Manual para situaciones de emergencia

24

Colaboración con las Fuerzas Armadas

Indice del manual

496
• ÍNDICE Párrafo

Introducción 1-5
Marco Legal de las Acciones de las Fuerzas Armadas
a Nivel Internacional

Tipos de Fuerzas Armadas 6-13

Fuerzas Armadas de las Naciones Unidas
Fuerzas Armadas Regionales
Fuerzas Armadas Nacionales
Fuerzas Armadas No Estatales

Posible Función de las Fuerzas Armadas

en Operaciones Humanitarias 14-22
Distribución de Ayuda Humanitaria
Apoyo Informativo
Seguridad en las Operaciones Humanitarias
Evacuación

Coordinación entre las Fuerzas Armadas

y las Agencias Civiles 23-27
Coordinación de las Naciones Unidas con
las Fuerzas Armadas
Definición de Principios y Conciliación de Mandatos
Canales de Enlace

Referencias

497
Introducción

En las situaciones de emergencia humanitaria el personal del ACNUR colabora en

ocasiones con las fuerzas armadas: éstas pueden ser fuerzas de las Naciones Unidas
(“cascos azules”), fuerzas nacionales o regionales que actúan bajo el mandato de las
Naciones Unidas u otras fuerzas nacionales o regionales;

Las agencias humanitarias deben ser y dar la imagen de neutralidad e imparcialidad,

actuando únicamente en base a la necesidad. Es importante que estas agencias
mantengan la independencia incluso con respecto a las actividades de las fuerzas
armadas autorizadas por las Naciones Unidas;

Cada operación debe contar con una estructura de coordinación adecuada a la

situación, al tipo de fuerzas y a la relación civil militar que sea precisa;

El Departamento de Operaciones de Pacificación de las Naciones Unidas (DPKO) es

responsable de todas las operaciones de pacificación de las Naciones Unidas y tiene la
responsabilidad a nivel mundial sobre las relaciones de las Naciones Unidas con las
fuerzas armadas.

1. La labor con las fuerzas armadas puede suponer tanto una oportunidad como un reto
para las agencias humanitarias.

2. Las fuerzas armadas sólo pueden apoyar a las agencias humanitarias dentro de los
límites de sus propios recursos y prioridades, y dentro de los límites de su autoridad
para proporcionar ayuda humanitaria, incluyendo cómo y a quién se proporciona la
ayuda.

Marco Legal de las Acciones de las Fuerzas Armadas a Nivel Internacional

3. Uno de los objetivos de las Naciones Unidas, tal y como se define en su Carta, es
mantener la paz y la seguridad internacionales. La Carta enviste al Consejo de
Seguridad con esta responsabilidad específica y describe las medidas que pueden
tomarse para alcanzarla en los Capítulos VI y VII de la Carta de las Naciones Unidas.

4. El Capítulo VI, que trata sobre la resolución pacífica de las controversias, asigna al
Consejo de Seguridad y a la Asamblea General el mandato de hacer las
recomendaciones sobre las cuales las partes en controversia puedan basarse. Las
operaciones de pacificación, según el Capítulo VI, tienen lugar, al menos en teoría, con
el consentimiento de las partes en controversia.

5. El Capítulo VII, que trata sobre medidas obligatorias, tiene en cuenta las soluciones
forzosas a un conflicto cuando el Consejo de Seguridad ha identificado “una amenaza a
la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión”. En el artículo 42 se estipula que
podrá ejercer por medio de las fuerzas armadas “la acción que sea necesaria para
mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales”.

498
Tipos de Fuerzas Armadas

6. Las fuerzas armadas con las que el ACNUR puede verse implicado o encontrarse
incluyen:

i. Fuerzas Armadas de las Naciones Unidas (de pacificación);

ii. Fuerzas Armadas Regionales o de otro tipo bajo la autoridad de las Naciones Unidas;

iii. Alianzas militares regionales (por ejemplo, OTAN y ECOMOG), coaliciones

circunstanciales;

iv. Fuerzas Armadas Nacionales;

v. Fuerzas no Estatales.

