JARBAS FILHO DE LACERDA

SIRLAINE APARECIDA CRUZ DIZARÓ

TATIANA NETTO MIRANDA FARIA

A EFICÁCIA DAS COMISSÕES

PARLAMENTARES DE INQUÉRITO
NO MUNICÍPIO

Monografia apresentada à
Pontifica Universidade Católica
de Minas Gerais, como
exigência parcial para
conclusão do Curso de Pós-
Graduação Especialização em
Poder Legislativo.

BELO HORIZONTE
2006
 2

Examinadores
 3

Dedicamos este trabalho à

construção de um país justo,
igualitário e fraterno, onde os
poderes municipais sejam, de
fato, independentes,
harmônicos e autônomos
entre si, dispensando-se a
repugnante incidência do
coronelismo político ainda
vigente no interior do Brasil.
 4

SUMÁRIO

Introdução…………………………………………………………………………………………………………05

Capítulo 1 - A Origem da Comissão Parlamentar de Inquérito no Mundo……..09

Capítulo 2 – A Origem da Comissão Parlamentar de Inquérito no Brasil……….14

Capítulo 3 – O Poder Legislativo, a Função Fiscalizadora e as CPI`s no

Município…………………………………………………………………………………………………………….17

Capítulo 4 – A Instalação da CPI Municipal………………………………………………………20

Capítulo 5 – A Atuação da Comissão Parlamentar de Inquérito, Seus Poderes e

Limites……………………………………………………………………………………………………………….24

Capítulo 6 – O Procedimento Investigatório e suas Peculiaridades………………..27

Capítulo 7 – A Conclusão do Procedimento Investigatório e a Eficácia das

Comissões Parlamentares de Inquérito……………………………………………………………30

Conclusão…………………………………………………………………………………………………………..32

Referências Bibliográficas………………………………………………………………………………….35
 5

INTRODUÇÃO

O Município é uma celeuma que intriga pela estrutura.

Particularmente, o Poder Legislativo chama especial atenção, quando

imbuído de suas funções primordiais: legislar, fiscalizar, auxiliar

administrativamente e julgar por exceção.

As irregularidades na condução dos destinos do interesse comum

sempre ensejaram apuração, guardadas as devidas proporções

históricas. A investigação se inseriu no contexto público como elemento

derivado da função fiscalizadora.

O início das Comissões Parlamentares de Inquérito remonta ao

direito inglês, onde o parlamento iniciou investigação sobre fatos

eleitorais, coletando documentos e inquirindo pessoas, para elucidação

de fatos que interessam à coletividade da época.

No Brasil as Comissões Parlamentares de Inquérito deram seus

primeiros passos no período imperialista, quando se incluiu tímida

menção ao Poder Legislativo para fiscalizar as contas do Reino em caso

de morte do Rei ou vacância do cargo.

 6

O Poder Legislativo é visto como o cérebro do sistema político, por

concentrar grande número de funções, pois o Poder Executivo concentra

a execução, enquanto o Poder Judiciário aplica a sistemática jurídica

ditada pelo primeiro.

A necessidade de controle dos atos humanos fez surgir a função

fiscalizadora. O cumprimento desse mister ganhou contornos específicos

na constituição das Comissões Parlamentares de Inquérito. O exercício

dessa função dotou o Poder Legislativo Municipal de instrumento hábil e

altamente importante no contexto político-administrativo.

A instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito depende

da iniciativa dos representantes do povo. Embora essa “vontade” seja

aqui vista como poder-dever, faz-se necessário que o parlamentar

fomente a investigação, buscando elementos para que se estabeleça a

verificação de regularidade dos atos públicos.

A Comissão Parlamentar de Inquérito tem sua atuação baseada

em poderes e limites específicos, guardando particularidades que

somente se vê nesse procedimento administrativo.

E não se pode desprezar a análise do conteúdo político que o

procedimento investigatório concentra, principalmente quando o palco é

a célula primeira do sistema federativo; o Município.

 7

A missão do Poder Legislativo Municipal, “por força das

disposições constitucionais” que empurram o Estado Democrático de

Direito, não permite que a negligência, a desonestidade, incompetência,

desmandos e conchavos possam se sobrepor ao interesse público.

“À mulher de César não basta parecer honesta, tem que ser

honesta”. O dever de probidade administrativa e moralidade impõe ao

administrador público uma conduta irrepreensível, sob pena de

enfrentar uma ampla investigação de todos os seus atos, requisito de

proteção e defesa da coletividade.

O estudo ora apresentado busca contrapor a atuação das

Comissões Parlamentares no Município como elemento de eficácia da

função fiscalizadora. A atuação do Poder Legislativo Municipal, posto em

cheque sob a ótica do cumprimento de uma função basilar, como

condição para sua existência.

É o que se pretende demonstrar aqui.

