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DIX ANS APRES LA NAISSANCE DE LA POLITIQUE


EUROPEENNE DE SECURITE ET DE DEFENSE (PESD)
QUEL BILAN ? QUELLES NOUVELLES ORIENTATIONS ?

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à ma femme Boglárka et a mes Parents

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András István TÜRKE
DIX ANS APRES LA NAISSANCE DE LA POLITIQUE
EUROPEENNE DE SECURITE ET DE DEFENSE (PESD)
QUEL BILAN ? QUELLES NOUVELLES ORIENTATIONS ?

Avec le soutien de l’Institut/Fondation Europa Varietas


www.europavarietas.org

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6
Introduction

La construction européenne a garanti, soixante années durant, la paix et la


stabilité sur notre continent. Cette situation a permis à l’Europe de renaître
des cendres et de construire une zone de prospérité et de bien-être, avec un
modèle social unique. Premier grand résultat de l’élargissement, en juillet
1997, l’OTAN a invité au sommet de Madrid trois États à rejoindre ses
rangs, la Pologne, la République tchèque et la Hongrie, malgré l’opposition
de Moscou qui voyait dans cet élargissement « une marche à l’Est » qui la
menaçait. Quant à la naissance de la PESD1, et même après l’adhésion des
dix nouveaux États membres (les NEM), les États d’Europe orientale se sont
trouvés dans une position délicate : une nouvelle politique européenne
naissait qui pouvait à terme pousser les Américains à se retirer d’Europe. Or,
pour les nouveaux États membres de l’OTAN ainsi que pour les États
candidats, cette perspective ne paraissait pas idéale.
L’Europe d’aujourd’hui est à la croisée des chemins. Avec 494 millions
d’habitants, son poids spécifique est majeur. En 2009, elle est encore en train
d’élaborer une stratégie commune qui se base sur les objectifs de la stratégie
européenne de sécurité en 2003. En mai 2003, le Haut représentant de la
PESC a proposé la mise en œuvre d’une stratégie de sécurité pour l’UE et
cette conception stratégique de l’Union ressemble fortement à la nouvelle
conception stratégique de l’OTAN (Washington, 1999). Selon la stratégie, il
faut assurer un avenir plus avantageux, réfléchir globalement et agir
localement. Les enjeux les plus importants sont de faire face aux menaces
comme le terrorisme et la prolifération des armements, et de garantir la
sûreté dans le voisinage européen, or l’élargissement de l’UE a placé
certains nouveaux États dans une situation vulnérable car ils côtoient des
régions instables.
Le premier problème est aujourd’hui de savoir si les États membres de
l’Union européenne dans leur ensemble veulent devenir responsables de leur
destin dans le domaine de la défense. Depuis cinquante ans leur attitude
constante a été de réagir face à des initiatives ou des évolutions venues
d’ailleurs. Les premiers pas vers une identité européenne de défense ont eu
lieu, parce qu’en fin de compte, l’engagement américain pour la sécurité du
continent paraissait à tous égards moins assuré. La crise de Berlin, comme
celle des euromissiles en ont montré les faiblesses dans le domaine
nucléaire. La crise yougoslave a eu un rôle de révélateur équivalent dans le
domaine conventionnel. Les crises africaines montrent que si l’Europe ne
fait rien, ce ne sont pas les États-Unis qui les règleront.
Le dilemme fondamental auquel les Européens sont confrontés, celui de
leur relation avec les États-Unis et avec l’OTAN en est le symbole. A défaut,

1
La politique européenne de sécurité et de défense.

7
toute avancée européenne sera ressentie par Washington comme un signe de
défiance et certains Européens de leur côté craindront d’avoir à choisir entre
leurs voisins et une Alliance à laquelle ils sont à juste titre attachés. L’Union
devient un jeu de « check and balance » où chacun cherche à mettre en place
les contre-pouvoirs qui peuvent neutraliser tel ou tel et, par contrecoup,
l’ensemble. La défense de l’Europe peut être fondée demain sur une
coopération flexible entre armées qui garderont leur identité et par
conséquent leur motivation et contribueront à maintenir l’esprit de défense
de leurs peuples. La condition du succès de l’entreprise est que chacun y
trouve sa place « petits » comme « grands » avec les profondes différences
culturelles, militaires, diplomatiques et stratégiques. L’activité trop grande
de politique étrangère et de sécurité des « grands » risques d’inquiéter les
« petits » pays sur ses conséquences financières et militaires, notre étude
personnelle du cas hongrois en est une illustration.
L’Europe n’est pas une forteresse et ne saurait pas se satisfaire d’un
monde où subsistent tant de déséquilibres. L’objectif de l’Union est de
donner aux pays et populations défavorisés les moyens de se développer,
autrement dit s’attaquer aux sources mêmes de la pauvreté et de la
vulnérabilité. Cette action suppose la mise en œuvre des politiques qui
permettent de contribuer à consolider la démocratie, l’État de droit, la bonne
gestion des Affaires publiques et le respect des droits de l’homme. Car le
développement ne va pas sans la démocratie et l’histoire contemporaine, y
compris celle de l’Europe montre que les droits de l’homme restent une
exigence majeure pour l’Union qui joue un rôle moteur dans ce domaine.
Partout, l’Europe s’attache à faire avancer les droits fondamentaux que sont
les droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels, sans oublier
les droits des femmes et des enfants ainsi que ceux des minorités et des
personnes déplacées.
Le monde est devenu « global », aussi en termes politiques et en termes
de sécurité, et il reste instable. Le monde d’aujourd’hui est marqué par deux
tendances apparemment contradictoires : une « désétatisation » du monde au
profit d’influences et de réseaux, un monde où les problèmes dépassent la
taille et les compétences des nations, qu’il s’agisse de climat, de terrorisme,
de finance ou de santé. De l’autre côté, on assiste à un retour en force de la
violence, celle des affrontements ethniques, nationaux et religieux, avec une
demande accrue de protection et d’identité adressée aux États, avec des États
aux ambitions stratégiques ou financières nouvelles, avec un retour de la
question nationale et territoriale. La bataille pour le contrôle des ressources
retrouve une prégnance oubliée, et la stabilité de ce monde semble reposer
sur un équilibre des puissances.
Le terrorisme n’est pas éradiqué, la prolifération des armes de destruction
massive n’est pas endiguée et les crises et conflits régionaux continuent à se
répandre. Aucun État membre de l’Union ne peut aujourd’hui relever, à lui

8
tout seul, ces défis. Aucun État membre de l’Union ne peut, à lui tout seul,
faire face à ces menaces et dangers. Il faut donc nécessairement une réponse
commune, dans laquelle l’Europe a un rôle essentiel à jouer, ensemble avec
ses partenaires.
L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne n’entraîne pas une
militarisation de l’Europe. Il donnera à l’Union des instruments nouveaux,
qui ouvrent la voie à une politique étrangère et de défense plus réactive et
plus cohérente. Chaque État a des armées, mais c’est plus efficace et moins
coûteux si elles travaillent ensemble, et il est nécessaire d’avoir des forces
armées réformées qui puissent agir rapidement dans un environnement qui
au cours des dix dernières années a changé de fond en comble. Car il s’agit
de prévenir les guerres ou d’arrêter les conflits, de défendre les valeurs
fondamentales auxquelles nous croyons et d’assurer la stabilité.
Le 11 septembre a mis clairement en évidence le fait que le monde
industrialisé ne pourra pas durablement rester à l'écart et à l'abri des tensions
et des conflits qui secouent le tiers-monde et l'Afrique y est particulièrement
touchée. Dans le monde aujourd'hui, seule une minorité récolte des fruits des
perspectives de croissance qu'offre la mondialisation et bénéficie des
nouvelles technologies de l'information. Les pays riches, y compris les pays
européens, ne peuvent se satisfaire de cette situation, pour des raisons
morales, mais aussi dans leur propre intérêt, puisque les tensions et les
conflits s'étendent désormais bien plus vite et bien plus loin.
Une Europe forte, démocratique et prospère est un gage de sécurité pour
les États-Unis et dans un monde interdépendant et face aux nouvelles
menaces, nos actions pour la stabilité, la démocratie et la liberté doivent être
coordonnées et complémentaires. Face à des crises internationales, face au
crime international, face au terrorisme international, seule une coopération
renforcée peut nous conduire au succès. L’engagement commun pour la
stabilité et la sécurité, garants de la paix et de la liberté, à travers notamment
une politique crédible de défense européenne, valait bien et c’est essentiel
pour assurer que nos soldats sur le terrain, qui accomplissent des missions
difficiles, soient des représentants dignes de notre continent et de nos valeurs
dans le monde. Le contexte de l’évolution de la sécurité et de la défense
commune après la Seconde Guerre mondiale, mais surtout depuis les années
1990 est généralement invoqué pour les justifier, risquant de favoriser le
contexte géopolitique et à plus forte raison, diplomatique et militaire des
acteurs. L’Union européenne entend agir en tant qu’acteur global : pour ce
faire elle doit continuer à renforcer son dispositif politique et diplomatique et
elle doit continuer à développer la PESD : plus de capacités, plus de
cohérence, plus de partenariat.

Paris, le 20. novembre 2010.


Dr. András István Türke Ph.D

9
10
PREMIERE PARTIE
L’EMERGENCE D’UNE POLITIQUE EUROPEENNE COMMUNE EN MATIERE
D’ AFFAIRES ETRANGERES, DE SECURITE ET DE DEFENSE
(1947-1998)

« Never before have we had the chance of getting the moral leadership of
the world for so cheap a price as four divisions. »
Churchill2

« L’identité européenne ne sera pas acceptée par le monde extérieur si


les États européens se présentent parfois unis et parfois désunis. »
Léo Tindemans, 19753

« Nous faisons de la politique étrangère, comme Monsieur Jourdain


faisait de la prose : sans trop nous en rendre compte. »
Jacques Santer4

2
Jamais auparavant nous n’avons pas eu de la chance d'obtenir le leadership moral du monde
pour un prix si bon marché que quatre divisions.
3
Rapport sur l’Union européenne, dit « Rapport Tindemans » Bruxelles, le 29 décembre
1975, II.B.

11
Le CENTAG – Les forces de l’OTAN et du Pacte de Varsovie

Source : Central Front www.1-33rdar.org/ centralfront.htm et Bozo, Fréderic, La France et


l’OTAN – De la guerre froide au nouvel ordre européen, Paris, Ifri/Masson, 1991, Carte 8.

Les Commandements de l’OTAN et le « Forward Defense Concept »

Source : www.1-33rdar.org/ centralfront.htm.

4
YAKEMTCHOUK Romain, La politique étrangère de l’Union européenne, Paris :
L’Harmattan, 2005., p. 100.

12
CHAPITRE I.
L’architecture européenne de sécurité et le développement de l’idée
d’une défense commune dans l’espace transatlantique
/ Du traité de Dunkerque en 1947 jusqu’à la mise en place de l’UEO en
1954 /

Des accords bilatéraux à la défense collective

Le 9 mai 1950, Robert Schuman a lancé son initiative concernant la


future CECA5 qui se basait sur l’idée de Jean Monnet. Cet acte était
primordial pour la mise en place de la CEE et plus tard de l’Union
européenne. La démarche économique est devenue le premier pilier de la
structure européenne de Maastricht en 1991/1992.
Cette initiative était suivie par une autre démarche dans le domaine de la
défense, rapidement en échec : C’était le Plan Pleven, mais il y a certains
antécédents à évoquer :
Depuis la deuxième moitié de l’an 1944, l’un des objectifs principaux de
la politique française était la mise en place d’un système d’accords
bilatéraux contre la renaissance d’une menace allemande. À l’époque,
Washington n’avait pas l’objectif d’investir militairement en Europe. La
première expérience après la deuxième guerre mondiale, pour
l’établissement d’un système de sécurité aurait été perçue plutôt au XIXe
siècle : L’accord de Dunkerque - signé pour une période de 50 ans, toujours
en vigueur - le 4 mars 19476, basé sur l’article 53 de la Charte des Nations
Unies, était un accord bilatéral entre la Grande-Bretagne (George VI.) et la
France (Vincent Auriol)7 pour établir les fondements de l’idée d’une
organisation élargie, une organisation européenne de défense8.
Il semblait que les Anglais se montraient plus ouverts devant les efforts
français concernant les garanties exigées (et désavoué par la Grande-
Bretagne après la première guerre mondiale). En bref, il s’agit d’une alliance
avec l’URSS (encore) contre l’Allemagne, c’est-à-dire que le traité de
décembre 1944 est conclu contre la menace allemande éventuelle dans

5
Communauté européenne du charbon et de l’acier.
6
L’Union de l’Europe occidentale – Rapport d’information mars 1995, Assemblée de l’Union
de l’Europe occidentale, p. 6., et GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és
biztonságpolitikája. Bp., Osiris, 2002, p. 54-55.
7
Voir DU REAU Elisabeth, « Les origines et la portée du traité de Dunkerque. Vers une
nouvelle « entente cordiale » ? (4 mars 1947) », Matériaux pour l’histoire de notre temps,
Année 1990, Vol. 18, N° 18, p. 23-26.
8
Entre novembre 1947 et juillet 1948 l’Union soviétique et les pays du blocus communiste
ont signé 14 accords d’amitié et paix mutuelle bilatérale entre eux. De plus 4 sur 8 points d’un
accord entre la France et l’Union soviétique (le 10 décembre 1944) ont prévu l’assistance
mutuelle en cas d’agression allemande. Source : GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül-
és biztonságpolitikája., op. cit., p. 45., p. 51. et p. 54.

13
l’avenir et garantit que « l’autre Partie lui viendra immédiatement en aide »
(Art. 2.). Il évoque aussi d’ autres traités d’alliance et d’assistance mutuelles,
conclus avec l’URSS9 (préambule) et souligne l’importance des
consultations sur les questions économiques pour accroître la prospérité10.
Mais cette expérience de la défense régionale n’était pas acceptée par les
deux superpuissances de l’époque : Washington et Moscou.
Après les événements en 1947 (désengagement anglais en Grèce, doctrine
de Truman, Plan Marshall, Doctrine de Kennan), après avoir accepté la
critique des Américains, à Londres, le 22 janvier 1948, Ernst Bevin a
proposé devant la Chambre des communes (House of Commons)11 une
coopération basée sur Dunkerque. Une coopération entre les nations ouest-
européennes, notamment avec la France et les pays du BENELUX. Ernst
Bevin était le ministre des Affaires étrangères d’une Grande-Bretagne qui
cherchait à garder son rôle d’une « grande puissance régionale » en Europe,
mais qu’elle n’était plus qu’ « une puissance médiocre avec une situation
spéciale » dans la grande politique.
« La Grande-Bretagne prend toutes les mesures possibles pour empêcher
la création d’un nouveau conflit à l’Ouest, depuis l’Allemagne ou de
n’importe où » et « le Royaume-Uni ne peut pas exister en dehors de
l’Europe et même quant à ses problèmes, il ne peut pas s’isoler de ses
voisins européens ». L’idée d’une défense collective12 en Europe a émergé.
Paul-Henri Spaak était prêt à rejoindre les initiatives franco-anglaises et a
proposé d’inclure des dimensions économiques et transformer le traité de
Dunkerque en une alliance erga omnes, particulièrement contre l’agression
soviétique. Les Hautes Parties contractantes ont accepté ses propositions à
l’exception du nom proposé : l’Union de l’Europe occidentale…
Ainsi, l’accord entre la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas
(représentés par une délégation13) la France, et le Royaume-Uni de Grande-

9
Traité d’alliance et d’assistance mutuelle conclu entre l’URSS et la Grande-Bretagne (le 26.
mai 1942) et traité d’alliance et d’assistance mutuelle conclu entre l’URSS et la France (le 10.
décembre 1944.) Tous les deux sont abrogés le 7 mai 1955 par l’URSS.
10
Traité d’Alliance franco-britannique, Dunkerque, le 4 mars 1947.
11
The Bevin Speech on Western Union. HARRYVAN A. G. et VAN DER HARST, J., Document on
European Union, London, Macmillan Press LTD., 1997, p. 45-48.
12
L’idée de la défense collective vient du traité de Rio, signé en 1947. Article 3/1 : « The
High Contracting Parties agree that an armed attack by any State against an American State
shall be considered as an attack against all the American States and, consequently, each one
of the said Contracting Parties undertakes to assist in meeting the attack in the exercise of the
inherent right of individual or collective self-defense recogndzed by Article 51 of the Charter
of the United Nations. » Rio De Janeiro Conference for the Maintenance of Continental Peace
and Security, August 15 - September 2, 1947 http://www.yale.edu/lawweb/avalon/decade/
decad061 (12 février 2005).
13
Souvent évoquée comme « Spaakistan » en reflet le pays nouveau-né Pakistan. Source :
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security 1948-1998, Sdu Publishers, The Hague :
CEPS, 1998., p. 3.

14
Bretagne et d'Irlande du Nord, le traité de Bruxelles14 (et l’Union
occidentale) fut le premier pas européen vers une « légitime défense
collective » pour « coopérer loyalement et (…) coordonner leurs efforts pour
constituer en Europe occidentale une base solide pour la reconstruction de
l'économie européenne. »
Les Hautes Parties ont émis leurs voeux de collaboration en matière
économique, sociale et culturelle, et leur légitime défense collective. Cette
dernière se basait sur la Charte des Nations Unies dans l’article 4 : « Au cas
où l'une des Hautes Parties contractantes serait l'objet d'une agression
armée en Europe, les autres lui porteront, conformément aux dispositions de
l'article 51 de la Charte des Nations Unies, aide et assistance par tous les
moyens en leur pouvoir, militaires et autres.» Cet article n’inclut pas de
limitation géographique concrète (« une agression armée en Europe ») et les
Hautes Parties préféraient approuver la Charte de l’Assemblée qui permet
de délibérer toutes les questions relevant du traité15.
Le deuxième pilier c’est l’article VI, alinéa 2. : « Elles ne concluront
aucune alliance et ne participeront à aucune coalition dirigée contre l'une
d'entre elles. » (À cet article répond l’article 8 du traité de l’Alliance
atlantique dans un contexte plus large.)
La réaction des États-Unis était très positive. De plus ils hésitent à
adhérer au traité de Bruxelles ce qui était le but d’Ernest Bevin. Mais Lester
Pearson, Premier ministre du Canada (Canada a proposé l’inclusion des
membres du Commonwealth) s’y opposait : aucune raison d’une même
épreuve ainsi que pour le Brésil ou l'Australie. George Kennan, conseiller
principal de la planification, Charles Bohlen, celui des affaires soviétiques et
Robert Lovett des affaires politiques étaient également contre, puisqu’ils
estimaient inutile de s’adresser directement contre l’Union soviétique et
doutaient de la ratification du Sénat. Mais le Sénat a voté la fameuse
proposition du sénateur Vandenberg concernant les engagements américains
en dehors du continent américain, le 11 juin 194816.
Ainsi et à cause du manque de capacité de défense, par rapport à la
menace soviétique, l’esprit et l’élan du traité de Bruxelles en 1948, pour une
défense européenne commune, étaient subordonnés à la stabilité
euroatlantique dans le contexte de la guerre froide, et garantis par l’Alliance
atlantique (surtout l’article 517 du traité de l’Atlantique Nord) et notamment
par la force nucléaire des États-Unis.
14
Traité de collaboration en matière économique, sociale et culturelle et de légitime défense
collective, signé à Bruxelles le 17 mars 1948 (entré en vigueur le 25 août 1948).
15
Le débat sur la défense européenne 1955-2005, op. cit., p. 17.
16
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 4.
17
Il est important que le traité de l’Atlantique Nord (le 4 avril 1949) limite le territoire de son
application dans l’Article 6 modifié à l’adhésion turque et grec (22 octobre 1951) : « Pour
l'application de l'article 5, est considérée comme une attaque armée contre une ou plusieurs
des parties, une attaque armée : contre le territoire de l'une d'elles en Europe ou en Amérique

15
Mais jusqu'en 1952, l’Alliance atlantique n’était pas une structure
intégrée (OTAN). L’Europe, elle-même, n’était pas un facteur autonome
dans cette structure. Il est bien inutile d’accuser les États-Unis, parce que
« si l’Alliance atlantique met en œuvre un système de défense de l’Europe
elle ne crée pas un système de défense européenne au sens strict du terme,
puisque sa base est constituée par une garantie donnée par une puissance
extraeuropéenne.»18 L’UEO était longtemps loin d’accomplir son rôle
quoique son Conseil consultatif (établi par l’article 7 dans le traité modifié à
Paris : Conseil de l’Europe, l’article 8) lançait plusieurs initiatives
importantes.
En revanche, l’Alliance atlantique n’a pas envisagé dès le début la
création d’une structure militaire intégrante. Ainsi sous l’égide de l’alliance,
jusqu’en 1952 existait la possibilité de créer l’axe européen de la défense
transatlantique avec une structure militaire européenne intégrée. Juste après
le traité de Bruxelles, l’UNIFORCE, le commandement international a été
mis en place à Fontainebleau avec un Comité de Défense Nationale
(planification de défense) avec étroite coopération d’un Comité militaire qui
rassemblait les chefs d’état-major19. Après un certain temps de
tergiversation, le maréchal Montgomery a proposé une structure de
commandement, basée sur les expériences de la guerre mondiale. Le 4
octobre 1948 trois Commandements alliés furent créés :
- Commandement allié des forces terrestres sous la direction du
général De Lattre de Tassigny (fr)
- Commandement allié des forces aériennes sous la direction du
maréchal de l’air James Robb (br)
- Commandement allié des forces navales sous la direction de l’amiral
Jaujard. (fr)
Montgomery a également proposé la mise en place d’une ligne défensive
tout au long du fleuve Ijssel aux Pays-Bas et en bas du Rhin, jusqu’aux
Alpes françaises, avec la mobilisation possible de 34 divisions en trois
jours20. (Voilà la nouvelle ligne Maginot.) Mais les Français ne voulaient pas

du Nord, contre les départements français d'Algérie, contre le territoire de la Turquie ou


contre les îles placées sous la juridiction de l'une des parties dans la région de l'Atlantique
Nord au nord du Tropique du Cancer; contre les forces, navires ou aéronefs de l'une des
parties se trouvant sur ces territoires ainsi qu'en toute autre région de l'Europe dans laquelle
les forces d'occupation de l'une des parties étaient stationnées à la date à laquelle le traité est
entré en vigueur, ou se trouvant sur la mer Méditerranée ou dans la région de l'Atlantique
Nord au nord du Tropique du Cancer, ou au-dessus de ceux-ci. »
18
PARMENTIER Guillaume, « L’Alliance atlantique et la défense européenne », Raul Giradet
(dir.), La défense de l’Europe, Bruxelles : Éditions Complexe, Questions au XXe siècle., p.
50.
19
DU REAU Elisabeth, L’idée d’Europe au XX siècle, Paris, Editions Complexe, 1996, 2001,
e

2008, p. 204-207.
20
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 5-6.

16
être subordonnés aux Britanniques et la coopération n’était satisfaisante
qu’entre les aviateurs. (La RAF a apporté un appui considérable à la
reconstitution de l’aviation française.) Ils préféraient l’intervention des
Américains, et un commandant en chef américain plutôt que britannique, ce
qui a résulté la « fuite vers l’atlantisme ». C’était le choix militaire le plus
important de la 4e République21.
La France préférait l’intégration de la force aérienne dans le cadre
atlantique et en même temps le ministre de la Défense Ramadier s’inquiétait
du cadre des missions de la marine en vertu du traité de Bruxelles. Même
Londres préférait des (sous)-comités et de déléguer le commandement
suprême à Washington qui n’était pas trop enthousiaste. La réalité, sans la
participation américaine, au point de vue uniquement militaire, aurait été
extrêmement menaçante : les Cinq de Bruxelles cherchaient intensivement à
mobiliser 10 divisions (bien sûr sans l’Allemagne) contre 170 divisions
soviétiques, surtout qu’après 1949, le monopole nucléaire américain
n’existait plus22.
Le 5 septembre 1950, les ministres des Affaires étrangères ont cherché la
possibilité du fusionnement des deux traités. Lorsqu’en décembre 1950 le
Général Eisenhower fut désigné premier commandant suprême des forces
alliées en Europe (SACEUR) les puissances signataires du traité de
Bruxelles se sont décidées à intégrer leurs structures militaires à l’OTAN23.
C’est en ces conditions que le Plan Pleven est né le 24 octobre 1950, mais en
maintenant cependant une structure politico-diplomatique – le Conseil
consultatif du Pacte de Bruxelles.

Le Plan Pleven et la Communauté européenne de défense, le pilier


européen commun échoué de l’OTAN

Pour reprendre le fil de la double initiative française Schuman-Pleven, en


ce qui concerne le Plan Pleven il a été inspiré par les événements à Prague
en 1948, par la guerre de Corée (1950-53) et par le traité d’alliance entre la
Chine et l’URSS. La victoire en Corée – qui est perçue comme la première
grande victoire de l’idée de la sécurité collective – a augmenté la peur de la
menace communiste. En ce temps-là, la France a dû réviser son opposition
contre la participation allemande dans la défense collective européenne.
Au sein de l’Assemblée consultative du Conseil de l’Europe (sans
autorisation de traiter des questions militaires) André Philip, député
socialiste, a fait une remarque importante : La défense européenne ne peut
pas s’organiser sans l’Amérique. Mais même par cette aide, le risque

21
GERBET Pierre, « Défense commune et problèmes institutionnels », GIRARDET, Raoul, La
défense de l’Europe, Editions Complexe, 1992, p. 27-29.
22
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 5-6.
23
Le débat sur la défense européenne 1955-2005, op. cit. p. 7.

17
d’enfermement dans les cadres nationaux « avec ses vieilles armées
coûteuses et inutiles » ne disparaissait pas24. C’est-à-dire la nouvelle
structure de la défense collective exige une nouvelle conception dans la
structure militaire européenne. P. Reynaud, le délégué français, a lancé
l’idée de l’unification des capacités européennes et il a proposé Churchill
comme ministre de la Défense commune25. Churchill, quant à lui, après
avoir tenu compte de la supériorité numérique de l’Armée rouge en Europe,
avait parlé pour la première fois de la remilitarisation allemande dans un
télégramme à Truman du 12 mai 1945. Il a fait approuver le 11 août 1950
par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe le principe d’une
armée européenne, mais à laquelle il n’envisageait pas que la Grande-
Bretagne participa26.
Jean Monnet a également favorisé l’idée d’une armée européenne comme
la deuxième phase logique du Plan Schuman. Il chercha à persuader Robert
Schuman27 qui a déclaré l’année précédente (1949) au Palais-Bourbon que
« l’Allemagne n’a pas d’armée et ne peut en avoir ; elle n’a pas
d’armements et elle n’en aura pas » et le maréchal Juin comme le général de
Gaulle28 ont fait connaître aussi leur opposition29.
L’idée de la mise en place d’une troisième force (d’interposition) entre
les superpuissances a été rapidement abandonnée à cause de la guerre de
Corée. Mais le Plan Pleven30 reprend ces initiatives et remarque que
l’Allemagne (côté de la RFA) jouit les avantages de la sécurité collective

24
BACOT-DECRIAUD Michèle - PLANTIN Marie-Claude, L’Union européenne : une
contribution communautaire à la sécurité et à la défense de l’Europe - Une stratégie de
sécurité et une « tactique opérationnelle », Lyon, CERIEP, 1993., p. 72.
25
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 67.
26
FONTAINE André, « 30 août 1954, les députés français enterrent l'armée européenne », Le
Monde, le 19 mai 2005.
27
Il faut examiner la proposition « …que la participation de l'Allemagne à la défense
commune soit organisée dans le cadre européen supranational d'un Plan Schuman élargi »
parce que « si les Allemands devaient obtenir les avantages immédiats qu'ils espéraient du
Plan Schuman, indépendamment de celui-ci, c'est-à-dire s'ils apportent sur une base
nationale leur contribution à la défense de l'Ouest, leur statut actuel étant révisé en
conséquence, nous risquons de les voir se détourner de nous et de se laisser à nouveau
dominer par le sentiment national. » Source : Mémorandum de Jean Monnet à Robert
Schuman, le 16 septembre 1950.
28
« Je garantis que l’armée européenne ne se fera pas. Je ferai tout ce qui sera en mon
pouvoir d’entreprendre contre elle. Je travaillerai avec les communistes pour lui barrer la
route. Je déclencherai une révolution contre elle. Je préférerais encore m’associer aux
Russes pour la stopper. Elle ne passera pas. Je le répète : je ferai une révolution pour
l’empêcher. », New York Times, le 21 janvier 1954.
29
FONTAINE André, « 30 août 1954, les députés français enterrent l'armée européenne », Le
Monde, le 19 mai 2005.
30
Déclaration du Gouvernemet Français, le 24 octobre 1950 (le Plan-Pleven), BRUGMAS
Henri, L’Idée européenne 1920-1970, Bruges, de Tempel, Tempelhof, 1970, p. 384-388.

18
sans participer dans la défense commune31. Le réarmement allemand, motivé
par le renforcement de la sécurité collective en Europe, a été assez tôt
proposé par les Américains. Les Français eux aussi étaient parfois des
partisans de cette idée, et malgré leurs craintes et ils ont soutenu le projet de
défense en Europe occidentale, le plus à l’Est possible : Le général Ély, futur
chef d’état-major des armées, a réfléchi à cette solution dès 1947. Les chefs
militaires étaient favorables au réarmement de l’Allemagne, et les chefs
politiques (Schuman) en avaient leurs doutes. Toutefois Robert Schuman a
changé son avis ayant peur que « les États-Unis risquent d’aller de l’avant
sans l’accord de Paris et d’intégrer des forces allemandes dans leurs unités
stationnées en Allemagne » 32. Et Schuman est devenu prophète.
Le Plan Pleven cite les premières actions de la réconciliation allemande,
qui sont déjà émergées autour de l’idée de la CECA. Pour « une sécurité
collective, le Gouvernement français propose de régler cette question par les
mêmes méthodes et dans le même esprit. » Pour éviter un simple accolement
d’unités militaires nationales, une fusion complète des éléments humains et
matériels doit être perçue, dans une structure supranationale.
L’idée de la mise en place d’une armée allemande, avec un ministre de la
Défense, a été considérée comme prématurée. La sortie de cette impasse (et
de la fausse querelle de la politique française à l’époque), selon la
proposition de l’Assemblée du Conseil de l’Europe, faite le 11 août 1950,
devrait être la mise en demeure d’une armée européenne commune, en
étroite coopération avec les forces américaines et canadiennes pour la paix.
Bien qu’après la proposition de Churchill à Strasbourg (dans laquelle il
proposait un ministre européen de la défense), les Français aient préféré un
commissaire pour ce poste33. Selon la déclaration française, la naissance des
institutions militaires communes aurait dû succéder à cette démarche, où un
ministre commun de la défense, nommé par les gouvernements européens
est responsable devant une Assemblée européenne. Il aurait eu le
représentant entre la Communauté européenne et les États tiers et l’exécuteur
des directives d’un Conseil dont les membres auraient eu des ministres des
États. Les divisions des États auraient fait partie de l’armée européenne au
niveau de l’unité la plus petite possible. (Un contingent allemand au niveau
de la brigade est 5000 hommes). Le gouvernement français lui aurait délégué

31
Le Mémorandum d’Adenauer le 29 août 1950 a aussi demandé la mise en place des
divisions allemandes et l’augmentation de la présence américaine dans la RFA. Bevin et
Schuman préférait la mise en place d’une armée européenne commune avec une participation
allemande plus tard. Puis au sein de l’OTAN Acheson a menacé les partenaires européens
d’un retrait éventuel des unités américaines de l’Europe.
32
«… très tôt, les chefs militaires français ont été convaincus de la nécessité du réarmement
allemand, pour renforcer le potentiel défensif en Europe occidentale, face à l’URSS. » « La
Communauté de Défense Européenne et l’Armée de l’air », Revue Historique des Armées, Nº
3. 1990., p. 102.
33
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 7.

19
également les négociations concernant les devoirs sur la scène internationale
- le ressort d’un ministre des Affaires étrangères – mais aussi la mise en
place du programme de l’armement européen.
Nous posons la question, s’il n’y a pas de ministre européen des Affaires
étrangères comment envisager un ministre européen de la défense ? La
question peut être posée d’une façon différente : « Comment peut-on
envisager de constituer une armée européenne sans poser le problème du
pouvoir civil (commun, au niveau européen – nous y ajoutons) qui lui
commanderait ? »34
La Belgique a apporté sa critique concernant l’Assemblée qui n’était pas
élue directement, et l’Italie a persuadé Schuman que dans la phase initiale,
l’Assemblée devrait être remplacée par l’Assemblée de la CECA avec 3
membres additionnels des trois plus pour chacun des trois grands pays.
Georges Marshall, secrétaire d'État américain, a favorisé des troupes
allemandes et était contre le ministre européen de la défense. Eisenhower a
soutenu l’intégration maximale des troupes allemandes dans une armée
européenne35.
C’est Jules Moch, un opposant du plan, qui a présenté le Plan Pleven
devant l’OTAN à Washington, mais, dans cette version, l’Allemagne ne
possédait que des unités auprès de l’armée commune36.
Tandis que le plan dispose de plusieurs éléments intéressants, il a été
condamné à l’oubli. La création d’ « une OTAN européenne particulière » et
les duplicités (armées nationales, armées européennes, armées à la
disposition de l’OTAN) et une série de traités sur la sécurité (traité de
Bruxelles, de Washington, et celui sur l’armée européenne) auraient dû
s’avérer inefficaces, bien que le principe de l’initiative déclare que « la
création projetée de l’armée européenne doit faciliter la mise en oeuvre des
programmes atlantiques.»
Les Anglais ont déclaré leur abstention d’une armée européenne quoique
l’OTAN et les États-Unis aient soutenu les négociations sur la réalisation de
projet qui a commencé à Paris, le 15 février 1951. Pleven a proposé une
phase transitoire, au cours de laquelle les armées nationales, placées sous le
commandement atlantique unifié, n’auraient pas été incorporées dans
l’armée européenne. De plus, les États signataires de la CED ont déclaré leur
intention de garantir même la défense de la Grande-Bretagne par l’armée

34
BAUDET Francois, « La Communauté de Défense Européenne et l’Armée de l’air », op. cit.,
p. 103.
35
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 7.
36
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 71.

20
commune, en vertu de la défense collective37. (Les intentions réciproques de
la Grande-Bretagne et les USA sont aussi déclarées38).
Malgré les objectifs déclarés, nous doutons du caractère purement
supranational, surtout que l’organe décisif le plus important, le Conseil, se
basait sur l’esprit d’intergouvernementalisme. Pour plus de détails, il faut
plonger dans le traité de la CED qui est la focalisation des idées françaises.
Le traité de la Communauté européenne de défense (CED)39 a été signé à
Paris, le 27 mai 1952, par les six pays de la CECA. Ils ont décidé le
rassemblement de leurs forces de défense « au sein d'une organisation
européenne supranationale » qui a la personnalité juridique (l’article 7),
exige un budget commun et des institutions, des Forces armées et des
programmes d’armement communs. Le plan Pleven n’était pas purement
supranational et le traité de la CECA évite, lui-même aussi, d’évoquer le
supranationalisme, le traité de la CED n’y laisse aucun doute.
Pourquoi ? En réaffirmant la primauté et l’étroite coopération avec
l’OTAN (article 5.), il cherche à établir une structure mieux organisée et plus
approfondie.
La 3. § de l’article 2 réaffirme l’objectif de l’article 5 de l’OTAN sur la
défense collective. Les institutions de la Communauté sont :
- Le Conseil des ministres (qui harmonise l'action du Commissariat et la
politique des gouvernements des États membres et formule des
directives pour l'action du Commissariat à l’unanimité40 ;
- L’Assemblée commune41 (l’Assemblée de la CECA complétée par 3-3
membres par État),
- Le Commissariat de la Communauté42 ,
- et la Cour de justice (la Cour de justice de la CECA), article 55
La fonction d’un ministre de la Défense commune a disparu, c’est le
Commandant suprême qui est compétent relevant de l'Organisation du traité
de l'Atlantique Nord.
Par rapport au Plan Pleven, cet accord propose d’une manière plus
évidente la fusion désirée des contingents mis à la disposition des « Forces

37
Protocole additionnel au traité de l'Atlantique Nord et relatif aux engagements d'assistance
des parties au traité de l'Atlantique Nord envers les États membres de la Communauté
européenne de défense, fait à Paris, le 27 mai 1952.
38
Déclaration tripartite des Gouvernements des États-Unis d'Amérique, de la France et du
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, fait à Paris, le 27 mai 1952.
39
Le traité instituant la Communauté européenne de défense, signé à Paris, le 27 mai 1952
40
avis conforme : majorité simple ou qualifié ; 1-1 membre du gouvernement de chaque
État ; présidence tournante de 3 mois).
41
L'Assemblée étudiera également les problèmes résultant de la coexistence de différents
organismes de coopération européenne déjà créés ou qui viendraient à l'être, afin d'en assurer
la coordination dans le cadre de la structure fédérale ou confédérale. (Article 38.)
42
9 membres pour 6 ans; supranationale; avec un président pour 4 ans.

21
européennes de défense »43. Les forces en dehors de l’armée commune et les
forces navales nationales sont destinées aux territoires non européens et aux
missions internationales et « à l'issue de ces missions, ces troupes seront soit
dissoutes, soit mises à la disposition de la Communauté. » Les forces de
police et de gendarmerie restaient au sein des États membres.
Le Titre III contient des dispositions militaires. Le principe est que « les
Unités de base où devra se combiner l'action des différentes armes
constituant l'armée de terre {et de l’armée de l’air} sont formées d'éléments
de la même nationalité d'origine » et les corps d'armée sont formés – sauf les
cas exceptionnels - d'Unités de base de différentes nationalités d'origine.
« Les contingents des Forces navales européennes constituent des
groupements de nationalité homogène et de statut européen, répondant à une
même mission tactique. » (Art 70/2) Une double casquette mutuelle serait
possible : « Les Unités de base (…) peuvent occasionnellement être
introduites dans les corps d'armée relevant de l'Organisation du traité de
l'Atlantique Nord et, réciproquement, des divisions relevant de
l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord peuvent l'être dans des corps
d'armée européens. »
Les plans de mobilisation des Forces européennes de défense sont
préparés par le Commissariat (en consultation avec les gouvernements des
États membres) (art. 75). Le Commissariat détermine l'implantation
territoriale des Forces européennes de défense dans le cadre des
recommandations du Commandant suprême compétent, relevant de
l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord.
Le commandement et l'EMA des corps d'armée sont intégrés. Comment ?
En ce qui concerne l’interopérabilité, c’est l’article 102 qui déclare
l’importance de la simplification et de la standardisation des armements, des
équipements, des approvisionnements et de l’infrastructure « autant et aussi
rapidement que possible. » La communication – seulement le régime
linguistique au sein des institutions – est fixé dans le Titre V du protocole
militaire par décision du Conseil statuant à l’unanimité, et le siège des
institutions reste aussi imprécis. Le traité a été conclu pour une durée
relativement longue de cinquante ans44. Celui de l’Alliance atlantique permet
la révision après 10 ans et la démission après 20 ans.

43
Au cas d’une fusion complète, nous doutons la faisabilité simple de l’article 13 « Dans le
cas d'une crise grave affectant un territoire non européen à l'égard duquel un État membre
assume des responsabilités de défense, la fraction des contingents fournis par cet État aux
Forces européennes de défense nécessaire pour faire face à la crise est, sur sa demande, (…)
mise à sa disposition (…).»
44
Articles 118-119 et 128 de la CED.

22
L’échec de la CED, le 30 août 195445, a rendu impossible, pour une
longue période, le développement parallèle d’une économie européenne
commune et d’une défense européenne. De plus, l’implémentation des
Conventions de Bonn et ainsi le statut international de la RFA sont devenus
incertains.
La France a commis 4 grandes erreurs : Le Premier ministre français,
Pierre Mendès France, lors d’un débat à Bruxelles le 20 août, a déjà
précédemment argumenté contre la CED en suggérant l’abolition de l’article
38 sur la communauté politique. De surcroît, la politique française officielle
à l’époque était contre l’adhésion allemande à l’OTAN46. Puis, ils ont perdu
le contrôle du réarmement allemand au sein de la CED à côté du contrôle par
la CECA de l’industrie militaire allemande47. Et finalement48 les Français
ont perdu la confiance des États-Unis en laissant renforcer les positions
britanniques : par la création de la CECA les États-Unis ont trouvé un appui
sur la France vis-à-vis du Royaume-Uni qui a suivi la politique des chaises
vides par rapport au potentiel supranational de l’OEEC et du Conseil de
l’Europe. Mais après l’échec de la CED même la CECA semblait une
impasse aux yeux des Américains49.
La face cachée du débat s’est focalisée autour des points suivants : la
future CED ne serait pas responsable aux TOM. Selon le général Juin, chef
d’état-major, tout cela mettrait en danger la défense française et malgré sa
quantité réduite la CED contient la faisabilité des armes nucléaires, dans
laquelle l’Allemagne ne resterait plus empêchée50.
D’un autre point de vue, grâce entre autres facteurs au « non »
britannique à la communauté de défense européenne dont la propre
supranationalité est fortement en question51, la possibilité d’une intégration
de l’armée allemande au niveau européen (qui est devenue rapidement
45
319 : 264, conséquence d’un changement significatif à la politique intérieure de la France et
de l’échec en Indochine. En ce qui concerne les points de vue de la société francaise à propos
de la CED au juillet 1954 : 19% de « pour »; 17% de « plutôt pour », 11% de « plutôt
contre », 20% de « contre » soit 36% d’opinions positives, 31% d’opinions négatives, 33% ne
se prononcant pas. Source : BACOT-DECRIAUD Michèle - PLANTIN Marie-Claude, L’Union
européenne : une contribution communautaire à la sécurité et à la défense de l’Europe, op.
cit. p. 76.
46
DEIGHTON Anne, « Britain and the Creation of Western European Union, 1954 »
DEIGHTON, Anne (ed.), Western European Union 1954-1997 : Defence, Security, Integration,
Oxford : St Antony’s College, 1997, p. 15-16.
47
La réaction britannique était typique et la « préfiguration » d’un geste du secrétaire général
de l’OTAN, Lord Robertson, contre la France à l’époque de la crise en Irak en 2003 :
Churchill a déclaré, si la France avait mis son veto, ils auraient créé une nouvelle OTAN sans
la France.
48
DEIGHTON Anne, « Britain and the Creation of Western European Union », op. cit., p. 22.
49
Idem, ibidem, p. 23.
50
Article 107 de la CED (et son annexe II./I.c) Source : DU REAU, Elisabeth, L’idée d’Europe
au XXe siècle, op. cit., p. 207-220.
51
Il s’agit plutôt d’une parallèle d’une structure intergouvernementale et des buts fédéraux.

