Cap 18

CAPÍTULO 18 – CRITÉRIO ICMS SOLIDÁRIO
ICMS Solidário 2016

Humberto Alvim Guimarães
Consultor da Gerência-Geral de Consultoria Temática. Gerência de Economia – ALMG.
1 DESCRIÇÃO DO CRITÉRIO
O critério ICMS Solidário incorpora o principal objetivo da Lei nº 18.030, de 20091, que
é reduzir as desigualdades existentes entre as receitas dos municípios, diluindo o peso da
movimentação econômica na distribuição dos recursos do ICMS. Passou a vigorar a partir
do exercício de 2011 no percentual de 4,14%, correspondendo ao 3º maior percentual de
distribuição, menor apenas que o do VAF e do critério Cota Mínima.
O ICMS Solidário é calculado com base na relação percentual entre a população de cada
um dos municípios com menor índice do ICMS per capita do Estado e a popula-ção total
desses municípios. O índice do ICMS per capita é o percentual resultante da divisão do
índice consolidado dos demais critérios, exceto o Mínimo per Capita, de cada município
pela respectiva população, medida segundo dados do IBGE.
São considerados municípios com menor índice do ICMS per capita aqueles
cujo índice do ICMS per capita se enquadre numa das seguintes alternativas:
– seja inferior à média do Estado acrescida de 40%;

– seja superior à média do Estado acrescida de 40% e inferior a seis
vezes a média do Estado, desde que tenham participação no
Fundo de Participação dos Municípios no coeficiente 0,6;
– seja superior à média do Estado acrescida de 40% e inferior a duas vezes a
média do Estado, desde que tenham população superior a 100 mil habitantes.
Se um município que recebe recursos por esse critério, ou seja, que se enquadre em um
dos três casos acima referidos, tiver um crescimento no seu índice consolidado com base
nos demais critérios (exceto o Mínimo per Capita) que o deixe numa situação privilegiada,
ele deixará de participar do seu rateio. Isso pode ocorrer quando um muni-cípio tem o
VAF aumentado significativamente em virtude de um incremento expressivo na atividade
econômica que ocorra em seu território. Da mesma forma, quando um município que não
participa do critério tem seu índice consolidado diminuído até o enquadramento em uma
das alternativas de classificação especificadas acima, passará a receber recursos pelo
critério ICMS Solidário.
1 MINAS GERAIS. Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009. Dispõe sobre a distribuição da parcela da receita do
produto da arrecadação do ICMS pertencente aos municípios.
311
2 AVALIAÇÃO DO CRITÉRIO
Sendo o objetivo principal do critério, como dito, proporcionar a redução na desigual-dade

de condições socioeconômicas existente entre os municípios, busca-se avaliar se a
adoção dessa nova metodologia possibilitou de fato uma desconcentração do destino dos
recursos a serem distribuídos. Em outras palavras, pretende-se investigar se a maioria
dos municípios em situação socioeconômica desfavorável efetivamente se beneficiou com
essa medida do ponto de vista das receitas. Importante ressaltar que este trabalho não
buscou avaliar se os municípios fizeram melhor ou pior uso desses re-cursos ou se a
população foi diretamente beneficiada com a adoção de novas políticas públicas ou com o
aprimoramento das já existentes. Para isso, seria necessário outro estudo muito mais
aprofundado e a utilização de dados outros que não os relativos à arrecadação tributária
do Estado de Minas Gerais e dos municípios.
Em nosso trabalho, adotamos primeiramente o seguinte procedimento, que serviu de base

para as análises posteriores: simulou-se para os anos de 2011 e 2012 (anos em que esse
critério já foi usado) qual seria a parcela correspondente a 4,14% da cota-parte de cada
município da arrecadação do ICMS se o critério adotado fosse o VAF (tal como os 75%
definidos constitucionalmente), e não o critério ICMS solidário. A base para tal cálculo
foram os valores efetivamente repassados aos municípios de acordo com o critério
constitucional (critério VAF em 75% da cota-parte municipal).
O cálculo gerou então dois conjuntos de informação para os dois anos citados: aqueles
correspondentes à transferência de recursos efetivamente repassados (segundo dados da
Secretaria de Estado de Fazenda e da Fundação João Pinheiro), neste trabalho denomi-
nados ICMS Solidário, e os relativos à simulação proposta, aqui chamados de VAF 4,14%.
A primeira análise feita refere-se à média e ao desvio padrão de ambas as distribuições.

