Direito Financeiro - Resumo para a p1

Capítulo 1 (pg15) - A atividade financeira do Estado como núcleo do Direito Financeiro: o balanço
entre receitas e despesas.

Introdução:

Antes da lei 4320/1964 - só haviam leis esparsas sobre Direito Financeiro/Tributário

Lei 4320/1964 - trouxe normas gerais de Direito Financeiro, buscando sistematizá-lo

CTN (lei 5172/1966) - proporcionou a separação entre a tributação e finanças públicas

CF de 88 - destinou um capítulo às finanças públicas, além de ter consolidado o Sistema Tributário

Nacional

Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) - Conferiu maior controle e
transparência às finanças públicas.

1.1 Atividade Financeira do Estado

A atividade financeira é representada pelo conjunto de ações que o Estado desempenha visando à
obtenção de recursos para seu sustento e a respectiva realização de gastos para a execução de
necessidades públicas.

A atividade financeira depende de 3 elementos que se interconectam na def. Proposta:

I) o orçamento público (como peça responsável pela delimitação das receitas e despesas em um dado
exercício)

II) as formas, condições e limites de obtenção de receita para fazer frente às despesas fixadas.

III) as formas, condições e limites de gasto do dinheiro público, e assim, os métodos de aplicação e
dispêndio das receitas.

Todos os entes da Federação são titulares do dever de garantir e assegurar não só a manutenção da
estrutura administrativa estatal, mas igualmente de satisfazer as necessidades públicas por meio do
gasto do dinheiro público. Sendo assim, em tese, os órgãos da administração indireta que figuram
como atores do setor privado, ou seja, empresas públicas e sociedades de economia mista, não se
incluem como sujeitos da referida atividade financeira, pois suas tarefas são realizadas no âmbito e
sob as normas de direito privado. Assim, a atividade financeira decorre, essencialmente, do exercício
da soberania do Estado nos casos em que este realiza atividades próprias e indelegáveis.

Entretanto, embora até há tempo atrás houvesse jurisprudência firmada pelo STF que somente
admitia a fiscalização das contas de entes da Administração Indireta nos casos específicos de DANO
AO ERÁRIO, o STF superou este entendimento, na medida que passou a admitir a competência do
Tribunal de Contas para fiscalizar empresas públicas e sociedades de economia mista, de um ponto
geral, independentemente de DANO AO ERÁRIO (MS 25092/DF e MS 25181/DF).
Na mesma linha, o TJDF reconheceu a competência do Tribunal de Contas para controlar os atos de
instituição do terceiro setor vinculada à Administração Pública pela prestação de serviços públicos
não exclusivos do estado.

Resumindo, o direito financeiro tem por objetivo disciplinar a atividade financeira do Estado e, assim,
estabelecer regras relativas aos três pilares dessa atividade: o orçamento público, a receita pública e
despesa pública.

1.2 Os princípios de Direito Financeiro

Como os princípios de direito financeiro não estão enunciados em um determinado dispositivo

constitucional, e para não apresentar princípios tão genéricos, utilizou-se como critério de
identificação princípios que dissessem respeito tão somente à atividade financeira do Estado, de um
ponto de vista gera. São eles: legalidade, economicidade, transparência, publicidade e
responsabilidade fiscal. Assim, os princípios relacionados com a elaboração de orçamento ficarão de
fora, mas serão estudados no cap2, cujo objeto será o detalhamento das leis orçamentárias e das
normas a elas aplicáveis.

I) Princípio da Legalidade

Inicialmente, cumpre esclarecer que o princípio da legalidade é corolário do Estado Democrático de

Direito, na medida em que enuncia o dever do Estado apenas exigir ações dos particulares em face da
aprovação, via processo democrático e representativo, de leis em sentido amplo. Especificamente do
ponto de vista do direito financeiro, isto significa que o princípio da legalidade está ligado à realização
de despesas públicas e a aprovação do orçamento, e assim, do esquema de receitas e despesas. Ou
seja, a realização de dispêndios, e, pois gasto de dinheiro público, somente será possível diante de
prévia autorização legislativa, que pode se dar: a) pela própria lei orçamentária, b) pela abertura de
créditos adicionais, que nada mais são do que autorização de despesas, c) seja, por fim, pela
realização de operações de crédito, que resultam em endividamento.

As normas da CF que tratam de tal exigência estão no art. 167.

I) art. 167, II - determina a proibição de realização de despesas ou assunção de obrigações que

extrapolem os créditos orçamentários ou adicionais.

