SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1104/2017-S2

Sucre, 18 de octubre de 2017

SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga
Acción popular

Expediente: 19592-2017-40-AP
Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 05/2017 de 29 de mayo, cursante de fs. 751 a 754,

pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por David Alonzo
Tezanos Pinto Ledezma, Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional de
Bolivia contra Anibal Cruz Senzano, Presidente del Colegio Médico de
Bolivia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 18 y 25 de mayo de 2017, cursantes de

fs. 53 a 60 y 63 a 70 vta., respectivamente, el accionante refirió que:

I.2. Hechos que motivan la acción

El 15 de febrero de 2017, el Órgano Ejecutivo, emitió los Decretos Supremos

(DDSS) 3091 y 3092, de creación de la Autoridad de Fiscalización y Control del
Sistema Nacional de Salud (SINSA), que regulará, fiscalizará y controlará al
mencionado Sistema, cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de las políticas y
normativas nacionales de salud, ello con el fin de brindar atención de salud con
calidad a todos los bolivianos y bolivianas; asimismo, se encargará de la
autorización, desafiliación y reafiliación gradual en el seguro social obligatorio a
corto plazo. Posteriormente, el 10 de mayo de igual año, fue emitido el Decreto
Supremo (DS) 3174, que dispone la supresión del costo de los certificados
médicos, cambiando la tuición de los mismos, de los Colegios Médicos al
Ministerio de Salud, con la finalidad desburocratizar su tramitación, así como
también otorga su gratuidad.

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Como emergencia de dichas normas, el Colegio Médico de Bolivia, a través de un
Consejo Médico Nacional Extraordinario, efectuado el 12 de abril de 2017,
determinó ordenar un paro médico nacional de veinticuatro horas, fijando para el
efecto el 20 del indicado mes y año, esto en protesta por las disposiciones legales
antes mencionadas, alegando que las mismas eran inconstitucionales y contrarias
a sus estatutos orgánicos.

Al no haber logrado sus propósitos el referido paro, el 13 de mayo de 2017, el

Colegio Médico de Bolivia mediante un Consejo Médico Nacional, determinó un
paro nacional de cuarenta y ocho horas, a realizarse el 17 y 18 del mes y año
señalados, el cual no solo involucró a los médicos afiliados a ese ente colegiado,
sino también a enfermeras y administrativos del sector de salud, medida que fue
cumplido en las diferentes ciudades del país, pues conforme la verificación que
realizó la Defensoría del Pueblo en los diferentes centros médicos y hospitalarios,
los galenos abandonaron durante esos días de paro los consultorios y servicios
médicos externos y quirúrgicos, así como también dejaron sin cobertura la
atención por especialidades, aunque en varios establecimientos de salud se
permitió la atención de emergencias o urgencias, se suspendieron en siete
departamentos del país las cirugías programadas, en algunos centros se
suspendió la atención de niños menores de cinco años y de grupos vulnerables,
salvo que entraran por el servicio de emergencias, muchas personas provenientes
del interior se quedaron sin fichas, inclusive en algunos establecimientos se
cerraron las puertas, sin siquiera dar información a los usuarios; situación que fue
reflejada además en los diferentes medios de comunicación.

Este paro perjudicó aproximadamente a cinco mil personas en todo el país,

evidenciándose un claro menoscabo a la ciudadanía, así como el colapso del
servicio de emergencias, esto sin reparar la discrecionalidad de la atención de
casos ”no urgentes“ (sic) y la desconsideración hacia los grupos vulnerables. Por
otro lado, la manifestación realizada por el Presidente del Colegio Médico de
Bolivia que anunció un nuevo paro de setenta y dos horas, siendo esta expresión
una equivocada idea de lo que viene a ser el servicio de salubridad al pueblo.

El perjuicio en cuanto a la falta de atención integral de la salubridad pública,

además del colapso de la atención médica por la equivocada medida, agravado
por la falta de provisión de medicamentes y consecuente lesión de los derechos
de los usuarios, atentan contra la salud en su componente como derecho colectivo
de salubridad pública, además de vulnerar el derecho a vivir una vida digna, de
calidad y libre, en la medida de lo posible, de los padecimientos o sufrimientos
que sobrevienen con las enfermedades, teniendo en cuenta que la atención en
salud debe ser integral y por ello comprende todo cuidado, suministro de
medicamentos, intervenciones quirúrgicas, prácticas de rehabilitación, exámenes
de diagnóstico y seguimiento de los tratamientos iniciados, así como todo otro
componente que los médicos valoren como necesario para el restablecimiento de
la salud del paciente, con lo que resulta claro que la suspensión de servicios en
general, cirugías, continuación de tratamientos y consultas, conculcan el derecho
colectivo a la salud pública, no siendo eximente de responsabilidad o medio de

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legalización de la medida ahora cuestionada (paro en la atención del servicio
médico), permitir que sólo servicios de emergencia funcionen, ya que el
mencionado derecho a la salud pública está regido por el principio de integralidad.

Contra la universalidad del servicio de salud, se contrapone una oferta

parcializada o incompleta del mismo, pues no sólo aquellos casos en donde la
suspensión del servicio ocasione la muerte o la disminución de la salud o la
afectación de la integridad física, debe considerarse que se está frente a una
prestación asistencial de carácter necesario.
En el presente caso, tal y como se demostró con las verificaciones defensoriales,
con la proyección de personas a las que se les privó de la atención médica y las
denuncias públicas, existe un perjuicio a los bolivianos y las bolivianas, en cuanto
a la salud como derecho colectivo a la salubridad pública, pero además la
amenaza cierta de la aplicación de un nuevo paro médico por setenta y dos horas,
que amerita adoptar acciones que tiendan a garantizar el goce y ejercicio del
mismo, aun cuando el hecho no se hubiera consumado; por lo que, se plantea la
presente acción en su carácter preventivo.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la lesión del derecho a la salubridad pública, referida al