 8

CAPÍTULO 1

A ORIGEM DA COMISSÃO PARLAMENTAR DE

INQUÉRITO NO MUNDO

Inicialmente ousa-se afirmar que as hodiernas Comissões

Parlamentares de Inquérito surgiram no momento em que a sociedade

primitiva necessitou viver em comunidade minimamente organizada. O

ser humano é um ser eminentemente político. A organização em tribos

fez surgir também o instinto fiscalizador de um componente do grupo

em relação aos demais. Esta pode ter sido a forma embrionária da

Comissão Parlamentar de Inquérito.

O cotidiano nacional tem tido em seu roteiro um elemento

imprescindível para o regime democrático, a Comissão Parlamentar de

Inquérito. Porém, ao contrário do que se possa imaginar, a Comissão

Parlamentar de Inquérito, é um instrumento de controle de gestão

pública que fora idealizado há muitos anos.

Sabe-se que a Comissão Parlamentar de Inquérito foi noticiada

em princípio no Direito Inglês, onde o parlamento já existia. Naquele

tempo os parlamentares identificaram a necessidade de controle sobre

os fatos e acontecimentos surgidos no meio social.

 9

A criação e instalação da primeira Comissão Parlamentar de

Inquérito data de 1571, na Inglaterra. Portanto, reafirma-se a sua

gênese no direito inglês, quando se iniciou a investigação de casos

eleitorais, com a oitiva de pessoas e requisição de documentos.

O certo é que no século XVII, as Comissões Parlamentares de

Inquérito adquiriram corpo e assumiram feições que vigoram ainda

hoje. Acredita-se que a Câmara dos Comuns, nos idos de 1644 instituiu

uma Comissão para ouvir várias pessoas, objetivando coletar elementos

que lastreassem a elaboração de uma lei para regular a navegação de

cabotagem.

Estima-se que a maior parte das Comissões Parlamentar de

Inquérito instaladas na época era destinada a angariar informações

para subsidiar o processo legislativo, bem como, para auxílio na

distribuição das verbas orçamentárias.

As Comissões Parlamentares de Inquérito posteriormente foram

incluídas nos ordenamentos jurídicos da França e, mais tarde, nos

Estados Unidos, onde as colônias utilizaram os Inquéritos

Parlamentares. A primeira colônia norte-americana a utilizar o sistema

de inquérito foi a de Nova York 1

. Os membros da comissão de

investigação dessa colônia colheram inúmeros depoimentos.

1
Ernest J. Eberling. Congressional Investigations, 1928, N. York, págs. 17/22.
 10

A Carta Republicana dos Estado Unidos da América do Norte veio

a refletir o roteiro tradicionalista das colônias inglesas, não detalhando

as Comissões Parlamentares de Inquérito, embora existissem nas

assembléias das colônias Norte-Americanas. Entretanto, embora a lei

maior dos Estados Unidos não tenha silenciado, a criação das

Comissões Parlamentares de Inquérito eram comuns no congresso,

tanto que aquele país em dado momento histórico registrou diversas

Comissões dessa natureza.

Em 1792 ratificou-se formalmente a Constituição Norte-

Americana, quando a Casa dos Deputados criou e instalou a primeira

Comissão de investigação noticiada naquele País. Curiosamente o

objeto certo 2
foi apurar as causas da derrota do General Arthur St.

Clair em embate armado com os indígenas.

As Investigations Committees3, como eram conhecidas as

Comissões Parlamentares de Inquérito no sistema Norte-Americano,

continuaram a ser instaladas, amealhando grande atenção da

sociedade, quando, em 1950, o senador Joseph R. McCarthy assumiu a

condição de inquisitor-mor. Nesse momento histórico a Comissão de

Investigação assumiu status ameaçador, sendo utilizada como

instrumento de perseguição de políticos de oposição, comunistas, com

realce da ortodoxia vigorante naquele País.

2
Francisco Rodrigues da Silva. CPIs Poderes e Limitações, 2000, Brasil, pág. 17.
3
Comitês de Investigação.
 11

Como não poderia deixar de ser, não demorou a borbulhar o

espírito democrático no povo norte-americano. A suprema Corte Norte-

Americana (1957) invalidou inúmeros procedimentos investigatórios

conduzidos pelo Senador McCarthey, que foi punido e afastado de suas

funções. Por tudo isto, os Estados Unidos da América são o País,

segundo estatísticas, que mais utilizam as Comissões Parlamentares de

Inquérito.

No Estado Francês as Comissões Parlamentares de Inquérito têm

origem na primeira comission d’enquele4 , que se acredita, fora

instalada em 1828. E não se pode negar registro quanto às Comissões

Parlamentares de Inquérito na Revolução Francesa, embora de forma

muito tímida.