23
l’armée la plus forte de l’Europe) a disparu pour longtemps. Ainsi la
possibilité de la création d’ « un troisième pôle de défense » en étroite
coopération avec les États-Unis a été ratée52.
Ce sont les États-Unis qui (après un prologue de l’UO/UEO) ont pris
l’initiative sur ce domaine qui pourrait être devenu européen dans une
structure transatlantique. D’abord la possibilité d’un accord mutuel entre les
États-Unis et l’Allemagne suivant le modèle de l’accord militaire entre les
États-Unis et l’Espagne53 restait encore ouverte. La réunification allemande,
par un accord entre l’Est et l’Ouest, avec la garantie de la neutralité de
l’Allemagne, semblait encore possible54.
Finalement la troisième résolution a été choisie : l’armée allemande a été
intégrée immédiatement dans la structure de l’OTAN. Après la mise en place
définitive des organes de l’Alliance atlantique (OTAN) en 1952 et l’échec de
la CED (soutenue par les Américains) les États-Unis ont quasiment déduit
les initiatives européennes dans ce domaine. (Alea iacta est.) À notre avis,
c’est la raison pour laquelle les États-Unis se sont opposés à la modification
du traité de Bruxelles en 1954. Quant à la Grande-Bretagne, elle préférait un
système plus lâche, garanti par les États-Unis qu’un autre avec des
engagements sur le continent.
En concluant, bien que l’UEO/WEU soit née en 1954 (par le traité de
Bruxelles55 modifié à Paris), et l’adhésion de la RFA et l’Italie au traité et à
l’OTAN ait renforcé la sécurité de l’Europe occidentale, tout cela en même
temps a dévalorisé l’initiative proprement européenne dans le domaine de la
défense. Il s’agit d’un vrai succès de la politique étrangère britannique qui a
piloté la transformation du traité et a proposé d’une fuite en avant de la
politique française. L’objectif était le bon vieux « balance of power » :
Pour équilibrer la supériorité de l’Union soviétique, l’Allemagne devrait
faire partie de la défense du continent. Le Labour et même Eden le
conservateur ont favorisé la CED pour adhérer l’Allemagne. Ce qui en
même temps aurait dû empêcher l’adhésion allemande en tant que membre à
part entière au sein de l’OTAN. Mais ils ont joué un double jeu : La CED
avec l’Allemagne oui, mais sans la participation anglaise dans la structure
supranationale de la CED et avec la primatie anglaise dans le Conseil de
l’Europe.
À l’époque, les Anglais surestimaient le rôle des armes nucléaires dans la
défense du continent (Nota bene : la doctrine de représailles massives, la
52
Voir DU REAU Elisabeth, « Pierre Mendès France, la création de l’UEO et son devenir »,
GIRAULT René (dir), Pierre Mendès France et le rôle de la France dans le monde, Grenoble :
Presses universitaires de Grenoble, 1991.
53
L’Espagne ne fut partie de l’OTAN, l’accord a été conclu le 26 novembre 1953.
54
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 80.
55
Par rapport à l’OTAN/NATO son sigle anglais est BTO (Brussels Treaty Organisation)
Source : DEIGHTON Anne, « Britain and the Creation of Western European Union », op. cit.,
p. 11.

24
doctrine officielle de l’OTAN jusqu’à 1966, a presque ignoré les forces
conventionnelles, à cause de leurs grandes lacunes et proposait une réponse
nucléaire immédiate). Ainsi le débat sur la CED leur paraît non pertinent et
ils s’inquiétaient à cause de la répartition des dépenses communes puisque à
l’époque le taux des dépenses militaires dans le budget anglais était de 12%,
en France de 10% et en RFA de 7%56.
Le problème du réarmement allemand a été finalement résolu par
l’Accord de Paris modifiant le traité de Bruxelles le 23 octobre 195457, dans
lequel on a achevé plusieurs modifications importantes :
- À l’exécution du traité la coopération avec l’Organisation de
l’Alliance du traité de l’Atlantique Nord est devenue primordiale. (Ce
nouvel Article 4 a pratiquement vidé le contenu et l’autonomie du traité
européen.)
- Le Conseil Consultatif de l’Union occidentale est devenu « Conseil de
l’Union de l’Europe occidentale » qui vote désormais unanimement sur
les forces attribuées à l’OTAN et sur l’armement continental par la
majorité.
- Le Conseil possède désormais une Agence pour le contrôle des
armements58 (ACA - nouvel article VIII, paragraphe 2, ex-Article VII)
et « présentera à une assemblée composée des représentants des
puissances du traité de Bruxelles à l’Assemblée consultative du Conseil
de l’Europe59 un rapport annuel sur ses activités ». Le contrôle des
armements sera l’activité la plus importante de cette institution.
- Quant aux règles de vote au Conseil, l’unanimité, la majorité des deux
tiers ou la majorité simple sont spécifiées. « Il statuera à la majorité
simple sur les questions que lui soumettra l’Agence pour le contrôle des
armements » (nouvel article VIII, paragraphe 4)
- L’Allemagne faisant partie du traité la phrase suivante dans l’ex-
article VII. a été supprimée : «… sur l'attitude et les mesures à adopter
en cas de reprise d'une politique d'agression de la part de l'Allemagne
ou sur toute situation mettant en danger la stabilité économique. »

56
DEIGHTON Anne, « Britain and the Creation of Western European Union », op. cit., p. 12-
15.
57
Texte du traité de Bruxelles modifié (Le traité de Bruxelles, signé le 17 mars 1948, a été
amendé par les Accords de Paris, signés le 23 octobre 1954.)
58
« L’Agence avait pour mission de veiller au respect des engagements de la RFA de ne pas
fabriquer certains types d’armements, et de contrôler les niveaux des stocks d’armements
détenus par tous les États membres de l’UEO sur le continent européen. » Le contrôle
s’exercait par des questionnaires et par l’examen des documentations. Les limitations de
l’armement conventionnel ont été abolies le 27 juin 1984 et leur contrôle a cessé le 1er janvier
1986. L’Agence a été dissoute le 11 novembre 1997. Source : Le débat sur la défense
européenne 1955-2005, op. cit., p. 15.
59
Mais les deux assemblées sont restées séparées car le Conseil de l’Europe n’avait pas la
compétence dans le domaine de la défense. Source : Le débat sur la défense européenne
1955-2005, op. cit., p. 10.

25
Adenauer a exprimé que les forces allemandes ne dépasseraient pas la
limite proposée pour la CED60, et le Protocole N˚II a assuré la présence
militaire britannique sur le continent (au moins 4 divisions et une force
aérienne tactique). Ce protocole oblige les pays à ne pas dépasser un certain
niveau de forces en Europe sans l’accord unanime61. La mise en œuvre d’une
politique de contrôle des armements a été prévue par les Protocoles III et
IV62.
L’activité de l’UEO – à côté de l’objectif principal, le rétablissement de
la confiance entre les États – était la mise en œuvre des protocoles. Eden a
résisté aux propositions de Dulles à élargir le vote à la majorité. L’ACA
(Agence pour le contrôle des armements) dont la mise en place était forcée
par Mendès France contre les armes ABC allemandes63, avait reçu une
double mission par le Protocole N˚ IV : veiller au respect des engagements
de la RFA, ne pas fabriquer certaines catégories d’armements et assurer un
contrôle général quantitatif des stocks d’armements64. L’importance de
l’UEO est caractérisée à l’époque par un exemple typique. Avant l’opération
à Suez, en 1956, la France et la Grande-Bretagne ont « oublié » de fournir
des informations préalables pour leurs partenaires de l’UEO.

La structure et les projets de la défense européenne à l’époque

En 1950, le ministre français de la Défense nationale a estimé 32


divisions (chacune 23.000 hommes environ) suffisantes pour la défense
européenne dont la participation allemande ne doit pas excéder le 1/5, soit
170.000 soldats allemands pour 850.000. soldats alliés pour l’armée de terre.
Et comme la division classique alliée comprenait 3 brigades ou équipes de
combat (combat-teams) parmi lesquelles une seuel serait allemande : Dix
combat-teams allemands étaient prévus, soit un effectif de 40.000 hommes.
Les défis les plus importants ont été discutés pendant la Conférence de
Petersberg (le 21 décembre 1950 – 4 juin 1951). La TAF (Tactical Air Force
– Force aérienne tactique) aurait représenté 980 avions français en ligne et
900 avions allemands en ligne. La défense aérienne « Centre Europe » aurait
disposé de 600 avions français et 300 avions allemands, soit une contribution
totale allemande de 1200 avions, face à celle de la France au moins 2000.

60
DEIGHTON Anne, « Britain and the Creation of Western European Union », op. cit., p. 19.
61
L’Union de l’Europe occidentale – Rapport d’information mars 1995, op. cit., p. 9.
62
Le débat sur la défense européenne 1955-2005, op. cit., 2005, p. 7.
63
Le 2 octobre 1954 Adenauer a unilatéralement déclaré la non-fabrication des armes ABC
allemandes. Voir encore SOUTOU Georges-Henri, « La politique nucléaire de Pierre Mendès
France », Relations Internationales, n° 59, automne 1989. ; et SOUTOU Georges-Henri,
« Pierre Mendès France et l’URSS 1954-1955 », GIRAULT René (dir), Pierre Mendès France
et le rôle de la France dans le monde, Grenoble : Presses universitaires de Grenoble, 1991
64
L’Union de l’Europe occidentale – Rapport d’information mars 1995, op. cit., p. 9-10.

26
L’unité de base nationale est l’escadre (unilingue et placée sous l’autorité
d’un seul chef) de 75 avions. Les escadres allemandes sont sous le
commandement opérationnel des Commandants aériens tactiques ou des
Commandants de secteur. Le matériel d’infrastructure avait 15 bases en
195465.
À Petersberg, l’Allemagne a demandé des unités au niveau des divisions,
en particulier des divisions blindées. La création d’un « Général
Commando » intermédiaire entre le Commandement Suprême allié et les
états-majors de division et des Wehrkreis (circonscriptions militaires) ont été
aussi demandés à leur part.
Par rapport cette idée française en 1950, l’effectif total de l’armée
européenne de la CED aurait été 1,250 million (43 divisions/ 30.000
hommes environ) dont la France disposait de 14, la RFA et l’Italie 12-12 et
les pays BENELUX 5 divisions66.
Dans le débat de la conférence à Paris, la France a lancé l’idée des
divisions européennes composées de trois groupements de combat (3x5000)
de nationalité homogène et l’Allemagne demandait des « unités opératives »
de 10 à 13.000 hommes.
L’un des plus grands problèmes de la France à l’époque est soulevé par
ces questions : « Quel serait le statut français des soldats français partagés
entre l’Europe et les colonies ? Fallait-il une unité du statut des militaires
français et européens, ou deux cadres distincts, l’un pour les forces
nationales, l’autre pour les forces européennes… ? » Le Comité des chefs
d’état-major était contre la coupure en deux de l’Armée française. Il force
lui-même aussi la mise en place d’une structure militaire européenne
commune (et vis-à-vis de la guerre en Indochine qui coûtait deux fois plus
que l’aide du Plan Marshall) pour que les charges extérieures de défense de
la France puissent être transférées à la communauté européenne. Et voilà la
face cachée de la CED, il reste en question si elle était connue ou allusive
devant les Anglais. (Nous ne sommes pas loin de l’affaire de Suez en 1956.)
Le Comité a ainsi prévu la séparation de l’armée européenne en 2
phases : D’abord la phase préfédérale (confédérale) après la fédérale,
conformément aux objectifs fixés dans l’article 38 du traité de la CED qui
évoque « une structure fédérale ou confédérale ultérieure » . Il est aussi bien
à savoir que la crainte majeure des militaires français n’était pas le
réarmement allemand, au contraire, ils avaient peur que la mise en place de
la deuxième phase soit arrêtée par un changement au niveau politique ainsi
encourageant une Wehrmacht indépendante.

65
BAUDET François « La Communauté de Défense Européenne et l’Armée de l’air », Revue
Historique des Armées, Nº 3, 1990, p. 104-105.
66
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 73.
Finalement les mêmes contributions ont été fixées dans le traité de Paris en 1954. (p. 83)

27
La France n’avait pas les moyens financiers de combattre en Indochine et
de suffisamment réarmer pour conserver la prééminence au sein de la CED.
En 1952, les États-Unis ont supporté la moitié des dépenses de la France en
Indochine : 285 milliards de francs pour la France, 269 milliards de francs
pour les États-Unis dont 119 à titre militaire et 150 comme aide financière
(considéré par les Américains comme lutte contre le communisme, donc pas
une lutte coloniale). C’est-à-dire qu’il paraît que les États-Unis étaient prêts
à financer la CED en Europe et l’intervention en Indochine en contrepartie
pour le réarmement allemand67.
À partir de mars 1952, à cause de sérieuses raisons (la GB a perçu la crise
comme un conflit classique à éviter), le Premier ministre britannique a
proposé le retrait des troupes françaises en Indochine qui « augmenterait
substantiellement les capacités d’autodéfense de l’Europe de l’Ouest. » De
plus, le réarmement allemand est difficilement envisagé par les Français
engagés dans les opérations extérieures. Les Britanniques étaient donc
persuadés que la vraie menace se trouve en Europe et pas en Corée ou en
Indochine. Aux yeux de Churchill « la partition en Indochine serait un
moindre mal, préférable à une victoire communiste totale»68.
En ce qui concerne l’OTAN, la situation géopolitique (la force de
dissuasion nucléaire relevant uniquement des États-Unis) a été changée par
l’explosion de la première bombe nucléaire de l’Union soviétique, en 1949.
Même l’Alliance atlantique a rédigé des projets sur une armée de terre
permanente pour la défense de l’Europe occidentale, dans le cas d’une
agression éventuelle. C’est la raison pour laquelle l’initiative française de la
CED était fortement bienvenue, et en 1950, le Comité des Trois (Harriman,
Monnet et Plowden) a recommandé 100 divisions69. Mais en 1951 il n’y en
avait que 15. À Lisboa, en 1952, une conférence du Conseil de
l’Atlantique Nord a décidé la mise en place de 50 divisions (25 prêtes à une
réaction rapide et 25 en réserve) et 4000 avions jusqu'à la fin de l’année. (De
ce point de vue, la contribution de la CED avec les divisions allemandes
mais sans les divisions anglaises et américaines aurait été très importante.)
En 1953 le développement de la flotte aérienne était prévu à 6500 unités. En
1954, le plan initial a proposé la duplication des divisions (100), mais après
la mort de Staline, et la fin de la guerre de Corée la vague pacifiste l’a
réduite à 60.
En 1955, la RFA a accompli son devoir par l’établissement de 12
divisions pour l’OTAN. Les États-Unis en possédaient 5 (225.000
hommes) ; la Grande-Bretagne 3 ; les Pays-Bas et la Belgique 2-2

67
BAUDET François « La Communauté de Défense Européenne et l’Armée de l’air », op. cit.,
p. 105. et p. 107-110.
68
DECUP Sabine Marie, France-Angleterre – Les relations militaires de 1945 à 1962, Paris :
Économica, 1998, p. 72., p. 74.
69
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 7.

28
divisions ; et le Canada une brigade en Allemagne Occidentale. La France
n’a envoyé que 2 divisions à cause de la guerre en Indochine et en Algérie70.
Dans les années 1960, le but jamais réalisé était la mise en place de 30
divisions en première ligne. En réalité les forces traditionnelles pour la
défense de l’Europe n’ont jamais dépassé 24 divisions71. En bref la
conclusion c’est que l’armée traditionnelle de l’OTAN n’était jamais sur le
point de la dissuasion d’une attaque russe72. L’adhésion rapide de la Turquie
et de la Grèce s’explique surtout par cet argument vis-à-vis de la raison
« susceptible de favoriser le développement des principes du (…) traité »73.

Quant à la dissuasion, en 1955, deux ans après que l’URSS disposait de


la bombe H, les États-Unis disposaient de 1300 bombardiers, capables de
raids aériens contre l’Union soviétique n’étant pas capable d’atteindre le
territoire des USA. En revanche le Kremlin a renforcé ses appareils contre
l’Europe : 1300 bombardiers dont 300 Toupoljev 16 à capacité nucléaire. Il
faut y ajouter 24 missiles balistiques SS-3 avec 800 km de portée. Face à
cette menace, les Américains ont mis à disposition 135 bombardiers B 47
basés en Grande-Bretagne, en Espagne et au Maroc74.
Dans les années 1960, les premiers 105 euromissiles Thor et Jupiter ont
été introduits en Grande-Bretagne, en Italie et en Turquie75, et une centaine
de missiles de croisière Mace en Allemagne fédérale depuis 1963, face à
1000 bombardiers nucléaires à moyenne portée et des missiles SS-4 (portée
2500 m) depuis 1958 du côté soviétique. Issue plutôt de la nouvelle
technologie (Polaris, engins sous-marins) et des négociations entre Kennedy
et Kroutchev après la crise de Cuba, tous les 105 missiles Thor et Jupiter ont
été démantelés entre 1961-1963. Il ne restait que les 18 missiles français sur
le plateau d’Albion susceptibles de frapper l’URSS76. Cependant la France
comme la Chine a refusé la signature du traité de Moscou sur l'interdiction
partielle des essais nucléaires77 interdisant les essais d’armes nucléaires dans
l’atmosphère, dans l’espace extra-atmosphérique et sous l’eau, en juillet
196378. Le processus de négociation sur la non-prolifération / sur le
démantèlement a commencé qui était toujours en retard avec quelques
phases, vis-à-vis du développement technologique : les États-Unis ont fait

70
VALKI László (ed.), A NATO, (L’OTAN), Budapest : Corvina. p. 22-23. et p. 25.
71
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 7.
72
VALKI László (ed.), A NATO, op. cit., p. 22-23.
73
Traité de l’Atlantique du Nord, signé le 4 avril 1949, Article 10.
74
TATU Michel, La bataille des euromissiles, Paris : Edition du Seuil, 1983, p. 12-13.
75
Les missiles en Turquie étaient capables d’atteindre Moscou avec une portée de 3000 km.
Casus belli de la crise de Cuba.
76
TATU Michel, La bataille des euromissiles, op. cit., p. 14-15 et p. 92-93.
77
signé par les États-Unis, l’URSS et le Royaume-Uni ; la Chine a fait exploser sa première
bombe atomique le 16 octobre 1964, la France en 1960.
78
La France a continué à mener des essais nucléaires dans l’athmosphère jusqu’en 1974.

29
déjà explosé leur première bombe « H » en 1951, l’URSS en 1953 et le
Royaume-Uni en 1957.

Source : http://www.rpfrance-otan.org/article.php3?id_article=304

30
CHAPITRE II.
La défense européenne entre l’architecture européenne de sécurité et le
développement de l’idée d’une défense commune
/Du traité de Rome en 1957 jusqu’à l’Acte final d’Helsinki en 1975/

« Divisibiliter ac separabiliter ? »79 – La politique européenne de


défense (L’Union de l’Europe occidentale pendant la période 1954-80)

Après la signature du traité de Paris, et l’adhésion allemande à l’OTAN


(le 7 mai 1955) l’Union soviétique a été particulièrement choquée par la
suite des événements, et s’inquiétait de la possibilité de l’existence des
dispositifs cachés concernant le réarmement allemand par des armes de
destruction massive80. Après avoir amendé les accords bilatéraux avec la
France et la Grande-Bretagne elle a créé avec ses pays satellitaires le Pacte
de Varsovie, le 14 mai 1955. Les deux structures de défense sont
consolidées, les États membres de l’ancienne ennemie de guerre ont été (plus
ou moins) égalisés au sein des alliances. La perte d’influence de l’Europe
occidentale au niveau de la politique mondiale est devenue complète81.
Quant à l’Union de l’Europe occidentale, son développement est devenu
de moins en moins important jusqu'en 1984. Une série d’ organisations
proliféraient avec un objectif commun : la recherche du développement de la
standardisation et de la coproduction82.

Le Comité FINABEL, l’Agence pour le contrôle des armements et la


Commission des questions spatiales
En 1953, le Comité FINABEL de coordination en matière d’armement a
été créé avec l’autorisation des ministres de la Défense de la France, de
l’Italie, des Pays-Bas, de la Belgique et du Luxembourg, par les chefs d’état-
major des armées de terre. Son existence a été déclarée à l’OTAN (Bureau
militaire de standardisation – BMS) en 1954. « Seule organisation régionale
interalliée de ce niveau (…) FINABEL a été conçu comme une enceinte de
réflexion, d’échanges, d’études et de propositions sur des sujets d’intérêt
commun concernant l’avenir de ses armées de terre83. »

79
« Indivisibiliter ac inseparabiliter » (indivisiblement et inséparablement) était la devise de
la Monarchie Austro-Hongroise (1867-1918).
80
DU REAU Elisabeth, L’idée d’Europe au XX siècle, op. cit., p. 223.
e
81
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 86-89.
82
BACOT-DECRIAUD Michèle - PLANTIN Marie-Claude, L’Union européenne : une
contribution communautaire à la sécurité et à la défense de l’Europe, op. cit., p. 101-102 ; p.
104.
83
L’Assemblée de l’UEO – Document A/1857 (2 juin 2004) Les forces terrestres
européennes projetables – Réponse au rapport annuel du Conseil.

31
Se méfiant du désarmement partiel, le 7 mai 1955, le Conseil de l’UEO a
décidé de créer un Comité permanent des armements (CPA84) à Paris, le
précurseur de l’actuelle Agence européenne de défense, qui a mis un terme à
ses fonctions en 198985. Malheureusement ce comité n’est jamais devenu
institution efficace de la coopération européenne dans le domaine des
armements, parce qu’il a subi la concurrence des organes similaires de
l’OTAN qui ont bénéficié de ses résultats86.
Au sein de l’OTAN, aucun membre n’a soumis aux contrôles87.
L’Agence pour le contrôle des armements (ACA, 1956-) au sein de l’UEO a
accompli ce rôle88. En revanche la supervision n’était pas trop sévère :
L’agence sollicitait directement les usines pour demander la documentation
de la production. Des statistiques officielles des gouvernements étaient mises
en parallèle après les informations envoyées.
Cependant l’UEO ne restait pas inactive dans la gestion des questions
intraeuropéennes. Les Accords de Paris prévoyaient également un statut
européen pour la Sarre, sous l’autorité de l’UEO. Celle-ci a surveillé sa
Commission spéciale déléguée pour organiser le référendum auprès des
Sarrois sur le statut européen de la Sarre, le 23 octobre 1957. En 1965,
l’UEO a mis en place une commission des questions spatiales, précurseur de
la commission scientifique, technique et aérospatiale, la commission
technique et aérospatiale actuelle. Cette commission cherchait à trouver une
approche globale par la coopération avec les États-Unis, le Japon, le Canada,
le Brésil (etc.)89.

La doctrine de la riposte graduée, et l’EUROGROUP


En 1966, l’Assemblée de l’UEO a apporté une contribution notable au
débat sur la nouvelle doctrine de l’OTAN. S’opposant au concept de
représailles massives, elle a soutenu l’idée d’une riposte graduée (avec la
mise en place d’une force européenne de dissuasion) et a recommandé
l’égalité d’équipement en armes nucléaires tactiques de toutes les forces
occidentales :
« Il s’agissait de pouvoir repousser aussi bien une agression
généralisée qu’une agression limités ; de maintenir sur le front
Centre Europe au minimum 30 divisions équipées d’armes
nucléaires tactiques ; de disposer de forces de défense

84
SAC – Standing Armaments Committee.
85
Le débat sur la défense européenne 1955-2005, op. cit., p. 26-27.
86
DEHOUSSE Franklin - DEMARET Paul, « Aspects juridiques, institutionnels et politiques »,
Etude des perspectives du marché de défense, Bruxelles, rapport final, Conseil central de
l’économie, avril 1992, p. 125-128.
87
Mais voir Conférence des directeurs nationaux d’armements (CDNA) de l’OTAN (1966)
88
ACA – Agency for the Control of Armaments, ACA a été dissolu par le Conseil Permanent
le 11 novembre 1997. voir VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 9.
89
Le débat sur la défense européenne 1955-2005, op. cit., p.15. et p. 29.

32
conventionnelles (terrestres, navales, aériennes) capables de
décourager une action limitée. »
Ce point de vue nous semble être encore plus curieux, car les visites
d’inspections régulières dénoncent régulièrement la faiblesse des effectifs et
de l’équipement des forces du Centre Europe. Mais le contrôle commun des
forces dissuasives européennes était plus compliqué qu’une « simple
création » d’un « EUROATOM militaire ». Le contrôle de l’usage civil
restait quand même plus efficace : dès 1977, l’Assemblée de l’UEO
examinait la problématique de la diffusion du nucléaire à des fins
pacifiques90.
En 1968, l’EUROGROUP (groupe européen), une institution hors du
cadre de l’UEO est née. C’est un groupement informel de membres de
l'OTAN de l'Europe occidentale. Il n’est pas prévu dans les statuts de
l'OTAN ou dans les accords (c’est la raison pour laquelle la France n’en fait
pas partie). Il est achevé pour garantir la contribution européenne à la
défense commune et une coopération efficace. Pour atteindre ces objectifs
des réunions parallèles de celles de l’OTAN ont été organisées comme le
Conseil des ministres, des réunions sans les représentants des États-Unis
d'Amérique, islandais et canadiens. Les objectifs traités de nombreux
groupes de travail de l’EUROGROUP sont la coordination des planifications
de besoin, de l'interopérabilité des forces armées et des équipements, mais
également de la coordination des planifications tactiques et des doctrines
militaires91.

L’adhésion britannique à la CÉE et le GEIP/IEPG


À la suite d’une décision du Conseil de l’UEO du 24 mai 1972, les
représentants des pays membres ont cessé de se réunir92. Le bilan politique
de 30 années est positif avec l’intégration de la RFA, le rapprochement de la
Grande-Bretagne à la CEE et la régularisation pacifique de la question de la
Sarre. Le président de l’Assemblée de l’UEO, Badini Confalonieri a proposé
à l’UEO de prendre le rôle intermédiaire entre les Six et la Grande-
Bretagne93. Nous allons aborder les détails de ce sujet à propos du veto du
général Charles de Gaulle.
Par l’adhésion britannique à la CEE, l’UEO a perdu un vaste territoire de
son activité. De surcroît les pays membres se sont décidés à limiter des
larges pouvoirs décisionnels du Conseil pour éviter le double emploi avec

90
Idem, ibidem, p. 21-22.
91
BROSZKA Martin – HAUSWEDELL Corinna – WEINER Klaus Peter, (West-)Europäisierung
der Sicherheitspolitik oder neue Friedenspolitik in Europa, Informationsstelle Wissenschaft
& Frieden Dossier Nr. 4 -, http://www.uni-muenster.de/PeaCon/wuf/wf-89/8930801m.htm
(20 octobre 2005)
92
L’Union de l’Europe occidentale – Rapport d’information mars 1995, op. cit., p. 11.
93
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 10.

33
d’autres organisations internationales. En 1960, l’exercice des compétences
d’ordre social et culturel, donné à l’UEO par les articles II et III du traité de
Bruxelles modifié, a été transféré au Conseil de l’Europe. L’UEO devenait
progressivement vide et l’Assemblée a maintes fois exprimé sa critique
devant les procédures du Conseil réduisant ses travaux au profit de l’OTAN
(Article IV : questions militaires), du Conseil de l’Europe, de la CEE (article
I., domaine économique) (etc.)94.
En 1976, pour répondre au défi américain dans le secteur de l’armement,
les ministres de la Défense des nations européennes de l'OTAN (excepté
l’Islande qui n’a pas d’industrie d’armement) ont établi à Rome un forum
pour la coopération d'armements, le groupe européen indépendant de
programmes (GEIP/IEPG). La grande différence par rapport à
l'EUROGROUP c’est que la France y est un membre actif95.
Les objectifs du groupe étaient :
1. L’utilisation plus efficace des moyens disponibles pour la
recherche, le développement et l’obtention ;
2. La standardisation et l'interopérabilité ;
3. Le maintien d'une base industrielle et technologique efficace pour
garantir la défense de l'Europe et de l'Alliance ;
4. Au bien-être des deux côtés de l'Atlantique, renforcer l'identité
européenne par rapport aux États-Unis et au Canada.
Le travail réel est effectué dans une série de comités et sous-comités qui
ont été chargés de la coopération et de la coordination des besoins des
différentes forces armées. Des représentants des États associés sont des
fonctionnaires des ministères de Défense et des autorités d'obtention. À
l’époque, l’instrument de la coordination était la négociation des directeurs
de l’armement nationaux environ huit fois par an. Des décisions
fondamentales sont prises par les négociations des secrétaires d'État
compétents, ou des négociations des ministres de la défense. De telles
réunions ont lieu, selon le besoin, peu de fois par année96.

Les relations extérieures de la Communauté Économique


Européenne : Les possibilités d’une entité économique

La Communauté Économique Européenne (CEE), seule entité


européenne commune qui dispose des institutions supranationales
communes, cherchait à établir un réseau européen commun des relations
(surtout économiques) extérieures.

94
Le débat sur la défense européenne 1955-2005, op. cit., p. 16. ; L’Union de l’Europe
occidentale – Rapport d’information mars 1995, op. cit., p. 10-11.
95
WEAG, http://www.weu.int/weag/weag.htm (20 octobre 2005)
96
BROSZKA Martin – HAUSWEDELL Corinna – WEINER Klaus Peter, (West-)Europäisierung
der Sicherheitspolitik oder neue Friedenspolitik in Europa, op. cit.

34
Les articles 223-225 du traité de Rome ont renforcé la souveraineté des
pays membres: Un État membre ne peut pas être obligé de fournir des
renseignements dans le cas où ça touche ses intérêts de sécurité. C’est la
raison pour laquelle la production et le commerce d’armes, de munitions et
de matériel de guerre sont hors du Marché commun. Ainsi la réglementation
individuelle n’est pas interdite dans le domaine de la production et des
marchands des armes à l’exception d’une entorse aux conditions de la
concurrence dans le Marché commun97. Les États membres doivent agir si le
Marché commun est empêché par des dispositions d’un pays de la CEE sous
l’obligation d’une crise ou d’une guerre interne. Ou dans le cas où ils se
seraient chargés des obligations pour le maintien de la sécurité internationale
(Notamment les sanctions contre la Libye, la Serbie et le Monténégro ou des
règles de COCOM).
C’est évident que ces articles présentent une politique étrangère (plutôt
des relations extérieures) plus proche d’un modèle confédératif qui s’attache
« à la notion de souveraineté venant du droit international classique98 ». Ces
articles et les articles 11399, 235, 237 (abrogés à Amsterdam) et 238100
représentent bien des possibilités d’une puissance économique qui possède
des moyens politiques très sincères (notamment des sanctions ou le contrôle
du commerce d’armes) pour influer sur la dimension politique des relations
internationales.
L’article 113 déclare que la politique commerciale commune est fondée
(entre autres) sur « les mesures de défense commerciale, dont celles à
prendre en cas de dumping et de subventions. » Le Conseil autorise la
Commission (selon les recommandations du Conseil), en consultation avec
un Comité spécial désigné par le Conseil, à négocier avec les pays tiers.
Dans l’exercice des compétences, le Conseil statue à la majorité qualifiée. Il
y avait plusieurs incertitudes dans l’application notamment les sanctions
incluses ou non incluses dans l’article 113101.
C’est aussi la Commission qui négocie les accords entre la Communauté
et un ou plusieurs États ou une organisation internationale, avec les mêmes
restrictions et après la consultation de l’Assemblée (Art. 228.). « Si une

97
Traité de Rome, signé le 25 mars 1957 ; les articles sont cités conformément à cette version
originale, Articles 223b et 225.
98
GILSDORF Peter, « Die sicherheitspolitischen Schutzklauseln, insbesondere die Artikel 223-
225 EWGV in der Perspektive der Europaeischen Union », GLAESNER Hans-Joachim –
GILSDORF Peter - THUERER Daniel - HAFNER Gerhard, Aussen- und Sicherheitspolitische
Aspekte des Vertrages von Maastricht und seine Konsequenzen für neutrale Beitrittswerber,
Schriftenreihe des Forschungsinstitutes für Europarecht der Karl-Franzens-Universitaet Graz,
1993., p. 33-66. (p. 37.)
99
futur article 133, modifié à Amsterdam (1997/1999)
100
futur article 310, modifié à Amsterdam (1997/1999)
101
GILSDORF Peter, « Die sicherheitspolitischen Schutzklauseln, insbesondere die Artikel
223-225 EWGV in der Perspektive der Europaeischen Union », op. cit., p. 41.

35
action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser (…) le Conseil
statuant à l’unanimité sur la proposition de la Commission (…) prend les
dispositions nécessaires. » L’élargissement de la Communauté est soumis à
une demande adressée au Conseil, qui décide à l’unanimité, après
consultation avec la Commission et finalement les États membres ratifient
l’accord102.
Dans les années 1980 la crise des Malouines a obligé des Européens à
agir ensemble. (Dans un tel cas, la position commune a directement et
fondamentalement touché des intérêts d’un État membre , notamment la
Grande-Bretagne). Le choix s’est porté sur l’abus, ou le non-abus, de
l’article 225 (des sanctions contre le Marché commun) et la réalisation de
l’article 228(A)103.

Premiers pas vers la politique étrangère européenne commune : Le


Plan Fouchet (1961-1963)

Entre juillet et août 1961, le président français et ses partenaires


européens ont négocié le nouvel ordre politique européen. La déclaration de
Bonn et la mise en place du Comité Fouchet sous la direction de Christian
Fouchet sont issues de cette initiative104.
Le premier résultat était la déclaration de Bonn le 18 juillet 1961105, le
seul document commun de la coopération dans le domaine de la politique
étrangère jusqu’à la publication du rapport Davignon (1970), qui a été
ratifiée par le gouvernement de tous les six États de la CECA.
L’article 1 souligne que les Parties se sont engagées à « donner forme à
la volonté d'union politique déjà implicite dans les traités qui ont institué les
Communautés européennes » et ils garantissent l’importance de cette
coopération. L’importance des positions communes (première apparition de
cette notion) a été acceptée afin « de favoriser l'union politique de l'Europe,
renforçant ainsi l'Alliance atlantique. » La consultation doit être régulière au
niveau des chefs d’État et des Premiers ministres et même au niveau des
ministres des Affaires étrangères. Mais la coopération des Six doit dépasser
le cadre politique proprement dit et doit être concentrée dans le domaine de
l'enseignement, de la culture et de la recherche (voir le traité de l’Élysée).
Les États membres ont manifesté leur souhait, que la coopération établie

102
Articles 228, 235 et 237.
103
le cas de Danmark, de l’Italie et de l’Irland – sanctions contre l’Argentine, voir GILSDORF
Peter, « Die sicherheitspolitischen Schutzklauseln, insbesondere die Artikel 223-225 EWGV
in der Perspektive der Europaeischen Union », op. cit., p. 43. et p. 50.
104
Voir encore SOUTOU Georges-Henri « Le général de Gaulle et le Plan Fouchet », Institut
Charles de Gaulle, De Gaulle en son siècle, T. 5, L’Europe, Plon, 1992.
105
Déclaration de Bonn le 18 juillet 1961, Source : MASCLET, Jean-Claude, L’Union politique
de l’Europe, Paris, P.U.F., 1973, p. 47.

36
promeuve l’exécution du traité de Paris (1947) et celui de Rome (1951), et
facilite des réformes importantes pour la Communauté106.
En ce qui concerne la réalisation de tout cela, les Parties ont décidé d’
étudier les dispositifs de la résolution de l'Assemblée parlementaire
européenne du 28 juin 1961, relatifs à la coopération politique entre les États
membres des Communautés européennes, et de l’élargissement du champ
d’action de l’Assemblée parlementaire. À cause des scrupules allemands par
rapport aux propositions initiales françaises ils ont ignoré le référendum et
même l’aménagement des Communautés. L’accent a été mis sur l’efficacité
des institutions existantes. Et enfin les problèmes non résolus par la
conférence sont « galamment » transmis devant l’Assemblée parlementaire
européenne à discuter. La délégation hollandaise a été aussi calmée et ils ont
partagé l’avis, en faisant ressortir que la coopération devait strictement éviter
le domaine de la défense sauf sous l’égide de l’OTAN. Les fautes de la
déclaration de Bonn se sont rapidement éclaircies, parce qu’elle ne contient
que des intentions. Sans engagements juridiques, rien ne forçait les
gouvernements à l’exécution. Les débats sur une coopération politique
concrète ont commencé par cette déclaration (du 18 juillet 1961) jusqu'au 17
avril 1962, le dernier débat des ministres des Affaires étrangères concernant
ce sujet et l’échec du Plan Fouchet107.

La première phase des négociations du Plan Fouchet108


À la suite des négociations c’est finalement la France qui a mis un plan
concret sur la table. Ce plan était « Le traité sur l’union des États » , le Plan
Fouchet, créé par la Commission Fouchet le 19 octobre 1961109. La
Commission Fouchet a pris son nom de l’ambassadeur Christian Fouchet et
a été établie à Paris le 7 septembre 1961110. Son objectif était la mise en
place d’un traité international « irrévocable » qui doit être ratifié par les
Assemblées nationales. La première version du traité a été débattue le 3
novembre 1961111.
À la suite des négociations, 3 opinions marquantes ont été formées : 112
1. « Les Européens » étaient pour le renforcement des communautés.
Trois propositions ont été formulées : la mise en place d’un organe européen
d’exécution unique (l’idée du Comité d’action pour les États-Unis
d’Europe), l’élection directe du Parlement européen (conformément à la

106
Plan Fouchet, Articles 1-3.
107
MASCLET Jean Claude, L’Union politique de l’Europe, op. cit., p. 48-49.
108
novembre - décembre 1961.
109
DE BOISSIEU Laurent, « Construire l’Europe gaulliste ».
http://gaullisme.free.fr/GEIAParenthese.htm (15 décembre 2005)
110
JOUVE Edmond, Le général de Gaulle et la construction de l’Europe (1940-1966) , Paris :
Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence R. Pichon et R. Durand-Auzias, 1967., p. 318.
111
DE BOISSIEU Laurent, « Construire l’Europe gaulliste », op. cit.
112
MASCLET Jean-Claude, L’Union politique de l’Europe, op. cit., p. 44.

37
recommandation de l’Assemblée des Communautés, mai 1960) et la
fondation d’une université européenne à Florence. Selon leur avis, les
rencontres temporelles des ministres des Affaires étrangères doivent servir
au renforcement de la coopération entre les Six.
2. La deuxième opinion a été représentée par les Pays-Bas. Elle se basait
sur le principe que les Six ne sont pas l’Europe. Le gouvernement hollandais
a refusé toute l’initiative tant que la Grande-Bretagne n’en fait pas partie. (Il
faut y ajouter que les Pays-Bas ont signé hâtivement le traité sur la CECA,
parce qu’ils étaient profondément persuadés que les Anglais auraient agi
pareillement. ) Le but des Pays-Bas c’était de mettre obstacle aux nouveaux
engagements et à une intégration supranationale.
3.La troisième initiative était l’initiative française.
Le Plan Fouchet est en fait la focalisation des conceptions du général de
Gaulle sur la coopération politique européenne : l’Assemblée, la
« coopération organisée » des gouvernements qui disposent de la
responsabilité politique, des institutions spécifiques subordonnées aux
gouvernements. Mais l’élection par le peuple de l’Assemblée ne fait pas
partie du plan et (à cause de l’ignorance du plébiscite dans le Grundgesetz
allemand) le référendum solennel sur l’Europe ne revient plus.
L’idée de la coopération entre les gouvernements responsables se date
relativement tôt. Le 25 février 1953, le général, comme le président du RPF,
a proposé la mise en place d’un Conseil des Premiers ministres. Le 12
novembre, il en a parlé plus en détail : un conseil organique avec des
sessions périodiques113.

