RESEÑA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO

Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión 65 (2012-2015)1

Principales Resultados de Transcurridos 3 años desde su implementación, el programa redujo la

proporción de adultos mayores que realizan trabajos remunerados, lo que
la evaluación de impacto representa una disminución de 9% del número de personas que trabaja por
necesidad económica y, por tanto, una reducción del 22% en el ingreso
del Programa Nacional de laboral promedio. Asimismo, el nivel de depresión del adulto mayor se
Asistencia Solidaria redujo en 9%.

Pensión 65 Se incrementó el consumo mensual per cápita del hogar en 40%. De dicho
incremento, el 66% se destinó al consumo de alimentos y el 34% a otros
gastos, que conjuntamente permitieron aliviar la condición de vulnerabilidad
en el corto plazo.
Se incrementaron las transferencias desde el hogar del beneficiario del
programa a otros hogares (del 46% al 61%).
No se encontraron efectos en la salud física y cognitiva de los adultos
mayores (hipertensión, IMC, circunferencia de cintura y puntuación de
memoria) ni en la percepción de su propio estado de salud.
Tampoco se reportaron efectos en el uso de servicios de salud, pese a las
acciones de articulación que realiza el programa con el sector salud para la
provisión de campañas de prevención en las fechas de pago.

1 Elaborado por la Dirección de Calidad del Gasto Público del Ministerio de Economía y Finanzas sobre la base de los siguientes documentos: Nota metodológica para la Evaluación de
Impacto del Programa Nacional de Asistencia Solidaria "Pensión 65" (MEF y MIDIS, 2013); Informe de línea de base para la evaluación de impacto del Programa Nacional de Asistencia
Solidaria Pensión 65 (MEF y MIDIS, 2013); Evaluación de Impacto del Programa Pensión 65: Nueva evidencia causal de las pensiones no contributivas en Perú. (Gertler, P. y S. Galiani
2016).
Reseña de Evaluación de Impacto
PROGRAMA NACIONAL DE ASISTENCIA SOLIDARIA PENSIÓN 65 (2012-2015)
Pensión 65
• Población Objetivo: Adultos mayores de 65 años o más en
condición de pobreza extrema que cumplen los requisitos de
afiliación del programa.
• Usuarios (2015): 500 000 adultos mayores en 1854 distritos.
• Presupuesto (2015): S/ 758 millones.
El Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión 65, adscrito
al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), fue creado
en octubre de 2011 con el objetivo de brindar protección social a
los adultos mayores de 65 años que viven en situación de pobreza
extrema2. El programa brinda básicamente los siguientes servicios:
• Entrega de subvenciones económicas bimensuales equivalentes
a S/. 250 (es decir, S/. 125 mensuales). Adicionalmente, la
población afiliada a Pensión 65 reciben servicios de salud
pública sin costo alguno y son elegibles para el seguro integral
de salud (SIS).
• Fomento de la protección social mediante acciones de
articulación intersectorial e intergubernamental orientadas a
facilitar el acceso de los usuarios de Pensión 65 a servicios
públicos que presta el Estado (Salud, Identificación y Estado
Civil-RENIEC, etc). De manera complementaria, y con el apoyo
de redes locales, se desarrollan acciones orientadas a mejorar
el bienestar de la población adulta mayor por medio de redes de
apoyo local.
De acuerdo con el diseño del Programa Presupuestal3, el resultado final
esperado es proporcionar seguridad económica4 a sus beneficiarios, lo
que les permitiría mejorar su bienestar. Los indicadores de resultado
específico monitoreados por el programa son: tasa de actividad de la
población objetivo, número de horas de trabajo, gasto promedio per
cápita de los hogares5, acceso a los servicios de salud6.
La evaluación de impacto del Programa Nacional
de Asistencia Solidaria Pensión 65 en el marco del
Presupuesto por Resultados
La evaluación de impacto de Pensión 65 se enmarca en el proceso de
