Escuela Superior de Administración Pública

Diplomado en Gerencia Pública

Módulo Modernización del Estado

MODERNIZACION
DEL ESTADO

Autor:

Castulo Morales Payares

Profesor de la Escuela Superior de Administración Pública

Bogotá, D.C., Colombia, Marzo 2006

2. MARCO CONCEPTUAL

La presente parte contiene dos desarrollos conceptuales de carácter

introductoria: el significado y diferenciación de los conceptos de Estado,
administración pública y gestión pública con el objeto de diferenciar entre
modernización del Estado, de la administración pública y de la gestión pública;
así como entre modernización política, económica y administrativa y entre
modernización institucional, organizacional y gerencial.

METODOLOGIA

En esta Parte trabajamos bajo la modalidad del Autoaprendizaje, para hacer

una introducción al desarrollo del módulo.

OBJETIVOS

GENERAL

Comprender los significados y los conceptos de modernización del Estado, de la

administración pública y la gestión pública, como un marco conceptual para entender
las tendencias y desarrollos de los procesos de modernización en Colombia.

ESPECIFICOS.

 Diferenciar y comprender el significado de los términos y los conceptos de

Estado, administración pública y gestión pública.
 Diferenciar y proponer un marco conceptual para interpretar la
modernización del Estado, de la administración pública y la gestión pública
en una triple dimensión:
 Modernización del Estado, de la administración pública y la gestión
pública.
 Modernización económica, política y administrativa del Estado.
 Modernización institucional, organizacional y gerencial.

2. 1. ESTADO, ADMINISTRACION PÚBLICA Y GESTION PÚBLICA: EL

PROBLEMA DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL SECTOR
PÚBLICO.

Los términos Estado, administración y gestión públicas son polisémicos y

pluridisciplinarios y como expresiones abarcan desde posiciones ideológicas,
confusiones semánticas, hasta distintas explicaciones provenientes de sus diversas
formas de organización y funcionamiento en los diferentes regímenes políticos y
sistemas de gobierno. Todo ello hace necesario un intento de precisión lingüístico,
disciplinar y conceptual mínima de los tres términos1.

1Lo asumo de Cástulo Morales Payares (1999): La modernización del Estado, la administración y la gestión pública
en Colombia. 1990-1998. Un análisis de política pública. Tesis de Magíster en Administración Pública. Bogotá,
Facultad de Posgrados de la ESAP.
Por lo tanto y con el objeto de alcanzar una definición, nuestro proceso de
síntesis partirá de la definición común y general, incluida la de los diccionarios,
pasando por algunas referencias conceptuales básicas propuestas en distintas
visiones disciplinarias y de autores temáticamente relevantes, para proponer
tres visiones del entendimiento del Estado: como sistema y como institución.

EL SIGNIFICADO DEL TÉRMINO ESTADO.

El término Estado es originario del mundo moderno. Sin embargo, desde el

origen mismo de la civilización clásica se ha venido identificando, describiendo
de distintas manera y se le ha señalado como la forma suprema de
organización de la sociedad. Esto lo encontramos manifiesto en el siguiente
texto de un reconocido y recientemente fallecido profesor colombiano (Naranjo,
1994, 2004):

“En efecto, del Estado podrían citarse tantas definiciones cuantos autores han estudiado el
ente. En la mayor parte de ellas se encontrarán coincidencias en cuanto se refiere a los
elementos que lo constituyen. Por el contrario, la diversidad de enfoque en cuanto a su
naturaleza o finalidad, es notoria. PLATON lo concibió como un ente ideal; ARISTOTELES
como una sociedad perfecta; HEGEL, SAVIGNY y los romanticistas como un ente ideal;
ROUSSEAU como la asociación política libremente fundada por los participantes del contrato
social; KANT, como reunión de hombres que viven bajo leyes jurídicas; KELSEN lo identifica
como una ordenación de la conducta humana; CARRE DE MALBERG como un conjunto de
elementos heterogéneos; DUGUIT lo define como una agrupación humana fijada sobre un
territorio determinado, donde los más fuertes se imponen sobre los más débiles; BURDEAU,
como titular abstracto y permanente del poder, cuyos gobernantes no son sino agentes de
ejercicios esencialmente pasajeros; ESMEIN como la personificación jurídica de la Nación;
FISCHBACH como una situación de la convivencia humana más elevada. Para HAROLD J.
LATSKI, el Estado constituye una sociedad de hombres unidos por el deseo de enriquecer la
vida colectiva. DEL VECCHIO lo define como la unidad de un sistema jurídico que tiene en sí
mismo el propio centro autónomo y que está, en consecuencia, provisto de la suprema cualidad
de persona en sentido jurídico. Para MARX es un instrumento de dominación de clases; para
los anarquistas, en fin, es un obstáculo para la vida y la libertad del hombre. BAKUNIN decía
que el Estado es un inmenso cementerio donde vienen a enterrarse todas las manifestaciones
de la vida individual. LENIN, por su parte, sostuvo que ahí donde comienza el estado termina la
libertad. MUSSOLINI, por el contrario, en el otro extremo, afirmaba que el Estado es el absoluto
delante del cual los individuos y los grupos no son sino lo relativo”.

La aproximación semántica es tan inexacta que se confunden

permanentemente los términos Estado, gobierno, administración pública, país y
nación2. De hecho, un diccionario elemental define ambiguamente al Estado
como “grupo de territorios autónomos que forman una Nación”, como “Gobierno
o administración superior”, como “forma de gobierno” y como el “común de los
habitantes de un país”. (Larousse. Diccionario básico de la lengua española,
1996)

No lejos de ambigüedades, contradicciones, semejanzas y diferencias, como

ocurre en el lenguaje común, el desarrollo del concepto muestra una diversidad
de definiciones entre las disciplinas sociales y en los tratadistas temáticamente
relevantes. El desarrollo disciplinar no muestra una clara tendencia al

2 Diferencias que por no ser objeto del presente documento no desarrollaremos y serán objeto de
autoaprendizaje.
consenso, como es tradicional en las ciencias sociales, sobre todo en una
categoría que es objeto de estudio de todas las disciplinas que las conforman.

Para los sociólogos clásicos como Weber “el Estado es aquella comunidad
humana que dentro de un territorio aspira con éxito al monopolio legitimo de la
violencia” (Weber, 1958, p 494; en Sotelo, 1996, p 35). Para los abogados
constitucionalistas “el Estado es la sociedad política y jurídicamente
organizada, con la autoridad suficiente para imponer un orden jurídico dentro
de su propio territorio y para hacer respetar su personalidad ante el concierto
internacional” (Naranjo, 1994). Para los economistas el Estado es el conjunto
de instituciones complementarias a la organización dada a la sociedad por el
mercado (Fischer, Dornbusch y Schmalense, 1989). Para algunos politólogos
anglosajones el Estado es fundamentalmente la organización política que
cumple funciones de órgano de síntesis, control y mando que permite la
dirección o autodirección de la sociedad (Deutsch, sf).

El mayor énfasis en las distintas disciplinas es considerar al Estado como una

organización, ya sea social, política, económica, o administrativa, diversos
autores así lo confirman. En el texto de Derecho Constitucional del profesor
Diego Younes también se nos recuerda esa definición: “Según ADOLFO
POSADA, el Estado es “una organización social constituida en un territorio
propio, con fuerza para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder
supremo de ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social
que en cada momento asume la mayor fuerza política” (Citado sin referencia
por Younes, 1993). En un Manual de Ciencia Política se define al Estado como
una organización política que ejerce un poder soberano sobre una población
específica en un territorio bien delimitado (Pastor, 1994). Esto posiblemente
ocurre porque se considera que el Estado es definido como una organización
jurídica, política y social y se expresa a través de sus organizaciones
administrativas.

Finalmente, no es posible terminar esta síntesis sin llamar la atención sobre la

manera como el Estado ha sido interpretado, sin recordar que el Estado no sólo
es una realidad política, económica o social, es también una idea 3. “Desde el
punto de vista de la filosofía hegeliana, el estado cristaliza el último momento
de la evolución del espíritu. El Estado es la manifestación de la eticidad
absoluta y, en esta su dimensión moral, es el núcleo sobre el que se articula la
plena emancipación humana” (Cotarelo, 1997:16).

Como quiera que este no es un curso de Teoría del Estado, no desarrollamos

de manera prolija todas las perspectivas y definiciones sobre el Estado. Por lo
tanto se requiere una síntesis conceptual básica que nos permite entender
posteriormente la modernización del Estado. Para ello consideramos que tres
marcos conceptuales son básicos para entender el Estado: como sistema,
como relación social y como institución. El primero para que el participante
pueda interpretar y abstraer la compleja interacción dinámica entre las

3 Ello explica porque el Estado, y por lo tanto los proyectos modernizadores que se ofrecen en torno de él, son
proyectos ideales o discursos de deber ser, que se ofrecen como alternativa política, partidista y gubernativa a las
sociedades o a los electores.
dimensiones de la sociedad y las dimensiones del Estado. Y el segundo, para
que comprenda la naturaleza del Estado en el capitalismo. Y, la tercera, para
que pueda entender las distintas reglas y articulaciones en que el Estado se
encuentra inmerso en la sociedad contemporánea.

EL ESTADO COMO SISTEMA: LA INTERACCIÓN DINAMICA ENTRE EL

ESTADO Y LA SOCIEDAD.

El concepto de sistema no es propuesto como “un conjunto de partes

interrelacionadas e interdependientes” o como “un conjunto de elementos que
mantienen determinadas relaciones entre sí” (Luhmann, sf) 4. El concepto de
sistema es una categoría analítica e interpretativa para la comprensión de
diversos fenómenos naturales, humanos o sociales. Bajo su aplicación se
podría pensar que ciertos fenómenos se podrían entender como sistemas:
biológicos, humanos y sociales. En consecuencia fenómenos como las
personas, la organización, la sociedad, el Estado y sus interrelaciones podrían
entenderse bajo la categoría y el análisis de los sistemas.

Los elementos que caracterizan un sistema, y para efectos de interpretación

del Estado5, son:

 El sistema hace parte y está integrado a un entorno, que le establece

límites y restricciones, puede también ser un sistema mayor del cual hace
parte el sistema objetivo.
 El Sistema está conformado por partes o componentes, lo que permite
diferenciar entre el sistema, los subsistemas y sus elementos y la
interrelación dinámica entre ellos.
 El sistema es autorreferente, ello es el sistema puede establecer
relaciones consigo mismo a través de la interrelación dinámica entre sus
partes o componentes.
 El sistema tiene una regulación y un gobierno, es decir tiene pautas
repetitivas, reglas de comportamiento y un mecanismo de dirección.
 Los sistemas tienen mecanismos de adaptación, que les permite
adecuarse a nuevas condiciones del entorno y de sus elementos, con el
objeto de evitar su desaparición.

