JCAS Symposium Series 15 2002 Democracia, etnicidad y violencia : El embrollo colombiano Christian GRos Institut des Hautes Etudes de L'Amérque Latine Caitedra patrimonial CIESAS-Conacyt, México Palabras claves: Colombia, descentralizacién, democracia, indigenismo. violencia, territorio Colombia se caracteriza por una continuidad democr, ica excepcional en la region por la fuerte movilizacién de una poblacién indigena muy minoritaria pero que tiene derechos reconocidos sobre la cuarta parte del pais, y por una situacién de violencia que afecta fuertemente amplias zonas de su territorio. Este articulo pretende examinar las interacciones que pueden existir entre estos tres fendmenos después de la adopcién de una nueva Constitucién, en 1991. Hace en particular el nexo entre la nueva politica indigenista del Estado y su estrategia de descentralizacién participativa. Ethnicity, Violence and Democra Turmoil in Colombia Keywords: Colombia, decentralization, democracy, indigenism, violence, territory Colombia is @ country characterized by a longstanding tradition of democracy exceptional in the region; a strong mobilization of the indigenous population, representing only a very small minority yet posessing recognized rights over a Quarter of the country’s territory; and by a situation of violence which greatly affects large stretches of this aformentioned territorry. In this article my intention is to examine the three phenomena just mentioned following the adoption of a new Constitution in 1991. My interest lies particularly in demonstrating the link between the new indigenist policy of the Colombian state and it’s strategy of participative decentralization. Colombia es un caso bien interesante! Estamos frente a un pais que conocid una continuidad democratica ¢ institucional excepcional. La Constitucién de 1886 duré mas de un siglo, y durante todo ese tiempo el pais no conocié una dictadura militar (excepto el paréntesis ambiguo de Rojas Pinilla). Tampoco conocié, con la Ws Metre. Yomaoa 9 Carls Li nn CEGeEeGeTi (edi) Cstahr mecentn, erwichsd demote any Amiau Latin, 2 m0 8 Se Reni betes O soa. WN akronal Moses 2) Eth... Dont.130 Christian Gros LOS PUEBLOS INDIGENAS DE COLOMBIA LOCALIZACION APROXIMADA (Ver numeracion en mapa anexo) 1 57_Quillacinga 2 Guanaca* - 3. Andoke. 31 Guanao ~ | 59. Sikuani __4 Arhuaco 32_Guayabero 60_Siona 5 Wiwa 33 Indefinido*** 61 Siriano 6 Bara 34 Inga 62 Taiwano 7 Barasana | 35 Kamsa 63 Tanimuka_ “36 Kofin "| 64 Tariano 37 Kogui _| 65 Tatuyo tu 66 Totoro I Cabiyari 39 Macaguaje 67_Tikuna [12 Yuri 40 Macaguane 68 Tsiripu [13 Carapana 41 Makuna 69 Tukano 14 Carijona [42 Macusa 70 Tunebo Chimila | 43 Mact-Nukak | 71 Tuyuca Chiricoa 44 Masiguare 72 Waunana [17 Cocama 45 Matapi 73 Wayuu 18 Coconuco | 46 Miraia _—__—*| 74 Witoto 19 Coreguaje | 47 Muinane 75 Yagua 20 Coyaima 48 Indefinido** 77 Yanacona 21 Awa 50 Ocaina [78 Yucuna 23. Cuiba SI Paez 79 Yuco “| [24 Cuna 52. Piapako 80 _Yaruti : 25. Curripaco 53 Piaroa 81 Zeni 26 Desano | 54 Piratapuyo 27 Dujo 55 Pisamira | Poblacion Total 28 Embera 56 Puinabe Estimada 603.280 Fuente: DNP, “Los Pueblos Indigenas de Colombia, 1989”, Poblacién estimada a junio de 1993. (Los Cuaiker y Arzario corresponden a los Awa y Wiwa), ‘Scgin estudios recientes, este grupo se ha identificado coa la etnia Paez. Descendientes de los Muiscas, habitantes del resguardo de Cota en cl departamento de Cundinamarca Corresponde a la antigua reduccién minera del resguardo indigena de Caiiamomo y Lomapricta en el departamento de Caldas.; pemocracia, etnicidad y violencia BI SAN ANDRES Y “OC EANO ATLANTIC PANAMA VENEZUELA oceano ECUADOR REGIORES "ANDES y VALLEDS IATERANOINOS. Mapa 1. Etnias indigenas de DNP DGAI (1989/1993) Jombia, Localizacién aproximada - 1989, misma fuerza ¢ intensidad que los paises de la region, formas de gobierno nacional- populistas (Pecaut 1987; Touraine 1988). Aqui el nacional-populismo fue mas bien frustrado.' Pero esta continuidad democritica ha sido vivida por muchos colombianos como una democracia “restringida”: restringida por la falta de una verdadera alternativa politica? y por los recortes permanentes de los derechos humanos y la practica recurrente del Estado de sitio (Palacios 1993). ' Gaitan fue asesinado, lo que provocé una inmensa frustracién que desemboco en lo que quedo en Colombia conocido como la época de la Violencia; mas tarde el MRL de Lipez Michelsen se reintegré al Partido Liberal, “traicionando” a los que