Fuerzas Armadas de las Naciones Unidas

Fuerzas de Pacificación de las Naciones Unidas

7. Las fuerzas armadas de las Naciones Unidas (“cascos azules”) suelen estar dentro
de la categoría de misiones de observación o fuerzas de pacificación. Estas fuerzas de
las Naciones Unidas están formadas por países que desean contribuir y que resultan
aceptables para todas las partes en conflicto.

8. Las Misiones de Observación están compuestas principalmente por oficiales con

armas ligeras cuya principal función es interpretar la situación militar para ayudar en la
mediación política y diplomática.

9. Las fuerzas de pacificación suelen estar compuestas por unidades de combate con
apoyo logístico. En el pasado, las actividades pacificadoras fueron:

i. Posicionar tropas entre los bandos hostiles, creando así zonas de contención o
desmilitarizadas y una oportunidad para actuar como enlace entre las partes en
conflicto;

ii. Promover la ejecución de un alto el fuego y acuerdos de paz observando y dando

parte de la actividad militar, y ayudar en la retirada, desarme y desmovilización de
fuerzas e intercambio de prisioneros;

iii. Ayudar a las administraciones locales a mantener la ley y el orden y facilitar

elecciones libres y legales garantizando la seguridad;

iv. Proteger las operaciones de ayuda humanitaria asegurando los almacenes y lugares
y rutas de envío, escoltando a los convoyes de ayuda humanitaria, garantizando la
seguridad de los trabajadores de ayuda humanitaria y proporcionando apoyo logístico;

v. Apoyar las operaciones humanitarias emprendiendo labores de ingeniería para el

mantenimiento de los servicios básicos y rutas para la ayuda humanitaria en momentos
de crisis, eliminando minas y otras armas, entregando los suministros de ayuda
humanitaria o proporcionando asistencia logística a las agencias humanitarias.

499
Fuerzas Armadas bajo el Mandato o Autorizadas por las Naciones Unidas

10. Según el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad
puede autorizar o asignar como mandato el envío de fuerzas nacionales o regionales
con capacidad de combate. Estas fuerzas tienen normalmente normas de seguridad
más severas que las Fuerzas de Pacificación de las Naciones Unidas o las Misiones de
Observación, lo que puede hacer que el personal del ACNUR encuentre el acceso a las
instalaciones o a la información más difícil. Dado que estas fuerzas armadas bajo
mandato no suelen dar cuenta de sus acciones al jefe civil del área de operaciones,
pueden pensar que actúan independientemente de la autoridad internacional que dirige
los programas civiles y humanitarios.

Fuerzas Armadas Regionales

11. El ACNUR puede trabajar también con fuerzas regionales, por ejemplo de
pacificación o intervención, organizadas bajo la dirección de instituciones regionales
(por ejemplo, la Organización de la Unidad Africana –OUA– o la OTAN).

Fuerzas Armadas Nacionales

12. Las agencias humanitarias pueden tener que coordinar o negociar con las fuerzas
armadas, policía, gendarmería, milicias u otros grupos armados del país de acogida. El
personal del ACNUR deberá sopesar las ventajas y desventajas de aceptar la ayuda o
la seguridad de tales fuerzas, especialmente en los casos donde no existe una clara
estructura de mando.

Fuerzas Armadas No Estatales

13. Éstas suelen estar compuestas por grupos rebeldes, milicias y otros grupos
armados que tienen poco o ningún sentido de la disciplina, una cadena de mando
pobremente definida y a menudo un programa político inapreciable.

Posible Función de las Fuerzas Armadas en las Operaciones Humanitarias

Distribución de Ayuda Humanitaria

14. En emergencias excepcionalmente grandes y como último recurso, los activos de

las fuerzas armadas pueden emplearse para repartir la ayuda humanitaria, siendo un
ejemplo los transportes aéreos.