El enfoque de sistemas fue una alternativa para interpretación de los

fenómenos de la sociedad y para el estudio de las organizaciones. Sin
embargo, podemos sintetizar un marco breve de comprensión de la sociedad y
el Estado desde esta perspectiva6.

4 José Luis AYALA ESPINO (1992): Límites del Estado. Limites del mercado. Ensayos sobre economía política del
Estado. México, INAP.
5 Idem
6 Debemos insistir que utilizamos el enfoque de sistemas por que nos permite claridad, síntesis y abstracción en la

comprensión de la articulación de los fenómenos de estructuración y funcionamiento de la sociedad y el Estado y la

administración pública, con el objeto de diferenciar (Sociedad, Estado y administración pública), y a la vez
Podríamos entender la sociedad como un sistema conformado por cuatro
subsistemas básicos: político, económico, social y cultural. La sociedad es una
totalidad dinámica, histórica y concreta, y los subsistemas podemos
entenderlas como dimensiones de la misma. Ninguna de las dimensiones es
determinante sobre las otras, se intererrelacionan entre sí, se pueden entender
de forma autorreferencial, con autonomía relativa, pero no pueden interpretarse
con autonomía absoluta como si existiera lo social como ajeno a lo económico
o lo político (Ladrón de Guevara, 1991).

En la dimensión económica se articulan los procesos y mecanismos de

producción, distribución, intercambio y consumo y se estructura como
subsistema en el mercado. En la dimensión política se articulan los procesos y
mecanismos de constitución, interpretación, legitimación y comunicación y
lucha por el poder y se estructura como subsistema político. En la dimensión
social se expresan los procesos y mecanismos de individualización,
socialización, agrupamiento y estratificación de sectores de la población,
estructurándose un subsistema social. En la dimensión cultural, se expresan y
articulan los usos, costumbres, creencias, normas, valores e ideologías que
estructuran un sistema colectivo de significados simbólicos que estructuran los
procesos y mecanismos económicos, políticos y sociales. Esa sociedad,
requiere una estructura y mecanismos de gobierno y dirección que la lleve al
cumplimiento de sus objetivos y metas sistémicas e intrasistémicas. Esa
estructura es el Estado, lo que lo convierte en una parte esencial de un nuevo
sistema que denominaremos Estado-sociedad.

El Estado se convierte así en una estructura de síntesis, control y mando de la

sociedad. Ello es, refleja la sociedad, la gobierna y la controla para el
cumplimiento de sus logros. Para ello, requiere de estructuras y mecanismos
de dominación, de dirección y de regulación. Las estructuras y mecanismos de
dominación son las gubernativas, las de dirección son las administrativas y las
de regulación son las normativas. En consecuencia, el Estado adquiere una
forma y se expresa a través de una estructura normativa, gubernativa y
administrativa: es un Estado de derecho, gubernativo y administrativo.

La intererelación entre el Estado y la sociedad se da a través de esa estructura

de normas, de gobierno y de administración, esa estructura es la
administración pública. Es decir, el estado es un subsistema de normas y
regulaciones y la administración pública es un subsistema de gobierno y
administración. En consecuencia, el sistema Estado-administración pública-
sociedad es una estructura y mecanismos de interacción compleja que se
específica en siete dimensiones básicas: jurídica, gubernativa, administrativa,
política, social, económica y cultural. Los procesos adaptativos del sistema
requieren transformaciones particulares o integrales en sus siete dimensiones.
Sin embargo, para el último caso, en el tiempo la afectación es holística.

comprender la necesidad de integrar la compleja acción del sector público. Este enfoque, al considerar a la
Sociedad y al Estado como sistema, podría conllevar a interpretar los cambios como ajustes entre sus dimensiones
y relaciones. Sin embargo, el aspecto más difundido de este enfoque derivo en una interpretación automática de
esos cambios y en el desconocimiento de las transformaciones por fuera de los mecanismos del entorno y del
sistema, desconociéndose un papel relevante de las instituciones y de los actores en sus transformaciones.
En este enfoque la modernización del Estado podría entenderse como el
proceso de transformación integral del sistema Estado-administración
pública-sociedad o como la transformación integral de los subsistemas
económico, político, social, cultural, normativo, gubernativo y
administrativo de ese mismo sistema.

EL ESTADO COMO RELACION SOCIAL.

El considerar el Estado como una relación social expresa un avance en la

comprensión y entendimiento del funcionamiento del Estado capitalista
contemporáneo, incluso entenderemos porque se interpreta como una
organización política y social, por cuanto se lo define (Medellín, 1992):

“cómo una relación social de orden superior que por su naturaleza engloba un
conjunto de relaciones de diverso orden (política, economía, ideología) que se
concreta materialmente en el aparato estatal, bajo un sistema objetivo de
instituciones inter e intradependientes que, en apariencia, se expresa como una
unidad interna particular de naturaleza neutra. Pero, en esencia, da cuenta de
una forma específica (de naturaleza constitutiva de las relaciones) de la
dominación política, económica y social de unos individuos y grupos de estos
sobre otros. (...)La concreción material del Estado como relación social en la
forma de aparato estatal, impone dos condiciones básicas. En primer lugar, el
Estado necesita de una instancia que le confiera identidad e incorpore los
principios, tradiciones y valores que fundamentan una particular manera de
producción y reproducción del entramado social en una determinada sociedad.
Y en segundo lugar, el Estado requiere que las relaciones que se entretejen en
torno suyo tengan un carácter orgánico, de manera que no sólo sean
reconocidas por los distintos sujetos políticos, económicos y sociales, sino que
además sean incorporados como parte esencial de la vida en sociedad.(...).
Esa instancia es el régimen político.”.

El régimen político se convierte en la instancia a través de la cual el Estado se

desdobla y expresa bajo la forma material de aparato estatal y a través de la
cual las relaciones de dominación se desdoblan y expresan bajo la forma
unificadora de relaciones de poder político institucionalizado. “Más
orgánicamente, pone de manifiesto la dinámica específica como se interiorizan
las formas universales de la dominación política, económica y social en una
formación social determinada”(Medellín, 1992).

El aparato estatal se expresa como un sistema de dominación política y

administrativa(Guerrero, 1979, 2004), se presenta bajo la forma de sistema de
organización gubernamental a través del cual el Estado se expresa en el
régimen político y se organiza administrativamente, sistema de dominación y
dirección al que nos dedicaremos cuando desarrollemos el aparte de la
administración pública.
El profesor Brunet7 , nos lo sintetiza de la siguiente forma:

“El específico modo de la actividad organizadora del Estado, las formas administrativas, se
desprende de la peculiar determinación de los fines y poderes del Estado en formas políticas y
jurídicas por las relaciones de producción. Los órganos y formas administrativas son el modo
como el estado subviene a la sostenida actividad pública organizadora que requiere la
sociedad civil y que determinan las relaciones de producción capitalitas. Las formas
administrativas son formas necesarias de la actividad organizadora del Estado y se desprenden
de la especificidad y formas del Estado, de la naturaleza y carácter de la actividad pública. Por
su actividad organizadora y formas políticas, jurídicas y administrativas, el Estado aparece
como determinante de la sociedad. Las formas y la actividad públicas hacen aparecer a la
sociedad civil como subsidiaria del Estado político. La actividad organizadora y las formas
administrativas propias del Estado añaden mediaciones en la determinación del Estado por las
relaciones de producción. Inversamente, y a semejanza, de las formas políticas y jurídicas, los
fines, medios y modos administrativos añaden inmediatez y especificidad a la actuación del
Estado”.

“(…).La Administración Pública es la forma como el Estado capitalista parece organizarse y

organizar, cuando en realidad las relaciones de producción capitalistas organizan al Estado
capitalistas en Administraciones Públicas. En lugar de ser determinantes, el Estado y las
Administraciones Públicas están determinados. En lugar de ser, como parecen, determinantes
de las relaciones sociales, el Estado capitalista y las formas a las cuales se sintetizan sus
específicos fines y capacidades, medios y modos, las Administraciones Públicas están
esencialmente determinados por las relaciones sociales de producción capitalistas. (…)”.

“(…) las relaciones de producción capitalistas, las formas productivas esenciales al capitalismo,
constituyen, organizan y desarrollan la sociedad civil y el Estado político. Como el conjunto de
la formación económico-social, el estado se halla determinado por las relaciones de
producción. El fin y el poder del Estado moderno, político, son el fin y el poder de la sociedad
capitalista, civil. El contenido, el fin del fin político, es necesidad de la sociedad civil, y su forma
política una necesidad de la forma económica y de la abstracta autonomía de las relaciones de
producción capitalistas”.

La modernización del Estado, en esta perspectiva, es realmente una

adecuación de las formas administrativas, organizativas y de gestión
diríamos hoy, a las necesidades de la estructura económica y su
consistencia con las relaciones de producción capitalista.

EL ESTADO COMO INSTITUCIÓN: DE CONJUNTO DE ENTIDADES A

CONJUNTOS DE REGLAS DE JUEGO.

El término institución se ha utilizado por lo menos de tres formas: como

entidad, como roles y como conjunto normas. La primera visión provino de lo
que se denominó como el institucionalismo, o primer institucionalismo, visión de
la sociología política europea. A finales del siglo pasado se estudiaba la política
a través de los entes que la hacían. Su método era el estudio de los principales
entes (instituciones) como el parlamento, el gobierno, los partidos políticos,
entre otras variables. Estas instituciones tenían la intención de permitir la
convivencia y lucha civilizada por el poder. Los entes eran los encargados de
crear los valores adecuados para la convivencia política. Las instituciones

7Ferran BRUNET (1987): Economía política de la administración pública. Cuadernos de Economía No. 10. Las citas
están en las páginas 73 y 80, respectivamente.
creaban las reglas, ello es las organizaciones estatales creaban las reglas de
juego para su propio funcionamiento y el funcionamiento de la sociedad.

La segunda visión, complementaria de la anterior, provino de la sociología

norteamericana en la cual por instituciones se interpretaba fundamentalmente
un conjunto de roles que desarrollaban ciertos grupos humanos o sociales,
como la familia, la iglesia y la escuela, lo que permitía la creación de los valores
adecuados para convivir en sociedad. Eran pautas de comportamiento que
hacían parte de los procesos de socialización primaria y secundaria. Estos
grupos o colectividades eran lo encargados de crear los valores adecuados
para la convivencia social. Los grupos creaban las reglas de juego para el
funcionamiento de la sociedad y de los individuos.

La tercera visión (conocida como el neoinstitucionalismo) entiende las

instituciones como reglas de juego para el desempeño de los individuos, de los
grupos y de las organizaciones (los entes). Estas instituciones (reglas de juego)
pueden ser formales o informarles e internas o externas8.