Les dispositions plus importantes du Plan Fouchet114


Le Plan Fouchet souligne que le projet suit la volonté des chefs d’État et
des Premiers ministres (déclaration de Bonn). Il est né dans le Quai d’Orsay
sous la responsabilité personnelle de Maurice Couve de Murville. « Il est
institué, par le présent traité, une Union d'États ci-après désignée par le
terme : l'Union. »115 Cette union se base sur le respect de l’autonomie des
États et des peuples : les droits et les obligations sont les mêmes. Elle est
indissoluble116.
Les principales caractéristiques de ce premier plan sur une constitution
européenne, au sein des Communautés européennes sont les suivants. Le
plan peut être considéré comme le projet constitutionnel d’une confédération
politique qui aurait dû servir comme la base juridique (avec le traité de

113
JOUVE Edmond, Le général de Gaulle et la construction de l’Europe (1940-1966) I., op.
cit., p. 317.
114
La version du 19 octobre 1961.
115
JOUVE Edmond, Le général de Gaulle et la construction de l’Europe (1940-1966) I., op.
cit., p. 326. ; 6e Alinéa et l’article 1er du Plan.
116
DE BOISSIEU Laurent, « Construire l’Europe gaulliste », op. cit.

38
Rome) d’une union. Dans le préambule, les mots-clefs de la confédération
apparaissent : « l'organisation de l'Europe dans une liberté respectant sa
diversité » ;
« Résolues à poursuivre le rapprochement de leurs intérêts essentiels »117
(Il s’agit d’un rapprochement et pas d’intégration ou d’unification.)
Les terrains d’action de la confédération commune sont la politique
étrangère (concernant les questions qui présentent un intérêt commun), la
culture et la politique de défense. En outre, l’affection pour droits de
l’homme, pour la démocratie est encore une fois soulignée118.
Quant à la politique de défense commune, nous sommes arrivés au
premier point délicat du traité. Le langage juridique ne peut pas cacher l’idée
fondamentale du président de Gaulle pour une défense européenne
autonome. Selon les mots du traité « l'adoption d'une politique commune de
défense » ainsi par rapport à l’OTAN, la structure transatlantique existante,
la mise en place d’une nouvelle politique européenne de la défense. Et à ce
point-là même le chancelier Adenauer a refusé la coopération.
De quoi s’agit-il ? Quel serait le rapport établi entre l’OTAN et la
nouvelle coopération ? En outre, même si nous connaissons la cohérence des
idées du général, le traité donne une explication nébuleuse « en coopération
avec les autres nations libres ». La notion « en coopération avec » suppose
plus un parallèle des institutions coopérantes qu’une coopération au sein
d’un seul organe (l’OTAN). Ainsi le projet « surpasse » la CED en projetant
une démission (collective) des Six de l’Organisation du traité de l’Atlantique
Nord. À l’époque, cette idée semble être plutôt utopique que réaliste.
Ces conjectures sont renforcées par des objections des Cinq qui ont bien
compris les intentions réelles. L’Union avec une personnalité juridique est
plus importante que des contrats interétatiques. Ainsi une nouvelle
institution politique était établie. Les institutions de l’Union sont le Conseil,
l’Assemblée parlementaire européenne et la Commission politique
européenne. Certains éléments survivent dans l’Union européenne
(politique) de nos jours. L’organe le plus important est le Conseil qui prend
les décisions. Il existe en 2 formes : le Conseil au niveau des chefs d'État ou
de gouvernement qui se rassemble tous les 4 mois et le Conseil des ministres
des Affaires étrangères qui se réunit au moins une fois dans cet intervalle de
4 mois. Le Conseil décide le lieu des sessions119. Ainsi les deux formations
se complètent. C’est le Conseil qui arrête chaque année le budget de l'Union
et qui est compétent à la révision du traité120.

117
Rapprochement.
118
1er Article du 1er Titre (L’union des peuples) du Plan Fouchet.
119
MASCLET Jean-Claude, L’Union politique de l’Europe, op. cit., p. 51.
120
JOUVE Edmond, Le général de Gaulle et la construction de l’Europe (1940-1966) I., op.
cit., p. 321. ; Articles 4-5, 12, 15.

39
Le plan ne décrit qu’à peine la structure intérieure du Conseil. Suivant les
idées du général de Gaulle, il devrait être vraisemblablement directorial.
Cela semble être renforcé par le fait que le président du Conseil ne possède
aucun titre particulier et que le Conseil se décide par l’unanimité. Et cette
dernière est la garantie la plus importante de la souveraineté des États
membres. La décision prise n’oblige pas les membres qui préfèrent
l’abstention, mais ils peuvent y adhérer à tout moment. Voici la garantie de
la stabilité, à court terme, cette méthode ne ressort pas à l’approfondissement
de l’intégration. De surcroît, une notion dont la base est déjà connue dans le
plan n’a réapparu que dans les années 1980 : c’est la notion d’une Europe à
plusieurs vitesses121. Le droit d’abstention aboutit à l’intégration des États
sur différents niveaux. Ainsi la coopération dans les domaines échéants
n'oblige que de différentes compagnies des États122.
La Commission politique européenne123 est l’une des grandes nouveautés
du Plan Fouchet. Cette Commission n’est pas la même que celle de la CECA
et de plus, elle diffère significativement des initiatives supranationales. À ce
point-là, nous voudrions réfuter l’accusation selon laquelle l’ambition
française (et du général) aurait été la dévalorisation de la Commission (de la
CECA). La Commission politique établie par le Plan Fouchet124 aurait des
compétences significatives dans le domaine de la préparation des décisions
et de l’exécution de celles-ci. Elle serait responsable de l’exécution du
budget et cette compétence peut être transmise à son président125.
La Commission dispose d’une autonomie interne assez large, mais sa
dépendance du Conseil est évidente, vis-à-vis de la conception d’une
Commission supranationale sans contrôle. Selon les idées initiatives, elle
« se compose de hauts fonctionnaires appartenant à l’administration des
Affaires étrangères »126.
Les Cinq ont vraisemblablement incriminé la proposition du plan, que le
siège du Conseil aurait été Paris, bien que les versions ultérieures du plan
négligent cette proposition. Le bon sens nous dit qu’il est facile à concevoir
que l’aménagement périodique (par 4 mois) d’un organe de l’exécution n’est
pas fortement avantageux, pendant que les acteurs de décisions peuvent
organiser leurs conférences dans les villes différentes. Les différentes

121
Voir la coopération renforcée dans le traité d’Amsterdam et dans le traité constitutionnel
122
De nos jours l’exemple le plus connu est l’Union monétaire (UME) avec l’absention de la
Grande-Bretagne, de la Suède et du Danemark. La conception proposée par le plan Fouchet
peut servir à éviter la confrontation.
123
Plan Fouchet, Articles 9-10.
124
voir le COPOL et le COPS (1999).
125
Plan Fouchet, Article 14.
126
Article 9 du Plan Fouchet (19 octobre 1961).

40
versions du plan ne précisent pas les lieux de conférence du Conseil, mais
vraisemblablement c’est la présidence tournante qui en déciderait127.
Conformément au plan, le principe de la politique européenne efficace
serait la construction suivante, avec l’ignorance des principes
supranationaux et avec le respect de la souveraineté des États membres .
Pour une période de 4 mois (qui couvre une session au plus haut niveau et
une autre des ministres des Affaires étrangères) les représentants d’un État
donnent la présidence du Conseil au niveau des chefs d'État ou de
gouvernement (organe législatif) et de la Commission politique européenne
(l’organe exécutif). Ils décideraient ainsi sur le président du conseil et sur
l’ordre des sessions en harmonie avec leurs priorités. Ils surveillent
également le président de la commission, et dans la pratique, l’exécution des
décisions prises pendant les présidences précédentes128.
L’Assemblée parlementaire européenne dispose du droit consultatif
concernant les objectifs de l’union (politique étrangère, culture, politique de
défense)129. Les compétences de l’Union130 ont un caractère général, et
n’incluent pas les questions économiques (afin de garantir ainsi les
compétences des 3 Communautés) :
- La politique étrangère commune concernant les intérêts communs des
États membres .
- Grâce à la politique de défense commune, l’union augmente la sécurité
des membres contre toutes les sortes d’agressions.
- La coopération dans le domaine des sciences et de la culture
- Le droit et les libertés de l’homme et la sauvegarde de la démocratie
L’idée du « regroupement » des institutions européennes a été formée,
car la Communauté politique aurait mis en pratique l’unification des

127
Le siège pourrait être ainsi à Rome, ou à Bruxelles (etc.) mais aussi à Paris. Le siège de la
Commission de la CECA (et après 1965, l’acte sur l’unification, de la CE) se trouve à
Bruxelles. Ce choix s’avérait propice quant à la capitale d’un État moins dominant. Il fait y
ajouter, par ce choix, la Belgique profite des avantages politiques et de plus économiques
importants. Encore une question est restée ouverte : Est-ce que la coopération entre le Conseil
et la Commission peut être entravée par le caractère fixe de l’un, et le caractère mobile de
l’autre.
128
La « centralisation » du pouvoir législatif et exécutif dans une main pourrait menacer la
démocratie, mais la stricte restriction temporaire en empêcherait. Le fonctionnement de l’UE
rassemble à ce système, mais la période de la présidence est 6 mois (et le traité constitutionnel
de 2004 l’augmentait).
129
Elle donne son avis à la demande du Conseil par les projets d’amendement ou par les
recommandations. Le Conseil est obligé de répondre aux recommandations du Conseil dans
un délai de 6 mois. De plus, l’Assemblée peut solliciter le Conseil par des demandes écrites
ou orales auxquelles le Conseil doit répondre dans 4 mois. Source : JOUVE Edmond, Le
général de Gaulle et la construction de l’Europe (1940-1966) I., op. cit. p. 321., Articles 15 et
7-8.
130
MASCLET Jean-Claude, L’Union politique de l’Europe, op. cit., p. 53., Article 2.

41
éléments supranationaux de la Haute Autorité de la CECA et de l’Office de
la CED131.

Propositions pour la supranationalisation du Plan Fouchet – La


déclaration de Strasbourg de l’Assemblée parlementaire européenne132
Pendant que le processus de négociation entre les Six était bloqué par la
question de l’adhésion anglaise, l’Assemblée parlementaire européenne a
mis en publique sa déclaration concernant le Plan Fouchet. Cette déclaration
nous rend des aspects rétrospectifs très intéressants, par rapport au Plan
Fouchet, mais aussi quant à la situation générale au début du XXIe siècle :
La première proposition abordant la question de la mise en place d’un
« SG/HR »133.
Une autre proposition pionnière a été traitée pour la coopération entre les
institutions de l’union et celles des Communautés. Comme nous l’avons
évoqué plus avant, issue de la déclaration de Bonn, l’Assemblée
parlementaire européenne a été chargée de la révision du débat entre les
chefs d’État, ce qui a été réalisé sous la direction de la délégation française.
Les plus importantes recommandations sont les suivantes : L’Assemblée n’a
accepté la confédération qu’avec une restriction : Elle devrait être perçue
comme la phase transitoire vers un système fédératif à l’avenir.
L’Assemblée a cherché à éviter que les objectifs de l’union politique
menacent les résultats de la CECA, de l’EURATOM et de la CEE. Elle a
également déclaré que la politique étrangère et de sécurité, gérée par l’union,
devait renforcer l’Alliance atlantique.
Mais les détails les plus intéressants du rapport sont ceux qui touchent les
relations institutionnelles. L’Assemblée demandait plus d’influence par
rapport à ses relations avec le Conseil. Cela veut dire que le Conseil doit lui
rédiger un rapport annuel sur son activité. Ces rapports devraient manifester
désormais au sein de l’union (politique) suivant le modèle américain. Et ce
rapport entre les deux institutions doit être renforcé par une nouvelle
fonction : l’Assemblée a proposé la mise en place d’un secrétaire général
(d’un caractère politique) qui serait indépendant des gouvernements,
nommerait de façon autonome ses collègues et ne serait responsable que
devant l’union. Ainsi un élément supranational pourrait être introduit dans le
cadre de l’union politique.
La déclaration propose que le secrétaire général soit indépendant des
gouvernements et puisse choisir librement ses collègues. Il serait l’organe

131
MASCLET Jean-Claude, L’Union politique de l’Europe, op. cit., p. 54.
132
le 21 décembre 1961 ; MASCLET Jean-Claude, L’Union politique de l’Europe, op. cit., p.
55-56.
133
Secrétaire général du Conseil / Haut représentant de la Commission - Javier Solana (1999-
2009), ce qui n’a pas finalement été réalisé (bien sûr entre différents cadres et dans un autre
contexte) qu’en 1999.

42
exécutif du Conseil et l’informateur vers l’Assemblée. Il disposerait d’un
pouvoir d’ initiative. L’Assemblée peut le faire démissionner par une motion
de censure.
Le Plan Fouchet propose une période de 4 mois qui couvre les deux mois
qui précèdent et deux mois qui suivent un sommet. L’Assemblée y préférait
une période de 6 mois. Le président pourrait participer à l’Assemblée et
demander son opinion134. En ce qui concerne les processus de prise de
décision l’Assemblée suggérait le remplacement de l’unanimité et proposait
de fixer les domaines où les décisions peuvent être prises par la majorité
qualifiée.
La conclusion c’est que l’Assemblée a cherché à « supranationaliser » la
proposition en respectant les principes du plan français. Les délégations
allemande, belge, italienne et luxembourgeoise ont accordé de la
considération de ces propositions comme point de départ. Elles ont lancé
l’idée du remplacement de la Commission politique par le Haut secrétariat
indépendant proposé par l’Assemblée parlementaire, et de l’élaboration
avant le 1er janvier 1966 d’un projet constitutionnel pour l’Union
européenne. Ce projet inclurait le suffrage universel direct des députés du
Parlement et la passation aux votations par la majorité qualifiée.

L’échec du plan
Parmi les débats intenses, la dernière session de la Commission s’est
déroulée le 5 avril 1962. L’ambassadeur Cattani a succédé à Christian
Fouchet à la présidence. Mais les négociations de l’union politique
avançaient vers un échec, car depuis décembre 1961, les Pays-Bas et la
Belgique avaient soumis la signature d’un accord éventuel à la condition de
l’adhésion britannique. Pendant la session de la Commission ministérielle de
l’UEO, le 10 avril 1962, la Grande-Bretagne a surpris tout le monde (sauf
peut-être les Pays-Bas et la Belgique qui l’encourageaient). Elle a déclaré
son intention de participer à la préparation d’une union politique. Il est
intéressant que la proposition britannique sur l’union politique, présentée par
Heath, reflète fortement les objectifs français et se démarque de la version
des Cinq.
Évidemment, la France aurait été la plus intéressée par une participation
britannique, mais avec une condition importante : Les Anglais doivent
donner des garanties quant à l’indépendance de leurs objectifs de l’Alliance
atlantique. Mais ce n’était pas le cas. Heath a déclaré : « … il est évident que
la politique européenne de défense doit être liée immédiatement à l’Alliance
atlantique. » De plus, la France s’inquiétait de la mention fréquente de
l’espace économique atlantique dans le discours de M. Heath. Pour rendre

134
JOUVE Edmond, Le général de Gaulle et la construction de l’Europe (1940-1966) I., op.
cit., p. 325-326., Articles 2, 3.

43
définitivement irréalisable les espoirs français, Heath y a ajouté que la
Grande-Bretagne maintenait les relations spéciales avec les États-Unis et le
partenariat privilégié avec le Commonwealth135.
En bref, nous pouvons tirer la conclusion que la vraie cause de l’échec de
la Commission Fouchet était la réussite du ministre belge des Affaires
étrangères P. H. Spaak qui avec son homologue hollandais Luns, a réussi à
créer un large antifront commun contre les objectifs français dans le
domaine de l’adhésion britannique et du supranationalisme. Au cours d’une
conférence de presse, le général a affirmé son engagement à côté d’une
alliance (et non une organisation) atlantique à l’avenir, ce qui est exclu de la
conception du général de Gaulle, comme la raison du refus136.
Le deuxième et le troisième argument contre le Plan Fouchet, le refus de
l’adhésion anglaise et les institutions supranationales devraient être traités
ensemble. Le fameux dilemme de P.H. Spaak les explique : « Si vous ne
voulez pas l’intégration (le développement du cadre supranational – AIT)
alors il faut la Grande-Bretagne et si vous ne voulez pas de la Grande-
Bretagne, alors il faut l’intégration. Il nous faut l’un ou l’autre. Nous ne
pouvons pas nous trouver sans l’intégration, ni sans la Grande-
Bretagne »137.
Selon le président de Gaulle, Spaak a marié sans gêne les deux thèses
paradoxales des partisans de l’hégémonie anglo-saxonne et du
supranationalisme138. Les Mémoires de Coudenhove-Kalergi (publiés en
1966) renforcent ces arguments. Après son avis, ces deux prétextes sont en
contradiction l’un avec l’autre, puisque l’adhésion anglaise à un État
européen fédératif semblait irréelle en vue des intentions anglaises de
s’isoler. Sauf une alliance des États souverains, le destin du Plan Fouchet, a
laissé la porte ouverte devant les Anglais dans la future139.
Il est devenu évident que les deux aspects sont en antagonisme. Les
Anglais ne sont pas connus au XXe siècle pour leur ambition pour une
intégration trop forte. Depuis les années 1940, les efforts anglo(-
scandinaves) fonctionnalistes s’affrontent souvent aux démarches des autres
États qui luttaient pour une coopération fédérative sur le continent. Nous
pouvons reformuler la question d’un autre aspect : La Grande-Bretagne en
imposant une néanmoins série des conditions, et en étant presque toujours
contre l’approfondissement de l’intégration, comment pourrait-elle adhérer à
une communauté qui avance vers le supranationalisme ? Il nous paraît qu’il
135
MASCLET Jean-Claude, L’Union politique de l’Europe, op. cit., p. 56-57 et p. 75-76.
136
Conférence de presse le 31 janvier 1964. Source : DE GAULLE Charles, Mémoires d’espoir,
Paris : Plon, 1999., p. 871., voir la conférence de presse le 23 juillet 1964, p. 886.
137
Lettre ouverte adressée au journal Le Soir, 20 avril 1962. Cité par MASCLET, Jean Claude,
L’Union politique de l’Europe, op. cit., p.77.
138
DE GAULLE Charles, Mémoires d’espoir, Paris : Plon, 1970, p. 209.
139
COUDENHOVE-KALERGI Richard, Ein Leben für Europa – Meine Lebenserinnerungen,
Kiepenheuer & Witsch, Köln – Berlin, 1966, p. 345.

44
est impossible de répondre à cette question. Mais le général ne refuse pas
l’adhésion éventuelle du Royaume-Uni, malgré ses réticences, parce qu’une
vraie politique européenne ne peut pas se développer sans la participation de
la Grande-Bretagne140.

La France avec l’Alliance mais sans l’Organisation atlantique : La


défense de l’espace transatlantique sous la formule « 14 + 1 » (1966-
1978)

La liaison entre l’OTAN et la France restait une question primordiale


concernant la défense européenne dans cette période et bien après. Comme
nous l’avons vu précédemment, l’une des causes de l’échec du plan de
l’intégration politique européenne ( du Plan Fouchet), était la référence sur
l’OTAN, refusée par la France. La preuve récapitulative, c’est l’article 2 de
la première version du plan :
« (…) parvenir, dans les questions qui présentent un intérêt
commun pour les États membres, à l’adoption d’une politique
étrangère commune ; assurer par une étroite coopération des États
membres dans les domaines de la science et de la culture,
l’épanouissement de leur patrimoine commun, la sauvegarde des
valeurs qui donnent son prix à la civilisation, contribuer ainsi dans
les États membres à la défense des Droits de l’Homme, des libertés
fondamentales et des démocraties ; renforcer en coopération avec
les autres nations libres la sécurité des États membres contre toute
agression grâce à l’adoption d’une politique commune de
défense. »
Une version ultérieure du Plan Fouchet est encore plus exacte : « … en
coopération avec les autres nations libres qui contribueraient au
renforcement de l’Alliance atlantique… ».141 Bien sûr, il est difficile à
savoir, si à l’époque, la coopération européenne dans le domaine de la
politique de sécurité s’était réalisée, la révision des relations entre l’OTAN
et l’Europe, issue de la logique du général de Gaulle, aurait été effectuée.
Tout cela aurait résulté des changements qualitatifs en renforçant le rôle du
pilier européen à l’Alliance. Ce n’est pas un hasard que le plan cite une
coopération, ce qui suppose deux parties du même rang. La réticence du
président français, par rapport à l’OTAN, était largement connue. Critiquer
le Plan Fouchet sur ce domaine d’une raison politique était plus possible que
d’une raison technique, en tenant compte du point de vue du général. Et cela
transforme la critique en ultimatum.

140
PEYREFITTE Alain, C’était de Gaulle I.-II., Paris, Fayard, 1994-95, p. 301.
141
DE BOISSIEU Laurent, « Construire l’Europe gaulliste », op. cit.

45
Il est certain que les Pays-Bas, les plus grands opposants au Plan,
s’inquiétaient à cause du fait que le Plan Fouchet a prévu la coopération
même dans le domaine de la défense. La proposition hollandaise interdisait
aux Six la gestion commune de la politique de sécurité. Les questions de
sécurité doivent être traitées au sein et dans le cadre stratégique de l’OTAN,
de plus entre le cadre existant, auprès de l’Union de l’Europe occidentale.
C’est-à-dire, l’objectif hollandais empêcherait une intégration plus étroite et
élargirait les cadres de négociation par des membres (notamment par la
Grande-Bretagne) qui ne faisaient pas partie du Marché commun. Quant à la
première partie de la proposition hollandaise, les gouvernement belge,
allemand et luxembourgeois ont exprimé leur accord. C’est-à-dire que
l’OTAN ne doit pas être affaiblie par la politique commune de sécurité des
Six. Mais il faut y ajouter qu’à travers des versions différentes du plan
Fouchet, la France a considérablement amendé ses objectifs sur ce
domaine142.
Il est également connu que le général de Gaulle a commencé des
pourparlers avec les Anglais143 (MacMillan) sur une armée nucléaire
commune en décembre 1962. Mais ses essais ont fini par échouer à cause de
la signature des Accords de Nassau par les Américains et les Britanniques, le
21 décembre 1962144. La France est restée dans l’Alliance atlantique, mais a
démissionné de l’organisation militaire de l’OTAN en 1966. L’AFCENT
(Forces Alliées en Europe centrale) à Fontainebleau a été transférée à
Brunssun, et le SHAPE de Rocquencourt à Mons. Mais cette dernière était
plutôt une réaction après l’échec du Plan Fouchet et non le but initial du
président français. L’affrontement avec les Anglo-saxons a continué
concernant la guerre au Vietnam (discours de Phnom Penh), le Moyen-
Orient (la guerre des 6 jours en 1967) et le Québec (« Vive le Québec
libre ! »).
La cessation de la présence militaire étrangère en France est devenue
effective le 1er avril 1967. Issue de ses contresens par rapport à la nouvelle
doctrine militaire de l’OTAN, le président français a estimé la pression
politique insupportable au sein des 3 institutions intégrées, bien qu’en

142
MASCLET Jean-Claude, L’Union politique de l’Europe, op. cit., p. 58.
143
Voir la citation de Coudenhove-Kalergi ci-dessus sur l’importance de l’Alliance atlantique
144
Suite au développement de la technologie, en échange de l’abandon des fusées air-sol
Skybolt (dont le transport aérien par les B-70 était trop risqué), les États-Unis livreront à la
Grande-Bretagne des missiles Polaris utilisables par des sous-marins. Les Britanniques
acceptent de n’utiliser leur force nucléaire qu’en accord avec les Américains et renoncent de
ce fait à une force de dissuasion autonome. Source : SERGEANT Jean-Claude, « L’Angleterre
et l’Amérique - La « relation spéciale » : anatomie d’un rapport ambigu », Hérodote, N°109,
2/2003., p. 71-82. ; et TÜRKE András István, Charles de Gaulle Európa-politikája (La
politique européenne de Charles de Gaulle), Mémoire en Sciences Po présenté à l’Université
Eötvös Loránd de Budapest, 2005, p. 76-79.

46
théorie les décisions y soient prises par l’unanimité. Les 3 institutions
auxquelles la France ne participe plus (où pas) sont les suivantes :
- Le Comité des plans de défense (CPD/DPC, créé en 1963, est ainsi
devenu instance suprême de l’Alliance)
- Le Groupe des plans nucléaires (GPN/NPG, créé en 1966, dont les 4
membres permanents sont les USA, l’Italie, le Royaume-Uni, …et la
RFA ; avec 3 membres tournants). Mais la France continuait à
participer au Comité des questions de défense nucléaire (NDAC)145.
- Le Comité militaire (avec la présence d’un observateur jusqu’à 1996)
Jusqu’en 1964, la coopération entre les forces nucléaires britanniques,
américaines et françaises est restée possible146. Mais en 1965 le général a
estimé la diminution de la menace soviétique et il était pour la maintenance
de la participation française au strict minimum à l’OTAN. La rupture
radicale n’était pas prévue avant 1969, date à laquelle la force nucléaire
française aura atteint le niveau considérable. Bien que le général ait dit en
1965 que « d’ici à 1969 la France sera détachée de l’OTAN », l’échec des
débats autour de la remise en cause de la stratégie de «représailles
massives » de l’OTAN (pour une nouvelle stratégie de « riposte graduée »
proposée par McNamara) a sans doute accéléré la démarche française. Le
seuil nucléaire français est resté très bas : une attaque soviétique supérieure
en volume à une brigade ou une division justifie une réponse nucléaire
française. De surcroît la France a refusé la participation à « FALLEX 66 »,
l’exercice destiné à simuler une réponse militaire à la riposte graduée.
Depuis 1962, les États-Unis cherchaient à élaborer des scénarios pour un
cas de rupture avec la France, et dans cette période la présence américaine en
France a diminué de 57.400 à 28.700 hommes. Après la rupture, les
principaux commandements américains (USCINCEUR, USAREUR) ont été
transférés en Belgique ou en Allemagne, les forces aériennes vers la Grande-
Bretagne (32 C-130) et les États-Unis, puis vers les autres pays européens (6
escadres de reconnaissance tactique, 96 appareils).
Malgré les réticences premières de l’Allemagne et des États-Unis, les
FFA (forces françaises en Allemagne) ont été maintenues, sans intégration
de l’OTAN, pour une raison politique. À notre avis, l’Allemagne qui était,
d’une part, partisane de maintenir les troupes américaines sur son territoire
contre la menace soviétique, a paradoxalement favorisé le retrait de la FFA
(non-membre intégré de l’OTAN) du territoire allemand, pendant que les
forces françaises auraient pu devenir la garantie d’un « premier secours »
français en cas d’une intervention soviétique. Il était clair qu’en cas de

145
Nuclear Defence Affairs Committee (NDAC), établi le 31 mars 1967. Le Comité est ouvert
à tous les pays membres de l'OTAN. Il est chargé des problèmes de politique générale et
subordonné à celui-ci, un groupe des plans nucléaires (GPN) composé de sept membres, qui
traitera les affaires en détail.
146
Force nucléaire multilatérale de l'OTAN – MLF.

47
conflit, de Gaulle aurait refusé un passage éventuel de ces forces sous le
commandement intégré de l’OTAN. L’espace aérien et terrestre français est
resté disponible (en cas éventuel) comme le pipeline Donges-Metz147. Quant
au volet militaire français le retrait est arrivé comme un coup d’arrêt, une
menace concernant la modernisation qui a commencé après la période de la
guerre et selon l’EMA le retrait éventuel de la FFA aurait déstabilisé l’armée
de terre pendant une dizaine d’années148.
Même la structure de l’OTAN a été réorganisée : Le groupe permanent a
été remplacé par un état-major international, placé sous l’autorité du Comité
militaire. Les commandements terrestre, aérien, et naval Centre Europe ont
été unifiés. L’AFCENT a relevé désormais d’un officier général allemand.
Un état-major international a été créé pour assister le Conseil de l’Atlantique
Nord qui a été transféré de Washington à Bruxelles. La doctrine de la riposte
graduée est devenue officielle depuis 1967149 et le sine qua non de l’objectif
américain de l’institutionnalisation de la consultation nucléaire150. Pendant
que « la doctrine française » (qui n’existait pas officiellement jusqu’à la
rédaction du Premier Livre blanc, en 1972) a gardé l’idée des représailles
massives, la doctrine Mc 14/3 de l’OTAN distinguait 3 phases
différentes151 :
1. Phase de défense directe : cette phase rend possible des représailles
par les armées traditionnelles et nucléaires, mais ne précise pas, dans
quels cas, et qui va choisir entre les deux moyens. C’est un élément très
imprécis de la doctrine152.
2. Phase d’escalade délibérée (après l’échec de défense directe)
3. Phase de riposte nucléaire générale (en cas d’attaque nucléaire
majeure)
Pour trouver un modus vivendi / modus operandi, plusieurs accords ont
été signés progressivement entre la France et l’OTAN : Le 22 août 1967, des
accords Ailleret-Lemnitzer n’ont prévu que des contacts d’état-major, au cas
où l’Europe occidentale aurait été le théâtre d’un conflit dans lequel la
France aurait choisi de s’impliquer153. Ils portaient sur le seul 2e corps

147
BOZO Frédéric, Deux stratégies pour l’Europe – De Gaulle, les États-Unis et l’Alliance
atlantique, Plon, Fondation Charles de Gaulle, 1996, pp. 136-134., pp. 144-145. et p. 187.
148
GUELTON Lt.-col. Frédéric, « Le retrait de l’organisation militaire integrée », VAISSE
Maurice - MELANDRI Pierre - BOZO, Frédéric, La France et l’OTAN 1949-1996, Editions
Complexe, 1999, p. 362. et p. 367.
149
BOZO Frédéric, Deux stratégies pour l’Europe – De Gaulle, les États-Unis et l’Alliance
atlantique, op. cit., pp. 160-162. et p. 170.
150
et peu après la nouvelle stratégie de l’OTAN MC/14/3.
151
L’OTAN MC 14/3 (Final) 16/01/1968 Article 17a-c.
152
Les États-Unis comprennent 90 jours, les Européens 7 jours sous la période de réaction
conventionnelle.
153
DE LA GORCE Paul Marie, « Retour honteux de la France en OTAN », Le Monde
Diplomatique, 01/1996, p. 7.

48
d`armée (CA) stationné en Allemagne, car les FFA étaient les seules forces
terrestres intégrées au SACEUR. Mais dans la pratique cette force n’était pas
capable d’agir au-delà de Nuremberg. L’engagement n’est pas automatique,
il y faut une décision française, et il ne pourrait se faire que selon une
mission donnée, pour une durée et un volume de forces déterminé. Le
passage des forces sous contrôle opérationnel allié n’est pas exclu, mais elles
devraient agir sous commandement opérationnel national. Le 2e CA était une
force de réserve du CENTAG (Central Army Group – Groupe central des
Armées ; avec un QG à Heidelberg)154.
Nous sommes à l’époque du traité sur la non-prolifération des armes
nucléaires (TNP, signé le 1er juillet 1968155), après qu’en Chine la bombe à
hydrogène fut essayée pour la première fois le 17 juin 1967. Et juste avant
que la France a fait exploser la sienne en août 1968, faisant d’elle la
cinquième puissance atomique mondiale. Ces deux dernières ont refusé de
signer le traité156. À l’époque les deux superpuissances disposaient d’un
arsenal considérable d’armes nucléaires. C’est-à-dire le consensus
diplomatique est né après une phase de prolifération et le TNP n’interdit pas
la nouvelle démarche technologique, le développement des missiles
antibalistiques. Il faut savoir qu’en 1970 les Soviétiques étaient plus avancés
en matière d’ armes antibalistiques que les USA et ils avaient installé un
« parapluie » autour de Moscou.
Ce n’est que le traité SALT I qui après 3 ans de négociations, en 1972,
interdit le développement des ABM (missiles antibalistiques) et limite le
nombres des ICBM (missile balistique intercontinental) et des SLBM/MSBS
(missile mer-sol balistique stratégique).
Mais la limitation des missiles n’a pas abouti à la réduction de la menace
nucléaire : puisque dans ces années le développement des missiles est arrivé
dans le stade de l’équipement d’un missile par plusieurs ogives permettant
de frapper des objectifs différents dans une même zone. Et le traité SALT I
ne prescrit pas des mesures concernant les MIRV157. Une preuve de plus que
le traité SALT I a été obsolète158. La diplomatie était plutôt en phase de

154
BOZO Frédéric, La France et l’OTAN – De la guerre froide au nouvel ordre européen,
Paris : Ifri/Masson, 1991., p. 110. et p. 114. Les accords Fourquet-Goodpaster les ont
complétés par la coopération entre les forces de défense aérienne françaises (CAFDA) et leurs
homologues de l’OTAN (p. 114.).
155
Signé par les États-Unis, l’URSS, le Royaume-Uni, la Chine et la France, en vigueur
depuis le 5 mars 1970.
156
La France l’a signé en 1992.
157
MIRV : Multiple Independently Targeted Reentry Vehicle. Depuis les années 1980 les
missiles balistiques peuvent être équipés de MARV (Maneuvrable Re-entry Vehicle) ceux-ci
pouvant avoir une trajectoire évasive jusqu’à leur objectif pour éviter les tirs antimissiles.
158
« Le traité de seuil » à Vladivostok, en 1974 a cherché à combler cette lacune en autorisant
1320 missiles équipés par les ogives « MIRV » par les superpuissances, mais le traité n’a pas
limité le nombre des MIRV imposés dans un seul missile. Source : BORHI László,

49
retard par rapport au développement de l'armement au lieu d'être capable de
contrôler la prolifération. (Même si ce dernier était vraiement un objectif.)
De plus, les SALT n’interdisent pas la prolifération mais essaient de la
diriger en proposant des plafonds159. Par contre, hors des superpuissances les
autres États disposant des armes nucléaires et des différents missiles
(notamment la France et la Chine) ont été parfois touchés parce qu’ils étaient
encore dans une phase précédente du développement. Tout cela explique le
comportement français et pratiquait un effet sur les relations avec les alliés
concernant les questions de défense.
Le développement de l’armement nucléaire tactique français a eu comme
résultat le fait que la France aura constaté inapplicabilité de la clause des
accords Ailleret-Lemnitzer, relative au soutien nucléaire dont le SACEUR
pourrait apporter au 2e CA « si la bataille devenait nucléaire » pour jouer un
rôle détonateur par la France160. La solution « bâtarde » était la suivante : Le
1er CA161 était réservé pour la manœuvre nationale de dissuasion, lorsque le
2e CA162 à la manœuvre alliée, sans engager les Pluton.
D’ailleurs, la France ne disposait qu’après 1971 de missiles balistiques
(S3) permettant de frapper le territoire soviétique avec certitude et en toute
autonomie163. Le missile stratégique S3 avait une portée de 3000 km et le
missile tactique Pluton n’avait qu’une portée de 15 à 120 km avec une
précision de 150m, ce qui ne permettait pas de frapper au-delà de
l’Allemagne de l’Ouest.
Le corps d’armée français en Allemagne était très étroitement rattaché à
l’ensemble de la première armée dont le commandement était sur le territoire
français. C’est la raison pour laquelle les accords Valentin-Ferber du 3 juillet
1974, sous le président Giscard d’Estaing, ont complété les

« Bizalmatlanság és biztonság », (Méfiance et sécurité), http://www.hik.hu/tankonyvtar/


site/books (13 octobre 2006).
159
GAZDAG Ferenc, « Mégiscsak csillagháború ? » , op. cit.
160
TERTRAIS Bruno, « La coopération militaire depuis 1969 : La France, l’OTAN et la
question nucléaire », VAISSE Maurice - MELANDRI Pierre - BOZO Frédéric, La France et
l’OTAN 1949-1996, Paris : Editions Complexe, 1999, p. 618. ; De plus « …ce que semblait
souhaiter de Gaulle, c’est qu’une fois la bataille engagée et les forces de l’OTAN en
difficulté, l’Alliance prenne elle-même la responsabilité d’ouvrir le feu nucléaire de par la
seule existence des forces nucléaires tactiques françaises. » Le général de Boissieu l’explique
: « …L’engagement ( de notre corps de bataille) entrainerait ipso facto l’emploi des feux
nucléaires tactiques : c’est la façon d’obliger nos alliés (..) à envisager l’emploi des feux
nucléaires en Europe avant qu’il ne soit trop tard. » p. 619.
161 er
1 corps d`armée - État-Major : Metz ; Composition : 1er Division Blindée à Trèves
(Allemagne); 7e Division Blindée à Besançon ; 12e Division Légère Blindée à Saumur ; 14e
Division Légère Blindée à Montpellier (1989).
162 e
2 corps d`armée - État-Major : Baden-Baden (Allemagne) ; Composition : 3e Division
Blindée à Fribourg (Allemagne), 5e Division Blindée à Landau (Allemagne), 15e Division
d’Infanterie à Limoges
163
TERTRAIS Bruno, « La coopération militaire depuis 1969 : La France, l’OTAN et la
question nucléaire », op. cit., p. 620. et p. 627.

50
précédents accords : Alors que les accords Ailleret-Lemnitzer ne
concernaient que les forces françaises en Allemagne, les accords Valentin-
Ferber incluent l’ensemble de la première armée164. « Son contenu est resté
secret, mais on sait aujourd’hui que la France fixait la limite de sa
participation à la ligne RDM (Rotterdam, Dortmund, Munich – ligne
RDM)165 ».
Dès les premières années 1970 plusieurs changements au sein de l’armée
française ont entouré cette modification : La FATAC (Force Aérienne
Tactique) avait reçu dès 1972 ses premières bombes tactiques AN-52
(Mirage III et Jaguar). Le 1er CA formait désormais un corps de bataille
aéroterrestre cohérente recevait à partir de 1974 ses premiers Plutons166. À
l’époque l’idée d’une participation française dès le début d’une bataille
conventionnelle en Europe était plus acceptée. La contribution éventuelle
française était de deux corps d’armée et cette participation pourrait dépasser
le cadre du seul secteur CENTAG167.
En 1978, l’accord Biard-Schulze a porté sur les procédures nécessaires à
cet égard et la loi de programmation militaire, votée en 1976, a mis l’accent
sur le développement des forces conventionnelles en solidarité avec les
alliés168. Nous pouvons conclure que peu après la démission de la structure
militaire de l’OTAN la raison militaire a abouti à une détente progressive
(1967, 1974, 1978). La France est devenue de plus en plus ouverte quant à
l’application de ses forces terrestres dont le rayon d’action en RFA était au
fur et à mesure élargi. Mais elle gardait la distance concernant sa force de
frappe. Cependant dans un cas éventuel nous estimons assez douteuse la
capacité de réaction rapide (surtout une réponse nucléaire) des Alliés dans
ces conditions.

164
« Aux termes des accords Valentin-Ferber, la 1ère armée à deux CA pouvait, si le
gouvernement le décidait, être utilisée comme réserve par le CINCENT dans une des cinq
directions d’engagement désormais planifiées dès le temps de paix : quatre directions dans la
zone du CENTAG et une dans la zone du NORTHAG. » Source : BOZO, Frédéric, La France
et l’OTAN – De la guerre froide au nouvel ordre européen, op. cit., p. 116., voir p. 117. ; Le
NORTHAG a consisté, du Nord au Sud, des Pays-Bas Corps I (I (NE) Corps), le Ier Corps
allemand (I (GE) Corps), I (BR) Corps, et le Ier Corps Belge (I (BE) Corps). Son
commandant était un commandant britannique de l'armée britannique du Rhin (BAOR). Le
CENTAG a consisté, du Nord au Sud, du GE III Corps, US Corps V, VII US Corps, et II
(GE) Corps au Sud de la RFA. Le commandant de l'armée américaine en Europe et de la
septième armée a commandé le CENTAG.
165
COUTAU-BEGARIE Hervé, « La politique de défense de la France », 2005, www.stratisc.org
166
BOZO Frédéric, La France et l’OTAN – De la guerre froide au nouvel ordre européen, op.
cit, p. 109-122. (p. 116)
167
TERTRAIS Bruno, « La coopération militaire depuis 1969 : La France, l’OTAN et la
question nucléaire », op. cit., p. 621.
168
BOZO Frédéric, La politique étrangère de la France depuis 1945, Paris : La Découverte,
1997, p. 72.

51
La naissance de la Coopération politique européenne (CPE)

Nous estimons que le compromis de Luxembourg de 1966, entre la


France et ses partenaires a permis le relancement de l’intégration et a garanti
pour longtemps la suprématie du recours à la décision à l’unanimité. Il
restait en vigueur pendant des dizaines d’années et même il survivait dans
les années 1990 sous une autre forme, la minorité bloquante (compromis de
Ioannina.) Après la démission du président de Gaulle, en 1969, le président
Georges Pompidou a continué à conduire une politique gaulliste mais sous
des formes plus souples. Willy Brandt avec sa politique d’ouverture à l’Est
(Ostpolitik) est arrivé au pouvoir en RFA. Au Royaume-Uni Edward Heath a
succédé à Harold Wilson en 1970169. Pompidou a proposé, lors du sommet
de La Haye (les 1er-2 décembre 1969), des réunions périodiques des
ministres des Affaires étrangères des Six pour discuter des problèmes
internationaux. La conférence a établi un Comité sous la présidence du
ministre des Affaires étrangères belge, Etienne Davignon, et l’ a chargé de la
rédaction d’un rapport sur l’unification politique170.