A existência das Comissões Parlamentares no sistema Francês,

até meados de 1916, aconteceu sem qualquer referência positivada, o

que as condenou à inoperância, haja vista a ausência dos poderes de

constrição, essenciais na investigação. De tal sorte, as pessoas não se

prestavam a colaborar com as investigações parlamentares, mormente

os documentos relativos ao assunto investigado eram acessíveis. O

renomado publicista francês Saint Girons 5, demonstra que a partir de

1814 admitiu-se a criação de inquéritos parlamentares para apurar

fatos ocorridos em eleições, alem dos atos de interesse do povo.

4
Na tradução Livre “Comissões de Inquérito”.
5
Saint Girons. Manuel de Drit Constitutionnel, 2ª Edição, Paris, 1885, pág. 493.
 12

Os primitivos registros das Comissões Parlamentares de Inquérito

na República Francesa sobre diversos casos, esboçam a futura idéia do

que seria fato determinado. Há que se destacar o registro de um caso

ocorrido no ano de 1909, quando a Marinha Francesa tem vários portos

vistoriados por uma Comissão Parlamentar de Inquérito, buscando

informações sobre o funcionamento dos portos. Esse inquérito teria

resultado na queda do então chefe da Marinha, Clemenceau.

Na Alemanha também se registrou a existência das Comissões

Parlamentares de Inquérito. A Constituição Alemã de 1849 a previa

vagamente, seguindo a tradição parlamentar. Contudo, a partir da

Constituição de 1916 (Weimar) é que as Comissões Parlamentares de

Inquérito tiveram seu uso intensificado. A expansão do preceito

constitucional irradiado pela Constituição de Weimar ecoou em países

como Holanda, Bélgica e Prússia, que também exerceram a atividade

investigativa.

A América do Sul também sofreu os reflexos soprados pelo

Constitucionalismo Alemão, tanto que na Argentina, em 1872,

registraram-se as primeiras Comissões Parlamentares de Inquérito. No

Uruguai também se noticiou a existência das Comissões Parlamentares

de Inquérito, eis que nos idos de 1830 as Câmaras Uruguaias

inspecionaram vasta documentação do Poder Executivo. O art. 51 da

Constituição Uruguaia de 1918 institui as Comissões de Inquérito.

 13

CAPÍTULO 2

A ORIGEM DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE

INQUÉRITO NO BRASIL

Em cenário brasileiro, as Comissões Parlamentares de Inquérito

não têm registro de existência ao longo do período colonial ou imperial.

A Constituição de 25 de março de 1824 não trouxe qualquer expressão

que lembrasse o termo “Comissão de Inquérito”.

Entretanto, oportuno destacar que o texto magno em comento

previa de forma implícita a possibilidade de ser investigar a

administração6, caso o Imperador viesse a falecer, ou ainda, se

ocorresse a vacância do Trono. Em verdade, ter-se-ia uma prestação de

contas de cunho investigativo ao final de determinado Governo.

Mesmo assim, há historiadores e juristas que incluem esse

elemento como o prenúncio do arcabouço investigativo das Comissões

de Inquérito no Brasil. A prerrogativa deve ser admitida como tal pela

existência do poder de investigação comuns às Comissões de Inquérito.

6
Constituição Política do Império do Brasil. Art. 15. É atribuição da Assembléia Geral: VI – Na morte do
Imperador, ou vacância do Trono, instituir exame da administração de acabou, e reformar abusos nela
introduzidos.
 14

Durante a Primeira República havia o poder investigativo do

Legislativo, embora na prática as autoridades jamais tenham sido de

fato investigadas. Importante trazer à colação destaques do notável

trabalho realizado por Aguinaldo Costa Pereira 7

, apresentado à

Faculdade Nacional de Direito do Rio de Janeiro, em Concurso para

Catedrático de Direito Constitucional, em 1948. O referido autor fez

referência ao sistema de investigação parlamentar, com a seguinte

transcrição, ipsis verbis:

“Na Primeira República, as investigações do Congresso: por

vezes esse recurso foi empregado, mas deliberadamente
nunca atingindo as mais altas autoridades; nem mesmo as
autoridades menos poderosas; o Executivo estava
inteiramente resguardado de qualquer inquérito compulsório
por parte do Poder Legislativo.”

Em fragmentos da pesquisa de campo realizada por Francisco

Rodrigues da Silva8, constatou-se em 1901, que as atenções no

Congresso Nacional se voltaram para o Deputado Barbosa Lima, que

suscitou suspeita sobre a participação de alguns membros do Congresso

Nacional e do Poder Executivo em ações que violariam a legalidade em

transações com o Banco da República. Em razão disto, o então

parlamentar, na sessão de 26 de agosto de 1901, formulou

requerimento nos seguintes termos:

7
AGUINALDO COSTA PEREIRA, in Comissões Parlamentares de Inquérito, Rio de Janeiro, 1948,
Editora Asa Artes Gráficas S.A, págs 149-170.

