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Mai 1999
VOLUMEI
REPUBLIQUE DU BENIN

RAPPORT ANALYTIQUE SUR LA PASSATION DES MARCHES


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REPUBLIQUE DU BENIN

RAPPORT ANALYTIQUE SUR LA PASSATION DES MARCHES (RAPM)

VOLUME I

Avant-propos
Date et Sources
Remerciements
Agences du Gouvernement
Autres contributions
Equipe de la Banque mondiale

PARTIE A: SYNTHESE DES RESULTATS: FORCES ET FAIBLESSES DU


SYSTEME ACTUEL DE PASSATION DES MARCHES DU SECTEUR PUBLIC

1. Cadre juridique et réglementaire en matière de passation des marchés


2. Procédures et pratiques
3. Organisation et ressources
4. Audit et-mesures contre la corruption
5. Performance en matière de gestion du secteur public
6. Performance des projets appuyés par la Banque mondiale
7. Evaluation des risques

PARTIE B: RECOMMANDATIONS POUR UN PLAN D'ACTION

1. Stratégie
2. Mesures à prendre par le Gouvernement
3. Mesures à prendre par la Banque
4. Calendrier
5. Assistance technique
6. Recommandations pour la supervision par la Banque

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REPUBLIQUE DU BENIN

RAPPORT ANALYTIQUE SUR LA PASSATION DES MARCHES AU BENIN (RAPM)

VOLUME I

AVANT PROPOS

Ce rapport analytique sur la passation des marchés est le fruit d'une étroite collaboration entre
la Banque mondiale et le Gouvernement de la République du Bénin. La publication de ce
rapport offre à la Banque mondiale l'occasion d'exprimer au Gouvernement de la République
du Bénin toute sa gratitude pour le très haut niveau de son assistance en la personne du
Directeur de cabinet du Ministre des Finances. L'équipe de la Banque, chargée de ce travail,
tient aussi à remercier toutes les autorités qu'elle a pu rencontrer dans les différents ministères
et en particulier MM. Grégoire LAOUROU, Directeur général du budget et du matériel, El
Hadj Karimou AMINOU, Directeur des marchés publics et du matériel, et Nicolas LOKPE,
Directeur de la préparation du budget. Le travail d'évaluation a énormément bénéficié de leur
disponibilité, leurs connaissances, leur compréhension et leur expérience en matière de
passation des marchés publics.

La direction de l'équipe de la Banque Mondiale a été confiée à Lucas JANSSENS, Spécialiste


principal pour les passations de marchés au département AFTS3. Ont également fait partie de
l'équipe Asha AYOUNG, Spécialiste Senior en passation de marchés de la Banque mondiale et
Rama ZIME, chargée de décaissements à la Mission Résidente du Bénin, ainsi que Dominique
SCHELAMEUR, Consultant/spécialiste en passation de marchés. La mission s'est déroulée au
Bénin du 14 au 22 avril 1999. Le travail de terrain a permis de rassembler toutes les
informations et la documentation nécessaires à la préparation de ce rapport et d'interviewer des
fonctionnaires concernés par cette évaluation. L'ensemble des données recueillies sur le terrain
a ensuite fait l'objet d'une analyse approfondie, laquelle a servi à préparer le rapport.

Le rapport analytique sur la passation des marchés (RAPM) comprend deux volumes. Le
volume I ci-après résume le résultat de ces travaux en soulignant les forces et faiblesses du
système actuel des passations de marchés pour le secteur public et propose un plan d'action.
L'Annexe 1, qui suit le volume Il du rapport, contient une liste des réunions tenues au cours de
la mission. La liste des documents-analysés pour la préparation du rapport se trouve à l'Annexe
2.
PARTIE A: SYNTHESE DES RESULTATS: FORCES ET FAIBLESSES DU
SYSTEME ACTUEL DE PASSATION DES MARCHES DU SECTEUR PUBLIC

1. LOIS ET REGLEMENTS EN MATIERE DE PASSATION DES MARCHES

a) Code des marchés publics

* Le code des marchés publics n'apparaît pas suffisamment comme un outil permettant
une exécution rationnelle et transparente de la dépense publique.

[s Le code des marchés publics n'apparaît pas suffisamment comme un instrument de


- développement du secteur privé national. j

s La chaîne des marchés publics n'apparaît pas suffisamment clairement dans le code.

* Au niveau central, les fonctions essentielles du système de passation et du contrôle de-


la passation des marchés sont assumées par la Commission nationale des marchés
publics. Compte tenu de sa composition, il n'est pas certain que son autonomie par
rapport au pouvoir exécutif puisse être garantie.

Le système de passation des marchés repose essentiellement sur la Commission nationale des
marchés publics qui est présidée par un représentant du Président de la République et qui
est l'organe de contrôle et de suivi de la réglementation des marchés publics en République
du Bénin.

| Au stade du règlement à l'amiable, les parties contractantes n'ont pas accès à un


organe de conciliation et d'arbitrage indépendant.

| Certaines dispositions du code ont tendance à restreindre le jeu de la concurrence.

| La procédure d'évaluation n'est pas claire car il n'y a pas une séparation nette entre
le dépouillement des offres et leur évaluation.

4
| Le code ne contient pas de dispositions obligeant de façon très explicite l'attribution
du marché au soumissionnaire dont l'offre est évaluée la moins disante.

| Les décisions d'attribution de contrats sont sans appel tant au niveau central que
départemental.

a Aucune délégation du pouvoir d'approbation des contrats n'est prévue par le code.

* Lourdeur des procédures de réception des prestations prévues par le code.

* La procédure de résiliation n'est pas suffisamment définie dans le code.

| Aucune sanction n'est prévue par le code en cas d'atteintes à la réglementation des
j marchés publics.

b) Réglementation d'application

* La publication du code des marchés publics n'a pas encore été suivie par l'adoption
de décrets d'application devant former le cadre nécessaire au fonctionnement du
système.

Cependant, trois projets de décret d'application du code sont en instance d'adoption au niveau
du Gouvernement de la République du Bénin, à savoir:

- projet de décret portant fonctionnement.de la Commission nationale des marchés publics,


des commissions départementales des marchés publics et de la commission spéciale des
marchés de la défense nationale;
- projet de décret fixant des seuils, des procédures de gré à gré et de consultation, et des
règles applicables aux marchés d'études;
- projet de décret portant introduction d'un code d'éthique et de moralisation des marchés
publics.

Ces projets de textes ne sont pas satisfaisants pour l'équipe de la Banque mondiale (voir
volume 2) et devront subir de nombreux amendements et aménagements pour former, avec le
code des marchés publics (relu), un corps réglementaire cohérent et aisément utilisable.

5
le Projet de cahier des charges fiscales.

Ce projet reflète une certaine confusion entre l'exonération, d'une part, et le remboursement
des taxes, d'autre part.

* Des cahiers des clauses administratives générales (CCAG), accompagnés de cahiers


des clauses administratives particulières (CCAP) viennent d'être officialisés par le
Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l'Homme.

Ces documents sont très largement inspirés (pour ne pas dire « la copie conforme ») des
documents produits et utilisés par.la Banque mondiale, mais sont malheureusement mal adaptés
aux marchés sur financement national et/ou incomplets au regard des marchés couramment
passés en République du Bénin.

c) Autres règlements liés à la passation des marchés

- Fiscalité des contrats de marchés publics financés entièrement ou partiellement par les
bailleurs de fonds et fiscalité des contrats de marchés signés par des organismes parapublics
ayant accès au financement des bailleurs de fonds et recevant des subventions ou des
garanties du gouvernement: les importateurs ont obligation de s'acquitter de tous les
impôts et droits de douane; cependant leurs paiements sont effectués, en leur nom, par le
trésor au moyen d'ordres de paiement qui doivent être présentés à la douane par les
importateurs pour permettre l'enlèvement de la marchandise.

Il est à noter que des systèmes semblables ont été introduits au Niger, au Togo, en Côte
d'Ivoire et au Sénégal.

* Ce système a été mis en place pour limiter les exonérations de taxes d'importations
aux seules importations faites dans le cadre de projets financés par les bailleurs de
fonds.

* Le système est extrêmement lourd et peu pratique, compte tenu du nombre important
d'étapes/actions nécessaires à l'obtention des ordres de paiements du Trésor par
l'importateur.

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* Le système ne parait pas fonctionner correctement et doit être revu, peut être dans un
contexte régional, à la lumière de la situation au Niger, au Togo, en Côte d'Ivoire et
au Sénégal.

* La publication du code des marchés publics a été suivie également par la promulgation de
la Loi n° 97-029 du 15janvier 1999 portant organisation des communes en République du
Bénin. Cette loi stipule, dans son article 126, que le maire procède à l'attribution des
marchés, après avis d'une commission communale d'évaluation présidée par un de ses
adjoints et composée de deux conseillers municipaux ainsi que de personnes qualifiées dont
le receveur communal. L'on est en droit de se demander si cette loi, à travers les
dispositions précitées, n'est pas en contradiction avec l'ordonnance portant code des
marchés publics, laquelle ne prévoit que des commissions départementales des marchés
publics devant délibérer des marchés financés par les collectivités locales ou par les
sociétés (publiques) départementales.

2. PROCEDURES ET PRATIQUES

a) Chaîne actuelle de la passation des marchés

| Actuellement, au niveau central, deux processus de passation et de contrôle de la


passation des marchés existent en parallèle en République du Bénin.

Le circuit d'approbation des marchés est beaucoup trop long et comporte des contrôles
redondants et superfétatoires; en pratique, il faut compter, en moyenne, entre un et deux mois
pour aboutir à la signature du Ministre des Finances (ou de l'ordonnateur désigné par la
convention de financement), d'autant plus qu'il n'existe pas de délégation du pouvoir
d'approbation des marchés en République du Bénin

* Absence de disposition précise en matière de confidentialité du vote dans les


commissions interministérielles actuelles et dans les futures commissions des marchés
publics.

• Les dispositions du code ne requièrent aucune qualification particulière pour les


membres des commissions nationale, départementale et spéciale des marchés publics
ainsi que des comités techniques d'évaluation et de jugement provisoire des offres.

• Le code n'impose aucune obligation aux membres des commissions nationale,


départementale et spéciale des marchés publics en matière de conflits d'intérêt. Le

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projet de décret portant introduction d'un code d'éthique et de moralisation des
marchés publics ne prévoit pas de dispositions à ce sujet.

OF
Composition/organisation des commissions départementales des marchés publics.

Actuellement, une seule commission départementale a été mise en place, celle de la ville de
Cotonou. Malheureusement, elle n'a pas fait preuve jusqu'à présent d'une efficacité
exemplaire: à son niveau, il peut s'écouler jusqu'à six mois entre le lancement de l'appel
d'offres et la notification de l'attribution du marché ! Ceci augure mal de l'efficacité et de la
diligence de la future Commission nationale des marchés publics.

b) Manque de publicité appropriée

*Il n'existe pas de support officiel centralisant la publicité de l'ensemble des avis
d'appels d'offres ouverts de l'Administration centrale, des collectivités locales et du
secteur parapublic.

c) Dossiers d'appel d'offres

* Il n'existe pas de dossiers types d'appel d'offres devant faciliter les actions des maîtres
de l'ouvrage ainsi que des comités techniques d'évaluation et de jugement provisoire
des offres, et devant donc contribuer à la réduction des délais de passation de marché.

d) Evaluation des offres/rapport d'évaluation des propositions

[ Absencede rapportsstandardsd'évaluationdes offres/d'évaluationdes propositions


de consultants.

e) Abus du fractionnement illicite des dépenses

Aucune technique permettant de lutter contre ce fléau consistant à échapper aux procédures de
marché (comme le recours au marché à commandes) n'étant utilisée dans la pratique, la
direction générale du budget et du matériel est confrontée quotidiennement à ce problème qui
trouve sa solution non transparente (en matière de comptabilité publique) dans la passation de
marchés de régularisation.

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t) Utilisation abusive du marché de gré à gré

*En pratique, cette méthode est devenue la norme pour les dépenses de fonctionnement
ne faisant pas l'objet de fractîonnement illicite, alors qu'elle devrait rester très
exceptionnelle.

g) Ingérence/pressions politiques

*Plusieurs procédures/pratiques ne sont pas compatibles avec un processus transparent|


|de passation des marchés.l

Les pressions politiques peuvent être directement appliquées sur les membres des commissions
actuelles d'évaluation et d'attribution des marchés au niveau interministériel. Ce danger risque
d'être encore plus grand avec la mise en place de la Commission nationale des marchés publics
dont la composition (au plus haut niveau) est pléthorique et dont la « domiciliation » est très
proche du pouvoir exécutif

Il est certain que l'usage courant du marché de gré à gré crée un environnement propice à
l'ingérence politique dans les attributions de marchés.

h) Organismes parapublics

* Les procédures de passation des marchés publics s'appliquent aux établissements


publics, aux sociétés et aux offices de l'Etat et des collectivités locales à partir des
mêmes seuils fixés pour l'Etat et les collectivités locales, ce qui induit une tutelle de
l'Etat trop pesante.

* Les procédures de passation de marché sont rallongées au niveau de certains


organismes parapublics (Office des postes et télécommunications, Société béninoise
d'électricité, etc.) en raison de l'intervention du cabinet BETA.

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3. ORGANISATION ET RESSOURCES

a) La Direction des marchés publics et du matériel, la caisse autonome d'amortissement


et le cabinet du Ministre des Finances

* La Direction des marchés publics et du matériel souffre d'une carence grave en


ressources essentielles.

* La caisse autonome d'amortissement ne devrait pas s'impliquer dans les procédures


de passation de marchés; c'est une particularité proprement béninoise qui ne repose
sur aucune justification convaincante.

[
• Dans la pratique, la Direction des marchés publics et du matériel ne remplit pas
plusieurs des fonctions relevant normalement d'une telle structure.

| La Direction des marchés publics et du matériel ainsi que la caisse autonome


d'amortissement constituent des boucs émissaires commodes.

* Le contrôle des marchés effectué, avant leur approbation, par le conseiller du


Ministre des Finances est inutile et redondant, et rallonge par conséquent la
procédure.

b) Actuelles commissions interministérielles de dépouillement et d'évaluation des offres

| Absence de structure permanente.

| Absence de formation de leurs membres en matière de passation des marchés publics


et de finances publiques.

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* Des changements fréquents dans la composition des commissions interministérielles
de dépouillement et d'évaluation des offres nuisent au processus d'évaluation et les
rendent vulnérables aux pressions politiques.

c) Commissions départementales des marchés publics

| Problème du vide institutionnel au niveau départemental.

d) Agences d'exécution assurant la maîtrise d'ouvrage déléguée en République du Bénin:


AGETUR, AGDSD et SERHAU-SEM

* I'AGETUR et les deux autres agences ont été créées pour remédier aux difficultés
rencontrées dans le système administratif de passation des marchés, et à ses carences.

- L'AGETUR et les deux autres agences jouent principalement le rôle de Maître


| d'Ouvrage Délégué.

- Les procédures de passation de marchés de l'AGETUR sont correctes.

| L'efficacité de l'AGETUR et des deux autres agences peut se réaliser au détriment de


la transparence.

* Stratégie d'élargissement de la compétition pour la maîtrise d'ouvrage déléguée.

Le volume de passation des marchés qu'elles traitent et le volume des fonds qu'elle reçoivent,
en grande partie des bailleurs de fonds, pour honorer les paiements de leurs marchés, mettent
1'AGETUR, I'AGDSD et la SERHAU-SEM dans une situation de quasi-monopole. Il s'agit
d'une situation dangereuse. Il ne faudrait pas, en effet, que ces agences se substituent, pour la
maîtrise d'ouvrage déléguée, pratiquement à tous les autres organismes publics qui n'ont pas
tous démérité, comme la direction de l'habitat et de la construction ou la direction des routes et
des ouvrages d'art. De même, il serait opportun d'ouvrir cette fonction de maîtrise d'ouvrage
déléguée à la compétition, ce qui améliorerait la transparence et l'efficacité du système. Leur
mise en concurrence pernettrait aux trois agences de maintenir leurs performances à un niveau
de qualité acceptable.

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4. AUDIT ET MESURES CONTRE LA CORRUPTION

a) Audit

Selon nos informations, aucun audit régulier des procédures de passation des marchés publics
sur fonds nationaux n'est organisé soit par des structures de l'Etat, soit par des organismes
indépendants.

b) Cellule de la moralisation de la vie publique

* Il n'y a pas de rapport publié par cette cellule ou de listes de recommandations


précises.

- La cellule de la moralisation de la vie publique manque d'indépendance en raison de


son rattachement à la Présidence de la République.

c) Code d'éthique

* Absence de code d'éthique applicable et de responsabilisation des agents de l'Etat


ainsi que des candidats aux marchés publics.

5. PERFORMANCE DE GESTION DU SECTEUR PUBLIC

a) Planification de l'exécution budgétaire et des passations des marchés

* La planification des passations des marchés n'obéit pas à une méthodologie et n'est
pas liée au calendrier prévisionnel d'exécution budgétaire.

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b) Suivi des procédures de passation de marché

| Absence de suivi informatique de chaque processus de passation de marché.

c) Suivi des contrats

| La capacité technique et les moyens technologiques pour le suivi et l'administration


des contrats sont faibles.

d) Gestion et organisation des activités de passation des marchés

La passation des marchés est considérée comme auxiliaire aux autres fonctions.

6. PERFORMANCE DES PROJETS APPUYES PAR LA BANQUE MONDIALE

| Retards dans les décaissements.

| Trop grande mobilité du personnel en charge des projets.

* Retards dans les paiements de contrepartie par le gouvernement.

* La planification des acquisitions est souvent absente ou insuffisante.

| Les procédures d'évaluation sont lentes et leur qualité est insuffisante.

* Le personnel des projets ne reçoit pas toujours de formation suffisante en matière de


passation des marchés.

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* Retards dans l'obtention des avis de non-objection de la Banque mondiale.

| Il est nécessaire de renforcer la capacité de la mission Résidente de la Banque


mondiale en matière de passation des marchés.

7. EVALUATION DES RISQUES

a) Principaux problèmes

| Le cadre juridique accuse des faiblesses et des lacunes.

* Manque d'outils permettant de faciliter la tâche des acheteurs publics.

* Les institutions et les organismes impliqués dans la passation des marchés ont besoin
d'être renforcés.