Du rapport Davignon jusqu’aux conférences de Copenhague (1970-73)


La conférence à Luxembourg (le 27 octobre 1970) a adopté le « rapport
Davignon » dans « un climat de semi-indifférence ». Le rapport déclare le
principe « in varietate concordia» d’un certaine façon : « …des États qui,
dans leurs diversités nationales, sont unis dans leurs intérêts essentiels. » Il
faut :
- donner forme à la volonté politique
- que l’Europe pourra s’exprimer d’une seule voix.
Pendant que le Plan Fouchet parlait de « l’adoption d'une politique
étrangère commune», les objectifs plus importants du Rapport Davignon
sont plus modestes : des consultations régulières, l’harmonisation des points
de vue, et la concertation « lorsque cela apparaîtra possible et souhaitable »
(c’est-à-dire : sans obligation) des actions communes171. En ces dernières
consiste la nouveauté du rapport.
Dans le texte plusieurs éléments nous rappellent ceux du Plan Fouchet
vivement critiqué : Les réunions ministérielles au moins tous les 6 mois, au
niveau des Affaires étrangères, ou s’il en a besoin, au niveau des chefs
d’État ou de gouvernement. Le Comité politique composé par les directeurs
des Affaires politiques se réunit au moins 4 fois par an, prépare les réunions
ministérielles et sa présidence suit les mêmes règles que celles des réunions
ministérielles qui se tiendront normalement dans le pays dont le représentant
assure la présidence des réunions. Ce système est complété par un colloque

169 e
DU REAU Elisabeth, L’idée d’Europe au XX siècle, op. cit., p. 254-255.
170
YAKEMTCHOUK Romain, La politique étrangère de l’Union européenne, op. cit., p. 53-54.
171
Le Rapport Davignon, le 23 octobre 1970, Deuxième partie – I. Objectifs.

52
semestriel commun des ministres et des membres de la Commission
politique, de l’Assemblée parlementaire européenne, et la Commission peut
être également convoquée en cas de nécessité. À l’époque, on a compté sur
les réunions ministérielles à Dix par l’adhésion proche du RU, de l’Irlande,
du Danemark et de la Norvège172.
La Coopération politique européenne (CPE) était sans doute novatrice,
mais a gardé ses limites. Elle restait purement intergouvernementale,
l’accent a été mis sur la consultation et moins sur les positions communes.
Sa mise en vigueur relevait des États-nations, elle ne reposait sur aucune
base légale sans obligation juridique. De plus, aucune distinction n’a été
perçue entre la politique étrangère proprement dite et la politique
économique extérieure173. En 1970, lors de la première réunion des ministres
des Affaires étrangères à Munich, les deux sujets à l’ordre étaient le Moyen-
Orient et la CSCE (Conférence sur la Sécurité et la Coopération en
Europe)174. Bien que le Comité politique ait été sollicité pour étudier la
liberté de navigation dans le golfe d’Aqaba, le détroit de Tiran et le canal de
Suez, le statut de Jérusalem et le problème des réfugiés palestiniens, la mise
en pratique du mécanisme n’était pas une histoire réussie. Les positions
divergentes des membres européens se sont manifestées au sein de
l’Assemblée de l’ONU, le 20 novembre 1970, concernant l’admission de la
Chine à l’ONU : La France et l’Italie votaient pour, la Belgique, les Pays-
Bas, et le Luxembourg s’absentaient.
La reprise des essais nucléaires français en Polynésie a été également
critiquée par ses partenaires. Au sein du Conseil de sécurité en 1971, la
même attitude a caractérisé la France, la Belgique et l’Italie, dans les affaires
de Chypre, de la plainte du Sénégal contre le Portugal, du statut de
Jérusalem, et de la plainte de la Zambie contre l’Afrique du Sud. En
revanche, en 1973, lors de la Conférence d’Helsinki, l’Europe s’avérait
capable de trouver sa voix unique. Puisque les problèmes se focalisent
autour de « l’élément supranational », de la Commission : La France s’est
souvent opposée à la participation de la Commission aux réunions. Jusqu’en
1973 (lancement de l’idée du dialogue euro-arabe) elle a refusé l’autorisation
au président de la Commission, Franco Malfatti, d’assister lors de la
discussion sur le Moyen-Orient. Dès le moment de leur adhésion, la Grande-
Bretagne et le Danemark ont mis un accent décisif sur « le respect du
compromis de Luxembourg », c’est-à-dire que les décisions en matière de
politique étrangère soient prises à l’unanimité175.
Le sommet de Paris, les 19-21 octobre 1972, a développé la CPE par les

172
Le Rapport Davignon, le 23 octobre 1970.
173
YAKEMTCHOUK Romain, La politique étrangère de l’Union européenne , op. cit., p. 56-57.
174 e
DU REAU Elisabeth, L’idée d’Europe au XX siècle, op. cit., p. 258.
175
YAKEMTCHOUK Romain, La politique étrangère de l’Union européenne, op. cit., p. 58., p.
61. et p. 63-64.

53
5 éléments les plus importants176 :
1. Les ministres des Affaires étrangères se réuniraient désormais quatre
fois, au lieu de deux fois par an. (Tous les 3 mois, vis-à-vis de la
proposition du Rapport Davignon : tous les 6 mois.)
2. Il faut formuler dans la mesure du possible, les positions communes à
moyen et à long terme. (Voir la déclaration de 1961 à Bonn.)
3. « En vue de favoriser la détente en Europe, la Communauté réaffirme
sa volonté de mener à l’égard des pays de l’Est une politique commune à
partir du 1er janvier 1973 ; les États membres se déclarent résolus à
promouvoir à l’égard de ces pays une politique de coopération fondée
sur la réciprocité. » (Le processus d’Helsinki)
4. Les ministres des Affaires étrangères sont invités à élaborer un second
rapport sur les méthodes permettant de renforcer la coopération politique.
5. Le document a fixé l’objectif majeur de transformer, avant la fin des
1970 l’ensemble des relations des États membres en une union
européenne. (La reprise de l’idée du Plan Fouchet177.)
La France de Pompidou était contre le renforcement de la Commission ou
du Parlement178 et le rapprochement entre la CPE et le système
communautaire179. Le 1er janvier 1973, le Danemark, le Royaume-Uni et
l’Irlande sont devenus membre de la Communauté. Quant aux relations
économiques extérieures, c’est à partir de janvier 1973 que les accords
commerciaux de la CEE seront conclus, non plus par les États membres,
mais par la Commission. Au plan international, la France et la Grande-
Bretagne sont restées parfois convergentes, parfois divisées pendant le
traitement des événements en Rhodésie du Sud auprès de l’ONU, qui a
proclamé son indépendance180.

Les deux conférences à Copenhague (1973-74)


Lors du sommet de Copenhague, le 23 juillet 1973, le rapport (prévu par
le sommet de Paris) se rend compte « que les mécanismes mis en place par
le rapport de Luxembourg caractérisés par leur pragmatisme ont fait la
preuve de leur souplesse et de leur efficacité. » Cette technique de

176
Déclaration du sommet de Paris, les 19-21 octobre 1972, Articles 13, 14, 16.
177
Plan Fouchet - Projet des « Cinq », le 20 janvier 1962, Titre Premier / Article premier : « Il
est institué, par le présent traité, une Union d'États et de peuples européens, ci-après
désignée par le terme : l'Union européenne. L’Union européenne est fondée sur le principe de
l'égalité des droits et des obligations de ses membres. »
178
DU REAU Elisabeth, « Georges Pompidou, l’élargissement et le renforcement de la
Communauté », DU REAU Elisabeth, FRANK Robert (dir.), Dynamiques européennes, nouvel
espace, nouveaux acteurs nouveaux enjeux, Paris : Publication de la Sorbonne, 2002.
179
BOZO Frédéric, La politique étrangère de la France depuis 1945, op. cit., p. 64.
180
YAKEMTCHOUK Romain, La politique étrangère de l’Union européenne, op. cit., p. 65-66.;
Rés. 327, 329 : le Royaume-Uni, la France en faveur, Rés. 326, 328 : la France pour, le
Royaume-Uni – abstention.

54
concentration a exercé une influence positive sur la collaboration entre les
représentants des États membres de la Communauté dans les pays tiers.
L’autre preuve du démarrage considérable de la diplomatie européenne
commune était le rapport de Luxembourg qui prévoyait 4 réunions par an du
Comité politique, mais pendant 12 mois, il n’en a tenu que 9181.
L’objectif principal était l’élargissement et l’harmonisation de la base
administrative de la CPE : Le sommet a instauré le Groupe des
correspondants, chargé de la surveillance de la mise en œuvre de la
coopération politique et de la préparation les travaux du Comité politique. Il
est formé par les correspondants européens des Affaires étrangères. Des
groupes de travail sont également créés pour approfondir la consultation sur
des questions particulières. Les États membres ont cherché à profiter des
ambassades des Neuf à la mise en œuvre de la coopération politique.
Les ambassades des Neuf sont les représentations permanentes «
le COREPER » surtout auprès de la présidence tournante, dans les capitales
des États membres de la Communauté. À notre avis le transfert des dossiers
politiques entre les ambassades de différents pays, la période limitée « de la
représentation permanente » n’ont pas facilité le développement de la CPE.
(Rappelons que le Plan Fouchet a proposé un siège fixe de la Commission
politique avec une présidence tournante.) Et enfin, les positions des
représentants permanents des États membres auprès des grandes
organisations internationales, doivent être harmonisées. L’établissement
d’un système de communication, pour faciliter des liaisons directes entre les
départements des ministres des Affaires étrangères, a été également proposé.
Un principe de la coopération politique que nous allons retrouver en
1986, y apparaît. Il restait même dans les premières années de 2000 des
lettres mortes : « …chaque État s’engage en règle générale à ne pas fixer
définitivement sa propre position sans avoir consulté ses partenaires dans le
cadre de la coopération politique. » Le document ne précise pas les
positions communes dans des domaines où elles deviennent « nécessaires et
souhaitables »182 et ainsi la formule assez souple nous emmène vers la
décision par l’unanimité du compromis de Luxembourg.
Sans contradiction avec les principes de la politique gaullienne le
rapprochement initial pompidolien avec Nixon est finalement tombé en
panne. Nixon considérait Pompidou comme le vrai dirigeant de l’Europe et
le résultat était la reconnaissance du rôle de la force nucléaire française.
L’année 1973 est devenue l’an de la dégradation des relations entre la France
et les États-Unis. Les raisons sont nombreuses : Vietnam, Watergate,
l’élargissement des CE, et la guerre du Kippour où la France s’est trouvée
dans le rôle de l’interlocuteur du monde arabe. Pour renforcer la primatie

181
Deuxième rapport sur la coopération politique européenne en matière de politique
étrangère, Copenhague, le 23 juillet 1973, Partie I. et Annexe, paragraphe 2.
182
Idem, ibidem, paragraphes 3, 4, 7, 9, 11.

55
américaine, Kissinger a forcé la signature d’une nouvelle charte des relations
transatlantiques, mais Pompidou s’y opposait, et il était contre le lien entre
les dimensions économiques et politiques des relations transatlantiques.
En contradiction avec la politique de détente, initiée par la France, le
président français s’inquiétait lui aussi à cause de la détente entre les États-
Unis et l’URSS, en voyant le désengagement américain et la cogestion avec
Moscou de la sécurité du « condominium » européen. De surcroît, dans le
désaccord total avec la France (et le Royaume-Uni) les États-Unis ont traité
l’Europe comme une « non-personne », (Michel Jobert) quand les
Américains ont décidé, sans consultation avec des partenaires européens,
une alerte nucléaire, dans la nuit du 24-25 octobre 1973, pour dissuader
l’URSS, d’une intervention directe. La réponse européenne (plutôt française)
n’a pas trop tardé : Le 21 novembre Michel Jobert a évoqué une possible
défense européenne à l’Assemblée de l’UEO183.
A l’issue du premier choc pétrolier, en novembre 1973, les
gouvernements de la CEE ont rédigé une déclaration commune sur la
situation au Proche-Orient notamment sur la guerre du Iom Kippour184. En
respectant les résolutions 242 et 338 du CS de l’ONU, ils ont formulé 4
objectifs marquants, favorisant les pays arabes :
1) L'inadmissibilité de l'acquisition de territoires par la force ;
2) La nécessité pour Israël de mettre fin à l'occupation territoriale
qu'elle maintient depuis le conflit de 1967 ;
3) Le respect de la souveraineté, de l'intégrité territoriale et de
l'indépendance de chaque État de la région et leur droit de vivre en
paix dans des frontières sûres et reconnues ;
4) La reconnaissance que, dans l’établissement d'une paix juste et
durable, il devra être tenu compte des droits légitimes des Palestiniens.
Pendant que les États membres ont rejoint l’initiative américaine pour un
embargo de pétrole à l’exception de la France185, la réaction de l’OPEP sur la
déclaration commune était positive : elle a abandonné la politique de
diminution de l’exploitation.
La Déclaration des Neuf sur l’identité européenne à Copenhague, du 14
décembre 1973 a été destinée à mieux définir leurs relations avec les autres
pays du monde, ainsi que les responsabilités qu’ils assument et la place
qu’ils occupent dans les affaires mondiales186. Sur la défense de l’Europe,
parmi les Neuf, ceux qui sont membres de l’OTAN, ont affirmé « qu’il n’y a
pas actuellement d’alternative à la sécurité qu’assurent les armes nucléaires

183
BOZO Frédéric, La politique étrangère de la France depuis 1945, op. cit., pp. 62-65. et p.
67-68.
184
Déclaration commune des gouvernements de la CÉE sur la situation au Proche-Orient, le 6
novembre 1973.
185
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 110.
186
YAKEMTCHOUK Romain, La politique étrangère de l’Union européenne, op. cit., p. 69.

56
des États-Unis et la présence des forces de l’Amérique du Nord en Europe ;
et ils sont d’accord pour estimer qu’au regard de sa relative vulnérabilité
militaire, l’Europe doit, si elle entend préserver son indépendance, tenir ses
engagements et veiller, dans un constant effort, à disposer d’une défense
adéquate.»187
À côté de la déclaration d’identité, le Conseil, « frustré » une fois de plus
par la mauvaise gouvernance des Américains concernant la guerre du
Kippour, a décidé le lancement d’un dialogue euro-arabe dont la fragilité est
devenue rapidement une évidence188. Dans les relations internationales, la
justice, l’indépendance, l’égalité, la prospérité et la sécurité sont les valeurs
les plus importantes qui conduisent les Neuf à définir des positions
communes dans le domaine de la politique étrangère. Ils trouvent que, pour
avoir une véritable paix, les pays développés doivent porter davantage
attention aux peuples moins favorisés. Envers les pays tiers 3 principes ont
été élaborés :
- promouvoir des rapports harmonieux et constructifs
- négociations en présence des Neuf, collectivement
- les accords bilatéraux qui « se baseront dans une mesure croissante
sur des positions communes »
Le document évoque les régions suivantes : le Proche-Orient, le bassin
méditerranéen et de l’Afrique ; les États-Unis (« coopération avec eux sur
une base d’égalité et dans l’esprit d’amitié ») ; le Japon, le Canada, la
Chine ; et l’URSS (« politique de détente et de coopération »)189. Malgré les
petites réussites, l’Europe est restée divisée, par rapport aux États-Unis, et le
dialogue euro-arabe a été remis en cause : lors de la conférence de
Washington sur l’énergie, les 11-13 février 1974, Pompidou se sentait
« trahi » par ses partenaires européens, face à la volonté américaine de
constituer un cartel de consommateurs face aux pays arabes pétroliers que la
France a refusé190.
En juillet 1974, les Neuf ont adopté une position commune face à
l’intervention militaire de la Turquie à Chypre191. L’an 1974 est le sommet
de l’institutionnalisation de la CPE, lors de la conférence à Paris, les 9-10
décembre 1974. C’est la « naissance » (plutôt : l’institutionnalisation) du
Conseil européen, issu des propositions du président français, Giscard
d’Estaing et du chancelier allemand Schmidt. Comme le troisième
paragraphe du communiqué final déclare :
« Les chefs de gouvernement ont, en conséquence, décidé de se réunir,

187
Déclaration des Neuf sur l’identité européenne, Copenhague, le 14 décembre 1973,
Paragraphe 8.
188
BOZO Frédéric, La politique étrangère de la France depuis 1945, op. cit., p. 67-68.
189
Déclaration des Neuf sur l’identité européenne, op. cit., Paragraphes 9, 10, 13-17, 20.
190
BOZO Frédéric, La politique étrangère de la France depuis 1945, op. cit., p. 68.
191
YAKEMTCHOUK, Romain, La politique étrangère de l’Union européenne, op. cit., p. 70.

57
accompagnés des ministres des Affaires étrangères, trois fois par an et
chaque fois que nécessaire, en Conseil de la Communauté et au titre de la
coopération politique. » La présidence du Conseil européen est exercée par
la présidence du Conseil des Communautés européennes. Les ministres des
Affaires étrangères en Conseil de la Communauté peuvent également se
réunir au titre de la coopération politique.
Le plus important, c’est l’arrêt des positions communes et le fait que la
présidence est devenue le porte-parole des Neuf, et se fait leur interprète sur
le plan diplomatique. Le communiqué a fait une proposition vers le
renoncement à la pratique des décisions à l’unanimité sur toute question
selon le compromis de Luxembourg. La « préfiguration de Schengen »
consiste en efforts vers une union des passeports et vers l’abolition du
contrôle des passeports à l’intérieur de la Communauté192.
La conclusion paradoxale c’est qu’on a pensé que la Communauté a
trouvé dans le Conseil européen un organe capable de prendre les grandes
décisions qui engagent son avenir lorsque le Conseil à l’avenir s’avérait plus
actif dans les matières communautaires que dans les questions de la
coopération politique193.

Le Rapport Tindemans (1975)


Le Premier ministre belge, Léo Tindemans a lancé une proposition. Il
attire notre attention sur le caractère double de la politique étrangère au
sens traditionnel. Les relations économiques extérieures de la CEE doivent
être rapprochées, en urgence, dans un centre de décision unique, car « toute
évolution récente de la vie internationale montre que les questions
économiques, industrielles, financières, commerciales, feront demain, toutes
ensemble, l’objet de négociations dont la signification sera hautement
politique. » Il propose 4 grands problèmes du monde à traiter194 :
1. un nouvel ordre économique mondial
2. les rapports entre l’Europe et les États-Unis
3. la sécurité
4. les crises qui surgissent dans l’environnement géographique
immédiat de l’Europe
Pour un nouvel ordre économique mondial, les États membres doivent se
présenter unis dans les négociations multilatérales. La CEE dispose de
l’expérience des accords de Yaoundé et de Lomé. Les États-Unis sont
considérés comme « à la fois nos alliés, nos partenaires et parfois nos
concurrents ». Il faut établir les rapports avec eux sur le principe de l’égalité,

192
Communiqué final de la réunion des chefs de gouvernement de la Communauté, Paris, les
9 et 10 décembre 1974, paragraphes 4, 6 et 10.
193
YAKEMTCHOUK Romain, La politique étrangère de l’Union européenne, op. cit., p. 72.
194
Rapport sur l’Union européenne, dit « Rapport Tindemans » , Bruxelles, le 29 décembre
1975, II.A,B,C.

58
ce qui reste difficile concernant le problème de la défense. La sécurité ne
peut pas être laissée à l’écart de l’Union européenne. Selon Tindemans,
« l’union européenne restera incomplète aussi longtemps qu’elle n’aura pas
une politique de défense commune. » Avant de tirer des conséquences il faut
le souligner qu’il parle de la politique de défense et de sécurité (extérieure)
et non pas de la défense « pure » qui relève de l’OTAN.
Tindemans suggère donc des échanges de vues sur les problèmes de la
défense, la coopération dans la production des armements afin de diminuer
le coût de la défense, et la création d’une agence européenne d’armement195.
C’est-à-dire qu’il cite les compétences de l’UEO sans en parler directement.
Il évoque également des premiers succès de la CPE, les positions communes
en matière de la détente au cours de la CSCE, et les 3 autres positions
communes au sujet du Moyen-Orient, de Chypre et du Portugal.
La proposition visionne un scénario concret de la CPE, et la répartition
des tâches entre les institutions, qui ont été réalisées. La coopération
politique serait désormais une obligation juridique et ne se baserait plus sur
un accord intergouvernemental196. Le Conseil européen (c’est-à-dire le
conseil des chefs de gouvernement) doit déterminer les orientations
générales cohérentes, les délais de leur exécution et donner l’impulsion
nécessaire à la construction européenne. Les orientations générales doivent
servir aux lignes directrices à ceux qui sont chargés de leur mise en œuvre. Il
faudrait modifier le traité, pour assurer la continuité. La durée de la
présidence devrait être prolongée à un an.
Pour établir la cohérence la distinction des réunions du Conseil (conseil
des ministres des Affaires étrangères) consacrées à la coopération politique
et les réunions du Conseil (de la CEE) doit être supprimée197. Peut-être le
rapporteur a voulu suggérer d’avancer vers la mise en fin de la distinction
« communautaire » et « intergouvernementale ». Ce Conseil des Commu-
nautés met en pratique les décisions du Conseil européen198. La garantie
indispensable de la rapidité de la prise de décision serait le recours au vote
majoritaire.
La Commission « exerce une influence importante dans la définition des
politiques communes », mais elle doit retrouver « une latitude d’action »
notamment par l’exécution et la gestion des politiques communes. Le
Comité des représentants permanents (COREPER) doit être officiellement
reconnu dans l’Union européenne. Tindemans propose « lorsqu’il apparaît,
au niveau du Coreper, un consensus entre les pays membres et la
Commission sur une décision à prendre, elle puisse être prise à ce niveau
par délégation du Conseil» puisque normalement ces décisions transmises

195
Rapport sur l’Union européenne, dit « Rapport Tindemans », op. cit., II.1-4.
196
YAKEMTCHOUK Romain, La politique étrangère de l’Union européenne, op. cit., p. 73.
197
Rapport sur l’Union européenne, dit « Rapport Tindemans », op. cit., V.B,C
198
YAKEMTCHOUK Romain, La politique étrangère de l’Union européenne, op. cit., p. 73.

59
au prochain Conseil sont approuvées sans débat199. Le problème de cette
proposition d’une part, c’est qu’ainsi le Conseil deviendrait rapidement une
institution superflue, et d’autre part, les décisions seraient prises par un
organe non souverain.

La Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe et ses


conséquences (1973-78)
Le principal objectif du Rapport Tindemans est devenu un succès
considérable, par la création d’une plate-forme commune et efficace des
États de la CPE. Cette plate-forme est devenue capable de représenter une
approche européenne commune à la conférence d’Helsinki. L’idée de cette
conférence vient d’une déclaration du 13 octobre 1970, à l’issue du séjour de
Georges Pompidou en URSS. Comme Elisabeth du Réau l’a décrit : « …elle
rappelle qu’une conférence sur la sécurité et la coopération européenne
devrait prévoir un système d’engagement excluant le recours à la force et
assurer le respect de certains principes. Les deux États proposent
l’ouverture de consultations multilatérales et Helsinki propose d’accueillir
les participants à ces négociations. »
Les consultations préparatoires datent des 30 et 31 mai 1972 à Bonn et
les consultations s’ouvraient en novembre 1972. La phase de pourparlers à
Genève, en septembre 1973, était l’ouverture de la Conférence sur la sécurité
et la coopération en Europe. La CSCE est devenue ainsi la seule organisation
européenne à vocation généraliste accueillant la totalité des États du
continent européen, l’URSS plus les États-Unis et le Canada. Les
négociations se déroulaient sous la forme d’une structure de 3 grandes
commissions :
- Commission I – Sécurité en Europe ;
- Commission II – Économie ;
- Commission III – Humanitaires et autres200.
Après le débat général, de sérieux travaux commençaient en février 1974,
jusqu’à la signature de l’Acte final le 1er août 1975. Les Parties ont été
engagées à développer leur coopération dans le cadre de la CSCE, à
respecter mutuellement leur égalité souveraine et leur individualité. Ils
s'abstiennent de recourir à la menace ou à l'emploi de la force et règlent les
différends entre eux par des moyens pacifiques. L’objectif principal de
l’URSS était le Principe III de l’acte, la reconnaissance mutuelle de
l’inviolabilité des frontières européennes : la « ratification » du statu quo de
l’expansion russe ce qui est la preuve d’une URSS affaiblie. Mais les
« frontières peuvent être modifiées, conformément au droit international,
par des moyens pacifiques et par voie d'accord » selon le Principe Premier.

199
Rapport sur l’Union européenne, dit « Rapport Tindemans », op. cit., V.D et V.F3.
200
DU REAU Elisabeth, L’idée d’Europe au XX siècle, op. cit., p. 259-260. et p. 265-270.
e

60
Le « cheval de Troie » des États occidentaux dans le bloc oriental était le
Principe VII, les droits de l'homme et les libertés fondamentales, notamment
la liberté de pensée, de conscience, de religion ou de conviction201.
La même année, en 1975, la CEE, compétente aux relations extérieures, a
signé l’accord le Lomé avec les pays ACP en introduisant un système
préférentiel vers le commerce des pays ACP. Le cadre institutionnel de la
coopération est le suivant : le Conseil des ministres, le Comité des
ambassadeurs, et l’Assemblée consultative. À la fin des années 1970, les
limites de la CPE sont devenues évidentes. Il fallait annuler la réunion du 22
novembre 1978, à cause du manque du sujet de négociation, car les États
membres préféraient d’autres forums de consultation. Certains affirment que
le recul de la CPE est le résultat de la politique de Valéry Giscard d’Estaing,
président de la France du 27 mai 1974. Paris a confronté avec ses partenaires
dans le dialogue euro-arabe, à l’amélioration des méthodes de travail de la
CPE, et au CSCE. La proposition française concernant le démantèlement en
Europe, et la visite de VGE à Varsovie lors de la déclaration de « l’état de
guerre » en Pologne, n’étaient pas accordées avec les partenaires européens,
et ces sujets nous dirigent vers le prochain chapitre202.
Dès 1975, par le gouvernement Jacques Chirac, la France a établi de
nouvelles relations avec l’Arabie Saoudite, l’Iran, l’Irak, y compris dans le
domaine nucléaire. La seconde période du septennat de VGE a été
caractérisée par la dégradation des relations euro-américaines (régime Carter
dès janvier 1977-) au niveau européen203 : Les Français et les Allemands
s’inquiétaient de l’activisme contre-productif de la nouvelle administration
américaine, en matière de droits de l’homme (processus d’Helsinki). Son
indécision dans le domaine du contrôle de l’armement et en matière
stratégique de la bombe à neutrons était également frustrante. En revanche,
l’accroissement de 3% par an du plan de défense conventionnelle était tenu
dans cette période par seule la France au sein de l’OTAN204.

201
Voir GHEBALI Victor-Yves, La diplomatie de la détente : la CSCE d'Helsinki à Vienne
(1973-1989), Bruxelles : Bruylant, 1989.
202
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 111-112.
203
SOUTOU Georges-Henri, La guerre de cinquante ans – Les relations Est – Ouest 1943-
1990., Paris : Fayard, 2001; et SOUTOU Georges-Henri, « La place d’Helsinki dans l’évolution
de la Guerre froide », DU REAU Elisabeth – MANIGAND Christine (dir.), Vers la réunification
de l’Europe – Apports et limites du processus d’Helsinki, Paris : L’Harmattan, 2005.
204
BOZO Frédéric, La politique étrangère de la France depuis 1945, op. cit., p. 77-81.

61
UEO – Cellule de Planification

Source : http://www.weu.int

Allied Rapid Reaction Corps http://www.armedforces.co.uk/

62
CHAPITRE III.
La sécurité et la défense européennes de la réactivation de l’Union de
l’Europe occidentale jusqu'à la mise en place de l’EUROCORPS (1979-
1991)

La réactivation de l’Union de l’Europe occidentale (1979-1990)

Le développement institutionnel de l’UEO


Les questions de base concernant la sécurité et la défense communes de
l’Europe, sur lesquelles nous cherchons la réponse dans cette section, sont
les suivantes : Quelle est la raison des initiatives européennes ? Pourquoi les
tentatives pour assurer plus d’autonomie des nouvelles initiatives ? Pourquoi
ces changements ne se sont pas passés plus tôt ? Quelles étaient les limites
de la volonté de changement ?
Dans les années 1970, l’Europe se sentait menacée : C’est vrai que la
stratégie russe a été changée. Depuis que l’URSS est devenue capable
d’atteindre les États-Unis il ne paraît plus nécessaire de prendre les
Européens en otage. En revanche les 148 SLBM français et britanniques
semblaient être très peu vis-à-vis de la flotte des bombardiers soviétiques à
moyen rayon d’action et des centaines de missiles balistiques sous-marins205.
Sur la scène internationale les négociations sur le traité SALT II
(commencées à Genève en 1972) sont arrivées à la phase finale par la
signature le 18 juin 1979. Tandis que le traité ABM a mis l'accent sur les
installations nucléaires terrestres, le traité SALT II limita le nombre de
lance-missiles et de bombardiers stratégiques, mais les limitations n’étaient
pas significatives206. Et à cause de l’éclatement de la guerre en Afghanistan,
le traité n’a pas été ratifié et ainsi il n’est pas entré en vigueur207.
De l’aspect européen il est plus important que depuis 1963, par le retrait
des missiles Thor et Jupiter les États-Unis ont renoncé à l’échelle planétaire
pour cette catégorie de missiles régionaux. (En 1983 ils se remettent à les
fabriquer.) Cette situation a été couronnée par le déploiement des missiles
SS-20 en 1977 dont le premier essai en vol datait de 1975, dès le lendemain
de la conclusion de la conférence d’Helsinki. La menace n’a pas été perçue
très vite en Occident, on a commencé à en parler officiellement en décembre
1978208 bien que le chancelier allemand Schmidt ait déjà décrit la menace en
1977 :
« …SALT neutralise les potentiels nucléaires stratégiques des
États-Unis et de l’Union soviétique, ce qui fait croire en Europe

205
TATU Michel, La bataille des euromissiles, op. cit., p. 20.
206
BORHI László, « Bizalmatlanság és biztonság », op. cit.
207
Les accords SALT, SALT II et START, http://www.guerrefroide.net/minidoc/salt (11
novembre 2006).
208
Les négociations SALT II sur les missiles avancaient vers la ratification.

63
la signification des disparités dans le domaine nucléaire tactique
et classique entre l’Est et l’Ouest. (…) Des limitations
d’armements stratégiques confiées aux États-Unis et à l’Union
soviétique mettront inévitablement en danger la sécurité des
membres ouest-européens de l’alliance vis-à-vis de la supériorité
militaire (soviétique) en Europe si nous ne réussissons pas à
éliminer parallèlement ces disparités (…) »209
En 1976 un rapport non officiel de l’OTAN tient compte d’un scénario
d’une attaque générale (« Blitzkrieg ») des forces du Pacte de Varsovie tout
au long du Rhin210. La préférence personnelle de Bonn était l’installation de
missiles de croisière en mer, à bord de navires américains, en mer du Nord et
non pas sur le sol européen. Mais cette solution aurait dû coûter beaucoup
plus cher et exigeant un délai encore supérieur aux 4 années déjà prévues211.
De nombreux documents témoignent que la conception allemande sur la
défense défensive des années 80 (qui prônait une incapacité structurelle à
l’attaque) révélait des rapprochements surprenants dans la doctrine française
des années 30 et les auteurs tirent l’enseignement de l’échec de la Ligne
Maginot pour tenter la construction de modèles défensifs, capables de
survivre à une guerre contre le Pacte de Varsovie212.
Quant à la France, elle disposait de ses propres euromissiles de portée
égale et supérieure aux Pershing II (18 sur le plateau d’Albion) et hors du
cadre militaire de l’OTAN elle a gardé un « silence bienveillant ». L’objectif
de la Grande-Bretagne était en conservant son arsenal nucléaire national,
accepter l’installation sur son sol de 160 missiles de croisière américains213.
En 1979, quelque 130 missiles SS-20 dotés de 390 ogives à charge
nucléaire avaient été déployés. C’est la raison pour laquelle les ministres des
Affaires étrangères et de la défense ont adopté au sein de l’OTAN (bien sûr,
sans la France) le 12 décembre 1979 une « double décision »214. L'OTAN
déploierait en Europe 572 missiles américains Pershing II et missiles de
croisière à lanceurs terrestres, tous à charge unique. Mais, tandis que la
modernisation se poursuivrait, 1 000 ogives à charge nucléaire devaient être
retirées d'Europe.

209
Discours du chancelier Schmidt à l’Institut International pour les Études Stratégiques de
Londres.
210
« Still Strong Enough to Block a Blitz ? », Time, le 13 décembre 1976.
211
TATU Michel, La bataille des euromissiles, op. cit., p. 33.
212
HENROTIN Jean, « Convergence et interdépendance dans la constructuon d’une culture
stratégique et de guerre européenne », European Security : Pitfalls ans challenges, Centre
d’Études de Défense, 01/XII/2004, p. 8.
213
TATU Michel, La bataille des euromissiles, op. cit., p. 53-55.
214
Réunion spéciale des ministres des Affaires étrangères et des ministres de la Défense
(«Double» décision sur les forces nucléaires de théâtre) Bruxelles, le 12 décembre 1979,
alinéa 7.

64
Quant au moteur franco-allemand, il connaît une période tendue à la fin
des années 1970. VGE et Schmidt sont allés également à Moscou après
l’invasion en Afghanistan en 1980 malgré les tentatives américaines de
former un front uni contre l’URSS dans ce sujet. En tous cas certains
éléments de la déclaration commune franco-allemande sur l’Afghanistan du
5 février 1980, étaient rapidement révisés. La décision sur un char de combat
commun a bientôt échoué et les différences émergeaient concernant les
politiques militaires des deux pays215.
Pendant la « petite guerre froide », après l’invasion soviétique en
Afghanistan (1980), en restant attentif à « l’état de guerre » en Pologne
(1981) et au milieu des crises des Euromissiles, les Européens ont
commencé à sentir de plus en plus le besoin de changement en redéfinissant
le rôle de l’Europe dans la défense transatlantique et la politique européenne
de défense.
En 1982, la guerre aux Malouines entre la Grande-Bretagne et
l’Argentine supposerait l’activation des institutions de l’UEO, hélas les actes
de solidarité, l’embargo (etc.) se manifestaient en dehors. Le Rapport N° 935
exprime le regret que le Conseil n’ait pas été convoqué, conformément à
l’article VIII.3216 du traité de Bruxelles modifié et la préoccupation que la
zone n’est pas couverte (article 6.) par le traité de l’Atlantique nord217.
L’article 2.8. souligne en revanche que « la mise en œuvre de la Coopération
politique européenne, à l’occasion de la crise des Malouines, a été la plus
rapide depuis la création de ce mécanisme. »
Le rapport prouve ainsi que ce n’était pas le manque de volonté d’action,
même en coopération qui a conduit vers l’incapacité de l’UEO. Il s’agit
plutôt de l’existence et de la concurrence des autres institutions de la
politique étrangère européenne commune (notamment la CPE) et de
l’embargo complet appliqué individuellement par les 10 pays sur les
exportations d’armes. La décision sur un embargo aurait été l’une des tâches
typiques déléguées à l’UEO dont le traité évoque les volets de l’économie et
de la défense commune. Mais « l’UEO n’aurait donc pas offert les organes
appropriés pour la discussion de sanctions économiques, des effets de la
crise sur la défense alliée en Europe ou d’une éventuelle assistance
militaire. »
Les signes d’usure ont émergé entre les pays européens : « les Dix ont
décidé (…) de ne prolonger les sanctions économiques que pendant sept
215
BOZO, Frédéric, La politique étrangère de la France depuis 1945, Paris, La Découverte,
1997, p. 78-80.
216
« 3. À la demande de l’une d’entre E
elles, le Conseil sera immédiatement convoqué en vue de permettre aux Hautes Parties
Contractantes de se concerter sur toute situation pouvant constituer une menace contre la
paix, en quelque endroit qu’elle se produise, ou mettant en danger la stabilité économique. »
217
Assemblée de l’UEO – Document 935, « La crise des Malouines / Projet de
Recommandation sur la crise des Malouines », rapporteur M. Cavalière, le 8 novembre 1982

65
jours sur une base communautaire pour huit des dix pays, et par décision
exclusivement nationale pour l’Italie et l’Irlande. » L’UEO s’avérait
inefficace – nous risquons de dire : inutile – à la gestion d’une crise qui a
touché l’un des pays européens, membre de la CEE et de l’OTAN218. Au
niveau de l’ONU, la France, le Royaume-Uni et l’Irlande ont voté la
Résolution 502 du 2 avril 1982, pendant que l’Espagne s’est abstenue (non-
membre de la CPE). Le 4 juin l’Irlande et l’Espagne ont voté pour la
résolution réclamant un cessez-le-feu, mais les Anglais et les États-Unis s’y
opposaient alors que la France s’est abstenue219.
Bien que de nouveaux types des négociations aient commencé en 1982,
sur un traité de START220 pour la réduction des armes stratégiques, le 22
mars 1983, Ronald Reagan, président des États-Unis, a annoncé le
lancement d’un programme de recherches sur la défense antimissile
(« Initiative de défense stratégique » , l’IDS). Ce projet vise aussi à créer un
bouclier spatial identifiant et anéantissant tout missile venu de la
stratosphère. L’IDS ravive les craintes d’un découplage entre la sécurité de
l’Europe et celle des États-Unis, transformés en forteresse inviolable. Elle
met l’Union soviétique dans l’incapacité de riposter à une éventuelle frappe
américaine, sinon en Europe, présageant ainsi la fin de « l’équilibre de la
terreur ». En France, le nouveau président François Mitterrand221 avait
encore lui aussi, comme le président Pompidou et VGE les deux premières
années « de lune de miel » avec les États-Unis, et il comportait plus de
fermeté vers l’Est. Il a soutenu la double décision de l’OTAN mais en
rejetant le contrôle de l’arme nucléaire française. Au printemps 1983 la
réunion de l’Alliance atlantique a été tenue à Paris, première fois depuis
1966. Malgré cette « détente » interalliée, la France a refusé les sanctions
contre l’URSS (restriction des crédits commerciaux et des exportations de
technologies sensibles) proposées par les Américains. Eux ils ont vivement
critiqué le soutien politique français (avec le Mexique) à la guérilla
salvadorienne, le soutien militaire symbolique pour le pouvoir sandiniste et
la livraison d’armements au Nicaragua. Les autres terrains
d’affrontement étaient le GATT et l’IDS citée ci-dessus. En 1984, le
rétablissement des relations avec Moscou et en avril 1985, le Programme
Euréka mené à 17 pays représentait la réponse française au défi politique et
technologique de l’IDS222.

218
Idem, ibidem, Article 2.30.
219
Assemblée de l’UEO – Document 935, op. cit., Article 2.11.
220
Strategic Arms Reduction Treaty : Traité sur la réduction des armes stratégiques ; Le traité
fut finalement signé en 1991 par Mikhaïl Gorbatchev (l'URSS) et George Bush (les Etats-
Unis), mais ne fut ratifié qu’en 1993.
221
voir LOÏK Benoit, « François Mitterrand et la défense nucléaire de l'Europe », Revue de
Recherche Juridique - Droit Prospectif, 1998-2 (pp. 639-653.), N°XXIII - 73 (23e année – N°
73), Presses Universitaires d'Aix-Marseille.
222
BOZO Frédéric, La politique étrangère de la France depuis 1945, op. cit., p. 82-90.

66
L’éclatement de la première guerre du Golfe (1980-88) et de la guerre au
Liban (1982) la crainte européenne d’un nouveau choc pétrolier apparait. Un
document de l’UEO a alors déclaré que « les conflits armés que connaît le
Proche-Orient constituent une grande menace pour la sécurité de
l’Europe. » La France a fourni 60 Exocet et 5 avions Super Etendard à l’Irak
contre l’Iran. Il était probable que l’Iran bloquerait le détroit d’Ormuz d’où
provient 13% du pétrole mondial (surtout vers l’Europe). De plus, l’Iran a
accusé les États-Unis, le Royaume-Uni et la France d’avoir livré des armes
chimiques à l’Irak. L’UEO cherchait à réfuter ces suppositions : « Les stocks
d’armes chimiques des pays membres de l’UEO sont soumis au contrôle de
l’Agence pour le contrôle des armements. »223
Concernant la crise au Liban depuis 1982, les contingents français,
italiens et anglais se battent à côté des troupes américaines pour empêcher
l’internationalisation de la crise (selon les explications officielles). La
recommandation Nº 386 de l’Assemblée de l’UEO a exprimé une opinion
différente de celle des États-Unis :
- « de condamner sans réserve la présente agression israélienne, de
demander l’évacuation de toutes les forces armées non libanaises du Liban,
mise à part la force intérimaire des Nations Unies au Liban, qui devrait être
renforcée ;
- de rappeler que les problèmes du maintien de la paix du Moyen-Orient
ne peuvent être résolus sans assurer au peuple palestinien le droit à
l’autodétermination sur un territoire national et sans reconnaître l’État
d’Israël. »
Cependant, dans la force d’intervention rapide ces 3 pays européens ont
pris trop de risques. Après un attentat meurtrier à Beyrouth224 leurs
contingents furent retirés en 1984. Dans les années 1980, le soutien
britannique à l’UEO couvrait l’ancien objectif (qui était l’une des raisons de
l’adhésion britannique à la CEE) d’avoir un forum politique au sein duquel
la Grande-Bretagne peut mieux gérer la politique européenne sans menacer
l’OTAN. En second lieu en tant que moyens qui facilitent à donner une
réponse coordonnée aux menaces en dehors de la zone de l'OTAN, et
finalement pour multilatéraliser l’axe Paris-Bonn des questions de défense.
C’est également dans les années 1980 que les Anglais ont accepté que les
Européens prennent plus de responsabilités dans leur propre défense.
Londres et les atlantistes considéraient alors l’UEO comme un forum
intergouvernemental subordonné à l’OTAN. Pour Paris et les

223
Assemblée de l’UEO – Document 978, « Projet de recommandation sur la situation du
Proche-Orient et la sécurité européenne », rapporteur Lord Reay, le 24 mai 1984,
paragraphes ii, vi et II.10.
224
Les 22-23 octobre 230 soldats américains et 53 français ont été tués par le Djihad.