derecho a la salud en su ámbito colectivo, citando al efecto los arts. 18 y 35 de la
Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y, en consecuencia, se prohíba la interrupción de los

servicios médicos a consecuencia de medidas de protesta, asumidas por el Colegio
Médico de Bolivia o cualquiera de sus entidades organizacionales, científicas,
gremiales y de perfeccionamiento profesional.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 29 de mayo de 2017, según consta en el acta

cursante de fs. 740 a 750 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Nadia Alejandra Cruz Tarifa en representación legal del accionante, David Alfonso
Tezanos Pinto Ledezma, Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia, a
tiempo de ratificar el contenido de la acción popular, añadió lo siguiente:
a) Aparte de los paros que realizaron, cuyos perjuicios fueron detallados ya en la
acción presentada, ahora la parte demandada mediante sus representantes,
anunciaron un próximo paro de setenta y dos horas, plegado a otros sectores, lo
que constituye una huelga de solidaridad prohibida por el art. 119 de la Ley
General del Trabajo (LGT), lo que provocará sin duda alguna la desatención
nuevamente de miles de bolivianos; b) La acción popular ahora planteada, no

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tiene un efecto sólo restitutorio, sino sobre todo de carácter preventivo, pues se
debe evitar las futuras suspensiones o paros de servicios médicos, ya que está en
riesgo el bien jurídico del derecho a la salud, y si bien pareciera que este es un
derecho subjetivo; sin embargo, se debe poner énfasis que también se está
solicitando la protección a la salubridad pública, definida por la SC 1970/2011-R
de 7 de diciembre; c) El derecho a tener un servicio de salud que se preste de
manera ininterrumpida se ve afectado por este tipo de actos, lo que afecta
también al principio de continuidad a la accesibilidad como componente del
derecho a la salud; empero, la Defensoría del Pueblo no pretende vulnerar el
derecho de huelga, por los siguientes elementos: Los derechos no son absolutos,
como así lo reconoce el art. 32.2 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, que es parte del bloque de constitucionalidad, mismo que sostiene que
los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás y por
la exigencia del bien común; por lo que, no se puede pensar que el derecho a la
huelga es el que prevalece sobre cualquier otro derecho; d) Cuando existe una
colisión entre los derechos a la salud, al trabajo y las manifestaciones del derecho
al trabajo, tiene que haber una interpretación al respecto, sobre la prevalencia de
estos derechos, así la ”SCP 0046/2015“ señaló que, si bien las personas tienen
derecho al trabajo el límite del mismo es no afectar al bien común, como al
interés colectivo, de lo que se infiere que el trabajo debe estar a la obligación de
la salud de los usuarios, que constituyen en este caso, en un interés colectivo; por
lo que, debe limitarse el mismo en interés de los demás. El Sistema
Interamericano nos señala en qué casos se puede limitar derechos; por lo que, da
una serie de estándares, como por ejemplo, el mandato de que el servicio de
salud debe ser prestado de manera ininterrumpida, lo que es una primera
restricción; e) El art. 37 de la CPE, establece que es función suprema del Estado,
el derecho a la salud, pues no es subordinado ni concurrente; es decir, que
ninguno puede estar por encima ”o a la igual“ (sic) del mismo, ya que tiene
relación directa con el derecho a la vida, como bien jurídico protegido en nuestro
país; por su parte el art. 36 de la Norma Suprema, sostiene que es indeclinable la
protección de la salud; por lo que, no puede hablarse de una colisión de derechos,
sobre la base de actos ilegales, ya que dicha huelga es un acto ilegal; por lo que,
cabe señalar que la Defensoría del Pueblo en momento alguno está pidiendo que
los médicos no ejerzan su derecho a la protesta, sino que no corten con los
servicios de salud, porque los ciudadanos son los más perjudicados, entrando a
una lógica de que sus demandas tienen que ser atendidas en desmedro de
terceros; además existe una prohibición expresa de esta interrupción, que no es
solo la visión del Estado Plurinacional Bolivia, y que está establecido en el art. 118
de la LGT; aparte de ello se tiene el ”Decreto“ (sic) que prohíbe la suspensión de
los servicios de sanidad; por lo que, no se está pidiendo que se implemente una
medida que no esté señalada por una norma, en su componente de derecho
colectivo; y, f) La Defensoría del Pueblo interpone esta acción popular justamente
para pedir la tutela de derechos colectivos, impetrando que se cumpla con la
previsión contenida por el art. 38.II de la CPE, y que tal decisión obligue a todos
los médicos del Estado Plurinacional de Bolivia, ya que la SC 1018/2011-R de 22
de junio, destacó que la legitimación pasiva de la acción popular obedece a que
cuando se esté cuestionando a un ente colegiado, basta con accionar al

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representante legal que agrupa a todos los entes colegiados; por lo que, no es
necesario identificar a todos los que componen el órgano colegiado, lo que
claramente está establecido dentro de los art. 1 y 2 del Estatuto del Colegio
Médico de Bolivia; por lo que, esta acción popular de carácter preventivo debe ser
concedida, determinando la prohibición de interrupción de los servicios médicos
en las medidas de protestas asumidas.