* Il faut aussi renforcer les procédures de facilitation de l'accès des petites et moyennes
entreprises à la commande publique et les mécanismes de transparence.

!e La planification des passations des marchés et les fonctions de suivi sont à organiser
(informatisation).

| Il convient d'assurer la concordance entre la planification en matière de finances


publiques et la planification des passations de marchés.

|. La formation en matière de passation des marchés est nécessaire. |

| Il faut considérer la passation des marchés comme une fonction à part entière et
distincte des autres fonctions où elle intervient.

| Il faut rehausser l'importance du respect des règles d'éthique et de la


j responsabilisation des acheteurs publics.

b) Contraintes

| Solvabilité de l'Etat.

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* La formation en matière de passation des marchés n'est pas toujours disponible.

* Les budgets de fonctionnement des ministères sont insuffisants et irréguliers.

l La responsabilisation est souvent inexistante.

Pression politique.

* Terrain favorable à la corruption.

PARTIE B RECOMMANDATIONS POUR UN PLAN D'ACTION

1. STRATEGIE

Le système actuel de passation des marchés au Bénin présente un nombre important de défauts
dont les principaux ont été identifiés dans la partie A de ce rapport, consacrée au résumé des
observations faites par la mission. Ces défauts ont une double origine: d'une part, les
faiblesses et lacunes du système juridique et des institutions; et d'autre part, le non-respect des
procédures ou la mauvaise utilisation des mécanismes existants. Cependant, ils sont aussi les
conséquences d'un environnement défavorable à la bonne exécution des passations de marchés
et ils ne peuvent donc pas être corrigés en vase clos, sans prendre en considération les
ingérences politiques, le manque de responsabilisation et la pénurie de ressources humaines
qualifiées. En résumé, la situation est alarmante et justifie qu'on envisage une réforme en
profondeur du système de passation des marchés.

a) Appropriation

Compte tenu du contexte, il est essentiel que le Bénin s'approprie véritablement les réformes à
apporter à son système de passation des marchés. En effet, pour leur donner une chance d'être
réellement exécutées et d'atteindre leurs objectifs, ces réformes devront être entièrement
assimilées par les différents acteurs nationaux qui participent à leur exécution. Pour des raisons
pratiques et techniques, il pourrait être utile de former un groupe de travail restreint qui
s'occupera principalement de la conception des réformes de la passation des marchés et de leur
mise en oeuvre. Il faut que la composition de ce groupe représente au mieux toutes les parties
concernées par le processus, à savoir les principaux acheteurs publics, les syndicats, les
opérateurs économiques etc., tant au niveau central qu'au niveau local. Cette bonne
représentativité favorisera l'émergence d'un consensus, lequel sera essentiel à la réussite des
réformes.

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b) Cadre juridique et institutionnel

L'approche en matière de réforme du cadre juridique doit être pragmatique. Le code des
marchés publics, qui est au coeurdu système, devra faire l'objet d'un examen systématique.
L'objectif sera de rendre le système de passation des marchés plus efficace, plus ouvert à la
concurrence et plus transparent, et de le mettre ainsi en conformité avec les standards
généralement admis sur le plan international. Un examen et une refonte de tous les textes
d'application pourront ensuite être entrepris. Parallèlement, on pourra entamer la rédaction et la
préparation de nouveaux textes et documents réglementaires. Certains auront un lien technique
direct avec la passation des marchés, par exemple un manuel de procédures (contenant, entre
autre, des directives pour les comités d'évaluation et de jugement provisoire des offres au
niveau national et au niveau décentralisé) et des dossiers types d'appel d'offres contenant des
procédures détaillées pour l'analyse comparative des offres. Les autres contiendront des
dispositions visant à corriger les problèmes inhérents à l'environnement général, par exemple,
des dispositions pour éviter les conflits d'intérêt, et des règles d'éthique et de moralisation des
marchés publics efficaces.

Au niveau central, le système de passation des marchés fait régulièrement intervenir de


nombreux organismes, institutions et personnes: le Ministre des Finances, la Commission
nationale des marchés publics, les commissions départementale des marchés publics, la
commission spéciale des marchés de la Défense Nationale, la direction des marchés publics et
du matériel, la caisse autonome d'amortissement, I'AGETUR, I'AGDSD, la SERHAU-SEM,
etc. Leurs attributions respectives méritent un examen attentif pour assurer une plus grande
indépendance des passations des marchés à l'égard de l'exécutif. On s'efforcera de renforcer
les systèmes en vigueur et de n'ajouter de nouveaux organes que si ces derniers sont
absolument nécessaires.

Au niveau départemental, la priorité est de combler le vide institutionnel qui prévaut


aujourd'hui. Les Commissions départementales (ou communales) d'évaluation des offres
doivent être réellement installées. Leur mandat ainsi que les attributions des Préfets (ou des
Maires) devront faire l'objet d'un examen attentif. En redéfinissant le mandat des Commissions
départementales (ou communales) d'évaluation des offres, on s'efforcera de garantir leur
autonomie par rapport au pouvoir politique local.

c) Rôle des passations des marchés, formation, organisation d'un corps d'experts en
passation des marchés

La stratégie doit aussi se pencher sur la priorité relative de la fonction passation des marchés
dans l'appareil gouvernemental, sur la formation et sur les besoins d'experts en matière de
passation des marchés. Comme on l'a dit précédemment dans ce rapport, la passation de
marchés n'est pas envisagée comme une fonction à part entière. Elle est essentiellement vue
comme l'accessoire de fonctions financières ou administratives. Bien qu'elle soit en effet liée à

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l'administration et aux finances, la passation des marchés est, en fait, une fonction distincte et
devrait être traitée comme telle.

Il faudrait donc réexaminer l'organisation des ministères et des principales agences


gouvernementales afin de déterminer l'endroit le plus approprié pour la fonction de passation
des marchés et pour préciser ses relations avec d'autres fonctions (financières;
administratives...).

La passation des marchés ne fait pas encore l'objet d'un cours distinct dans l'enseignement
béninois. Elle est enseignée dans le cadre des cours d'administration publique (ENA et Faculté
des sciences juridiques), dont elle est un sujet, et, par conséquent, la matière couverte est
limitée. Il faut donc envisager la possibilité d'offrir une formation en passation des marchés.
Dans un premier temps, il s'agirait d'une formation technique, permettant au personnel
responsable des passations des marchés d'améliorer ses connaissances sur un certain nombre de
problèmes au travers de séminaires et de formations « sur le tas » organisés à cet effet. Ensuite,
on pourrait donner à cette formation un caractère plus institutionnel. Elle pourrait être
dispensée à différents niveaux: au niveau de cours universitaires à part entière et au niveau du
Centre de formation du Ministère des Finances.

Cette formation viserait à développer un corps professionnel d'experts en passation des


marchés. Cette expertise ferait l'objet d'un plan de carrière dans la fonction publique doté de
critères d'évaluation bien définis, ainsi que des descriptions de postes et des barèmes de
rémunération pour répondre aux attentes des candidats.

2. MESURES A PRENDRE PAR LE GOUVERNEMENT

Si l'approche proposée dans ce rapport rencontre l'assentiment du gouvernement, ce dernier


pourra alors créer le groupe de travail pour la passation des marchés auquel devra participer la
société civile.

a) Mesures intérimaires

Une réforme en profondeur du système de passation des marchés est, par nature, un processus
de longue durée. En attendant, les mesures intérimaires (au cours des 6 à 12 prochains mois) ci-
dessous permettront d'améliorer le fonctionnement dans plusieurs domaines essentiels du
système. Il appartient au gouvemement de déterminer le format juridique le plus approprié
pour faire adopter le plus tôt possible des mesures provisoires, dont certaines pourront faire
l'objet d'une confirmation ultérieure dans une nouvelle Loi portant code des marchés publics
de la République du Bénin.

(i) Le gouvernement aura à adopter un manuel de procédure arrêtant « une règle du jeu
incontournable » devant être respectée par tous les intervenants dans la « chaîne » de
- passation et du contrôle de la passation des marchés publics : services du maître de
l'ouvrage devant identifier les besoins et préparer les dossiers d'appels d'offres, maître

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d'ouvrage délégué, comité technique d'ouverture des plis et de jugement provisoire des
offres, commission nationale, départementale ou spéciale des marchés publics et
autorité approbatrice; ce manuel de procédures devra impartir systématiquement, à
chacun de ces acteurs clairement identifiés et à chacune des actions relevant de leurs
compétences, des délais d'intervention courts mais réalistes (pour, en particulier,
l'examen du projet de dossier d'appel d'offres, l'élaboration du rapport de
dépouillement et d'analyse des offres, l'examen de ce dernier par la commission des
marchés publics concernée, la notification de l'attribution du marché au candidat
retenu, la rédaction du projet de contrat de marché subséquent, le contrôle de ce dernier
avant son introduction dans le circuit des signatures, visas et approbation), afin que tous
les marchés puissent être préparés, lancés, dépouillés, évalués, (négociés
éventuellement), signés, visés et approuvés à l'intérieur du délai de validité des offres,
pour éviter aux acheteurs publics concernés (et, par conséquent, au budget de l'Etat)
d'être confrontés à des requêtes d'actualisation de prix rendant plus onéreuse la
réalisation des actions publiques. En particulier, dans ce manuel de procédures, devront
apparaître des règles plus précises et plus transparentes régissant l'organisation et les
opérations de la Commission nationale des marchés publics ; les principaux
changements porteront sur les points suivants: (a) pour être plus indépendante du
pouvoir exécutif, sa présidence devra être assurée par un représentant d'une autre
structure que la Présidence de la République, lequel pourra être choisi parmi ses
membres et élu par ses membres ; (b) le secrétariat permanent devra apparaître comme
l'organe essentiel de cette commission, et ses missions et responsabilités devront être
clairement précisées; (c) les décisions seront adoptées par un système de vote par écrit,
et le processus devra garantir sa confidentialité. De même, ce manuel de procédure
devra faire apparaître des directives décrivant en détail les procédures de dépouillement
et de jugement des offres ainsi que les points principaux des rapports d'évaluation des
soumissions.

(ii) Pour être efficace et pour contrôler son application, ce manuel de procédures devra être
accompagné: (a) d'au moyen cinq dossiers types d'appel d'offres faisant apparaître, en
particulier, des processus clairs et précis, pour l'évalùation des offres, devant être
obligatoirement respectés par les comités techniques d'évaluation et de jugement
provisoire des offres; (b) d'un progiciel (véritable outil informatique de surveillance)
permettant à la Commission nationale des marchés publics de suivre quotidiennement
(par l'intermédiaire de son secrétariat permanent) l'état d'avancement de chaque
marché, afin de prévenir tout dérapage au niveau des délais impartis (par le manuel de
procédures) à chaque acteur de la chaîne des marchés publics ; ainsi, il sera possible à
cette commission de « tirer la sonnette d'alarme » dés qu'un délai sera susceptible
d'être dépassé et, par voie de conséquence, de mieux responsabiliser les acheteurs
publics. Ce progiciel (en tant que générateur d'une banque de données) devra permettre
également à la Commission nationale des marchés publics de réaliser des études
économiques et statistiques (sur les marchés publics) nécessaires à une meilleure
qualification de la commande publique et qui permettront, en particulier, de juger
qualitativement de la bonne utilisation des crédits budgétaires et de déceler les
domaines où les besoins ne sont pas encore satisfaits, dans l'optique d'une régulation

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conjoncturelle très fine et d'une modulation des efforts consentis au profit de tel ou tel
secteur particulier de l'investissement public, en fonction des résultats auxquels ces
études auront abouti.

(iii) Le gouvernement devra mettre en place très rapidement le secrétariat permanent de la


commission nationale des marchés publics (voir plus haut (ii)), et lui accorder les
ressources humaines, financières et matérielles nécessaires.

(iv) Le gouvernement aura à créer une nouvelle procédure permettant aux soumissionnaires
de contester les décisions d'attribution des contrats: pour se faire, le gouvernement
pourra créer un comité intérimaire autonome (dans l'attente de la promulgation d'une
nouvelle loi portant code des marchés publics), composé de représentants de la chambre
de commerce et du gouvernement, auxquels pourront s'ajouter, suivant les besoins, des
représentants de la profession du soumissionnaire; il faudra rédiger des règles et
procédures simples pour permettre le fonctionnement de ce comité.

(v) Le gouvernement aura à lancer un journal des marchés publics (pouvant être bimensuel
au départ) ayant (i) pour premier objectif la publication des avis d'appel d'offres
ouvert; il ne peut, en effet, y avoir de véritables appels à la concurrence que lorsque
leur publication est régulièrement assurée et suffisamment diffusée auprès des
opérateurs économiques nationaux et étrangers. Les fournisseurs nationaux, aux fins
d'être informés régulièrement et complètement des projets de commandes publiques,
trouveront donc avantage à s'abonner à ce journal qui devra être considéré comme
l'unique support officiel de publication des appels d'offres ouverts en République du
Bénin, ce qui ne dispensera pas, bien entendu, les maîtres de l'ouvrage d'utiliser
parallèlement d'autres médias nationaux ou internationaux, suivant l'importance et le
mode de financement de l'opération envisagée. Les opérateurs économiques étrangers
pourront consulter ce joumnaldans les locaux de la représentation diplomatique de la
République du Bénin de leur pays de résidence. (ii) Le deuxième objectif assigné au
journal des marchés publics sera la publication systématique des résultats motivés des
appels d'offres ouverts ou restreints (soumissionnaires retenus, montants des marchés
attribués, délais d'exécution des prestations, etc.) dans l'optique d'une plus grande
transparence des procédures de passation de marché.

b) Mesures à long terme

En consultation avec le groupe de travail pour la passation des marchés, le gouvernement doit
envisager plusieurs actions à long terme:

(i) Favoriser un remaniement en profondeur du code de passation des marchés publics qui
intégrera des réformes intérimaires, éventuellement approfondies, et le mettra en
conformité avec les normes de transparence et d'efficacité généralement admise sur le
plan international. Pour atteindre cet objectif, on pourrait utiliser le modèle de loi type
de la CNUDCI sur la passation des marchés publics de biens, de travaux et de services.

19
Le nouveau code des marchés devra, en particulier, contenir de nouvelles dispositions
pour favoriser l'accès des petites et moyennes entreprises à la commande publique,
lutter contre le fractionnement des dépenses (introduction de la technique moderne du
marché à commandes) et l'abus dans l'utilisation des procédures de gré à gré et
d'avenant, créer un organe d'arbitrage et de conciliation mixte (faisant participer la
société civile) pour le règlement des litiges, soit en cas de contestation éventuelle des
attributions de contrats, soit en cas d'échec de règlements à l'amiable entre les parties
contractantes, et sanctionner les agents de l'Etat indélicats ainsi que les opérateurs
économiques ayant commis des actes de corruption.

(ii) Réaménager les cahiers des clauses administratives générales (CCAG) applicables aux
marchés publics de fournitures, travaux et études afin de les rendre plus complets et
plus précis, et mieux adaptés au contexte béninois (voir observations contenues dans le
volume 2, à ce sujet).

(iii) Prendre des mesures appropriées pour renforcer la planification et la préparation des
passations de marchés dans tous les ministères et pour assurer une bonne coordination
entre les passations de marchés et le calendrier prévisionnel d'exécution budgétaire.

(iv) Etudier l'organisation des différents ministères et agences gouvernementales pour


positionner de façon adéquate la fonction de passation des marchés dans chacune de ces
structures.

(v) Dispenser aux fonctionnaires impliqués dans les passations de marchés une formation
au moyen de séminaires et de « formations sur le tas » (élaboration d'un « Guide de
l'acheteur public » faisant la synthèse de la nouvelle réglementation béninoise de la
commande publique et d'un « Dictionnaire » des termes les plus employés dans le droit
des marchés publics béninois). Eventuellement en collaboration avec le secteur privé,
(a) le gouvemement évaluera les institutions potentiellement capables d'organiser un
programme de formation en matière de passation des marchés ; (b) dès que l'institution
la plus appropriée aura été choisie, il jouera un rôle actif dans l'élaboration du
programme.

(vi) En consultation avec les associations pertinentes (dont Transparency International) et la


Cellule de la Moralisation de la Vie Publique (devant être renforcée), introduire
différents moyens pour aider à détecter des comportements non conformes aux règles
d'éthique et de moralisation des marchés publics (faisant l'objet d'un code en cours
d'adoption). Dans ce contexte, on pourrait envisager d'inclure des enquêtes auprès des
usagers des services publics et des procédures nouvelles pour permettre de démasquer
plus facilement les pots-de-vin.

(vii) Créer un nouveau corps d'experts en matière de passation des marchés et pourvoir ce
corps de descriptions des fonctions, d'un barème de salaires, de critères d'évaluation et
de plans de carrière. Intégrer ensuite ce corps dans la fonction publique.

20
(viii) En collaboration avec le secteur privé, lancer une campagne d'information pour
familiariser les soumissionnaires potentiels et les usagers des services publics avec les
nouveaux règlements en matière de passation des marchés (élaboration d'un mémento
pouvant s'intituler « Guide pratique du candidat aux marchés publics » devant répondre
clairement aux différentes questions que se posent le plus souvent les fournisseurs de la
Puissance Publique: comment devenir fournisseur de l'Etat ? Quel est le rôle de la
commission nationale des marchés publics ? Que faire lorsqu'on est attributaire d'un
marché ? Comment se faire payer ? Etc.).

c) Comment introduire les changements et comment les financer

Le gouvernement aura à se prononcer sur les options de financement. A court terme, il pourrait
envisager de demander à la Banque mondiale un don au titre du Fonds de Développement
Institutionnel (FDI). A long terme, la réforme en matière de passation des marchés pourrait être
financée au titre d'un projet sous crédit IDA et/ou d'autres bailleurs de fonds.

3. MESURES A PRENDRE PAR LA BANQUE

(i) Examiner avec le gouvernement les options de financement (dont FDI, projet séparé,
autres sources possibles de financement).

(ii) Aider et conseiller le gouvemement au cours de la préparation de mesures intérimaires,


et plus tard, au cours de la conception et de la coordination des mesures à long terme
(au niveau de l'élaboration du manuel de procédures, des dossiers types d'appel
d'offres, du nouveau code des marchés publics, des nouveaux CCAG, des documents
didactiques à l'attention des acheteurs publics et des opérateurs économiques, de la
mise en place du secrétariat permanent de la commission nationale des marchés publics
et de la conception du progiciel de suivi des marchés publics).

