Curso sobre Integración Económica Centroamericana, Edición 3

Módulo 3: Ejercicio Tutorizado “Las políticas sectoriales del SICA”

Autor: Alicia Collado Solís

Responda a los siguientes cuestionamientos:

1. ¿Es viable, en las circunstancias actuales del proceso de integración

económica centroamericana, establecer una unión aduanera con la
participación de los 6 países que forman parte del subsistema económico del
SICA?

a) Si considera que lo es, describa las principales acciones que deben realizarse
para ese propósito
b) Si considera que no es posible, describa las principales razones por las cuales
considera que no lo es

Para empezar, es importante retomar lo que implica la unión aduanera. Como bien señala
el artículo XXIV del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT) “una unión
aduanera debe entenderse como la sustitución de dos o más territorios aduaneros por
uno solo, para que i) los aranceles y otras restricciones al comercio sean eliminados en
cuanto a lo substancial del comercio, entre los territorios que constituyen la unión, y ii)
se apliquen, en lo general, los mismos aranceles y otras regulaciones al comercio, por
cada uno de los miembros de la unión, al comercio de aquellos territorios que no
pertenecen a la misma”. Esto viene a ser retomado por el arto. 15 del Protocolo de
Guatemala, al establecer como propósito de la unión aduanera “la libertad de tránsito a
las mercancías independientemente del origen de las mismas, previa nacionalización en
alguno de los Estados Miembros, de los productos procedentes de terceros países”.

Así mismo, la unión aduanera recoge una serie de características o requisitos que bien
detalla Funes (2011):

• Libre movilidad de bienes sin excepciones, independientemente de su origen, una

vez nacionalizados en cualquier país miembro.
• Libre comercio de servicios, en particular aquellos asociados al comercio de
bienes.
• Vigencia y aplicación de un Arancel Externo Común y de otras restricciones
comunes, aplicables al comercio con socios comerciales que no son miembros de
la Unión Aduanera. En la práctica, esto implica una política comercial externa
común.
• En términos institucionales, esto se reflejaría en la necesidad de:
• Crear una administración aduanera común.
• Asegurar la existencia de un mecanismo de recaudación, administración y
distribución de los ingresos tributarios provenientes de aranceles aplicados a
mercancías importadas de fuera de Centroamérica. Mediante este mecanismo se
logra el pago único de aranceles para las mercancías originarias de terceros países,
que se nacionalizan en el territorio de la Unión, y que luego circulan libremente.
• Cambiar el papel de las aduanas intrafronterizas. Fortalecer las aduanas
periféricas en sus papeles de control aduanero de mercancías (módulos de riesgo)
 y de captación de impuestos. Por su parte, las aduanas intrarregionales se focalizan
en control de tránsitos1 (p. 8).

Tomando en cuenta estas características y en atención a la situación actual de la región,

considero que una unión aduanera que integre al menos a los 6 países de la región es muy
difícil que se logre. En primer lugar, porque si bien en el Protocolo de Tegucigalpa y más
específicamente en el Protocolo de Guatemala los Estados manifiestan ese ánimo por
establecer una unión económica (y en consecuencia una unión aduanera), en la práctica
no hay un compromiso efectivo de parte de los tomadores de decisiones por hacerlo
efectivo. Muestra de ello, es que los países de la región se adhirieron de forma individual
a la OMC y negociaron diferentes tratamientos arancelarios para productos de interés en
los mercados regionales, contraviniendo con los acuerdos contraídos a nivel regional. Así
mismo, los países han suscrito acuerdos comerciales con terceros Estados sin respetar la
cláusula centroamericana de excepción, ni la preferencia centroamericana, contenida en
el arto. 12 P.G., lo que entorpece los avances alcanzados en cuanto a armonización de
aranceles; ha faltado coordinación regional al momento de negociar y suscribir acuerdos
con otros Estados.

Si bien, la región ya cuenta con un Acuerdo Marco para la Unión Aduanera, no se ha

establecido tiempos determinados, ni derroteros específicos, porque precisamente no ha
habido voluntad política para avanzar a una integración más profunda, que es lo que está
haciendo Guatemala-Honduras, que es la concreción y materialización de la zona de libre
comercio. Esto se evidencia en la dificultad que los países han tenido para completar una
zona de libre comercio y para establecer un AEC, debido a la incapacidad de parte de los
gobernantes de los estados miembros de uniformar intereses y desarrollar una política
externa común.