creian a su liberal progresismo; y, en las presidenciales de 1970, la victoria probable de Rojas Pinilla fue negada, por lo que apareci6 ante sus seguidores como un fraude electoral caracterizado, lo que fue a la base de la ereacién del M19. ? Con el acuerdo de Frente nacional entre los partidos liberales y conservadores, y la hegemonia ejercida sobre ta vida politica por estos dos partidos que estructuran ta vida politica desde el siglo XIX.132 Christian Geos Colombia es también interesante cuando se analiza la situacién de su poblacion indigena. En ese pais fundamentalmente mestizo, solo un 2% de la poblacién es indigena.,.. Peto los 700 000 indigenas que viven en Colombia se dividen en mas de 80 grupos étnicos, con n s de 60 idiomas distintos (lo que representa una enorme diversidad y riqueza) y tienen derechos territoriales reconocidos sobre la cuarta parte del pais (27 millones de hectéreas), 1a mitad del bosque colombiano... (ONIC- CECOIN 1994 ; Arango y Sanchez 1998; ONIC1998) (mapa 1;2) El caso de Colombia Hama la atencién por la contradiccién existente entre continuidad democratica, el cardcter progresista de su politica en materia de derechos indigenas y un estado de violencia permanente y creciente que invade la sociedad: violencia que suftén los desplazados, los secuestrados, los asesinados y desaparecidos. La tasa de homicidios es una de la mas altas del mundo en una sociedad que no esta en guerra (80/100 000, 7 veces mas que en el Peri, 10 veces mas que en Estados Unidos), el pais cuenta con cerca de millon y medio de desplazados (CODHES 1998) y en 1998 hubo mas de 1500 secuestrados. Colombia se encuentra balkanizado por fuerzas irregulares, guerrilleros y paramilitares (Martin 1996): un total de mas de 17 000 hombres fuertemente armados, que luchan por el control de territorios y de sus recursos, utilizando la via del terror. A lo cual se suma la presencia del narcotrafico: la presencia de una economia ilegal que “eriminaliza” al pequeiio productor, corrompe y atemoriza Asi que estamos frente a un Estado débil, incapaz de controlar a su territorio, a sus fronteras, de monopolizar la violencia legitima (Pecaut 1996), de proteger a sus ciudadanos, de castigar los delitos, de hacer respetar la ley. + DEMOCRACIA, ETNICIDAD ¥ VIOLENCIA! COMO ARTICULAR ESAS TRES CARAS DE LA SOCIEDAD COLOMBIANA ? Cada uno de estos fendmenos justificaria largos desarrollos y existe una Iiteratura abundante al respecto (hasta cuando los estudiosos tratan mas bien de cada fenomeno en orden separado). Me limitaré aqui a lo que me parece esencial Para entender la relacién existente entre ellos. 1991: Una fecha importante Arrancaré mi reflexi6n sefialando una fecha importante; 1991, afio en el cual luna constituyente con una participacién relevante de indigenas y ex-guerilleros desmovilizados? (Blanquer 1992; Gros 1993), elabora una nueva Carta Magna * Dos constituyentes (L. Muellas, y R. Birry) fueron elegidos y tuvieron un fuerte Protagonismo en la Asamblea Constituyente. Un tercero (Alfonso Pefia Chepe) fue presente (pero sin derecho) de voto a raiz de la desmovilizacién del Movimiento Armado (indigena) Quintin Lame MAQL.133 Con ella se trata no solamente de modernizar una constituciéa vieja de mis de tun siglo, sino de organizar una nueva institucionalidad, de dibujar un nuevo pais, Como lo dice muy bien Carlos Gaviria, magistrado de la Corte Constitucional bien conocido por sus fallos sobre el uso de los derechos consuetudinatios en las comunidades indigenas del pais, 1a Constitucién del 91 nace de un diagnéstico hobbesiano (el estado recurrente de violencia) y propone una solucién rousseauista: renovar la democracia con la democracia participativa. Disefia también un nuevo pais pluriétnico y multicultural, en ruptura con la tradicién constitucional desde la independencia, Respecto a la democracia participativa, la verdad es que la propuesta ya tenia algunos afios. En los 80, en un pais fuertemente centralizado, se habia aplicado con fuerza el esquema de la descentralizacion como una manera de aproximar el Estado a los ciudadanos, y de aumentar su eficacia. Y, poco tiempo después, el gobierno de Betancur(1982-1986), que negociaba con las guerrillas, habia introducido la eleccién popular de los alcaldes. Descentralizacién (es decir transferencias de competencias y de los recursos del Estado hacia los municipios), mas elecsion Popular de los alcaldes: ta reforma era de importancia. La democracia