Verificou-se, como mostra a Tabela 1, que não há variação significativa na média da dis-
tribuição entre as cidades2 comparando-se os dois conjuntos de dados para ambos os
anos, o que era de se esperar, já que o total dos valores distribuídos é o mesmo. Porém, o
desvio padrão apresenta uma variação significativa, de 18% em 2011 e de 23%, em 2012,
caso fosse adotado o critério VAF 4,14%. Significa que os valores que seriam distribuídos
se usássemos VAF 4,14%, de um modo geral, estariam mais distantes da média que o
efetivamente distribuído com base em ICMS Solidário. Isso pode indicar que a hipotética
utilização do critério VAF 4,14% geraria uma distribuição com alguns valores extremos
mais acentuados ou que essa distribuição teria valores com maior amplitude. Como a
segunda hipótese citada não se confirma3, as análises que fizemos até o momento
indicam que pode haver extremos distributivos maiores no conjunto de dados VAF 4,14%
que em ICMS Solidário.
2 Essa variação apontada para o ano de 2011 pode ser explicada pela natureza diferente dos dados. Enquanto ICMS Solidário refere-se a
valores efetivamente recebidos pelos municípios, VAF 4,14% é uma simulação com base na distribuição do critério VAF 75%.
3 Como exemplo, no ano de 2011, os valores efetivamente distribuídos utilizando o critério ICMS Solidário
variaram entre 0 e 35 milhões de reais, dependendo do município, ao passo que a simulada utilização de VAF
4,14% geraria uma distribuição variando entre 1 mil e 29 milhões de reais.
312
Tabela 1 – Média e Desvio-Padrão da distribuição de 4,14% de transferência do ICMS para os

municípios pelos critérios VAF e ICMS Solidário – Minas Gerais, 2011-2012
Média Desvio-padrão
Critérios
2011 2012 2011 2012
ICMS Solidário 313.112,78 316.331,85 1.381.114,24 1.383.692,71
VAF 4,14% 292.925,16 316.331,69 1.626.486,47 1.700.392,78
Fonte: MINAS GERAIS. Assembleia Legislativa. Diretoria de Processo Legislativo. Gerência-Geral de Consultoria Temática.
Fonte primária: FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Centro de Estudos de Políticas Públicas. Distribuição de ICMS aos
municípios do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2013. (Banco de Dados.)
Medidas clássicas de aferição da desigualdade na distribuição de renda da população de

países e regiões, a Curva de Lorenz4 e o Índice de Gini5 também podem ser utiliza-dos na
análise da distribuição de outros tipos de recursos entre outras categorias de agentes. Em
nosso caso, buscamos averiguar se a distribuição dos recursos correspon-dentes a
4,14% da cota-parte municipal do ICMS variaria caso adotássemos critérios distintos.
Trabalhando com os dados já citados, verificamos uma modificação significa-tiva na
Curva de Lorenz com a adoção do critério ICMS Solidário. Como podemos ver nas
Figuras 1 e 2 a seguir, as curvas que representam a distribuição dos recursos com base
em ICMS Solidário estão mais próximas da curva da perfeita igualdade (linha reta) que
aquelas referentes a VAF 4,14% , indicando redução na desigualdade.
Figura 1 – Curva de Lorenz da distribuição de 4,14% de transferência de ICMS para os

municípios pelos critérios VAF e ICMS Solidário – Minas Gerais, 2011
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
Municípios (ocorrências acumuladas)
ICMS Solidário (participação acumulada) – 2011
VAF 4,14% (participação acumulada) – 2011
Fonte primária: FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Centro de Estudos de Políticas Públicas. Distribuição de ICMS aos
municípios do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2013. (Banco de Dados.)
4 Segundo Marcelo Neri, Fundação Getúlio Vargas,