Las instituciones formales son aquellas explicitadas en una norma escrita o

formalizada mediante cualquier tipo de estatuto o reglamento. Las informales
son aquellas normas consuetudinarias, culturales o simbólicas que determinan
pautas de comportamiento. Estas reglas de juego, formales o informales,
pueden ser ajenas o formar parte del grupo o la organización objeto de
referencia. Así, podemos proponer como institución formal la Constitución
Política y las leyes en general, y como organización informal la cultura política y
sus expresiones como el clientelismo, el burocratismo o el nepotismo. Y como
regla de juego externa la cultura política, mientras que consideraríamos como
reglas de funcionamiento interna el Manual de funciones, o el de procesos o el
de procedimiento. Estas reglas de juego, son determinantes en la elección y el
desempeño de los individuos, grupos y organizaciones, por cuanto operan
como sistemas de filtros, incentivos, restricciones y sanciones de sus
comportamientos9.

El Estado no ha sido ajeno a estas diversas interpretaciones. De hecho, fue el

objeto principal de la filosofía política y, cuando la sociología y la ciencia
política se separaron de la filosofía inició su propia peregrinación, el Estado fue
considerado como una institución (mayor) y como un conjunto de instituciones
(parlamento, gobierno, ejército, entre otras entidades).

Para el Banco Mundial (1997) “el término Estado en su sentido más amplio,
denota un conjunto de instituciones que poseen los medios para ejercer
coerción legítima sobre un territorio definido y su población, a la que se
denomina sociedad. El Estado monopoliza la elaboración de reglas dentro de
su territorio por medio de un gobierno organizado”.

8 PERRY Y BURKI (1998): Más allá del consenso de Washington. La hora de la reforma institucional. Banco
Mundial.
9 Roberth GOODIN: Las instituciones y su diseño; Philip PETTIT: El diseño institucional y la elección racional.

Ambos en Roberth GOODIN (2003): Teoría del diseño institucional. Barcelona, Gedisa.
Para tratadistas temáticamente relevantes, el Estado puede ser interpretado
como una institución. John Hall y John Ikenberry (1991) nos dicen “una
definición compuesta incluiría tres elementos. En primer lugar, el Estado es un
conjunto de instituciones.(…). La institución más importante es la que controla
los medios de violencia y coerción. En segundo lugar, estas instituciones están
enmarcadas en un territorio geográficamente delimitado (...). En tercer lugar, el
Estado monopoliza el establecimiento de normas dentro de su territorio. Esto
tiende a crear una cultura política común compartida por todos los ciudadanos”.

En lo político el Estado se expresa en un conjunto de instituciones y

mecanismos con el objeto de establecer el poder político hacia dentro del
Estado y definir las reglas de juego para la discusión y el debate político, el
trámite y las organización para la obtención del poder, la normalización de los
cambios de rumbo y las relaciones entre los distintos actores políticos, grupos u
organizaciones en la dirección política de la sociedad. En lo económico el
Estado se expresa en un conjunto de instituciones que permite la intervención
económica, la regulación del sistema económico, la dirección del desarrollo
económico y el desempeño económico de los agentes. Como institución social,
el Estado es uno de los reguladores y generadores de comportamientos
individuales y colectivos necesarios para la asociación.

Podríamos definir el Estado como el conjunto de instituciones jurídicas y

gubernamentales que definen, estructuran, regulan y permite el trámite de las
relaciones de poder en una sociedad y en un territorio a través de unas
instituciones políticas, económicas y sociales en el marco de un conjunto de
significados colectivos (cultura).

Como conjunto de instituciones jurídicas, jerarquizadas o complementarias,

explicitas o implícitas, el Estado regula las relaciones y controversias entre los
particulares o entre los particulares y el Estado, y define la forma como se
establecen límites y restricciones a los diferentes actores para el ejercicio de
sus derechos individuales o colectivos y al Estado para el ejercicio de sus
competencias exorbitantes. Como institución gubernamental, el Estado expresa
el desarrollo de instrumentos y mecanismos para la dirección política de la
sociedad, de los territorios y de los agentes privados.

La dirección política de la sociedad se hace a través de la intervención,

dominación, dirección, control, sanción. Y expresa un conjunto de instituciones
y mecanismos para lograrlo. El uso legitimo de la fuerza pública, las decisiones
en materia de relaciones internacionales y la dirección de la gestión del
gobierno, la revisión de las decisiones de otras autoridades estatales y sus
respectivos mecanismos, entre otros, le permiten al gobierno la dirección de la
sociedad.

Como señala el profesor Manuel Aragón Reyes10 :

10Manuel ARAGÓN REYES: Gobierno y Administración. En Elías Díaz y Alfonso Ruíz (1996). Filosofía política II.
Enciclopedia Iberoaméricana de Filosofía, No. 10. Madrid, Editorial Trotta.
“No es, pues, una situación patológica (o criticable) sino coherente que al Gobierno,
corresponda, pues, la dirección de la política interior y exterior. Así lo exigen las necesidades
del Estado de nuestro tiempo. Las actuales Constituciones alemana, italiana, francesa, y en
general, las Constituciones de la segunda mitad del presente siglo, reconocen, incluso
textualmente esa realidad, esto es, la atribución al Gobierno de la dirección de la política. La
Constitución española es muy clara a ese respecto: <<el Gobierno dirige la política interior y
exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado>>”.

Específicamente en lo territorial expresa un conjunto de instituciones que

estructuran las relaciones entre el poder público y el dominio de un territorio,
busca integrar la naturaleza física, geográfica y espacial en que habita una
comunidad o grupos de ellas con la apropiación, distribución y control del
territorio. Y, para la dirección de los agentes económicos, interviene la
economía, redistribuye ingresos y regula y supervisa mercados y servicios
prestados por los particulares.

En conclusión el Estado lo entenderíamos como un conjunto de instituciones, y

sus mecanismos, jurídicas y gubernativas que interviene en las instituciones
políticas, económicas, sociales y culturales de la sociedad dándole un orden,
dirección y control a los individuos, grupos, organizaciones y a la misma
sociedad en la cual está inmersa.

La modernización del Estado sería la modernización de las instituciones

jurídicas y gubernativas para adecuarlas a los cambios de las
instituciones políticas, económicas y sociales.

EL ESTADO EN EL MARCO JURÍDICO INSTITUCIONAL COLOMBIANO.

En nuestro país, la Constitución Política en su artículo 1 define al Estado como

“social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general”. Y en el párrafo segundo del artículo 2 de esa misma Constitución
Política se señala que “las autoridades de la República están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
Finalmente, el artículo 6 de la Constitución Política señala: “Los particulares
sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y la Ley.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.

La misma Constitución Política contiene posteriormente, en el Título V

denominado de la Organización del Estado, específicamente en el capítulo 1,
una distribución del poder público en Ramas (artículo 113), entes autónomos
(artículo 113), en órganos de control (artículos 117, 118 y 119) y la
organización electoral (artículo 120). Así mismo, distribuye las competencias en
materia de reforma de las normas y del control político al gobierno y la
administración pública en el Congreso (artículo 114), la dirección política,
externa e interna, y la administrativa en el Gobierno (artículo 115).

Estas declaraciones constitucionales señalan la articulación e intervención de

la institucionalidad jurídica (estado social de derecho), gubernativa (República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales) y
administrativa (autoridades públicas) en la estructuración política (democrática,
participativa y pluralista), económica (vida, bienes y derechos, el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado y los particulares y la prevalencia del interés
general), social (honra, creencias y libertades) y cultural (estado-nación,
creencias y respeto de la dignidad humana) de la nación colombiana.

En estos principios y en la definición de la estructura del Estado se observa que

la Constitución Política define nuestro Estado como conjunto normativo, como
instituciones y como organización política, gubernamental y territorial que
interviene en las instituciones económica y social.

2.1. 2. ADMINISTRACION PUBLICA: ENTRE OBJETO Y DISCIPLINA.

El término administración pública es igualmente objeto de las más variadas

interpretaciones. De hecho, el mismo diccionario elemental citado lo define como la
“acción de administrar el Estado” y “ciencia del gobierno de un Estado”. Así mismo,
es definida por los estudiantes, los académicos, los servidores públicos y por los
discursos gubernamentales como el aparato administrativo del Estado, como la
organización del gobierno, como la rama ejecutiva del poder público, como un
conjunto de instituciones, como un sistema administrativo, como un sistema jurídico,
como una macroorganización(Morales, 1998); y, como la disciplina del
conocimiento que tiene como su objeto de estudio los fenómenos político
administrativos que se expresan bajo el nombre de administración pública 11. La
revisión de autores relevantes nos permite tener elementos de juicio para su
definición.

El profesor Hernando Loaiza, administrador público de la ESAP, después de

revisar un conjunto de definiciones llega a la siguiente conclusión: “(...) En
efecto, al parecer, cualquier definición de este campo sería tan amplia que
provocaría el rechazo de otros estudiosos, o tan estrechamente que
embrutecería a sus propios investigadores. Es preferible que no se
defina”(Loaiza, 1993). Por su parte el profesor Jairo Rincón, después de citar a
diversos autores no define que se entiende por administración pública, extraño
en un libro que el autor titula como Teoría de la Administración Pública
(Rincón,1996). Por su parte el profesor e investigador Edgar González, también
administrador público, nos muestra la administración pública fundamentalmente
como una disciplina (González, 1998). Sin embargo, de la definición disciplinar

11Aquí nos referiremos a Administración Pública con mayúscula como la disciplina y administración pública, con minúscula
para identificar la organización y el gobierno y gerencia del sector público, según la propuesta de D. Waldo reproducida por
Omar Guerrero, para diferenciar objeto y disciplina por identificarse, ambas cosas con el mismo nombre.
que González propone, se interpreta lo que él entiende por el objeto estudiado.
González12 señala:

“La Administración Pública estudia, en primera instancia, la evolución de la organización del

Estado y particularmente la dinámica del sector de organizaciones que hace viable la
intervención pública, explicando o interpretando, a partir del tipo de intervención que
desempeña el Estado en cada fase y en cada coyuntura, las características que asumen el
diseño macroorganizacional, su gestión y su funcionamiento”.

El profesor Waldo define la administración pública como los fenómenos

gubernamentales que se generan en el proceso de creación definición y
ejecución de la Ley de manera correcta, prudente y favorable al interés general
(Waldo, 1957).

El profesor Omar Guerrero(1997, p 27-28) en un ensayo que le publicó la ESAP

define la administración pública en dos sentido:

“En sentido lato, la administración pública es la actividad encaminada a acrecentar el poder del
Estado y expandir sus fuerzas interiores al máximo; es decir, lo hace formidable: Constituye una
capacidad que produce poder.