I.2.2. Informe de la persona particular demandada

Anibal Cruz Senzano, Presidente del Colegio Médico de Bolivia, a través de sus
abogados en audiencia, de manera oral, sostuvo lo siguiente: 1) Se debe dejar en
claro que no hubo movilización ni medida de presión alguna que esté relacionada
con el DS 3174 y el certificado médico aludido; por otra parte, en la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) se pueden encontrar los lineamientos de
exigencias de los trabajadores y exigencias de sectores como el de salud y
respecto a las medidas como es un paro, en el caso que se persiguieran fines
políticos o intereses que no estén relacionados con el sector mismo, llevarían a la
conclusión de que dicha medida de presión sería ilícita; sin embargo, ello no
ocurre dentro del presente caso, ya que los profesionales piden la abrogación de
los DDSS 3091 y 3092, con referencia el primero a la creación de la Autoridad de
Fiscalización y Control del SINSA, y el segundo referido a la libre afiliación,
desafiliación, reafiliación, en el Sistema Nacional de Seguro a corto plazo,
relacionado también a la Ley 922 de 1 de marzo de 2017; por lo que, dentro de
ese marco se encuentran las exigencias del Colegio Médico de Bolivia y otros
profesionales de salud; 2) La acción popular como toda acción de defensa, no
tiene como objeto el legislar o declarar la ilegalidad de cosas que ocurran a
futuro, sino de ciertos derechos, como el de salubridad, para protegerlo de
posibles amenazas, pero las amenazas no en carácter abstracto, sino contra
medidas concretas; empero, ahora se la plantea contra un paro de cuarenta y
ocho horas y ahora contra un posible paro de setenta y dos horas, medida que no
tiene resolución alguna; 3) El Comité Interinstitucional, que está conformado
además del Colegio Médico de Bolivia, por la Confederación de Universidades de
Boliviana (CEUB), el Seguro Social Universitario, la Confederación de Rentistas y el
Consejo Nacional de Salud (CONAS), entre otros, de manera conjunta,
determinaron este tipo de medidas de presión; por lo que, no son tuición del
Colegio Médico de Bolivia; en tal sentido, la acción popular está mal dirigida, pues
el mencionado Colegio carece de medidas de coerción sobre sus afiliados y más
aún sobre el Sistema de Salud Pública, al margen que dicho ente colegiado no
ofrece ningún servicio referido a salubridad, ya que por su cuenta éste no
administra hospital alguno, no forma parte de los sindicatos, ni de las instituciones
dentro de cada uno de los subsistemas y tampoco tiene intereses directos sobre el
Sistema Privado de Salud; por lo que, en ese entendido el Sistema de Salud no
puede por su cuenta, interrumpir el servicio de salud, ya que no es trabajador, no
es una entidad estatal, ni propietario y menos administrador de tales servicios;
4) Es importante recordar que quienes pararon fueron los del Sistema de

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Seguridad Social y el Sistema de Salud Pública, como algunos hospitales,
consultorios y servicios del Sistema Privado; por lo que, ellos tendrían que estar
aquí convocados; por otra parte, el paro de cuarenta y ocho horas ya concluyó y
no existe constancia de que se convoque a otro paro de actividades; por lo que,
esta acción tutelar no tendría razón de ser; 5) Se mencionan informes en el que
reflejan servicios colapsados y principalmente alerta sobre los servicios de
emergencia, haciendo énfasis en los días en que hubo paro, pero si visitaran el
Hospital de Clínicas en días laborales, se encontrarían con una realidad similar a
los días de paro, tal crisis en el Sistema de Salud no es responsabilidad del
Colegio Médico de Bolivia o a consecuencia de un paro, eso es debido a la mala
administración ocurrida a lo largo del tiempo, porque no se priorizó como se debe
la salud; este es otro tema por el que se fue al paro, pues se exige una ley del
SINSA que responda a la realidad nacional, hecho también reflejado en la reunión
de entes gestores; 6) La jurisprudencia aludida por la Defensoría del Pueblo, en
momento alguno se refiere sobre la ininterrupción del servicio de salud, pero si
habla bastante de que son los Órganos del Estado los que deben alcanzar las
condiciones adecuadas para dar un buen servicio; es decir, se alude a la
obligación del Estado de no interrumpir el tratamiento, en lo concerniente a temas
como es la adquisición de medicamentos sin trámites burocráticos; por lo que, se
estaba prohibiendo el acceso a la salud de los asegurados en el Sistema
Obligatorio de Salud de corto plazo, un caso era de la enfermedad del sida y otro
de cáncer, jurisprudencia que nada tiene que ver con lo que se pretende en este
caso; y, 7) El accionante afirma que la presente acción no tiene por objeto el
restringir el derecho a la huelga, lo que evidentemente es mentira, y sus
argumentos no son ciertos, ya que si bien en la OIT se sostiene que hay temas
que pueden ser excluidos, se menciona efectivamente los servicios de salud, pero
no como una prohibición total, que sólo se da respecto a las autoridades en
función pública, pero se menciona los servicios esenciales en el sentido estricto
del término, en el que el servicio de emergencias médicas y la medicina crítica son
áreas que jamás deben ser interrumpidas, mientras que los servicios de consulta
(salvo los crónicos o paciente con seguimiento) pueden ser reprogramados, sin
poner en riesgo la vida de las personas; es claro que la OIT restringe algunas
medidas de presión, pero no prohíben este derecho, pero la acción presentada
tiene por finalidad innegable la de prohibir totalmente el ejercicio de su derecho a
la huelga.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Shirley Jazmi Pérez Velásquez, Daniela Crespo Vidaurre, Roger Lidio Chuquimia
Mamani y Mary Elizabeth Velasco Bautista, todos servidores públicos dependientes
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en representación legal de
Héctor Andrés Hinojosa Rodríguez, Ministro de esa cartera, citado como tercer
interesado, a través del memorial cursante de fs. 735 a 739, manifestaron que:
i) El 13 de abril de 2017, mediante nota, Ariana Campero Nava, en su calidad de
Ministra de Salud del Estado Plurinacional de Bolivia, solicitó se declare ilegal el
paro del sector salud de veinticuatro horas, programado para el 20 del mismo mes
y año, por ser responsabilidad del Ministerio de Salud como ente rector, el velar