debia entrar a nivel local. El municipio podia transformarse en un nuevo escenario politico de gran trascendencia para sus habitantes. La Constitucién del 91 reconoce estos cambios y los refuerza, proponiendo un Teordenamiento territorial a nivel nacional, la eleccién popular de los gobernadores yuna reforma del sistema politico. Concertacion y participacién son dos palabras claves que se encuentran en cada esquina de la Constitucién. La democracia participativa debe terminar con la democracia restringida, considerada en parte responsable de la inconformidad y de la violencia politica Si pasamos ahora de la reforma del sistema politico a la reformulacién Constitucional de la nacién, podemos considerar que laConstitucion del 91 Constituye una verdadera ruptura, Con ella el pais se declara pluricultural y multiéinico y reconoce importantes derechos colectivos a su poblacién indigena afrocolombiana: derechos territoriales, lingitisticos, educativos, a cierta forma de autogobierno y al uso de un derecho consuetudinario, a la proteccién de su medio ambiente, etc. (Roldan y Gomez 1994; Jimeno y div. 1998; Sénchez 1998). Y el ado se da por misién la de proteger y fortalecer la diversidad cultural En ese pais, que mas que otro podia legitimamente considerar haber solucionado su “problema indigena" por la via del mestizaje biolégico y cultural, la Constitucién propone una nueva comunidad “imaginada” (Anderson 1983), una “comunidad de comunidades” dentro de la comunidad grande, ie: la nacién, Pero, si en términos de constitucién la discontinuidad es evidente, podemos decir también que ella avala, reforza e institucionaliza cambios anteriores134 Christian Guos A principio de los 80 se observa en el pais un nuevo indigenismo de Estado que, sin mucho ruido pero en forma muy efectiva, introduce cambios muy importantes en su politica (Gros 1991). Esto se traduce en el reconocimiento de una territorialidad indigena (cuando se hace la Constitucién del 91, ya 22 millones de hectireas habian sido reconocidos de propiedad colectiva) y en la extension progresiva a todo el pais indigena de una forma juridica - el resguardo- , una herencia de la época colonial que sdlo habia existido en las comunidades andinas del pais. EI resguardo: significa no solamente un territorio indivisible, inalienable e imprescriptible, sino también una comunidad (o “parcialidad”) con personeria juridica y, lo que es muy importante, una autoridad indigena reconocida como de orden politico-administrativo. En pocas palabras, la difusién del resguardo a todo lo ancho del pais indigena significa, para las comunidades, un primer reconocimiento de un gobierno propio y de una autonomia relativa (Jimeno 1996) (mapa 2). HBB Resguardos y reservas Mapa 2. Resguardos y reservas indigenas en Colombia Fuente : INCORA - DGAI - 1996Democracia, etnicidad y violencia 135 La Constitueién del 91 reconoce el resguardo como entidad territorial indigena y va més all 4 Establece que las entidades territoriales indigenas (ETI)’ deberan recibir transferencias de la nacién, es decir recursos piblicos, como cualquier municipio.® Lo que representa una verdadera revoluci6n para una forma de organizacién Pensada en la época colonial como una base tributaria esencial y que, después, nunca habia recibido recursos del Estado y de los municipios. E esos recursos son importantes, ya que son los previstos en el marco de la descentralizacién (Gros1996)... No podemos ignorar, también, que para la poblacién indigena que se encuentra fuera de la zona andina, el resguardo es una novedad absoluta y viene del exterior propiciado por el Estado. En cierta forma bajo un vestido indigena propicia Ja modernidad. Ahora bien: la apertura politica via los mecanismos de la democracia Participativa, y la redefinicién de la nacién como una entidad multiéinica y Pluricultural, no se presentan como propuestas totalmente aisladas una de otra. FI reconocimiento de la presencia de grupos étnicos (indigenas 0 negros) (Wade 1994) con derechos particulares es congruente con esa nueva visién de lo que tiene que ser una democracia “real”: (.e, respetuosa de las diferencias, de los derechos humanos (individuales y colectivos), abierta al dialogo (en este caso intercultural) y que, mas alld de los individuos que componen tradicionalmente el “pueblo politico” en la democracia modema (Schnapper1994), reconoce e institucionaliza la presencia de grupos intermediarios: una forma de pactismo” renovado dentro