8
FRANCISCO RODRIGUES DA SILVA, in CPI`s Federais – Estaduais – Municipais, Recife, 2001,
Editora Bagaço, págs 31/32.
 15

‘Requeiro que a Câmara eleja uma Comissão de Inquérito

Parlamentar para verificar quais os membros do Congresso
Nacional e do Poder Executivo que no momento em que o
Banco da República cessou os seus pagamentos, eram
devedores ao mesmo banco. A Comissão verificará
igualmente: a) se essas dívidas estavam garantidas e de que
modo; b) se os representantes devedores tomaram parte na
votação dos projetos referentes ao dito banco; c) se os
membros ou ex-membros do Congresso e do Poder Executivo
já exerciam funções, quando contraíram dívidas.’’

O marco jurídico das Comissões Parlamentares de Inquérito no

Brasil foi estabelecido em 16 de Julho de 1934, por ocasião da

promulgação da Constituição da República dos Estados Unidos do

Brasil. Inicialmente, apenas os Deputados podiam requerer a criação de

Comissões Parlamentares de Inquérito, conforme disciplina inserida nos

artigos 36 e 37 daquele texto constitucional.

Explica-se, pois, a ausência de igual poder aos senadores, eis que,

naquele momento histórico, o Poder Legislativo Federal era

representado apenas pela Câmara dos Deputados, com a colaboração

do Senado. A partir desta inclusão, os procedimentos investigatórios

tornaram-se mais intensos, comuns e constantes, fazendo emergir o

poder fiscalizador como função do Poder Legislativo. Entretanto, há que

se relembrar o fator histórico que sempre influenciou e ainda dita os

caminhos de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, qual seja, o

cenário político vivenciado em cada governo.

 16

CAPÍTULO 3

O PODER LEGISLATIVO, A FUNÇÃO FISCALIZADORA E

AS CPI`S NO MUNICÍPIO

O Município é a célula base da República Federativa do Brasil.

Exagero não há em se afirmar que os Estados e a União são ficções

político-administrativas, erguidas para o controle e organização do

sistema político do povo brasileiro. É no Município que tudo acontece. É

nele que o cidadão respira e sente o clima da nação. Cada centavo

angariado pelo governo central é aplicado no Município.

É neste contexto que se insere o Poder Legislativo municipal, ente

federativo que assume importância de relevo, a defluir as quatro

funções que justificam sua existência: legislar, fiscalizar, auxiliar

administrativamente e julgar, por exceção, o Chefe do Poder Executivo

e os integrantes do Poder Legislativo Municipal em infrações político-

administrativas (Decreto-Lei n° 201/67).

Importa-nos aqui destacar a função fiscalizadora, na qual se

funda o poder de instituir Comissões Parlamentares de Inquérito. Tal

função consiste no poder-dever de rigorosa verificação da regularidade

forma e material de todos os atos praticados pelo Poder Executivo. É

 17

certamente a essência do parlamento. O exercício da função

fiscalizadora não é mera faculdade entregue aos parlamentares. É muito

mais. É um dever irrenunciável, sob pena de violação do fundamento

básico da representação popular. E tal função está instituída no art. 31

da Carta Magna vigente, in verbis:

“Art. 31 – A fiscalização do Município será exercida pelo Poder

Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos
sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na
forma da lei.”

As Comissões Parlamentares de Inquérito, que têm sua gênese da

função fiscalizadora; e possuem natureza jurídica de atividade

administrativa, discricionária, investigativa e inquisitorial, mas com

admissão de acompanhamento por profissional de direito.

As referidas comissões são instituídas para atender o objetivo

específico de colher elementos e indícios que possam orientar o

histórico sobre determinado fato ocorrido no âmbito do Município. A

atividade de investigação não tem cunho processual, razão pela qual os

atos ali praticados são discricionários e informativos. A instituição de

uma Comissão Parlamentar de Inquérito, embora respeitada a

vinculação constitucional, depende da discricionariedade dos

parlamentares. De igual sorte, a atividade investigativa parlamentar

 18

não contempla acusados, investigados ou contraditório. Inexistem

nessas comissões, o juízo civil, criminal ou administrativo.

No plano municipal cabe destacar que o exercício da função

fiscalizadora, e por conseguinte, a instituição de Comissões

Parlamentares de Inquérito, é fato raro. O predomínio exercido pelo

Poder Executivo tem ferido mortalmente a autonomia e independência

entre os Poderes, comprometendo a execução de tão importante

função.

O sistema político-administrativo brasileiro contribui para que o

Poder Legislativo Municipal “renuncie tacitamente” ao mister

fiscalizador, posto que o eleitor praticamente “exige” do parlamentar

municipal atitude executiva, distinta de suas funções. A carência do

povo brasileiro, aliada à falta de conhecimento sobre as funções

parlamentares, define o contexto de ignorância e dependência.