implementación de la reforma del Presupuesto por Resultados (PpR),
liderado por la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP)
del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Dicha evaluación
forma parte del conjunto de Evaluaciones Independientes que
financia y supervisa la Dirección de Presupuesto Público del MEF.
Asimismo, la evaluación de impacto de Pensión 65 fue establecida
en el D.S. 015-2012-MIDIS, que especifica la realización de la
evaluación de impacto del programa en un plazo de tres años a
efectos de proponer su implementación como política pública;
incorporándose, también, dentro del Manual Operativo del Programa.
2 Manual de Operaciones del Programa Pensión 65. Aprobado por R. M. N.º 177-2012-MIDIS.
Septiembre de 2012, p. 6.
3 Anexo 2 del Programa Presupuestal Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión
65, 2017.
4 Entendida como la capacidad de disponer y usar de forma independiente recursos
económicos para asegurar una buena calidad de vida.
5 Anexo 2 del Programa Presupuestal del Programa Nacional de Asistencia Solidaria
Pensión 65, 2016.
6 Anexo 2 del Programa Presupuestal del Programa Nacional de Asistencia Solidaria
Pensión 65, 2015 y 2016.
El diseño de evaluación se inició en 2012 y estuvo a cargo de un equipo
técnico conformado por representantes de la Dirección de Calidad de
Gasto Público (DCGP) del MEF y de la Dirección de Seguimiento y
Evaluación del MIDIS, quienes realizaron el informe de línea de base.
La estimación de los impactos de Pensión 65 fue realizado por los
investigadores Paul Gertler (Universidad de California, Berkeley)
y Sebastián Galiani (Universidad de Maryland) de la organización
Innovations for Poverty Action (IPA) durante 2016, a través de una
consultoría supervisada por la DCGP del MEF, que contó con el auspicio
del Proyecto “Fortalecimiento del Sistema Nacional Presupuestario
en los tres niveles de gobierno” – II Etapa, implementado por la
Cooperación Alemana - GIZ y la Cooperación Suiza –SECO.
La evaluación
El objetivo de la evaluación es medir los efectos de Pensión 65,
a través de la entrega de la subvención, principalmente, sobre el
bienestar de sus usuarios y sus hogares. Para ello, se definieron
indicadores proxy del bienestar, vinculados a los objetivos
del programa (especificados en el programa presupuestal de
Pensión 65) y otros derivados del modelo causal del programa
y documentados en la literatura internacional sobre los impactos
de pensiones no contributivas en el bienestar del adulto mayor.
Por ejemplo, se evaluaron los efectos de Pensión 65 sobre
indicadores de bienestar subjetivo del adulto mayor, en base
al estudio de Galiani, Gertler y Bando (2016) de la evaluación
del programa Adultos Mayores en México; sobre la matrícula
escolar y sobre las transferencias privadas, en base a la evidencia
documentada por los estudios de Duflo (2003), Hamoudi y
Thomas (2014) y Fan (2010) en otros países, los cuales dan
cuenta de que las pensiones no contributivas a adultos mayores
podrían también afectar al resto de miembros del hogar.
Variables de resultado
Oferta laboral:
• Proporción de adultos mayores que trabaja por un ingreso.
• Horas trabajadas remuneradas.
• Ingreso laboral.
Consumo:
• Gasto per cápita del hogar.
• Gasto per cápita del hogar en alimentos.
• Gasto per cápita del hogar en otros rubros.
Bienestar emocional y salud física:
• Depresión, autovaloración, empoderamiento, satisfacción,
contribución al hogar.
• Índice de masa corporal (IMC), hipertensión, circunferencia
de cintura, peso, puntaje de la memoria. Uso de servicios
de salud.
• Redes de apoyo social.
Beneficios sobre otros miembros del hogar:
• Transferencias o remesas a miembros que residen fuera
del hogar.
• Matrícula escolar.
 Reseña de Evaluación de Impacto
PROGRAMA NACIONAL DE ASISTENCIA SOLIDARIA PENSIÓN 65 (2012-2015)

Metodología Los datos utilizados en este estudio provienen de la Encuesta de Salud