(iii) Au niveau des projets, insister sur la nécessité de planifier les passations de marchés, de
préparer et mettre à jour régulièrement des calendriers détaillés de passation des
marchés en améliorant la coordination essentielle entre ces calendriers et les calendriers
prévisionnels d'exécution budgétaire.

(iv) Renforcer la capacité de la Mission Résidente en matière de passation des marchés.


Dans un premier stade, on pourra lui déléguer la responsabilité de conseiller les cellules
de mise en oeuvre des projets. Ensuite, sur base de l'expérience d'une année, on verra
si, dans certains cas, l'émission de l'avis de non-objection pourrait être délégué à la
Mission Résidente (du moins jusqu'à un certain plafond).

21
(v) Organiser des séminaires de formation en matière de passation des marchés à l'usage du
personnel des projets et des ministères pour accélérer la mise sur pied par le
gouvernement d'un programme de formation technique en matière de passation des
marchés.

(vi) Appuyer l'évaluation d'institutions capables d'organiser un programme de formation en


matière de passation des marchés et collaborer à la conception d'un cursus.

(vii) Contribuer à la conception d'une campagne d'information sur l'introduction d'un


nouveau système de passation des marchés qui fera preuve de plus de transparence, de
concurrence, d'efficacité et de responsabilisation.

4. CALENDRIER

(i) Le gouvernement doit revoir ses options financières et décider sur la façon de procéder.

(ii) Adoption des mesures intérimaires mentionnées ci-dessus. Ceci devrait se faire au cours
des 6 à 12 prochains mois, en commençant par la création d'un groupe de travail pour
la passation des marchés. Il est difficile, à ce stade, de préciser la séquence
d'introduction de ces mesures. Cependant, il devrait être possible d'organiser un
démarrage en parallèle pour certaines d'entre elles. Certaines mesures pourraient être
introduites de façon prioritaire, même si leur mise en oeuvre complète requiert un
certain temps. Dans les listes ci-dessus, les numéros d'ordre des mesures à entreprendre
par le gouvemement et la Banque n'ont donc qu'une valeur indicative. Cependant on
notera que les mesures suivantes sont prioritaires car elles touchent à des composantes
essentielles au fonctionnement du système: élaboration d'un manuel de procédures et
mise en place du secrétariat permanent de la commission nationale des marchés publics.

(iii) L'adoption des mesures à long terme s'étalera sur une plus longue période,
probablement entre 2 et 3 ans, car ces mesures comprennent des tâches complexes et
l'adoption de plusieurs loi et décrets.

5. ASSISTANCE TECHNIQUE

Pour mettre ces mesures en place, le gouvernement devra compléter la coordination de


l'assistance technique et autre appui foumi par la Banque par une assistance technique
extérieure en matière de réforme institutionnelle et juridique.

Dans un monde idéal, il serait utile d'avoir une assistance technique sur le terrain ayant pour
mission d'appuyer la préparation ainsi que la rédaction des textes, documents types et outils
pédagogiques..Des experts internationaux travailleraient de façon étroite avec les experts
locaux affectés à ces tâches et s'efforceraient de leur transférer leurs connaissances. Cette
approche devrait contribuer à une meilleure assimilation de la réforme par les béninois.

22
6. RECOMMANDATIONS RELATIVES A LA SUPERVISION

Les passations des marchés sont un des problèmes majeurs dont souffrent les projets financés
par la Banque au Bénin. Elles causent des retards considérables dans les décaissements.

* Le travail de supervision des projets doit accorder une haute priorité à la passation des
marchés.

* Il faut éviter un espacement excessif des missions de supervision (pas plus de 3 mois entre
les supervisions). Durant les missions de supervisions, les plans de passation des marchés
devront être examinés et mis jour.

* La performance des agences d'exécution (y compris l'AGETUR, I'AGDSD et la


SERHAU-SEM) en matière de passation des marchés sera périodiquement évaluée. Cette
évaluation servira à concevoir des arrangements de passation des marchés bien adaptés
avant que de futures opérations ne soient lancées.

3 Les cellules de mises en oeuvredes projets auront à produire des rapports réguliers sur les
progrès en matière de passation des marchés qui mettront en exergue les principales
activités dans ce domaine et les principaux problèmes.

v On insistera sur l'obligation de former davantage le personnel des cellules d'exécution des
projets en matière de passation des marchés. Egalement, si le nombre des marchés est
élevé, on exigera que ces cellules d'exécution recrutent du personnel à affecter uniquement
aux activités de passation des marchés.

23
REPUBLIQUE DU BENIN

RAPPORT ANALYTIQUE SUR LA PASSATION DES MARCHES

VOLUME Il

Mai 1999

1
REPUBLIQUE DU BENIN

RAPPORT ANALYTIQUE SUR LA PASSATION DES MARCHES (RAPM)


DANS LE SECTEUR PUBLIC

VOLUME II

1. Lois et règlements en matière de passation des marchés

a) Code des marchés publics


b) Réglementation d'application
c) Autres règlements liés à la passation des marchés

2. Procédures et pratiques

a) Chaîne actuelle de la passation des marchés


b) Manque de publicité appropriée
c) Dossiers d'appel d'offres
d) Evaluation des offres/rapport d'évaluation des propositions
e) Abus de fractionnement illicite des dépenses
f) Utilisation abusive du marché de gré à gré
g) Ingérence/pressions politiques
h) Organismes parapublics

3. Organisation et ressources

a) La direction des marchés publics et du matériel, la caisse autonome


d'amortissement et le cabinet du Ministre des Finances
b) Actuelles commissions interministérielles de dépouillement et d'évaluation
des offres
c) Commissions départementales des marchés publics
d) Agences d'exécution assurant la maîtrise d'ouvrage déléguée: AGETUR,
AGDSD et SERHAU-SEM

4. Audit et mesures contre la corruption

a) Audit
b) Cellule de la moralisation de la vie publique

5. Performance en matière de gestion du secteur public

l
a) Planification de l'exécution budgétaire et des passations des marchés
b) Suivi des procédures de passation de marché
c) Suivi des contrat
. d) Gestion et organisation des activités de passation des marchés

6. Performance des projets appuyés par la Banque mondiale

7. Evaluation des risques

a) Principaux problèmes
b) Contraintes

2
ANNEXES

Annexe A: Cadre juridique

Annexe D: Procédures du secteur public pour la passation des marchés foumitures/travaux

Annexe E: Procédures du secteur public pour la sélection de consultants

Annexe F: Evaluation d'ensemble du processus de passation des marchés

Annexe H: Liste récapitulative des procédures d'appel d'offres du pays par rapport aux
règles appliquées par la Banque

APPENDICES

Appendice 1: Liste des rencontres organisées pendant la mission

Appendice 2: Liste des documents consultés

3
REPUBLIQUE DU BENIN

RAPPORT ANALYTIQUE SUR LA PASSATION DES MARCHES AU BENIN (RAPM)


DANS LE SECTEUR PUBLIC

VOLUME Il

Le Rapport analytique sur la passation des marchés (RAPM) ci-dessous se compose de deux
volumes. Le volume Il ci-après décrit et analyse de façon détaillée les observations faites pour
le secteur public. Son organisation suit celle du Volume 1. Les annexes du rapport sont
consacrées aux questionnaires utilisés pour la collecte des données, avec les réponses aux
questions et autres données utiles recueillies sur le terrain. La table des matières de ce volume
foumit la liste détaillée des annexes. L'Appendice I de ce volume contient une liste des lois,
règlements et autres documents, recueillis et analysés durant la préparation du RAPM tandis
que l'Appendice Il fournit la liste des organisations et personnes qui ont été contactées et ont
contribué à fournir l'information nécessaire au RAPM.

1. LOIS ET REGLEMENTS EN MATI1ERE DE PASSATION DES MARCHES

a) Code des marchés publics

Le code des marchés publics (Ordonnance n° 96-04 du 31 janvier 1996 qui n'a pas encore été
appliquée dans la totalité de ses dispositions, faute de décrets d'application adéquats) forme la
base du système de passation des marchés publics dont il stipule les principes et les procédures.
Il se divise en neuf titres. Sous le titre I « Des dispositions générales », sont définis le champ
d'application du code, la notion de marché public, les différents types de marchés publics
(travaux, fournitures et prestations, de services), les conditions de passation des marchés publics
(seuils de passation, achats sur simple mémoire ou facture et interdiction du fractionnement des
dépenses), les conditions d'admissibilité aux marchés publics ainsi que les cas d'interdiction de
concourir, et les notions de sous-traitance ainsi que de cotraitance. Le titre Il traite du contenu
des marchés publics en passant en revue les différentes catégories de cahiers des charges, les
pièces constitutives des marchés publics, le contenu ainsi que la nature des prix (unitaires,
forfaitaires, fermes ou révisables), les éléments constitutifs de l'offre financière et les
prestations sur dépenses contrôlées ou en régie. Le titre III a trait à la passation des marchés
dont il décrit les différentes méthodes (appel d'offres ouvert, restreint ou avec concours,
adjudication publique ouverte ou restreinte et marchés de gré à gré) et, après avoir examiné les
conditions de la recevabilité administrative des offres (références techniques et financières des
candidats), arrête des dispositions particulières aux marchés d'études et précise les modalités de
présentation ainsi que d'ouverture des plis. Le titre IV concerne les commissions des marchés
publics (Commission nationale des marchés publics, Commission départementale des marchés

4
publics et Commission spéciale des marchés de la défense nationale), leurs membres respectifs,
leurs attributions et leur mode de fonctionnement (comité technique devant procéder à
l'ouverture des plis, à la vérification de la recevabilité administrative des offres, à leur
évaluation et à leur jugement provisoire). Le titre V traite du régime des garanties exigées des
candidats et titulaires de marchés (cautionnement provisoire, cautionnement définitif et retenue
de garantie), du nantissement et du règlement des marchés publics (avances, acomptes,
règlement pour solde et intérêts moratoires). Le titre VI est relatif au contrôle de l'exécution
des marchés publics (attachements). Le titre VII couvre le règlement des différends (tentative
de conciliation, mesures coercitives, suspension et résiliation). Le titre VIII précise les
conditions de réception des prestations (réception provisoire, délai de garantie et réception
définitive) tout en arrêtant la composition des différentes commissions de réception
(Commission nationale de réception ou d'inspection, Commission départementale de réception
ou d'inspection et Commission spéciale de réception ou d'inspection compétente pour les
marchés de la défense nationale). Le titre IX contient des dispositions diverses relatives à
l'abrogation de textes de lois antérieurs par le code des marchés publics et à sa mise vigueur.

L'examen du code des marchés publics fait ressortir les observations suivantes:

| Le code des marchés publics n'apparaît pas suffisamment comme un outil permettant
une exécution rationnelle et transparente de la dépense publique.

En effet, il conviendrait d'élargir, tout d'abord, le champ d'application de l'Ordonnance pour


couvrir les contrats de concession et d'affennage qui soulèvent plus de problèmes, au plan de la
transparence, que tout autre type de contrats et marchés.

Par ailleurs, le code des marchés publics prévoit, dans son article 7, l'interdiction du
fractionnement des dépenses ; or, il ne préconise aucun remède pour lutter contre cette pratique
- désastreuse pour les finances publiques - couramment utilisée par les acheteurs publics pour
échapper aux procédures de passation de marché, comme la technique moderne et souple du
marché à commandes. Les marchés à commandes sont destinés à permettre à une
administration de passer des marchés pour ses besoins courants annuels dont il n'est pas
possible, en début d'exercice budgétaire, de prévoir l'importance exacte, ou bien qui excèdent
les possibilités de stockage (fournitures de bureau, produits ou denrées périssables, etc.).
Les marchés à commandes (passés sur appel d'offres ouvert de prix unitaires) ne fixent que le
minimum et le maximum des prestations, arrêtées en valeur, susceptibles d'être commandées
au cours d'une période déterminée n'excédant pas celle d'utilisation des crédits budgétaires, les
quantités de prestations à exécuter étant précisées, pour chaque commande, par l'acheteur
public en fonction des besoins à satisfaire. Ils ne peuvent être passés pour plus d'un an; ils
peuvent toutefois être assortis d'une clause de tacite reconduction pour un an comportant
préavis de dénonciation de la clause par l'une ou l'autre des parties. L'exécution des
commandes ainsi « ouvertes » est ordonnée par bons de livraison successifs, appelés aussi bons
de commande, qui indiquent la quantité à livrer, le lieu et le délai de livraison. Alors que le

5
maximum engage le titulaire et détermine les conditions de passation du marché, seul le
minimum engage l'Administration.

Ensuite, si la notion d'avenant est annoncée à l'article premier, elle n'est nullement développée
dans la suite du code, et, par conséquent, aucun « verrouillage » de cette procédure (qui doit
rester très exceptionnelle) n'a été prévu; en particulier, des dispositions auraient dû être arrêtés
pour prévoir un pourcentage plafond de prestations pouvant être exécutées par voie
d'avenant(s) et faire obligation à l'acheteur public de recourir à la concurrence, pour la
passation d'un nouveau marché, en cas de dépassement d'un tel plafonnement calculé par
rapport au montant du marché initial.

Par ailleurs, le code n'a pas suffisamment restreint l'usage de la procédure du gré à gré ; en
particulier, le huitième cas (prévu par l'article 44), dans lequel il est possible de faire recours à
la passation d'un marché de gré à gré, risque d'engendrer une utilisation abusive d'une telle
procédure exceptionnelle, au regard de sa rédaction actuelle: « (le gré à gré peut intervenir)
lorsque l'appréciation de la Commission nationale, départementale ou spéciale des marchés
publics, sur des cas particuliers qui lui sont soumis par le maître de l'ouvrage, est favorable à
ce mode de passation de marché ». De même, il conviendrait de décourager l'emploi du gré à
gré, et non de l'encourager (comme c'est à présent le cas à l'article 49) dans le cadre des
marchés d'études. De plus, il aurait fallu « verrouiller davantage » la possibilité de recours au
gré à gré en exigeant du maître de l'ouvrage de faire systématiquement, dans sa requête
d'autorisation adressée à la Commission nationale, départementale ou spéciale des marchés
publics, la démonstration que passer un marché par entente directe est plus économique.

Enfin, sauf pour les travaùx d'architecture, le code aurait dû retenir, en lieu et place de l'appel
d'offres sur concours, la procédure plus moderne et plus transparente de l'appel d'offres en
deux étapes prévue par l'article 19 de la Loi type de la CNUDCI sur la passation des marchés
publics de biens, de travaux et de services.

. Le code des marchés publics n'apparaît pas suffisamment comme un instrument de


développement du secteur privé national.

Si tout code des marchés publics doit permettre au maître de l'ouvrage d'acheter plus et mieux
tout en dépensant moins, il doit contenir également des techniques de facilitation de l'accès des
petites et moyennes entreprises nationales à la commande publique, en raison de leur rôle de
premier plan dans le développement de l'économie nationale.

Or, le code des marchés publics béninois prévoit peu de dispositions allant dans ce sens:
l'article 11 dispose que « les petites et moyennes entreprises et les petites et moyennes
industries (... ) peuvent être exclusivement consultées pour certains marchés portant sur une
catégorie déterminée de travaux, de travaux ou de prestations de services » et l'article 14
réglemente, de manière trop succincte, la sous-traitance et la cotraitance.

6
Il aurait fallu prévoir également (i) la technique du droit de préférence pouvant être accordée,
dans le cadre d'un appel à la concurrence international, aux offres présentées par les entreprises
de droit béninois, sous réserve qu'elles soient conformes aux spécifications du dossier de
consultation et d'un montant supérieur au plus de dix ou quinze pour cent de l'offre conforme
évaluée la moins-disante présentée par un candidat étranger, et à condition que les documents
d'appel d'offres indiquent que cette préférence est applicable à l'appel d'offres en question, (ii)
la technique de l'allotissement permettant d'adapter la dimension des marchés à la taille des
petites et moyennes entreprises, et (iii) la dispense de cautionnement(s) provisoire et/ou
définitif (sous réserve d'offrir d'autres garanties telles que l'hypothèque sur immobilisations)
dans le cadre de consultations nationales sur budget national (après autorisation préalable du
Ministre des Finances ou de la Commission des marchés publics concernée), compte tenu de la
charge trop lourde que représentent ces cautionnements [et qui s'aggrave lorsqu'ils se cumulent
avec une retenue de garantie] et de la frilosité des banques commerciales, à l'égard du secteur
privé, dans la délivrance de cautions personnelles et solidaires.

. La chaîne des marchés publics n'apparaît pas suffisamment clairement dans le code.

Le code ne répond pas à toutes les questions que tout spécialiste en passation de marché est en
droit de se poser: qui fait quoi ? avec l'assistance de qui ? et surtout dans quel(s) délai(s) ?
Ce texte aurait dû arrêter « une règle du jeu incontournable » devant être respectée par tous
les intervenants dans la « chaîne » de passation et du contrôle de la passation des marchés
publics : services du maître d'ouvrage (lequel n'est pas défini) devant identifier les besoins
et préparer les dossiers d'appels d'offres, maître d'ouvrage délégué (lequel n'est pas
identifié), comités technique d'ouverture des plis et de jugement provisoire des offres,
commission nationale, départementale ou spéciale des marchés publics et autorité
approbatrice. Il aurait dû impartir systématiquement, à chacun de ces acteurs clairement
identifiés et à chacune des actions relevant de leurs compétences, des délais d'intervention
courts mais réalistes (pour, en particulier, l'examen du projet de dossier d'appel d'offres,
l'élaboration du rapport de dépouillement et d'analyse des offres, l'examen de ce dernier
par la commission des marchés publics concernée, la notification de l'attribution du marché
au candidat retenu, la rédaction du projet de contrat de marché subséquent, le contrôle de ce
dernier avant son introduction dans le circuit des signatures, visas et approbation) afin que
tous les marchés puissent être préparés, lancés, dépouillés, évalués, (négociés
éventuellement), signés, visés et approuvés à l'intérieur du délai de validité des offres, pour
éviter aux acheteurs publics concernés (et, par conséquent, au budget de l'Etat) d'être
confrontés à des requêtes d'actualisation de prix rendant plus onéreuse la réalisation des
actions publiques. [Il faut noter que le code ne prévoit des délais que pour les actions
suivantes : (i) processus de dépouillement-évaluation-jugement provisoire des offres : un
mois (beaucoup trop long au regard du délai de validité des offres qui est de quatre vingt
dix jours), (ii) avis de la commission nationale des marchés publics : quinze jours (il serait
souhaitable de le ramener à huit jours et de préciser que, s'il est dépassé, l'avis de la
commission est réputé automatiquement « favorable »), (iii) notification de l'attribution du

7
marché: cinq jours et (iv) chaque signature (hors approbation) du contrat de marché: trois
jours].