Isto pode estar ocorrendo pelo fato dos representantes eletivos

municipais conviverem intimamente nas comunidades, usando de

estreito contato com os munícipes, bem como, por lhes faltar estrutura

técnica e consciência acerca dessa função. E a análise não estaria

completa sem a afirmativa de que o Chefe do Poder Executivo municipal

invariavelmente exerce absurdo e repugnante controle político sobre o

Poder Legislativo. Mas, quando esse contexto se altera e as amarras

são desfeitas, a função fiscalizadora tende a emergir e alcança

 19

proporções gigantescas, tais como renúncias ou cassações de mandatos

eletivos de Prefeito Municipais.

CAPÍTULO 4

A INSTALAÇÃO DA CPI MUNICIPAL

A instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito

inicialmente depende do cumprimento da função fiscalizadora. A grande

maioria das Câmaras Municipais possui em seu Regimento Interno, uma

comissão destinada a fiscalização orçamentária e financeira. A essa

comissão geralmente cabe a análise preliminar e permanente das

contas prestadas pelo Poder Executivo, além do acompanhamento da

aplicação dos recursos públicos.

A função fiscalizadora deve ser exercida com pleno acesso aos

documentos públicos que fundamentam os atos da administração. É

regra no direito administrativo que os atos administrativos se

sustentam pela formalidade, pelo histórico documental no qual se

originaram.

Para tanto, o parlamentar pode aviar requerimento para pleno

acesso a todos os documentos constantes do arquivo público municipal.

O acesso aos registros formais é o passo inicial para que se instaure o

 20

processo fiscalizatório e os demais elementos passam a se encadear,

em uma seqüência lógica de consulta e verificação de regularidade.

Consoante alhures mencionado, a matriz da Comissão

Parlamentar de Inquérito repousa na Carta Magna. O princípio da

simetria, regra basilar do pacto federativo, determina que o centro

informa a regra compulsória, de observância geral por Estados e

Municípios. Há Comissões Parlamentares Permanentes, Temporárias e

Especiais. A Comissão Parlamentar de Inquérito é temporária, mas com

regramento próprio e unificado em território brasileiro.

A constituição de uma Comissão Parlamentar de Inquérito

demanda pode ocorrer através duas formas básicas. A mais usual nas

Casas Legislativas é o requerimento de instalação, contendo um terço

das assinaturas dos membros que integram a Câmara Municipal, que

independe de aprovação plenária. A segunda é através do requerimento

individual apresentado pelo parlamentar, necessariamente submetido à

deliberação plenária. É o que determina o art. 58, § 3º da Constituição

Federal, que assim determina, in verbis:

“Art. 58 – O congresso Nacional e suas Casas terão comissões

permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as
atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato
normativo de que resultar a sua criação.

§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão

poderes de investigação próprios das autoridades judiciais,
além de outros previstos nos regimentos das respectivas
 21

Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo

Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
requerimento de um terço de seus membros, para apuração
de fato determinado e prazo certo, sendo suas conclusões, se
for o caso, encaminhadas ao Ministério Público para que
promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”

O requerimento subscrito por pelo menos um terço dos membros

da Casa Legislativa constitui-se no único momento em que a regra

democrática permite que a minoria possa se sobrepor. Ocorrendo essa

hipótese, a Comissão Parlamentar de Inquérito se instala

automaticamente, em defesa do interesse da coletividade.

A insuficiência de assinaturas, terço dos membros, implica em

remessa do requerimento parlamentar ao plenário da respectiva Casa

Legislativa, quando acontece a deliberação sobre a instalação da

Comissão Parlamentar de Inquérito. O detalhe é que a regra de maioria

aqui também não se aplica, pois basta que o requerimento seja

aprovado por pelo menos um terço dos membros do Poder Legislativo.

É que não haveria sentido se a regra de maioria prevalecesse, já que o

requerimento subscrito pelo terço parlamentar determina a instalação

da Comissão.

Na constituição das Comissões Parlamentares de Inquérito é

assegurado, tanto quanto possível (Art. 58, § 1° da CF/88), a

representação proporcional de blocos ou partidos que estejam

 22

representados no Poder Legislativo Municipal, sob pena de quebra da

regra de representação proporcional.

Ao parlamentar, no exercício da função fiscalizadora, não é dado o

direito de promover devassa na administração pública, sob pena de

agressão ao princípio da autonomia e independência entre os poderes,

preceito que sustenta o Estado Democrático de Direito. Em particular, a

Comissão Parlamentar de Inquérito não se instala sem que concorram o

fato determinado e o prazo certo.

Entende-se por fato determinado o ato administrativo ou conjunto

desses atos que foram praticados no âmbito público, de modo que o

procedimento investigatório possa ter um objeto a ser elucidado. A

obrigatoriedade desse elemento termina por evitar o uso político desse

inigualável instrumento de controle público. Portanto, o objeto da

investigação deve ser especificado no ato criador da Comissão

Parlamentar de Inquérito.