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por la continuidad de los servicios de salud y la atención oportuna a la población
boliviana; mediante Informe MTEPS-DGTHSO-FRGR 13/17 de 21 de ese mes y
año, emanado de la Dirección General de Trabajo, Higiene y Seguridad
Ocupacional dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por
el que señala que la medida dispuesta por el Colegio Médico de Bolivia, carece de
legalidad por cuanto no se habrían agotado los medios de conciliación y arbitraje
previstos en la norma, considerándose el movimiento como ilegal; razón por la
cual, siendo función de la Dirección General de Trabajo, Higiene y Seguridad
Ocupacional, declarar mediante resolución administrativa la legalidad o ilegalidad
de las huelgas a nivel nacional, emitió la Resolución Administrativa (RA) 082-17
de 21 de abril de 2017, por la que se declaró ilegal el paro de veinticuatro horas
del 20 de similar mes y año, en virtud a lo establecido por los arts. 38 de la CPE,
1 inc. d) del DS 1958 de 16 de marzo de 1950, 1 del Decreto Ley (DL) 2565 de 6
de junio de 1951; y, 105 y 118 de la LGT, siendo la misma notificada al Ministerio
de Salud y al Colegio Médico de Bolivia, el 25 de abril de 2017; ii) El 16 de mayo
de igual año, Ariana Campero Nava, en su calidad de Ministra de Salud del Estado
Plurinacional de Bolivia, solicitó se declare ilegal el paro del sector salud de
cuarenta y ocho horas, dispuesto por el Colegio Médico de Bolivia, que al ser de
las mismas características del paro de veinticuatro horas, se declaró su ilegalidad
mediante la RA 097-17 de 19 de ese mes y año, notificándose al Colegio Médico
de Bolivia el 24 del mes y año señalados; y, iii) Si bien la huelga o paro de
actividades, constituye un derecho reconocido por la Constitución Política del
Estado, al ser el medio fundamental que disponen los trabajadores para la
defensa de sus intereses tanto económicos como sociales, en el marco de la
libertad sindical, el mismo se halla reconocido como un derecho de segunda
generación en tratados internacionales de alcance universal, como el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; es decir, que antes
se encuentran derechos de primera generación, que merecen un respeto y
atención prioritaria que no pueden ser desconocidos durante el ejercicio de la
libertad sindical.

Por su parte, la Ministra de Salud, Ariana Campero Nava, por intermedio de sus
representantes legales, en audiencia señaló: a) El Colegio Médico de Bolivia al
determinar el paro médico cumplido el 20 de abril de 2017, y luego determinar
paro los días 17 y 18 de mayo de igual año, suspendió al menos seis mil
atenciones y dejó pendientes unas ochocientos cincuenta cirugías; situación que
perjudica en gran medida a la población que requiere cuidado médico y si bien se
atendieron emergencias, el servicio se vio colapsado. Además, los pacientes con
enfermedades crónicas que requieren tratamiento no fueron atendidos por
emergencia, habiéndoles indicado que retornen a la conclusión del paro, lo cual
vulnera el derecho a la salud, tomando en cuenta que el servicio de salud debe
ser ininterrumpido; b) Existe una amenaza de un nuevo paro de setenta y dos
horas y si bien no existe un pronunciamiento del Colegio Médico de Bolivia, los
comunicados de prensa señalan que el Presidente de dicho ente colegiado,
declaró a los medios de comunicación, según informa la prensa de 26 de ese mes
y año, que conjuntamente con los entes de seguridad social se decretó dicha
medida, además que en la mesa de trabajo que se acordó con dicho Colegio para

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el 26 de similar mes y año, por la tarde no se hizo presente su representante;
c) Los dos paros que fueron realizados, fueron declarados ilegales por el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; d) El derecho a la huelga como
medida de protesta tiene limitantes, pues está restringido para la prestación de
servicios esenciales, como es el tema de la salud pública; y, e) El Colegio Médico
de Bolivia goza de representatividad al ser la entidad que aglutina a los
profesionales médicos, quienes se oponen a la norma que aprueba la creación de
una autoridad que podrá regular la atención a la población.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil y Comercial Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La

Paz, constituida en Tribunal de garantías, emitió la Resolución 05/2017 de 29 de
mayo, cursante de fs. 751 a 754, por la que concedió en parte la acción
popular, disponiendo el cumplimiento del deber de garantizar el derecho de
salubridad en condiciones de normalidad de todos los usuarios del Servicio de
Salud Pública, por parte del Colegio Médico de Bolivia, a tiempo de ejecutar su
derecho a la huelga, condiciones que debe garantizar el Ministerio de Salud y el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en cumplimiento de sus
atribuciones contenidas en la Constitución Política del Estado y las leyes; todo ello
bajo los siguientes fundamentos: 1) La Ley General del Trabajo en su art. 118,
determina que queda prohibida la suspensión del trabajo en los servicios de
carácter público, y que su contravención será penada por ley con la máxima
sanción; se debe tener presente que el derecho a la huelga es el ejercicio de los
trabajadores de suspender labores para la defensa de sus derechos y en nuestra
legislación, si es legal, se dispone el pago de salarios por los días de cesación de
la actividad laboral; en el presente caso, debido a las circunstancias de orden
público y de paz social, ”con que se reviste el Estado para defender el sistema
imperante“ (sic); 2) El DS 1958 en su art. 1, determina como servicios de carácter
público la administración pública, fiscal y municipal, los servicios de agua potable
y aprovisionamiento de combustibles, luz y energía eléctrica, comunicaciones y
bancos, servicios de sanidad y mercados públicos; en el art. 2 del precitado
Decreto Supremo, sostienen que los trabajadores que contravengan este Decreto
Reglamentario en los servicios públicos mencionados, mediante huelgas u otros
medios, serán pasibles de la máxima sanción legal; en el art. 3 del mismo Decreto
Supremo, se prohíbe las huelgas por simpatía o solidaridad. Por su parte, el
DL 2565 en su art. 1, señala que las huelgas generales y las de simpatía, así como
las que no fueron diligenciadas con estricta sujeción a los trámites y términos
establecidos, están prohibidas; 3) La determinación del Colegio Médico de Bolivia
de ordenar un paro médico nacional, contra los DDSS 3091, 3092 y 3174, vulneró
el derecho a la salud de un gran número de personas ya que la falta de atención
médica lesiona el derecho de los usuarios, lo que conculca este derecho, si
tomamos en cuenta que el art. 9.5 de la CPE, establece entre sus fines y
funciones esenciales del Estado, el garantizar el acceso de las personas a la
educación, a la salud y al trabajo; la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
Plurinacional estableció que los derechos fundamentales no son absolutos,
encuentra sus límites y restricciones en los derechos de los demás, la prevalencia