* Au niveau central, les fonctions essentielles du système de passation et du contrôle de


la passation des marchés sont assumées par la Commission nationale des marchés
publics. Compte tenu de sa composition, il n'est pas certain que son autonomie par
rapport au pouvoir exécutif puisse être garantie.

Le système de passation des marchés repose essentiellement sur la Commission nationale des
marchés publics qui est présidée par un représentant du Président de la République et qui
est l'organe de contrôle et de suivi de la réglementation des marchés publics en République
du Bénin.

Composition/organisation de la Commission nationale des marchés publics.

Cette commission nationale est composée des autorités suivantes: le Ministre chargé des
Finances ou son représentant (vice-président), le Ministre chargé de la Justice et de la
Législation ou son représentant (rapporteur), le Ministre chargé des Travaux Publics ou son
représentant, le Ministre chargé du Plan ou son représentant, le Ministre chargé de
l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme ou son représentant, le Ministre chargé du
Développement Rural ou son représentant, le Ministre chargé de l'Energie, des Mines et de
l'Hydraulique ou son représentant, et le Ministre chargé de la Culture et des Communications
ou son représentant. Les représentants sont nommés par arrêté. Les directeurs du budget, du
contrôle financier, de la caisse autonome d'amortissement et le maître de l'ouvrage (ou leurs
représentants dûment mandatés) participent aux travaux de la commission avec voix
délibérative, lors de l'examen pour avis des conclusions issues du jugement provisoire des
offres. Les décisions sont prises à la majorité des trois quarts des membres ou de leurs
représentants présents.

Ses missions sont les suivantes

(i) Etudier pour avis les dossiers d'appel à la concurrence.


(ii) Examiner pour avis les conclusions issues du jugement provisoire des offres effectué
par le comité technique.
(iii) Autoriser l'utilisation de la procédure exceptionnelle du gré à gré.
(iv) Procéder à la conciliation en cas de litige entre le maître de l'ouvrage et le titulaire du
marché.
(v) Assurer le contrôle et le suivi de la réglementation en matière de marchés publics
(proposer toute mesure de nature à améliorer le régime des marchés publics en
République du Bénin).

8
(vi) Procéder à tout moment à des contrôles inopinés en ce qui concerne l'exécution des
marchés publics.

Il faut noter que cette commission n'a pas encore été mise en place, les décrets d'application de
l'ordonnance portant code des marchés publics étant actuellement en cours d'adoption (voir
ci-après).
Mais, l'on peut, d'ores et déjà, craindre une surcharge de travail au niveau de cette institution
et, par conséquent, des lenteurs dans ses prises de décisions. Il aurait été, en particulier,
préférable de ne pas l'impliquer dans les procédures de règlement à l'amiable des litiges
relatifs à l'exécution des contrats ou à leur interprétation, car elle pourra être amenée à
examiner ses propres décisions (risque de conflit d'intérêt). Par ailleurs, la composition de
cette commission est beaucoup trop lourde ; il n'est pas nécessaire que tous ses membres
soient présents pour délibérer de chaque marché. Aussi, aurait-il été souhaitable de prévoir
qu'ils participent aux travaux de la commission compte de la nature des prestations à
réaliser (exemple: s'il s'agit d'un marché de construction d'un bâtiment, la présence du
ministre chargé des travaux publics et du ministre chargé de l'énergie, des mines et de
l'hydraulique ne devrait pas être nécessaire). Cette commission ne pourra efficacement
fonctionner que si elle est assistée d'un secrétariat permanent performant et compétent dont
la composition ainsi que le mode de fonctionnement n'ont malheureusement pas été
précisés par le projet de décret d'application concerné (voir ci-après).

Au stade du règlement à l'amiable, les parties contractantes n'ont pas accês à un


organe de conciliation et d'arbitrage indépendant.

L'article 96 du code recommande aux parties contractantes de saisir la commission nationale,


départementale ou spéciale des marchés publics en vue du règlement amiable des situations
relevant de la non exécution ou de la mauvaise exécution des engagements initialement pris
par le cocontractant. S'il y a toujours désaccord, les parties peuvent saisir la juridiction
compétente. Comme on l'a dit plus haut, il y a risque de conflit d'intérêt. Il aurait mieux
valu prévoir la création d'une organe indépendant de conciliation et d'arbitrage mixte
(c'est-à-dire composé également de représentants de la société civile/secteur privé) chargé
(i) d'arbitrer les différends internes à l'Administration apparaissant dans la phase
d'attribution des marchés et (ii) de régler,à l'amiable les litiges nés à l'occasion de la
passation ou de l'exécution des marchés entre les candidats ou attributaires d'un marché et
les maîtres de l'ouvrage (et de proposer, le cas échéant, la résiliation du marché à
l'ordonnateur); dans ce cas, il produirait soit un rapport de conciliation qui aurait force
exécutoire, soit un rapport de non conciliation qui constituerait le préliminaire
indispensable à toute action contentieuse.

| Certaines dispositions du code ont tendance à restreindre le jeu de la concurrence.

9
Exiger, comme le fait l'article 10 du code, l'agrément des candidats aux marchés de travaux, au
lieu de procéder à leur présélection, peut décourager plutôt qu'encourager la concurrence.
De même, l'article 12 relatif à l'exclusion de concourir est trop rigide: il faudrait plutôt
prévoir une limitation dans le temps de la sanction d'interdiction de participation aux
appels d'offres frappant, d'une part, les entreprises n'ayant pas obtenu le quitus fiscal ou
qui n'ont pas honoré leurs engagements à l'égard de la sécurité sociale, et, d'autre part, les
titulaires d'un marché public ayant fait l'objet de résiliation pour faute ou défaillance.

Par ailleurs, ce même article 12 aurait dû prévoir des dispositions pour prémunir
l'Administration contre des entreprises « paravents » permettant de contoumer les
interdictions après résiliation pour faute ou faillite.

La procédure d'évaluation n'est pas claire car il n'y a pas une séparation nette entre
le dépouillement des offres et leur évaluation.

L'article 57 du code traite du rôle du comité technique (créé par arrêté du maître de l'ouvrage)
qui doit procéder à l'ouverture des plis, vérifier la conformité des offres par rapport aux pièces
indiquées dans l'avis d'appel d'offres ou d'adjudication, analyser les offres et enfin procéder au
jugement provisoire des offres. La rédaction des dispositions de cet article appelle plusieurs
questions. Les offres peuvent-elles être rejetées en séance publique sur la base de l'absence de
documents administratifs ou juridiques exigés dans l'avis de consultation ? Les demandes
d'éclaircissement sur les offres et les réponses sont-elles faites par écrit (au cours du processus
d'évaluation) ? Les dispositions du dernier paragraphe de l'article 57 précisent que le processus
de l'ouverture des plis et le processus d'évaluation des offres font l'objet du même rapport
(rapport de dépouillement et d'analyse des offres à présenter à la Commission nationale des
marchés publics). Ces deux activités sont différentes, avec des critères spécifiques. Elles
servent des objectifs différents. Elles devraient donc faire l'objet de documents distincts. La
séparation de ces deux activités contribuera à rendre le processus plus transparent.

| Le code ne contient pas de dispositions obligeant de façon très explicite l'attribution


du marché au soumissionnaire dont l'offre est évaluée la moins disante.

Le paragraphe 1 de l'article 31 du code stipule que: "L'appel d'offres est le mode de passation
des marchés par lequel le soumissionnaire dont l'offre répond le mieux aux intérêts du maître
de l'ouvrage est retenu, après mise en concurrence des candidats ». L'expression utilisée dans
cet article (« offre répondant le mieux aux intérêts du maître de l'ouvrage ») est vague et peut
être interprétée de manière dangereuse, aussi bien au regard des ressources budgétaires de
l'Etat que des intérêts des soumissionnaires. Il pourrait être utile de reformuler ces dispositions
pour faire apparaître plus clairement les concepts essentiels de l'évaluation des offres, à savoir:
l'appel d'offres comporte l'attribution du marché au candidat dont « l'offre conforme est
évaluée la moins-disante », compte tenu de critères d'évaluation devant être, d'une part,
énumérés à l'attention des soumissionnaires dans le dossier d'appel d'offres, et, d'autre part,

10
exprimés en termes monétaires (sauf pour les prestations intellectuelles pour lesquelles le
facteur « qualité » doit prédominer), comme: vanrante dans le calendrier de livraison proposé
dans l'offre, variante dans le calendrier de règlement par rapport au calendrier arrêté par le
cahier des clauses administratives particulières, coût des pièces de rechange, prévision des
coûts de fonctionnement et d'entretien pendant la durée des fournitures, performances et
rendement des fournitures proposées, etc.

e Les décisions d'attribution de contrats sont sans appel tant au niveau central que
départemental.

Les dispositions du code des marchés publics relatives aux règlements des différends
(articles 95 à 105) ne traitent que de la bonne exécution des contrats. Elles ne s'appliquent donc
que lorsque le contrat a déjà été attribué ou est en cours d'exécution. Aucune disposition ne
permet aux soumissionnaires de faire appel des décisions d'attribution de marché devant une
commission indépendante. Cette situation n'est pas conforme à une bonne pratique de passation
des marchés et tend à nuire à la transparence du processus. Les soumissionnaires devraient
avoir accès à une commission indépendante de conciliation et d'arbitrage pour faire appel des
décisions d'attribution. Cette commission devrait avoir la latitude de réexaminer les conditions
d'attribution du marché, et décider en toute indépendance du bien-fondé de l'adjudication; elle
devrait également être compétente pour le règlement des litiges intervenant dans la phase
« exécution des marchés », en lieu et place de la Commission nationale des marchés publics qui
ne peut être juge et partie.

* Aucune délégation du pouvoir d'approbation des contrats n'est prévue par le code.

Après leur signature par l'entreprise attributaire et le maître d'ouvrage, tous les contrats sont
soumis à un processus formel d'approbation (article 63 du code):

(i) en cas de financement sur fonds nationaux, les contrats sont soumis à l'approbation du
Ministre chargé des Finances, après avoir été visés au préalable par le président de la
Commission nationale des marchés publics, le directeur du budget et le directeur du
contrôle financier;

(ii) en cas de financement par les bailleurs de fonds, les contrats sont soumis à
l'approbation du Ministre chargé des Finances ou de l'Ordonnateur désigné par les
conventions de financement, après visas du directeur du projet, du président de la
Commission nationale des marchés publics et du directeur général de la caisse
autonome d'amortissement;

(iii) en cas de financement sur budgets autonomes des sociétés d'Etat, d'économie mixte et
des offices, les contrats sont soumis à l'approbation du Ministre chargé des Finances,

Il
après visas du directeur du projet et du président de la Commission nationale des
marchés publics.

Le code a omis de prévoir le cas de financement mixte sur fonds nationaux et sur fonds
extérieurs au regard de l'approbation des contrats.

Ce processus long et compliqué peut créer des goulets d'étranglements. Il serait de bonne
pratique, en dessous d'un seuil à déterminer, de déléguer le pouvoir d'approbation du
Ministre des Finances au Ministre dont le ministère est maître d'ouvrage ou à son délégué
(directeur général du budget et du matériel ou directeur général de la caisse autonome
d'amortissement, selon qu'il s'agit d'une dépense imputable sur budget national ou sur
financement extérieur). Au-dessus de ce seuil, les contrats continueraient à exiger, suivant
le cas, la signature du Ministre chargé des Finances ou celle du de l'Ordonnateur désigné
par les conventions de financement. Il conviendrait de placer le seuil suffisamment haut
pour la délégation du pouvoir d'approbation, pour accélérer le traitement d'un nombre
raisonnable de contrats, tout en sauvegardant l'équilibre des pouvoirs, indispensable au
processus d'approbation.

Lourdeur des procédures de réception des prestations prévues par le code.

Les commissions de réception prévues à l'article 113 du code ont une composition trop lourde,
ce qui risque d'entraîner un ralentissement considérable de la procédure.

| La procédure de résiliation n'est pas suffisamment définie dans le code.

Il aurait été souhaitable de différencier la résiliation des marchés du règlement des différends,
et d'en faire un chapitre à part faisant apparaître que la résiliation peut résulter (i) d'une
décision du maître de l'ouvrage de cesser l'exécution des prestations sans qu'il y ait faute
du titulaire du marché, (ii) de la constatation d'un état de fait (résiliation de plein droit en
cas de décès, incapacité civile ou faillite du titulaire), (iii) d'une demande du titulaire en cas
d'ajoumement prolongé (par le maître de.l'ouvrage) de l'exécution de ses prestations, ou
d'impossibilité d'exécuter son marché par cas de force majeure, ou de non respect du délai
de paiement, et (iv) de l'application de mesures coercitives en cas de défaillance du titulaire
du marché. Le code précise au premier paragraphe de l'article 105 que la juridiction
compétente en République du Bénin est seule habilitée à prononcer la résiliation. Nous
sommes en présence d'une procédure trop lourde, risquant d'allonger considérablement les
délais de réalisation des actions publiques. La résiliation relève plutôt de la compétence de
l'autorité administrative (autorité approbatrice du contrat). Aussi, le code aurait dû préciser
la nature de l'acte administratif devant formaliser la décision de résiliation ; cette dernière
doit-elle relever d'un arrêté conjoint pris par le Ministre chargé des Finances et le maître de

12
l'ouvrage ? ou d'une simple décision ministérielle signée par le Ministre chargé des
Finances (en tant qu'approbateur du marché) ?

* Aucune sanction n'est prévue par le code en cas d'atteintes à la réglementation des
marchés publics.

En effet, tout code prévoyant des obligations, doit nécessairement prévoir également des
sanctions en cas de non respect de ces obligations. Aussi, un titre supplémentaire consacré à
ce thème aurait pu envisager:

a) Les fautes reprochables aux agents publics (accompagnées de sanctions appropriées):


(i) Fractionnement illicite des dépenses;
(ii) Attribution de marchés à des entreprises exclues des appels d'offres
(iii) Irrégularités commises dans le cadre de la procédure des marchés publics (en
particulier, cas du comptable assignataire devant être reconnu pécuniairement
responsable en cas de paiement réalisé par ses soins au profit d'une banque ou d'un
établissement financier autre que le bénéficiaire du nantissement);
(iv) Corruption.

b) Les fautes commises par les candidats ou titulaires de marchés (accompagnées de sanctions
appropriées):
(i) Inexactitudes délibérées dans les attestations ou justifications contenues dans une offre;
(ii) Corruption, incitation à la corruption ou commission d'actes frauduleux à l'encontre du
maître de l'ouvrage.

b)Réglementation d'application

* La publication du code des marchés publics n'a pas encore été suivie par l'adoption
de décrets d'application devant former le cadre nécessaire au fonctionnement du
système.

Cependant, trois projets de décret d'application du code sont en instance d'adoption au niveau
du Gouvernement de la République du Bénin, à savoir:

- projet de décret portant fonctionnement de la Commission nationale des marchés publics,


des commissions départementales des marchés publics et de la commission spéciale des
marchés de la défense nationale;

13
projet de décret fixant des seuils, des procédures de gré à gré et de consultation, et des
règles applicables aux marchés d'études;
projet de décret portant introduction d'un code d'éthique et de moralisation des marchés
publics.

L'examen de ces projets de textes appelle les observations et suggestions suivantes

(i) Projet de décret portant fonctionnement de la Commission nationale des marchés


publics, des commissions départementales des marchés publics et de la commission
spéciale des marchés de la défense nationale : les missions et le mode de fonctionnement du
secrétariat permanent de la Commission nationale des marchés publics (devant également
assister la commission spéciale des marchés de la défense nationale) seront définis par
décision interne de ladite commission (article 8); il aurait été préférable que ce projet de
décret arrête, de manière claire et précise, les attributions et l'organisation de ce secrétariat
permanent chargé d'effectuer toutes les tâches administratives de la commission nationale
et de la commission spéciale. L'efficacité de ces commissions dépendra, en effet, en grande
partie de la qualité de ce secrétariat permanent. Aussi, la désignation d'un secrétaire
permanent (nomination par décret pris en conseil des ministres) et de ses collaborateurs
devrait se faire sur la base de leur spécialisation et de leur expérience certaine dans le
domaine de la commande publique. En toute logique, la responsabilité de ce secrétariat
devrait revenir au service chargé des marchés publics au sein du Ministère des Finances;
or, la « direction des marchés publics et du matériel existante » de ce département ne
centralise pas la coordination et le suivi de tous les processus de passation de marchés de la
République du Bénin: elle ne s'occupe, en effet, que des marchés de fournitures, de
prestations de services et de travaux (relatifs à l'entretien du patrimoine bâti de l'Etat) sur
financement national. Il faudrait donc, pour qu'elle soit habilitée à assurer le secrétariat
permanent de la Commission nationale des marchés publics et de la commission spéciale
des marchés de la défense nationale, qu'elle soit restructurée et renforcée au préalable au
niveau de ses attributions (c'est-à-dire qu'elle soit compétente aussi bien pour les marchés
sur financement national que pour les marchés sur financements extérieurs, ces demiers
étant du ressort actuellement de la caisse autonome d'amortissement) et au niveau de ses
ressources humaines et matérielles. Par ailleurs, le délai de quinze jours imparti à chacune
des trois commissions précitées, pour se prononcer sur chaque dossier ou demande de
décision qui leur sera soumis, devrait pouvoir être ramené à huit jours (en précisant:
« ouvrables »), étant entendu qu'en cas de dépassement, il faudrait considérer les dossiers et
requêtes comme automatiquement « acceptés ».