67
« européistes », l’UEO était une solution temporaire après l’échec des
initiatives plus robustes225.
En 1983, Léo Tindemans, ancien Premier ministre belge, dans un article
publié dans Le Monde proposait de réactiver « l’UEO, organisation
ancienne dont les structures et les virtualités sont largement
inemployées »226. Le mémorandum français en 1984 suggère aussi de se
tourner vers l’UEO qui « est la seule instance européenne compétente en
matière de défense. » La France « ne vise qu’à la préservation de cette
institution dans une perspective rénovée » et propose de récolter les fruits de
la construction institutionnelle complète (Conseil, ACA et CPA) de
l’UEO227. Finalement, lors du trentième anniversaire du traité de Bruxelles
modifié, les 26/27 octobre 1984, est adoptée la déclaration de Rome. Elle
commence par la réactivation au niveau institutionnel de l’UEO. Les plus
importants domaines de la réactivation sont228
- les questions de défense
- la limitation contrôlée des armements et le désarmement
- les incidences sur la sécurité européenne de l’évolution des rapports
Est-Ouest
- la contribution de l’Europe au renforcement de l’Alliance atlantique
- le développement d’une coopération européenne en matière d’
armement
De plus, les Hautes Parties se sont accordées sur le rassemblement
régulier des ministères des Affaires étrangères et de Défense :
« I. 1. Le Conseil des ministres se réunira à l'avenir
normalement deux fois par an au niveau des ministres, l'une de ces
sessions pouvant avoir lieu en groupe très restreint et sans ordre
du jour formel. Ces réunions rassembleront les ministres des
Affaires étrangères et les ministres de la Défense. Des réunions
séparées des ministres des Affaires étrangères et/ou des ministres
de la Défense pourront également avoir lieu, si les États membres
l'estiment nécessaire, pour discuter des questions relevant de leurs
compétences respectives. »
La coopération entre le Conseil et l’Assemblée de l’UEO et le rôle de
l'Agence pour le contrôle des armements (ACA) et du Comité permanent des
armements (CPA) ont été clarifiés. Ils ont fixé pour objectif que les contrôles

225
FORSTER Antony, « The Ratchet of European Defence : Britain and the Reactivation of
Western European Union, 1984-1991 », DEIGHTON Anne (ed.), Western European Union
1954-1997 : Defence, Security, Integration, Oxford, St Antony’s College, 1997, p. 29. et p.
32.
226
« Débloquer la coopération européenne », Le Monde, le 23 décembre 1983.
227
Mémorandum français sur l’UEO, janvier 1984.
228
Déclaration de Rome, les 26 et 27 octobre 1987, paragraphe 8.

68
quantitatifs concernant les armes classiques devraient être supprimés au 1 er
janvier 1986 tandis que celui des armes ABC restait maintenu :
« Ils ont souligné, à ce propos, que l'existence d'une
industrie européenne de l'armement efficace et compétitive
constitue un aspect fondamental de la contribution de l'Europe
à l'Alliance atlantique. Dans cette perspective, il leur apparaît
très important que les sept États membres de l'UEO puissent
harmoniser leurs positions dans ce domaine et coordonner
leurs efforts en vue d'accroître l'efficacité des actions de
coopération menées dans les différentes enceintes
multilatérales. »
Après avoir analysé la déclaration solennelle il nous reste à traiter d’un
projet de recommandation proposé par le document 1058 (1986) de l’AUEO
et présenté par M. Bianco. Le texte focalise sur la réactivation,
l’élargissement et la structure de l’UEO. Le rapporteur déclare que « La
réactivation de l’UEO est de nature politique plus que militaire » c’est-à-
dire que par l’interprétation de la distinction anglo-saxonne c’est la politique
de défense et non pas la défense (relevait de l’OTAN) qui a été réactivée.
1. Quant à l’élargissement « la querelle de l’article 5 » émergea et 2
groupes étaient à distinguer : Le premier est celui de la Grèce, la Turquie et
la Norvège. Concernant la Norvège, le document souligne que les Sept ne
disposent guère des moyens de participer efficacement à sa défense. Vis-à-
vis de la Turquie et la Grèce, le rapport déclare sincèrement « qu’aucun pays
de l’Europe occidentale ne se soucierait de voir entrer la Grèce ou la
Turquie dans une alliance comportant une clause d’assistance que l’on a pu
qualifier « d’automatique » tant que ces deux pays n’auront pas trouvé une
solution stable aux problèmes qui les divisent. » La querelle de l’application
de l’article V du traité de Bruxelles modifié a commencé et nous
accompagnera jusqu’aux années 1990. Toutefois ces trois pays ne doivent
pas être écartés définitivement des questions qui ne portent pas directement
sur la défense mais davantage sur l’armement. Quant aux problèmes du
deuxième groupe, le Portugal dont la candidature a été ignorée pendant 2 ans
et l’Espagne qui semblait chercher à adhérer à l’UEO sans déposer sa
candidature, le rapporteur ajoute que l’UEO ne doit pas être perçue comme
un substitut à l’OTAN. De surcroît, M. Cheysson, de la part de la France, a
exprimé son hostilité à tout élargissement de l’UEO229.
2. La recommandation évoque une certaine conflictualité entre le Conseil
et l’Assemblée de l’UEO. Dans l’esprit de Rome, il faut absolument
surmonter le refus persistant du Conseil d’accorder à l’Assemblée le budget

229
Assemblée de l’UEO – Document 1058, « La réactivation de l'UEO - Ses missions, ses
structures et sa place en Europe », rapporteur M. Bianco, le 29 avril 1986, paragraphes 27. et
31.

69
dont elle a besoin. En 1985 un comité a été mis en place pour améliorer les
relations de l’Assemblée avec le Conseil.
3. Enfin le rapporteur met l’accent sur les différents projets américains et
européens, leurs corrélations et exigences budgétaires, notamment sur le
développement d’Euréka par rapport au système IDS et le budget dont ce
programme avait besoin.
Le 5 avril 1986, la Grande-Bretagne a offert ses bases aériennes aux
États-Unis pour honorer l’aide américaine pendant la guerre des Malouines :
depuis ces bases, les raids aériens américains ont ciblé Tripoli pour répondre
aux attentats libyens notamment à celui de Berlin. Chirac et Mitterrand230 se
prononcèrent contre l’autorisation de survol américain pour le
bombardement de la Libye de Kadhafi231. Le Royaume-Uni a manqué d’en
informer préalablement ses partenaires pendant la session de l’UEO et par ce
geste il a menacé indirectement la sécurité de l’Europe. L’UEO ne peut que
répéter ses plaintes232 et regrette « qu’aucune mesure effective, qu’elle soit
préventive ou répressive, n’ait été prise en coordination, contre les actes de
terrorisme, avant l’intervention américaine contre la Libye,[elle] rappelle
que les membres de l’Assemblée privilégient la voie politique et
diplomatique pour résoudre le problème du terrorisme international, sans
exclure pour autant toute autre mesure appropriée s’il s’avérait impossible
d’aboutir par la négociation. »
Quels sont les changements les plus importants au sein de l’UEO depuis
1984 ? Concernant la GEIP (1976) les réunions des ministres de la Défense
se tiennent dès 1984, lorsqu’il est décidé de réévaluer politiquement la GEIP
en élargissant son domaine d’activité. Désormais elle doit être l’instrument
non seulement des différents projets mais aussi de la future planification
générale. Elle doit notamment élaborer un Plan d’action pour la coopération
(ouest)européenne dans le domaine de l’aéronautique233.
En 1986, le GECLAT (Groupe européen de coordination de la lutte
antiterroriste) a été mis en place. « Ce groupe devrait d’abord centraliser les
renseignements recueillis par les services compétents de tous les pays
membres : police, sécurité militaire, contre-espionnage, services de
renseignement, Affaires étrangères, afin de savoir qui sont les terroristes, où
ils sont, quels projets ils nourrissent234. »

230
Voir encore VEDRINE Hubert, Les mondes de François Mitterrand, Paris : Fayard, 1996.
231
BOZO Frédéric, La politique étrangère de la France depuis 1945, op. cit., p. 91.
232
Assemblée de l’UEO – Document 1057, « Projet de recommandation sur la sécurité et le
terrorisme – Les incidences pour l’Europe des situations de crise dans d’autres régions du
monde », rapporteur M. van der Werff, le 29 avril 1986.
233
BROSZKA Martin – HAUSWEDELL Corinna – WEINER Klaus Peter, (West-)Europäisierung
der Sicherheitspolitik oder neue Friedenspolitik in Europa, Informationsstelle Wissenschaft
& Frieden Dossier Nr. 4, http://www.uni-muenster.de/PeaCon/wuf/wf-89/8930801m.htm (20
octobre 2005).
234
Le débat sur la défense européenne 1955-2005, op. cit., pp. 30-31.

70
À partir du 1er janvier 1986 la limitation et le contrôle par l’ACA des
armements classiques ont été supprimés235. (L’ACA a été dissoute suite à la
décision du Conseil de l’UEO du 11 novembre 1997236.)
À la fin des années 1980, l’EUROGROUP était surtout un instrument de
la représentation des membres européens de l'OTAN, surtout face aux USA.
En 1988, dans son rapport annuel, le président de l’EUROGOUP à l'époque,
le ministre de la Défense néerlandais W. van Eekelen, l’a décrit ainsi : «
L’EUROGROUP a effectué une quantité de travail, pour faire comprendre à
des politiciens, à des représentants du gouvernement et au public en
Amérique que nous formons une part équitable à l'OTAN. »237 Le 13
novembre 1989, le Conseil de l’UEO a décidé de supprimer le CPA (Comité
permanent des armements)238.

Les premières missions de l’UEO dans le Golfe Persique (1987-1991)


Opération « Champ Propre » (Cleansweep) de l’UEO (1987-88)
Une présentation brève des premières missions de l’UEO nous conduit
vers les problèmes structurels et opérationnels généraux des États européens
concernant les missions communes, notamment le pilotage des missions, le
débat autour du partage de responsabilités, et le rôle de l’OTAN. Elle nous
aide aussi à tenir compte de la capacité projetable réelle des Européens et
« le point de départ » de la PESC et des initiatives militaires communes.
Cette sous-section est aussi une preuve des intentions européennes « hors
zone ».
En août 1987, la première opération de l’UEO s’est déroulée pendant la
première guerre du Golfe entre l’Irak et l’Iran (1980-88) dans le détroit
d’Ormuz. C’est un lieu stratégique où le pétrole de l’Iran est canalisé.
Comme par la baie d’Ormuz transite 48% des ressources pétrolières de la
Communauté, il y avait un intérêt européen essentiel à y aller et garantir la
voie maritime internationale, même si l’OTAN restait désintéressée. C’était
le premier exemple d’une opération militaire combinée selon l’Article VIII
du traité de Bruxelles239.
Il s’agit d’une opération de déminage d’un couloir maritime de 300
milles. Dans le domaine des chasseurs de mines, les Européens étaient
mieux équipés que les Américains. La coopération n’était pas tout à fait
parfaite parmi les états participants. Les problèmes se focalisèrent autour de
la protection des bateaux de déminage : la flottille belgo-hollandaise sous
235
DEHOUSSE Franklin - DEMARET Paul, « Aspects juridiques, institutionnels et politiques »,
op. cit., p. 13-14.
236
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 9.
237
BROSZKA Martin – HAUSWEDELL Corinna – WEINER Klaus Peter, (West-)Europäisierung
der Sicherheitspolitik oder neue Friedenspolitik in Europa, op. cit.
238
L’Union de l’Europe occidentale – Rapport d’information mars 1995, op. cit., p. 10.
239
FORSTER Antony, « The Ratchet of European Defence : Britain and the Reactivation of
Western European Union, 1984-1991 », op. cit., p. 34.

71
commandement belge, 4 bâtiments de déminage et un bateau de soutien
(Zinnia) ont opéré dans la zone du port Fujaïrah des Émirats Arabes Unis
dans la baie de l’Oman. L'opération belgo-néerlandaise connue sous le nom
Octopus I-III (du 18 septembre 1987 à 30 juin 1988) a été dirigée à partir
d'un centre d'opérations situé à Den Helder (Hollande)240.
Les frégates britanniques qui ont déjà mené la patrouille d'Armilla dans le
Golfe avec quatre frégates, étaient incapables de se charger de la défense de
cette flottille. Le ministre français Giraud a proposé la mise en place d’un
bureau de coordination pour cette opération. Londres l’a refusé, et la seule
possibilité était la mise en place d’un groupe de contact. Le personnel
maritime a proposé le lancement de l’Opération GROTIUS par laquelle les
bateaux participant à l’opération de l’UEO auraient pu avoir un
commandement commun et tournant. Mais le Premier ministre britannique,
Mme Thatcher a refusé le commandement tournant et surtout l’idée que les
bateaux britanniques opèrent sous le commandement étranger, ce qui était
pourtant la pratique commune de l’OTAN. Selon nous cependant, cette fois-
ci les arguments britanniques étaient tout à fait acceptables : la patrouille
Armilla est une formation spéciale dont le commandement pouvait
difficilement être passé vers des unités composées seulement des bateaux de
déminage.
Dans le Golfe, à l’exception des Anglais, des Belges et des Hollandais où
le commandement et le contrôle ont relevé de l’UEO (mais sans le
commandement commun) les frégates et les bateaux de déminage français et
italiens ont continué à opérer sous casquette nationale. L’Allemagne a
envoyé des bateaux en Méditerranée orientale pour aider les bateaux alliés.
L’UEO a fourni un cadre de coordination de trois tiers comprenant :
- la consultation à niveau élevé faisant participer les experts politiques
et militaires des ministères des Affaires étrangères et de la Défense de
tous les États de l’UEO
- la réunion des officiers servant de point de contact dans leurs
Amirautés respectives ;
- et les contacts réguliers entre les commandants des forces sur place
Les conclusions tirées étaient nombreuses : il fallait identifier les
capacités européennes qui pouvaient être utilisées pour des actions hors zone
(out-of-area). Les objectifs politiques devaient être réalistes. Les analyses de
reconnaissance et les informations devaient être partagées immédiatement
avec les alliés. Il fallait établir des règles d’engagement (ROE) non
provocatrices qui devaient incorporer le principe de la force minimale241.

240
Opérations auxquelles la Marine belge a participé, http://www.mil.be
241
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 47-51.

72
/ La mission de déminage Southern Breeze I. (Brise Méridionale I, 13
août 1990 – 19 août 1991)
/ La mission de contrôle de l’embargo ARTIMON (août 1990-1995)
Pendant la deuxième guerre du Golfe, les ministres des pays de l'UEO ont
décidé à nouveau de coordonner leurs opérations afin de mettre en œuvre et
de faire appliquer la résolution 661 (du 6 août 1990) des Nations Unies sur
l’embargo contre l’Irak. Réunis le 21 août 1990 à Paris, les ministres ont
souligné que la coordination au sein de l'UEO devrait faciliter la coopération
avec d'autres pays déployant des forces dans la région, notamment les États-
Unis. Les forces de l'UEO pour le contrôle de l'embargo ont été réparties
dans les trois missions Artimon depuis août 1990 :
- Artimon Est pour la surveillance du Détroit d'Ormuz entre le golfe
Persique et le golfe d'Oman ;
- 
 Artimon Ouest contrôle le détroit de Tiran à la sortie du Golfe
d'Aqaba ;
- 
 Artimon Sud contrôle le détroit de Bab el-Mandeb au débouché de la
mer Rouge.
Le 4 septembre, les neuf États membres de l’UEO ont accepté les
directives pour la coordination de leurs opérations navales dans la région du
golfe Persique et pour renforcer l'embargo international contre l'Irak242. La
situation par rapport à 1987 était différente, puisque plusieurs pays non-
membres de l’UEO y contribuaient, et les États-Unis étaient le chef de la
coalition. Mais les forces de l'UEO ont effectué plus de 70% des
reconnaissances et l'US Navy a procédé à environ 55% des visites.
L’opération ne disposait pas d’un mandat précis du Conseil de sécurité de
l’ONU. Le scénario plus pessimiste de l’UEO était une attaque éventuelle de
l’Irak contre la Jordanie.
L’UEO restait divisée sur l’idée que les groupes de contrôleurs soient ou
non armés. La France a proposé d’organiser une exécution commune et la
rotation de contrôle tactique au-dessus des bâtiments de l’UEO, mais le
Royaume-Uni s’y est opposé. Comme en 1987 un groupe ad hoc des
ministres de défense et des Affaires étrangères a été finalement mis en place
et le cadre de coordination de trois-tiers a été ranimé. Bien sûr la fonction du
groupe ad hoc s’avérait loin d’être idéale pour l’UEO : les réunions ont été
tenues à la capitale de la présidence en office et bien que le Secrétariat ait été
représenté, il n’a fait que rédiger des comptes-rendus. L’opération a mis en
évidence des lacunes des forces mobiles et flexibles. Elle a renforcé
l’argument selon lequel les forces navales ne soient pas incluses aux
négociations sur les FCE (Forces conventionnelles en Europe)243.

242
Contrôle de l' embargo et les opérations Artimon, http://www.atlanticcommunity.org (15
mars 2006)
243
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 52-57.

73
Quelle est l’importance de l’Opération ARTIMON ? Selon les
témoignages auprès de l’Assemblée de l’UEO, l’ARTIMON aurait dû
devenir la première vraie opération de l’UEO. Elle a été destinée surtout à la
vérification de l’embargo contre l’Irak et s’est chargée du déminage (200
mines détruites)244.
Les mécanismes de coordination approuvés en 1988 furent réactivés et
élargis. Un groupe ad hoc, composé de représentants des ministères des
Affaires étrangères et de la Défense, fut chargé de la coordination dans les
capitales et dans la zone d'opération. Une réunion des chefs d'état-major des
armées (CEMA) fut organisée (quasiment le premier EMA intérimaire
commun de l’UEO) pour coordonner les opérations navales visant à imposer
l'embargo sur les marchandises. Le Conseil permanent de l'UEO, qui siégeait
alors à Londres, suivait l'évolution de la situation et se réunissait en cas de
besoin245.

Les 3 phases de l’Opération ARTIMON Opération Southern Breeze

Source : http://www.phila-colmar.org/La-Mission-Artimon.html

A l’époque l’organisation et la coordination de cette opération commune


se trouvaient encore en phase initiale. Dans la pratique du côté français une
seule personne a été chargée des négociations : elle a pris l’avion tôt le
matin, pour assister à la réunion à Londres. Le même jour, elle est rentrée à
Paris pour rédiger le compte-rendu du débat de Londres. Puis ce rapport a
été officiellement présenté par le Quai d’Orsay dans l’après-midi246.
Une première réunion a été tenue à Paris et une deuxième à Bahreïn, en
mi-septembre 1990. Ce qui est le plus intéressant, c’est qu’entre-temps les
Pays-Bas ont changé leur position : lors de la deuxième réunion à Bahreïn,
en mi-septembre 1990 ils ont adopté la position américaine en refusant une
opération dans le cadre de l’UEO. Une série de coups de téléphone a réussi à

244
Témoignage (Entretiens de l’auteur auprès de l’AUEO, le 15 avril 2008).
245
Les actions concertées de l'UEO dans le golfe (1988-1990), http://www.weu.int (10
décembre 2005).
246
Témoignage (Entretiens de l’auteur auprès de l’AUEO, le 15 avril 2008).

74
résoudre le problème : le négociateur français a appelé l’EMA français à
Paris pour clarifier la situation. L’EMA français a passé un coup de
téléphone vers l’EMA hollandais pour clarifier la position hollandaise.
Finalement le commandant des forces hollandaises a contacté Bahreïn afin
d’ordonner au contingent hollandais de respecter les cadres de l’opération
commune de l’UEO247.
Un autre exemple typique est la participation allemande qui a assisté à
l’opération mais hors du cadre de l’UEO, comme membre de l’OTAN. Le
gouvernement allemand a beaucoup tergiversé et a envoyé finalement un
effectif de 300 personnes, sans frégates, en Crète pour assurer le relais de la
mission. Le Parti SPD a forcé Kohl à envoyer les troupes dans une opération
européenne. Avec la participation allemande sous « la casquette » de
l’OTAN nous pouvons constater qu’il s’agit de la première opération hors
zone de l’OTAN248.
Deux conclusions rapides : La première c’est que la coopération par les
pays de l’UEO a favorisé la voie informelle. La faiblesse des institutions
communes pour mener des opérations communes est devenue évidente. Mais
tout cela ne prouvait pas que l’UEO aurait été incapable de mener une
mission commune et ne cherchait pas à combler ces lacunes. La deuxième
conclusion concerne les dernières tentatives et reste marquante jusqu’à nos
jours : la participation et l’aide des États-Unis (ou de l’OTAN)
volontairement ou involontairement a réussi à diviser les partenaires
européens, ce qui a bouleversé la coopération entre eux. Nous allons
examiner une série de cas similaires lors des opérations/missions de l’UEO.
Le 7 mai 1994, la France a décidé de suspendre sa participation après
1.210 jours d’application de l’embargo, dont le bilan s’élève à 1.434 visites
de navires de commerce et 43 déroutements de bâtiments249.
Après la signature du cessez-le-feu (le 28 février 1991), les opérations de
déminage de l’UEO ont été effectuées au large du Koweït dès le 4 mars. Le
groupe belge de lutte contre les mines s’est vu renforcé250. Le 17 mars, sur
décision de l'UEO, l'Amiral pour l'Océan Indien a confié à la Belgique le
commandement tactique de la flottille franco-belge de lutte contre les mines

247
L’épouse du commandant des forces hollandaises était une Française.
248
Témoignage (Entretiens de l’auteur auprès de l’Assemblée de l’UEO, le 15 avril 2008)
249
« La Mission ARTIMON », le 8 août 2000, http://www.phila-colmar.org/La-Mission-
Artimon.html
250
par les chasseurs de mines néerlandais HAARLEM, HAARLINGEN, ZIERIKZEE ainsi
que par les chasseurs de mines français L'AIGLE, CASSIOPEE, ORION, PEGASE,
PLUTON, SAGITTAIRE accompagnés du navire ravitailleur LOIRE. Les forces de l'UEO
ont procédé au contrôle de l'embargo avec des navires français (frégates et destroyers),
anglais (frégates et destroyers), belges (une frégate), italiens (deux frégates), espagnols (deux
frégates), hollandais (deux frégates). Source : Opérations auxquelles la Marine belge a
participé - Opération Southern Breeze - Invasion du Koweït par l'Irak, http://www.mil.be (30
mars 2007)

75
et la coordination avec le groupe néerlandais. Le dernier navire belge a
quitté le golfe le 14 juillet 1991251.

Le développement de la Coopération politique européenne et la


coopération franco-allemande dans le domaine politique

L’incapacité de la Coopération politique européenne (CPE) et la relance


de la coopération politique bilatérale franco-allemande :
Comment l’Europe, notamment la CPE, a été capable de réagir dans une
telle situation de dépendance ? Il nous paraît que les réactions de la CPE ne
donnent pas de réponses adéquates aux problèmes présentés ci-dessus. Les
deux documents les plus importants de l’époque sont :
- Le Rapport de Londres, le 13 octobre 1981, et
- La Déclaration solennelle sur l'Union européenne à Stuttgart, le 19
juin 1983
Ces deux documents ne font qu’insister sur la nécessité de quelques
généralités et séparent le sujet de la défense de celui de la politique
étrangère: À Londres, les partenaires ne tiennent pas compte du fait que la
coopération politique est devenue un élément central de la politique
étrangère de tous les États membres. Ils notent que les Dix sont toujours loin
de jouer dans le monde le rôle qui correspond à leurs influences conjuguées,
mais ils « conviennent de maintenir l’approche souple et pragmatique qui a
rendu possible la discussion dans le cadre de la coopération politique de
certains problèmes importants de politique étrangère portant sur les aspects
politiques de la sécurité »252. Pour éviter dans l’avenir de tels événements,
comme la visite du président Giscard d’Estaing à Varsovie, (sans avoir
consulté préalablement ses partenaires européens), les Parties « soulignent
notamment l’importance de la consultation entre les Dix, élément central de
la coopération politique européenne, ainsi que leur engagement à consulter
les partenaires avant de fixer des positions définitives ou de lancer des
initiatives nationales sur toutes les questions importantes de politique
étrangère qui présentent un intérêt pour les Dix dans leur ensemble. »
À Stuttgart, en 1983, ils ont évoqué « l’approfondissement des
consultations » ; « la consultation préalable des autres États membres,
avant la fixation de positions définitives » ; « le développement progressif et
la définition de principes et d'objectifs communs ainsi que l'identification
d'intérêts communs » ; « une coopération plus étroite entre les
représentations des Dix dans les pays tiers » (etc.) 253
Entre la naissance des deux documents ci-dessus, le Plan Genscher-
Colombo, en 1981, a proposé un Acte unique pour la CEE, la CPE, le

251
Opérations auxquelles la Marine belge a participé - Opération Southern Breeze, op. cit.
252
Le Rapport de Londres, le 13 octobre 1983.
253
La Déclaration solennelle sur l'Union européenne à Stuttgart, le 19 juin 1983, 3.2.

76
Conseil européen, le Parlement européen et la Cour européenne afin de
renforcer la capacité internationale de la coopération européenne. Deux
autres propositions sont à souligner :
1. Intégrer la politique étrangère de la CPE et la politique
commerciale extérieure de la CEE.
2. Initier des questions de défense à la CPE
Le plan a échoué, à cause de la tergiversation britannique de transformer
l’OTAN, et du refus par le Danemark, la Grèce et l’Irlande d’un lieu plus
étroit avec la CE254. Le scénario qui suit nous rappelle celui de l’époque de
la chute du Plan Fouchet et de la naissance du traité de l’Elysée : La
réanimation des relations franco-allemandes, le réveil du traité de l’Elysée
du sommeil « de la belle au bois dormant ». En février 1982, les deux
gouvernements se déclarent favorables à l'application de la « double
décision » de l'OTAN. Les 21-22 octobre 1982, lors du 40e sommet franco-
allemand à Bonn255, malgré les mésententes sur un char franco-allemand
commun256, les Parties ont réactivé les clauses de défense du traité de
l’Elysée. Elles ont institutionnalisé la coopération sur les questions
militaires, prévue par le traité de 1963 (rencontres communes des ministres
de la Défense et des Affaires étrangères des deux pays), par l’établissement
de la Commission franco-allemande sur la sécurité et la défense, divisée en
plusieurs groupes de travail257. Malgré ces initiatives, les évolutions sont très
lentes, et il faut attendre jusqu’en 1986 ou plutôt 1988 pour que les
ambassadeurs des deux pays conviennent de se rencontrer régulièrement sur
une base bilatérale258. En revanche, au milieu des années 1980, la France a
abandonné la limite de son engagement en Allemagne à la ligne Rotterdam-
Dortmund-Munich (RDM)259.

254
FORSTER Antony, « The Ratchet of European Defence : Britain and the Reactivation of
Western European Union, 1984-1991 », op. cit., p. 31.
255
Les relations franco-allemandes – Chronologie http://www.ladocumentationfrancaise.fr/
(30 mars 2007).
256
L’idée du premier projet d’un char franco-allemand et italien (le char Napoléon) est née en
1957-58, pour remplacer les M47 Patton américains des deux armées. Le plan a échoué en
1963 lorsque la France a commencé à développer l’AMX 30 et l’Allemagne le Léopard II. En
1979-80 l’idée est revenue basée sur le char allemand Léopard II. La France souhaitait un
char plus léger et la Bundeswehr n’en avait besoin que 5 ou 10 années plus tard que l’armée
française. En 1986 la France a finalement choisi AMX 56 Leclerc. (voir Conférence de presse
de François Mitterrand et d’Helmuth Schmidt, Palais de l’Elysée, le 25 février 1982).
257
DUMOULIN André, L’UEO et la politique européenne de défense, Problèmes politiques et
sociaux, n° 754, Paris : La Documentation française, septembre 1995., p. 65. ; et Déclaration
du président Mitterrand à l’issue des consultations franco-allemandes, le 22 octobre 1982.
258
VALKI, László (ed.), A NATO, op. cit., p. 52.
259
BOZO, Frédéric, La France et l’OTAN – De la guerre froide au nouvel ordre européen, op.
cit., p. 134.

77
Vers une politique étrangère et de sécurité commune (« PESC ») ?
L’Acte unique européen et la Plate-forme de La Haye
En 1984 le projet d’Union d’Altiero Spinelli260 a proposé la gestion des
relations internationales de cette union par
- des actions communes représentées par la Commission (dans les
domaines où l’union possède des compétences exclusives : politique
commerciale – aide au développement) et
- les coopérations représentées par le Conseil européen (concernant
surtout des questions directement liées aux intérêts de plusieurs États
membres de l’union)

Deux ans plus tard en 1986/87, l’Acte unique européen est né, suite à un
projet des ministres des Affaires étrangères allemand et italien qui proposait
le développement du rôle du Parlement européen (élu directement depuis
1979) et du Conseil européen261. Le plus grand résultat de l’Acte est que la
CPE est devenue partie intégrante de l’architecture juridique de la CEE, avec
les traités de la CECA, de la CEE et de l’Euratom. Ainsi le processus de
l’intégration a été complété par les questions de politique étrangère, incluses
dans le Titre III « Dispositions sur la coopération européenne en matière de
politique étrangère ».
Désormais l’article 30.2.A a transformé (au moins théoriquement) en
obligation juridique le souhait des déclarations précédentes (voir le Rapport
de Londres, 1981) : « Les Hautes Parties (...) s’engagent à s’informer
mutuellement et à se consulter sur toute question de politique étrangère
ayant un intérêt général, afin d’assurer que leur influence combinée
s’exerce de la manière la plus efficace par la concentration, la convergence
de leurs positions et la réalisation d’actions communes. » Ils prennent
« dûment en considération » l’adoption et la mise en oeuvre de positions
européennes communes. Ainsi les « deux armes » de la politique étrangère
depuis 1972, les actions et les positions communes sont devenues partie
intégrante de l’Acte. De plus, la Commission s’associe pleinement aux
travaux de la coopération politique262.
Mais le trio atlantiste formé par le Danemark, la Grèce et l’Irlande étaient
contre le torpillage de l’OTAN. C’est la raison pour laquelle l’article 30.6C
stipule que les dispositions du traité « ne font pas obstacle à l'existence d'une
coopération plus étroite dans le domaine de la sécurité entre certaines
Hautes Parties Contractantes dans le cadre de l'Union de l'Europe
occidentale et de l'Alliance atlantique. »

260
Le projet de traité d’Union européenne, dit « projet Spinelli », le 14 février 1984, Articles
63-68.
261
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 114.
262
Acte Unique Européen – Titre III, les 17-28.02.1986., Articles 30.2.c et 30.3.b.

78
Pour la préservation des conditions technologiques et industrielles de la
sécurité, les Parties oeuvrent sur le plan national et, le texte fait ici référence
indirectement à l’UEO, « dans le cadre des institutions et organes
compétents ». La révision du Titre III est possible 5 ans après l’entrée en
vigueur de l’Acte. Le Danemark a déclaré que ce Titre n’affecte pas sa
participation à la coopération nordique dans le domaine de la politique
étrangère263.
L’une des leçons de l’Acte unique européen est que le développement de
la CPE est la reprise des objectifs français : La Grande-Bretagne et le
Danemark étaient partisans de l’intergouvernementalisme, l’Italie,
l’Allemagne et les États plus petits favorisaient plutôt l’intégration. Et c’est
la position française qui changeait de temps en temps. Ainsi en a résulté la
réussite ou l’échec du développement de la CPE. Les Français cherchaient à
développer la CPE la plus indépendamment possible vis-à-vis des
Communautés, mais dans la pratique, des interactions multipliées entre les
dimensions économiques et de politique étrangère ont rendu impossibles ces
initiatives264.
À l’issue de l’initiative du Premier ministre français, Jacques Chirac, à
l’occasion de la Plate-forme de La Haye adoptée le 27 octobre 1987 par le
Conseil de l’UEO, les États ont exprimé collectivement leurs convictions
pour la continuité de la dissuasion (de l’OTAN), fondée sur la combinaison
des forces nucléaires et conventionnelles265. Ils ont mis l’accent sur le
principe de défense vers l’avant (forward defence)266, et sur l’importance de
la présence des États-Unis sur le continent Européen. Paris fut content que le
rôle de la dissuasion nucléaire dans la défense de l’Europe (doctrine de
dissuasion française) ait été incorporé. La France a fait un geste vers les
Allemands par son accord concernant le principe de défense vers l’avant
(doctrine américaine de l’OTAN)267. Il faut remarquer que déjà la
déclaration du Sommet franco-allemand du 28 février 1986 manifeste une
ouverture française concernant la prise de décision en consultation avec les
Allemands sur l’emploi éventuel des armes préstratégiques françaises268

263
Idem, ibidem, Articles 30.6.b et 12, et la Déclaration du gouvernement de Danemark
relative à la coopération politique européenne.
264
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., pp. 119-120.
265
Le débat sur la défense européenne 1955-2005, op. cit., p. 23.
266
FORSTER Antony, « The Ratchet of European Defence : Britain and the Reactivation of
Western European Union, 1984-1991 », op. cit., p. 33.
267
DUMOULIN André, L’UEO et la politique européenne de défense, op. cit., p. 64.
268
« Dans les limites qu’impose l’extrême rapidité de telles décisions, le président de la
République se déclare disposé à consulter le chancelier fédéral sur l’emploi éventuel des
armes préstratégiques françaises sur le territoire allemand. Il rappelle qu’en cette matière, la
décision ne peut être partagée. » Source : FRITSCH-BOURNAZEL Renata, « L’Allemagne et la
Défense de l’Europe », GIRARDET Raoul, La défense de l’Europe, Editions Complexe, 1992,
p. 114-116.

79
(c’est-à-dire les missiles nucléaires tactiques de type Pluton - ou des missiles
dits « préstratégiques » Hadès après 1991).
Dans les années 1980 l’Allemagne hésitait entre les différentes
propositions allant de la dénucléarisation totale de son territoire à l’idée
d’ « un double commandement » (codécision ou droit de veto) au-dessus des
forces nucléaires stationnées en Allemagne. Les Allemands ont favorisé
l’augmentation des forces classiques par rapport aux forces nucléaires de
l’OTAN, comme le Livre blanc de 1985 en témoignait269. À l’époque, les
stratégies française et britannique étaient similaires, refusant toute
négociation sur leurs forces nucléaires, et favorisant le désarmement
conventionnel et chimique. Mais la présentation française est souvent
apparue plus rigide. L’Union soviétique, surtout après 1985, a condamné la
coopération franco-britannique susceptible de porter aussi sur le nucléaire
(projet de coopération sur un missile air-sol, et chacun d’eux disposait plus
de 500 têtes nucléaires) dans une Europe qui se sentait délaissée par les
USA270.
La Plate-forme de La Haye sert à compléter l’Acte unique européen, bâtir
une Union européenne en accord avec l’Acte unique, car la construction
d’une Europe intégrée restera incomplète tant que cette construction ne
s’étendra pas à la sécurité et à la défense. Malgré le processus d’Helsinki, la
maîtrise des armements et le désarmement, le problème fondamental de
l’Europe était qu’elle restait encore particulièrement vulnérable des forces
conventionnelles, chimiques et nucléaires du Pacte de Varsovie271. Le
document ne tient pas compte du processus de changement en URSS : en
1985, Gorbatchev arrive au pouvoir, en 1986 il proclame la « perestroïka »
et la « glasnost ». Mais le document évoque les négociations sur les FNI
dont le résultat fut la signature, le 8 décembre 1987, du traité sur les Forces
Nucléaires Intermédiaires qui décide surtout le démantèlement des SS-20 et
des Pershing II272.

269
FRITSCH-BOURNAZEL Renata, « L’Allemagne et la Défense de l’Europe », op. cit., p. 117-
118.
270
DE LA SERRE Françoise – LERUEZ Jacques – WALLACE Helen, Les politiques étrangères de
la France et de la Grande-Bretagne depuis 1945 – Inévitable ajustement, Presses de la FNSP,
1990, p. 70. et p. 72.
271
Réunion du Conseil des Ministres de l’UEO, Plate-forme sur les intérets européens en
matière de sécurité, La Haye, le 27 octobre 1987.
272
Article III. 1. « For the purposes of this Treaty, existing types of intermediate-range
missiles are : (a) for the United States of America, missiles of the types designated by the
United States of America as the Pershing II and the BGM-109G, which are known to the
Union of Soviet Socialist Republics by the same designations; and (b) for the Union of Soviet
Socialist Republics, missiles of the types designated by the Union of Soviet Socialist Republics
as the RSD-10, the R-12 and the R-14, which are known to the United States of America as
the SS-20, the SS-4 and the SS-5, respectively. » En 1986, selon une option de Reykjavik les
missiles à moyen portée (1000-5500) auraient été interdites mais celles de courte portée (500-

80
Ainsi en 1988, les États-Unis retirent tous les missiles de moyenne portée
de l’Europe (et les États membres de l’OTAN modernisent leurs armes
nucléaires de courte portée). C’est un soulagement relatif de l’Europe
puisque le risque d’une « guerre nucléaire régionale » a été diminué. Le 4
avril 1988, l’Union soviétique a commencé à retirer ses forces de
l’Afghanistan. Le 7 décembre 1988, lors de l’Assemblée générale de l’ONU,
Gorbatchev a annoncé une réduction unilatérale de 500.000 personnes des
forces conventionnelles, et il a retiré 6 divisions blindées de la RDA, de la
Hongrie et de la Tchécoslovaquie.
Le maintien de l’Alliance transatlantique dans la plate-forme de La Haye
est bien sûr hors de question. L’objectif premier restait donc la dissuasion,
dont le contrôle de l’armement et le désarmement ne sont pas les
alternatives273. Mais la doctrine de dissuasion de l’OTAN (riposte graduée)
était en contradiction avec celle de la France : dissuasion par la force de
frappe. Le texte a trouvé le compromis suivant entre les doctrines : « …la
stratégie de dissuasion et de défense doit continuer à se fonder sur une
combinaison appropriée de forces nucléaires et conventionnelles riposte
graduée dont l’élément nucléaire est le seul qui puisse confronter un
agresseur éventuel à un risque inacceptable dissuasion – méthode
française, le texte avait préalablement évoqué la pénurie des forces
conventionnelles européennes. »

La coopération franco-allemande dans le domaine militaire

De la Force d’action rapide vers la Brigade franco-allemande (1983,


1987, 1989-)
Le 20 mai 1983, parallèlement aux tentatives de réactivation de l’UEO et
de la « renaissance » de la (politique de) défense européenne « autonome »
et en considérant les nouveaux défis du maintien de la paix, la France a
décidé de créer une Force d’Action Rapide (FAR) de 45-47.000 hommes274.
Ce groupement de forces polyvalentes sous un commandement unique
anticipe les bouleversements stratégiques des années 1990, et c’est la raison
pour laquelle il mérite d’être traité un peu plus en détail. Dans la deuxième
moitié des années 1980, la France a disposé d’une capacité d’intervention
fournie par « le corps de bataille » (voir la conception GT-1500 ou groupe de

1000; les SS-21; SS-22; SS-23) auraient resté autorisées. Voir pour plus de details sur la
question : DU REAU, Elisabeth, L’idée d’Europe au XXe siècle, op. cit., p. 276-277.
273
le 17 janvier 1984, à Stockholm : Ouverture de la conférence sur le désarmement en
Europe avec la participation de 35 États européens ainsi que les États-Unis et le Canada.
274
Assemblée Nationale - Projet de loi de programmation militaire 1984-1988, le 20 mai
1983. La FAR a été dissoute en 1999.