de un ambito democratico Durante la constituyente, la presencia de constituyentes indigenas fue relevante y fuertemente mediatizada, A los ojos incrédulos 0 extasiados de los televidentes colombianos, se presents como Ia prueba que el pais habia cambiado y podia cambiar mas; que se estaban creando espacios politicos que iban a permitir una hueva convivencia y romper con el desencadenamiento de la violencia. Democracia Participativa, reconocimiento de la pluriculturalidad y de los derechos indigenas iban a la par. Juntos trataban de renovar la politica, de relegitimar al sistema, de * En 1991, cuando se adopta una nueva Constitucion, el pais ya contaba con 248 esguardos por una superficie de 22,8 millones de hectareas? En la actualidad existen 470 resguardos y 9 reservas que cubren una superficie de 27,9 millones de hectiteas, sea el 24,5% del territorio nacional. Se estima que el 81% de las lierras indigenas son legalizadas (Arango y Sinchez 1988), * ef, Art.329 de la Constitucién politica de Colombia (CPC). La ley que tenia que regular las ETI nunca fue aprobada y sigue en discusién. Entre tanto, es el Resguardo que de hecho cumple partes de las funciones que debian corresponder a las ETI © Cf. Art. 329 de la CPC reglamentado por el articulo 25 de la Ley 60 de 1993; cf. también el articulo 76 de la ley 99. ” Sobre el pactismo, consultar el andlisis de F. X. Guerra (Guerra 1992),16 Christian Gros car al pais Por fin, y como lo veremos mis adelante, la politica de descentralizacion participativa y el neoindigenismo de Estado comparten, a mi juicio, una misma vision del nuevo papel que le corresponde al Estado neoliberal en una época de democratizacion y globalizacion, 2. {POR QUE SE ELABORA UN NUEVO INDIGENISMO QUE ANTICIPA LA REFORMA CONSTITUCIONAL? Ahora bien: es tiempo de plantear algunas preguntas 1 - @Por qué se da en el pais un nuevo indigenismo que institucionaliza a un actor étnico? {Como responde la poblacién indigena a la apertura democratica’ - {Cual es el impacto de la violencia sobre esos fendmenos y viceversa? Tengo aqui que resumir en una forma extrema, es decir cari ign compleja que desarrollé en trabajos anteriores (Gros 1997), Mi primera observacion es que Colombia no constituye un caso tinico. En toda América Latina, con una fuerza mis 0 menos grande segin los paises, los Estados modificaron iiltimamente sus politicas y adoptaron constituciones que redefinen a la nacién como pluriétnica y multicultural, y que reconocen derechos colectivos (Iturralde 1997), ;Por qué esa convergencia? Mi hipétesis es que en los afios 80 entramos en una nueva coyuntura que se caracteriza por la combinacién de tres procesos de la mayor importancia : un proceso de democratizacién que va a la par con los derechos humanos; una aceptacién del credo neoliberal; y la aceleracion del fenomeno de globalizacién, Democratizacién y neoliberalismo se unen en contra de lo que fue la experiencia politica de mayor importancia para la region en el siglo XX: el nacional-populismo. Cuando se habla de nacional-populismo se entiende un Estado fuerte, emprendedor, integrador, rector de la modernizacién, forjador de la identidad nacional y defensor de la independencia; un Estado organizador de la participacion politica via los mecanismos de la democracia orgnica; un Estado que tiene por politica la asimilacion definitiva de su poblacién indigena, via Ja educacién, la reforma agraria, la migracién, la incorporacién al trabajo y al sindicalismo corporativista. Hoy en dia las cosas van por otro lado. El Estado tiene que adoptar un “perfil bajo,” aceptar las fuerzas del mercado y reconocer la presencia de una “sociedad civil,” es decir hombres y mujeres organizados fuera de su estrecho control y con los cuales hay que contar. El Estado de este fin de siglo tiene que adaptarse para afrentar, en una forma novedosa, un doble problema de gobemabilidad y de legitimidad, turizar, una cueDemocracia, etnicidad y violencia 137 La globalizacion, lo cierto, no es un fendmeno nuevo (empezo con el capitalismo) pero se acelera en una forma dramética (Giddens 1990; Touraine 1992; Appadurai 1996). Como lo dice Bell, hoy en dia el Estado-Nacion parzce demasiado grande para las cosas pequefias y demasiado chiquito por las cosas grandes. Y no hay duda que el estado-nacién tal como lo conocimos, se encuentra duramente cuestionado por la circulacién de la informacion, la apertura de las fronteras a un mercado desocializado y a los