En sentido estricto, administración pública es la actividad que desarrolla la vida asociada a través del
orden, la seguridad subsistencia; es decir auspicia la convivencia civilizada. Consiste en una
capacidad que produce civilidad”

En un trabajo más lúcido sobre el tema, que agradezco se me permita citar en

extenso, el tratadista Omar Guerrero (1979) nos presenta, en la que fuera su
tesis doctoral, la dualidad de la administración pública como dominio político y
como dirección administrativa.

“La administración pública capitalista, como todo tipo de sociedad que brota del antagonismo
de clases y de la necesidad de conducción del trabajo asociado en gran escala, se encuentra
caracterizada por una doble naturaleza: dirección y dominio. La lucha de clases implica el
antagonismo entre quienes tienen la propiedad de los medios de producción y quienes tienen
sólo la propiedad de su fuerza de trabajo; como las clases dominantes explotan a las
dominadas- es decir, se apropian del producto de su trabajo-, en cuanto clases dominantes
someten a las dominadas al orden social establecido. El Estado, como Estado de clase,
encarna el dominio de la burguesía sobre las clases productoras, haciendo de la administración
pública un vehículo para la realización del dominio de clase. La administración pública
capitalista, pues, nace del antagonismo de clases para imponer el dominio de las clases
dominantes sobre las clases dominadas.

El Estado, sin embargo, no solamente asume un carácter de dominación. El estado también

armoniza, integra y coordina, bajo el sello burgués de la Nación, las funciones públicas que se
desprenden de su carácter universal. Por tanto, el Estado no sólo es autoridad, coerción y
represión; también es por la necesidad de la realización de las funciones públicas, la dirección
de una sociedad civil construida a imagen y semejanza de la burguesía. Por tanto, la
administración pública no tiene características propias; sus características son las del mismo
Estado: dominio y dirección de la sociedad civil.

El Estado y la sociedad están, pues, relacionados por la administración pública; esta relación
asume el doble carácter de ser, a la vez, de dominio y de dirección. (...). La administración
pública capitalista también entraña el doble carácter de dirección y dominio; de administración y
política. Por tanto, acomete a la vez la realización de funciones públicas y ejercicio del poder
político. Lo importante, sin embargo, consiste en que la dirección administrativa implica, como

12
Edgar GONZALEZ SALAS (1998): El laberinto institucional colombiano 1974-1994. Pagina 85.
armonización y coordinación, la conducción de las actividades económicas de la sociedad en
su conjunto que brotan del desarrollo de las fuerzas productivas. La dirección administrativa,
como ejercicio de funciones públicas, consiste en la realización de actividades colectivas en las
cuales se sustenta la sociedad, y por tanto, el Estado. La administración pública, como
dirección administrativa, brota del trabajo cooperativo asociado que se liga directamente al
desarrollo económico.(...). Como dominación política, la administración pública ilustra el
divorcio del Estado y la sociedad, expresado en la autonomía relativa del Estado. El dominio
político brota de la independencia del Estado frente a la sociedad, del antagonismo de clases,
de la desigualdad social; sin embargo, el dominio político nunca existe aislado: junto a él se
encuentra la dirección administrativa. Hoy en día, el paralelo y coexistencia del dominio político
y la dirección administrativa en el seno de la administración pública, muestra, al mismo tiempo,
el doble carácter que guarda la relación del Estado y la sociedad por medio del poder
ejecutivo”.

En síntesis, es posible proponer que en el entramado Estado-administración

pública-sociedad, hacia afuera, se generó inicialmente una organización
gubernamental que articulaba las relaciones Estado-sociedad, Estado-individuo
y Sociedad-individuo, que inició con distribución territorial del poder y con el
tiempo requirió el desarrollo de competencias y relaciones intraramas del poder
público. Y con la complejización del mundo contemporáneo producto del
desarrollo capitalista, se requirió estructurar una organización administrativa,
hacia adentro, inicialmente desde el desarrollo de organizaciones específicas y
posteriormente integradas mediante estructuras macroorganizacionales.

La administración pública, sería en consecuencia una especie de correa de

transmisión que articularía las relaciones sociales, económicas, políticas y la
ideología necesaria para que ello existiera, es decir la sociedad, con esa otra
relación social, de carácter superior, que denominamos Estado. El Estado y la
sociedad, en consecuencia, se concretan y expresan porque la administración
pública lo permite. La administración pública existe porque existen el Estado y
la sociedad como relaciones sociales formalmente separadas. Esa es la razón
del desarrollo histórico de la administración pública en el desarrollo del
capitalismo.

Y si utilizamos la metáfora prestada de la física por Paul Bromber (Medellín,

1998), quien concluye13:

“(...) el Estado es como en la física se denomina una “estructura disipativa”, que sólo existe
cuando hay movimiento. Para Bromberg, el gran generador de ese movimiento es el gobierno.
Más exactamente, son los actos de gobierno. Pero no se trata de un movimiento mecánico y
repetitivo, tampoco de un movimiento al azar, ni en cualquier dirección. Se trata de un
movimiento con sentido y contenido bien definido, que no sólo lleva implícito una manera
particular de conducir un conjunto de individuos e instituciones hacia un objetivo
preestablecido, sino que también -y por sobre todo- se funda en la razón de Estado. Es en
torno a ese objetivo preestablecido y a esa razón de Estado que se han producido los procesos
de gubernamentalización del Estado. Es decir, aquellos procesos por medio de los cuales,
como lo expone Foucault (1981), se produce el tránsito de un arte de gobernar cuyos principios
y aplicaciones estaban asociados a las virtudes divinas (o a las habilidades humanas), a un
arte de gobernar cuya racionalidad, principios y dominio específico de aplicación es el Estado”.

13 Ello explica porque fue definido como objeto de estudio de la Administración Pública el gobierno en acción,
propuesto por Wilson, uno de los padres fundadores de la disciplina. Y, en consecuencia, nos convoca a la
necesidad de abocar lo que después definiremos como la gestión pública.
La administración pública la entenderíamos como los sistemas
gubernamentales y organizacionales14, y las instituciones en las cuales están
inmersas, a través de los cuales el Estado ejerce sus funciones de dominación
y administración.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO FORMAS ORGANIZATIVAS

ESTATALES

El concepto de formas organizativas se refiere a los sistemas intencionalmente

creados por el hombre para llevar a cabo el proceso transformador de
agregación de valor a los insumos. En principio, son estructuras formales o
semiformales de dirección de intenciones, objetivos, metas, recursos y
personas. Sin embargo, al interactuar, individual o colectivamente las personas,
generan estructuras informales, en el sentido de no estandarizadas, que
expresan la variación de los comportamientos humanos, lo que los convierten
en sistemas autorganizativos con vida propia. Mejor, con varias vidas: la de los
individuos, como directivos o como grupos; la de los grupos, como directivos o
como trabajadores; y el de la intencionalidad racional formal, medios-fin, y las
múltiples racionalidades de comportamientos calculados o sin ellos, manifiestos
o latentes.

Estas dimensiones, en principios planteados como extremos por la

administración clásica y las relaciones humanas, son los que hoy se conocen
bajo los conceptos de estructura y cultura organizacional. Sin embargo, por ser
sistemas intencionales de desempeño variable y cambiante, tienen un fin que
se expresa en su misión. Es decir, las formas organizativas desarrolladas se
caracterizan, por tener misión, estructuras y cultura.

En varias formas, los desarrollos y las teorías administrativas han asumido

históricamente el concepto, sobresaliendo en un primer período la categoría
empresa y ahora la categoría organización. Esto como consecuencia de la
aparente limitación de la primera y ante la aparición de formas organizativas
lucrativas no sólo comerciales e industriales sino también de servicios:
hospitales, universidades, etc. En consecuencia, las formas organizativas
básicas eran las organizaciones, que se podían clasificar por su tamaño, la
forma de propiedad, el marco geográfico de su gestión, entre otras variables,
en grandes o pequeñas, públicas o privadas, nacionales o multinacionales,
etc.,.

La administración pública, como conjunto de organizaciones, es un conjunto de

formas organizativas. En consecuencia, cuando hablamos de administración
pública, nos referimos a las formas organizativas estatales y las instituciones a
través de las cuales el Estado desarrolla sus competencias de intervención,
regulación, prestación de servicios y negociación.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLOMBIA

14 Estos pueden ser micro, meso o macroorganizacional.

En nuestro país el término administración pública, también ha sido interpretado
como disciplina y como hecho o realidad jurídica y administrativa. Así por
ejemplo, la creación de la ESAP ordenada por la Ley 19 de 1958 se hizo con el
objeto de que nuestra entidad desarrollara las “ciencias y técnicas de la
administración del Estado”; y, nuestro marco jurídico, viene incluyéndola desde
los comienzos de la República como una de las ramas del poder público, aun
cuando no haya dado una definición expedita de la misma.

Cuando revisamos el marco jurídico colombiano actual15, encontramos que

nuestra Constitución Política hace alusión a ella en varios títulos y capítulos y
hoy existe una ley que establece su organización y funcionamiento y desarrolla
los principios de la función administrativa como es la Ley 489 de 1998.

Nuestra Constitución Política se refiere a la administración pública como la

Rama Ejecutiva del Poder Público de la cual hacen parte las gobernaciones y
alcaldías (Título V, Capitulo 1 y 2, artículos 113, 115 y 122-131; Titulo VII,
Capítulo 1-4, artículos 188-211; Titulo XI, Capítulos 1-4, artículos 285-330). De
estas normas se infiere que la administración pública contiene aspectos de
organización gubernamental, territorial y administrativa, de la gestión pública (la
función administrativa) y de los servidores públicos (la función pública).

La definición constitucional nos lleva a considerar la administración pública

como un conjunto de organizaciones gubernamentales, territoriales y
administrativas en dos dimensiones (políticas y administrativas) y en tres
niveles (nacional, seccional y local), y, aún, más allá, nos establece un marco
institucional para su definición (estructura del gobierno y de la administración
pública, la creación de entidades territoriales y la creación, supresión, fusión y
escisión de las organizaciones administrativas.
Por su parte la Ley 489 de 1998, que establece la organización y
funcionamiento de la administración pública, nos define la administración
pública, en principio, como equivalente a la Rama Ejecutiva del Poder Público
(artículo 38) y, posteriormente, como conformada adicionalmente por aquellas
entidades autónomas que tengan el carácter de administrativas (artículo 39).
De esa delimitación, podemos concluir que en la Ley 489 de 1998, se entiende
la administración pública como un conjunto de organizaciones administrativas,
clasificadas de dos formas básicas: sector central y descentralizado y los

15 En general existe una tradición jurídica que nos permite interpretar el concepto de administración pública en el
Estado contemporáneo. Permítanme citar en extenso al tratadista Jaime Orlando SANTOFIMIO (2004):
“Precisamente, desde el punto de vista gramatical, esta es la idea que emana del contenido mismo de las
acepciones de administrar. Por una parte, la acción, el verbo potenciado (administrar), y por otra, los medios a
través de los cuales se ejecuta dicha acción y la ejecución efectiva de la misma (administración). Con sujetos y
órganos predeterminados para este propósito (administrador). De aquí que administración sea entendida como la
“acción y efecto de administrar. Conjunto de funciones que se ejecutan por un sujeto administrador”, lo que permite,
en una perspectiva jurídica-pública, observar dos sentidos- en nuestra opinión complementarios-de un mismo
fenómeno: su carácter sustancial, objetivo o simplemente material en cuánto función o suerte de actividades, y el
orgánico o sujetivo, en cuanto sede de la actividad, o aparato-organización, dispuesta al desarrollo de la actividad
administrativa. Ambos irremediablemente interrelacionados de manera complementaria dentro de un contexto de
colaboración armónica y por regla general tendiente a la puesta en acción de los cometidos estatales”. Ver su libro:
Tratado de Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Bogotá, Universidad Externado de Colombia.
organismos principales, adscritos, vinculados y los entes autónomos que
ejerzan funciones administrativas.

