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Públicos
A actual LEO resulta de um longo trabalho que culminou numa laboriosa negociação
parlamentar que teve o seu termo no final da sessão legislativa de 2000-2001, mas que
só pode ser compreendido a partir da iniciativa do Professor António de Sousa Franco
que, enquanto Ministro das Finanças, desencadeou a criação de uma Comissão presidida
pelo Dr. Jorge Costa Santos (despacho n.º 12087 97-XIII, de 10 de Março de 1997), a
qual realizou um notável trabalho que não viria a ser aproveitado integralmente e que
propôs uma alteração profunda de todo o regime de enquadramento orçamental.
Procurando ver longe e largo, os autores da reflexão e das propostas para uma LEO
propuseram-se estabelecer um verdadeiro código, capaz de preencher os vazios
existentes na matéria, superando o carácter muito tímido, fragmentário e insuficiente
das diferentes versões da LEO no âmbito da vigência da Constituição de 1976.
Infelizmente, porém, a ambição da proposta não teve a sequência desejada, ficando
aquém do desejável. A nova lei, fundada na proposta, apesar da timidez, agravada pela
inexistência à altura de uma maioria parlamentar coerente, representou, de qualquer
modo, um avanço significativo em relação à anterior. A proposta da Comissão visava
corresponder às tendências mais avançadas do direito comparado, no sentido da
consolidação dos diferentes sectores e subsectores das Administrações Públicas, indo ao
encontro dos compromissos europeus de acrescido rigor financeiro inerentes à disciplina
orçamental e ao combate aos défices excessivos. Importa, porém, referir que a lei actual,
carecendo ainda de muitos aperfeiçoamentos e completamentos, corresponde a um
progresso assinalável - que poderá ser melhor realizado se, como tudo leva a crer, a
Assembleia da República na sua reforma interna reforçar, na prática, a ligação entre o
processo orçamental e a prestação de contas, efectivando a responsabilidade política e
incrementando a articulação com o Tribunal de Contas, com valorização da Conta Geral
do Estado e do respectivo parecer elaborado pelo órgão jurisdicional de julgamento de
contas públicas. A recente reforma de 2006 do Tribunal de Contas insere-se, aliás, nesta
preocupação.
Importa, contudo, não esquecer as propostas da Comissão nomeada pelo Professor
Sousa Franco, que deverão estar presentes em futuras alterações da LEO, uma vez que o
aperfeiçoamento do processo orçamental e a sua ligação à "acountability" e à aprovação
das contas revela-se essencial para o cumprimento rigoroso do compromissos quanto à
sustentabilidade das Finanças Públicas. Aliás, a criação de uma Unidade Técnica de
Acompanhamento Orçamental na Assembleia da República constituiu um passo de
alcance assinalável, em especial no tocante a uma corresponsabilização acrescida do
Parlamento no respeito dos compromissos europeus assumidos no âmbito da União
Económica e Monetária e na salvaguarda do princípio da equidade intergeracional.
Funções do Orçamento:
Nos dias de hoje, podemos reconhecer o orçamento público como um instrumento que
apresenta múltiplas funções. A mais clássica delas, a função controle político, teve
início nos primórdios dos Estados Nacionais. Além da clássica função de controle
político, o orçamento apresenta outras funções mais contemporâneas, do ponto de vista
administrativo, gerencial, contábil e financeiro. A função incorporada mais
recentemente foi a função de planeamento. De acordo com essa ideia, o orçamento deve
espelhar as políticas públicas, propiciando a sua análise pela finalidade dos gastos.
Permite:
Um sentido mais rigoroso para esse conceito foi expresso por SANCHES (1997): é um
conjunto de proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas
orçamentais, com vistas a dar-lhe estabilidade e consistência, sobretudo ao que se refere
a sua transparência e ao seu controle pelo Poder Legislativo e demais instituições da
sociedade... Mesmo reconhecendo a importância dos princípios orçamentais na
formulação dos orçamentos, não há uma aprovação absoluta e unânime destes. Segundo
SILVA (1962), esses princípios não têm caráter absoluto ou dogmático, mas constituem
categorias históricas e, como tais, estão sujeitos a transformações e modificações no seu
conceito e significação.