15. El ACNUR tiene acuerdos con un número de gobiernos para que dichos gobiernos
proporcionen módulos preempaquetados e independientes de ayuda humanitaria,
denominados Paquetes de Servicios Gubernamentales (GSP). Existen veinte clases
distintas de paquetes de ayuda para ciertas áreas técnicas o logísticas, como transporte
aéreo de larga distancia, transporte por carretera, suministro y tratamiento de aguas,
saneamientos y construcción de carreteras. Estos Paquetes de Servicios
Gubernamentales no sustituyen a los tradicionales acuerdos de ejecución en dichas
áreas, sólo se usan como última solución en emergencias excepcionalmente grandes
en las que ya se ha agotado anteriormente cualquier otra vía.

500
16. Dada su enorme escala y coste, se da por supuesto que el hecho de solicitar los
Paquetes de Servicios Gubernamentales implica la existencia de fondos adicionales, y
que no serán enviados a costa de otros fondos que el ACNUR tenga disponibles. La
Unidad de Defensa Civil y Militar (MCDU) también tiene acuerdos con los gobiernos
para usar estos recursos de emergencia preempaquetados y otros paquetes en otras
áreas. En el ACNUR, la responsabilidad de crear y enviar Paquetes de Servicios
Gubernamentales depende del Director de la División de Apoyo Operativo. Puede
encontrarse más información sobre el particular en el Catálogo de Recursos de
Respuesta de Emergencia (véase el Apéndice 1).

17. Cuando se envían estos activos la operación debe mantener su carácter e imagen
civil. Los principios rectores de imparcialidad, neutralidad e independencia sobre las
consideraciones políticas deben cumplirse escrupulosamente.

Apoyo Informativo

18. Las fuerzas armadas suelen tener mayor capacidad de recopilar información que las
agencias humanitarias. En ésta se incluye la información de reconocimientos aéreos
que puede servir para localizar el desplazamiento de los refugiados y la selección del
lugar. Debe tenerse cuidado, no obstante, a la hora de interpretar dicho material: la
información proporcionada debe ser contrastada cuidadosamente con otras fuentes
informativas, especialmente con la información de primera mano del personal del
ACNUR sobre el terreno.

Seguridad en las Operaciones Humanitarias

19. En los Convenios de Ginebra de 1949 (véase el Anexo 1 del Capítulo 2 sobre
protección) se obliga a las partes en conflicto a garantizar la distribución de ayuda
humanitaria, pero no se estipula imponerla forzosamente en caso de no permitirse su
acceso. Es posible que las partes en conflicto no puedan o no quieran controlar las
amenazas contra la seguridad del personal y las operaciones humanitarias. Los
mandatos de pacificación pueden, por tanto, introducir deberes específicos relativos a la
seguridad del personal humanitario, incluida la creación de las condiciones en las que
las operaciones humanitarias pueden ser llevadas a cabo de modo seguro.

20. Sin embargo, el recurso a la fuerza para proteger la ayuda humanitaria puede
comprometer la base de dichas actividades, ya que de hecho el uso de la fuerza, por su
propia naturaleza, no es de carácter neutral. Antes de emplear las fuerzas pacificadoras
o de otro tipo para proteger las actividades humanitarias, lo primero que se debería
hacer siempre es negociar con todas las partes en conflicto para intentar garantizar el
libre acceso de ayuda humanitaria. El uso de la fuerzas armadas para asegurar la
entrega de ayuda humanitaria nunca deberá sustituir a la búsqueda de soluciones
políticas para atajar las causas profundas del conflicto.

21. Cuando no haya más remedio que emplear fuerzas de pacificación en aras de la
seguridad de las operaciones humanitarias, será particularmente importante mantener
una postura neutral y asegurarse de que esa imparcialidad y neutralidad es evidente
para todas las partes.

501
Evacuación

22. Los planes de evacuación de los trabajadores humanitarios deben ser coordinados
con cualquiera de las fuerzas armadas presentes (véase el Capítulo 23 sobre seguridad
del personal).