O prazo certo é o tempo que a investigação vai demandar. Ora, se

a investigação tem sua existência no interesse coletivo, é direito da

coletividade ter uma resposta dentro de determinado tempo, para uma

questão de ordem pública. A Comissão Parlamentar de Inquérito é um

instrumento de grande repercussão política, não se admitindo que a

dúvida sobre a regularidade formal e material de determinado ato

público perdure para todo o sempre. Porém, deve-se ressaltar que não
 23

há previsão legal quanto ao tempo de duração da Comissão

Parlamentar, que varia de acordo com o seu objeto.

CAPÍTULO 5

A ATUAÇÃO DA COMISSÃO PARLAMENTAR DE

INQUÉRITO, SEUS PODERES E LIMITES

As Comissões Parlamentares de Inquérito possuem poderes

próprios das autoridades judiciais (Art. 58, § 3°, da Constituição

Federal). Entretanto, há limites institucionais e legais para a atuação da

Comissão, visto que a investigação não dispensa a estrita observância

aos direitos e garantias conferidos aos cidadãos. É certo que o poder de

instituir Comissões Parlamentares de Inquérito, insere-se na própria

função fiscalizadora do Poder Legislativo.

A investigação parlamentar tem natureza de inquérito

judicialiforme9. O objetivo primordial de qualquer Comissão Parlamentar

de Inquérito é investigar, comprovando ou esclarecendo, fatos

determinados que tenham implicação no âmbito da administração

pública.

É na verdade o exercício crítico aos atos governamentais, sempre

na defesa dos interesses da coletividade. E como a finalidade do

9
JOSÉ NILO DE CASTRO, in A CPI MUNICIPAL, Belo Horizonte, 2000, Editora Del Rey, pág 29.
 24

inquérito parlamentar é fiscalizar as ações de governo, devem concorrer

poderes e limites para o exercício desse mister.

Exposta a origem das Comissões Parlamentares de Inquérito,

restando demonstrado pela imposição do pacto federativo, que os

Estados, o Distrito Federal e os Municípios, os quais têm Poder

Legislativo, também concentram o poder investigatório; natural que isto

se desenvolva sob regras ditadas pelo ordenamento público.

E essas comissões possuem poder coercitivo? Sabe-se que no

Brasil a competência para legislar sobre matéria penal e processual

penal é exclusividade da união (Art. 22, I, da Constituição Federal). O

poder coercitivo decorre da própria constituição, que lhes assegurou

poderes próprios das autoridades judiciais (Art. 58, § 3° da Constituição

Federal).

“No exercício de suas atribuições, poderão as Comissões

Parlamentares de Inquérito determinar as diligências que reputarem

necessárias e requerer a convocação de ministros de Estado, tomar o

depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais,

ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de

repartições públicas e autárquicas informações e documentos, e

transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença”. O

destaque para os poderes conferidos à Comissão Parlamentar de

Inquérito está concentrado no artigo 2° da Lei Federal n° 1.579/52.

 25

Portanto, os dispositivos constantes da Constituição Federal, a Lei

Federal n° 1.579/52 constituem a base jurídica de aplicação direta às

Comissões Parlamentares de Inquérito instituídas pelas Câmaras

Municipais em todo o Brasil. Subsidiariamente aplicam-se as regras do

processo penal.

Essas normas não podem ser contrariadas em nível municipal

pelos ordenamentos locais, tais como as leis orgânicas e os regimentos

internos das Casas Legislativas. O entendimento majoritário acerca do

tema nos conduz a concluir que a inserção de regras sobre as

Comissões Parlamentares nos regimentos internos tem natureza

complementar, de forma derivada e secundária.

Embora se possa entender que o procedimento investigatório de

inquérito parlamentar não condena, não pune, apenas colhe elementos

sobre irregularidades sobre determinado fato, não se pode negar que

eventuais interessados tenham o direito de acompanharem o

desenvolvimento da investigação. É que as conclusões do trabalho

investigativo podem trazer o pedido para responsabilização de pessoas.

E mais. Podem mesmo subsidiar futuras ações criminais ou civis para

 26

responsabilização de eventuais infratores identificados na fase de

inquérito parlamentar.

CAPÍTULO 6

O PROCEDIMENTO INVESTIGATÓRIO E SUAS

PECULIARIDADES

A Comissão Parlamentar de Inquérito é parte do Poder Legislativo,

a ele se prendendo sem qualquer distinção. O direito administrativo,

como dito anteriormente, é essencialmente formal. O procedimento

investigatório também se insere nesse contexto, não dispensando a

observância das regras gerais da processualística administrativa. É

como bem observa o professor José Alfredo de Oliveira Baracho10, “o

processo acarreta a transformação de mero direito declarado em direto

garantido”.

O procedimento investigatório posto em campo em uma Comissão

Parlamentar de Inquérito possui três fases obrigatórias. A primeira é a

coleta de documentos sobre o fato investigado, reunindo o maior

número de registros formais sobre o fato determinado. A segunda é a

fase vistorias e inquirição de testemunhas e pessoas que possam

carrear ao inquérito, elementos que não constam dos documentos. A

10
BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Processo e Constituição: o devido processo legal. RDP 58/59.
 27

última é necessariamente o cruzamento de todas essas informações

para conclusão do contexto investigado.