En consecuencia, nuestra definición de administración pública señalada, como

conjunto de organizaciones estatales y las reglas de juego para su desempeño,
coincide con la tradición jurídica y administrativa establecida en nuestra
Constitución Política y en la legislación especial sobre el funcionamiento y
organización de la administración pública.

2.1.3. GESTION PÙBLICA: LOS SISTEMAS DE GESTION ESTATALES.

La pregunta obvia es ¿por qué gestión o gerencia pública?. Varias

explicaciones podrían proponerse pero tres parecen las más sólidas. Una
primera explicación, es el tránsito de la identificación de la administración
pública desde una perspectiva material a funcional ocurrida durante el tránsito
del estado liberal al estado intervencionista16.

La administración pública en el Estado liberal tenía el carácter de una

organización e institución de regulación. Se trataba sólo de cumplir las
actividades necesarias para la protección del Estado de Derecho naciente. En
el Estado intervensionista la administración pública adquiere un carácter de
organización e institución de intervención y de prestación de servicios, su
esencia es expandir los beneficios del Estado de Derecho a sectores de la
población excluidos. Su filosofía es la eficacia. Y, en el Estado neoliberal, en el
cual la administración pública vuelve a ser mínima, su esencia es dejar a la
iniciativa privada la gestión de aquellos bienes y servicios públicos que el
Estado había asumido. Su filosofía es la eficiencia. Pasamos, en consecuencia
de una visión material a funcional.

La segunda, sería la propuesta de uso de las técnicas del sector privado en el

público. En los años ochenta la gestión de los asuntos públicos tuvo un nuevo
giro hacia el gerencialismo17 considerado como el uso del management18 en el
sector público.

Finalmente, al proponer gestión pública por administración pública y por

Administración Pública, hay una explicación interesante: por moda 19. Es decir,

16 El presente aparte lo asumo libremente de Cástulo Morales Payares (2005) Qué significa Gestión Pública para la
rendición de cuentas y la participación ciudadana en la evaluación de la gestión pública, informe preliminar de la
primera fase del proyecto de investigación que desarrollo bajo el mismo nombre para la Facultad de Investigaciones
de la ESAP.
17 Un primer giro lo tuvo en las décadas de los 30 y 40 y uno segundo en los 70. Ver: Cástulo Morales Payares
(2005): Teoría de las organizaciones, la gestión y la gerencia pública. Marco conceptual del Programa desarrollado
en la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Posgrados de la ESAP.
18 La Administración Pública norteamericana había asumido que la Administración tenía dos vertientes: la pública
(public administration) y la privada (management). Sin embargo, desde los 70 y especialmente desde los 80 se ha
venido utilizando management de manera genérica y por eso hoy existen las expresiones public management y
private management.
19 Joan SUBIRATS y Quim BRUGÉ (1996) Lecturas de Gestión Pública. Madrid, MAP.
el desgaste de términos como administración o dirección requería de un
rejuvenecimiento y gestión o gerencia parecía una buena alternativa 20.

Paulo R. Motta21, sostiene que en sentido estricto los términos administración,

gestión y gerencia significan lo mismo. “En el rigor vernáculo, los vocablos
administración, gerencia y gestión son sinónimos. Lo mismo se puede decir en
sentido conceptual: no se introdujo ningún significado nuevo, cuándo se buscó
acentuar el empleo de una palabra en perjuicio de otra sólo quiso abandonarse
el desgaste adquirido por una, para recuperar conceptos anteriores a través de
la nobleza de un término fresco”.

Subirats y Brugé22 igualmente señalan: “Gestionar significa conducir los

asuntos de alguien y, también, ejercer autoridad o mando sobre una
determinada organización. Ambos significados se podrían aplicar al concepto
de administrar: administrar los asuntos de un tercero y administrar el buen
funcionamiento de las organizaciones”.

Guerrero23, en sus acostumbradas disquisiciones de los conceptos en

Administración Pública, sostiene que los términos gerencia y dirección son
equivalentes al igual que administración y gestión, toda vez que los primeros
significarían la acción de dirigir u orientar y los segundos la acción de llevar a
cabo.
“La palabra dirección es usada en español con un doble significado y, por tanto en forma
ambigua; por una parte, es empleada para hacer referencia al proceso de gobernar,
significando de esta manera mandar, regular, conducir; por otra parte implica manejar o
administrar”.

“Por su parte, gestión significa manejo o administración, y su origen se remonta a la palabra

latina gestio-onem; de este modo el gestor es un manejador, manipulador o procesador. En
español gestión equivale en inglés a management (manejo, conservando su sentido desde el
latín); el error proviene cuando del inglés o de otra lengua se traduce al español por dirección.
(...). En realidad, dirección es equivalente de gerencia (de la voz latina gerére, dirigir), en tanto
que administración lo es de gestión; por tanto cuando se emplean los vocablos dirección y
gerencia se hace referencia al mando, a la capacidad de ordenar, en tanto cuando se emplean
los de gestión o administración se hace alusión, como su nombre lo indica, al manejo, a la
acción de realizar algo”

En el terreno propiamente disciplinar, rastrear el concepto de gestión pública

es sólo el reconocimiento de los desarrollos que se han dado en la práctica, la
teoría y la enseñanza de la Administración Pública. Para algunos expertos, es
evidente que las expresiones administración pública, gestión pública y gerencia
pública, los tres términos que se han utilizado para expresar la puesta en
movimiento de la administración pública24 (y por lo tanto el Estado), no son

20 Paulo Roberto MOTTA (2001) La ciencia y el arte de ser dirigente. Bogotá, Uniandes.
21 Idem
22 SUBIRATS y BRUGÉ (1996).
23 Omar GUERRERO (1979,1995) La administración pública del Estado capitalista. México, Fontanamara, pp:165-
166. Este libro es la tesis doctoral de Omar Guerrero y pese a la fecha de la tercera edición sigue siendo el mismo
contenido de 1979, cuando el FCE lo publicó por primera vez.
24 Con Administración Pública y administración pública, diferenciamos entre disciplina y objeto

de estudio. Waldo propone diferenciar administración pública, el objeto de estudio, de Administración Pública, la
sinónimo, sin que con ello estemos regresando a la “jungla de la teoría
administrativa” de que nos hablara Koontz en 1961.

En principio los términos gestión o gerencia pública son la traducción del inglés
de la expresión public management. Es bien conocido que public significa
publico, en el sentido de estatal, pero management, y ahí está el problema,
¿que significa: administración, dirección, gerencia y gestión?. Los tres términos
¿tienen significados diferentes o serían la misma cosa?. ¿Cuál es la diferencia
que quieren proponernos?. Una revisión del desarrollo de los tres conceptos tal
vez nos ayudaría a entender su significado.

El término administración pública correspondería a los inicios de la disciplina

profesional y coincidiría con aquella concepción que la considera simple
ejecutora de decisiones de gobierno. Es quizás el resultado de la clásica y
ortodoxa división entre política y administración de los padres fundadores de la
disciplina. Dicotomía que le asigna a esta última el papel de aplicadora
(implementadora dicen los politologos) de políticas, dentro de la estructura
burocrática.

Según varios de los tratadistas más relevantes de la Administración Pública

debe diferenciarse entre administración pública y gestión pública25:

“(...) En efecto, se dice que existe una clara diferencia entre public administration y public
management. (...) El primer término-traducido literalmente como administración pública-connota
una orientación tradicional centrada en la aplicación de las funciones genéricas con cierto
grado de pasividad y orientación hacia el statu quo. Este se asocia con una concepción de la
administración como una disciplina aplicada, y basada en la aplicación mecanicista de
conceptos administrativos tradicionales. (...). El segundo término, traducido literalmente como
gestión pública, connota una orientación más agresiva, orientada a la acción y a la solución
creativa de problemas de la administración dentro de un contexto de innovación y con la ayuda
de instrumentos racionales. Esta es un concepción más globalizante e integral, basada en la
aplicación de conocimientos y técnicas modernas y apoyada en ejercicios de reflexión
sistemática de la práctica profesional en el contexto“.

Por su parte gerencia pública, se referiría a la dirección de las organizaciones y

las técnicas de dirección desarrolladas para la empresa privada “aplicables” a
la organización pública como consecuencia de la poca consolidación de
estudios y métodos propios del sector público y del modelo que estuvo en boga
en los países principalmente angloparlantes26.

disciplina. Ver Dwihg WALDO (1947) La Administración Pública. En Enciclopedia Internacional de las Ciencias
Sociales.
25 Lawrence, Stillman y otros, citados por Sonia OSPINA (1993) en “Gestión, Política Pública y Desarrollo Social:

hacia la profesionalización de la Gestión Pública”. México, Gestión y Política. Vol. II, núm. 1, pp 35-56. Citado por
Omar Guerrero El mito del nuevo “Management” público. Revista Venezolana de Gerencia. Año 9, núm. 25, 2004,
pp 14-15.
26 Ver Richard Lee WILLIG (1992) La caracterización de la organización pública y su gerencia. Bogotá, ESAP.
Omar GUERRERO (2004) La Nueva Gerencia Pública. México, Fontamara. Ambos le atribuyen, desde distintas
perspectivas a lo que ellos denominan el modelo neoliberal, el desarrollo disciplinar del término gerencia pública. De
hecho el subtitulo del libro de Guerrero es el Neoliberalismo en Administración Pública. Sin embargo, debemos
aclarar que debe diferenciarse entre public management y new public managment, lo cual explicaremos más
adelante. El primer término viene desde las épocas de escritos de GULICK en los años 40 y resurgió en los 70 y en
los 80 tuvo su auge, especialmente con lo Guerrero llama la exoprivatización. El segundo término, originario de los
90 y que posiblemente se deba a Cristopher HOOD, se desarrolla con lo que Guerrero llama la endoprivatización
Blanca Olías de Lima sentencia27:

“La utilización del concepto de gerencia aplicado al manejo de los asuntos públicos, entendido
como la producción o elaboración de bienes y servicios públicos a partir de decisiones políticas,
es relativamente reciente (subrayado fuera de texto) 28. La gerencia es una noción que proviene
del sector privado y que alude a su específica manera de obtener resultados para el mercado.
La gerencia pública tiene que ver con la introducción en el sector público de las técnicas y
métodos del sector privado con el fin de hacer más eficientes y más eficaces las
organizaciones públicas”.