La metodología para evaluar Pensión 65 empleó un diseño de regresión y Bienestar del Adulto Mayor (ESBAM), diseñada para la evaluación. La
discontinua a partir de uno de los criterios de elegibilidad para ser ESBAM recopiló información relacionada a la salud física y emocional
beneficiario del programa, el de pobreza extrema. Un individuo es de la muestra de adultos mayores que conformaron la muestra de
elegible solo si su puntuación de pobreza está por debajo del umbral evaluación, además de una sección sobre salud mental y cognitiva
de elegibilidad definido por el Sistema de Focalización de Hogares del adulto mayor, así como indicadores antropométricos y biológicos.
(SISFOH). De esta forma, se estimó el efecto del tratamiento promedio La Tabla 1 muestra las principales características de los adultos mayores
local comparando los resultados de los adultos mayores beneficiarios de la muestra. El grupo control tiene promedios estadísticamente
cuyas puntuaciones se encontraban justo por debajo del umbral de equivalentes al grupo tratamiento.
pobreza extrema con la de aquellos no beneficiarios cuyo puntaje de Tabla 1. Caracterización de adultos mayores y sus hogares en la línea de base
pobreza se encuentra justo por encima del umbral; estos últimos no
son parte de la población elegible pare recibir el programa pues no Promedio
Línea de base - Balance del grupo
del Grupo P Value**
cumplen el criterio de pobreza extrema, aunque estuvieron muy cerca tratamiento y control
Control
de cumplirlo. Trabajó la semana previa por un salario 0.58
0.26
El diseño de evaluación se basa en la exogeneidad del umbral que Horas que trabajó la semana previa por un
17.42 0.40
salario.
define la condición de pobreza, que simula un experimento alrededor de
Escala de hipertensión 0.32 0.92
dicho umbral. De hecho, las familias no pueden manipular la puntuación Índice de masa corporal 23.54 0.94
de pobreza que el SISFOH les asigna, que es un requisito indispensable Escala de Memoria 11.61 0.48
para la validez del diseño de regresión discontinua. Edad 71.00 0.69
Así, el marco muestral para la selección de los adultos mayores que Género masculino (1=si, 0=no) 0.50 0.15
conformaron la muestra de evaluación consideró a la población adulta Años de escolaridad 4.46 0.36
mayor en el rango de edad de 65 a 80 años que cumplían los criterios **Probabilidad vinculada a la hipótesis nula de que el valor promedio del grupo de
control y grupo de tratamiento es estadísticamente equivalente
de elegibilidad del programa7 (definidos al mes de agosto de 2012) y
cuyo puntaje de pobreza según el algoritmo SISFOH se encontraba en Principales resultados
un rango suficientemente pequeño para garantizar la similitud de los
Se reporta el estimador del impacto de la intención de tratamiento
grupos de tratamiento y de control antes de recibir la pensión, alrededor
sobre las variables de resultado especificadas anteriormente.
de +/- 0.3 desviaciones estándar del umbral de pobreza extrema del
Complementariamente, se estimó el efecto promedio sobre los
SISFOH8.
tratados (para aquellos efectivamente tratados), encontrándose que
los efectos no son estadísticamente distintos entre los dos escenarios.
Dentro de los diseños cuasi experimentales, la metodología de
Los efectos reportados corresponden a un promedio de 10 meses de
regresión discontinua tiene la mayor validez interna pues simula
afiliación (con una heterogeneidad que varía de 1 a 22 meses) en tres
un experimento a nivel local, por lo que el nivel de validez interna
años de implementación del programa. Asimismo, el reporte del estado
es alto. Sin embargo, el grado de validez externa es limitado,
de afiliación de la muestra de la evaluación, a junio de 2015, mostró
dado que la muestra utilizada no es representativa de los adultos
que el Programa logró afiliar al 90% de la muestra de tratamiento.
mayores en situación de pobreza extrema en el Perú.
Las pensiones disminuyeron el trabajo
La muestra y datos remunerado en 9%
Hubo dos rondas de recolección de datos. El Instituto Nacional de • El programa redujo en 9%, la proporción de adultos mayores que
Estadística (INEI) recogió la línea de base entre noviembre y diciembre trabajan por necesidad económica para dedicarse a labores del
de 2012 y la línea de seguimiento entre julio y octubre de 2015. La línea hogar. Dicho resultado se tradujo en una reducción del ingreso
de base constó de une muestra de 4,031 adultos mayores en edades laboral en 22 %. El efecto sobre la oferta laboral es similar a los
entre 65 y 80 años que vivían en 3,031 hogares, de los cuales el 64% obtenidos para el caso del Programa Adultos Mayores en México
fueron asignados como grupo de tratamiento.9 En la línea de seguimiento (Galiani, Gertler y Bando, 2016), Moratorium en Argentina
se visitó a los mismos hogares. La atrición fue alrededor de 5%. (Bosch y Guajardo, 2012) y Brasil (Evangelista y Filho, 2008).
Gráfico 1. Gráfico de dispersión de la variable “si trabajo por un trabajo
remunerado” según puntaje de pobreza para el grupo de tratamiento y control