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del interés general, la primacía del orden jurídico y los factores de seguridad,
moralidad y salubridad pública, que no pueden verse sacrificados en aras de un
ejercicio arbitrario o abusivo de prerrogativas individuales; por lo que, los
derechos fundamentales pueden ser limitados en función al interés social, algo
que también está determinando por la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre, que dispone que los derechos de cada hombre están
limitados por los derechos de los demás; 4) Tanto la Constitución Política del
Estado como los instrumentos internacionales de protección de los derechos
humanos, que forman parte del bloque de constitucionalidad, no se limitan a
proclamar el conjunto de derechos, libertades y garantías de los seres humanos,
sino que también hacen referencia explícita de las restricciones o limitaciones de
su ejercicio, estableciendo en su caso, las condiciones particulares en las cuales es
posible que el Estado, a través de sus órganos del poder público, aplique la
restricción al ejercicio de los derechos y libertades sin lesionarlos; 5) En el
presente caso se presentaron las Resoluciones Administrativas (RRAA) 082/17 y
097-17 expedidas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, las que
declararon como ilegales los paros de veinticuatro y cuarenta y ocho horas; por
otra parte, se presentó una fotocopia legalizada de la reunión de entes gestores,
Colegio Médico de Bolivia, ”ENTUB, FENAJURESUB, CEUB, y SESSUB“ (sic) el 25
de mayo de 2017, en el que se indica que a partir del 31 de igual mes y año, se
asumirán medidas de hecho, hasta la abrogación del DS 3091 y la Ley 922; por lo
que, se instruye al Colegio Médico de Bolivia suspender toda negociación con el
Ministerio de Salud; por otra parte, los demandados acreditaron que gestionaron
la conciliación y arbitraje conforme lo indica el art. 159 del Reglamento de la Ley
General del Trabajo; y, 6) Cursa informe técnico de atención con referencia al
paro de salud convocado por el Colegio Médico de Bolivia, en el que se advierte
que las cirugías reprogramadas por el paro de cuarenta y ocho horas, llegaba a la
cifra de ochocientos cincuenta a nivel nacional, mientras que un número de seis
mil personas no habrían sido atendidas, lo que demuestra la magnitud de los
perjuicios ocasionados en las condiciones de salubridad en el Sistema Público de
Salud, condiciones desfavorables que por lógica consecuencia podría repetirse en
caso de verificarse el ejercicio de nuevos actos, similares a los acaecidos el 17 y
18 de mayo de 2017.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Auto Constitucional Plurinacional 0021/2017 de 3 de agosto (fs. 1019 a 1025),

se declaró legal la excusa planteada por el Magistrado Dr. Ruddy José Flores
Monterrey, ordenándose un nuevo sorteo; por lo que, la presente Sentencia
Constitucional Plurinacional se emite dentro del plazo establecido.

II. CONCLUSIONES

De la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a lo siguiente:

II.1. Cursan publicaciones de medios de comunicación escrita referidas al

cumplimiento de un paro médico acatado en los diferentes centros

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 hospitalarios y de seguridad social del país, realizado el 17 y 18 de mayo de
2017 (fs. 36 a 44).

II.2. De acuerdo al detalle de seguimiento de atención de hospitales y centros

de salud del país, a los grupos vulnerables establecidos por la Ley 475 de
30 de diciembre de 2013, según informe de la Jefa de la Unidad de Defensa
de los Derechos Humanos de la Defensoría del Pueblo, la mayoría de los
indicados establecimientos de salud, durante los días de paro, tuvo atención
irregular; puesto que, sólo se atendieron casos de emergencia (fs. 45 a 51).
II.3. A través de la RA 097-17, la Directora General de Trabajo, Higiene y
Seguridad Ocupacional dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y
Previsión Social, declaró ilegal el paro de cuarenta y ocho horas
desarrollado el 17 y 18 de mayo de 2017, dispuesto por el Colegio Médico
de Bolivia, asumido por sus afiliados a nivel nacional, en virtud a lo
establecido por los arts. 38 de la CPE; 1 inc. d) del DS 1958, 1 del DL 2565
y, 105 y 118 de la LGT, con el argumento de no estar agotada la vía de
conciliación y arbitraje previa a la declaratoria de huelga (fs. 256 a 257).

II.4. Según acta de 25 de mayo de 2017, se llevó a cabo la reunión de entes

gestores de seguridad social de corto plazo, integrado por los dirigentes de
los trabajadores en salud, el CEUB, el ”SISSIB“ (sic), como Sistema de la
Seguridad Social Universitaria, el Colegio Médico de Bolivia y la
Confederación Nacional de Rentistas y Jubilados de Bolivia, habiéndose
resuelto conformar un Comité de Defensa de la Seguridad Social a corto
plazo entre las nombradas agrupaciones, además de emitir
pronunciamientos públicos en rechazo y solicitud de abrogación de los
DDSS 3091 y 3092, y Ley 922, difundir las conclusiones técnicas del análisis
jurídico de las indicadas normas, exigir al Gobierno la conformación de
comisiones técnicas para construir la política pública de salud y a partir del
31 de igual mes y año, asumir medidas de hecho hasta la abrogación del
DS 3091 y Ley 922, instruyendo al indicado Colegio la suspensión de toda
negociación directa con el Ministerio de Salud (fs. 146 a 148).