Guerrero señala ahora29:

“En el idioma español el vocablo inglés públic management ha sido trasladado de diversos
modos: gerencia pública, gestión pública, dirección pública y administración pública; o
simplemente deslizado en nuestras lenguas como management publico30. El autor de estas
líneas ha propuesto su traducción como manejo público. (...) Igualmente, empleamos como
sinónimo la voz gerencia”.

Finalmente, gestión pública, y esto sólo es una propuesta31, pareciera convocar

una integración y síntesis entre la política y la administración. En el estudio
introductoria, que Enrique Cabrero hace a la traducción de uno de los libros de
Barry Bozeman,32 este úñtimo reconocido padre de la expresión en la década
de los 80, que nos puede servir de conclusión, nos señala:

“En cuanto a la diferencia entre gestión y gerencia públicas se trata de un matiz semántico.
Una vez que en los Estados Unidos se impulsa la idea de public management, poco a poco se
va introduciendo este concepto al resto de países. En Francia, por ejemplo, desde inicios de la
década de los ochenta se incorpora el término como un anglicismo; lo mismo sucede en
muchos otros países del mundo. Curiosamente, en España, para evitar el anglicismo, se
incorpora un galicismo: gestión pública, que viene del francés gestion publique. En algunos
países de América Latina se adopta la denominación gerencia pública refiriéndose a lo mismo,
aunque posteriormente se adoptó indistintamente gestión o gerencia pública”.

“Sí quisiéramos precisar todavía más los términos, cabría una distinción. Tal y como Bozeman
lo señala, encontramos dentro de esta corriente dos escuelas claramente diferenciadas: lo que
Bozeman llama el enfoque “P”-aquel que surge en las escuelas de políticas públicas y en las
que la public management fue vista como complementaria del estudio de las políticas públicas-,

27 Blanca OLÍAS DE LIMA (2001) La evolución de la gestión pública: la nueva gestión pública. En Olías de Lima,
Blanca, coordinadora, La nueva Gestión Pública. Madrid, Prentice Hall.
28Insisto que el gerencialismo que Olías de Lima titula como el gerencialismo clásico viene desde los
años 30 y 40. Ver Luther GULICK (1937) Notas sobre la teoría de la organización y Louis BROWNLOW, Charles
MERRÍAM y Luther GULICK (1937) Informe del Comité Presidencial sobre Administración. Ver también la crítica a
ellos en Herbert Simon (1946) Los proverbios de la Administración. Los tres se encuentran en Jay M. SHAFRITZ y
Albert C. HYDE (1999) Clásicos de la Administración Pública. México, Fondo de Cultura Económica.
29 Omar GUERRERO, Idem, p 12.
30 Los principales tratadista españoles como Koldo Echebarría, Joan Prats, Joan Subirats, Quim Brugé, Carlés
Ramió Xavier Mendoza, Manuel Viloria y Xavier Ballart, entre otros, prefirieron durante toda la década de los 90 el
término management público.
31 Cástulo Morales Payares (1997) Recientes desarrollos en la teoría, la práctica y la enseñanza de la
Administración Pública . Informe de Evaluación de la Maestría en Administración Pública y de la Especialización en
gestión pública. Bogotá, ESAP, Facultad de Estudios Avanzados.
32 Ver Barry BOZEMAN (1999) Gestión Pública. Su situación actual. México, Fondo de Cultura Económica. De
hecho Bozeman había planteado que la Gestión Pública es una nueva disciplina o una teoría de las organizaciones
públicas. Barry BOZEMAN (1998) Todas las organizaciones son públicas. Tendiendo un puente entre las teorías
corporativas públicas y privadas. México, Fondo de Cultura Económica.
se concibió como el manejo directivo de las políticas (este enfoque en español correspondería
a la denominación gestión pública); por otra parte, Bozeman, presenta el enfoque “B”, que
surge de las escuelas de negocios, el cual recupera los conceptos básicos de la administración
de empresas, siendo menos riguroso entre la distinción entre esferas pública y privada (este
enfoque en español correspondería a gerencia pública).” .33

Nuestra definición de gestión pública se enmarca en esta tradición de

considerarla como la integración entre política y administración, entre gobierno
y gerencia. En consecuencia, entendemos por gestión pública el proceso por el
cual, el gobierno, como cabeza del Estado (realmente de la administración
pública), resuelve problemas socialmente relevantes para la sociedad, el
Estado y el mercado, a través de decisiones que identifican, prescriben y
priorizan objetivos, estrategias, recursos y acciones que se llevan a cabo a
través de políticas que se especifican en organizaciones y/o planes, programas
y proyectos estatales, particulares o sociales.

La gestión estatal, es externa, por lo tanto, gubernamental (política), e interna,

por lo tanto, administrativa (recursos, organizaciones, planes y programas). En
consecuencia, cuando hablamos de gestión estatal, nos referimos a los
sistemas de gestión y sus instituciones del Estado. Esos sistemas de gestión
son gubernamentales (políticos), de dominación, y gerenciales, de
administración de recursos.

Debemos volver a la delimitación de gestión pública, para concluir en la

clasificación de lo que podría ser la gestión estatal34. Al definir la gestión estatal
haré una taxonomía de los diferentes tipos de gestión que se hacen desde el
Estado, espacio al cual restringiremos el concepto de gestión pública.

Existen diversas formas de clasificar la gestión estatal35. De esas distintas

formas dos parecen claves: por los niveles de gestión y por las formas de
organización. La gestión pública estatal, por los niveles de gestión, se podría
entender como gestión gubernamental, gestión gerencial y gestión
administrativa.

Una gestión gubernamental, que la ejercería el gobierno (o los gobiernos) y su

función fundamental sería la de gestionar políticas públicas, el plan nacional de
desarrollo y las relaciones y la gestión intergubernamental como respuestas a
problemas socialmente relevantes. Una gestión gerencial, que la ejercerían los
altos gerentes y su función sería la de gestionar organizaciones y planes,
programas y proyectos y una gestión administrativa con funciones de
administración de recursos fundamentalmente.

Al entender la administración pública como un sistema macroorganizacional

de interacción entre redes de organizaciones sociales, de voluntarios o

33 Enrique CABRERO MENDOZA (1998) Gestión pública, ¿la administración pública de siempre bajo un nuevo
disfraz?. En Bozeman (1999), p:23. Ver Barry BOZEMAN (1999) Gestión Pública. Su situación actual. México,
Fondo de Cultura Económica.
34 Lo asumimos libremente de Cástulo Morales Payares Gestión estatal: formulación e implementación de políticas

públicas en sistemas gubernamentales y macroorganizacionales estatales. Módulo Especialización en Gerencia

Ambiental. ESAP, 2000.
35 Idem.
privadas, por un lado, y, los sistemas, sectores y organizaciones estatales, por
el otro, la gestión estatal puede ser clasificada de la siguiente forma: como
gestión gubernamental, macroorganizacional, mesoorganizacional,
organizacional y microorganizacional.

La primera, la gestión gubernamental, es el gobierno de la sociedad y de las

políticas públicas de sistemas gubernamentales; la gestión
macroorganizacional es la dirección intra e intersectorial de la administración
pública; la gestión mesoorganizacional es la dirección de planes,
programas y proyectos públicos; la gestión organizacional es la dirección de
las organizaciones estatales y la gestión microorganizacional es la dirección de
los recursos públicos: financieros, físicos, humanos y tecnológicos.

LA GESTION PÚBLICA COMO SISTEMAS DE GESTIÓN ESTATALES.

Por sistemas de gestión36 entendemos las unidades para el desarrollo de

actividades autónomas e integradas, formales o semiformales, por los cuales
se establece la dirección de largo, mediano y corto plazo de la administración
pública y de sus organizaciones. Es, en consecuencia, un sistema interno de
puesta en marcha de objetivos, de desarrollo de metas, de seguimiento a los
resultados y a las personas que los logran. La manera como pudiéramos
resumir la expresión, es identificándolo como un sistema de planeación,
dirección, seguimiento y control de las organizaciones, grupos, individuos y
recursos. En consecuencia, los sistemas de gestión comprenden los sistemas
de planeación y control; de presupuesto, de contabilidad y de tesorería; de
gestión de recursos humanos, tecnológicos, financieros, de adquisición,
almacenamiento, registro y distribución de bienes muebles inmuebles, entre
otros.

LA GESTION PÚBLICA EN COLOMBIA.

El marco jurídico constitucional no define de manera expresa que debe

entenderse por gestión o gerencia pública. Sin embargo, los desarrollos
contenidos en los Capítulos 2 y 5 de los Títulos V y VII de la Constitución
Política, sobre los principios de la función administrativa y la función pública,
respectivamente, constituyen el marco jurídico que desarrolla la gerencia
pública y que han sido asumido por las normas generales de funcionamiento de
la administración pública, las de empleo público y carrera administrativa y los
diferentes estatutos que desarrollan en particular los diferentes sistemas de
gestión: planeación, control interno, recursos físicos, presupuesto, contratación,
archivo y las de control y evaluación de la gestión y resultados.

La ley 489 de 1998, que reglamenta el funcionamiento de la administración

pública, ello es, su gestión, desarrolla en varios de sus Capítulos, el concepto

36
El significado del término sistemas de gestión, proviene de distintas fuentes, principalmente de la administración
de negocios y específicamente de la gran corporación, atribuyéndose a Liker una de las primeras sistematizaciones
conceptuales en lo que llamó los sistemas de dirección.
de sistemas de gestión, aunque tampoco nos propone una definición del
mismo, aunque se acerca al de gestión pública.

Es así como en los Capítulos II y III, desarrolla los principios de la función

administrativa y las modalidades de la acción administrativa; en los Capítulos
IV, VI y IX, crea el sistema de desarrollo administrativo, el sistema nacional de
control interno y el sistema general de información administrativa del sector
público, respectivamente. Y en la definición misma del Sistema de Desarrollo
Administrativo37 como “un conjunto de políticas, estrategias, metodologías,
técnicas y mecanismos de carácter administrativo y organizacional para la
gestión y el manejo de los recursos humanos, técnicos, materiales, físicos y
financieros de las entidades de la administración pública (…)” (el subrayado es
nuestro), nos acerca a la definición genérica de gestión pública.