Ao analisar os princípios orçamentais, podemos dividir, para fins deste estudo, em duas
categorias distintas: os princípios orçamentais clássicos (ou tradicionais) e os princípios
orçamentais modernos (ou complementares). Os princípios orçamentais clássicos são
aqueles cuja consolidação deu-se ao longo do desenvolvimento do orçamento e
surgiram numa época em que os orçamentos tinham forte conotação jurídica. Já os
princípios orçamentais modernos começaram a ser delineados na era moderna do
orçamento, quando a sua função extrapolou as fronteiras político-legalistas, invadindo o
universo do planeamento (programação) e da gestão (gerência).
Princípios orçamentais
Princípio da unidade: numa única lei devem ser previstas todas as receitas
e gastos dos três Poderes da União, seus órgãos, fundos e entidades da
administração direta e indireta, existindo previsão para o orçamento de
investimento nas empresas estatais e, ainda, o orçamento da segurança social.
Princípio da transparência
Princípio da publicidade: O princípio da publicidade diz respeito à garantia a
qualquer interessado da transparência e pleno acesso às informações necessárias ao
exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos
contribuintes.
Regras orçamentais
Exitem cinco regras orçamentais clássicas, embora nem todas sejam actualmente
seguidas com frequência:
1. Regra da anualidade: qualquer Orçamento tem um ano de vigência e,
como tal, uma execução orçamental anual.
c) orçamento-programa anual;
Segundo Caiado (2009, pág. 482), “o orçamento de base zero constitui um processo de
planeamento e orçamentação que exige que cada setor justifique todas as despesas e que
a unidade organizacional ou unidade de decisão opere eficiente e eficazmente com um
dado nível de recursos.”
O OBZ tem como objetivo determinar o nível mínimo absoluto abaixo do qual a
organização não funcionará e os níveis incrementais acima do mínimo que irão trazer
melhoria às atividades da organização.
− Classificar as propostas-base;
− Preparar os orçamentos;
− Controlar os resultados.
Como o próprio nome já diz, OpR é um sistema em que o orçamento de uma instituição,
órgão ou empresa está diretamente vinculado à obtenção de um resultado específico e
pré-determinado. Desta forma, procura-se evitar a alocação inadequada dos recursos
financeiros ou mesmo o seu desperdício.
Supondo que um órgão voltado à promoção de saúde, por exemplo, queira ampliar o
número de atendimentos básicos realizados por ano, é possível atrelar seu orçamento
anual à execução de ações que comprovadamente levam ao atingimento deste resultado
pretendido, tais como contratação de mais médicos e aquisição de novos espaços e
equipamentos.
Portanto, o OpR pode ser considerado uma estratégia bastante importante à
Administração Pública no desempenho de suas funções, permitindo, inclusive, que os
serviços prestados atinjam aos beneficiários com maior eficácia e qualidade.
No entanto, a implementação de OpR não se esgota na elaboração orçamental, é preciso
desenvolver mecanismos que possam indicar que o OpR cumpre com a sua finalidade
primordial, que é o atingimento dos resultados pretendidos. E é neste contexto que se
insere o monitoramento e a avaliação.
Não basta direcionar o orçamento à execução de atividades focadas no atingimento de
um resultado, é necessário, sobretudo, monitorar e avaliar se estas atividades realmente
contribuem para o atingimento deste resultado, sendo a criação de indicadores de
desempenho a ferramenta mais indicada para este fim. Isto porque são os indicadores
que irão medir o desempenho da instituição, órgão ou empresa na concretização do
OpR, avaliando se o resultado pretendido foi ou não atingido.
Adicionalmente, estes indicadores também permitem identificar eventuais obstáculos e
desafios à concretização do OpR, possibilitando a realização dos ajustes necessários
antes da ocorrência de prejuízos irreparáveis. Diante disso, são ferramentas essenciais
para garantir a adequada alocação do orçamento.