“A curva de Lorenz é um simples instrumental gráfico e analítico que nos permite descrever e analisar a distribuição de
renda em uma sociedade (...). Quanto mais próxima ela estiver da linha de perfeita igualdade, mais igualitária é a
distribuição de renda”. NERI, Marcelo. Dominância de Lorenz. Rio de Janeiro: FGV, s.d. 3 p. (Curso Políticas Sociais.)
5 Índice de Gini – medida do grau de concentração de uma distribuição, cujo valor varia de zero (perfeita igualdade) até um (a
desigualdade máxima). INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Conceitos. In: ___. Indicadores Sociais Mínimos.
313
Figura 2 – Curvas de Lorenz da distribuição de 4,14% da cota-parte municipal da
arrecadação do ICMS segundo os critérios VAF e ICMS Solidário – Minas Gerais, 2012
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
Municípios (ocorrências acumuladas)
ICMS Solidário (participação acumulada) – 2012
VAF 4,14% (participação acumulada) – 2012
Fonte primária: FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Centro de Estudos de Políticas Públicas. Distribuição
de ICMS aos municípios do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2013. (Banco de Dados.)
Essa redução na desigualdade demonstrada pelas Curvas de Lorenz é materializada por

meio do cálculo do Índice de Gini decorrente de cada curva. Constata-se, como não podia
deixar de ser, redução significativa do índice referente à distribuição desses recursos com
a adoção do critério ICMS Solidário em comparação com uma hipotética distribuição com
base em VAF 4,14% ,para os anos de 2011 e 2012, como podemos ver na Tabela 2.
Tabela 2 – Índice de Gini relativo à distribuição de 4,14% de transferência de ICMS

para os municípios pelos critérios VAF e ICMS Solidário – Minas Gerais, 2011-2012
VAF 4,14% ICMS Solidário

2011 2012 2011 2012
0,863 0,865 0,702 0,703
A análise desses indicadores confirma que a adoção do critério ICMS Solidário

propor-cionou uma redução aproximada de 19% na desigualdade da distribuição dos
4,14% da cota-parte municipal da arrecadação do ICMS, mostrando a efetividade do
critério quanto ao atendimento dos objetivos propostos na lei que o instituiu, que era
o de re-duzir as desigualdades existentes entre as receitas dos municípios, diluindo
o peso da movimentação econômica na distribuição dos recursos do ICMS.
314
Essa redução na desigualdade indicada pela Curva de Lorenz e pelo Índice de Gini

pode ser facilmente ilustrada analisando a quantidade de municípios que ganharam
ou que cederam arrecadação com a adoção desse critério. Como pode ser visto na
Tabela 3, a maioria esmagadora dos municípios (88% em 2011 e 87% em 2012)
ampliou suas receitas – referentes aos 4,14% da cota-parte do ICMS a que teriam
direito – com a adoção do critério ICMS Solidário. Apenas 102 municípios em 2011 e
110 municípios em 2012 cederam arrecadação, ou melhor, receberiam mais recursos
se prevalecesse a regra antiga de distribuição segundo o critério VAF.
Tabela 3 – Número de municípios que ganharam ou que cederam arrecadação

com a substituição do critério VAF pelo critério ICMS Solidário em 4,14% de
transferência de ICMS para os municípios – Minas Gerais, 2011-2012
2011 2012
Classes Nº % Nº %
Cederam 100% 43 5,0% 40 4,7%
Cederam de 50 a 99% 20 2,3% 20 2,3%
Cederam até 49% 39 4,6% 50 5,9%
Ganharam até 49% 63 7,4% 72 8,4%
Ganharam de 50 a 99% 71 8,3% 77 9,0%
Ganharam mais de 100% 617 72,3% 594 69,6%
Essa constatação também é quase totalmente válida se analisarmos os dados do ponto

de vista regional. À exceção do Triângulo Mineiro, em todas as regiões de planejamento
do Estado, o número de municípios que tiveram aumento em sua arrecadação é maior do
que o daqueles que cederam, como se vê nas tabelas seguintes.
Tabela 4 – Número de municípios que ganharam ou que cederam

arrecadação com a substituição do critério VAF pelo critério ICMS Solidário
em 4,14% de transferência de ICMS para os municípios – Alto Paranaíba
Classes 2011 2012

Cederam 100% 8 7
Cederam de 50 a 99% 2 2
Cederam até 49% 4 5
Ganharam até 49% 6 8
Ganharam de 50 a 99% 7 6
Ganharam mais de 100% 4 3
315

em 4,14% de transferência de ICMS para os municípios – Central
Classes 2011 2012

Cederam 100% 17 15

transferência de ICMS para os municípios – Centro-Oeste de Minas
Classes 2011 2012

Cederam 100% 0 0

transferência de ICMS para os municípios – Jequitinhonha/Mucuri
Classes 2011 2012

Cederam 100% 0 0
316

em 4,14% de transferência de ICMS para os municípios – Mata
Classes 2011 2012

Cederam 100% 1 1

transferência de ICMS para os municípios – Noroeste de Minas
Classes 2011 2012

Cederam 100% 2 2

em 4,14% de transferência de ICMS para os municípios – Norte de Minas
Classes 2011 2012