(ii) Projet de décret fixant des seuils, des procédures de gré à gré et de consultation, et des
règles applicables aux marchés d'études : ce projet de texte est très « hétéroclite » et, en
dehors de la fixation des seuils de passation de marché, ne permet pas une meilleure
compréhension de l'ordonnance portant code des marchés publics - bien au contraire -, ce
qui est paradoxal pour un décret d'application dont le rôle est, logiquement, de clarifier et
préciser les dispositions d'une loi. Concernant les seuils, il aurait fallu préciser
(conformément aux dispositions de l'article 7 du code), et pour éviter toute confusion, qu'il
s'agit de seuils à partir desquels la passation d'un marché public est obligatoire. Les seuils

14
proposés sont trop élevés (pour l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics
à caractère administratif) par rapport à ceux appliqués dans d'autre pays de la Sous-Région
(Mali, Burkina Faso, Guinée-Conakry) de niveau de développement économique
identique; à titre indicatif, il aurait mieux valu proposer, pour les marchés passés au niveau
central, dix millions de francs CFA pour les fournitures, vingt millions de francs CFA pour
les travaux et quinze millions de francs CFA pour les services et préciser tout simplement
(toujours en conformité avec les dispositions de l'article 7 du code) que les dépenses
afférentes aux travaux, fournitures et services dont les montants sont inférieurs aux seuils
proposés, peuvent être réglées sur simple mémoire ou sur facture, sous réserve de
l'application des règles d'engagement, de liquidation, d'ordonnancement et de paiement
propres au maître de l'ouvrage, et que, dans chacun des cas, il appartient à ce dernier de
s'assurer que la proposition et les conditions qui lui sont faites par l'entrepreneur, le
foumisseur ou le prestataire de services sont les plus avantageuses, notamment en faisant
appel à la concurrence par toutes formes de publicité appropriée. Il va de soi que si les
montants élevés indiqués dans le projet de décret étaient maintenus dans l'optique
(acceptable) de mieux responsabiliser les acheteurs publics, il faudrait alors prévoir d'autres
seuils (« intermédiaires »)ne rendant pas obligatoires les dispositions du code, mais
imposant un contrôle a posteriori de la commission nationale, départementale ou spéciale
des marchés publics [exemple: pour les dépenses de travaux dont le seuil de passation de
marché est fixé à cinquante millions de francs CFA par le projet de décret, l'on pourrait
considérer qu'entre vingt et cinquante millions de FCFA de dépenses, les processus de
passation de commandes (formalisées obligatoirement par des contrats simplifiés par
rapport aux contrats de marché, n'exigeant pas en particulier la signature d'une quelconque
autorité approbatrice) seraient contrôlés a posteriori par les commissions compétentes des
marchés publics.].

(iii) Projet de décret portant introduction d'un code d'éthique et de moralisation des
marchés publics: les dispositions de ce projet de décret aurait dû plutôt faire l'objet d'un
titre supplémentaire du code des marchés publics (voir plus haut) relatif aux sanctions
applicables aux agents de l'Etat et aux candidats aux marchés publics. Ce projet de texte
aurait dû préciser que les déclarations de renonciation aux pratiques liées à la corruption
contenues dans le Formulaire B doivent faire partie des pièces devant accompagner
obligatoirement les offres (en application de l'article 29 du code). Par ailleurs, l'article 6 de
ce projet de texte ne va pas dans le sens de la facilitation de l'accès des petites et moyennes
entreprises à la commande publique en exigeant que tout candidat à un marché public
rapporte la preuve d'une réglementation mise en place dans son entreprise interdisant à ses
employés toutes implications dans des pratiques de corruption dans la conclusion des
marchés publics (copie de cette réglementation rendue publique dans l'entreprise devant
faire partie intégrante de son offre); cette disposition est trop contraignante et n'ajoute rien
à l'engagement de renoncer aux pratiques liées à la corruption déjà contenu dans le
Formulaire B précité. Enfin, les articles 8 à 10 du projet de décret, relatifs à l'intégration
(pour plus de transparence dans les marchés publics) de consultants des associations de la
société civile dans les comités technique d'analyse et de jugement provisoire des offres,
nous paraissent s'éloigner du principe de confidentialité, affirmé à juste titre à plusieurs

15
reprises par le code des marchés publics, lorsqu'ils stipulent que ces experts pourront
procéder à une évaluation « indépendante » des soumissions.

. Projet de cahier des charges fiscales.

Ce projet reflète une certaine confusion entre l'exonération, d'une part, et le remboursement
des taxes, d'autre part. Si l'approche du « crédit d'impôt » devait être maintenue, pour les
appels d'offres nationaux, il serait souhaitable que le dépôt des offres et l'attribution des
marchés se fasse sur une base « hors taxes », et que les impôts soient remboursés
(éventuellement par « crédit ») sur la base de leur valeur réelle. Ceci ne résout pas la question
relative au traitement des offres soumises par des soumissionnaires étrangers dans le cadre
d'appels d'offres nationaux, lesquels, vraisemblablement, ne bénéficient pas d'une exonération
et doivent cependant être traités avec équité.

* Des cahiers des clauses administratives générales (CCAG), accompagnés de cahiers


des clauses administratives particulières (CCAP) viennent d'être officialisés par le
Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l'Homme.

Ces documents sont très largement inspirés (pour ne pas dire « la copie conforme ») des
documents produits et utilisés par la Banque mondiale, mais sont malheureusement mal adaptés
aux marchés sur financement national et/ou incomplets au regard des marchés couramment
passés en République du Bénin. En particulier, à titre d'exemple, le cahier des clauses
administratives générales applicables aux marchés de foumitures aurait dû inclure des
dispositions spécifiques relatives aux marchés nombreux (souvent assez complexes)
d'informatique et de bureautique: marchés d'achat de matériel informatique, de location et de
maintenance de ces mêmes équipements, ainsi que de concession de droit d'usage de logiciels,
etc.

c) Autres règlements liés à la passation des marchés

(i) Les passations des marchés sont également affectées par des dispositions législatives et
réglementaires introduisant un régime fiscal spécifique qui s'applique aux contrats de marchés
publics financés par des bailleurs de fonds. Ses dispositions visent la taxation des marchés
publics, au niveau central et au niveau départemental, pour l'achat de fournitures, de travaux et
de services, lorsque ces marchés sont financés entièrement ou partiellement par des bailleurs de
fonds. Ces dispositions visent aussi la taxation des marchés conclus par les organismes
parapublics, lorsque ces demiers ont accès aux financements des bailleurs de fonds ou
reçoivent du gouvernement des subventions ou des garanties. Les taxes et droits sont compris
dans le prix des contrats mais doivent être énumérés séparément, par rubrique. Dans le cadre de
ces contrats, les importateurs sont responsables du paiement des taxes et droits divers. Le
Trésor effectue le paiement au nom des importateurs au moyen d'ordres de paiements dont le

16
montant correspond aux droits et taxes à percevoir. Avant d'émettre les ordres de paiements, le
Trésor doit d'abord s'assurer que l'évaluation et l'assiette des droits et taxes à payer est
correcte. L'importateur enlève les fournitures sur présentation des ordres de paiement au
service des douanes.

Il est à noter que des systèmes semblables ont été introduits au Niger, au Togo, en Côte
d'Ivoire et au Sénégal.

* Ce système a été mis en place pour limiter les exonérations de taxes d'importations
aux seules importations faites dans le cadre de projets financés par les bailleurs de
fonds.

Le système, conçu avec le concours du FMI, aurait dû permettre un meilleur contrôle des
recettes fiscales et douanières.

* Le système est extrêmement lourd et peu pratique, compte tenu du nombre important
d'étapes/actions nécessaires à l'obtention des ordres de paiements du Trésor par
l'importateur.

Il est évident que le nombre d'intervenants (direction générale du trésor et de la comptabilité


publique, direction générale des douanes et des droits indirects et direction générale des
impôts) et le nombre d'étapes à franchir contribuent à allonger le processus et cause de sérieux
retards dans les passations de marchés.

* Le système ne parait pas fonctionner correctement et doit être revu, peut être dans un
contexte régional, à la lumière de la situation au Niger, au Togo, en Côte d'Ivoire et
au Sénégal.

(ii) La publication du code des marchés publics a été suivie également par la promulgation
de la Loi n° 97-029 du 15janvier 1999 portant organisation des communes en
République du Bénin. Cette loi stipule, dans son article 126, que le maire procède à
l'attribution des marchés, après avis d'une commission communale d'évaluation
présidée par un de ses adjoints et composée de deux conseillers municipaux ainsi que de
personnes qualifiées dont le receveur communal. L'on est en droit de se demander si
cette loi, à travers les dispositions précitées, n'est pas en contradiction avec
l'ordonnance portant code des marchés publics, laquelle ne prévoit que des

17
ADDITIF: a la page 17 du Volume 2

Inserer avant le dernier encadre concernant le regime fiscal:

Il s'avere que le montant des taxes apparaissant dans les soumissions est souvent modifie
par la commission chargee d'examiner la validite des calculs fiscaux.

Une telle pratique est inacceptable, car elle a pour effet:

- une modification des soumissions elles-memes, ce qui est contraires aux procedures de
l'IDA (voir paragraphe 2.23 des directives),

- et, eventuellement, des changements dans le classement des soumissions apparaissant


dans le rapport d'analyse comparative des offres, ce qui est extremement grave sur le
plan de la transparence des procedures.
commissions départementales des marchés publics devant délibérer des marchés
financés par les collectivités locales ou par les sociétés (publiques) départementales
(articles 65 à 67). [Nota : 77 communes doivent être mises en place au cours du
deuxième semestre 1999].

2. PROCEDURES ET PRATIQUES

La passation des marchés publics dispose d'un cadre juridique encore embryonnaire. Il n'est
donc pas étonnant que le système actuel ne soit ni clair ni complet. Le code des marchés
publics présente, comme on l'a vu plus haut, de sérieuses imperfections tant dans sa rédaction
que dans son contenu. Plusieurs décrets d'application (très incomplets et parfois de
compréhension difficile) sont en instance de promulgation et de nombreux outils, devant
permettre de faciliter la tâche des acheteurs publics, n'ont jamais été préparés. Plusieurs
organismes impliqués actuellement (la Commission nationale des marchés publics n'étant
toujours pas mise en place) dans le processus de passation des marchés connaissent un
fonctionnement lourd et des conflits de compétence.

a) Chaîne actuelle de la passation des marchés

* Actuellement, au niveau central, deux processus de passation et de contrôle de la


passation des marchés-existent en parallèle en République du Bénin.

(i) Concemant les marchés sur financement national, la direction des marchés publics et du
matériel est l'acteur principal de la chaîne: elle participe aux travaux d'évaluation des
offres et d'attribution des marchés des commissions interministérielles de
dépouillement (dont elle assure la vice-présidence) et vise les projets de contrats de
marché (préparés par les maîtres de l'ouvrage) avant leur introduction dans le circuit
d'approbation dans lequel interviennent le directeur général du budget et du matériel, le
directeur du contrôle financier, la direction générale des impôts et le conseiller
technique du Ministre des Finances (en charge des marchés publics) avant l'approbation
du Ministre des Finances.

(ii) Concernant les marchés sur prêts extérieurs, la caisse autonome d' amortissement est
l'acteur principal de la chaîne: elle participe aux travaux d'évaluation des offres et
d'attribution des marchés des commissions interministérielles de dépouillement (dont
elle assure la vice-présidence) et, après mise au point des projets de contrats de marché
par les directeurs de projet, vérifie leur contenu ainsi que la disponibilité financière
correspondante, et les introduit, accompagnés d'une fiche technique, dans le circuit
d'approbation dans lequel interviennent la direction des marchés publics et du matériel
(lorsqu'il s'agit uniquement de marchés relevant des secteurs de la Santé et de
l'Education), la direction générale des impôts et le conseiller technique du Ministre des
Finances (en charge des marchés publics) avant l'approbation du Ministre des Finances.

18
(iii) Ce circuit d'approbation est beaucoup trop long et comporte des contrôles redondants et
superfétatoires; en pratique, il faut compter, en moyenne, entre un et deux mois pour
aboutir à la signature du Ministre des Finances (ou de l'ordonnateur désigné par la
convention de financement), d'autant plus qu'il n'existe pas de délégation du pouvoir
d'approbation des marchés en République du Bénin (comme nous l'avons déjà vu plus
haut). Ce qui fait que le délai de validité des offres est la plupart du temps largement
dépassé quand intervient la notification du marché approuvé au fournisseur, à
l'entrepreneur ou au prestataire de services. D'où les risques de demandes
d'actualisation de leurs prix de la part de ces derniers, ce qui est très préjudiciable pour
le budget de l'Etat, et les retards considérables au niveau des décaissements sur prêts
extérieurs.

(iv) Il faudra repenser ce circuit d'approbation des marchés dans le sens de sa


simplification, lorsque la Commission nationale des marchés publics (qui remplacera
les deux principaux acteurs actuels précités) sera devenue opérationnelle pour
« piloter » désormais une chaîne unique de passation et du contrôle de la passation des
marchés au niveau central.

* Absence de disposition précise en matière de confidentialité du vote dans les


commissions interministérielles actuelles et dans les futures commissions des marchés
publics.

Le code ne prévoit aucune disposition précise en ce qui concerne le vote qui termine les
délibérations des commissions nationale, départementale et spéciale des marchés publics. La
transparence et la protection contre les pressions externes exigent que les votes se fassent par
écrit et que le processus soit confidentiel.

* Les dispositions du code ne requièrent aucune qualification particulière pour les


membres des commissions nationale, départementale et spéciale des marchés publics
ainsi que des comités techniques d'analyse et de jugement provisoire des offres.

Aucune qualification spéciale n'est exigée des membres de ces commissions et comités
techniques, que ce soit dans le domaine technique (par exemple: ingénierie, agriculture ou
environnement), en matière de passation des marchés publics ou encore dans le domaine
des finances publiques. Or, le manque de compétences techniques ou de connaissances en
matière de passation des marchés et de finances publiques peut allonger les délibérations
ainsi que le processus de décision, et conduire à des décisions non satisfaisantes sur les
plans technique et réglementaire. Un texte décrivant en détail le processus d'évaluation des
offres n'a pas encore été adopté.

19
* Le code n'impose aucune obligation aux membres des commissions nationale,
départementale et spéciale des marchés publics en matière de conflits d'intérêt. Le
projet de décret portant introduction d'un code d'éthique et de moralisation des
marchés publics (dont nous avons déjà parlé plus haut) ne prévoit pas de dispositions
à ce sujet.

Il n'y a pas de dispositions imposant aux membres de ces commissions de n'avoir aucun intérêt
personnel dans les marchés en cours d'évaluation et d'attribution, et d'être libres de tout conflit
d'intérêts, ou décrivant les règles de conduite appropriée pour les fonctionnaires impliqués
dans le processus de passation des marchés.

Des Commissions départementales sont prévues aux articles 65 à 69 du code des marchés
publics.

Composition/organisation des commissions départementales des marchés publics.

Les Commissions départementales ont été établies par le code auprès de chaque préfet et sont
présidées par le receveur départemental des finances ou son représentant. Elles se composent
de quatre membres : le président du tribunal de première instance ou son représentant
(rapporteur), le préfet du département ou son représentant, le directeur départemental des
travaux publics ou son représentant et le directeur du plan ou son représentant. Ces membres
sont nommés par arrêté préfectoral. Les décisions sont prises à la majorité des membres ou de
leurs représentants présents. Les Commissions départementales des marchés publics ont-
compétence pour tout ce qui concerne les marchés financés par les collectivités locales ou sur
fonds nationaux mis à disposition par le gouvernement central.

Actuellement, une seule commission départementale a été mise en place, celle de la ville de
Cotonou. Malheureusement, elle n'a pas fait preuve jusqu'à présent d'une efficacité
exemplaire: à son niveau, il peut s'écouler jusqu'à six mois entre le lancement de l'appel
d'offres et la notification de l'attribution du marché ! Ceci augure mal de l'efficacité et de la
diligence de la future Commission nationale des marchés publics.

b) Manque de publicité appropriée

* Il n'existe pas de support officiel centralisant la publicité de l'ensemble des avis


d'appels d'offres ouverts de l'Administration centrale, des collectivités locales et du
secteur parapublic.

20
Actuellement, la publicité des appels d'offres est éclatée dans les différents médias (presse
gouvernementale, presse privée et radiotélévision), d'ou une inégalité certaine du niveau
d'information sur ce plan entre les différents candidats aux marchés publics. Aussi serait-il
opportun que la République du Bénin crée un journal des marchés publics (pouvant être
bimensuel au départ) ayant (i) pour premier objectif la publication des avis d'appel d'offres
ouvert; il ne peut, en effet, y avoir de véritables appels à la concurrence que lorsque leur
publication est régulièrement assurée et suffisamment diffusée auprès des opérateurs
économiques nationaux et étrangers. Les fournisseurs nationaux, aux fins d'être informés
régulièrement des projets de commandes publiques, trouveraient donc avantage à s'abonner à
ce journal qui devrait être considéré comme l'unique support officiel de publication des appels
d'offres ouverts en République du Bénin, ce qui ne dispenserait pas, bien entendu, les maîtres
de l'ouvrage d'utiliser parallèlement d'autres médias nationaux ou internationaux, suivant
l'importance et le mode de financement de l'opération envisagée. Les opérateurs économiques
étrangers pourraient consulter ce journal dans les locaux de la représentation diplomatique de la
République du Bénin de leur pays de résidence. (ii) Le deuxième objectif assigné au journal
des marchés publics serait la publication systématique des résultats motivés des appels d'offres
ouverts ou restreints (soumissionnaires retenus, montants des marchés attribués, délais
d'exécution des prestations, etc.) dans l'optique d'une plus grande transparence des procédures
de passation de marché. (iii) La troisième mission impartie à ce journal serait la diffusion des
textes réglementaires et la publication des commentaires de la Commission nationale des
marchés publics s'y rapportant, plus particulièrement à l'attention des acheteurs publics. Toute
réglementation nécessite, en effet, pour être bien comprise, des commentaires (sous forme
d'articles rédactionnels) qui en précisent la portée et qui l'explicitent à l'aide d'exemple fictifs
ou judicieusement choisis dans l'expérience administrative. (iv) Enfin, le journal des marchés
publics pourrait consacrer une rubrique au courrier des lecteurs qui désireraient des
éclaircissements sur tel ou tel point des procédures de passation, d'exécution, de contrôle et de
règlement des marchés, éclaircissements qui seraient alors apportés par les réponses de la
Rédaction.