A esto hay que agregar la presión que ejercen las élites empresariales de los países para
bloquear la mercancía de algunos países de la región, tal es el caso de los productos
cárnicos nicaragüenses que han sido bloqueados por Honduras desde hace 8 años, y los
productos lácteos que han sido bloqueados por este mismo país desde diciembre de 2015,
y por Costa Rica en mayo de 2016, debido al temor de estos grupos empresariales por
competir con los productos nicaragüenses2. En este punto, el Dr. Joe Henry Thompson,
experto en derecho aduanero y quien ha trabajado de cerca en el proceso de unión
aduanera centroamericana, menciona en entrevista realizada3 que, en las conversaciones
que ha sostenido con los técnicos en las reuniones intracomunitarias, estos dicen que hay
momentos que tienen presión por los grupos económicos de sus respectivos países para
paralizar la mercancía (nicaragüense), y esto a su vez, genera que no haya un atractivo
económico real de parte Nicaragua para integrarse. Esto, como se señala claramente en
el material de estudio de este módulo, refleja la debilidad de la región ante la falta de
desarrollar cadenas de valor regional en la producción de bienes y servicios, que permitan
a la región competir de forma más efectiva en el comercio internacional, sino que por el
contrario compiten por los mismos mercados y con los mismos productos.

1
Funes, O. (2011). “Retos de la Unión Aduanera en Centroamérica”. CEPAL. Serie Estudios y Perspectivas,
No. 131. México, D.F.; México.
2
Para mayor información puede consultarse el artículo de prensa tomado del periódico nicaragüense LA
PRENSA. Recuperado de http://www.laprensa.com.ni/2017/09/28/economia/2304441-honduras-canso-
a-los-productores-de-carne-nicaraguense
3
Puede consultarse el artículo de prensa tomado de la Revista Confidencial. Recuperado de
https://confidencial.com.ni/nicaragua-fila-espera-union-aduanera/
De igual manera, en la práctica lo que se manifiesta es una tendencia a la subagrupación.
Guatemala y Honduras son un claro ejemplo de ello. En este punto, quisiera traer a
colación lo expresado por el Dr. Thompson, quien manifiesta que “lo más probable es
que la unión aduanera se establezca entre Guatemala, Honduras, El Salvador y
Nicaragua (un CA-4 aduanero), porque la situación actual comparte muchas similitudes
con la situación del CA-4 de libre movilidad, que fue promovido por Honduras y El
Salvador, y luego se incorporó Guatemala y Nicaragua. Hoy, es Guatemala y Honduras,
y El Salvador ya mencionó al finalizar la Cumbre (XLIX Cumbre de Presidentes del SICA)
que ellos iban a comenzar todo el proceso de integración aduanera. Se hace el CA-3 y
seguro que Nicaragua también se incorporará”. En este sentido, después de la última
Cumbre de Presidentes, realizada en este año, Nicaragua ha quedado designado como
observador de la unión aduanera de Guatemala y Honduras, y está observando de cerca
el avance de este proceso y analizando los cambios que deben hacerse para que Nicaragua
se incorpore a este proceso en las mismas condiciones y con los mismos beneficios que
se han dado Guatemala – Honduras. En el caso de Costa Rica, considero que es más fácil
la integración entre Costa Rica y Panamá porque estos países son más afines, y como
muestra de ello es que ya hay un proceso de agilización y de pasos fáciles entre ellos.

En conclusión, debido a la falta de compromiso de parte de los tomadores de decisiones,

sumado a las presiones de los grupos empresariales; a la incapacidad para establecer un
diálogo y alianzas entre el sector público y privado en cada país de la región, llegar a un
consenso público-privado, y posteriormente elevar estos consensos al plano región, es
poco probable que los 6 países que suscribieron el Marco de la Unión Aduanera se
integren. Definitivamente la unión aduanera es necesaria, es un medio que le permitirá a
la región consolidarse como un bloque atractivo en el mercado internacional y que le da
un mejor posicionamiento para negociar a los países como bloque, a la vez que fomenta
la competitividad, lo que a su vez invita al desarrollo e incorporación de tecnologías en
los procesos productivos; todo esto genera un beneficio para los países y por su puesto
mejora las condiciones de vida de sus habitantes, ya que conlleva a una inversión en áreas
como la educación (para contar con personal capacitado) y la infraestructura. No obstante,
la unión aduanera será una realidad en la medida que los Estados miembros le den el
interés que se merece al proceso, y que conviertan a la unión aduanera en una política de
Estado, como lo han hecho Guatemala y Honduras.

Igualmente, debe seguirse avanzando en las otras tareas pendientes, como la

modernización de las aduanas, el establecimiento de un arancel aduanero común, de una
administración aduanera común, de una legislación aduanera común más completa, de
una política comercial común, que permita armonizar instrumentos y políticas
interrelacionadas, como la política cambiaria y monetaria, la política fiscal, entre otros,
estableciendo estrategias claras y metas verificables a corto, mediano y largo plazo.

2. ¿Favorecen o afectan, el DR-CAFTA y el Acuerdo de Asociación

Centroamérica – Unión Europea la profundización de la integración
centroamericana?