7 Tener 65 años o más de edad; Condición socioeconómica Pobre Extrema (de acuerdo
.8

a los criterios del Sistema de Focalización de Hogares - SISFOH), no percibir pensión

o subvención alguna que provenga del ámbito público o privado, incluyendo el seguro
.7

social (EsSalud), no ser beneficiario de algún programa social, con excepción del
Trabajo por pago

Seguro Integral de Salud, Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización

.6

(PRONAMA), Programas de Reparaciones a que hace referencia la Ley N° 28592 (que

crea el Plan Integral de Reparaciones).
.5

8 El marco muestral sólo considera a los adultos mayores de 65 a 80 años residentes

en los 12 departamentos censados en las dos primeras etapas del barrido censal
.4

del SISFOH, que eran las regiones que tenían información de su puntaje de pobreza
cuando se diseñó el estudio. Sin embargo, la mayor parte de la población objetivo
.3

del programa se encontraba residiendo en dichas regiones (70% de los usuarios del -0.32 0.00 0.30
Distancia al umbral
Programa Pensión 65).
9 Para mayor detalle del proceso de selección muestral, véase el Informe de línea de Tratados Controles
base (MEF y MIDIS, 2013).
Reseña de Evaluación de Impacto
PROGRAMA NACIONAL DE ASISTENCIA SOLIDARIA PENSIÓN 65 (2012-2015)
• Asimismo el programa mejoró la salud emocional del adulto
mayor pues redujo su nivel de depresión en 9%, e incrementó
su sensación de contribución y autovaloración en 12% y
7% respectivamente. Este resultado indica una mejora en la
satisfacción general del adulto mayor con la vida.
Gráfico 2. Dispersión de la variable “índice de depresión” según puntaje de
pobreza para el grupo de tratamiento y control
.5
.45
.4
Depresión
.35
.3
.25
-0.32
Distancia al umbral
Tratados
El Programa incrementó el nivel de gasto
promedio percápita de los hogares en 40%
• Contrastando con la reducción del ingreso laboral, los hogares
de los adultos mayores beneficiarios incrementaron su consumo
mensual per cápita promedio en 40%, que equivale al monto
total de la transferencia per capita que recibe el hogar del adulto
mayor beneficiario. El 66% de dicho incremento se destinó al
consumo de alimentos y el 34% a otros gastos. El consumo, a
donde se destina toda la transferencia, sería el canal para aliviar
la condición de vulnerabilidad en el corto plazo y reducir la
pobreza extrema de los hogares del adulto mayor. Cabe señalar
que el incremento en el consumo es proporcional al número de
adultos beneficiarios en el hogar, es decir mientras más adultos
mayores beneficiarios tuviera el hogar se registra también un
mayor incremento en el nivel de gasto del mismo.
Gráfico 3. Gráfico de dispersión de la variable “Gasto per cápita promedio del
hogar” según puntaje de pobreza para el grupo de tratamiento y control
Gasto del hogar por adulto equivalente (en USD)
80
70
60
50
40
30
-0.32
Distancia al umbral
Tratados
El programa no tiene efectos sobre el
acceso a servicios de salud ni en la salud
física del adulto mayor
No se encontraron efectos en la salud física y cognitiva de los adultos
mayores (hipertensión, IMC, circunferencia de cintura y puntuación de
memoria) ni en la percepción de su propio estado de salud.
Tampoco se reportaron efectos en el uso de servicios de salud, pese a
las acciones de articulación que realiza el programa con el Sector Salud
para la provisión de campañas de prevención en las fechas de pago.