II.5. Cursan publicaciones de prensa escrita que informan sobre la conformación

del Comité de Defensa de la Seguridad Social de corto plazo, entre el
Colegio Médico de Bolivia, los entes gestores de salud y representantes de
trabajadores y jubilados, además del anuncio de un paro de setenta y dos
horas, decidido por las entidades que conforman dicho Comité
(fs. 149 a 152).

II.6. De acuerdo con el informe MS/VMySP/DGSS/URSSyC/ACAL/NI/55/2017 de

25 de mayo, expedido por el Director General de Servicio Salud, por el Jefe
de la Unidad de Redes Servicios de Salud y Calidad, y por el Responsable
del Área de Calidad del Ministerio de Salud, durante el paro del sector salud
realizado el 17 y 18 de mayo de 2017, a nivel nacional, se suspendieron un
número aproximado de ochocientos cincuenta cirugías, no se atendieron
aproximadamente dos mil cien consultas y que aproximadamente fueron

10
 seis mil personas a las que se les privó de atención en los dos días de paro
(fs. 258 a 260).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El Defensor del Pueblo denuncia la vulneración del derecho a la salubridad

pública, referida al derecho a la salud en su ámbito colectivo, por cuanto el
Colegio Médico de Bolivia como medida de protesta contra los DDSS 3091 y 3092,
determinó un paro nacional de veinticuatro horas que se llevó a cabo el 20 de
abril de 2017, luego un paro de cuarenta y ocho horas, realizado el 17 y 18 de
mayo del año señalado; paralización que no solo involucró a los médicos afiliados
a ese ente colegiado, sino también a enfermeras y administrativos del sector de
salud, cumplido en las diferentes ciudades del país, habiendo quedado
abandonados los centros de salud y hospitalarios con el perjuicio de seis mil
usuarios y la suspensión de ochocientos cincuenta cirugías, habiendo amenazado
con un nuevo paro de setenta y dos horas.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales argumentos son

evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica y ámbito de protección de la acción popular

La acción popular, instituida en la Constitución Política del Estado, como

una acción de defensa de los derechos y garantías constitucionales,
conforme dispone el art. 135, procede: ”…contra todo acto u omisión de
las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o
amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio
ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución“.
Caracterizándose consecuentemente, como una acción tutelar cuyo objeto
deviene en la protección inmediata y efectiva de los derechos e intereses
colectivos, contra actos u omisiones ilegales o indebidos de autoridades o
particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o
supresión; derivando de ello, su triple finalidad: i) Preventiva, evitando
que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección;
ii) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a
los derechos e intereses tutelado en la acción; y, iii) Restitutoria, al
restablecer el goce de los derechos colectivos afectados a su estado
anterior.

De acuerdo al art. 136.I de la citada norma constitucional, la acción

popular procede durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza
a los derechos e intereses colectivos; por lo que, no es necesario agotar la
vía judicial o administrativa que pueda existir.

Del contenido del art. 135 de la CPE, se tiene que esta acción de defensa
se encuentra destinada a la protección de los derechos e intereses

11
 colectivos. Al respecto, la SC 1018/2011-R de 22 de junio, refiriéndose al
ámbito de tutela de la acción popular, sobre los derechos protegidos,
concluyó: ”Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática
del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege,
además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos
-ambos contenidos bajo el nomen iuris ‟Derechos Colectivos„- y, en ese
sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad
afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es
popular.
Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la
acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un
interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo
caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional,
previa unificación de la representación.

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del

Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros
derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho
Internacional de Derechos Humanos“.

III.2. Legitimación pasiva de la acción popular

La acción popular instituida por el art. 135 de la CPE, procede contra todo
acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas
que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos,
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad
pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza.

Partiendo del citado precepto constitucional, la SC 1977/2011-R de 7 de

diciembre, refiriéndose a la legitimación pasiva en la acción popular,
señaló que: ”De acuerdo al art. 135 de la CPE, la acción popular procede
contra todo acto y omisión de las autoridades o de personas individuales o
colectivas que violen o amenacen violar los derechos e intereses
protegidos por dicha acción.

En ese sentido, se concluye que no existen zonas exentas de control, por

cuanto la acción popular puede ser presentada tanto contra particulares
como contra servidores públicos; último término que, de conformidad al
art. 233 de la CPE, abarca a los servidores públicos de carrera, a los
designados, electos, de libre nombramiento o, finalmente, provisorios,
tanto del órgano ejecutivo como del legislativo, judicial o electoral, así
como a los funcionarios de los órganos de control y defensa de la sociedad
y del Estado (Contraloría General del Estado, Defensoría del Pueblo,
Ministerio Público, Procuraduría General del Estado), Fuerzas Armadas,
Policía Boliviana y funcionarios de las entidades territoriales
descentralizadas y autónomas.

12
 La legitimación pasiva, conforme lo ha entendido la jurisprudencia de este
Tribunal, es la coincidencia que se da entre la autoridad o particular que
presuntamente causó la vulneración o la amenaza y aquélla contra quien
se dirige la acción (SSCC 0325/2001-R y 0984/2002-R, entre otras).
Conforme a dicho criterio, en la acción popular, de acuerdo al art. 135 de
la CPE, antes citado, se tendría que presentar la acción contra las
autoridades o personas individuales o colectivas que vulneraron o
amenazaron vulnerar los derechos protegidos por esta acción de defensa.

Por otra parte, este Tribunal, de manera reiterada en las acciones de

amparo constitucional, ha señalado que tratándose de tribunales u
órganos colegiados, tienen legitimación pasiva todos los miembros que
asumieron la determinación o resolución impugnada (SSCC 0059/2004-R,
0711/2005-R, 0554/2006-R, entre otras); sub regla que si bien, a prima
facie tendría que ser aplicada también a las acciones populares; sin
embargo, atendiendo al carácter informal de esta acción popular -que
puede ser presentada sin agotar los medios de impugnación existentes- y
en virtud a la naturaleza de los derechos protegidos que requieren
protección inmediata, se concluye que en la acción popular no es posible
denegar la tutela por dicha subregla que fue creada dentro del recurso
-ahora acción- de amparo constitucional.