O início dos trabalhos acontece depois de expedida a Portaria ou

ato administrativo equivalente, donde constem os membros que

compõem a Comissão Parlamentar de Inquérito, o objeto determinado,

o prazo, dentre outros elementos que devam constar na abertura. Os

atos decididos no interior da Comissão obrigatoriamente devem ser

registrados em ata lavrada para o fim específico de se guardar a forma

exigida para a espécie.

Pode a Comissão Parlamentar de Inquérito, em respeito ao

princípio da autonomia e independência entre os poderes, cientificar o

Chefe do Poder Executivo Municipal. Oportuno registrar que todos os

atos entre poderes devem ser feitos com a assinatura do Presidente da

Comissão Parlamentar de Inquérito e o Presidente da Câmara.

A Comissão em nível municipal via de regra é composta por três

membros efetivos e igual número de suplentes, haja vista que a grande

maioria das câmaras municipais é composta por nove Vereadores. Na

reunião de instalação dos trabalhos, deve-se eleger o Presidente,

Relator e o Membro, os quais são escolhidos pelo voto direto no interior

da Comissão Parlamentar. Ao Relator, mediante aprovação da maioria,

cabe a requisição e orientação do procedimento, estabelecendo o

 28

caminho para a investigação, visto que ao final lhe caberá a formulação

do relatório final, o documento de conclusão da CPI. A condução dos

trabalhos é atribuição da presidência da Comissão.

Embora o procedimento investigatório não tenha o condão

punitivo, não se pode negar que o Poder Executivo escale um Advogado

para acompanhar a regularidade formal de todo o procedimento. Mas,

não se trata de defesa, pois não há contraditório, restringindo-se a

atuação do profissional à garantia dos interesses jurídicos ali

assentados.

As convocações de servidores públicos independem de aprovação

plenária, dependendo apenas de requerimento fundamentado e

aprovado no seio da Comissão. A requisição desses servidores deve ser

comunicada ao seu chefe imediato, conforme prescreve a legislação

processual penal, sob pena de ineficácia do ato convocatório.

A oitivas de testemunhas deve ser precedida por mandado de

intimação para prestarem depoimento e, a assinatura de termo de

compromisso no exato momento da oitiva, onde esta se comprometa a

dizer somente a verdade, podendo responder pelo crime de falso

testemunho.

O controle judicial do procedimento investigatório não atinge a

autonomia e independência entre os poderes, eis que compete ao

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judiciário a garantia do integral respeito às leis. Entretanto, esse

controle limita-se à verificação de cumprimento da forma exigida para o

procedimento, sem exame de mérito, competência do Poder Legislativo.

CAPÍTULO 7

A CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO INGESTIGATÓRIO E

A EFICÁCIA DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE

INQUÉRITO

O encerramento dos trabalhos da Comissão Parlamentar de

Inquérito, por não haver mais diligências a serem executadas, é hora de

se elaborar o relatório final, encargo entregue ao Relator da Comissão.

O destinatário primeiro das conclusões da CPI é o Ministério Público,

conforme disposto em lei.

Esse relatório deve conter o histórico dos trabalhos da CPI, desde

a sua instalação, os principais fatos ocorridos no interior da Comissão,

uma síntese das reuniões, extratos dos depoimentos e menção aos

documentos que sustentam as conclusões, dentre outros que a

oportunidade indicar.

É indiscutível que a conclusão da Comissão Parlamentar de

Inquérito não julga, mormente pela natureza investigatória. Aquele que

 30

investiga não tem imparcialidade para julgar. O relato deve se restringir

ao que fora apurado em ordem lógica. O documento é estritamente

técnico, mas a todo tempo influenciado pelo conteúdo político.

O relatório deve trazer em sua parte final os requerimentos da

CPI, inclusive podendo conter o pedido de indiciamento de eventuais

agentes que a apuração indicar. O material colhido pela CPI tem valor

probante se considerado no conjunto, sendo obrigatória a conexão dos

atos e condutas apuradas ao longo do procedimento investigatório.

É oportuno o registro quanto ao limite da manifestação da

Comissão no relatório final, expressando tão somente acerca das

evidências que os documentos, depoimentos, vistorias, enfim,

autorizarem. A ocorrência de crime de testemunho por parte de

testemunha que figurou no processo de investigação deve constar do

relatório final, que deve ser apreciado pelo plenário da edilidade.

Em sendo o caso, não pode o relatório final dispensar a

representação ou não sobre prisão temporária, prisão preventiva,

cautelar de indisponibilidade de bens, busca e apreensão, acaso estes

não tenham sido realizados no decorrer da investigação.