Cederam 100% 0 1
317

em 4,14% de transferência de ICMS para os municípios – Rio Doce
Classes 2011 2012

Cederam 100% 2 1

em 4,14% de transferência de ICMS para os municípios – Sul de Minas
Classes 2011 2012

Cederam 100% 3 3

em 4,14% de transferência de ICMS para os municípios –Triângulo
Classes 2011 2012

Cederam 100% 10 10
318
Como se vê, os ganhos de arrecadação se espraiaram por praticamente todo o território

mineiro. Nas regiões economicamente mais deprimidas, como Norte de Minas e Jequiti-
nhonha-Mucuri, praticamente não houve municípios com redução da arrecadação – de
4,14% da cota-parte a que têm direito – com a implantação do critério ICMS Solidário.
Municípios de regiões reconhecidamente ricas, do ponto de vista de geração de rique-za,
como as Regiões Central e Sul de Minas, por exemplo, também tiveram, no geral, mais
ganhos que perdas do ponto de vista de arrecadação dessa receita. No Triângulo, porém,
apesar de ter havido ganhos em alguns, na grande maioria dos municípios (74% em 2011
e 77% em 2012) houve redução na arrecadação dessa receita.
Fizemos até aqui uma discussão que considera os municípios como entes que
possuem o mesmo peso na análise, desconsiderando outros aspectos como a
população de cada um deles. Haveria a hipótese de, mesmo reduzindo a
desigualdade na distribuição dos recursos entre os municípios, na prática eles
serem direcionados a uma parcela menor da população, caso os municípios
beneficiados fossem menos populosos que aqueles que perderam arrecadação.
Porém, os ganhos e perdas per capita são exatamente os mesmos que aqueles refe-
rentes aos valores absolutos recebidos por município. Isso não podia ser diferente,
em função da própria forma de cálculo do critério ICMS Solidário, que já utiliza os
dados de população em seu cálculo. Dessa forma, as tabelas apresentadas acima
são válidas também para se apontar o número de municípios em que houve ganho
ou cessão per capita da arrecadação com a substituição do critério VAF pelo ICMS
Solidário em 4,14% da cota-parte municipal da arrecadação do ICMS.
Optamos, então, por verificar o ganho médio per capita no Estado como um todo e
nas regiões de planejamento. As tabelas a seguir apresentam esses dados.
Tabela 14 – Ganho ou cessão média per capita na substituição do critério VAF pelo critério
ICMS Solidário em 4,14% de transferência de ICMS para os municípios – Minas Gerais, 2011
Região R$ per capita

Alto Paranaíba -7,73
Central 1,24
Centro-Oeste de Minas 6,42
Jequitinhonha/Mucuri 12,46
Mata 10,41
Noroeste de Minas -1,16
Norte de Minas 12,13
Rio Doce 10,65
Sul de Minas 6,44
Triângulo -26,66
Total MG 5,66
319
Tabela 15 – Ganho ou cessão média per capita na substituição do critério VAF pelo critério
ICMS Solidário em 4,14% de transferência de ICMS para os municípios – Minas Gerais, 2012
Região R$ per capita

Alto Paranaíba -8,54
Central -0,68
Centro-Oeste De Minas 5,83
Jequitinhonha/Mucuri 12,48
Mata 9,98
Noroeste De Minas -1,65
Norte De Minas 11,89
Rio Doce 10,78
Sul De Minas 5,66
Triângulo -28,25
TOTAL MG 4,93
A principal conclusão é que, na média, houve um ganho per capita com a adoção do
critério ICMS Solidário e em ambos os anos em que ele já vigeu: R$5,66 em 2011 e
R$4,93 em 2012. É como se cada cidadão mineiro pudesse, em tese, usufruir de
apro-ximadamente R$5,00 a mais em serviços públicos em seu município, destino
último dos recursos transferidos aos municípios 6. Esses números são indicadores
claros de desconcentração do destino dos recursos públicos analisados e só foram
alcançados porque alguns poucos municípios, não necessariamente populosos mas
seguramente com arrecadações elevadas com base no critério VAF 4,14, cederam
arrecadação em favor da grande maioria das cidades mineiras.
Adotando um olhar regional, percebe-se que seis regiões apresentaram ganhos,