Ce journal permettrait, par ailleurs, (i) à la Commission nationale des marchés publics d'être en
mesure de contrôler tous les projets de dossier d'appel d'offres ouvert, si la réglementation
rendait obligatoire leur publication dans ses pages, sous peine de nullité de la procédure
d'appel à la concurrence, et (ii) aux maîtres de l'ouvrage d'assurer une large publicité de leurs
appels d'offres, ce qui entraînera, inévitablement, une diminution du nombre d'appel d'offres
déclarés infructueux (pour défaut de concurrence résultant d'une publicité souvent partielle
voire partiale) et devant être relancés, et donc un raccourcissement des délais de passation des -
marchés.

c) Dossiers d'appel d'offres

. Il n'existe pas de dossiers types d'appel d'offres devant faciliter les actions des maîtres
de l'ouvrage ainsi que des comités technique d'analyse et de jugement provisoire des
offres, et devant donc contribuer à la réduction des délais de passation de marché.

21
Des dossiers types d'appel d'offres modèles devraient être préparés très rapidement par la
Commission nationale des marchés publics et comprendre (entre autres pièces) un modèle
d'avis d'appel à la concurrence, le règlement de l'appel d'offres ou les instructions aux
soumissionnaires (arrêtant, en particulier, une grille précise d'évaluation des offres), le cahier
des clauses administratives générales correspondant à l'objet du marché (version complétée et
adaptée aux réalités béninoises), le modèle de contrat (existant actuellement, mais trop
sommaire), les modèles de soumission et de cautionnements. Ils pourraient être au nombre de
cinq, à savoir:

(i) dossier type pour les appels d'offres de foumitures courantes modulable pour les
marchés à commandes;
(ii) dossier type pour les appels d'offres de services courants (entretien, gardiennage,
transport, transit, etc.) modulable pour les marchés à commandes;
(iii) dossier type pour les appels d'offres d'équipements informatiques;
(iv) dossier type pour les appels d'offres de travaux du secteur du bâtiment et des travaux
publics;
(v) dossier type pour les appels d'offres de prestations intellectuelles (marchés d'études),
devant comprendre également des nomenclatures types de termes de référence (TDR) et
de curriculum vitae.

Plus chaque dossier type sera clairement organisé, plus il pourra contribuer à la transparence du
processus. En particulier, le processus d'évaluation et de comparaison des offres devra être
explicité dans les moindres détails (dans chaque dossier type) et être regardé comme une règle
du jeu contractuelle incontournable, ne pouvant en aucun cas être modifiée ou complétée
unilatéralement par les comités techniques d'analyse et de jugement provisoire des offres. Pour
augmenter la compétition, l'usage de différentes monnaies (autres que le franc CFA) devrait
être autorisé dans la présentation des offres. Il faudrait également insérer des dispositions
relatives aux taux de changes à utiliser pour exprimer les offres en une monnaie unique et pour
expliquer la base sur laquelle les prix seront comparés (CIF, CIP/EXW). Pour accroître
l'efficacité et l'économie du système, il faudrait prévoir divers moyens de règlements des
contrats (y compris les lettres de crédit documentaire prévues par l'article 84 du code).

d) Evaluation des offres/rapport d'évaluation des propositions

Certains appels d'offres, en particulier dans le domaine de l'habitat et de la construction, sont


lancés sans que soient contractuellement fixés aux cahiers des charges les critères d'évaluation
des soumissions. Ce sont les comités techniques qui arrêtent la grille d'évaluation des offres,
avec tous les risques de dérapages qu'une telle pratique dangereuse peut sous-entendre:
détermination de critères et de la pondération de ces derniers en fonction d'un choix déjà
prédéterminé d'un fournisseur. D'où, encore une fois, l'intérêt de mettre au point des dossiers
types d'appel d'offres devant servir de « garde-fous » aux comités techniques.

22
* Absence de rapports standards d'évaluation des offres/d'évaluation des propositions
de consultants.

Qu'il s'agisse de marchés de fournitures et de travaux ou de propositions de consultants, les


rapports d'évaluation sont préparés au gré des circonstances. L'absence de rapports
d'évaluation standards allonge la durée de préparation des rapports. Mais surtout, la diversité
des formats utilisés ne permet pas d'assurer que tous les éléments essentiels pour l'évaluation
(fixés dans les dossiers types d'appel d'offres) ont bien été pris en compte. Pour des raisons
d'efficacité, la bonne pratique des passations de marchés recommande de standardiser le format
des rapports d'évaluation, et de rendre l'utilisation des rapports standards obligatoire par toutes
les parties impliquées dans l'évaluation des offres ou dans l'évaluation des propositions de
consultants.

e) Abus du fractionnement illicite des dépenses

Aucune technique permettant de lutter contre ce fléau consistant à échapper aux procédures de
marché (comme le recours au marché à commandes préconisé plus haut) n'étant utilisée dans la
pratique, la direction générale du budget et du matériel est confrontée quotidiennement à ce
problème-qui trouve sa solution non transparente (en matière de comptabilité publique) dans la
passation de marchés de régularisation. Malgré l'absence de données statistiques, confirmation
nous a été donnée par les autorités concernées qu'il existait très peu de marchés de
« fonctionnement » pour l'achat de fournitures de bureau, de consommables informatiques,
d'imprimés et pré-imprimés, de mobilier de bureau, etc. D'où un manque de transparence
affirmé dans leur gestion de la part des directions administratives ou des directions des
ressources financières des différents départements ministériels.

f) Utilisation abusive du marché de gré à gré

* En pratique, cette méthode est devenue la norme pour les dépenses de fonctionnement
ne faisant pas l'objet de fractionnement illicite, alors qu'elle devrait rester très
exceptionnelle.

L'article 46 du code stipule que l'usage de cette méthode doit recevoir l'autorisation préalable
de la commission nationale, départementale ou spéciale des marchés publics. L'article 44
précise les circonstances particulières pour lesquelles l'usage de cette méthode est autorisé.
Cependant, les dispositions du code des marchés publics ne sont pas suffisamment rigoureuses
à propos de ce mode exceptionnel de passation de marché et n'ont pas suffisamment prévu de
« verrous » pour dissuader les acheteurs publics de l'utiliser (voir plus haut). En pratique, elle
est devenue la méthode la plus courante pour la passation des marchés publics de

23
fonctionnement, tout particulièrement lorsque ces marchés sont financés sur fonds propres du
gouvernement.

g) Ingérence/pressions politiques

| Plusieurs procédures/processus ne sont pas compatibles avec un processus transparent


de passation des marchés.

Un certain nombre de ces procédures/processus sont décrits à différents endroits dans ce


rapport, dans le cadre de l'analyse des dispositions juridiques ou des procédures
d'organisation/d'opération des différents organismes intervenant dans le processus de passation
des marchés. Afin d'éviter les répétitions, nous avons préféré nous concentrer dans cette
section sur les problèmes relatifs à l'ingérence et aux pressions politiques. Celles-ci se
retrouvent à tous les niveaux du gouvernement et émanent parfois des plus hautes instances du
pays. Les pressions politiques peuvent être directement appliquées sur les membres des
commissions interministérielles actuelles d'évaluation et d'attribution des marchés. Ce danger
risque d'être encore plus grand avec la mise en place de la Commission nationale des marchés
publics dont la composition (au plus haut niveau) est pléthorique et dont la « domiciliation »
est très proche du pouvoir exécutif. Il est certain que l'usage courant du marché de gré à gré
crée un environnement propice à l'ingérence politique dans les attributions de marchés (un
exemple précis est donné ci-après au paragraphe h).

h) Organismes parapublics

. Les procédures de passation des marchés publics s'appliquent aux établissements


publics, aux sociétés et aux offices de l'Etat et des collectivités locales à partir des
mêmes seuils fixés pour l'Etat et les collectivités locales, ce qui induit une tutelle de
1'Etat trop pesante.

* Le paragraphe l' de l'article 1 du code stipule que ce dernier ne s'applique qu'aux


établissements publics, aux sociétés et aux offices de l'Etat et des collectivités locales
qu'au-dessus de seuils fixés par décret. Le projet de décret d'application du code fixant ces
seuils (voir plus haut) arrête, pour ces entités, des seuils identiques à ceux applicables à
l'Etat et aux collectivités locales. Ces seuils, s'ils apparaissent élevés pour l'Etat, les
collectivités locales et leurs établissements publics à caractère administratif, semblent bas
pour les entreprises publiques et parapubliques. Le code aurait plutôt dû prévoir que, pour
ces dernières, des seuils personnalisés seraient arrêtés en fonction de la dimension, du degré
d'autonomie de gestion et de la capacité d'investissement propres à chaque entité. En effet,
il n'est pas indiqué que, par le biais de la fixation de seuils trop bas, la tutelle de l'Etat
devienne trop pesante au niveau des dépenses de fonctionnement de ces entreprises, ce qui
risque d'entraîner des lourdeurs dans la gestion courante et un accroissement inadéquat de
la charge de travail des organes de contrôle de l'Administration. Le souci de transparence

24
ne doit pas aller à l'encontre de l'efficacité de ces entités, d'autant plus qu'il est déjà pris en
compte, pour nombre d'entre elles, dans leurs procédures internes de passation de contrats
souvent très proches des dispositions du code des marchés publics (à titre d'exemple: le
guide de procédures de passation des marchés et contrats de l'Office des Postes et
Télécommunications adopté par son conseil d'administration le 19 août 1993). Dans cette
optique, il aurait été alors judicieux, dans le cadre de la préparation du projet de décret sur
les seuils de passation de marché, de procéder à la catégorisation de ces entités et à la
normalisation des seuils à fixer, en fonction de l'importance des ressources budgétaires de
ces entreprises, de leur capacité d'investissement et du volume ainsi que de la périodicité de
leurs dépenses d'exploitation. Au regard, donc, de la fixation de ces seuils, l'on aurait pu
distinguer trois catégories d'entités : (i) établissements publics à caractère industriels et
commercial, offices et sociétés d'Etat ayant une capacité d'investissement importante et des
dépenses d'exploitation d'un montant élevé et à périodicité régulière (achats de carburants,
intrants agricoles, etc.), (ii) établissements publics à caractère industriel et commercial,
offices et sociétés d'Etat ayant une capacité d'investissement et des dépenses d'exploitation
courantes plus faibles, et (iii) sociétés mixtes à participation financière publique majoritaire
relevant, en fait, pour une large part, du droit commercial privé et exigeant, par conséquent,
une autonomie de gestion beaucoup plus grande.

Les procédures de passation de marché sont rallongées au niveau de certains


organismes parapublics (Office des postes et télécommunications, Société béninoise
d'électricité, etc.) en raison de l'intervention du cabinet BETA.

Ce cabinet privé ivoirien, choisi de gré à gré au plus haut niveau de l'Etat, a pour mission de
négocier à la baisse les prix des attributaires de marché et est rémunéré sur la base des rabais
ainsi obtenus. Non seulement l'intervention de ce cabinet rallonge les procédures en venant
s'ajouter à la liste (déjà longue) des acteurs de la chaîne des marchés publics, mais aussi, et
surtout, elle va à l'encontre de la philosophie même de l'appel à la concurrence qui est
d'obtenir la meilleure offre au meilleur coût, après évaluation comparative des comités
techniques. Une telle manière de procéder est choquante au regard du droit des marchés
publics. De plus, elle est intrinsèquement perverse: en effet, si l'entreprise adjudicataire est
obligée de consentir une remise (en moyenne de cinq à dix pour cent du montant de sa
soumission, selon nos informations), elle va se rattraper sur la qualité de ses prestations, et c'est
l'organisme parapublic bénéficiaire de ses prestations, finalement, qui sera perdant. De même,
sachant que leurs prix seront renégociés par le cabinet BETA s'ils sont déclarés attributaires,
les candidats aux appels d'offres pourront déjà, en amont, majorer leurs propositions
financières d'un pourcentage égal, de manière estimative, à celui qu'ils devront consentir,
ensuite, à la baisse; ce qui fait que, financièrement parlant, ce sera « une opération blanche »
pour l'entreprise publique concernée.

3. ORGANISATION ET RESSOURCES

25
Cette section traite des organismes dont le rôle est essentiel dans le processus de passation des
marchés publics. Elle met l'accent sur un examen des moyens dont disposent ces organismes
pour accomplir leur mandat de façon efficace.

a) La Direction des marchés publics et du matériel, la caisse autonome d'amortissement


et le cabinet du Ministre des Finances

Comme nous l'avons vu plus haut, la direction des marchés publics et du matériel (pour les
marchés sur fonds nationaux) et la caisse autonome d'amortissement (pour les marchés sur
prêts extérieurs) sont au centre de la passation des marchés publics au niveau central, en
attendant la mise en place effective de la Commission nationale des marchés publics qui
centralisera l'ensemble des processus de passation et du contrôle de la passation des marchés,
quelque soit leur mode de financement (bùdget national ou ressources extérieures).

| La Direction des marchés publics et du matériel souffre d'une carence grave en


ressources essentielles.

Pour accomplir ces différentes tâches, et assurer probablement prochainement le Secrétariat


permanent de la Commission nationale des marchés publics (à condition d'être restructurée et
mieux équipée) dispose d'un personnel peu nombreux, insuffisamment qualifié et
expérimenté; de même, elle ne dispose ni d'équipement ni de matériel de bureau suffisant
(ordinateurs, imprimantes, matériel de communication fiable, bibliothèque, centre de
documentation, etc.).

* La caisse autonome d'amortissement ne devrait pas s'impliquer dans les procédures


de passation de marchés; c'est une particularité proprement béninoise qui ne repose
sur aucune justification convaincante.

Son intervention non justifiée dans la chaîne béninoise des marchés publics a contribué à un
éparpillement et à une dilution des responsabilités ; c'est un organe à compétence financière
qui n'a pas les ressources humaines qualifiées dans le domaine du droit des marchés publics. Il
est souhaitable qu'elle ne fasse plus partie des acteurs de la passation des marchés, dès la mise
en place effective de la Commission nationale des marchés publics. Elle ne devrait intervenir,
dans le futur, que dans le cadre des procédures de décaissements (règlement des marchés).

Dans la pratique, la Direction des marchés publics et du matériel ne remplit pas


plusieurs des fonctions relevant normalement d'une telle structure.

La situation actuelle de la Direction des marchés publics et du matériel est telle qu'elle ne peut
remplir ses fonctions (de garante de la réglementation) de façon efficace. Comme on l'a déjà
vu plus haut, la majeure partie des marchés sur financements extérieurs lui échappe (étant du

26
ressort de la caisse autonome d'amortissement). Non seulement ses problèmes de ressources en
personnel/temps sont très graves, mais son organisation n'est pas adéquate, car elle ne permet
pas une répartition/spécialisation du travail par fonction. Son organisation est donc à
réexaminer pour adapter sa structure aux tâches dont elle devrait avoir effectivement la
responsabilité et à son (éventuel) rôle futur de secrétaire perrnanent de la Commission nationale
des marchés publics. Par ailleurs, elle aurait dû avoir pour mission de centraliser toute
l'information sur la passation des marchés en République du Bénin (par le biais d'un système
d'immatriculation des contrats), afin de pouvoir réaliser des études économiques et statistiques
nécessaires à une meilleure qualification de la commande publique et qui auraient permis, en
particulier, de juger qualitativement de la bonne utilisation des crédits budgétaires et de déceler
les domaines où les besoins ne seraient pas encore satisfaits, dans l'optique d'une régulation
conjoncturelle très fine et d'une modulation des efforts consentis au profit de tel ou tel secteur
particulier de l'investissement public, en fonction des résultats auxquels ces études auraient
abouti.

| La Direction des marchés publics et du matériel ainsi que la caisse autonome


d'amortissement constituent des boucs émissaires commodes.

Dans la situation actuelle, il semble que ces deux structures peuvent être utilisées comme des
bouc émissaires commodes pour tous les problèmes dont souffre le processus de passation des
marchés. Alors que beaucoup de manques de diligence et d'efficience doivent plutôt être situés
au niveau des directions administratives ou des ressources financières, des directions de la
programmation et de la prospective des départements ministériels ou des directeurs de projet,
en raison, souvent, d'un manque de professionnalisme dans le domaine de la commande
publique.

* Le contrôle des marchés effectué, avant leur approbation, par le conseiller du


Ministre des Finances est inutile et redondant, et rallonge par conséquent la
procédure.

De deux choses l'une: ou le Ministre des Finances fait confiance à ses structures de contrôle
interne (Direction générale du budget et du matériel, direction des marchés publics et du
matériel, direction du contrôle financier, direction générale des impôts et caisse autonome
d'amortissement) - et alors l'intervention de ce conseiller est superfétatoire -, ou il doute du
professionnalisme et de la transparence de ses directions techniques - et ce dernier contrôle au
niveau de son cabinet pourrait alors paraître justifié ; nous ne pensons pas que cette deuxième

27
hypothèse puisse être envisageable. Aussi, serait-il souhaitable, dès la mise en place de la
Commission nationale des marchés publics, que cet ultime contrôle soit supprimé.

b) Actuelles commissions interministérielles de dépouillement et d'évaluation des offres

| Absence de structure permanente.

Ces commissions ne se réunissent que sur demande. Elles ne disposent pas de structure
permanente pour leur permettre d'accomplir toutes les tâches administratives/opérationnelles
essentielles à leur bon fonctionnement.

| Absence de formation de leurs membres en matière de passation des marchés publics


et de finances publiques.

Les membres de ces commissions peuvent faire appel à des experts extérieurs, si le besoin s'en
fait sentir en cours d'évaluation des offres. Ceci est utile, particulièrement lorsqu'il s'agit
d'équipement de haute technicité ou de travaux très complexes. Cependant, l'accès à cette
expertise ne résout pas la question du manque potentiel de qualification technique des membres
des commissions d'évaluation des offres et celle de leurs connaissances limitées en matière de
passation des marchés publics et de finances publiques.

* Des changements fréquents dans la composition des commissions interministérielles


de dépouillement et d'évaluation des offres nuisent au processus d'évaluation et les
rendent vulnérables aux pressions politiques.

Les changements fréquents dans la composition de ces commissions désorganisent le processus


de passation des marchés, notamment en l'absence de structure administrative permanente
(même embryonnaire). La rotation élevée de leurs membres gène la cohérence des décisions.
Elle nuit à la pennanence de la qualité du processus d'évaluation et rend l'environnement plus
vulnérable aux pressions politiques.

c) Commissions départementales des marchés publics

le Problème du vide institutionnel au niveau départemental.