81
combat de l’UE en 2005) ou « le corps de manœuvre » qui s’articule en 2
sous-ensembles, le corps blindé mécanisé (autour de la 1ère CA) et la FAR275.
Selon les débats autour de la loi de programmation militaire 1984-88276, la
force terrestre d’action rapide – avec un EMA à Maisons-Laffitte - doit être
composée277 :
- des éléments organiques (EOFAR : 8300 hommes, 2400 véhicules,
27 ROLAND, 25 LRM, 72 MISTRAL)
- d’une force d’hélicoptères antichars constituée en division
aéromobile, (4e DAM, stationnée à Lorraine : 7600 hommes, 2000
véhicules, 240 hélicoptères)
- d’une Division légère blindée (6e DLB stationné à Nîmes : 8700
hommes, 2200 véhicules, etc.) véhicules blindés sur roues à capacité
antichars puissante et rapide
- d’une division infanterie de la marine (9e D.I.M.A : 8700 hommes,
2200 véhicules etc.), puissante capacité antichar et actions amphibies
- de la division parachutiste (11e D.P. avec un PC à Toulouse :
14.500 hommes, 3200 véhicules, 36 ERC 90 SAGAIE, etc.,), capacité
antichars et interventions rapides par surprise à longue distance,
recherche du renseignement
- d’une Division alpine (27 DA, dans les Alpes : 10.000 hommes,
2300 véhicules, 36 SAGAIE) capacité anti-char, agir en terrain
difficile
- d’une brigade logistique.

En temps de crise sur le théâtre européen la FAR peut se prépositionner


rapidement et en temps de conflit ouvert, elle peut couvrir le 1er CA ou un
CA. L’ensemble de la 1ère armée-FAR représentait de l’ordre de 14% des
effectifs de l’OTAN avec environ 155 000 hommes avant mobilisation278.
Sur le théâtre d’outre-mer, la FAR « se voulait l’outil privilégié de la France
pour honorer ses engagements pris avec des pays amis, en particulier en
Afrique. » Elle dispose de forces prépositionnées et d’unités tournantes. La
guerre du Golfe, en 1991, a démontré que la FAR engagée en tant que
véritable entité cohérente et autonome a été déployée à la limite de ses

275
PASCALLON Pierre - FOURGOUS Pierre-Henri, « Rééquilibrage entre dissuasion et actions »,
PASCALLON Pierre (dir), Les interventions extérieures de l’armée française, Bruxelles,
Bruylant, 1997, p. 283-284.
276
soit au total, 50.000 hommes environ contre 23.000 actuellement (en 1983) au sein des 9 e
D.I.M.A, 11e D.P. et 31e brigade mécanisée. Source : Rapport Nº 1485 de M. Luc TINSEAU,
député, fait au nom de la commission de la défense le 11 mai 1983, Assemblée nationale, p.
52.
277
PASCALLON Pierre - FOURGOUS Pierre-Henri, « Rééquilibrage entre dissuasion et actions »,
op. cit., p. 283-290.
278
BOZO Frédéric, La France et l’OTAN – De la guerre froide au nouvel ordre européen, op.
cit., p. 151.

82
moyens professionnels, armés, logistiques et de renseignement et qu’il s’agit
de médiocres capacités françaises de projection de force279.
Le plus important facteur est que le commandement de cette force est
hors du cadre intégré de l’OTAN, placé directement sous l’autorité du chef
d’état-major des Armées, et peut servir de base pour les projets de
développement à venir. Ceci ne posait aucun problème à la France qui ne
faisait pas partie de la structure militaire de l’OTAN. Contrairement
l’Allemagne avec son armée 100% intégrée à l’OTAN avait plus de soucis.
La FAR était également une réponse marquante sur les débats autour des
futures conceptions AirLand Battle (bataille aéroterrestre, 1982), nouvelle
doctrine de l’armée américaine et FOFA (Follow-On Forces Attack - 1984)
de l’OTAN. L’objectif de ces conceptions était de créer des forces de réserve
« de couverture ». Et puisque la 101e Airborne Division (division aéroportée)
et la 6e Combat Brigade (brigade de combat) de l’US Army étaient basées en
Amérique, dès 1985 les forces françaises étaient les premières en Centre
Europe qui disposaient d’une composante aéromobile280.
La FAR a été séparée des forces nucléaires et son éventuelle destruction
en Europe n’aurait pas déclenché une réponse nucléaire. Ces forces dites
préstratégiques étaient désormais séparées du 1er CA. D’un point de vue
stratégique, le nouveau cadre politique de la Plate-forme de La Haye a
résulté d’une conception militaire qui se basait sur l’acceptation française
(au moins formelle) de la défense de l’avant de l’Alliance, et sur un clair
rapprochement France-OTAN dans le domaine nucléaire281.
Cette force (FAR) était capable d’opérer sur chacun des trois « cercles »
(1, le territoire national ; 2, l’Europe ; 3, le reste du monde282) définis par la
doctrine officielle. Elle peut ainsi mener la défense rapprochée des frontières
ou s’engager aux côtés de l’Alliance atlantique. Selon les plans initiaux, la
FAR devrait compter 3 divisions d’infanterie, 1 division légère blindée et 1
division aéromobile solidement dotée d’hélicoptères antichars dont la
vocation était d’intervenir sur le théâtre centre européen283.
Lors du 47e sommet franco-allemand (les 27/28 février 1986) les deux
gouvernements « en vue d’une meilleure efficacité au plan stratégique et
(…) de l’interopérabilité » ont proposé des études sur les forces françaises

279
PASCALLON Pierre - FOURGOUS Pierre-Henri, « Rééquilibrage entre dissuasion et actions »,
op. cit., p. 290-294.
280
BOZO Frédéric, La France et l’OTAN – De la guerre froide au nouvel ordre européen, op.
cit., p. 125-126.
281
TERTRAIS Bruno, « La coopération militaire depuis 1969 : La France, l’OTAN et la
question nucléaire », op. cit., p. 623-624.
282
Lucien Poirier – la théorie des trois cercles (1976) Source : COUTEAU-BEGARIE Hervé, La
politique de défense de la France, www.stratisc.org (15 décembre 2005).
283
JARDIN Pierre – KIMMER Adolf (ed.), Les relations franco-allemandes depuis 1963, La
Documentation Française, le 1er janvier 2001, p. 274.

83
en Allemagne et notamment sur la FAR284. Les 17/24 septembre 1987, les
premières grandes manoeuvres militaires conjointes « Moineau hardi » ont
été organisées en Allemagne avec la participation de 75 000 hommes 285
(dont 20.000 Français) démontrant l’aptitude de la FAR à être engagée dans
de courts délais aux côtés des forces allemandes dans une zone avancée en
conjonction avec d’autres forces françaises286. Il est important de noter que
pendant l’exercice, la FAR est passée sous le contrôle opérationnel du 2e CA
allemand qui représentait en fait un passage sous le contrôle opérationnel de
l’OTAN (COMCENTAG)287. Le document final du sommet a proposé de
promouvoir dans le cadre de l’UEO une identité européenne en matière de
sécurité, la coopération (bilatérale) en matière d’armement, la réalisation
d’un hélicoptère antichar commun (PH2), et surtout la création d’une grande
unité militaire franco-allemande de l’armée de terre. La mise en place d’un
Conseil de sécurité et de défense conjoint a été également prévue288.
Lors du 50e sommet franco-allemand à Karlsruhe le 13 novembre 1987,
la décision de créer une grande unité mixte franco-allemande (4 bataillons) a
été prise par le président François Mitterrand et le chancelier Helmut
Kohl289. Par cette deuxième phase de la mise en place des forces d’action
rapide, les premiers pas vers une armée réellement européenne (sans la
tutelle de l’OTAN) ont été faits. Stuttgart a été choisi comme la base de la
Brigade franco-allemande, et la contribution allemande consistait en des
unités appartenant à la 55e brigade territoriale. Avant la création officielle à
Boeblingen (poste de commandement) le 2 octobre 1989, une année plus tôt
un état-major mixte a été mis sur pied290.
284
Déclaration commune du président de la République française et du chancelier fédéral de
la RFA, le 28 février 1986.
285
La politique de défense (1994-2003) 
 - Chronologie : 1967 - 1989 : De la détente à la fin
de l’affrontement Est-Ouest, http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/politique-
defense/chronologie/rub327/
286
Déclaration (franco-allemande) sur la sécurité et la défense, le 13 novembre 1987.
287
BOZO Frédéric, La France et l’OTAN – De la guerre froide au nouvel ordre européen, op.
cit., p. 135.
288
Déclaration (franco-allemande) sur la sécurité et la défense, le 13 novembre 1987.
289
Les éléments de la brigade sont :
- L’état-major mixte
- Le bataillon de Commandement et de Soutien mixte
- Le 110e régiment d’infanterie (fr)
- Le 3e Régiment de Hussards (fr)
- Le bataillon de chasseurs 292 (all)
- Le bataillon d'artillerie 295 (all)
- La compagnie du génie blindé 550 (all) (depuis octobre 1990)
(Source : Site officiel de la Brigade franco-allemande, http://www.df-brigade.de )
290
Après l'engagement au sein de la SFOR et de la KFOR (2000, 2002) la brigade a fait partie
de la mission ISAF en Afghanistan avec environ 1000 Soldats et a commandé la Brigade
Multinatoniale de Kaboul en 2004/2005. En 2006 elle a participé à l'exercice "STEADFAST
JAGUAR" de l'OTAN sur les îles du Cap Vert pour la démonstration du transfert et de

84
À Paris, en 1988, le rôle du Conseil franco-allemand de la défense et de
sécurité, composé des chefs d’État et de gouvernement et des ministres des
Affaires étrangères et de Défense, a été fixé291 :
- élaboration des conceptions communes
- maîtrise des armements
- décisions concernant des unités militaires mixtes
- coopération militaire entre les deux armées
- amélioration de l’interopérabilité (etc.)
Dans un autre contexte, après la réunification allemande en décembre
1989, lors d’un petit-déjeuner commun avec le chancelier Kohl, le président
Mitterrand a dit qu’il voudrait retirer les forces françaises d’Allemagne avant
que l’opinion publique du peuple allemand ne se tourne contre elles292.

L’EUROCORPS et le Corps de Réaction Rapide de l’Alliance (ARRC)


dans le cadre des Forces relevant de l’UEO (FRUEO) : initiatives
concurrentes où complémentaires ?
L’objectif du président François Mitterrand et du chancelier Helmut Kohl
était d’élargir le cadre de la Brigade franco-allemande par la mise en place
de l’EUROCORPS et l’adhésion des autres membres à l’EUROCORPS en
établissant les Forces relevant de l’UEO (FRUEO).
À côté de l’initiative franco-allemande de l’EUROCORPS/FRUEO, un
projet concurrent (britannique), l’ARRC a émergé, issu du développement
des unités multinationales de l’OTAN (futur CJTF/GFIM, une idée qui vient
de l’UEO). L’OTAN n’a certifié opérationnels parmi les forces de réaction
rapide que l’ARRC et l’EUROCORPS293.
L’EUROCORPS, lancé en 1991294, a été finalisé politiquement en mai
1992 par la mise en place de son état-major à Strasbourg. Initialement la
France, l’Allemagne et rapidement la Belgique font partie de ce corps qui
représente au total 60.000 hommes. La Brigade franco-allemande y a été
incorporée en octobre 1993295. Il peut être utilisé par l’OTAN, selon le

l'opérabilité de la NATO Response Force. La Brigade franco-allemande constitue le noyau


des forces terrestres de la NATO Response Force / NRF 7. Source : Site officiel de la Brigade
franco-allemande, http://www.df-brigade.de
291
Déclaration franco-allemande lors du 51e sommet franco-allemand, Paris, le 22 janvier
1988.
292
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 69.
293
« Eurocorps achieved, in September 2002, the Common Effort exercise with the objective
to obtain the certification – 60 000 troops deployable within 30 days – which corresponds to
the initial Helsinki objectives ». HAINE Jean-Yves, « Force structures », EUISS –
http://www.iss.europa.int
294
Assemblée de l’UEO – Document A/1804, « Les forces multinationales européennes »,
rapporteur M. Wilkinson, le 3 décembre 2002.
295
DUMOULIN André, - MATHIEU Raphael – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) - De l’opération à l’identitaire, Bruxelles : Établissements
Émile Bruylant, 2003, p.105.

85
« SACEUR Agreement » ou L’Accord Naumann-Shalikashvili-Lanxade296
(signé en 1993). Les trois conditions de l’OTAN297 étaient les suivantes :
1. Pas de comité européen au sein de l’OTAN
2. Pas de marginalisation des non-CE membres de l’OTAN
3. Pas d’organisation alternative militaire
La mise en place parallèle de l’ARRC (Corps de Réaction Rapide de
l’Alliance) que nous avons déjà évoquée précédemment, soulève la
question : Quel était le but des Britanniques, jouer un double jeu ou trouver
une solution plus pertinente ? La réponse est le reflet de deux
logiques différentes : la conception franco-allemande des FRUEO a favorisé
le regroupement des unités européennes avec les armements/structures (etc.)
européens, indépendamment de l’OTAN. Tandis que dans la conception
britannique l’ARRC veut regrouper les éléments européens de l’OTAN sur
la base « infrastructurelle » militaire de l’Alliance atlantique298. En revanche,
cette dernière a également supposé que la sécurité européenne devrait être
« garantie » par les forces européennes.
L’ARRC (ou HQ ARRC299) a été proposé en 1991 par le Comité de
Planification de l’OTAN300 et créé en 1992 (opérationnel depuis 1995301)
lors du Sommet de l’OTAN à Rome, à partir de l’ancien Ier Corps
britannique (British I Corps) basé à Bielefeld. Elle a été créée comme une
force terrestre avec la taille d’une force de réaction rapide, selon le Concept
de Forces de Réaction de la fin de la guerre froide, afin de redéployer et
renforcer le Commandement de l’Alliance en Europe (ACE – Allied
Command Europe), et pour conduire des missions de Petersberg au-delà du
territoire de l’OTAN. Il est fourni par le SACEUR et doit être déployable
dans 14 jours. Ses éléments plus importants sont :
- Corps QG (HQ)
- Composant de terre QG (Land Component HQ)
- Composant de terre QG au commandement des Forces de Réponse
de l’OTAN (NRF)
- Joint Task Force HQ pour les opérations terrestres
L’ARRC basé à Rheindahlen/Allemagne a été placé sous le contrôle
permanent britannique au sein de l’OTAN et le Ier Corps britannique a été
élargi à d’autres éléments britanniques, la IIe division mécanisée et la 16e

296
DUMOULIN André (ed.), Quel avenir pour l’OTAN ?, Problèmes politiques et sociaux Nº
782, Paris : La Documentation Française, le 28 mars 1997, p. 54.
297
Ces conditions nous rappellent celles d’Albright (les trois « D ») en 1998, lors de débat sur
la PESD.
298
LADOCSI Jenő, « A béketámogató műveletek sikeres végrehajtásának alapfeltételei és a
tapasztalatok jövőformáló szerepe » (Les conditions principales des opérations de soutien de
la paix et les enseignements tirés), Nemzetvédelmi egyetemi közlemények 2001/1.
299
Headquarters Allied Command Europe Rapid Reaction Corps
300
Allied Rapid Reaction Corps, http://www.armedforces.co.uk/ (30 mars 2007)
301
NATO Handbook, troisième édition hongroise - SVKI, 1997, ACE/ARRC, p. 178-179.

86
brigade d’assaut aérien. Il compte 40.000 Britanniques au total sur 80.000
hommes disponibles représentant 10 divisions. C’est un succès britannique
dans la mesure où le pilier britannique de la PESC n’a été initié que dans un
pilier intergouvernemental. À l’époque les Anglais et les Italiens
considéraient la primauté de l’OTAN et l’UEO comme le lien indirect vers
l’UE. Cependant pour les Français et les Allemands l’UEO était le bras de la
défense de l'Union, ce qui nous semble être harmonisé avec les buts du
général de Gaulle et le plan Fouchet. Les Français préféraient parler de
l’identité européenne de la défense et les Anglais du pilier européen de
l’OTAN302.
En période de paix le QG de l’ARRC est à Rheindahlen avec un
personnel de 400 hommes de toutes les nations contributrices et un officier
de liaison français. La Grande-Bretagne comme nation-cadre assure
l’infrastructure, le soutien administratif, les moyens de communication et
60% du personnel. Le commandant (COMARRC) et le chef de l’EMA sont
des généraux anglais de 3 et 2 étoiles et le sous-commandant est un général
italien avec 2 étoiles. Les autres frais sont partagés par 17 États (seuls le
Luxembourg et l’Islande ne sont pas représentés) et l’ARRC fait aussi partie
de la FRUEO. Cette multinationalité offre un surcroît de légitimité dans le
cadre de l’emploi de cette force, mais a contrario nécessite souvent
l’obtention d’un consensus entre toutes les nations. Dans cette perspective,
l’utilisation du concept de la nation-cadre fait en sorte qu’une seule nation
peut fournir l’ensemble de la structure de direction et de soutien303.
La conception ARRC démarrée en 1994 (à Bruxelles) se base sur le
concept des GFIM (Groupes de forces interarmées multinationales ; CJTF),
accepté à Berlin en 1996). Elle a bel et bien torpillé le projet franco-
allemand des FRUEO304. Les besoins auxquels cette conception devait
répondre étaient liés à l'émergence de risques moins grands, mais différents
et imprévisibles, pour la paix et la stabilité. Les mots-clefs de la conception
de l’OTAN sont l’interarmées (la gestion commune des conflits) et la
spécialisation (forces spéciales de chaque nation).

302
FORSTER Antony, « The Ratchet of European Defence : Britain and the Reactivation of
Western European Union, 1984-1991 » op. cit., p. 39-40.
303
Allied Rapid Reaction Corps, http://www.armedforces.co.uk/, op. cit.
304
DUMOULIN André, L’UEO et la politique européenne de défense, op. cit., p. 66.

87
Les forces multinationales en Europe, les noyaux de la coopération militaire
européenne

Date Effectif Pays Observations


British-Dutch 1973 5000 PB, RU OTAN (et l’UEO)
Amphibious Force
Brigade franco- 1989 4500 FR, ALL Force intégrée
allemande
EUROCORPS 1992 60.000 ALL, BE, Personnel militaire à
ESP, LU, FR Strasbourg, Article V et
Petersberg (déployable dans
30 jours)
Multinational 1991 /- ALL, BE, PB, ARRC : certifié opérationnel
Division Centre 2002/ RU par l’OTAN
(MNDC)
Corps d`armée 1993 35.000 ALL, PB OTAN, Personnel militaire à
germano-néerlandais Munster
EUROFOR(CE) 1995 5000- ESP, FR, IT, Personnel militaire à
10.000 PT Florence, capacité de
(Associé) réaction rapide
EUROMARFOR 1995 700 ESP, FR, IT, Sans personnel militaire,
PT (Associé) capacité aérienne, navale et
amphibie
Groupe aérien 1995 FR, RU Personnel militaire
franco-britannique permanent à High Wycombe
Groupe aérien 1998 ALL, BE, Personnel militaire
européen ESP, IT, RU, permanent
FR, PB
Transport 2002 ALL, BE, Cellule permanente aux
Coordination Cell - ESP, IT, RU, Pays-Bas
EACC FR, PB
Corps germano- 1999 130 ALL, PL, PB OTAN, QG à Pologne
polono-danois
Multinational Land 1998 IT, Slo, H Unité d’infanterie
Force (MLF) opérationnelle à haut niveau,
Commandement à Udine
(Italie)
Multinational Peace 1998 3000 IT, GR, T, Opérations de maintiens de
Force Southeastern RO, BU, Alb, paix
Europe Mac
Brigade tchèque- 2002 2481 Rtch,Slo, PL Opérationnel en 2005
slovaque-polonais
Lithuanian-Polish 1999 800 Lit, PL Rotation des positions de
Peace Force Battalion clef
(LITPOLBAT)
Polish-Ukrainian 1999 754 PL, Ukr Rotation des positions de
Peace Force Battalion clef, active dans KFOR
(POLUKRBAT)
Source : HAINE, Jean-Yves, « Force structures », EUISS

88
Les résultats en Bosnie (IFOR/SFOR305) et au Kosovo soulignent que
cette conception est applicable aux situations de maintien de la paix avec un
mandat fort basé sur le Chapitre VII de la Charte de l’ONU (et après
l’imposition de la paix par des forces différentes). Mais il reste douteux que
dans les années 1990, sans les forces américaines, les GFIM n’auraient pas
été viables306.
En revanche, les inconvénients de cette conception sont devenus
rapidement évidents : les forces traditionnelles (cela veut dire aussi : non
professionnelles, une armée de conscription dont la mise en place a été basée
sur l’ancien concept de défense), comme l’exercice Spessart ’95 l’a déjà
montré307, sont incapables d’accomplir de nouveaux rôles sans une réforme
militaire nationale et la création de nouvelles formations des forces alliées.
Les tâches de Petersberg ont également mis en évidence des lacunes des
nouvelles forces qui sont indispensables pour accomplir ces rôles. Mais tout
cela nous dirige vers la conception NRF (NATO Response Force) et
l’OGH/HHG (Objectif Global d’Helsinki) qui seront présentés dans la
deuxième partie.

Pour développer l’UEO les objectifs allemands étaient les suivants308 :


- Plus de compétence pour le Conseil européen au-dessus de l’UEO ;
- Incorporer les missions de Petersberg dans l’article J.4 de la TUE ;
- Renforcer la solidarité envers la PESC ;
- et clarifier les objectifs à long terme ;
S’agit-il d’une concurrence ou d’une complémentarité entre la conception
des FRUEO et l’ARRC ? Selon nous, plutôt d’une concurrence. Quant aux
FRUEO, « la possibilité de participer à une action de l'OTAN implique une
interopérabilité totale des euroforces avec l'ensemble des unités de
l'Alliance. En dehors de l'UEO et de l'OTAN, les euroforces pourront
également être employées en application des résolutions du Conseil de
sécurité de l'ONU et des décisions de l'OSCE ou, éventuellement, d'autres

305
En 1996 la structure de commandement de l’IFOR (Implementation Force du 20 décembre
1995) à Sarajevo a été basée sur l’ARRC (Allied Rapid Reaction Forces) lorsque
LANDCENT (Landforces of Central Europe) a assuré le commandement de SFOR
(Stabilization Force). En 1999, l’ARRC était le responsable des operations au Kosovo, et en
Macédoine et en 2002 et 2006 en Afghanistan. Source : LADOCSI Jenő, « A béketámogató
műveletek sikeres végrehajtásának alapfeltételei és a tapasztalatok jövőformáló szerepe », op.
cit.
306
LADOCSI Jenő, « A béketámogató műveletek sikeres végrehajtásának alapfeltételei és a
tapasztalatok jövőformáló szerepe », op. cit.
307
VALKI László (ed.), A NATO, op. cit., p. 106.
308
DAERR Hans-Joachim, « European Security and Defense : the Role of Western European
Union, A German Perspective », DEIGHTON Anne (ed.), Western European Union 1954-1997
: Defence, Security, Integration, Oxford, St Antony’s College, 1997, p. 75.

89
organisations internationales »309. Il était évident à l’époque que pour gérer
ces différentes forces, l’UEO devrait disposer d’une capacité minimale dans
le domaine de la collection et de l’analyse du renseignement, de la
planification, du commandement et contrôle, même si l’Alliance atlantique
peut les lui prêter. L'UEO a été considérée comme l’instrument de la Cellule
de planification, du Centre de situation conjoint et le centre satellitaire pour
développer l'interopérabilité310.

Source : http://www.weu.int

309
Rapport d’information sur les forces européennes EUROFOR et EUROMARFOR, MM.
Michel CALDAGUES et André BOYER, Sénateurs, Commission des Affaires étrangères de
la Défense et des Forces Armées, Sénat, Rapport N° 183 - 1997/1998.
310
DAERR Hans-Joachim, « European Security and Defense: the Role of Western European
Union, A German Perspective », op. cit., p. 74.

90
CHAPITRE IV.
La mise en place de la politique étrangère et de sécurité, et la défense
européenne (1991-1998)
/Le deuxième pilier de l’Union européenne ou le pilier européen de
l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord ?/

La naissance de la Politique étrangère et de sécurité commune


(PESC) de l’Union européenne et le changement des objectifs de
l’OTAN (1991-1995)

Conclusions françaises et allemandes de la deuxième guerre du Golfe


Après l’invasion du Koweït par l’Irak depuis le 2 août 1990, après la
naissance de la Résolution 665 du Conseil de sécurité de l’ONU, la France a
condamné l’Irak par une déclaration conjointe avec l’URSS311. En France, le
16 janvier 1991, l’Assemblée nationale et le Sénat ont approuvé la
déclaration de Michel Rocard, Premier ministre, prévoyant le recours à la
force pour libérer le Koweït, pendant l’opération « Tempête du désert », le
17 janvier 1991. L’aviation française participa aux premiers bombardements.
Le 29 janvier 1991, Jean-Pierre Chevènement, ministre de la Défense, a
démissionné312 « en estimant que la logique de la guerre risque de nous
éloigner chaque jour des objectifs fixés par les Nations Unies ». Le
lendemain, la France a autorisé le survol de son territoire par des
bombardiers américains B-52 basés en Grande-Bretagne, à condition que ces
appareils ne transportent que des armes conventionnelles et n’attaquent pas
des objectifs civils. Le 24 février 1991, premier jour des opérations
terrestres, la division Daguet est entrée dans l’Irak sans combat313. Pour la
France le Koweït été un véritable électrochoc malgré les mesures prises dans
les années 1980 quant aux forces rapidement projetables : l’impuissance
européenne et la faiblesse de l’armée de terre française étaient devenues
évidentes : La division française Daguet n’a constitué que 5% des forces

311
Déclaration conjointe France – URSS sur la crise du Golfe 
 du 19 août 1990 à Moscou, à
l’issue des entretiens de Roland Dumas, ministre français des Affaires étrangères, avec son
homologue soviétique, Edouard Chevardnadzé.
312
« Quant à Chevènement, son comportement aberrant faisait de la France la risée des
Alliés. Il avait été un enfant chéri de Mitterrand (…) Or il se trouve qu'il était, pour des
raisons de laïcité et de tiers-monde, un farouche défenseur de Saddam Hussein, et donc je
pensais qu'il était de mauvaise gestion de garder un ministre pareil. (…) Un beau jour,
Mitterrand a trouvé que ça suffisait, trop tard. Chevènement aurait dû démissionner trois
semaines plus tôt. », Interview de Michel Rocard,
 Premier ministre français de 1988 à 1991,
extrait de Si la gauche savait, Entretiens avec Georges-Marc Benamou, 
 de Michel Rocard,
Editions Robert Laffont, 2005, http://guerredugolfe.free.fr (30 mars 2007)
313
L’Irak dans les relations internationales de 1990 à 2004 : La guerre du Golfe,
http://www.diplomatie.gouv.fr (23 novembre 2007)

91
déployées (290.000 hommes)314. La participation britannique était de 8%
(45.000 hommes). Les avions de transport n'ont pas été utilisés du tout,
probablement en raison des avions Crusaders obsolètes. Le porte-avions
Clémenceau a été transformé en « porte-camions », il a livré essentiellement
des hélicoptères de combat et plusieurs camions. Les avions de combat
Jaguar n’étaient pas suffisamment modernisés ce qui a limité leurs
possibilités pour le soutien au sol. La division légère Daguet n'a pas pu être
utilisée pour des assauts frontaux contre les unités blindées. La lacune des
forces professionnelles est devenue évidente315.
Comme l’Allemagne a brillé par son absence durant l’automne 1990,
l’électrochoc à Bonn était la chute des SCUD irakiens sur Tel-Aviv, le
lendemain de la réélection du chancelier Kohl, le 18 janvier 1991.
« L'Allemagne a aidé Saddam à fabriquer ces armes, mais n'a pas aidé les
Alliés à se battre » expliquait le quotidien américain Wall Street Journal. La
politique de l’autruche a été tout de suite remplacée par une « diplomatie du
DM » : 15 milliards pour les USA, des millions pour Israël et divers pays
arabes. L’Allemagne a aussi envoyé des avions (18 Alpha-Jet) en Turquie.
Le chancelier Kohl a annoncé une modification législative, permettant aux
troupes allemandes un déploiement hors zone de l’OTAN. Certains, comme
le président Weizsäcker ont vivement critiqué cette idée : « Je suis sûr que le
monde n'a pas envie de voir une nouvelle fois comment les Allemands
peuvent être de bons soldats... »316 Quant à l’usage de la force de la
Bundeswehr à l’étranger, il restait incertain dans la Constitution
(Grundgesetz) allemande (23/05/1949) qui ignorait les forces armées. Après
la mise en place de la Bundeswehr, c’est en 1956 que l’article 87A a
commencé à préciser son rôle strictement défensif317. En 1968 le premier
alinéa était légèrement modifié et complété par 3 alinéas parmi lesquels le
deuxième souligne « en dehors de la défense, les forces armées ne peuvent
être utilisées que dans la mesure cette Loi Fondamentale le permette
expressément318». Contrairement à la logique de la défense collective au sein
de l’OTAN, la participation des forces allemandes même aux missions de
l’ONU a été officiellement refusée jusqu'à la réunification allemande. Le
débat sur la défense collective « hors zone» est reconduit319.
C’est dans « le papier Stoltenberg » du 20 janvier 1992, que la

314
MERCHET Jean-Dominique, « Les transformations de l’armée francaise », Hérodote, 1er
trimestre 2005, Nº 116., p. 63-94.
315
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 57.
316
La guerre du Golfe, http://guerredugolfe.free.fr (12 décembre 2006)
317
Die zahlenmäßige Stärke der vom Bunde zur Verteidigung aufgestellten Streitkräfte und
die Grundzüge ihrer Organisation müssen sich aus dem Haushaltsplan ergeben
318
Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses
Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt.
319
STEIN Torsten, « Deutsches Verfassungsrecht und die Teilnahme an internationalen
Friedensmissionen. », http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek /

92
construction « des forces de réaction de crise » a émergé pour la première
fois. Le gouvernement Kohl a essayé de redéfinir l’image anachronique de la
Bundeswehr, sous les slogans « défendre – sauver – aider ». Le Parti SPD a
sollicité de la Cour constitutionnelle pour attaquer la mise à disposition des
frégates et avions allemands dans le cadre de l’UEO (à la surveillance de
l’embargo contre l’ex-Yougoslavie en 1992, et aux vols AWACS en 1993)
et à la participation allemande dans le contingent de l’UNOSOM en
Somalie320. Dans sa décision du 12 juillet 1994, la Cour Constitutionnelle
fédérale de Karlsruhe a fixé les conditions dans lesquelles des opérations
extérieures peuvent être engagées. Le Cour a déclaré que l’Article 87A
alinéa 2 décrit strictement la défense interne, mais sur la base de l’Article 24,
alinéa 2 l’usage des forces à l’étranger (sous l’égide de la sécurité collective)
est autorisé321. Selon l’arrêt de la Cour c’est le gouvernement qui décide, et
le Parlement donne son approbation par une majorité absolue. Dans le cas
d’une réaction rapide, la décision du gouvernement peut être ratifiée
ultérieurement. Mais cette méthode peut fortement compromettre l’avenir
d’un gouvernement322.

Le processus de pacification en Europe


En Europe, les processus de transition dans l’ancien bloc soviétique,
l’effondrement du mur de Berlin, le tournant du « 11/9 » en 1989, et
finalement la chute de l’Union soviétique en 1991 ont profondément
bouleversé les bases de la sécurité européenne. C’est la France qui a détenu
la présidence de la Communauté européenne au second semestre 1989. Dans
une telle situation, la diplomatie peut facilement trouver de nouvelles
positions, mais la défense a plus de mal à suivre, car la restructuration
demande des délais. Nous avons déjà traité que sans politique étrangère
commune, la politique de défense commune n’est pas envisageable. Puisque
la politique de défense est au service d’une politique étrangère, et sa
stratégie répond aux objectifs de la politique étrangère fixés par le
gouvernement323. Dans une telle situation, où la conclusion logique de la

320
HENKEN Lühr, « Von den Streitkräften zur Landesverteidigung zur « Armee im Einsatz » -
Die Bundeswehr verlässt den Boden des Grundgesetzes », le 2 juin 2003, http://www.uni-
kassel.de
321
«Article 24, paragraphe 2, autorise le Bund non seulement d’entrer dans un système de
sécurité collective mutuelle ..., mais offre également la base constitutionnelle pour la reprise
de l'appartenance à un tel système, des tâches généralement associées et donc aussi pour une
utilisation de la Bundeswehr à des opérations dans le cadre et selon les règles de ce
système. » Source : HENKEN Lühr, « Von den Streitkräften zur Landesverteidigung zur
« Armee im Einsatz » -Die Bundeswehr verlässt den Boden des Grundgesetzes », op. cit.
322
STEIN Torsten, « Deutsches Verfassungsrecht und die Teilnahme an internationalen
Friedensmissionen. » http://www.jura.uni-sb.de/projekte/Bibliothek /
323
FROMENT-MEURICE Henri, « Quelle politique de défense pour la France ? », Hérodote, 1er
trimestre 2005 Nº 116., p. 857-868.

93
diminution de tension est souvent l’abaissement du budget militaire par les
gouvernements, le double paradoxe de la sécurité et de défense européenne
est le suivant. Pourquoi mettre en œuvre une (politique) de défense et de
sécurité hors de l’OTAN même si l’existence de l’OTAN est remise en
cause, elle est tout de même moins coûteuse que son remplacement total par
une nouvelle structure de la défense européenne commune, grâce à la
présence militaire et les moyens et structures américains.
À l’époque certains pensaient anormal que 230 millions d’Américains
devaient défendre 320 millions d’Européens contre 270 millions de
Soviétiques324. En mars 1990, le chancelier Helmut Kohl et le Président
François Mitterrand ont lancé l’initiative de la PESC (Politique étrangère et
de sécurité commune), comme un élément central pour la transformation
proposée de la CE à l’Union européenne. Bien sûr, sans surprise, pendant le
Conseil européen à Dublin la proposition a rencontré la forte opposition de
Margaret Thatcher et les Britanniques étaient les partisans de la prorogation
des négociations. À Washington, James Baker, le secrétaire d’État, était le
partisan d’une intégration européenne dépendante, mais il s’est opposé à la
proposition britannique pour que l’OTAN soit capable d’ opérer en dehors
de l’espace atlantique. Les Britanniques ont suggéré que l’OTAN reste
responsable pour la défense et l’UEO pour la politique de défense. L’UE a
favorisé l’établissement de la confiance et de la paix avec l’OSCE et l’ONU.
Les débats pendant les CIG sur l’Union politique sont restés moins
sensationnels que pendant la guerre du Golfe et l’intervention russe dans les
pays baltiques. De plus, les partenaires franco-allemands formulaient des
objectifs différents : Bonn préférait l’identité européenne de la défense et les
Français favorisaient les questions militaires325. L’Allemagne réunifiée s’est
tournée plutôt vers l’Europe centrale et orientale lorsque la France de
Mitterrand avait la véritable priorité ouest-européenne326. Le président
français avait peur qu’aux yeux des Allemands l’unification européenne
puisse perdre l’importance après la réunification, mais pour la fin de 1990
les parties ont trouvé le compromis327.
Dans les années 1980, sur les 866 400 km² du théâtre du Centre Europe
(BENELUX, RFA, RDA, Pologne, Tchécoslovaquie) étaient concentrés plus
de 96 000 engins blindés de toute nature. (Dont 69 000 pour le Pacte de
Varsovie et 30 000 pour l’OTAN), plus de 21 000 pièces d’artillerie (17 000
: 4000), environ 6 000 avions tactiques (4 000 : 2000 pour le Pacte de
Varsovie), et 130 divisions (95 : 45). Le Pacte de Varsovie disposait donc
souvent dans le domaine des forces conventionnelles d’une double majorité,

324
GERBET Pierre, « Défense commune et problèmes institutionnels », op. cit., p. 27.
325
FORSTER Antony, « The Ratchet of European Defence : Britain and the Reactivation of
Western European Union, 1984-1991 », op. cit., p. 37-38.
326
et voir VEDRINE Hubert, Les mondes de François Mitterrand, Paris : Fayard, 1996.
327
BOZO Frédéric, La politique étrangère de la France depuis 1945, op. cit., p. 97.

94
mais (sauf l’artillerie) jamais d’une triple majorité, qui est indispensable
pour une invasion selon les principes de Clausewitz.
Comment en novembre 1990, le traité sur les forces armées
conventionnelles en Europe (FCE, Oslo)328 a été destiné à changer le statu
quo ? Le traité a garanti que 40 mois après l’entrée en vigueur, les quantités
d'armements et d’équipements conventionnels limités ne dépassent pas les
dimensions suivantes329 :
- 2x20.000 chars de bataille, dont pas plus de 16.500 en unités
d’active, et sur le théâtre Centre Europe : 2x7.500
- 2x30.000 véhicules blindés de combat, dont pas plus de 27.300 en
unités d’active, et sur le théâtre Centre Europe : 2x11.250
- 2x20.000 pièces d'artillerie, dont pas plus de 17.000 en unités d’active,
et sur le théâtre Centre Europe : 2x5000
- 2x6800 avions de combat et
- 2x2.000 hélicoptères d'attaque330
La grande conclusion du traité FCE est que l’Europe occidentale a réussi
à atteindre la perspective de la parité dans le domaine des forces
conventionnelles. Le 21 décembre 1991 la chute de l’URSS a conduit vers
un recul de la menace de 1500 km vers l’Est et les États ont réduit leurs
forces. La France a démantelé notamment les 18 missiles du plateau
d’Albion, 2 sous-marins SNLE sur 6 et elle a suspendu les essais nucléaires
en 1992 (et définitivement en 1996 après 6 tirs en 1995.)331
En ce qui concerne la politique commune de l’Europe occidentale, le
Conseil européen a pris la décision à Dublin, les 25 et 26 juin 1990, de
convoquer une conférence intergouvernementale sur l'Union politique, et à
Rome les 14 et 15 décembre 1990 il a commencé à traiter la question de la
politique commune en matière de relations extérieures et de sécurité. Le
document souligne :

328
Traité sur les forces armées conventionnelles en Europe signé à Oslo, le 11 novembre
1990.
329
(Traité sur les forces armées conventionnelles en Europe, Article II.B) La zone
d'application « signifie l'ensemble du territoire terrestre des États Parties situé en Europe de
l'Océan Atlantique aux Monts Oural et comprenant le territoire de toutes les îles européennes
des États Parties, y compris les îles Féroé du Royaume de Danemark, les Svalbard avec l'île
aux Ours du Royaume de Norvège, les îles des Açores et de Madère de la République
portugaise, les îles Canaries du Royaume d'Espagne, et la Terre François-Joseph et la
Nouvelle-Zemble de l'Union des Républiques socialistes soviétiques. Dans le cas de l'Union
des Républiques socialistes soviétiques, la zone d'application comprend tout le territoire situé
à l'ouest de la rivière Oural et de la mer Caspienne. Dans le cas de la République de Turquie,
la zone d'application comprend le territoire de la République de Turquie situé au nord et à
l'ouest d'une ligne partant du point d'intersection de la frontière turque avec le 39 e parallèle
et passant par Muradiye, Patnos, Karayazi, Tekman, Kemaliye, Feke, Ceyhan, Dogankent,
Gözne et de là jusqu'à la mer. »
330
Traité sur les forces armées conventionnelles en Europe, Articles IV.1, IV.4
331
MERCHET Jean-Dominique, « Les transformations de l’armée francaise », op. cit., p. 63-94.