Ii) III - veda operações de crédito que sejam superiores às despesas de capital, salvo expressa
autorização do Poder Legislativo, por maioria absoluta, mediante créditos suplementares ou
especiais.

Iii) V - estabelece a necessidade de prévia autorização legislativa e indicação da fonte de

financiamento para abertura de crédito suplementar

VI - proíbe a transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de

programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa

VIII - vincula a utilização de recursos do orçamento para suprir necessidades ou cobrir deficits de
empresas, fundações e fundos à existência de autorização legislativa específica.
Importante destacar que somente em casos muito extremos é que seria possível a realização de uma
despesa sem a respectiva autorização proveniente do Poder Legislativo: essas hipóteses limitam-se à
abertura de créditos adicionais extraordinários, via medida provisória, mas somente em casos de
guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos termos do artigo 167, §3º, da CF. Trata-se de
uma autorização de despesa cujo objetivo é alterar a estrutura do orçamento, seja por insuficiência
na dotação orçamentária, seja pela ausência de previsão da despesa que, no decorrer do exercício,
acaba por se concretizar. Nos termos do entendimento do STF, os créditos adicionais somente
poderão ser abertos por medida provisória caso reste demonstrada a existência de pressupostos
materiais, como situações de guerra, comoção interna ou calamidade pública (nesse sentido, ADI
4048). (Isto é a “pedalada fiscal da Dilma”?).

De outro lado, o orçamento público e, assim, as normas relativas às metas e diretrizes da

Administração, bem como à distribuição de receitas e despesas, será objeto de aprovação pelo Poder
Legislativo. O orçamento é lei em sentido formal e, portanto, eventuais alterações somente serão
permitidas pelo mesmo instrumento (outra lei), garantindo-se a plena observância ao princípio da
legalidade, que decorre de uma série de dispositivos constitucionais: a) artigo 48, II, CF, que prescreve
a competência do CN, com sanção da Presidente da Rep., para dispor sobre o plano plurianual, as
diretrizes orçamentárias e o orçamento anual; e) o artigo 165, caput, que estabelece, na mesma linha,
a necessidade de lei que preveja essas mesmas normas orçamentárias.

II) Economicidade (art. 70, caput, CF)

Informa os critérios de fiscalização das contas da União e órgãos da administração direta e indireta.
Trata-se de exigência relativa à eficiência, do ponto de vista econômico, do gasto público: com o
mínimo de recursos possíveis, deve-se atingir o máximo de satisfação das necessidades públicas.
Tendo-se em vista que a despesa pública está intrinsecamente relacionada com o orçamento, é
possível dizer que tal diretriz se aplica tanto à elaboração do orçamento, de um ponto de vista lato,
quanto à realização efetiva do gasto público, de forma mais restrita.

III) Transparência

A LRF, em seus artigos 48 e 49, estabelece instrumentos pelos quais os cidadãos poderão exercer o
controle das contas públicas, e tal é possibilitado pelas vias da transparência.

O art. 48 da LFR assegura a transparência das contas públicas de dois modos diferentes:

A) pela disponibilização, ao público, em meios eletrônicos, das versões completa e simplificada das
leis orçamentárias

B) Das prestações de contas e relatórios de execução orçamentária e gestão fiscal.

Trata-se de dar acesso aos cidadãos aos documentos que embasam a realização de despesas públicas
e, assim, a possibilidade de controle dos gastos.
O artigo 49 da LRF determina a disponibilização das contas do Chefe do Poder Executivo por TODO O
EXERCÍCIO FINANCEIRO. Contas que ficarão à disposição dos cidadãos e instituições da sociedade,
para consulta, no Poder Legislativo respectivo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração.

Por fim, especificamente quanto à prestação de contas da União e à garantia de transparência e

publicidade dos gastos, o parágrafo único estabelece a necessidade de apresentação de
demonstrativo do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, como o BNDES,
com a indicação dos empréstimos e financiamentos realizados, bem como avalição do impacto fiscal
das atividades no exercício.

Desse modo, portanto, e especialmente com a publicação da LC 131/2009, o princípio da

transparência do gasto público, aplicável na realização da atividade financeira do Estado, ganhou ares
de objetivação, tendo-se em vista a positivação de normas que pretendem garantir, por meio de
ações concretas, o acesso dos cidadãos às contas públicas.