duas, relativa estabilidade, e duas apresentaram perdas claras nos valores per capita
da arre-cadação com a substituição do critério VAF pelo ICMS Solidário em 4,14%
da cota-par-te municipal da arrecadação do ICMS. Jequitinhonha-Mucuri e Norte de
Minas foram as regiões mais beneficiadas e Triângulo a que mais cedeu.
Acrescente-se, agora, que a região Alto Paranaíba também apresentou perdas ao
passo que as Regiões Central e Noroeste de Minas praticamente mantiveram a
estabilidade nesse indicador em ambos os anos analisados.
6 Importante dizer que essa é uma avaliação feita utilizando-se uma média, que pressupõe uma hipotética
igualdade de características dos entes analisados, o que, na prática não acontece.
320
Por fim, verificando o perfil econômico dos municípios atingidos por ICMS Solidário, per-

cebe-se que os municípios mais beneficiados foram aqueles com uma população signifi-
cativa residente em seu território e com baixa atividade econômica. Já os que acabaram
por perder uma potencial arrecadação são principalmente aqueles que possuem grandes
estabelecimentos geradores de movimentação econômica, como hidrelétricas, minerado-
ras, grandes indústrias e hubs logísticos e, ao mesmo tempo, uma população pequena ou,
no mínimo, não proporcional ao elevado valor fiscal adicionado à economia.
REFERÊNCIAS
FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Centro de Estudos de Políticas

Públicas. Distribuição de ICMS aos municípios do Estado de Minas
Gerais. Belo Horizonte, 2013. (Banco de Dados.)
MINAS GERAIS. Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009. Dispõe sobre a distribuição da

parcela da receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos Municípios.
Disponível em: <https://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.
html?tipo=LEI&num=18030&comp=&ano=2009>. Acesso em: 14 ago. 2015.
NERI, Marcelo. Dominância de Lorenz. Rio de Janeiro: FGV, s.d. 3

p. (Curso Políticas Sociais.)
321

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CAPÍTULO 18 – CRITÉRIO ICMS SOLIDÁRIO

ICMS Solidário 2016

– seja inferior à média do Estado acrescida de 40%;

Sendo o objetivo principal do critério, como dito, proporcionar a redução na desigual-dade

Em nosso trabalho, adotamos primeiramente o seguinte procedimento, que serviu de base

A primeira análise feita refere-se à média e ao desvio padrão de ambas as distribuições.

ICMS Solidário 2016

Medidas clássicas de aferição da desigualdade na distribuição de renda da população de

Figura 1 – Curva de Lorenz da distribuição de 4,14% de transferência de ICMS para os

4 Segundo Marcelo Neri, Fundação Getúlio Vargas,

Essa redução na desigualdade demonstrada pelas Curvas de Lorenz é materializada por

Tabela 2 – Índice de Gini relativo à distribuição de 4,14% de transferência de ICMS

VAF 4,14% ICMS Solidário

A análise desses indicadores confirma que a adoção do critério ICMS Solidário

ICMS Solidário 2016

Tabela 3 – Número de municípios que ganharam ou que cederam arrecadação

Essa constatação também é quase totalmente válida se analisarmos os dados do ponto

Tabela 4 – Número de municípios que ganharam ou que cederam

Classes 2011 2012

arrecadação com a substituição do critério VAF pelo critério ICMS Solidário

Classes 2011 2012

Tabela 6 – Número de municípios que ganharam ou que cederam arrecadação

Classes 2011 2012

Tabela 7 – Número de municípios que ganharam ou que cederam arrecadação

Classes 2011 2012

ICMS Solidário 2016

Classes 2011 2012

Tabela 9 – Número de municípios que ganharam ou que cederam arrecadação

Classes 2011 2012

Tabela 10 – Número de municípios que ganharam ou que cederam

Classes 2011 2012

arrecadação com a substituição do critério VAF pelo critério ICMS Solidário

Classes 2011 2012

Tabela 12 – Número de municípios que ganharam ou que cederam

Classes 2011 2012

Tabela 13 – Número de municípios que ganharam ou que cederam

Classes 2011 2012

ICMS Solidário 2016

Região R$ per capita

Região R$ per capita

Adotando um olhar regional, percebe-se que seis regiões apresentaram ganhos,

ICMS Solidário 2016

FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Centro de Estudos de Políticas

MINAS GERAIS. Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009. Dispõe sobre a distribuição da

NERI, Marcelo. Dominância de Lorenz. Rio de Janeiro: FGV, s.d. 3

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