Tel que mentionné au préalable dans ce rapport, ces commissions n'existent pas encore (sauf
pour la ville de Cotonou). Il y a donc absence totale d'institutions au niveau départemental, qui
ne dispose d'aucune structure opérationnelle.

28
d) Agences d'exécution assurant la maîtrise d'ouvrage déléguée en République du Bénin:
AGETUR, AGDSD et SERHAU-SEM

Nous nous contenterons de mettre l'accent sur l'AGETUR dans ce rapport, non sans avoir
précisé au préalable que le manuel de procédures de l'AGDSD (Agence de gestion de la
dimension sociale du développement) vient d'être revu et corrigé par un spécialiste en
passation de marché de la Banque mondiale dans un souci d'une plus grande transparence des
règles d'attribution des contrats de cette entité, et que la SERHAU-SEM est une société
d'économie mixte (relevant du droit commercial) dont l'objet social est de réaliser des études
dans les domaines de l'habitat et de l'aménagement urbain.

L'AGETUR (agence d'exécution des travaux urbains à haute intensité de main d'oeuvre) est
une organisation non gouvernementale ayant le statut d'association à but non lucratif, régie par
la loi de 1901 sur les associations. Sa création a été soutenue par la Banque mondiale et les
collectivités publiques du Bénin qui utilisent ses services de maîtrise d'ouvrage déléguée.
Les principaux objectifs de 1'AGETUR (énumérés dans ses statuts adoptés le 15 octobre 1990)
sont les suivants: (i) être l'instrument privilégié d'exécution des programmes de travaux
urbains d'intérêt général émanant soit de l'Etat béninois, soit de collectivités locales ou de
toute personne physique ou morale, (ii) encourager, par l'exécution des programmes de travaux
urbains d'intérêt général dans le domaine du génie civil, du bâtiment et des travaux publics
(BTP), la création d'emplois pour la main d'oeuvre de toutes qualifications, (iii) faire exécuter
les travaux en priorité par les petites et moyennes entreprises locales du BTP, (iv) améliorer, à
travers l'exécution des programmes de travaux d'intérêt général, le savoir-faire de la main
d'oeuvre employée et la compétitivité des entreprises chargées de la réalisation des chantiers,
(v) démontrer la possibilité d'élargir le champ d'exécution des programmes de travaux urbains
par la prestation rémunérée, pour le compte des tiers, en qualité de maître d'ouvrage délégué,
(vi) d'exécuter des travaux dont le résultat sera économiquement et socialement utile, (vii)
concilier la maîtrise des coûts avec une efficacité mesurable des modalités d'exécution, et (viii)
mettre en oeuvredes procédures transparentes, contrôlables, simplifiées, rapides et souples pour
identifier et évaluer les opérations à exécuter, passer les marchés et payer les entreprises. En
vue d'atteindre ces objectifs, 1'AGETUR assure sa propre gestion et exécute les missions qui
lui sont confiées conformément à un manuel de procédures, lequel (i) contient une procédure
standard pour les marchés dont le montant est inférieur à quatre vingt millions de franc CFA et
(ii), pour les marchés dont le montant est supérieur à quatre vingt millions de francs CFA,
renvoie aux directives pour la passation des marchés financés par les prêts de la BIRD et les
crédits de l'IDA.

| I'AGETUR a été créée pour remédier aux difficultés rencontrées dans le système
administratif de passation des marchés, et à ses carences.

L'AGETUR a été créée pour porter remède à l'insuffisance de capacité en matière de passation
de marchés de travaux qui handicapait tous les rouages du gouvemement. Son rôle est de se
substituer aux autres agences du gouvemement pour les marchés de travaux, et d'assurer leur

29
règlement. Cette substitution a lieu lorsqu'il s'agit de marchés financés sur fonds nationaux
et/ou de marchés financés par les bailleurs de fonds. En pratique, I'AGETUR offre ses services
à un grand nombre de projets financés par les bailleurs de fonds multilatéraux, bilatéraux et les
fonds propres du gouvernement. Elle utilise une partie des fonds qu'elle reçoit pour payer ses
dépenses de fonctionnement.

s Le rôle de Maître d'Ouvrage Délégué de l'AGETUR.

Dans tous ces projets, I'AGETUR agit en tant que Maître d'Ouvrage Délégué pour le compte
d'un autre organisme, que ce soit le gouvernement central, un ministère, une commune ou un
département. Elle se charge de payer les entreprises et les consultants au titre de ces contrats.
En tant que Maître d'Ouvrage Délégué, l'AGETUR ne crée pas de projet de son propre chef
mais se contente d'exécuter des projets existants. Elle supervise la préparation d'un projet,
choisi les consultant et/ou les entreprises nécessaires à la mise en oeuvredu projet, établi des
contrats avec ces consultants et/ou entreprises et se charge de les payer (directement ou
indirectement). Lorsque ses services sont requis, l'AGETUR signe une convention de Maîtrise
d'Ouvrage déléguée avec l'organisme qui lui confère ce rôle. 1'AGETUR signe ensuite une
convention de Maîtrise d'OEuvreavec l'entreprise ou la firme de consultants adjudicataire d'un
marché; au titre de cette convention de Maîtrise d'oeuvre, l'entreprise ou le consultant aura à
faire les études de faisabilité, à préparer les dossiers d'appel d'offres de travaux ou à assurer la
surveillance et le contrôle des travaux d'exécution relatifs au projet considéré.

a Les procédures de passation de marchés de*'AGETUR sont correctes.

Cette opinion est partagée par une mission de la Banque mondiale qui a séjourné à Cotonou du
15 au 19 février 1999 aux fins d'évaluer le projet de gestion urbaine décentralisée (PGDU) de
la République du Bénin. Les procédures mises en oeuvreet les documents types utilisés pour la
gestion des marchés dans le cadre du projet urbain précédent (PRGU) ont été jugés satisfaisants
par la mission, car généralement conformes aux directives relatives à l'usage des crédits IDA et
aux documents types préconisés par 1'IDA pour gérer la passation des marchés financés sur ces
crédits (cf. Aide-mémoire de la mission d'évaluation).

. L'efficacité de l'AGETUR peut se réaliser au détriment de la transparence.

En effet, et cette remarque est valable pour les deux autres agences d'exécution, tout le
processus de passation des marchés, jusqu'à la signature des contrats, relève de la
responsabilité exclusive du directeur général, du directeur technique et de l'assistant
administratif et financier (qui peuvent éventuellement se faire assister du maître d'oeuvre pour
les opérations d'évaluation des offres). Avec tous les risques de subjectivité et de partialité
qu'un tel système peut comporter. Aussi, serait-il opportun qu'à partir d'un certain seuil de

30
dépenses, les passations de contrats fassent l'objet d'un contrôle a posteriori de la Commission
nationale, départementale ou spéciale des marchés publics devant prochainement être mise en
place, laquelle devra se prononcer dans un délai maximum de huit jours ouvrables à partir de la
décision de la commission d'attribution de l'agence; en cas de dépassement de ce délai, cette
dernière pourra automatiquement considérer que la commission compétente des marchés
publics a approuvé le choix de l'attributaire du marché.

Stratégie d'élargissement de la compétition pour la maîtrise d'ouvrage déléguée.

Le volume de passation des marchés qu'elles traitent et le volume des fonds qu'elle reçoivent,
en grande partie des bailleurs de fonds, pour honorer les paiements de leurs marchés, mettent
l'AGETUR, I'AGDSD et la SERHAU-SEM dans une situation de quasi-monopole. Il s'agit
d'une situation dangereuse. Il ne faudrait pas, en effet, que ces agences se substituent, pour la
maîtrise d'ouvrage déléguée, pratiquement à tous les autres organismes publics qui n'ont pas
tous démérité, comme la direction de l'habitat et de la construction ou la direction des routes et
des ouvrages d'art. De même, il serait opportun d'ouvrir cette fonction de maîtrise d'ouvrage
déléguée à la compétition, ce qui améliorerait la transparence et l'efficacité du système. Leur
mise en concurrence permettrait aux trois agences de maintenir leurs performances à un niveau
de qualité acceptable.

4. AUDIT ET MESURES CONTRE LA CORRUPTION

a) Audit

Selon nos informations, aucun audit régulier des procédures-de passation des marchés publics
sur fonds nationaux n'est organisé soit par des structures de l'Etat, soit par des organismes
indépendants.

b) Cellule de la moralisation de la vie publique

Le décret n° 96-579 du 19 décembre 1996 et l'arrêté n° 453 du 30 décembre 1996 du Président


de la République du Bénin ont créé une Cellule de la moralisation de la vie publique, placée
sous sa haute autorité, chargée d'éduquer les citoyens, de prévenir et de détecter les
phénomènes de corruption, de lutter énergiquement contre toutes manifestations de corruption
au sens large, de transmettre aux institutions et structures spécialisées les dossiers de corruption
et faits assimilés prouvés, en vue de la répression des auteurs, conformément aux lois et textes
en vigueur. Au cours de ses deux années d'existence, cette cellule s'est attelée, avec
l'assistance de partenaires au développement, dont la Banque mondiale, à remplir sa lourde

31
mission de lutte contre la corruption à tous les niveaux. Deux ans, c'est peu pour juger de
l'efficacité à long terme de cette option choisie par le Gouvernement. C'est en revanche
suffisant pour évaluer les résultats atteints, en vue de procéder aux réaménagements nécessaires
pour atteindre les objectifs poursuivis. D'où l'organisation à Cotonou, du 19 au 21 avril 1999,
d'un séminaire sur la redéfinition des attributions de la Cellule de la moralisation de la vie
publique pour en dégager les faiblesses autant que les points forts, et faire des propositions
précises de nature à améliorer davantage la portée des efforts du Gouvernement en matière de
lutte contre la corruption. Parmi les recommandations faites au cours de cet atelier, figurent en
bonne place la promulgation rapide d'un code d'éthique et de moralisation des marchés publics
(dont nous avons déjà parlé plus haut) et la signature d'un pacte d'intégrité avec Transparency
Intemational qui portera sur quatre points: (i) engagement effectif du gouvernement béninois à
lutter contre la corruption, (ii) engagement à renoncer à la corruption des entreprises qui
soumissionnent aux marchés publics, (iii) contrôle du processus de la passation des marchés et
(iv) application effective de sanctions à l'encontre des auteurs de corruption.

. Il n'y a pas de rapport publié par cette cellule ou de listes de recommandations


précises.

A notre connaissance, cette cellule n'a publié aucun rapport sur ses activités. Elle n'a produit
aucune liste de recommandations dont la mise en oeuvrepourrait être proposée à la branche
exécutive et/ou la branche législative de l'Etat. Il faudra que cette cellule, une fois restructurée
en fonction des recommandations de l'atelier précité, soit davantage une entité de
réflexion/proposition de nouvelles actions/initiatives dans le cadre de la lutte contre la
corruption.

. La cellule de moralisation de la vie publique manque d'indépendance en raison de son


rattachement à la Présidence de la République.

Il est évident que, pour lutter contre ce fléau qu'est la corruption, l'on ne peut à la fois être juge
et partie. Aussi, il serait souhaitable, pour être à l'abri des pressions politiques facilement
imaginables, que cette cellule soit plutôt rattachée à l'Assemblée Nationale qui a pour mission
de contrôler les actions du Gouvemement. Elle devrait, également, être ouverte à la
participation de la société civile (mixité sur le plan de sa composition)

c) Code d'éthique

* Absence de code d'éthique applicable et de responsabilisation des agents de l'Etat


ainsi que des candidats aux marchés publics.

Nous avons déjà souligné dans ce rapport l'insuffisance de dispositions ou de règles écrites en
cette matière. Pour empêcher que le système ne se détériore plus avant, il faut envisager des

32
remèdes sans tarder. Les domaines cibles pour ces remèdes pourraient être des étapes/activités
critiques du processus de passation des marchés, tels que l'évaluation des offres, l'attribution
des marchés, l'examen des demandes pour la passation de marchés de gré à gré ou d'avenants,
l'examen des éléments d'un différend entre les parties contractantes. Pour ces activités, il ne
faudrait pas attendre des changements en profondeur pour introduire dès maintenant des
mesures/procédures intérimaires et dont la mise en place pourrait se faire rapidement.

5. PERFORMANCE DE GESTION DU SECTEUR PUBLIC

Cette partie du rapport examine la performance du secteur public dans un certain nombre de
domaines essentiels.

a) Planification de l'exécution budgétaire et des passations des marchés

La planification des passations des marchés n'obéit pas à une méthodologie et n'est
pas liée au calendrier prévisionnel d'exécution budgétaire.

Il ne semble pas y avoir un système qui permette, au niveau central, d'assurer de façon
systématique et opportune la planification des passations de marchés, même pour les marchés
périodiques. La corrélation directe entre le calendrier prévisionnel d'exécution budgétaire et la
planification des passations des marchés, ainsi que la nécessité de coordonner les deux
processus, ne semble pas toujours comprise.

b) Suivi des procédures de passation de marché

- Absence de suivi informatique de chaque processus de passation de marché.

Ni au niveau de la direction des marchés publics et du matériel, ni au niveau de la caisse


autonome d'amortissement, n'existe un progiciel leur permettant de suivre quotidiennement
l'état d'avancement de chaque processus de passation de marché, afin de prévenir tout dérapage
de délai. Un tel progiciel (pour prévenir les dérapages de délais) devrait être mis au point,
prochainement, au niveau du secrétariat permanent de la Commission nationale des marchés
publics, à partir d'un guide de procédures (dont nous avons déjà parlé plus haut) clair et précis
au niveau des délais impartis à chaque acteur de la chaîne des marchés publics.

c) Suivi des contrats

* La capacité technique et les moyens technologiques pour le suivi et l'administration


des contrats sont faibles.

33
Le suivi d'un contrat (l'état des livraisons de fournitures ou de services/l'état d'avancement des
travaux) est une tâche difficile. Il n'existe pas de système informatisé pour le suivi. Il y a très
peu de personnel qualifié en matière de passation des marchés. Aucun système n'a été établi
pour évaluer la performance des fournisseurs/entreprises/prestataires de services. Les mêmes
contraintes empêchent d'administrer les contrats (traitement approprié des amendements de
contrats, utilisation appropriée de voies de recours, etc.) de façon satisfaisante et avec
ponctualité.

d) Gestion et organisation des activités de passation des marchés

* La passation des marchés est considérée comme auxiliaire aux autres fonctions.

De façon générale, les agents responsables des passations des marchés occupent en plus
d'autres fonctions (financières et/ou administratives ou techniques).

Il n'existe dans le domaine des passations de marchés publics ni un ensemble organisé de


professionnels bien formés, ni plans de carrières.

6. PERFORMANCE DES PROJETS APPUYES PAR LA BANQUE MONDIALE

Depuis début 1998, le portefeuille des projets financés par la Banque mondiale est constitué par
20 projets dont le Programme d'ajustement structurel III (PAS III) entré en vigueur le 22/02/96
pour un montant de 40 millions de dollars, le Projet Santé et Population entré en vigueur le
17/06/96 pour un montant de 27,8 millions de dollars, le Projet de Gestion de l'Environnement
entré en vigueur le 26/06/96 pour un montant de 8 millions de dollars et le Programme
d'Investissement du Secteur des Transports entré en vigueur le 06/03/97 pour un montant de 40
millions de dollars. Au début de l'année 1998, l'engagement financier de la Banque mondiale
en République du Bénin représente environ 307 millions de dollars. Les financements actuels
de la Banque mondiale au Bénin se répartissent suivant les secteurs suivants:
Agriculture/Développement Rural, Ressources Humaines (santé et éducation), Infrastructures,
Industrie et Energie, Ajustement Structurel et Gestion de l'Economie.

. Retards dans les décaissements.

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Les passations des marchés sont toujours une cause majeure de retards dans la mise en oeuvre
des projets, de dépassement des coûts ainsi que des délais d'exécution, et de sérieux retards
dans les décaissements. Il s'agit notamment des délais administratifs de signature qui
demeurent très longs, et de la mobilité des cadres de gestion des projets (voir plus bas) qui ne
permet pas de capitaliser sur les acquis résultant des sessions de formation organisées sur les
pratiques et procédures de passation des marchés. C'est une situation coûteuse pour un pays
aux ressources très limitées. Les aides mémoires et les revues de performance des projets du
Bénin font régulièrement état des problèmes liés à la passation des marchés. D'après les
informnationsrecueillies auprès de la caisse autonome d'amortissement, le taux moyen de
consommation des crédits des projets IDA est de quinze pour cent. Il existe, cependant, une
exception: le Projet sectoriel des transports dont le taux de consommation des crédits est, à ce
jour, de trente et un pour cent. L'une des explications des performances de ce projet réside dans
l'obtention d'un statut particulier en matière de passation de marchés; en effet, par arrêté
n°201/MF/DC/CAA en date du 24 avril 1997, le Ministre des Finances a délégué au Ministre
des Travaux Publics et des Transports son pouvoir d'approbation des marchés dont le montant
est inférieur à cinq cent millions de francs CFA dans le cadre de la mise en oeuvredu Projet
sectoriel des transports objet de l'accord de prêt n° 2924-BEN du 6 décembre 1996; ce qui
permet à ce projet d'échapper au circuit très long d'approbation des marchés au niveau du
Ministère des Finances (déjà décrit plus haut) et d'avoir des procédures d'attribution de marché
bien plus courtes par rapport à celles des autres projets financés par la Banque mondiale.

. Trop grande mobilité du personnel en charge des projets.

Elle résulte de la politisation de l'Administration. Il a en effet été constaté que depuis 1996,
plus d'un projet sur deux a changé de coordonnateur et un grand nombre de changements
au niveau des cadres impliqués dans la gestion des projets (comptables-financiers et
responsables administratifs). Cette forte mobilité des équipes de gestion des projets a
affecté la mémoire institutionnelle des projets d'autant plus que, la plupart du temps, cela
s'est opéré de manière brutale, sans aucune préparation. La rupture ainsi causée entraîne
des délais importants dans l'exécution des projets (en particulier au niveau de la passation
des marchés) et en réduit ainsi les performances.

* Retards dans les paiements de contrepartie par le gouvernement.