En el caso del DR-CAFTA, y como se ha enfatizado en los módulos anteriores, considero

que el beneficio que trajo para la región fue a nivel de capacitación, ya que los
negociadores comerciales necesitaron capacitarse sobre la marcha en los distintos temas
incluidos. De igual manera, la región pudo hacer permanentes los beneficios comerciales
que tenía con los Estados Unidos (su principal socio comercial), y se le dio un tratamiento
favorable a la región, teniendo en cuenta su posición desigual frente a esta potencia
mundial. Así mismo, otra ventaja que se obtuvo fue la obtención de cooperación política
y económico. No obstante, este TLC no favoreció el proceso de integración
centroamericana, en principio porque cada Estado negocio de forma individual su tratado,
estableciendo diferente tratamiento a productos claves de la región. En segundo lugar,
porque los fines que se persiguieron fueron meramente comerciales, y consistentes en
reducir o eliminar aranceles (establecer una zona de libre comercio); en cambio, como
hemos visto, la integración económica centroamericana va más allá del establecimiento
de una zona de libre comercio, e incluye la creación de una unión aduanera, el
establecimiento de un mercado común, una unión monetaria, hasta alcanzar una unión
total. Por último, porque debido a la interpretación del propio contenido de este TLC
(específicamente el arto. 1.3, inciso 2) surgen discusiones y confusiones sobre si aplicar
el DR-CAFTA o los instrumentos regionales, sobre todo en el caso de las exportaciones
e importaciones entre los países centroamericanos de productos provenientes de zonas
francas.

Por su parte, el Acuerdo de Asociación, sí favorece el proceso de integración

centroamericana, porque desde su principio se abogó por la integración e inclusive se
estableció como objetivo de este acuerdo el fortalecimiento de la integración
centroamericana y la necesidad de consolidar una unión aduanera. En segundo lugar,
porque la negociación de este acuerdo se procuró que fuera en bloque (aunque en temas
claves se hicieron protocolos bilaterales debido a la prevalencia de intereses nacionales y
a la falta de consenso como región centroamericana), y porque una vez suscrito el
Acuerdo, la UE ha trabajado en conjunto con el SICA para la implementación diversos
programas que contribuyan a la aplicación de este acuerdo, tal es el caso del Programa
regional de Apoyo a la Calidad y a la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
en Centroamérica (2010-2017), a través del cual se han fortalecido las capacidades de las
autoridades y se ha mejorado la infraestructura, con el fin de cumplir con los estándares
sanitarios y fitosanitarios y de calidad para la exportación. También, se han capacitado a
productores-exportadores de cadenas de valor claves para la región (cacao, camarón,
yuca/malanga, follajes, cuero). De igual manera, pueden mencionarse el Programa
regional de Apoyo a la Integración Económica Centroamericana y a la Implementación
del AdA UE-CA (2013-2018), por medio del cual la UE apoya a la región en la
consecución de los compromisos adquiridos en el marco del Ada UE-CA en el ámbito
comercial, y el Programa regional de Apoyo al Desarrollo del Sector Privado en
Centroamérica (2014-2019), por el cual se promueve la competitividad y la
internacionalización de las MIPYME Centroamericanas a través de la plataforma de los
centros de atención y el fortalecimiento del marco institucional regional para el desarrollo
de la MIPYME, tanto en el sector público, como privado4. A su vez, a pesar que la región
centroamericana no ha concretado la unión aduanera, la UE ha apoyado a la SIECA en el
desarrollo del arancel informatizado.

En tercer lugar, porque a diferencia del DR-CAFTA, el AdA UE – CA incorpora además

de los fines comerciales, los pilares de diálogo político y cooperación. Como muestra de

4
Información obtenida de Nota Informativa sobre la Cooperación Regional de la Unión Europea en
Centroamérica, proporcionado por el representante de la Unión Europea para Nicaragua, Panamá y ante
el SICA
ello, a través del pilar de cooperación y previo a la entrada en vigencia del AdA UE-CA,
la UE ha apoyado el avance del proceso de reforma de la institucionalidad
regional, particularmente de sus principales instancias: la Secretaría General, la
Corte Centroamericana de Justicia, el Parlamento Centroamericano, el Consejo
Consultivo y las Cancillerías de los Estados Miembros del SICA, a través de las
diferentes Presidencias Pro-Témpore. Ello se canalizó principalmente a través del
Programa de Apoyo a la Integración Regional Centroamericana (PAIRCA) I y II, entre
2009 y 20145.

Adicionalmente, y de manera sinérgica y complementaria, se proporcionan

apoyos específicos, a través de líneas temáticas y otros instrumentos financieros,
como ocurre en temas relacionados con la igualdad de género, el tráfico de
personas y la seguridad alimentaria y nutricional.

5
Ídem.