Entre otros resultados cabe señalar:
Se incrementaron las transferencias de los hogares beneficiarios a personas
que residen fuera del hogar. La proporción de hogares con adultos mayores
beneficiarios que realizó transferencias aumentó de 46% a 61%.
No se reportaron efectos sobre la asistencia escolar de miembros del
hogar entre 3 y 18 años de edad ni cambios en la composición del hogar.
No se encontraron efectos distorsionadores de la pensión en la oferta
laboral de otros miembros del hogar o en la disminución del ahorro (no
se reportan cambios significativos del ahorro del hogar, pues toda la
pensión se destina al consumo). Tampoco se encontraron cambios en
la magnitud del resto de trasferencias que reciben los hogares de los
0.00 0.30 adultos mayores beneficiarios del Programa.
Controles
Recomendaciones
Se recomienda la continuidad del programa pues ha contribuido a
mejorar la seguridad económica del hogar del adulto mayor a través del
incremento del consumo de su hogar (en alimentos principalmente),
que es a donde se destina la mayor parte de la subvención económica
que reciben para mejorar su calidad de vida. Asimismo, ha contribuido
a reducir la proporción de adultos mayores que trabaja por necesidad
económica, aunque esta aún se mantiene alta, mayor de 50%.
Sin embargo, la ausencia de impactos en el uso de servicios de salud
y en la salud física del adulto mayor, que es un resultado del programa,
alertan sobre la necesidad de fortalecer las acciones de articulación
intersectorial e intergubernamental para fomentar la entrega de servicios
complementarios a la subvención económica, especialmente en las
estrategias de promoción de la salud y atención primaria, con enfoque
gerontológico y de género y etnia, así como en la integración de los
adultos mayores en redes de apoyo y fortalecimiento del tejido social en
las comunidades receptoras de los apoyos.
Aunque el objetivo del programa se centra en la seguridad económica del
adulto mayor, los resultados del estudio también muestran que la pensión
recibida mejora la salud emocional del adulto mayor e incrementa el
consumo per cápita del hogar, lo cual podría convertirse en un canal
para reducir pobreza extrema. Sin embargo, a diferencia de Pensión 65,
evaluaciones de otros programas de pensiones no contributivas revelan
impactos más permanentes a través de un incremento de la matrícula
escolar (Duflo 2003), de cambios en la composición del hogar
(Hamoudi y Thomas 2014) y en la oferta laboral del resto de miembros
de este. Por ello, se recomienda una nueva medición de seguimiento a
la muestra de evaluación para analizar la sostenibilidad de los efectos
0.00
0.30
encontrados, su evolución en el tiempo y la aparición de nuevos efectos
deseados o no deseados (efectos de anticipación o reducción de oferta
Controles
laboral en edad de trabajar, disminución del ahorro), vinculados a un
mayor tiempo de afiliación al programa de los beneficiarios.
Se recomienda también, reforzar los procedimientos de verificación
continua y actualización de la condición socioeconómica de los hogares
que determinan la condición de elegibilidad de los adultos mayores al
programa para evitar filtraciones y la alta rotación de adultos mayores
que dejan de ser beneficiarios por incumplimiento de la condición de
pobreza extrema.
Ministerio de Economía y Finanzas
Dirección General de Presupuesto Público
www.mef.gob.pe Jr. Junín N° 319 - Lima 1 (511) 311 5930