A Organização das Nações Unidas, por meio do documento intitulado Results-Based
Management in the United Nations Development System: Progress and Challenges,
reforçou este entendimento ao definir que o OpR consiste na:
(i) formulação do orçamento baseada em objetivos pré-definidos e resultados
esperados; cujos
(ii) resultados justificam os recursos despendidos nas atividades, que estão
necessariamente relacionadas ao seu cumprimento; e em que
(iii) a performance e o desempenho são medidos por indicadores objetivos.
Portanto, além de vincular o orçamento a atividades necessárias ao atingimento de um
resultado específico, é essencial ao projeto de OpR que este resultado esperado possa
ser mensurado, pois é a partir desta mensurabilidade que os indicadores apropriados são
elaborados.
Assim como os inúmeros instrumentos de gestão existentes, o OpR e seus indicadores
devem ser sistematicamente acompanhados, de forma automatizada, mecânica ou até
mesmo manual. Por isso, durante sua elaboração, além de ter em mente a viabilidade
dos resultados esperados, é fundamental ser preciso na definição dos indicadores e
realista quanto às possibilidades de acompanhamento.
Rácios nos estudos da economia da organização tem-se verificado ser útil o uso de
«relações» de quociente entre grandezas económicas típicas. Muitos vocábulos têm sido
utilizados para designar tais relações, nomeadamente, índice, grau, quociente,
indicadores, rácio, coeficiente, etc. Universalmente, tem-se adoptado a palavra rácio,
neologismo correspondente ao inglês “ ratio”, que procede do étimo latino ratio (razão).
Rácio: Relação de quociente entre duas grandezas correlacionadas e típicas da situação,
da actividade ou do rendimento, potencial ou efectivo, de uma organização real, ideal ou
de uma média de empresas.
Os rácios efectivos e orçamentais são rácios de observação, mas os restantes não têm
propriamente tal finalidade, antes são instrumento para essas observações, são
elementos de comparação com os rácios efectivos e orçamentais.
Porem, note-se, que os rácios médios só poderão ter utilização se basearem em valores
correctos o que importa não só a seriedade na confecção dos dados das empresas mas
também a uniformidade quanto ao conteúdo das contas e aos critérios de valorimetria e
do apuramento de resultados. É nos Estados Unidos da América que a determinação de
rácios médios e o seu emprego como instrumento de análise estão mais generalizados.
As associações de Credit Men servem-se, no estudo da situação financeira das
empresas, de um número limitada de rácios médios calculados por ramos de actividades
económica, afim de determinarem os riscos na concessão de crédito. Observam aliás,
três tipos de elementos ou factores a que atribuem determinada importância relativa
entre si: Factor pessoal, factor financeiro e factor conjuntural ou económica.
A análise dos desvios é utilizada para identificar e explicar as razões para a diferença
entre os resultados orçamentados e reais, sendo depois levadas a cabo ações corretivas
quando o desempenho real se desvia significativamente do desempenho planeado.
Despesas Públicas
Despesas de Capital: são aquelas que são feitas na aquisição de bens duradouros
que potencializam o aumento da capacidade produtiva do país. Realizam- se ao
longo de um ano mas os seus efeitos perduram nos anos seguintes (Investimentos:
estradas, pontes etc.; reembolsos de empréstimos)
Despesas Correntes: são aquelas que têm de ser efectuadas para garantir o
funcionamento normal da administração pública (salários da função pública,
canetas, papel, transferências sociais)
Receitas públicas
Correntes:
Receitas Tributárias ou Coativas: fixadas através da Lei, tendo os particulares de se
submeter às condições impostas (IVA, taxa sobre consumo de tabaco ISP)
De Capital:
Receitas Patrimoniais ou Voluntárias: correspondentes ao valor da venda
pelo Estado aos particulares de uma parcela do seu património, sendo os preços
fixados contratualmente
Receitas Creditícias: resultantes da contracção de empréstimos
Privatizações: resultantes da venda de empresas (ou partes de empresas) estatais