95
« La politique commune en matière de relations extérieures et de
sécurité devrait viser à maintenir la paix et la stabilité internationales, à
développer des relations amicales avec tous les pays, à promouvoir la
démocratie, l'État de droit et le respect des droits de l'homme, et à
favoriser le développement économique de toutes les nations, en tenant
compte également des relations particulières des différents États
Membres. »
Il faut qu’il y ait un centre unique de prise de décision (Conseil) et que le
rôle de la Commission, soit renforcé grâce à un droit d'initiative non
exclusif. Sur la prise de décision, la règle du consensus pour définir des
orientations générales et la possibilité de recourir au vote à la majorité
qualifiée pour la mise en oeuvre des politiques convenues serait
souhaitable332. Ce fil de conduite a été suivi le 4 février 1991, dans les
propositions de Roland Dumas et de Hans-Dietrich Genscher, par lesquelles
l’UEO deviendrait la chaîne de coopération pour l’union politique. La
stratégie commune de l’UE devrait être élaborée et prévoir le rôle respectif
de l’OTAN et de l’UEO. L’article J.4 du futur traité de Maastricht n’est
finalement pas allé si loin333. Les initiatives franco-allemandes proposèrent
la mise en place d’une PESC qui inclut tous les domaines des relations
internationales334, ainsi que la politique étrangère de la CPE et les relations
extérieures commerciales de la CEE. En formulant ces décisions à Rome, les
principes plus importants de la PESC sont les suivants :
- la sécurité des États membres : la politique de sécurité de la CPE doit
être développée vers une politique européenne de défense commune 335
- la paix et la stabilité internationale (opérations de maintien de la paix)
- les relations amicales avec tous les pays
- la démocratie, l’État de droit, les Droits de l’Homme
- le développement économique
Bien sûr, la PESC ne touche pas la présence militaire des États-Unis et
aux obligations au sein de l’OTAN vers lesquelles c’est l’UEO qui devrait
servir de « canal. » Le rôle de l’Union de l’Europe occidentale a été renforcé
par la plate-forme de La Haye. En ce qui concerne les objectifs de la sécurité
en Europe, qui ont été à traiter par l’Union politique, le document évoque le
démantèlement et la politique de contrôle de l’armement (sommet de la
CSCE 1992), la non-application à l’arme atomique, les aspects économiques

332
Conclusions de la présidence du Conseil européen de Rome, les 14 et 15 décembre 1990.,
Première partie.
333
DUMOULIN André, L’UEO et la politique européenne de défense, op. cit., p. 66.
334
Gemeinsames deusch-französisches Papier zur Sicherheitspolitischen Zusammenarbeit im
Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Politischen Union vom
4.2.1991.
335
« Im Rahmen der GASP sollte die Politische Union eine gemeinsame Sicherheitspolitik
entwickeln mit dem Ziel, schließlich eine gemeinsame europäische Verteidigung zu
verwirklichen, ohne die Schaffung der Europäischen Union unvollständig bliebe. » (1/c/1)

96
de la sécurité (coopération dans le domaine de l’armement). Les idées pour
le renforcement de la coopération politique sont encore plus importantes :
Le Conseil européen serait destiné à former les principes et les initiatives
de la PESC. La durée et le tour de rôle de la présidence de la CPE et de
l’UEO doivent être harmonisés ainsi que le calendrier et le lieu des réunions
de conseil de deux institutions qui doivent être synchronisés. Le Secrétariat
général du Conseil et le Secrétariat de l’UEO doivent régulièrement se
rencontrer et échanger des informations.
Quels sont les objectifs réalisés de cette initiative franco-allemande
projetée ? Malgré la détente et les incontestables changements en URSS, 4
mois avant la dissolution du Pacte de Varsovie (1er juillet) et 10 mois avant
la dissolution de l’Union soviétique (21 décembre), sous l’effet des
interventions sanglantes russes contre les États baltes en janvier 1991, la
réunion de l’UEO à Paris, le 22 février 1991, a estimé que le facteur
primordial de la défense de l’Europe était toujours la présence des forces
nord-américaines en Europe. De plus, et paradoxalement, il fallait interdire
que les membres prennent des décisions unilatérales pour réduire leurs
efforts de défense, ce qui est la preuve que certains États commençaient à se
sentir moins menacés336.
Quant au rôle de la future PESC, l’un des atouts les plus importants de
l’UEO c’est qu’elle disposait d'un secrétariat international permanent et « le
traité de l'UEO (Article VIII.3) ne prévoit aucune restriction géographique
quant à ses compétences » ce qui lui a permis de jouer un rôle de
coordination pour les activités militaires dans le Golfe. Dans la période
suivante, un grand débat s’est formé lors de la réunion pour savoir si le lien
avec l’UE doit être plus fort ou plus faible. La guerre des notions a
également éclaté : les Britanniques étaient totalement contre la formule
« sous l’égide de... » qui suppose une subordination tandis que le secrétaire
général hollandais, W. van Eekelen, a proposé que l’UEO puisse « recevoir
des directives » du Conseil européen et de l’OTAN. Les autres ont estimé
que si les institutions gardaient leur indépendance, le Conseil européen
pourrait plus facilement intégrer l’Europe centrale à l’avenir. Les membres
(surtout les Britanniques) ont été frustrés par la possibilité qu’un non-
membre de l’UEO ou de l’OTAN puisse avoir le droit de mettre son veto,
via le Conseil européen, à l’activité de l’UEO337. La seule proposition
institutionnelle britannique était la création d’un comité militaire de l’UEO,
car les propositions anglo-néerlandaises ont plutôt mis l’accent sur le volet
opérationnel :
- contribution européenne aux opérations de maintien de la paix

336
Conclusions de la Présidence, « Rôle et place de l'UEO dans la nouvelle architecture
européenne de sécurité », Réunion extraordinaire du Conseil des Ministres de l'UEO à Paris,
le 22 février 1991.
337
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 77-78., p. 82. et p. 86.

97
- réponse aux menaces de l’intérêt de l’UEO hors l’OTAN
- instabilité régionale dans l’Europe centrale et orientale
Selon eux, une Force de réaction européenne (European Reaction Force
– ERF) devait garantir la crédibilité de l’Europe dans le domaine militaire.
L’ERF avait besoin d’une capacité pour la planification commune, et d’une
cellule de planification permanente pour la planification d'urgence et de
l'exercice, probablement en cohabitation avec le personnel de planification
de la Force de Réaction Rapide de l'OTAN (NATO RRF). L’EFR opérait
sous une double ou triple casquette (nationale, européenne, atlantique)338.
Ainsi le RRF défendrait les intérêts européens dans l’espace européen et
l’ERF plutôt ceux qui sont en dehors de l’espace européen, l’une en
complétant l’autre sur la base d’une raison économique. Nous allons
retrouver la formule du papier néerlandais lors du sommet de Petersberg
(1992) : L’ERF, avec un minimum de solidarité politique et financière
essentielle, doit être capable d’être déployée rapidement, de mener des
missions humanitaires et du renforcement de la paix avec les éléments des
forces terrestres, aériennes et maritimes339.
Bien sûr, la France était contre la liaison entre l’ERF et le SHAPE, et
selon la culture stratégique traditionnelle française, elle préférait d’abord la
mise en place de la nouvelle stratégie, et la création de la structure des forces
ensuite. L’idée de la subordination de l’UEO au Conseil européen a frustré
les États-Unis dont la réaction ardente se manifestait dans le soi-disant
« Bartholomew Telegram » qui de plus, a renforcé la forte opposition
hollandaise de Van den Broek. La réaction hystérique des États-Unis est très
marquante et ils ont tiré des enseignements dans la nouvelle stratégie de
l’OTAN dont nous allons traiter plus bas. La tonalité du télégramme est
désastreuse : « Ce n'est pas le temps pour les Européens pour envoyer un
message cependant fortuit au public américain suggérant qu'ils veuillent
réduire ou marginaliser le rôle des États-Unis en Europe. »340 Et ils se
déclarent « particulièrement intéressés par la façon dont une identité
européenne de la défense pourrait aider à relever ces défis. » Selon les
Américains, la redéfinition et la limitation du rôle de l’OTAN, et la création
d’un bloc monolithique de certains membres, sont mal orientées
(misguided). Le télégramme n’hésite point à influencer la réunion de l’UEO
en exprimant ses préoccupations envers « les propositions que l’UEO
devrait être subordonnée au Conseil européen. » (Quel niveau de
souveraineté européenne existait-il à l’époque ?) Dans ce cas-là, le Conseil
européen n’est manifestement pas « dans l'Alliance ». Selon les Américains,

338
Idem, ibidem, p. 89-93.
339
ALEXANDER Michael, « European security and the CSCE », NATO Review, No. 4 - Aug
1991, Vol. 39,
 p. 10-14.
340
« this is not a time for Europeans to be sending a message however unintended to US
public suggesting that they want to reduce or marginalize the US role in Europe »

98
la subordination de l’UE accentuerait la séparation et l'indépendance du
pilier européen de l'Alliance. « Nous ne voyons pas comment ceci pourrait
aider sans affaiblir l'intégrité de notre sécurité transatlantique commune... »
Les USA peuvent accepter plusieurs relations entre l’UEO et le Conseil
européen, mais ils prohibent presque les dimensions de la sécurité et de
défense. Ils ont considéré les opérations de l’UEO, hors de l’OTAN, comme
peu réalisables dans la pratique, et comme les signaux dangereux envers
l’URSS. Sur d’ autres théâtres d’opérations « hors zone », comme l’Afrique
du Nord, la primauté de l’UEO dans les questions de sécurité et de défense
était évidente pour les États-Unis. La plus grande conclusion de la crise du
Golfe pour les Américains c’est que dans ces cas-là la coopération entre
l’OTAN et l’UEO peut s’établir sur une base différente341. Le 16 avril 1991,
la position américaine s’est atténuée dans les « 5 points du secrétaire Baker
sur l’IESD (Identité européenne de sécurité et de défense) » :342
1. Les États-Unis sont prêts à soutenir les arrangements que les alliés
européens décident pour leur besoin d’une politique européenne commune
de sécurité et de défense.
2. Ce développement va renforcer l’Alliance qui reste le forum principal du
traité de l’Atlantique de Nord.
3. L’OTAN doit maintenir sa structure militaire intégrée pour la défense
collective.
4. Ils soutiennent également la bonne volonté des alliés européens de
remédier à la capacité de l'Europe de protéger des intérêts essentiels et de
confirmer l’État de droit au-delà de l'Europe elle-même.
5. Pour réduire au minimum les désaccords possibles auprès de l'OTAN, les
alliés européens sont invités à ouvrir leurs discussions communes de
politique de défense à tous les membres européens de l'OTAN.

L’OTAN en 1991 – « Une stratégie sans menace c’est jouer au tennis


sans balle »343
En été 1991, « la détente » entre les superpuissances344 continua à
avancer par la reprise et la signature des négociations START. Dans le cadre
du traité START I, de 13.000 ogives nucléaires on passe à 8000. (Et de 8000
à 3000 ogives par le traité START II signé en 1993, qui a également réduit
de moitié le nombre des missiles.)345

341
The Bartholomew Telegram, le 20 février 1991.
342
Secretary Baker’s Five Points on the European Security and Defense Identity, Source :
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 83.
343
« Strategy without a threat was like playing tennis without a ball », Source : VAN EEKELEN
Willem, Debating European Security, op. cit., p. 111.
344
Voir aussi BOZO Frédéric, La fin de la guerre froide et l’unification allemande : De Yalta
à Maastricht, Odile Jacob, 2005.
345
NIGOUL Claude, Relations internationales (Manuscrite), p. 14. ; GAZDAG Ferenc,
« Mégiscsak csillagháború ? » , op. cit.,

99
Pendant que les États de la CPE étaient occupés par la préparation de la
CIG sur une Union européenne, l’UEO a conduit une opération militaire
dans le golfe. Mais elle a transféré la responsabilité vers la CSCE,
concernant la gestion de crise en Yougoslavie, et l’OTAN a élaboré sa
nouvelle conception militaire les 7-8 novembre 1991 (Rome)346. Il s’agit de
toute évidence d’une inversion des priorités : Sans vision commune sur la
mission de l’OTAN dans le nouveau contexte international, l’Alliance a fixé
tout d’abord la nouvelle structure des forces. Puis un accord sur la stratégie a
été parafé. Tout cela présente bien la stratégie des États-Unis dont le but était
de trouver un consensus à tout prix. Quant au président Mitterrand, il était
persuadé qu’il ne s’agissait que d’un renforcement artificiel de l’Alliance
pour réaffirmer la primauté américaine.
Comme nous l’avons examiné dans la sous-section précédente, en été
1991 il n’était pas encore décidé, ni logique que l’OTAN s’engagerait dans
les régions hors zone, ce qui n’était plus le cas en novembre 1991. La raison
de la création de l’ERF était justement la non-pertinence des forces de
l’OTAN hors les zones de l’Article 6 du traité de l’Alliance atlantique.
Qu’est-ce qui a changé depuis lors ? L’OTAN a reconnu que le plus grand
défi dans cette situation était la renationalisation éventuelle des forces ce qui
n’était pas exclu de l’approche française. Pendant que l’UEO a été bloquée
par les vastes débats autour de la primauté des institutions, des stratégies ou
des structures de forces, l’OTAN, comme action préventive, lors de la
réunion du Comité de Planification de Défense (DPC – Defence Planning
Committee) le 29 mai 1991 à Bruxelles, a mis en place la base d’une
nouvelle structure de trois types de forces (à l’horizon 1995)347 :

1.) Les Forces défensives principales consistent en la réorganisation des


unités de la défense de l’avant en Centre Europe. Elles regrouperaient
notamment 6 corps multinationaux :
- 2 corps sous commandement allemand (dont l’un intégrant une
division américaine) ;
- 1 corps sous commandement belge (incluant éventuellement une
brigade américaine) ;
- 1 corps sous commandement américain (avec une division
allemande) ;
- 1 corps sous commandement germano-néerlandais ;
- et 1 corps entièrement allemand stationné en l’ex-RDA.

2.) Les Forces de réaction :


- les forces légères de réaction immédiate (IRF) projetables dans les

346
Conception militaire de l’OTAN, Rome, les 7-8 novembre 1991.
347
BOZO Frédéric, La France et l’OTAN – De la guerre froide au nouvel ordre européen, op.
cit., p. 96 et p. 182-183.

100
72 heures en tout point du théâtre européen en « porte-drapeau » de
l’OTAN
- des forces plus conséquentes de réaction rapide (RRF) de 70.000
hommes, à mettre sur pied d’ici 1995-96. Leur caractéristique principale
est certainement leur qualité de force essentiellement européenne (la
participation éventuelle de contingents américains est possible), sous le
commandement d’un général britannique (le Royaume-Uni était le
premier contributeur) et affectée directement au SACEUR. Cette force
nous semble être le compromis entre le Royaume-Uni (dont le but était
le renforcement du pilier européen de l’OTAN) et les États-Unis (dont le
but était de maintenir l’OTAN et les engagements des alliés).
L’exemple de ce type d’opération est l’Irak, mais d’un point de vue
militaire, la capacité d’une RRF à jouer un rôle autonome,
indépendamment des structures de l’OTAN, est clairement limitée.
Certains pensent qu’ « elle n’est une force européenne que
formellement » et une « réforme de l’OTAN en trompe-l’œil ».

3.) Les « Forces d’appoint » (Augmentation Forces) sont des forces de


renforcement américaines stationnées aux États-Unis (CONUS) inclurent
des forces multinationales terrestres, maritimes et aériennes (MRRC). Le
Corps de Réaction Rapide de l’Alliance (ARRC) a été mis en place sous le
commandement britannique avec un Personnel de Planification de Force de
Réaction multinationale auprès du SHAPE.

Il serait une exagération d’affirmer que Paris était trop enthousiaste à


cause de ces décisions rapidement prises et a refusé de participer à l’ARRC.
L’ARRC a été mis en place officiellement le 2 octobre 1992 à Bielefeld pour
renforcer l’ACE (Commandement de l’Alliance en Europe). Les Français
supposaient des arrière-pensées concernant le commandement britannique,
d’autant que la totalité des forces terrestres britanniques était transférée des
forces principales de la défense à l’ARRC.
Paris est resté pour l’essentiel à l‘écart de la réforme de l’Alliance.
Certains pensent que c ‘était une occasion manquée pour la France qui n’a
pas profité du changement des circonstances pour la réorganisation de
l’OTAN (renforcer le pilier européen) et a maintenu le modèle de sa
participation élaboré en 1966. La FAR n’est pas engagée à la RRF et « si le
refus de contribuer à la défense de l’avant n’a plus de signification, en
revanche l’idée du contrôle opérationnel garde tout son sens348. » Pour les
Français, tout est devenu évident d’un seul coup : l’OTAN veut interpréter
l’identité européenne suivant le « Bartholomew télégramme » et les 5 points

348
BOZO Frédéric, La France et l’OTAN – De la guerre froide au nouvel ordre européen, op.
cit., p. 184-185. et p. 190.

101
de Baker. De plus, l’OTAN a décidé de renforcer ses relations avec les États
de l’Europe centrale et orientale et avec la CSCE, ce qui dépasse son rôle
traditionnel349. L’autre élément de cette compétition a été la mise en place de
l’EUROCORPS (Corps européen) par la décision officielle de Mitterrand et
de Kohl à La Rochelle le 22 mai 1992.
La conception de la nouvelle doctrine de l’OTAN, par son adaptation aux
entourages, a changé plusieurs atouts de l’UEO vis-à-vis de l’OTAN.
L’avantage temporaire « stratégique » de l’UEO a été perdu. C’est-à-dire
l’OTAN, pour garantir sa propre survie, a incorporé « les démarches » de
l’UEO, sur lesquels l’UEO se préparait au fur et à mesure à créer l’identité
européenne de la défense. Quels sont ces domaines ?
1. Les forces de réaction rapide : « Les forces disponibles comporteront,
en proportion limitée mais militairement significative, des éléments
terrestres, aériens et navals de réaction immédiate et rapide capables
de répondre à un large éventail de circonstances, dont beaucoup sont
imprévisibles. Elles seront d'une qualité, d'un volume et d'un niveau de
préparation suffisante pour leur permettre de prévenir par la
dissuasion une attaque limitée et, au besoin, de défendre le territoire
des alliés contre des attaques, particulièrement celles qui seraient
lancées sans un long délai d'alerte. »
2. Le principe du hors-zone : « Les alliés pourraient, en outre, être
appelés à contribuer à la stabilité et à la paix dans le monde en
fournissant des forces pour des missions des Nations Unies. »
3. Les forces multinationales : « Pour les alliés concernés, le dispositif
de défense collective reposera de plus en plus sur la formation d'unités
multinationales, complétant les apports nationaux à l'OTAN350. »
Pendant que l’UEO a pris la décision de maintenir les forces américaines
en Europe, au sein de l’OTAN à Londres, le juillet 1990 (7 mois avant la
conférence de l’UEO à Paris), les responsables se sont déjà rendus compte
que la situation sécuritaire a radicalement changé. La doctrine qui se base
sur une guerre générale contre le Pacte de Varsovie est déjà obsolète et la
doctrine de la « défense de l’avant » a été remplacée par la présence en
avant réduite351. À cause du retrait des troupes américaines, plusieurs pays
se sentaient menacés en Europe bien que même la nouvelle doctrine constate
la pacification générale : « Les anciens pays satellites de l'URSS ont
recouvré leur pleine souveraineté. L'Union soviétique et ses républiques sont
le théâtre de changements radicaux. Les trois républiques baltes ont
regagné leur indépendance. Les forces soviétiques ont quitté la Hongrie et la

349
VAN EEKELENWillem, Debating European Security, op. cit., p. 94-95.
350
Le concept stratégique de l’Alliance atlantique, Rome, les 7-8 novembre 1991.,
paragraphes 47a., 42 et 54.
351
reduced forward presence : VALKI László (ed.), A NATO, op. cit., p. 82.

102
Tchécoslovaquie, et doivent achever de se retirer de Pologne et d'Allemagne
pour 1994. »
Désormais, curieusement, l’IESD non seulement servira les intérêts des
États européens, mais renforcera aussi l'intégrité et l'efficacité de l'Alliance.
Une éventuelle agression est peu probable et les « nouveaux risques » sont la
prolifération des armes de destruction massive, la rupture des
approvisionnements en ressources vitales ou des actes de terrorisme et de
sabotage. Les tensions peuvent déborder sur des crises mettant en cause la
stabilité en Europe. (À l’époque notamment l’avenir des armes nucléaires en
Ukraine et en Biélorussie restait incertain.) Les autres zones périphériques
importantes pour la sécurité de l’Alliance sont les pays du sud de la
Méditerranée et le Moyen-Orient. C’est sur la base de l’article 4 du traité de
Washington que les Alliés peuvent consulter ou coordonner leurs efforts.
Désormais la sécurité de l'Alliance doit aussi s'envisager dans un contexte
global. La menace consiste en production de crises de façon inopinée,
nécessitant une réaction rapide, encore que ces crises seraient de moindre
envergure. C’est la raison pour laquelle l’Alliance maintient un potentiel
militaire suffisant pour prévenir la guerre et assurer une défense efficace.
Le meilleur résumé du changement de l’interprétation de la sécurité
s’exprime dans les phrases suivantes :
« On peut à présent tirer toutes les conséquences du fait que la
sécurité et la stabilité ont des dimensions politiques, économiques,
sociales et écologiques, de plus de l'indispensable dimension de
défense. Face à la diversité des défis auxquels l'Alliance est exposée,
une conception large de la sécurité s'impose. On en trouve le reflet
dans trois éléments mutuellement complémentaires de la politique de
sécurité de l'Alliance : le dialogue, la coopération et le maintien d'un
potentiel de défense collectif. »
Quelle nouvelle stratégie peut être basée sur ces principes ? L'Alliance
doit garder son caractère purement défensif et elle n'utilisera jamais aucune
de ses armes, sauf pour se défendre, et elle ne se considère comme
l'adversaire de personne. La conception de l’OTAN, c’est plutôt d’élargir les
tâches des institutions existantes que créer de nouvelles institutions à chaque
nouvel objectif. L’Alliance soutient les institutions démocratiques et autres
organisations comme la Communauté européenne et la CSCE, car ces
institutions et l'Alliance ont des rôles complémentaires352.
Mais le succès de la politique de l'Alliance dépend, plus encore
qu'auparavant, de l'efficacité de la diplomatie préventive. Il est lié aussi à
une gestion efficace des crises qui mettent en cause la sécurité des pays
membres. Et il exige une approche cohérente, déterminée par les autorités

352
Le concept stratégique de l’Alliance atlantique, Rome, les 7-8 novembre 1991.,
paragraphes 11, 25 et 28.

103
politiques de l'Alliance, soit des dispositions politiques ou militaires. Hors
de la zone de l’OTAN tous ces domaines relevaient précédemment de la
CSCE et de l’UEO. La doctrine le complète par une phrase optimiste :
« Dans ces circonstances nouvelles, les possibilités de résoudre rapidement
les crises sont plus grandes qu'auparavant »353.
Pendant la guerre en ex-Yougoslavie, par la mise en place de la
FORPRONU (février 1992 – mars 1995), la création d’un pont aérien à
Sarajevo, les besoins logistiques d’une telle opération, les aspects nouveaux
de la guerre (en ville, au milieu des populations civiles) ont apporté plusieurs
conclusions importantes concernant la restructuration des forces de l’OTAN
et de l’UEO et le développement des doctrines stratégiques. Plusieurs
terrains de rivalité se sont formés entre l’UEO et l’OTAN : Les membres de
l’UEO ont envoyé 5000 soldats pour la FROPRONU commandée par l’ONU
et une semaine après l’OTAN s’est déclarée prête à déployer 6000 soldats.
Une autre concurrence a émergé pour le contrôle de la Méditerranée
notamment la mer Adriatique354. Les uns parlent d’une duplicité superflue et
les autres de deux opérations parallèles qui se sont bien complétées.
En tirant les conclusions de l’échec de sa diplomatie en Yougoslavie, la
France commençait à revenir sur la conception maximaliste d’une UEO
comme « bras armé » de l’Union européenne. Elle avançait vers le concept
(britannique) de « pilier européen » de l’Alliance atlantique qu’elle rejetait
jusqu’alors ce qui a résulté un rapprochement de l’OTAN. En janvier 1994
au Sommet de Bruxelles de l’Alliance, la France s’est ralliée au concept de
groupes de forces interarmées multinationales (GFIM/CJTF)355 : Les
dirigeants des pays de l'OTAN, « pour rénover » l’Alliance « à la lumière
des transformations historiques » s’engagent à la paix, la stabilité et à un
bien-être durable dans l’ensemble de l’Europe. Pour cela de nos jours
l’engagement direct des États-Unis et du Canada reste toujours nécessaire
dans la sécurité de l’Europe. Nous retrouvons une nouvelle référence sur la
mise à disposition des moyens collectifs de l’Alliance et sur les capacités
séparables mais non séparées, sans précision complémentaire356.
Le nouvel élément de la réunion est le Partenariat pour la Paix (PpP) qui
complète le Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA)357 et concurrent
des initiatives françaises/européennes pour un Pacte de stabilité. Les États
partenaires seront invités par le Conseil de l’Atlantique Nord à participer aux
travaux des organes politiques et militaires du siège de l’OTAN, et dans
353
Idem, ibidem, paragraphes 31-33.
354
MERCHET Jean-Dominique, « Les transformations de l’armée francaise », op. cit., p. 63-94.
355
BOZO Frédéric, La politique étrangère de la France depuis 1945, op. cit., p. 103-104.
356
Déclaration des chefs d'État et de Gouvernements lors de la Réunion Ministérielle du
Conseil de l' Atlantique Nord/ Conseil de Coopération Nord-Atlantique, OTAN, Bruxelles,
les 10-11 janvier 1994.
357
(NACC) inauguré le 20 décembre 1991, et transformé au Conseil de Partenariat euro-
atlantique CPEA/EAPC à Sintra, le 30 mai 1997.

104
l’esprit d’une coopération pratique (c’est-à-dire plus que des réunions
diplomatiques) et d’une plus grande transparence, à la planification
commune et aux exercices militaires communs pour promouvoir une
coopération et une interopérabilité militaire plus étroite. Pour coordonner les
activités militaires au sein du partenariat à Mons une cellule de coordination
de partenariat doit être installée. De surcroît, l’Alliance souligne qu’elle reste
ouverte à d’autres États européens (États de l’Europe centrale et orientale),
selon les dispositions de l’Article 10 du traité de Washington358.

La CSCE à Budapest en 1994 et le Pacte de stabilité en Europe


Le sommet de la CSCE à Budapest a institutionnalisé la CSCE en la
transformant en une organisation dans l’espace Vancouver-Vladivostok
(OSCE). Son document souligne l’importance de la démocratisation et de la
pacification de l’Europe. Mais il cite de nouveaux conflits émergés
(minorités, ethnies, chauvinismes, racisme, antisémitisme, terrorisme, etc.).
L’intégration des États de la CSCE crée la garantie d’une conception large et
inséparable de la sécurité : ainsi les conceptions nationales de la sécurité
s’harmonisent. La CSCE sera un instrument de premier recours pour l'alerte
rapide, la prévention des conflits, et la gestion des crises par ses opérations
de maintien de la paix et des missions dans la région359.
C’est le Premier ministre français, Edouard Balladur, qui a conçu le
projet d’une Conférence sur la stabilité en Europe. Présenté pour la première
fois devant l'Assemblée nationale française le 9 avril 1993, ce projet est
devenu l'une des premières initiatives de l'Union européenne au titre de la
PESC360.
La France était toujours contre la représentation permanente de l’OTAN
auprès de la CSCE. À l’appel de l’Union européenne à Paris, les 20-21 mars
1995 les Affaires étrangères et les représentants des 52 États de l’OSCE et
les organisations internationales ont signé le Pacte de stabilité en Europe et
une liste de plus de 120 accords et arrangements de bon voisinage et de
coopération pour créer de manière durable une zone de bon voisinage et de
coopération en Europe.
Pendant que la déclaration de l’OSCE à Budapest a pour objectifs la
coopération et la pacification d’une manière générale par une déclaration
internationale collective, appliquée « en toute bonne foi », la perspective du
Pacte de stabilité est, sur la proposition du Conseil européen, l’adhésion à
358
Déclaration des chefs d'État et de Gouvernement lors de la Réunion Ministérielle du
Conseil de l' Atlantique Nord/ Conseil de Coopération Nord-Atlantique, OTAN, Bruxelles,
les 10-11 janvier 1994., paragraphes 8, 14-15.
359
CSCE – Document de Budapest (version corrigée, le 27 janvier 1995) « Vers un
authentique partenariat dans une ère nouvelle », paragraphes 3-9.
360
MAJZA Béatrice, « La France et l’élargissement de l’Union européenne à l’Europe médiane
et balkanique », Annuaire français de relations internationales : vol. 3, Bruxelles, Bruylant,
2002., p. 452.

105
l’Union européenne. C’est la raison concrète pour laquelle, par une série
d’accords bilatéraux qui nous rappellent fortement les systèmes de sécurité
du tournant du XIXe et du XXe siècle, il faut « surmonter les problèmes
hérités du passé », approfondir le bon voisinage, les coopérations
transfrontalières et respecter les minorités nationales. Ainsi l’approche
paneuropéenne de l’OSCE a été complétée pour le renforcement des
coopérations régionales.
L’idée en série des Pactes de stabilité pour le sud-est de l’Europe (les
Balkans) signés à Royaumont, le 13 décembre 1995, et « pour la
Méditerranée », était le fil conducteur de la diplomatie française361. Dans les
années 1980, le Plan Genscher-Colombo a échoué, et grâce aux Anglais
l’incorporation de la structure institutionnelle de l’UEO n’a pas pu être
réalisée en novembre 1993 lors du traité de Maastricht362. Ainsi le
développement européen sur le domaine de défense, et notamment la gestion
de crise ont été freinés.
La PESC (politique étrangère et de défense commune) est devenue le
deuxième pilier intergouvernemental dans le traité de Maastricht. La
Commission prend part désormais au mécanisme renforcé de la coordination
de la politique étrangère, mais les démarches communes restaient
subordonnées aux décisions à l’unanimité.

Le débat autour de l’intégration de l’Union de l’Europe occidentale à


l’Union européenne

À Maastricht, les 9-10 décembre 1992, le Titre V « Dispositions


concernant une politique étrangère et de sécurité commune » a conforté les
initiatives préalables (Rome, Dumas-Genscher) à la réalité. Les quatre
questions les plus importantes étaient : Faut-il inclure d’un seul coup la
défense (du ressort de l’OTAN) et la politique de défense (du ressort de
l’UEO) ? Faut-il subordonner directement l’UEO au Conseil européen ?
Faut-il incorporer l’UEO à l’UE, comme son identité de défense, au cours de
la prochaine CIG en 1996 ? (L’objectif britannique était de freiner les
initiatives françaises.) Faut-il une déclaration indépendante de la part de
l’UEO de son indépendance ou bien son attachement au traité ?363
Les Anglais, avec les Irlandais et les Danois résistèrent à la subordination
formelle de l’UEO à l’UE. L’initiative franco-allemande a été torpillée par
les Britanniques et reportée de plusieurs années : L’UEO a gardé

361
RICHARD Petris, « Un processus de stabilité et de bon voisinage dans le sud-est de l’Europe
– Une démarche anti-empire », mars 2006, www.irenees.net
362
Et nous allons voir, ni en 1996/97 lors du TUE modifié à Amsterdam.
363
FORSTER Antony, « The Ratchet of European Defence : Britain and the Reactivation of
Western European Union, 1984-1991 », op. cit., p. 41.

106
l’autonomie et l’identité indépendante. L’Article J.4.2. du TUE a déclaré le
compromis :
« L'Union demande à l'Union de l'Europe occidentale (UEO), qui
fait partie intégrante du développement de l'Union européenne,
d'élaborer et de mettre en oeuvre les décisions et les actions de
l'Union qui ont des implications dans le domaine de la défense. Le
Conseil, en accord avec les institutions de l'UEO, adopte les modalités
pratiques nécessaires364. »
L’article J.1 du traité a inclus tous les objectifs précédents comme le
renforcement de la sécurité de l’Union, de la sécurité internationale, de la
démocratie (etc.), mais l’objectif principal de la PESC (Article J.4) est resté
plus modeste, une possibilité pour l’avenir. Elle « inclut l'ensemble des
questions relatives à la sécurité de l'Union européenne, y compris la
définition à terme d'une politique de défense commune, qui pourrait
conduire, le moment venu, à une défense commune. »
L’UEO n’est pas devenue partie intégrante de l’UE, même si elle faisait
désormais partie intégrante du développement de l’UE. Une révision
possible de l’article J.4 a été reportée en 1996. Une coopération plus étroite
au niveau bilatéral n’a pas été exclue.
Par conséquent la PESC n’est pas devenue la défense commune ; c’est la
raison pour laquelle les experts qui ont rédigé des analyses à l’époque ont pu
tirer une telle conclusion même en 1993 : « la PESC par rapport à la
Coopération politique européenne (CPE) a peu de nouveauté365. » Les
articles suivants (J.5-11.) le confirment. C’est le Conseil qui décide à
l’unanimité sur les questions au sujet desquelles des décisions doivent être
prises à la majorité qualifiée (J.3.2.), et un comité politique, composé des
directeurs politiques, suit la situation internationale. Le rôle du Parlement
européen et de la Commission a été relativement renforcé366.
Dans l’article J.4, l’UE a demandé à l’UEO d’élaborer des décisions et
les actions dans le domaine de la défense ce que l’UEO a réalisé par la
déclaration de Maastricht le 10 décembre 1991. Les États membres ont
déclaré qu’ils « conviennent de la nécessité de former une véritable identité
européenne de sécurité et de défense et d’assumer des responsabilités
européennes accrues en matière de défense. » L’Article 3 nous rappelle
fortement les initiatives Genscher-Colombo parce qu’il propose la
synchronisation du travail entre l’UE et l’UEO, une étroite coopération entre
les Secrétariats en les complétant par la consultation régulière avec la

364
Le traité de Maastricht, les 9-10 décembre 1991, Article J.4
365
GILSDORF Peter, « Die sicherheitspolitischen Schutzklauseln, insbesondere die Artikel
223-225 EWGV in der Perspektive der Europaeischen Union », op. cit., p. 33.
366
Traité de Maastricht, les 9-10 décembre 1991., Titre V
 - Dispositions concernant une
politique étrangère et de sécurité commune.

107
Commission des Communautés, et la coopération entre l’Assemblée de
l’UEO et le Parlement européen367.
La nouveauté est que l’UEO s’engage vers une coopération plus étroite et
pareillement harmonisée avec l’Alliance atlantique. Elle propose une
coopération plus étroite entre les Secrétariats généraux de l’UEO et de
l’OTAN. Le siège du Conseil et du Secrétariat de l’UEO est transféré de
Londres à Bruxelles (au plus tard en janvier 1993). Londres a donné son
accord à l’élargissement de l’UEO, longtemps opposé, (Danemark, Grèce et
Irlande) et les membres européens non-CEE, sont devenus membres
observateurs (Norvège, Islande, Turquie). La Grèce a également joué son
propre jeu en bloquant368 le traité de Maastricht, si on ne lui permettait pas
de se joindre à l’UEO369.
Quant au rôle opérationnel de l’Union de l’Europe occidentale, des
projets étaient considérables, et la déclaration de Petersberg les a précisés
(entre parenthèses) :
- Une Cellule de planification (D/PC) de l’UEO a été établie le 1er
octobre 1992 avec le directeur : général Marcello Caltabiano. Le Royaume-
Uni a favorisé la mise en place de cette cellule au SHAPE, et le secrétaire
général de l’UEO (W. van Eekelen) auprès du Secrétariat. La cellule de
planification de l’UEO est le résultat des débats autour d’un état-major
permanent de l’UEO370. Auprès de la Cellule pendant la guerre en
Yougoslavie, l’un des objets de discussions très vives a focalisé autour du
cumul de la fonction du général Caltabiano avec celle du chef d’état-major.
Certains pays voulaient purement et simplement créer un « état-major de
planification » et les autres favorisaient une « cellule » donc une approche
moins opérationnelle. L’égalité des sections a été maintenue et chaque
Senior national representative pourrait bloquer toute question concernant sa
priorité nationale371. En 1993 l’UEO a changé son siège. L’aménagement à
la nouvelle résidence, 4 rue de la Régence à Bruxelles a été mené par le
secrétaire général Wim Eekelen. Il était un Européen convaincu et son esprit
d’indépendance a fait rapidement l’objet de vexations de la part des

367
Déclaration relative à l'Union de l'Europe occidentale à Maastricht, le 10 décembre 1991.
368
Le chantage de l’Espagne : l’inclusion du Fond cohésionnel
369
FORSTER Antony, « The Ratchet of European Defence : Britain and the Reactivation of
Western European Union, 1984-1991 », op. cit., p. 42.
370
Le chef d’état-major des Armées belges, le général Charlier, a proposé un hébergement
provisoire de la Cellule de planification, la traduction de « small is beautiful » à l’IRSD
(Institut Royal Supérieur de Défense – Tervuren/Belgique). « Sa taille et la modestie de ses
ambitions la désignent pour être l’honnête courtier en maintien de la paix, entre l’OTAN et
l’Union européenne. » Les moyens techniques étaient très réduits à l’Institut, 1 fax, 1
ordinateur, quelques téléphones sans budget pour les faire fonctionner, et impossible d’être
relié au réseau télégraphique de l’UEO. Source : ROUX Jean-Philippe, L'Europe de la Défense
- Il Était Une Fois, Paris : Editions L'Harmattan, 2005., p. 21., p. 23-24.
371
ROUX Jean-Philippe, L'Europe de la Défense - Il Était Une Fois, op. cit., p. 28.,

108
ambassadeurs et de leurs équipes, et la délégation française à Bruxelles n’a
pas été une exception. L’ambassadeur britannique était en même temps
accrédité à l’OTAN. L’amiral Lanxade, chef d’état-major des armées
françaises (de 1991 à 1995) n’a pas soutenu la prolongation de son mandat
ce qui a fait pencher « la balance du mauvais côté »372.
Nous avons traité et nous allons voir que deux (plus ou moins quasi-)
EMA intérimaires ont été déjà établis par l’UEO : le premier lors de la
mission d’ARTIMON (août 1991) et le deuxième à Metz, issu des
événements 1991/1992 en ex-Yougoslavie. L’EMA permanent était une
proposition française basée sur l’EUROCORPS. Les Britanniques ont
torpillé cette proposition et ont critiqué l’aménagement de la cellule de
l’UEO (qui a été chargée des tâches qui relèvent plus ou moins à un EMA) à
Bruxelles/Tervuren373. La proposition française prévoyait 100 personnes
pour l’EMA, et finalement 50 personnes ont été incluses à la cellule de
planification374.
- Une agence européenne de l’armement (le futur successeur du GEIP-
1976, et du GAEO-1993) ;
- la transformation de l’Institut de l’UEO en Académie européenne ;
- la coopération militaire plus étroite avec l’Alliance : logistique,
transport, formation, surveillance stratégique ;
- la rencontre des chefs d’état-major (deux fois par an) ;
- les unités militaires relevant de l’UEO.

Selon le compromis entre la thèse intégrationniste franco-allemande


(subordination de l’UEO à l ‘UE) et la conception britannique, italienne et
hollandaise (« selon laquelle l’UEO ne devrait tenir compte des décisions du
Conseil européen que dans la mesure où elle tiendrait compte des décisions
de l’OTAN »)375 les tentatives de la coopération plus étroite entre l’UE et
l’UEO et du renforcement de l’indépendance de l’UEO ont été bloquées. La
seule sortie de cette impasse restait le renforcement et le développement des
capacités opérationnelles de l’UEO. Pour cela il fallait préciser les objectifs

372
Van Eekelen fut remplacé par J. Cutileiro, un diplomate portugais très prudent et
respectueux du leadership de l’OTAN. Source : ROUX Jean-Philippe, L'Europe De La Défense
- Il Était Une Fois, op. cit., p. 31-32.
373
Les Britanniques ont manifesté leur méfiance plusieurs fois concernant le rapprochement
de l’UEO à l’UE, parfois d’une manière curieuse : « Un diplomate, très aimable à Londres,
qui à Bruxelles semble avoir perdu la mémoire et passe son chemin sans répondre au salut. »
Et un autre exemple : « L’officier britannique de la Cellule s’est d’ailleurs fait conseiller
discrètement par sa hiérarchie de garder son appartement à Londres, en prévision de l’échec
de l’implantation à Bruxelles. » Source : ROUX Jean-Philippe, L'Europe de la Défense - Il
Était Une Fois, op. cit., p. 33. et p. 24.
374
Entretiens de l’auteur auprès de l’AUEO, le 15 avril 2008, (voir encore la proposition
britannique pour l’EMA de l’UE à Nice en 2000.)
375
YAKEMTCHOUK Romain, La politique étrangère de l’Union européenne, op. cit., p. 120.

109
de ces capacités à côté de la primauté « absolue » de l’OTAN concernant la
défense européenne, qui nous conduit vers la déclaration de Petersberg376.
La déclaration de Petersberg (plus précisément : de Bonn, dans le salon
Petersberg) le 19 juin 1992 a complété ces projets ci-dessus par le transfert
des fonctions de l’EUROGROUP vers l’UEO et la mise en place du centre
satellitaire expérimental de l’UEO à Torrejon prévu par la décision de
l’UEO à Vianden, début 1991. (Dans ce cas-là, il s’agit d’une idée française
auprès de l’UEO377.)
Mais ce sont les missions de Petersberg qui sont les plus souvent citées :
- des missions humanitaires ou d’évacuation de ressortissants
- des missions de maintien de la paix
- des missions des forces de combat pour la gestion des crises, y
compris des opérations de rétablissement de la paix378
C’est un succès de la présidence allemande que la référence sur les forces
de combat a été finalement incluse dans le texte. Il s’agit d’un exemple très
frappant concernant l’anarchie des notions à l’époque : Le rétablissement de
la paix (peacemaking) a été largement interprété à l’époque comme
l’imposition de la paix (peace-enforcement). Il est resté dans la version
finale puisque l’Allemagne a eu du mal à accepter une version précédente :
« des missions des forces de combat pour la gestion des crises, conflit armé
limité et conflit armé »379.
Le problème est que deux jours en avant l’Agenda pour la paix de
l’ONU, a différemment interprété cette notion. Dans le deuxième titre du
document (Définitions) le rétablissement de la paix est interprété comme une
action pour mettre les parties hostiles en accord, essentiellement par des
moyens paisibles (sans forces de combat) prévus en chapitre VI de la charte
des Nations Unies380. C’est-à-dire la déclaration de Petersberg interprète
cette notion avec des forces de combat sur une base qui est couverte plutôt
par le chapitre VII de l’ONU. Même le traité d’Amsterdam ne corrigera pas
cette erreur. Les trois piliers de l’Agenda de l’ONU sont le maintien de la
paix, le rétablissement de la paix et la diplomatie préventive bien définie. La
déclaration de Petersberg a pour but de soutenir la prévention des conflits, la
gestion de crise et le maintien de la paix de la CSCE, sans définir ces
notions...
Les États membres mettent à la disposition de l’UEO des unités militaires
de leurs forces conventionnelles (aucune référence sur l’EUROCORPS ou
376
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 132.
377
Entretiens de l’auteur auprès de l’AUEO, le 15 avril 2008.
378
Déclaration de Petersberg – Bonn, le 19 juin 1992, paragraphe II.4
379
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 127.
380
« Peacemaking is action to bring hostile parties to agreement, essentially through such
peaceful means as those foreseen in Chapter VI of the Charter of the United Nations. »
Source : An Agenda for Peace Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping,
A/47/277 - S/24111, ONU, le 17 juin 1992.