Une disponibilité parfois insuffisante de ses fonds propres, une programmation financière
inadéquate et des procédures non maîtrisées par les différents acteurs empêchent souvent le
Gouvernement d'allouer les fonds destinés à sa contrepartie des projets, et de les mettre en
temps voulu à la disposition des projets. Ce problème se retrouve dans pratiquement tous les
secteurs et tous les projets. Les retards peuvent être très importants et lorsqu'ils arrivent en
début de projet, avant que les activités de ce demier soient mises en exécution, ils ont un
impact négatif sur le calendrier d'exécution du projet et celui des passations des marchés. Il

35
faudrait rapidement étudier les voies et moyens d'accélérer la libération de la contrepartie de
l'Etat dans les projets.

. La planification des acquisitions est souvent absente ou insuffisante.

La planification de la passation des marchés est souvent absente et, si elle existe, elle est lente
et insuffisante. Les périodes de gestation sont souvent sous-estimées. La chronologie des
activités de passation des marchés n'est pas toujours comprise. Les durées nécessaires à la
préparation des dossiers ne sont pas toujours évaluées correctement. Lorsque la planification
doit se faire à différents niveaux, les retards s'accumulent.

* Les procédures d'évaluation sont lentes et leur qualité est insuffisante.

En général, l'attribution d'un contrat peut prendre plusieurs semaines. Pour porter remède à ce
genre de problème: (i) la composition des commissions interministérielles (actuelles)
d'évaluation et de jugement des offres (et des futures commissions nationale, départementale et
spéciale) devrait être examinée de façon à éviter des situations de conflit d'intérêts, et (ii) ces
commissions devraient avoir l'obligation de procéder à l'attribution du marché dans un délai
raisonnable (fixé dans un manuel de procédures) après le dépouillement des offres, en
conformité avec le calendrier prévisionnel d'exécution du projet. En pratique, les préférences
en faveur des entreprises béninoises pour l'acquisition des fournitures locales ne sont pas
souvent prévues dans les accords de crédit et donc dans les dossiers de consultation. Ce qui ne
va pas dans le sens de la facilitation de l'accès des petites et moyennes entreprises à la
commande publique qui devrait être l'un des soucis permanents de tout directeur de projet.

| Le personnel des projets ne reçoit pas toujours de formation suffisante en matière de


passation des marchés.

Le personnel des projets n'a pas toujours la formation suffisante en matière de passation des
marchés (tant au niveau des procédures nationales que de celles de la Banque mondiale).
Les cellules d'exécution de projet n'ont pas toujours de personnel chargé exclusivement des
passations de marchés. Pourtant, ce personnel se justifie pour les cellules de projets
enregistrant un volume élevé de passation des marchés. Il n'est pas toujours facile d'assister
aux formations/séminaires/cours en matière de procédures IDA de passation des marchés.
Ces formations sont rarement disponibles au Bénin; elles sont le plus souvent organisées
dans un autre pays de la sous-région, comme le Sénégal ou la Côte d'Ivoire. Ceci exige des
candidats à la formation de quitter leur travail pendant deux à trois semaines. Il semble
également que l'information sur les cours existants en matière de passation des marchés
n'est pas toujours bien diffusée auprès des intéressés.

36
| Retards dans l'obtention des avis de non-objection de la Banque mondiale.

Les représentants de la caisse autonome d'amortissement nous ont fait part de retard parfois
enregistrés dans les avis de non-objection de la part de la Banque mondiale. Ces retards
peuvent s'expliquer par des questions sur la façon dont l'évaluation a été conduite ou les
contrats ont été attribués. Le renforcement de la Mission résidente en matière de passation
des marchés pourrait aider à résorber certains de ces retards (voir ci-dessous). De même, il
serait beaucoup plus efficace d'adopter un mode moderne de communication (comme
Internet) avec le task-manager présentant les trois avantages suivants rapidité du transfert
des documents, minimisation des coûts et délocalisation du task-manager'qui peut être
contacté à tout moment sur l'adresse de son ordinateur portable.

* Il est nécessaire de renforcer la capacité de la mission Résidente de la Banque


mondiale en matière de passation des marchés.

La nécessité de renforcer la compétence et le rôle de la Mission résidente en matière de


passation des marchés a déjà été abordée. Ce renforcement devrait permettre à la Mission
résidente de conseiller et d'aider les cellules d'exécution de projets dans leurs tâches
journalières.

7. EVALULATION DES RISQUES

Cette section liste les principaux problèmes dont souffrent les passations de marchés publics au
Bénin. Une évaluation complète de la situation ne peut pas se faire sans regarder en même
temps le contexte dans lequel ces problèmes se sont développés. Cette évaluation doit tenir
compte des contraintes spécifiques qui existent au Bénin.

a) Principaux problèmes

* Le cadre juridique accuse des faiblesses et des lacunes.

| Manque d'outils permettant de faciliter la tâche des acheteurs publics.

* Les institutions et les organismes impliqués dans la passation des marchés ont besoin
d'être renforcés.

37
* Il faut aussi renforcer les procédures de facilitation de l'accès des petites et moyennes
entreprises à la commande publique et les mécanismes de transparence.

t La planification des passations des marchés et les fonctions de suivi sont à organiser
(informatisation).

[ Il convient d'assurer la concordance entre la planification en matière de finances


publiques et la planification des passations de marchés.

[ La formation en matière de passation des marchés est nécessaire. l

t Il faut considérer la passation des marchés comme une fonction à part entière et
distincte des autres fonctions où elle intervient.

* Il faut rehausser l'importance du respect des règles d'éthique et de la


responsabilisation des acheteurs publics.

b) Contraintes

Tous les problèmes relevés au cours de nos réunions doivent être examinés à la lumière des
contraintes suivantes:

f Solvabilité de l'Etat.

| La formation en matière de passation des marchés n'est pas toujours disponible.

* Les budgets de fonctionnement des ministères sont insuffisants et irréguliers.

| La responsabilisation est souvent inexistante.

| Pression politique.

a Terrain favorable à la corruption.

38
Annexe A - Cadre Juridique
CARACTERISTIQUES GENERALES

1. Régime juridique (droit coutumier/droit civil; socialiste; charria; autres)

Droit civil
2. Forme de gouvernement (fédéral ou centralisé)

Gouvernement centralisé
3. La constitution contient-elle des dispositions ayant une incidence directe sur la passation des

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marchés publics ? (Dans l'affirmative, décrire).

Non, mais elle prévoit plutôt la promotion du secteur privé.


4. Le pays est-il signataire de l'Accord de l'Organisation mondiale du commerce relatif aux
marchés publics ?

Non.
5. La législation de base sur les marchés contient-elle des dispositions ayant une incidence
directe sur les marchés publics ? (Dans l'affirmative, décrire).

Non.
6. Les marchés publics sont-ils régis par un texte distinct ou par une réglementation publiée au
titre d'une loi organique des finances ?

Oui: Ordonnance n° 96-04 du 31 janvier 1996.


7. D'autres types de textes régissant certains aspects connexes de la passation des marchés
comportent-ils des dispositions en rapport direct avec les problèmes identifiés dans le système
local (par exemple, lois ou contrôle régissant la main-d'oeuvre, la fiscalité, les douanes,
l'assurance, la banque, les devises ou les normes nationales etc.)? (dans l'affirmative, décrire).

Oui. Plusieurs règlements adoptés dans le domaine des taxes et des douanes et relatifs au
régime fiscal applicable aux marchés publics extérieurs sont d'application difficile. Ils
introduisent des dispositions relatives à la taxation des marchés publics au niveau central et
départemental pour l'achat de fournitures, travaux et services, financés partiellement ou en
totalité par les bailleurs fonds. Ces dispositions couvrent également l'imposition des marchés
passés par des organismes parapublics ayant accès à des financements de bailleurs de fonds et
recevant des subventions d'exécution ou bénéficiant de garantie du gouvernement. Les taxes et
autres droits sont compris dans le montant des contrats et leur détail doit être indiqué. Les
importateurs au titre de ces marchés, qui, avant, étaient exonérés, sont maintenant responsables
du règlement des taxes et autres droits au moyen d'un système d'Ordre de Paiement pour un
montant équivalent. Ils doivent présenter cet Ordre de Paiement aux services des douanes pour
enlever la marchandise. Avant d'émettre son Ordre de Paiement, le Trésor doit d'abord vérifier
que les taxes et autres droits à rembourser ont été correctement calculés. Ce processus est long
et compliqué, introduit des retards dans les passations des marchés.
Les passations des marchés de foumitures, de travaux et de services de consultants sont-elles
régies par des lois différentes ? (dans l'affirmative, décrire).
Non.

8. Le système est-il clair, complet et homogène ? Couvre-t-il tous les aspects essentiels sans

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recourir à des règlements exagérément compliqués, divergents ou périmés, et les règles à
appliquer sont-elles faciles à identifier à l'intérieur d'un cadre juridique soigneusement
coordonné ?

Le système actuel n'est ni clair ni complet. Le Code des Marchés Publics présente plusieurs
déficiences graves dans sa rédaction et sur le plan de la substance. Plusieurs règlements
d'application n'ont toujours pas été adoptés.

9. La hiérarchie des sources de réglementation des marchés est-elle bien établie ?

La hiérarchie des sources de réglementation des marchés est bien établie. Le code des marchés
coiffe le système national. En cas de divergence entre les dispositions du code des marchés et
les dispositions d'accords/traités internationaux, ces derniers prévalent.

10. Les mêmes règles s'appliquent-elles au pouvoir central et aux administrations locales ?

Les règles sont similaires pour les marchés passés au niveau central et au niveau local mais les
organismes/autorités impliqués seront différents. Les articles 65 à 69 du code des marchés
contiennent les dispositions applicables aux marchés publics passés par les collectivités locales.

I 1. Les mêmes règles sont-elles appliqués aux entreprises parapubliques ? (Décrire)

L'article 1, paragraphe 1 du code des marchés stipule que les procédures de passation des
marchés publics s'appliquent aux établissements publics, aux sociétés et aux offices de l'Etat
et des collectivités locales à partir de certains seuls de passation de marchés (fixés par décret).

12. La fonction de passation des marchés est-elle décentralisée ? Si oui, décrire la structure de
base et donner le nom des principaux organismes de passation de marchés, en indiquant si leur
rôle, droits et responsabilités ont été clairement définis par écrit.

Le Code des Marchés Publics prévoit une certaine décentralisation de la fonction de passation
des marchés (articles 65 à 69). Au niveau départemental, les Commissions Départementales des
Marchés Publics ont les mêmes fonctions que la Commission Nationale des Marchés Publics
(passation et contrôle de la passation des marchés). Les fonctions d'approbation des marchés
publics, exercées au niveau central par le Ministre chargé des Finances, sont confiées au Préfet
au niveau départemental (Article 69 du code des marchés). Le champ d'application de ces
contrôles est le suivant: (i) examen préalable des Cahiers des charges ; (ii) la régularité de
l'appel d'offres et du processus d'évaluation ; (iii) et la justification avancée pour passer un
marché de gré à gré. La Loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes

41
en République du Bénin crée des commissions communales d'évaluation des offres (article
126); doivent-elles se substituer (quand les 77 communes seront mises en place) aux
commissions départementales ?

13. Les responsabilités de supervision des fonctions de passation des marchés dans toute
l'administration sont-elles confiées à un (ou plusieurs) organismes (à savoir, un organisme a-t-
il la responsabilité principale de l'établissement des réglementations, est-il chargé d'harmoniser
les règles et de veiller au respect des pouvoirs réglementaires) ? Identifier cet organisme et en
décrire les responsabilités et la structure. Intervient-il concrètement dans les opérations de
passation des marchés ?

Actuellement, ces responsabilités de supervision sont assumées par la Direction des marchés
publics et du matériel (DMPM) du Ministère des Finances pour les marchés sur fonds
nationaux et la Caisse autonome d'amortissement (CAA) pour les marchés sur prêts extérieurs.
C'est la DMPM qui a théoriquement la responsabilité principale de l'établissement des
réglementations; elle intervient concrètement dans les opérations de passation de marchés en
ce qui concerne plus particulièrement les marchés de fournitures, de prestations de services et
de travaux de réfection du patrimoine bâti de l'Etat. Dans tous les cas, un marché ne devient
définitif qu'après approbation du Ministre chargé des Finances ou de l'ordonnateur désigné par
la convention de financement concemée.

14. Existe-t-il un Comité central des marchés de l'Etat ou une institution similaire ? Quelles
sont ses fonctions et responsabilités ?

Le code des marchés prévoit une Commission Nationale des Marchés Publics (articles 52 à 63)
qui a les responsabilités suivantes:

(i) l'étude, pour avis, des dossiers d'appel à la concurrence;


(ii) l'examen, pour avis, des conclusions issues du jugement provisoire des offres des
comités techniqués;
(iii) la conciliation en cas de litige entre le maître de l'ouvrage et le titulaire du marché;
(iv) l'autorisation des procédures de gré à gré;
(v) le contrôle inopiné en ce qui concerne l'exécution des marchés publics;
(vi) le contrôle et le suivi de la réglementation en matière des marchés publics ; à ce titre,
elle propose toute mesure de nature à améliorer le régime des marchés publics en
République du Bénin.

Cette commission n'est pas encore mise en place, le décret d'application du code des marchés
relatif à son organisation et à son mode de fonctionnement n'ayant pas encore été promulgué.

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15. Le système permet-il/facilite-t-il l'adoption de nouvelles techniques et pratiques novatrices
sans porter atteinte aux principes fondamentaux ?
- - - - - ---
…-- ---

Le système actuel ne facilite pas l'adoption de nouvelles techniques et pratiques novatrices à


cause du manque de personnel suffisamment qualifié en matière de passation de marché, au
sein du Ministère des Finances, et du manque d'une unité responsable de la conception des
politiques en matière de passation des marchés. Ce rôle devrait revenir prochainement à la
Commission Nationale des Marchés Publics.

16. Existe-t-il des règles/procédures concernant la suspension et la disqualification d'un


soumissionnaire ?

Oui. Les articles 10 et 12 du Code des Marchés Publics stipulent les obligations à remplir par
tous les soumissionnaires potentiels. Ces obligations ont trait à leur situation financière, fiscale
et légale. Si un soumissionnaire potentiel ne remplit pas ces conditions, il est disqualifié et sa
soumission ne pourra pas être prise en compte.

17. Le pays est-il membre d'un accord commercial ou douanier régional ? (préciser).

La République du Bénin appartient à l'Union Monétaire Economique de l'Afrique de L'Ouest.

18. Existe-t-il des boycottages primaires/secondaires ? (préciser)

Non.

19. Existe-t-il des dispositions concemant les préférences accordées à certaines catégories de
foumisseurs de biens et de services ? (Préciser).

Non.

20. Les dispositions concernant l'arbitrage national/intemational sont-elles codifiées ? (Par


quels textes?)

Oui: articles 95 à 105 du code des marchés publics.

43
21. Les règles d'arbitrage sont-elles généralement conformes aux principes établis, notamment
dans les règles de la CNUDCI ? (Indiquer les principales différences)

Oui, pour les marchés sur financement extérieur et faisant intervenir des fournisseurs étrangers.

22. Le pays est-il membre de la Convention de New York pour la reconnaissance et l'exécution
des sentences arbitrales étrangères'?

Oui.

BASES DE LA TRANSPARENCE

1. La diffusion publique des textes de lois sur la passation des marchés est-elle exigée par des
lois ou règlements ?

Oui, ils doivent être publiés au Joumal Officiel.

2. Les marchés doivent-ils obligatoirement être consignés dans des registres ? Ces registres
sont-ils accessibles au public ?

Oui, mais il n'existe pas actuellement de système d'immatriculation centralisée des marchés
permettant de générer une banque de données statistiques. En pratique, les autorités
contractantes gardent, en général, une copie des contrats et des avenants. Cependant les
dossiers d'appel d'offres ne sont pas conservés avec les contrats qui s'y relient. Les archives de
marchés peuvent être, sur demande, accessibles au public.

3. L'obligation de publicité concernant les possibilités de marché est-elle adéquate ?

L'article 41 du code des marchés stipule que les avis d'appel d'offres ou d'adjudication doivent
être portés à la connaissance du public par une insertion dans un quotidien national
d'information ou par tous autres moyens de publicité appropriée. Dans la pratique, cette
publicité est dispersée dans les différents médias publics et privés. Aussi, il serait opportun de

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créer un journal des marchés publics (bimensuel) pernettant de centraliser la publicité de tous
les avis d'appel à la concurrence, afin que chaque opérateur économique (abonné) puisse avoir
le même niveau d'information.

4. Les obligations éventuelles concernant l'ouverture publique des plis sont-elles appropriées ?

Oui.

5. Les négociations après l'ouverture des plis ou l'attribution du marché sont-elles


généralement interdites?

Non. En particulier, en ce qui concerne les grands organismes parapublics tels que l'office des
postes et télécommunications ou la société béninoise d'électricité, des négociations sont
systématiquement engagées avec l'assistance d'un cabinet privé (cabinet BETA) pour
l'obtention de rabais sur les offres des attributaires de marchés. Nous avons démontré dans le
rapport que ce système est particulièrement pervers.

6. Les règles appliquées à la passation des marchés négociés, éventuellement, permettent-elles.


un processus équitable et transparent ?

Non, d'autant plus que le code des marchés publics (articles 44 à 46) ne « verrouille » pas
suffisamment le recours à cette procédure exceptionnelle du gré à gré.

7. Les conditions d'utilisation des diverses méthodes de passation des marchés sont-elles
clairement établies ? Et l'obligation d'utiliser l'appel d'offres ouvert comme méthode préférée
ou comme méthode par défaut est-elle explicite ?

Les conditions d'utilisation des différentes méthodes de passation des marchés sont établies
dans les articles 30 à 46 du Code des Marchés Publics. Ces articles n'imposent pas d'utiliser
l'appel d'offres ouvert comme méthode préférée. La préférence pour l'appel d'offres est
exprimée de façon indirecte. Pour les marchés de gré à gré, l'autorité contractante à
l'obligation d'expliquer par écrit à la Commission Nationale des Marchés Publics pourquoi elle
ne peut pas objectivement utiliser l'appel d'offres. Cette même demande doit aussi expliquer
les mesures qui ont été prises pour garantir un minimum de compétition entre les entreprises
(articles 45 et 46), sauf en cas de monopole.

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