IV) Responsabilidade Fiscal

A responsabilidade na gestão fiscal e, assim, no uso do dinheiro público, é um princípio que permeia
toda a Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme será visto no curso do presente livro. Trata-se de
assegurar que o gasto público seja realizado dentro de certos limites e de acordo com regras estritas
que, se não cumpridas, acarretam sanções aos entes públicos. 00

Independente das previsões gerais da LRF, que conduzem à responsabilidade fiscal, vale ainda dizer
que o artigo 1º, §1º, da LRF estabelece ser condição de tal responsabilidade a “ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas”. Isso implica, conforme prescreve o próprio dispositivo, a necessidade de cumprimento de
metas de resultado e obediência a limites e condições relativas a receita, despesa e endividamento.
Referidas metas, limites e condições serão analisadas no contexto de cada um dos temas.

1.3 - A disciplina normativa do Direito Financeiro (pg 23)

Nos termos do artigo 24, I, da CF, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre direito financeiro.

De acordo com o §1º desse mesmo dispositivo, estabelece-se que a competência da União ficará
adstrita à criação de normas gerais e, portanto, à introdução de regras cujo objetivo seja uniformizar
o tratamento do direito financeiro em toda a Federação.

Além disso, o artigo 165, §9º, estabelece a competência da lei complementar* para:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano

plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem
como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

Segundo José Afonso da Silva, “é uma lei normativa permanente com característica de lei sobre as leis
do sistema, que são de caráter temporário, nela deverão fundamentar-se”.

O artigo 165, §9º da CF veio à tona com a publicação da Lei Complementar 101/2000, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que é uma norma geral de direito financeiro acerca dos temas
mencionados no art 24, I, §1º da CF, que estabelece comandos e definições que deverão ser
observados por todos os entes da Federação. Antes da LC, porém, já estava em vigor no ordenamento
a LEi 4320/1964, que também trata de temas afetos às Finanças Públicas. De acordo com o STF (ADI
1726), a Lei 4320 foi recepcionada com status de lei complementar perante o texto constitucional de
1988, apesar da forma relativa à lei ordinária.

Obs: na hipótese de a União não estabelecer normas gerais referentes a um dado tema de direito
financeiro, deve-se notar que, segundo dispõe o art. 24, §3º, os Estados e o DF exercerão
competência legislativa plena, para atender as suas peculiaridades. Inclusive, com o arvendo posterior
de norma geral da União, isto não invalida a lei estadual, mas tão somente retira sua eficácia nas
partes contraditórias à norma geral da União (art. 24, §4º, CF).

Capítulo 2 (pg29) - Primeiro passo no detalhamento da atividade financeira: O ESTUDO DO

ORÇAMENTO PÚBLICO.

Tópicos:

- Princípios orçamentários

- As três leis orçamentárias previstas no ordenamento jur. Brasileiro: o Plano Plurianual, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

- Execução orçamentária (e, assim, o caminho que a despesa pública deve percorrer até o seu efetivo
pagamento).

2.1 Princípios Orçamentários:

Os princípios orçamentários também são diretrizes de direito financeiro, mas, diferentemente das
diretrizes tratadas no capítulo 1, que figuram como princípios gerais, os princípios orçamentários
aplicam-se direta e imediatamente na confecção do orçamento pelo Estado. São normas
especificamente voltadas à elaboração do orçamento público.
Dentre os mais relevantes, destacam-se os seguintes: (i) exclusividade, (ii) universalidade, (iii) unidade,
(iv) anualidade, (v) programação; e (iv) equilíbrio orçamentário.

Obs: evidente que, ao lados dos princípios mencionados, está também o princípio da legalidade,
segundo o qual os orçamentos devem ser introduzidos no ordenamento jurídico mediante leis no
sentido estrito.

2.1.1 O princípio da exclusividade

Art. 165, §8º da CF - “A lei orçamentária anual NÃO CONTERÁ DISPOSITIVO ESTRANHO À PREVISÃO
DA RECEITA E À FIXAÇÃO DA DESPESA, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita,
nos termos da lei.”.

O objetivo do legislador constituinte foi o de afastar a possibilidade de as leis orçamentárias conterem

previsões absolutamente estranhas ao direito financeiro, tal como temas relacionados ao direito
privado, por exemplo. O que se quis garantir foi que a LOA contivesse apenas as previsões de receitas
e despesas e, assim, fossem evitadas as chamadas “caudas orçamentárias”, que são exatamente essas
previsões estranhas à especificidade do direito financeiro.

EXCEÇÕES: A CF88, entretanto, excepcionou duas hipóteses de autorizações, quais sejam, (i) a
abertura de créditos suplementares e (ii) a contratação de operações de crédito.