Dicho entendimiento, por otra parte, resulta coherente con lo establecido

en el art. 98 de la LTCP, que entre los requisitos de la acción popular, al
hacer referencia a la parte demandada, señala: ‟Indicar el nombre y
domicilio de la parte demandada o de su representante legal„; no siendo
imprescindible, por ende, identificar a todos los que componen el órgano
colegiado“.

No obstante, ese entendimiento es inaplicable a casos en los que el acto u

omisión que vulnera derechos protegidos por la acción popular, emerge de
determinaciones, actos u omisiones atribuibles a un conglomerado de
personas colectivas privadas o públicas, independientes entre sí, pues en
caso de haberse demandado sólo a una entidad y haberse concedido
tutela ordenando el cese del acto lesivo, de la omisión o de la amenaza
que originó la acción de defensa, esa resolución resultaría ineficaz porque
no está al alcance de la entidad demandada, el cese de los actos
considerados lesivos que se encuentran ejercidos por las demás entidades
o personas no demandadas, por cuanto no ejerce tuición o autoridad
alguna sobre ellas; situación que obliga a demandar a los representantes
legales o directivos de todas las personas jurídicas que causan la lesión, o
en su caso a la repartición estatal que ejerce tuición sobre todas ellas en
mérito a su competencia.

III.3. La salubridad pública: Competencia del Estado delegada al

Ministerio de Salud. Tuición de las entidades descentralizadas y
desconcentradas

13
Este Tribunal a través de la SCP 1560/2014 de 1 agosto, refiriéndose a la
salubridad pública, señaló que: ”A partir del paradigma del ‟Vivir Bien„
(art. 8 de la CPE), el derecho a la salubridad pública supone el
derecho de todos los habitantes de una comunidad a pedir y
recibir por parte del Estado las siguientes prestaciones básicas y
necesarias mínimas, que conlleven una vida saludable, como son,
entre otras: 1) La garantía de acceso a los servicios de salud
(art. 18 de la CPE); 2) Condiciones saludables y seguras de todo espacio
público o privado en el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana, ya
sea trabajo (arts. 46 de la CPE), educación (arts. 88 y 89 de la CPE ),
recreación (art. 104 y ss. de la CPE), servicios y consumo (art. 75 de la
CPE); 3) Condiciones de salubridad en el hábitat, es decir, del medio en el
que vive, (art. 19 de la CPE) y la prohibición de contaminación ambiental
hídrica, atmosférica, acústica, etcétera; 4) Saneamiento básico, que
incluye el acceso a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado,
electricidad, gas domiciliario (art. 20 de la CPE); 5) Vivienda adecuada
(art. 19 de la CPE); 6) Alimentación sana (art. 16 de la CPE); y,
7) Centros penitenciarios con ambiente adecuado para personas privadas
de libertad (art. 74 de la CPE); entre otros.

Del contenido mínimo del derecho a la salubridad pública, es posible

concluir que este derecho es protegido a través de la acción popular a
partir del respeto, protección y promoción de otros derechos individuales o
colectivos que son interdependientes e indivisibles a éste (art. 13.I de la
CPE), que tiendan a potenciar a las personas para que alcancen el más
alto nivel posible de vida saludable, que incluye bienestar físico, mental y
social, propiciando ‟condiciones de salubridad„. Este derecho supone las
condiciones básicas de prestaciones destinadas a proteger y a restaurar la
salud de la persona y de la colectividad en busca de mejorar la calidad de
vida de las personas.

(…)

…el derecho a la salud en el marco de los derechos humanos es el

derecho a los cuidados de salud así como a beneficiarse de condiciones de
salubridad, lo que significa implícitamente que la salud del individuo es
inseparable del medio humano en el cual vive. Por lo que es obligación
del gobierno no solo asegurar la salubridad pública, sino también
brindar las instalaciones y los bienes necesarios para el disfrute
del más alto nivel posible de salud“ (las negrillas son agregadas).

Conforme a lo anotado, se tiene que constituye un deber del Estado

asegurar el derecho a la salubridad pública, así como procurar los medios
y mecanismos necesarios para el disfrute de la salud y poder cumplir con
esa responsabilidad, dentro de la estructura organizativa del Órgano
Ejecutivo, establecida a través del art. 89 y ss. del DS 29894 de 7 de

14
 febrero de 2009, se incorporó el Ministerio de Salud, asignándole entre
otras competencias, las siguientes: formular, promulgar y evaluar el
cumplimiento de los programas de salud en el marco del desarrollo del
país; regular, planificar, controlar y conducir el Sistema Nacional de Salud,
conformado por los sectores de seguridad social a corto plazo, público y
privado con y sin fines de lucro y medicina tradicional; vigilar el
cumplimiento y primacía de las normas relativas a la salud pública;
garantizar la salud de la población a través de su promoción, prevención
de las enfermedades, curación y rehabilitación; ejercer la rectoría,
regulación y conducción sanitaria sobre todo el sistema de salud; y,
formular, desarrollar, supervisar y evaluar la implementación del modelo
de atención en salud.

Consiguientemente, es el Estado a través del Ministerio de Salud, el

directo responsable de asegurar que la población pueda acceder a las
prestaciones básicas y necesarias mínimas, que conlleven una vida
saludable, como el de acceso a los servicios de salud , a cuyo efecto, la
norma contenida en el art. 27 del DS 304 de 16 de septiembre de 2009,
dispuso que las unidades desconcentradas e instituciones
descentralizadas, estarán bajo la dependencia o tuición del nombrado
Ministerio, como unidades desconcentradas, señalando entre otras, a la
Caja Nacional de Salud (CNS), Caja Petrolera de Salud (CPS), Caja de
Salud del Servicio Nacional de Caminos y Ramas Anexas (CSSNCA), Caja
Bancaria Estatal de Salud, Caja de Salud de la Banca Privada, Caja de
Salud CORDES, Seguros Sociales Universitarios, y Seguro Integral de
Salud (SINEC).