flujos financieros, por el poder cada dia mas fuerte de las organizaciones internacionales, por el surgimiento de nuevas demandas ¢ identidades, etc 3. ¢CuaL NFout! ACION HACER ENTRE GLOBALIZACION, DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, DINDIGENISMO? ALISMO Y N Podriamos decir que por una parte la cuestion indigena se “globaliz6,” ya que a nivel internacional y por varios motivos entré en la “Agenda.” Se movilizan grandes fuerzas que intervienen en el asunto y presionan a los gobiernos. Esto, por ejemplo, se manifiesta en la construecién de un nuevo derecho positive (por ¢j. la Convencién 169 de ta OIT, ratificada por muchos paises latinoamericanos) o en la nueva politica desarrolladas por las grandes agencias (BM, BID), o en la presencia cada vez mas activa de las ONG... de esta globalizacién de la cuestién indigena es que los Una de las razon pueblos indigenas ocupan una posicién particular en la encrucijada de diferentes problematicas: la de los derechos humanos y de la democracia, la de la ecologia (medio ambiente y biodiversidad) y de la preocupacién por la defensa de la diversidad cultural entendida como patrimonio mundial amenazado por la globalizacion, Las nuevas politicas indigenas tienen que contar con esas fuerzas. Pero también, como vimos, responden a una necesidad interna de redefinir la accién del Estado con la sociedad. En ese ambito se presentan, de cierta manera, como una variante de la nueva estrategia publica de descentralizacién participativa, De hecho, la descentralizacién participativa necesita, para que sea exitosa, la presencia de actores organizados, en cierta forma solidarios, a quienes transferir funciones y recursos, y mejor desde este punto de vista si los actores son “territorializados,” ya que el territorio es una base esencial sobre la cual se definen los programas de desarrollo. La comunidad indigena que se consideraba, hasta hace poco, como obsoleta y contraria a una necesaria integracién puede, debidamente renovada, constituir la base adecuada para una intervencién del Estado. Y su deseo de mantener o restaurar una autonomia relativa es, de ahora en adelante, mas compatible con la forma de gobierno indirecto y de intervencién de baja intensidad que la descentralizacién y las agencias internacionales proponen.138 Christian Gros Ahora bien, la nueva politica indigenista se presenta también como una repuesta del Estado a la presién creciente ejercida por la misma poblacién indigena, Presion que se manifiesta a través de nuevas demandas y formas organizativas y que tiene poderosos apoyos internacionales. La verdad es que, en muchos de los casos, fue la poblacién indigena la que tomé la ini de dep imbélica que la mantenia subyugada; Iuchando para conquistar e] reconocimiento de sus derechos colectivos iva, rompiendo con sus lazos dencia y con la violencia s Aqui ciertamente se encuentra otra poderosa razon para disefiar un neo- indigenismo. Pero es cierto también que, reconociendo la presencia de una Poblacién indigena como algo constitutivo de la nacién, aceptando la existencia de sus derechos colectivos y la legitimidad de una politica de discriminacién positiva, el Estado opera una ruptura simbélica que a su vez favorece una mayor politizacién de las identidades étnicas. Lo que acabo de presentar a grandes rasgos no es especifico del caso colombiano: pretende dar cuenta de las grandes transformaciones que ocurrieron en toda la region durante estos iltimos veinte afios. Lo que si me parece propiamente colombiano es que estas transformaciones se dan en un pais que cuenta con un stado particularmente débil y en un pais que no conocié la experiencia anterior de un indigenismo de corte nacional-populista. Significativo, también, es la particular presencia y visibilidad que adquiere en pocos afios una poblacién indigena poco humerosa (pero presente en todo el pais), y el hecho de que la nueva politica indigena no se qued6 a un nivel retérico pero se tradujo en politicas concretas de particular importancia (Jimeno 1996). Y por fin, el hecho de que este proceso se da en un pais que conoce una situacién de violencia creciente. 4. ES TIEMPO, AHORA, DE PASAR A LA SEGUNDA PREGUNTA: {CUAL FU REPUESTA DE LA POBLACION INDIGENA A LA APERTURA POLITICA? LA Politique et société en Amérique Latine. Paris: Odile Jacob: 1992 Critique de la modernité. Paris: Fayard. Wade. P. 1994 ~Identités noires, identités indiennes en Colombii Cahiers des Amériques Latines 17.