Na primeira hipótese, de abertura de créditos suplementares, trata-se de possibilitar despesas não

previstas ou insuficientemente dotadas no orçamento. No segundo caso, que é a contratação de
operações de crédito, há a previsão da possibilidade de o ente obter recursos externos pelas vias do
endividamento (menção às op. de crédito, q serão estudadas no cap. 3).

Em ambos os casos, apesar de não estarmos diante de uma previsão financeira em sentido estrito e,
assim, indicação de números relativos às receitas e despesas, não se verifica a presença de elementos
que fogem ao direito financeiro, já que as duas hipóteses tratam ou de despesas a serem realizadas,
ou de receitas a serem obtidas pelas vias de empréstimo.

2.1.2 O princípio da universalidade

O princípio da universalidade estabelece a necessidade de todas as receitas e despesas estarem

previstas na LOA. Segundo José Afonso da Silva, trata-se do “princípio do orçamento global”, segundo
o qual devem estar contidos no orçamento os aspectos do programa orçamentário de cada órgão, o
que inclui, naturalmente, as previsões de receitas e despesas, mas também as explicações sobre os
objetos, metas e metodologia que o Governo pretende adotar na realização das despesas previstas.
O princípio da universalidade pode ser compreendido a partir da redação do art. 165, §5º da CF, que
prescreve o dever de a União trazer na LOA as receitas e despesas não apenas de seus órgãos e
poderes, mas também das empresas em que detenha maioria do capital com direito a voto, além dos
órgãos vinculados à Seguridade Social.

Além disso, o princípio também é encontrado no art. 6º da Lei 4320/1964, o qual estabelece a
necessidade de todas as receitas e despesas constarem da LOA em seus valores brutos - trata-se de
“regra do orçamento bruto”, que complementa o presente princípio.

Obs: deve-se destacar que esse princípio, em que pese aplicável ao nosso ordenamento, NÃO
IMPOSSIBILITA A CRIAÇÃO E EXIGÊNCIA DE TRIBUTOS APÓS A APROVAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA,
SEM QUE TENHA HAVIDO A INCLUSÃO DA RECEITA A SER GERADA PELA ARRECADAÇÃO FUTURA da
exação nas previsões respectivas. Isso decorre principalmente do fato de que não há, na CF88,
exigência de cumprimento do princípio da anualidade para a exigência de tributos, o que significaria a
necessidade de a exigência tributária estar contemplada no orçamento para que pudesse ser cobrada
no exercício seguinte.

O princípio da anualidade da lei tributária esteve presente no nosso ordenamento até a CF67, quando
foi suprido, desta mesma carta, pela EC nº de 1969, e substituído pelo princípio da anterioridade.
Atualmente, as únicas exigências temporais aplicáveis ao DT situam-se na observância dos princípios
da irretroatividade e anterioridade, previstos no art. 150, III, a, b, e c, da CF.

2.1.3 O princípio da unidade

Art. 2º da Lei 4230/1964, cujo caput determina: “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da
receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho de
Governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade.”

Trata-se, aqui, da necessidade de haver um ÚNICO ORÇAMENTO PARA CADA ENTE DA FEDERAÇÃO,
observada a periodicidade anual. O objetivo está na possibilidade de verificar todas as receitas e
todas as despesas a um só tempo e, ainda, identificar a existência ou não de equilíbrio orçamentário.

O princípio ainda está vigente e não seria correto afirmar que sofreu relativização pelo fato da própria
CF admitir e exigir, como será visto mais adiante, a presença de diversas contas (chamadas de
“orçamentos”) na LOA da União, nos termos do art. 165, §5º.

“§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta,

inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder
Público.”.

Na verdade, o dispositivo reafirma o princípio da unidade, na medida em que exige que todas essas
previsões acerca das receitas e despesas estejam previstas em uma única lei: a lei orçamentária anual.

2.1.3 O princípio da anualidade (pg 32)

Obs: o princípio da anualidade refere-se estritamente à vigência dos orçamentos e não se confunde
com aquele relativo à exigência de tributos, não mais presente em nossa CF.

Sendo assim, como regra, os orçamentos valerão para um único exercício financeiro, que, atualmente,
compreende o intervalo entre 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, nos termos do art. 34 da
Lei 4320/1964.

Trata-se de garantir que as contas públicas e as previsões respectivas sejam reavalidas ano a ano, seja
do ponto de vista político, pelas mãos do Congresso Nacional, que aprova a proposta orçamentária
para o exercício seguinte e, assim, tem a oportunidade de fiscalizar as contas do ano anterior, seja do
ponto de vista financeiro, para representar o encerramento das atividades de obtenção de receitas e
dispêncio de dinheiro público.