Não raro a investigação envolve desvio de dinheiro público,

demandando que o relatório contenha as providências requeridas ao

Ministério Público ou a qualquer órgão ou entidade, para preservação do

 31

interesse da coletividade, visando assegurar a recuperação de recursos

públicos nos exatos termos que forem admitidos na legislação vigente,

sob pena de descrédito do procedimento.

A eficácia da investigação parlamentar reside no conjunto de

medidas que o procedimento vai desencadear. A Constituição Federal

confere poder discricionário ao Poder Legislativo para enviar as

conclusões, “se for o caso”, ao Ministério Público. Revela-se perigoso e

vulnerável esse comando, pois as incidências de condutas criminosas

em desfavor do erário não podem admitir condicionantes de ordem

política.

A conseqüência imediata de tais manobras se revela no

sucateamento moral das Comissões Parlamentares de Inquérito e do

próprio Poder Legislativo. Despertado em todos a sensação de

impunidade, funcionando como incentivo permanente que de certo

modo estaria a justificar as agressões em prejuízo do erário.

Lado outro, a Constituição Federal fez consagrar o princípio da

moralidade11, que determina que os atos de improbidade administrativa

importam em suspensão dos direitos políticos, perda da função pública,

indisponibilidade dos bens e o integral ressarcimento ao erário público,

na forma e gradação previstas em lei (Lei Federal 8.429/92). Portanto,

mesmo que a Comissão Parlamentar de Inquérito admita conteúdo

11
Art. 37 – A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e, também ao seguinte:
 32

político, a moralidade obriga a preservação do interesse público, sob

pena de ineficácia do trabalho de investigação.

CONCLUSÃO

A história da democracia é contada pelo parlamento.

Municipal, como inca casu. É no Poder Legislativo municipal que

ressoam as aspirações de um povo, o que lhe garante lugar de

destaque no cenário político-administrativo, exercendo as funções

legislativa, fiscalizadora, administrativa auxiliar e julgadora por

exceção.

Notadamente o exercício da função fiscalizadora tende a

engrandecer a atividade da Câmara Municipal. As Comissões

parlamentares de Inquérito têm sua origem no exercício da função

fiscalizadora. Por sua vez, a referida função tem sua gênese na

necessidade do cidadão de dispor de uma administração proba.

O Brasil trilhou um longo caminho e ainda haverá de percorrer

uma enorme distância para atingir o plano ideal relativo às Comissões

Parlamentares de Inquérito. Em todos os níveis da administração

pública, principalmente na municipal, a distância a ser percorrida ainda

esbarra em grandes obstáculos, tais como o nível educacional, a

 33

submissão do Poder Legislativo aos interesses do Poder Executivo,

dentre outros.

A missão do Poder Legislativo ao instituir uma Comissão

Parlamentar de Inquérito é parte de um conjunto de medidas, a cargo

dos demais poderes e entidades que integram o sistema de proteção do

interesse público.

É preciso compreender que a Câmara Municipal não pode e não

está legitimada a aplicar a responsabilização civil, criminal ou

administrativa, mas apenas a investigação. O Estado Democrático de

Direito prevê o equilíbrio de ações entre os poderes para a garantia da

democracia. Portanto, basta o cumprimento da função para que os

demais órgãos possam também cumprir suas respectivas funções.

Estamos convencidos de que o procedimento investigatório é

fundamental para que a função fiscalizadora a cargo do Poder

Legislativo Municipal possa se intensificar. As repercussões acerca de

um procedimento desta natureza, quando elaborado sob a égide da

legalidade , tendem a garantir a eficácia da função fiscalizadora.

Portanto, os Poderes Legislativos Municipais possuem um

instrumento de valiosíssima importância para o exercício da atividade

legislativa na função fiscalizadora, cuja utilização depende de

 34

aprimoramento, porém, de indiscutível eficácia no plano político-

administrativo.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

01-BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral das Comissões

Parlamentares: Comissões Parlamentares de Inquérito. Rio de
Janeiro. Forense, 1988.

02-COMPARATO, Fábio Konder. Comissões Parlamentares de

Inquérito – Limites. Revista Trimestral de Direito Administrativo n°
67/431.

03-CASTRO, José Nilo. A CPI Municipal. 3ª Edição. Belo Horizonte. Del

Rey, 2000.

05-EBERLING, Ernest J..Congressional Investigations. Nova York.

Columbia University, 1928.

06-PEREIRA, Aguinaldo da Costa. Comissão Parlamentar de

Inquérito. Tese apresentada à Faculdade Nacional de Direito, em
Concurso para Catedrático em Direito Constitucional – Rio de Janeiro.
Artes Gráficas S.A.

07-SILVA, Francisco Rodrigues. CPI`s Federais, Estaduais e

Municipais: Poderes e Limitações. 3ª Edição. Recife. Edições
Bagaço, 2001.
 35

06-PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição de 1946. 3ª

Edição. Rio de Janeiro. Borsoi. 1960, V 2.