III.4. Análisis del caso concreto

En el caso objeto de análisis, el Defensor del Pueblo considera que el

Colegio Médico de Bolivia vulneró el derecho a la salubridad pública,
referida al derecho a la salud en su ámbito colectivo, por cuanto en
protesta de la emisión de los DDSS 3091 y 3092, determinó un paro
nacional de veinticuatro horas realizado el 20 de abril de 2017, luego un
segundo paro de cuarenta y ocho horas que se ejecutó el 17 y 18 de
mayo de igual año; paralización de actividades en la que se involucró no
sólo a los médicos afiliados al indicado Colegio profesional, sino también a
otro personal administrativo y profesional del sector salud que acató la
paralización de actividades en los diferentes entes gestores de la
seguridad social a corto plazo y hospitales del país, con el consiguiente
perjuicio de aproximadamente seis mil usuarios y la postergación de
ochocientas cincuenta cirugías programadas, estando en pie un nuevo
paro de setenta y dos horas; por lo que, solicitó se conceda tutela y se
disponga la prohibición de su realización.

Al respecto, de los antecedentes que cursan en obrados, se advierte que

se decretó un paro de veinticuatro horas realizado el 20 de abril de 2017,

15
y posteriormente otra medida similar de cuarenta y ocho horas que se
llevó a cabo el 17 y 18 de mayo de igual año, que según las verificaciones
que realizó el Defensor del Pueblo en los diferentes centros hospitalarios y
establecimientos del seguro social a corto plazo del país, tuvieron una
atención limitada a los servicios de emergencia. Estos paros fueron
declarados ilegales por la Dirección General de Trabajo, Higiene y
Seguridad Ocupacional, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Previsión Social.

Asimismo, se advierte que el 25 de mayo 2017, fue llevada a cabo una

reunión de los entes gestores de la seguridad social a corto plazo, como
ser el CEUB, el ”SISSIB“ (sic) como Sistema de la Seguridad Social
Universitaria, el Colegio Médico de Bolivia y la Confederación Nacional de
Rentistas y Jubilados de Bolivia, oportunidad en la que se conformó un
Comité de Defensa de la Seguridad Social a corto plazo, con todas las
entidades participantes, resolviendo emitir una serie de pronunciamientos
de rechazo a los DDSS 3091 y 3092, y la Ley 922, exigir su abrogación y
asumir medidas de hecho a partir del 31 de ese mes y año; determinación
que fue informada por el Presidente del Colegio Médico de Bolivia
mediante los diferentes medios de comunicación.

De acuerdo a los antecedentes expuestos, se tiene que los dos paros

realizados en los entes gestores de la seguridad social a corto plazo
(seguros de salud) y centros hospitalarios públicos, constituye una medida
de presión ejercida por funcionarios o servidores públicos de entidades
descentralizadas y desconcentradas que están bajo tuición del Ministerio
de Salud, no se trata de una medida que hubiera sido adoptada por el
Colegio Médico de Bolivia o sus afiliados en calidad de profesionales
independientes y si bien participaron los médicos que trabajan como
servidores públicos de las entidades públicas de salud, el Colegio que
agrupa a ese gremio, no tiene tuición alguna sobre el personal de las
entidades públicas que acataron el paro.

Por otra parte, la amenaza de paro de setenta y dos horas que motivó la
interposición de la acción popular objeto de análisis, provino de un Comité
de Defensa de la Seguridad Social a corto plazo, conformado por las
representaciones sindicales de las diferentes Cajas de Salud y centros
hospitalarios públicos; entidades que constituyen personas jurídicas de
derecho público y que están bajo la tuición del Ministerio de Salud, de
ninguna manera fue una medida impuesta por el Colegio Médico de
Bolivia, que como se dijo anteriormente, es una entidad que no tiene
tuición ni autoridad alguna sobre los demás entes públicos de salud;
consecuentemente, carece de legitimación pasiva para ser demandado en
la presente acción, pues si bien integró el Comité de Defensa referido, no
tiene autoridad alguna sobre los funcionarios públicos que acataron el
paro y tampoco cuenta con facultades o se encuentra dentro de sus
posibilidades dejar sin efecto el paro anunciado, pues tampoco es

16
 competencia de dicho Colegio brindar el acceso a la salubridad pública a la
población, al ser ésta una responsabilidad del Estado a través del
Ministerio de Salud.

Consecuentemente, el Colegio Médico de Bolivia, así como no tiene el

poder de imponer a servidores públicos la realización de una acción o la
adopción de medidas de presión como un paro, tampoco tiene los
mecanismos ni la facultad para suspender o dejar sin efecto una medida
adoptada por representantes sindicales de los diferentes entes gestores de
la Seguridad Social a corto plazo o de las representaciones sindicales de
los hospitales públicos que tienen dependencia directa del Ministerio de
Salud; es decir, que el indicado Colegio médico carece de legitimación
pasiva en la presente acción popular; por lo que, la demanda debió ser
dirigida contra las entidades que conformaron el Comité de Defensa de la
Seguridad Social a corto plazo, o en su caso contra la Máxima Autoridad
Ejecutiva (MAE) del Ministerio de Salud, que ejerce autoridad y tuición
sobre las entidades y servidores públicos involucrados en los paros
decretados.

De todo lo expuesto, se concluye que el Tribunal de garantías, al conceder en

parte la acción popular, no evaluó de manera correcta los datos del proceso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la

autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 44.2 del
Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: REVOCAR en todo la
Resolución 05/2017 de 29 de mayo, cursante de fs. 751 a 754, pronunciada por la
Sala Civil y Comercial Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y,
en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración que no se
ingresó al fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

Plurinacional.

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO

17