Lo mismo se puede decir de la definición, aunque algo antitécnica, del sistema

nacional de control interno38 al crearlo como: “conformado por el conjunto de
instituciones (sic., léase entidades públicas), instancias de participación,
políticas, normas, procedimientos, recursos, planes, programas, proyectos,
metodologías, sistemas de información, tecnología aplicable, inspirado en los
principios constitucionales de la función administrativa cuyo sustento
fundamental es el servidor público”. Y del sistema de información
administrativa39, al crearlo “(…), integrado, entre otros, por los subsistemas de
organización institucional (sic, léase organizacional), de gestión de recursos
humanos, materiales y físicos, y el desarrollo administrativo”

Por su parte la Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el
empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras
disposiciones, tiene en el Titulo VIII un contenido especial sobre los principios
de la gerencia pública en la administración en el cual se define los empleos de
gerencia pública, el ámbito de su gestión a “la formulación de las políticas y
acciones estratégicas a cargo de la entidad” y los responsabiliza de su
ejecución40, pero no define explícitamente que entender por gerencia pública 41.
Sin embargo, al definir los empleos de naturaleza gerencial como los empleos
del nivel y responsabilidad directiva en las entidades de la rama ejecutiva del
orden nacional o territorial y su competencia al marco de la formulación de
políticas y acciones estratégicas, nos invita a entender la gerencia pública
como la actividad de direccionamiento estratégico en las organizaciones
estatales.

Los estatutos especiales de los sistemas de gestión, tampoco parecen definir

que entender por gestión pública. Afirmo esto de la revisión de las normas
específica sobre el sistema de planeación, del presupuesto público, de
contratación y del control interno. Tampoco se evidencia una definición de
gestión pública en las normas recientes que crearon y desarrollaron el Sistema

37 Artículo 15.
38 Artículo 27
39 Articulo 36
40 Artículos 47 y 48.
41 Aunque no es el objeto de la Ley definir que es gerencia pública.
de Gestión de Calidad en la Gestión Pública42 y el Modelo Estándar de Control
Interno43, que son las normas que implementan el nuevo modelo de gestión
operacional del Estado colombiano.

Tampoco se evidencia una definición de gestión pública en los documentos

gubernamentales, aunque algunos fueron pioneros en proponerla en términos
de la nueva gerencia pública. El documento Conpes 2790, del 21 de junio
1995, denominado Gestión Pública orientada a resultados nos definió
implicitamente al proponernos el siguiente argumento:

“La Carta Política, por una parte, establece que la misión del Estado social de derecho es servir
eficiente y oportunamente a la comunidad. Por otra, fortalece el derecho de la sociedad civil a
exigir resultados de la gestión pública. Crea un esquema de mayor libertad de la población
para elegir al prestatario de servicios básicos, bien sea estatal, del sector privado o de las
organizaciones comunitarias. También hace responsables a los gerentes por la calidad de los
servicios prestados, debiendo estos rendir cuentas por su desempeño.

La gestión pública orientada a resultados es la propuesta diseñada para la materialización de

una estrategia que, aprovechando este espacio abierto por la Constitución, incorpora un
cambio conceptual y operacional en la administración del Estado. Para ello define un nuevo
concepto de gestión, en el cual se corrigen los factores que han impedido que la sociedad
alcance los resultados esperados en los distintos planes de desarrollo.

De tales factores, los principales han sido la falta de visión de largo plazo de las políticas de
Estado, la falta de delimitación de ámbitos de acción de las instituciones, la ausencia de
objetivos comunes dentro de una estrategia nacional, la desarticulación entre los procesos de
planeación y presupuestación, la carencia de una cultura de evaluar para aprender, la limitada
autonomía en las decisiones internas de las instituciones, el desconocimiento o manejo
inadecuado de tecnologías de gestión y el exiguo desarrollo de sistemas de información”.

En consecuencia, nuestra definición de gestión pública, como conjunto de

sistemas de gestión estatales y las reglas de juego para su desempeño, no
tiene una definición explicita en nuestra Constitución Política, en la legislación
especial sobre el funcionamiento de la administración pública, ni en las normas
de gestión operacional y tampoco en los estatutos especiales que desarrollan
los sistemas específicos de gestión del sector público colombiano.

Lo que si resulta interesante, es el marco de reglas de juego, sobre todo de

incentivos, que desarrollan las mayoría de las normas expedidas después de la
reforma constitucional de 1991. Es así como los artículos 24, 25 y 26 de la Ley
489 de 1998, 38 de la Ley 909 de 2004 y 4 del Decreto 4110 de 2004, definen
sistemas de incentivos para las entidades, los gerentes y servidores públicos.
Desarrollando un nuevo marco institucional para la gestión pública, basada en
el reconocimiento público.

Sin embargo, es conveniente proponer una definición de gestión pública en el

marco jurídico e institucional actual. La gestión pública puede ser entendida
como la gestión de asuntos públicos. La gestión de los asuntos públicos se

42 Ley 872 de 2003, Decreto 4110 de 2004 y Norma Técnica de Gestión de la Calidad en la Gestión Pública, NTG
GP 1000: 2004
43 Decreto 1599 de 2004 y Anexo MECI 1000: 2005
puede entender como la gestión de cometidos estatales, de los servicios
públicos y de políticas públicas44.

La gestión de cometidos estatales es el ejercicio de competencias estatales

como los de reformar la Constitución Política y hacer las leyes (Congreso de la
República), administrar justicia (Corte Constitucional, Corte Suprema y Consejo
de Estado), de establecimiento de la responsabilidad fiscal (Contraloría General
de la República), de la responsabilidad administrativa y disciplinaria
(Procuraduría General de la Nación), de la responsabilidad penal (Fiscalía
General de la Nación) o el ejercicio de funciones públicas de organizar las
elecciones (Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional del Estado
Civil). La gestión de servicios públicos se refiere al financiamiento, producción y
prestación de bienes colectivos en condiciones de mercado, de cuasimercados
o exclusivamente por parte del Estado. La gestión de las políticas públicas es
un proceso de identificación, prescripción, priorización y resolución de asuntos
públicos. Los tres tipos de gestión requieren de especificación en planes,
programas, proyectos y organizaciones. En Colombia la gestión pública
estatal se hace a partir de la gestión del plan de desarrollo que incorpora la
gestión de políticas públicas, de planes, programas, proyectos y organizaciones
públicas estatales y no estatales.

2.2 MODERNIZACION DEL ESTADO, LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA

GESTIÓN PÚBLICA: ELEMENTOS PARA SU COMPRENSIÓN.

El no hacer la diferencia conceptual necesaria ha conllevado a confundir los

niveles de la reforma administrativa: la del Estado, la de la administración
pública y la de la gestión pública. Parte de la discusión se ha centrado en
diferenciar entre los significados de modernización, reforma, reestructuración,
reinvención, entre otros términos. Esta diferenciación de significados puede ser
conveniente y necesaria pero lo fundamental es también diferenciar los niveles
de la reforma administrativa45 en el Estado: las institucionales, las
organizacionales y las gerenciales y estas de la reforma económica y política.

Recordando al experto Visier, yo plantearía es que pueden darse tres

escenarios, pero a partir de la distinción entre Estado, administración pública y
gestión pública. Modernización del Estado y por ende modernización de la
administración pública y de la gestión pública. Modernización de la
administración y la gestión públicas sin modernización del Estado y
modernización de la gestión pública sin modernización de la administración
pública ni del Estado. Es decir, toda reforma del Estado implica necesariamente
una reforma de la administración y la gestión pública, pero no toda reforma de

44 Lo tomo de Cástulo Morales Payares (2004): Qué significa gestión pública para la rendición de cuentas.
Documento del proyecto de investigación “Participación ciudadana y rendición de cuentas para la evaluación de la
gestión pública en Colombia”, Fase 1, Marco Teórico y Conceptual. Bogotá, Facultad de Investigaciones de la
ESAP.
45 La historia reciente recoge innumerables experiencias de reformas administrativas del Estado, los cuales deben

entenderse como esfuerzos sistemáticos destinados a transformar ciertas características de organización y

funcionamiento del aparato administrativo del Estado a fin de dotarlo de mayor eficiencia y eficacia. Por lo tanto la
reforma administrativa del Estado la referiremos a la reforma de las instituciones, de las formas organizativas y sus
sistemas de gestión.
la administración pública y/o la gestión pública no conlleva una reforma del
Estado.

LA MODERNIZACION POR NIVELES: ESTADO, ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA Y GESTIÓN PÚBLICA.

El tema del Estado que había sido uno de los principales objetos de estudio y
debate en las ciencias sociales en las décadas anteriores a los 70 desapareció
de la agenda, posiblemente como consecuencia del traslape con los términos
gobierno y sistema político46, del traslado del debate hacia la democracia y del
influjo ideológico del Estado mínimo47. De alguna manera, este último debate,
fundamentalmente ideológico, se centró en que el Estado mínimo debería ser
más eficiente y hubo una especie de traslado hacia la organización
administrativa y la gestión del mismo, que sería adecuado para el cumplimiento
de su papel. De tal forma, que se pretendió modernizar el Estado y sólo se
logró avanzar en la modernización de la administración y la gestión pública.

Sin embargo, los mismos problemas que exacerbaron la idea del estado
mínimo, crisis económica y política, corrupción, ineficiencia, inflexibilidad, entre
otros parecen traer de vuelta que el problema no era sólo de la organización
administrativa y los sistemas de gestión del Estado. Tal vez ello explique el
retorno del debate de lo que es el Estado, de lo que debe hacer y lo que
realmente ha hecho. Es ahí donde se pone de manifiesto la modernización del
Estado. Por ello la necesidad de abordar el tema.

Como he venido señalando debemos avanzar hacia una nueva forma de

entendimiento de los procesos de reestructuración del sector público. Ello
conlleva necesariamente expresarlo en una serie de variables a las cuales se
le haga seguimiento.

En primer lugar, si se me acepta que el Estado como relación social que se

estructura en forma de institución jurídica, tiene que ver con el individuo y la
sociedad por ser un órgano de dominación y control político y se expresa a
través de un conjunto de instituciones que tienen funciones especializadas
integradas por un sistema de pesos y contrapesos que se expresa en un poder
público; y, se entiende como una institución gubernamental que puede ser
unitaria o federada o centralizada o descentralizada, el seguimiento de la
modernización del Estado puede ser observado por las siguientes variables:

 La forma en que se estructuran o expresan las relaciones Estado-sociedad,

Estado-individuo y Sociedad-individuo, expresadas en el marco de
protección de los derechos ciudadanos, comunitarios, sociales y colectivos
y las limitaciones al poder público y a las autoridades públicas.
 La forma como se distribuye el conjunto de instituciones y entidades en un
poder público y que expresan las relaciones entre las ramas del poder
público, en la tradición demoliberal repúblicana.