Coordinación Entre las Fuerzas Armadas y las Agencias Civiles

Coordinación de las Naciones Unidas

23. El Departamento de Operaciones de Pacificación es responsable de las cuestiones

de pacificación de las Naciones Unidas. Esto incluye el envío de su personal militar y
civil a una zona en conflicto (con el consentimiento de las partes en conflicto) a fin de
detener o contener las hostilidades y supervisar el desarrollo de los acuerdos de paz.
Así pues, el Departamento de Operaciones de Pacificación tiene la responsabilidad
global sobre las relaciones de las Naciones Unidas con las Fuerzas Armadas.

24. Cuando se envían fuerzas de las Naciones Unidas, normalmente hay un

Representante Especial del Secretario General con responsabilidad global sobre todas
las operaciones relacionadas con las Naciones Unidas, incluidas las humanitarias.

25. Existe una Unidad de Defensa Militar y Civil (MCDU) dentro de la Oficina de las
Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA). La tarea de
esta Unidad (con sede en Ginebra) es ayudar a garantizar el uso efectivo de los activos
de defensa militar y civil en apoyo de cualquier tipo de operación humanitaria, incluidas
las emergencias con refugiados, cuando corresponda hacer uso de ellos. De las
organizaciones humanitarias de las Naciones Unidas, la Unidad de Defensa Militar y
Civil es el punto de referencia para los gobiernos, organizaciones regionales y
organizaciones de defensa militar y civil relacionadas con el uso de dichos activos.

Definición de Principios y Conciliación de Mandatos

26. Los malentendidos entre las fuerzas armadas y las agencias civiles pueden evitarse
si, en una fase temprana, se dedica tiempo para aclarar:

Los objetivos y estrategias de la operación en su conjunto y de cada uno de sus

componentes civiles y militares;

Los principios básicos, los obstáculos legales y mandatos (locales y globales) bajo los
que funciona cada organización o fuerza;

Las actividades, servicios y apoyo que las organizaciones o fuerzas pueden esperar de
los demás, así como cualquier limitación en su capacidad de funcionamiento;

Qué aspectos de la operación estarán dirigidos por las agencias civiles y cuáles por las
fuerzas armadas, y cuándo es necesario consultar antes de tomar decisiones;

Los foros en los que las agencias humanitarias toman las decisiones sobre sus
operaciones (por ejemplo, el organismo de coordinación descrito en el Capítulo 7 sobre
coordinación).

502
Canales de Enlace

27. Conviene desarrollar los cauces adecuados de comunicación entre las

organizaciones civiles y las fuerzas armadas a fin de solventar las diferencias de
prioridad, estructura y tamaño de las organizaciones. El peligro de que el personal de
las agencias civiles se vea desbordado por las múltiples demandas de las fuerzas
armadas podrá evitarse fijando un único punto de contacto para las fuerzas armadas,
designando de, entre el personal del ACNUR, a un funcionario como enlace, cuando el
tamaño de la operación lo justifique. Las fuerzas armadas pueden tener unidades
especializadas en asuntos civiles. Dichas unidades suelen estar compuestas por
reservistas con especiales habilidades civiles o especialistas de las fuerzas armadas, y
actúan como principal punto de contacto entre las organizaciones humanitarias y las
fuerzas armadas. Dentro de las Fuerzas Armadas, la jerarquía es la siguiente: General,
Coronel, Teniente Coronel, Comandante, Capitán, Teniente, Suboficial, Sargento, Cabo
y Soldado Raso.

Referencias

Manual del ACNUR sobre Operaciones Humanitarias para las Fuerzas Armadas,
ACNUR, Ginebra 1995.

Ayuda Humanitaria y Neutralidad, N. Morris, Simposio de ACNUR 16-17 junio 1995,

Fondation pour les Etudes de Défense, ISBN 2-911-101-02-2.

La Relación entre las ONG y las Fuerzas Armadas de EE.UU. en Intervenciones

Humanitarias, C. Seiple, Instituto de Pacificación, Universidad de la Guerra del Ejército
de EE.UU., 1996.

ACNUR IOM/91/9 ACNUR/FOM/96/97, ACNUR y las Fuerzas Armadas, ACNUR,

Ginebra, diciembre 1997.

Colaboración con las Fuerzas Armadas, ACNUR, Ginebra 1995.

Ver capítulo siguiente

503