46Gabriel ALMOND Un disciplina segmentada. Escuelas y corrientes en las ciencias políticas. México, FCE,1999.
47Este aparte lo asumimos de documentos anteriores desarrollados por Morales, principalmente Cástulo Morales
Payares La modernización del Estado, la administración pública y la gestión pública en Colombia.1990-1998. Un
análisis de política pública. Tesis de Magíster en Administración Pública. Bogotá, ESAP, 1999.
 La forma de articulación entre distintos niveles de gobierno que se expresan
en las relaciones intergubernamentales.
 Finalmente, como órgano de dominación, el Estado se expresa en su
capacidad de llevar a cabo su propio control y el de la sociedad, lo que se
expresa en las formas de participación y control social.

En consecuencia vamos a considerar la modernización del Estado como

el proceso de transformación de las relaciones Estado-sociedad, Estado-
individuo, de modificación de la estructura y de las relaciones entre las
ramas, órganos y organismos del poder público, así como el cambio en la
estructuración e interacción entre distintos niveles de gobierno. Desde
luego, esto conlleva la revisión de las instituciones que permiten estas
relaciones.

Por ejemplo, si cambian las declaraciones de derechos ciudadanos,

comunitarios, sociales y colectivos y las instituciones a través de los cuales se
protegen, estamos en un proceso de modernización del Estado. Si se cambia la
estructura del Estado (del poder público), modificándose, creándose o
suprimiendo una rama, o creando entes autónomos, estaríamos en un proceso
de modernización del Estado48. Si se modifican, crean o suprimen los tipos
básicos de organización territorial, creando como entidades territoriales las
regiones, las provincias o los resguardos indígenas o al departamento se la
atribuye funciones regionales o al municipio provinciales en vez de las
seccionales o locales que tienen, estamos ante una modernización del Estado.
Finalmente, si se diseñan principios y mecanismo de control social con
consecuencia de revocatorias de mandatos o nuevos sistemas de control de
las autoridades públicas que impliquen controles públicos y externos,
estaríamos ante una modernización del Estado.

Por lo tanto, las reformas del Estado, aunque no debe considerarse en forma
absoluta esta afirmación, por regla general son reformas constitucionales. Si la
constitución política de un país, se entiende como el “conjunto de normas
fundamentales para la organización del Estado, que regulan el funcionamiento
de los órganos del poder público, y que establecen los principios básicos para
el ejercicio de los derechos y la garantía de las libertades del estado”, es lógico
considerar que la modernización del Estado requiere como mínimo una reforma
de la Constitución Política de un país.

En segundo lugar, al entender la administración pública como las formas

organizativas estatales y las instituciones a través de las cuales el Estado
desarrolla sus competencias, asumimos la modernización de la administración
pública, como la modificación de las instituciones y las formas organizativas
estatales, manifiestas en las reformas a la estructuras de las formas
organizativas estatales, tanto a nivel macroorganizacional, sectorial,
organizacional o microorganizacional.
El seguimiento de la modernización de la administración pública puede ser
llevado a cabo a través de las siguientes variables:

48Pero también los cambios al interior de las Ramas. Por ejemplo, si se crea una sola Corporación Legislativa o se
pasa a un sistema parlamentario.
 Modificación de las formas organizativas básicas: administración pública,
sistemas, sectores administrativos y organizaciones;
 Modificación de la misión, estructura y cultura de las organizaciones
 Modificación del marco institucional en que operan estas formas
organizativas;

Y entenderemos la modernización de la gestión pública como el proceso de

modificación de los sistemas de gestión estatal y sus instituciones. El
seguimiento de la modernización de la gestión pública puede ser llevado a
cabo a través de las siguientes variables:

 La modificación en las definiciones de las funciones administrativas y

públicas.
 La modificación en forma como se lleva a cabo la gestión sectorial,
expresada en el ciclo básico de las políticas públicas, y la gestión
organizacional, expresada en el proceso administrativo.
 La modificación en la forma como se organiza y funciona el proceso de
gestión de planes, programas y proyectos y la gestión de los recursos.
 La modificación de los sistemas de planeación, control, información y
gestión de los recursos estatales.
 La modificación en la forma como la sociedad participa en la gestión pública
o en la autogestión de planes, programas, proyectos, obras, contratos o
recursos públicos.
 La modificación del marco institucional en que operan estos sistemas de
gestión.

En síntesis, propongo, que las tres personas distintas, el Estado, la

administración y la gestión pública, se comprendan por la persona verdadera,
la organización y gestión estatal de asuntos públicos, como categorías través
de: a) la relación social que define las instituciones políticas, económicas,
sociales y territorial y expresa la articulación de las relaciones Estado-sociedad,
estado-individuo y Sociedad-individuo, para lo cual estructura un sistema
jurídico y gubernamental; b) Esas instituciones jurídicas de organización del
poder político y gubernamental, se estructura en la organización administrativa
de organizaciones estatales; y, c) para la puesta en marcha se requiere de
sistemas de gestión.

Con este marco aspiramos a hacer un seguimiento de las políticas de modernización

del Estado, de la administración y la gestión pública, con lo cual proponemos un
instrumento distinto a los utilizados por diferentes autores: Younes (1992, 1998) y
Roa (1998) y parecido a otros González (1998), en el estudio de los procesos de
reforma.

Las adecuaciones del Estado a las nuevas condiciones políticas, económicas y

sociales han generado proyectos de transformación que pueden resumirse en
dos perspectivas: la modernización económica, política y administrativa y la
modernización institucional, organizacional y de gestión.
LA MODERNIZACIÓN POLÍTICA, ECONOMICA Y ADMINISTRATIVA DEL
ESTADO

Como ya la habíamos mostrado el Estado es una relación social que se articula

en forma de un conjunto de instituciones jurídicas y gubernativas para
intervenir, dirigir y controlar la sociedad y el mercado. Estas instituciones se
expresan a través del régimen político, que estructura las relaciones sociales
políticas y económicas de la sociedad con el Estado. Es, en estos espacios
donde se define la reforma política y económica del Estado.

En primer lugar, la palabra política tiene tres significados en la Ciencia Política.

Como estructura (polity), como proceso (politic) y como acción gubernamental
(policy). La política organizada al interior del Estado, como estructura,
comprende variables como sistema político, sistema de gobierno, sistema de
partidos y sistema electoral. La política hacia fuera del Estado, como proceso,
comprende variables como actores, socialización y cultura política,
comunicación y opinión pública. La política como acción gubernamental, las
políticas públicas, comprende variables como la formación de los asuntos
públicos, las decisiones y acciones de los gobiernos en la resolución de esos
asuntos, los cursos de acción que se llevan a cabo y los resultados obtenidos,
es decir el ciclo de formación, formulación, implementación y evaluación de las
políticas públicas.

Por lo tanto, como el Estado es un agente central en las tres dimensiones,

debemos entender que la reforma política del Estado conduce a transformar las
diferentes instituciones a través de las cuales hace la política en sus tres
dimensiones. Es decir transformando la estructura, el proceso o las políticas
públicas. Sin embargo, un sector bien relevante de la academia parece centrar
la reforma política del Estado a los cambios en el sistema político, en el sistema
de gobierno, en el sistema de partidos, en el sistema electoral o en sus
relaciones con los diferentes actores políticos: es decir al régimen político. La
reforma política implica una reforma del régimen político.

En segundo lugar, el Estado como señalaba antes, constituye para los

economistas el conjunto de instituciones complementarias a la organización
que le da el mercado a la sociedad. El Estado interviene, regula, gestiona
bienes y servicios, redistribuye la riqueza, jugando un rol específico en cada
etapa del desarrollo económico de la sociedad. Las transformaciones de los
roles del Estado, de sus instituciones y mecanismos de intervención,
regulación, gestión en el proceso de producción, intercambio, consumo y
distribución correspondería a la modernización económica.

En tercer lugar, y por lo desarrollado anteriormente, la reforma administrativa

del Estado se refiere a las modificaciones, adecuaciones y transformaciones de
las formas organizativa, de los sistemas de gestión y de las reglas de juego en
que están inmersas. La historia reciente recoge innumerables experiencias de
reformas administrativas del Estado, los cuales deben entenderse como
esfuerzos sistemáticos destinados a transformar ciertas características de
organización y funcionamiento del aparato administrativo del Estado a fin de
dotarlo de mayor eficiencia y eficacia. Por lo tanto la reforma administrativa del
Estado conllevaría tres niveles: la reforma de las instituciones, de las formas
organizativas y sus sistemas de gestión.

LA MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL, ORGANIZACIONAL Y GERENCIAL

El arreglo institucional, ello es el marco organizacional, de gestión y de reglas

de juego, es el marco en el cual se estructura y desempeña
administrativamente el Estado. Ello conlleva exigencias institucionales,
organizacionales y de gestión para su funcionamiento adecuado. Una forma de
interpretar los tres tipos de modernización es revisar el diseño institucional, los
déficit de capacidades de organización y gestión y su modernización, lo
podemos hacer en la siguiente forma:

 Diseño institucional, se refiere al conjunto de normas que cumplen

funciones de filtros, incentivos, restricciones y sanciones del
funcionamiento del Estado, de sus formas organizativas y de sus
sistemas de gestión. Pueden generar inexistencia, contradicción o
superposición de competencias intergubernamentales, interagencias e
interagentes, generándose una diferencia entre lo esperado y el
funcionamiento del Estado, la administración y la gestión pública.

 Capacidad organizacional, se refiere a la diferencia entre lo definido

como competencia de una agencia y lo efectivamente realizado por ella,
como consecuencia del diseño organizacional (misión, estructura y
cultura) existente y el que efectivamente se requiere.

 Capacidad de gestión, se refiere a la diferencia entre lo definido como

competencia de una agencia, unidades de ella o de agentes (individuos
o grupos) y su desempeño real, como consecuencia de los sistemas de
gestión estratégicos y operativos (información, planeación, recursos
financieros, humanos, técnicos y físicos, seguimiento y evaluación).

En síntesis, las alternativas desarrolladas se podrían resumir en el siguiente

cuadro:

TIPO DE NIVEL
MODERNIZACIÓN MODIFICACIÓN
1. ADMINISTRATIVA. Instituciones REGLAS DE JUEGO
administración pública FORMAS ORGANIZATIVAS
gestión pública SISTEMAS DE GESTION
2. INSTITUCIONAL Instituciones Reglas de juego que generan:
Incentivos
Filtros
Restricciones
Sanciones
3. ORGANIZACIONAL Administración pública Misión
Estructura
Cultura
TIPO DE NIVEL
MODERNIZACIÓN MODIFICACIÓN
4. GESTIÓN Gestión pública Sistemas de gestión:

Planeación
Control
Información
Presupuesto
Contabilidad
Contratación
Empleo

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