110
l’ERF). La décision sur le recours de ces unités sera prise par le Conseil de
l’UEO et la décision sur la participation à des opérations spécifiques resterait
du ressort national. Les forces de l’UEO seront organisées sur une base
multinationale et interarmées, et elles peuvent être utilisées par l’OTAN381.
Les Parties ont débattu de la proposition selon laquelle l’EUROCORPS
devrait ou non avoir la vocation de constituer un embryon d’armée
européenne. À l’époque, la constitution allemande n’avait pas encore
autorisé les missions en dehors de la zone de l’OTAN.
La déclaration a précisé le rôle de la cellule de planification qui a été
établie dans un court délai : Préparation des plans de circonstance ; des
recommandations en matière de commandement, de conduite des
opérations ; l’établissement d’un inventaire actualisé de différentes forces
susceptibles d’être affectées à l’UEO382. L’OTAN l’a perçu comme une
institution trop petite pour des travaux sérieux. Les États membres n’étaient
pas très coopératifs, mais ils ont délégué des hommes d’expertise excellents.
Dans la pratique, une série de problèmes d’interprétation du rôle de la cellule
a émergé. Lors de l’embargo sur le Danube, l’Allemagne n’était pas
persuadée qu’il s’agissait vraiment d’une opération militaire. Quant à
Mostar, le Royaume-Uni comprenait mal le rôle de l’UEO sans l’OTAN. Au
Rwanda, la France n’a pas réussi à attirer l’intérêt de ses partenaires pour un
soutien de l’UEO et a bloqué la coopération de la Cellule avec l’OTAN383.
À Petersberg, l’UEO a cherché à trouver une réponse adéquate au défi de
l’élargissement et de la coopération. Tout d’abord avec les autres pays
européens membres de l’OTAN mais non-membres de l’UEO. Dans la
première phase, tous les pays membres de l’UE mais non-membres de
l’UEO étaient invités à Maastricht à adhérer à l’UEO. Le document précise
les 3 niveaux différents d’adhésion à l’UEO (qui seront complétés par une
quatrième catégorie) :
- les membres
- les observateurs (États membres de l’Union européenne qui ont
accepté de devenir observateurs) : Danemark, Irlande
- les membres associés (autres États européens membres de l’OTAN)
La déclaration convenue par les ministres de l’UEO à Maastricht, le 10
décembre 1991, a proposé d’examiner les possibilités d’une coopération
accrue dans le domaine d’armement, pour but de créer une agence
européenne d'armement. Lors de la réunion à Bonn le 4 décembre 1992, les
ministres de la Défense des 13 pays du GEIP ont décidé du transfert des
fonctions du GEIP (notamment en matière d’armement) à l’UEO par la
création du Groupe d’armement de l’Europe occidentale. Le GAEO
(WEAG) a également pris certaines activités de l’EUROGROUP de

381
Déclaration de Petersberg – Bonn, le 19 juin 1992, paragraphe II.2-3,6
382
Idem, ibidem, paragraphe II.9.
383
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 131-132.

111
l’OTAN. Lors de la réunion du Conseil des Ministres de l’UEO à Rome, en
mai 1993, les ministres de la Défense du GAEO ont réaffirmé les six
principes sur lesquels la coopération d'armement devait être basée, et en
particulier que toutes les décisions sur ces sujets dans le cadre de l’UEO
devraient être prises par les 13 nations (19 nations en 2004, pays membres
de l’OTAN, sauf l’Islande). Ils ont convenu d’un certain nombre d'aspects
organisationnels du transfert qui étaient plus tard adoptés officiellement par
le Conseil à 13384. Reconnu par les traités de Maastricht et (puis
d’Amsterdam) comme l’instance de coopération européenne en matière
d’armement, ce groupe informel a pour objectif de favoriser une utilisation
plus efficace des ressources grâce à l’harmonisation des besoins
opérationnels, à la standardisation et à l’interopérabilité des équipements385.
En 1993 et en 1994, l’Assemblée de l’UEO a de nouveau recommandé le
réexamen du rôle des armes nucléaires et des aspects d’une dissuasion
nucléaire élargie dans le cadre de l’Europe, ainsi que la création d’un organe
de coordination nucléaire au sein de l’UEO. Pour résoudre les difficultés
apparues au sein du GAEO sur les questions relatives aux principes
d’acquisition des équipements et à la passation des contrats, le GAEO s’est
transformé, le 18 novembre 1996, en une organisation disposant d’une
personnalité juridique : l’OAEO (Organisation de l’armement de l’Europe
occidentale) considérée comme la première étape vers une Agence
européenne des armements386.
Par la décision du 27 juin 1991 du Conseil de l’UEO, l’établissement
d’un centre satellitaire à Torrejon est né. Le lieu choisi était donc l’Espagne,
avec le compromis que le directeur soit un Britannique. Ce dernier a
pratiquement bloqué le développement du Centre pendant 3 ans et, de plus a
fortement proposé des matériels américains à l’équipement du centre de la
coopération européenne...387 (Le 20 juillet 2001 le Centre satellitaire est
devenu une agence de l’Union européenne.) En 1997, l’Assemblée de l’UEO
a exigé que son président soit autorisé à s’adresser aux Conseils ministériels.
« Le 12 mai 1998 le Président de l’Assemblée, Louis Maria de Puig a pris
pour la première fois la parole devant les ministres des vingt-huit pays de
l’UEO. » A ce niveau la dernière réunion a été tenue le 13 novembre 2000.
L’Assemblée n’a ni une majorité, ni une opposition permanente, ni un
pouvoir législatif, mais la portée de ses recommandations est autant plus
grande comme le signe d’un accord plus large388. À Kirchberg, le 9 mai
384
Western European Armaments Group, http://www.weu.int/weag/weag.htm (20 octobre
2005).
385
Rapport d'information sur la politique étrangère, de sécurité et de défense commune de
l’Union européenne, présenté par M. Alain Barrau, Assemblée nationale, Nº 2254, le 16 mars
2000, p. 65-68.
386
Le débat sur la défense européenne 1955-2005, op. cit., p. 23 et p. 27-28.
387
Entretiens de l’auteur auprès de l’AUEO, le 15 avril 2008.
388
Le débat sur la défense européenne 1955-2005, op. cit., p. 29. et p. 13.

112
1994, la réunion du Conseil des Ministres de l’UEO a reconnu l’Islande, le
Royaume de Norvège et la République de Turquie en tant que futurs
membres associés qui bénéficient pleinement des dispositions de l’Article 5
du traité de Washington et peuvent participer aux opérations de l’UEO389.
Lorsque l’OTAN a proposé le Partenariat pour la paix pour un groupe
d’États plus vaste, l’UEO a proposé le statut « Associés partenaires de
l’UEO » pour les 9 États suivants : la Bulgarie, la Roumanie, la Hongrie, la
Pologne, la Slovaquie, la République tchèque, la Lettonie, la Lituanie et
l’Estonie. Ces États peuvent désormais « prendre part aux débats mais ne
pourront pas bloquer une décision », prendre part aux missions de
Petersberg et avoir une procédure de liaison avec la Cellule de
planification390.
Dans la déclaration commune, les ministres ont salué les conditions
d’emploi de la Division multinationale (centrale) de l’Allemagne, de la
Belgique, des Pays-Bas et du Royaume-Uni, et celles de la Force amphibie
britannico-néerlandaise dans le cadre de l’UEO. Ils ont également salué
l’adhésion du Corps européen, et le concept GFIM de l’OTAN avec la
définition des capacités militaires séparables mais non séparées :
Basée sur La nouvelle stratégie militaire de 1991, l’OTAN, lors du
sommet de Bruxelles les 10-11 janvier 1994, a fondé le premier pilier d’un
processus qui, quelques années plus tard, va être nommé Berlin Plus.
L’OTAN s’est rendu compte des changements au sein de l’UEO et a lancé
trois propositions importantes :
1, La mise à disposition des moyens collectifs de l'Alliance, sur la base de
consultations au sein du Conseil de l'Atlantique Nord, pour des opérations de
l'UEO (paragraphe 6) pour renforcer l'identité européenne de sécurité et de
défense. Même si cette proposition n’avait pas d’arrière-pensée, une telle
décision pourrait d’une part attirer l’attention (contrôle) de l’OTAN vers les
opérations et actions européennes et affaiblir la coopération et l’intégration
au sein de l’UEO pour établir les bases et moyens communs des opérations
sans la tutelle de l’OTAN à l’avenir. Éviter les duplications restait un atout
dans la main des anti-intégrationnistes.
2, Le Concept des GFIM (CJTF391) - Groupes de forces interarmées
multinationales (concurrence avec les FRUEO établies à Travemünde, les
20-21 octobre 1993) y compris les opérations auxquelles participeraient des
pays extérieurs à l'Alliance, et le Conseil travaillera à la mise en oeuvre des
capacités militaires séparables mais non séparées pouvant êtres employées
par l'OTAN ou par l'UEO. Notre entretien auprès de l’AUEO a renforcé

389
Annexe de la Déclaration du Kirchberg - Déclaration faisant suite au « Document Portant
sur les Membres Associés de l'UEO » du 20 novembre 1992, le 9 mai 1994.
390
Annexe de la Déclaration du Kirchberg, op. cit.
391
La notion française est plus explicative comme la version anglaise : CJTF - Combined
Joint Task Forces.

113
notre hypothèse : C’est l’UEO qui a commencé à élaborer le concept de
GFIM sous la direction du général Charlier392, pour créer une force de
réaction rapide de l’UEO qui, le cas échéant peut relever de l’OTAN : La
proposition Naumann-Shalikashvili-Lanxade l’a précédé en hiver 1992-93
(voir l’EUROCORPS). Shalikasvili, après être SACEUR en Europe est
devenu chef d’état-major des armées des États-Unis entre 1993 et 1997. Il a
été très inspiré de l’idée initiale de l’UEO : la création des forces mobiles,
projetables et plus petites. Il faudrait tirer profit de la réforme de l’OTAN en
créant ainsi des chaines européennes. L’idée « transportée » aux États-Unis
surtout par Shalikasvili a été complétée des Américains par le facteur de
multinationalisation393.
Ainsi l’Alliance atlantique a « confisqué» l’idée en lançant l’initiative de
GFIM comme son idée propre avec peu de référence sur l’UEO et avec
l’intention de torpiller l’EUROCORPS394. Les GFIM disposent d’une
planification centralisée avec une exécution décentralisée. Elle s’établit
comme une pyramide inverse : du sommet (le personnel du commandement)
vers le fond (les différentes troupes)395. L’accent a été mis plutôt sur
« multinationale » que sur « interarmées ». Une opération multinationale
hors zone a exigé une planification totalement différente de celle de la
défense collective396.
3, Le Partenariat pour la Paix (une relation « 16+1 ») pour mener avec
nous de nouveaux efforts politiques et militaires et à oeuvrer ainsi aux côtés
de l'Alliance (et les États-Unis ont décidé de maintenir une force de 100.000.
personnes en Europe.)
La réponse de l’UEO aux propositions de l’OTAN a été formulée à
Noorwijk (Pays-Bas) le 14 novembre 1994397, où l’UEO a cherché à définir
une Politique européenne de défense commune pour la prochaine CIG en
1996. Il est nécessaire d'étudier quelles pourraient être, en temps de crise, les
relations entre les forces et les états-majors relevant de l'UEO d'une part, et
l'OTAN d'autre part. L'UEO doit renforcer ses capacités opérationnelles en
développant les aspects militaires et opérationnels de la sécurité, dont les
suivants :
- les aspects institutionnels de la défense ;

392
Chef d’état-major des armées belges.
393
Entretiens de l’auteur auprès de l’AUEO, le 15 avril 2008.
394
Auprès de l’AUEO la conception de l’OTAN a été fortement critiquée surtout la manière
par laquelle l’OTAN – sans expérience – a cherché à établir 100.000 personnes de réaction
rapide pour le GFIM. Source : Entretiens de l’auteur auprès de l’AUEO, le 15 avril 2008.
395
VALKI László (ed.), A NATO, op. cit., p. 103.
396
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 192.
397
Conclusions Préliminaires pour la définition d'une Politique Européenne de Défense
Commune, Noordwijk, le 14 novembre 1994. Source : TÜRKE András István (dir.), De
Dunkerque à Amsterdam – Les textes fondamentaux de la politique étrangère et de sécurité
en Europe (1947-1997), Institut Europa Varietas, 2008, www.europavarietas.org

114
- l’exercice, la préparation et l’interopérabilité des forces ;
- les plans génériques et les plans de circonstance ;
- la mobilité stratégique ;
- la question de défense antimissile en Europe ;
- le renseignement en matière de défense en Europe (y compris sa
composante spatiale) ;
- le mécanisme de partage des charges et de mise en commun des
moyens.
L’UEO est aussi capable d'exécuter des activités civilo-militaires comme
le témoignent la mise en oeuvre des sanctions imposées par les Nations
Unies pour le contrôle du Danube et le détachement de police fourni à
l'appui de l'administration par l'UE de Mostar. Pour améliorer l’efficacité « il
faut adjoindre au Secrétariat et à la Cellule de planification des moyens
complémentaires dans les domaines du renseignement et de la gestion des
crises afin de leur permettre de s'acquitter des tâches définies dans la
déclaration de Petersberg : par exemple, un centre de situation et une
section renseignement, qui sont déjà à l'étude. » Un nouvel élément est la
régularisation de la rotation des forces par un plan de rotation, parce que les
pays jugent difficile de participer à une opération donnée s’ils n’ont pas les
moyens de maintenir leur contribution pendant une longue période. Mais la
régularisation et la stricte limitation dans le temps et dans l’espace des
missions ne font pas partie de la déclaration.
Nous constatons que la multinationalisation sur la base du concept des
GFIM de l’OTAN est devenue l’objectif le plus important pour les
« coalitions de bonne volonté ». Les états-majors multinationaux devront
être à la disposition de l'UEO comme de l'OTAN, le cas échéant avec les
pays tiers. Cela augmente vraiment la confiance des États tiers et devrait en
même temps approfondir l’intégration et la coopération entre les membres de
l’UEO. Toutefois la coopération reste strictement intergouvernementale,
puisque « la décision de participer à une opération particulière restera du
ressort de chaque État membre. Une politique de défense commune
présuppose cependant, au plan opérationnel, que les pays participants sont
prêts à partager en pratique les responsabilités de l'exécution des missions
opérationnelles398. »
La décision a établi un groupe de travail politico-militaire pour élaborer
les dispositifs nécessaires à l’introduction de la structure GFIM au sein de
l’UEO, bien que l’Allemagne et l’Italie aient préféré maintenir des groupes
ad hoc de gestion de crise. L’UEO a été surchargée par cette activité qui se
divisait en 4 axes : la mise en place d’un nouveau quartier général
uniquement pour les GFIM, la nomination et l’élaboration des quartiers
généraux pour le scénario le plus exigeant, la nomination et l’élaboration des

398
Idem, ibidem.

115
quartiers généraux pour un scénario typique, et l’élaboration d’un scénario
général avec l’entraînement. La Cellule de planification a analysé le
recrutement d’une division pour le maintien, et le rétablissement de la paix
et d’une brigade pour l’évacuation dans un rayon de 3500-6000 ou 8500 km.
L’Italie a proposé la mise en place d’une force de réaction rapide pour les
interventions humanitaires qui étaient rendues très actuelles par les
massacres du Rwanda en 1994. Comme nous l’avons déjà examiné, par la
décision de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe le 12 juin 1994, les forces
allemandes sont devenues projetables dans les missions internationales.
Comment la mise à disposition des moyens de l’OTAN se traduit dans la
pratique ? Sous la présidence de W. van Eekelen, l’UEO a largement débattu
de ce sujet de cette assistance. L’UEO pouvait compter sur les Quartiers
généraux, et les systèmes de communication, le système de défense aérien
avec ses forces assignées, la force aérienne AWACS et les forces navales sur
l’Océan atlantique et la Méditerranéen. Des autres moyens liés aux États-
Unis, encore plus importants pour l’UEO, n’étaient pas si facilement et
automatiquement disponibles comme les moyens de transport à long terme et
la reconnaissance en temps réel. La présence continue dans les Quartiers
généraux des pays qui ne participent pas à une actuelle opération était
toujours contentieuse 399.

Le rapprochement entre la France et l’OTAN, et le développement


de la PESC (1995-1997)

« Nous bougeons quand l'OTAN change ». (François Mitterrand)

Le changement français dans la politique européenne


Dans le Chapitre II. nous avons déjà examiné le développement des
relations entre la France et l’OTAN, jusqu’à l’accord Biard-Schulze (1978).
Il faut remonter jusqu’aux années 1990 pour reprendre le fil conducteur : un
an après que l’EUROCORPS (initiative de Mitterrand) a été mis en place en
1992, le 21 janvier 1993 un accord entre le chef d’EMA français,
l’inspecteur général de la Budeswehr et le SACEUR est né. Il a consenti
pour la première fois depuis 1966 à placer des unités des forces armées
françaises sous le commandement opérationnel de l’OTAN dans l’hypothèse
d’une attaque armée contre l’un des États membres de l’Alliance (casus
foederis)400.
Cette troisième phase des relations peut être caractérisée par des objectifs
essentiellement français concernant le développement de la notion « Europe

399
VAN EEKELEN Willem, Debating European Security, op. cit., p. 202-204. et p. 191.
400
KLEIN Jean, « La France et le nouvel ordre de sécurité en Europe », PIROTTE, Olivier
(dir)
Sécurité européenne et Défense nationale – Actes du colloque de Lille, le 11 décembre 1998,
Travaux de la CEDECE – La documentation française, p. 96.

116
de la défense ». Il s’agit de la « préphase » de l’élargissement de l’OTAN
après la transition401 : Après la contribution française significative à la
FROPRONU, le 5 décembre 1995 le ministre des Affaires étrangères
annonça devant le Conseil de l’Atlantique Nord (CAN) que la France
participerait régulièrement à l’avenir aux réunions des ministres de la
Défense et du Comité militaire de l’OTAN et elle serait prête à améliorer les
relations de travail avec le SHAPE et les commandements subordonnés402.
Pourquoi ce changement ? Conséquence du Livre blanc (1994), en 1996,
par l’abandon du service national, la France a suivi l’exemple britannique, et
la mise en place d’une armée professionnelle. Au fur et à mesure elle a
commencé à agir en coalition, dominée par les Britanniques qui obligeraient
de se mettre à parler anglais et ont mis en évidence le manque cruel des
satellites espions, de forces spéciales et des moyens de transport403. Le Plan
Armées 2000 a proposé la réforme de la structure de commandement
français et la création d’un nouveau commandement opérationnel destiné à
diriger une campagne nationale ou multinationale dans un théâtre d'outre-
mer des opérations404.
Pour surmonter ces lacunes les événements se succèdent logiquement
l’un après l’autre au point de vue de la réforme et de la redéfinition du rôle
français à la défense européenne :
 Nuremberg 1996 (déclaration franco-allemande)
 Berlin 1996 : matériel de l’OTAN pour les GFIM européens
 Saint-Malo 1998 (déclaration franco-britannique)
Nous allons voir comment l’OTAN sert de « deuxième cheval de Troie »
dans le système euroatlantique de défense, afin de créer un pôle européen
effectivement visible. Ce qui étaient les principaux objectifs de l’UEO dans
les années 1980 ont réémergé autour de 1995. Comme la Grande-Bretagne, à
l’époque du président de Gaulle, exprimait sa volonté d’adhésion à la CEE
pour regagner l’influence à la politique européenne, la France a reconnu
l’impasse de sa politique d’absence de l’organe militaire de l’OTAN. C’est-
à-dire que la non-présence impliquerait un inconvénient visible pour la
France concernant l’expression de sa volonté dans les questions de la
défense européenne. Dans le cadre de l’OTAN en transition, la politique
française a efficacement cherché la possibilité de réadmission liée à ses
anciennes conditions déguisées comme les propositions de réforme pour
« l’avenir de l’Alliance atlantique dans un monde qui change ».
La politique française s’est rendu compte difficilement et lentement,
qu’au lieu de la création des nouvelles institutions et/ou cadres (voir CED,

401
Voir aussi D’ABOVILLE Benoit, « Les soixante ans de l’OTAN : un point de vu européen »,
Politique étrangère, 1/2008 (printemps), p. 91-104.
402
KLEIN Jean, « La France et le nouvel ordre de sécurité en Europe », op. cit., p. 96.
403
MERCHET Jean-Dominique, « Les transformations de l’armée francaise », op. cit., p. 63-94.
404
DUMOULIN André, L’UEO et la politique européenne de défense, op. cit., p. 65.

117
Plan Fouchet avec la forte opposition de certains de ses partenaires non
négligeables), il est plus efficace d’utiliser une institution déjà existante avec
les intentions de la réformer pas à pas, mais profondément au fil du temps.
De plus, une France active et plus forte implique « moins d’États-Unis » sur
la scène européenne de l’OTAN.
Le grand objectif de Paris était de faire apparaître clairement le pilier
européen, l’identité européenne de défense au sein de l’Alliance405. Le
caractère européen doit être marquant dans l’organisation générale et dans la
chaîne de commandement. L’OTAN ne dispose pas d’une armée stricto
sensu, c’est la structure de commandement et les institutions qui sont
permanentes. Les forces relevant de l’OTAN sont déléguées par les
différentes nations. Le problème des GFIM était le manque de capacité de
reconnaissance, de logistique, et de transport. Le sommet de Berlin en juin
1996, impliquerait pour les forces européennes la possibilité d’utiliser ces
matériels de l’OTAN (essentiellement américains). Le résultat de ce
quadrillage du cercle est qu’ainsi effectivement la tutelle américaine pouvait
être remplacée par celle de l’UEO, mais les matériels américains restaient
disponibles pour des opérations « purement européennes ». Le sommet de
Berlin a détaillé la contribution de l’OTAN (prévue dans la stratégie de
l’OTAN en 1991 et dans le rapport de Bruxelles en 1994) aux opérations de
l’UEO406, notamment les capacités, la planification et la conduite d’exercices
pour les éléments de commandement et les forces :
1, L’OTAN identifie des types de capacités, et des moyens de soutien
séparables mais non séparés, des QG, des éléments de QG et des fonctions
de commandement séparables mais non séparés qui seraient nécessaires pour
commander et conduire des opérations dirigées par l'UEO.
2, L’OTAN va élaborer les dispositions du commandement européen
multinational approprié au sein de l’OTAN, qui soient en cohérence avec le
concept des GFIM qui permettent d’assurer la préparation, le soutien, le
commandement et la conduite des opérations dirigées par l’UEO.
3, Pour aider le développement de l’IESD, l’OTAN procède à une
planification militaire et aux exercices pour des missions illustratives de
l'UEO, identifiées par l'UEO. Ce travail de planification couvrira la
préparation d'informations pertinentes sur les objectifs, la portée et la
participation pour des missions illustratives de l'UEO, l’identification des
besoins de planification et d’exercices, et l'établissement de plans
appropriés.
Les initiatives françaises pour la réforme de la structure de
commandement nous rappellent fortement les objectifs de la CED et du Plan

405
FRANCHON Alain, « Commandement Sud de l’OTAN : la bataille de Naples », DUMOULIN
André (ed.) Quel avenir pour l’OTAN ?, Problèmes politiques et sociaux Nº 782, Paris : La
documentation Française, 28 mars 1997, p. 65-66.
406
Document final de la réunion du Conseil de l’Atlantique Nord à Berlin, les 3-4 juin 1996.

118
Fouchet (dans les années 1950 et 1960) et la présence européenne auprès du
haut commandement de l’Alliance atlantique n'a pas été réalisée. Nous
supposons la remise en cause de ce problème. Les objectifs européens (mais
surtout français) étaient les suivants : En ce temps-là407 l’OTAN disposait de
deux commandement stratégiques, le SACLANT (Commandement Suprême
atlantique de l'OTAN) en Virginie (USA) et le SHAPE (Quartier Général
des Forces Alliées en Europe) à Mons (Belgique). Bien sûr le SHAPE était
toujours commandé par un général américain (SACEUR - Commandant
Suprême des Forces Alliées en Europe) avec un adjoint européen (D-
SACEUR408). Cet adjoint avait la fonction de chef d’état-major des
opérations menées par l’UEO.
En 1997, les trois commandements régionaux étaient les suivants :
AFNORTHWEST (Hygh Wycomb, au RU) AFCENT (Brunssum, aux Pays-
Bas) et AFSOUTH (Naples, en Italie). Les deux premiers étaient attribués
aux Européens, mais le dernier qui contrôle la VIe flotte américaine avec des
armes nucléaires a toujours été un Américain. L’objectif français (appuyé
par l’Allemagne et l’Italie) était de remplacer ce commandant par un officier
européen, si possible par un Français…409
À l’époque les débats tournaient autour de la fusion des structures de
l’OTAN et de l’UE dans la région méditerranéenne. L’idée d’un amiral
européen (portant la double casquette de l’OTAN et de l’UEO) épaulé par un
amiral américain (OTAN, USA) a émergé410. Les opérations parallèles de
l’UEO et de l’OTAN, puis une opération fusionnée (Sharp Guard) ont été
mises en place. La réintégration de la France ne s’est réalisée qu’au niveau
de la structure militaire intergouvernementale et se manifeste sur 3 niveaux :
- le ministre français de la Défense participe désormais aux réunions des
ministres de la Défense de l’OTAN ;
- le chef d’état-major français participe au Comité Militaire ;
- et des officiers français participent à l’état-major international dudit
Comité ;
Paris a précisé qu’aucune force ne serait de retour dans le système
militaire « intégré » de l’Alliance. C’est-à-dire la France continue de rester
loin notamment du Comité des Plans de défense411. « Les forces françaises

407
Ce système a existé jusqu’à 2003.
408
Toujours un officier britannique entre 1951-1978. Entre 1978-1993, il était 2 D-SACEUR
un officier britannique et un allemand. Après 1993 un officier britannique ou allemand.
409
FRANCHON Alain, « Commandement sud de l’OTAN : la bataille de Naples », DUMOULIN
André (ed.) Quel avenir pour l’OTAN ?, Problèmes politiques et sociaux Nº 782, Paris : La
Documentation Française, 28 mars 1997., p. 66.
410
SLOAN Stanley « NATO’s Future. Beyond Collective Defense », DUMOULIN André (ed.)
Quel avenir pour l’OTAN ?, Problèmes politiques et sociaux Nº 782, Paris : La
Documentation Française, 28 mars 1997., p. 67-68.
411
La participation de la France à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord
http://www.diplomatie.gouv.fr (30 mars 2007)

119
ne seront toujours pas « subordonnées » au commandement de l’OTAN, ni
« automatiquement » engagées par les décisions qu’il prendrait et
auxquelles la France ne souscrirait pas. » La réintégration a été présentée
comme l’élément incontournable et essentiel de la participation française à
l’IFOR en Bosnie dont le commandement a été assuré par l’OTAN412.
Mais au Sommet du CAN de Berlin, en juin 1996, les Français ont jugé
déjà insuffisante l’européanisation de l’OTAN. En juillet 1997, à Madrid ils
ont proposé d’ajourner la réintégration. De plus, en juin 1997, les
dissonances ont affaibli la coopération franco-allemande autour de la
révision du traité de Maastricht concernant le concept des GFIM et la
restructuration des commandements régionaux de l’OTAN, proposée par la
France413.
Après le refus des alliés européens de la France de voir se dédoubler un
certain nombre de structures et de moyens au profit de l’UEO, l’identité
européenne de défense ne pourrait s’exprimer qu’au travers de l’Alliance par
le biais des GFIM et d’une réforme des grands commandements. Sans
« OTAN-bis », les relations entre l’OTAN et l’UEO restaient subsidiaires414.
La coopération bilatérale entre la France et l’Allemagne perdurait même
en matière de sécurité et de défense, de telle sorte que la coopération
renforcée (elle concevait essentiellement le pilier III.) était autorisée par le
traité de Maastricht et par sa version amendée en Amsterdam (J.7.4.). Les
deux pays ont critiqué au sein de l’UE et de l’UEO les tentatives qui ont
empêché l’intégration. En décembre 1996, au Conseil franco-allemand de
défense et de sécurité à Nuremberg, les deux parties ont décidé de donner
une impulsion nouvelle à la coopération franco-allemande415. Les deux
parties se sont engagées au renforcement de l’IESD, à l’accomplissement en
commun des missions de défense collective au sein de l’OTAN, à l’insertion
à terme de l’UEO dans l’UE et à une coopération plus étroite avec les
voisins de l’Est et du Sud.
La France continua à soutenir l’accession de l’Allemagne au Conseil de
sécurité de l’ONU et les partenaires entendirent rénover l’Alliance « afin
qu’elle demeure un outil militaire efficace dans le nouveau contexte
stratégique, que le maintien du lieu transatlantique soit assuré sur la base
d’un partenariat durable avec les États-Unis d’Amérique, que l’identité
européenne de défense et de sécurité et la capacité des Européens d’agir de
façon indépendante et solidaire soient assurées. » Sur ce point, le document
applique les termes gaullistes comme « partenariat » et « façon
indépendante ». Les Partenaires, en mettant l’accent sur la solidarité,

412
DE LA GORCE Paul Marie, « Retour honteux de la France en OTAN », op. cit.
413
KLEIN Jean, « La France et le nouvel ordre de sécurité en Europe », op. cit., p. 96.
414
DE LA GORCE Paul Marie, « Retour honteux de la France en OTAN », op. cit.
415
Concept commun franco-allemand en matière de sécurité et de défense Nuremberg, le 9
décembre 1996, 16e Sommet du Conseil Franco-Allemand de Sécurité et de Défense

120
s’engagent à « la réalisation de la perspective de défense » du TUE. Les
Européens doivent être capables de mener y compris avec les moyens de
l’Alliance, une opération sous leur propre responsabilité.
En ce temps-là, la France et l’Allemagne ont mis un accent particulier sur
l’importance d’une stratégie de prévention des conflits et sur le
renseignement stratégique. Ils ont déjà proposé un système de
reconnaissance spatiale en coopération éventuelle avec les États-Unis416.
L’approche stratégique commune déclare que la défense collective repose
sur une combinaison entre forces conventionnelles et forces nucléaires. Et
l’ensemble des forces conventionnelles y compris les forces de réaction
projetables restent prioritairement disponibles pour la défense principale des
Alliés. Pour contribuer à la préservation de la paix et de la sécurité
internationales la possession de moyens militaires rapidement disponibles et
projetables en Europe et hors de l’Europe est essentielle. Tous ces objectifs
s’harmonisent à ceux du Livre blanc français (1994)417.
Dans le domaine de l’armement des buts tels que « l’Europe doit
disposer d’une base industrielle et technologique de défense compétitive »
nous rappellent ceux des années 1950. Il faut mettre en place une base
industrielle et technologique de défense (BITD) européenne. Pour cela il est
nécessaire de créer la politique européenne de l’armement qui s’inscrive
dans la perspective d’une politique européenne de défense commune
(PEDC). En 1996 Alain Juppé, Premier ministre français a lancé l’idée
(précurseur de l’Objectif global d’Helsinki en 1999) de la mise en place
d’une force européenne de 50-60.000 hommes qui seraient capables d’agir
de manière autonome ou en coopération avec les forces américaines418.

Le développement de l’UEO et de la PESC


La conception stratégique de l’UEO (restée en vigueur jusqu’en 2001
lorsque les événements du 9/11 ont entraîné sa révision) suite à une autre
conception que celle de l’OTAN de 1991. En ignorant le problème théorique
de savoir comment des États peuvent suivre deux conceptions (même si les
deux ne sont pas contradictoires), il nous semble que celle de l’UEO dispose
d’un aspect plus large, plus détaillé (mais moins précis) incluant plus
d’éléments de politique étrangère, des relations extérieures et de la sécurité
« douce ». Le document tient compte de l’UE/l’UEO (la PESC et les

416
66e Sommet franco-allemand à Baden-Baden, le 7 décembre 1995, Conférence de presse
conjointe
417
Mais l’Allemagne « réduit son effort de défense, notamment en investissements, et
s’attache à résorber les problèmes légués par l’appareil militaire et industriel de l’ancienne
RDA. Il ne fait cependant guère de doute qu’à moyen terme, elle cherchera à préserver sa
base industrielle dans le domaine de l’armement et développera des forces et un équipement
correspondant à ses responsabilités retrouvées de grande puissance. » Source : Livre blanc
sur la Défense, 1994, p. 9., 1 – Une nouvelle donne entre les puissances.
418
DUMOULIN André, L’UEO et la politique européenne de défense, op. cit., p. 69.

121
missions de Petersberg), de l’OTAN (et son pilier européen : l’IESD), de
l’OSCE et du traité FCE, et les considère comme les bases de la sécurité
européenne. Il énumère les valeurs et les intérêts communs comme les
valeurs démocratiques, les intérêts économiques mondiaux de l’Europe (la
dépendance énergétique), la sécurité des ressortissants européens à travers le
monde. Quant aux nouveaux risques, la possibilité d’une confrontation
militaire massive est rendue très improbable, avec quelques incertitudes à la
périphérie de l’Europe. Les dangers viennent des groupes armés qui se
mettent hors la loi et du conflit dans l’ex-Yougoslavie notamment le risque
d’extension et l’armement.
La prolifération des armes de destruction massive (ADM419) et la fuite
des cerveaux de l’ex-URSS sont des éléments inquiétants même si la
Biélorussie, le Kazakhstan et l’Ukraine se sont déclarés comme des États
non nucléaires. En 1995, le traité d’interdiction totale des essais nucléaires
(CTBT) et celui de non-prolifération nucléaire étaient encore en négociation.
S’y ajoute le terrorisme international qui « ne peut se justifier, quelles que
soient les circonstances... », la criminalité organisée et le trafic des
stupéfiants (surtout dans la CEI), les migrations non contrôlées et illégales et
les risques pour l’environnement (contamination radioactive, surtout dans la
région de la péninsule de Kola en Russie)420.
L’énumération des éléments du contexte de la sécurité européenne et la
contribution de l’UEO, donne un ordre de priorité :
1. La relation transatlantique : Le rôle de la dissuasion nucléaire est
politique, il s’agit de la préservation de paix.
2. La Russie, les nouveaux États indépendants et le développement de la
CEI : La crise tchétchène et la dominance de la Russie dans la CEI dont la
souveraineté et l’indépendance sont importantes pour l’UE ; l’Ukraine qui
est le partenaire le plus important en dehors de la Russie, le retrait de la 14 e
armée de la Moldavie, la mission de l’OSCE pour le Haut-Karabakh,
l’accord de partenariat entre l’OTAN et la Russie en 1994. Les accords
START I et II, le traité FCE, le traité Ciel ouvert, le programme TACIS,
l’intégration de la Russie aux débats du G7, l’élargissement de l’OTAN, le
PpP et les déclarations de l’OSCE et le Pacte de stabilité sont les éléments de
la pacification.
3. L’Europe du Sud-Est : assurer le respect de l’intégrité territoriale de la
souveraineté des États et du bon fonctionnement des sociétés pluriethniques
dans les Balkans et empêcher la transformation possible de la crise
yougoslave en conflit régional de plus grande ampleur.

419
NBC (nucléaire, biologique, chimique), précédemment ABC (A : atomique) et
actuellement NRBC/NBCR (R : bombe radiologique).
420
Réunion du Conseil des Ministres de l'UEO, « La sécurité européenne : 
 une conception
commune des 27 pays de l'UEO », Madrid, le 14 novembre 1995.

122
4. Le bassin méditerranéen qui figure au premier rang des priorités pour
la sécurité européenne et le Moyen-Orient, le dialogue avec l’Algérie,
l’Égypte, Israël, le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie, la conférence euro-
méditerranéenne en novembre 1995, la question de Chypre et le conflit
israélo-arabe. La raison est la suivante : « s’il ne semble pas y avoir de
danger immédiat de rupture des approvisionnements pétroliers, les États
européens n’en restent pas moins à la merci d’une interruption de
l’approvisionnement énergétique en provenance de l’Afrique du Nord, des
pays du Golfe et du Moyen-Orient par suite des instabilités actuelles et
potentielles auxquelles sont confrontées ces régions. »
5. L’Afrique « qui a cessé de servir de théâtre à la confrontation Est-
Ouest ». Même si la confrontation avec l’ex-URSS est finie, le document
ignore la Chine, l’Inde, l’Australie et les États-Unis... En revanche, la
stratégie européenne, la coopération avec les institutions et structures
régionales et subrégionales, le soutien aux initiatives prises par les Africains
eux-mêmes, sont toujours valables dans les années 2000.
6 . L’Asie et le Pacifique, où les grands pays mènent désormais une
politique étrangère plus ambitieuse, et où la présence militaire américaine est
en réduction. L’UE coopère avec le Japon, la Corée, l’ANASE/ASEAN,
l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est.
7. L’Amérique latine avec laquelle l’Europe partage un patrimoine
culturel commun et où l’Europe doit contribuer au progrès à la stabilité, et à
la lutte contre les stupéfiants, surtout en coopérant avec le MERCOSUR.
Quelles capacités sont liées à ces objectifs? L’UEO joue un rôle croissant
dans la prévention et la gestion des crises. L’UE peut recourir à des mesures
politiques, économiques et financières. Après la mention des missions de
Petersberg la stratégie déclare que « l’UEO peut non seulement monter des
opérations militaires à l’appui des efforts de gestion des crises mais aussi,
au cas par cas, coordonner des moyens non militaires, comme elle l’a fait à
Mostar et sur le Danube. » La CIG de 1996 doit faire évoluer les moyens et
capacités de l’UEO qui peut s’appuyer dans certains cas sur les moyens et
les capacités de l’Alliance atlantique.
Les éléments de gestion sont la Cellule de planification (1992), les
FRUEO421, le groupe européen franco-britannique, la contribution aux
opérations des observateurs (Autriche, Finlande, Suède) et des associés
partenaires de l’UEO, la BALTBAT422 et les forces de maintien de la paix
austro-hongroises. Les décisions prises à Lisbonne en mai 1995 les
complètent par le Groupe politico-militaire, le Centre de situation conjoint et
une section « Renseignements » au sein de la Cellule de planification. Il est

421
le Corps européen, la Division multinationale centrale421, l’EUROFOR et
l’EUROMARFOR, le premier corps d’armée germano-néerlandais
422
Bataillon balte : Estonie, Lettonie, Lituanie

123
indispensable de donner à l’UEO une capacité de commandement
multinational opérationnel pour pouvoir accomplir son rôle dans le concept
des GFIM de l’OTAN.
Les lacunes et les insuffisances sont manifestement les mécanismes de
gestion des crises (constitution et rassemblement des forces, commandement
et contrôle), la reconnaissance, le renseignement, les capacités de transport
stratégique et sur zone, la standardisation et l’interopérabilité, la base
industrielle de défense en Europe.
Le traité de Maastricht a prévu un rapport sur les résultats du traité en
1996 dont le groupe Westendorp a été chargé le 5 décembre 1995. La
Commission présidée par Carlos Westendorp (espagnol) a coexisté avec un
groupe particulier pour la PESC (groupe Durieux). Ils ont examiné des
questions de base, la cohérence de la conception de la PESC et la totalité de
la politique étrangère de sécurité et de défense. La présidence italienne a
favorisé la nomination d’un M. PESC et la présidence irlandaise a préféré la
visibilité du secrétaire général du Conseil423. Le document est le résumé et la
parfaite illustration des différentes approches des États membres qui
réapparaissent de temps en temps :
Le rapport déclare que l’objectif le plus ambitieux est l’élargissement de
l’UEO aux pays associés d’Europe centrale et orientale, y compris les États
baltes, Chypre et Malte. Il constate que l’incohérence entre les piliers et le
fait que la dimension extérieure des politiques communautaires soit séparée
de la PESC sont à l’origine du problème. Pour les uns la solution serait la
suppression des piliers, pour les autres le renforcement de la coopération
entre eux. Certains ont demandé une articulation précise des intérêts
fondamentaux, d’autres leur définition par zones géographiques (voir la
conception stratégique de l’UEO). Le débat s’est focalisé autour de la
personnalité juridique de l’UE pour qu’elle puisse conclure des traités
internationaux. Certains États rencontrent des problèmes par rapport à leur
propre souveraineté.
Le Titre V du traité d’Amsterdam a été clarifié avec un nouvel article J.4.
(et une nouvelle déclaration de l’UEO), et la relation entre le COREPER et
le Comité politique a dû être précisée. Il fallait créer une cellule d’analyse de
prévision, d’alerte rapide et de planification, selon une large majorité de
représentants du secrétariat général du Conseil, mais avec l’association de la
Commission. Nous y voyons certaines incohérences vis-à-vis de la
conception stratégique de l’UEO rédigée 1 mois avant : cette dernière, en
évoquant le sommet de Luxembourg, était déjà en mesure de préciser la
structure de cette cellule de planification.
Certains membres du groupe estimaient que l’une des causes de
l’inefficacité de la PESC repose sur la non-utilisation du vote à la majorité

423
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 168-170.

124
qualifiée. Plusieurs solutions intermédiaires ont été proposées – sans succès :
notamment l’abstention positive et constructive, l’unanimité moins une voix,
la majorité surqualifiée, la majorité qualifiée avec dispense pour la minorité.
Mais le plus grand débat se focalisait autour de la personnification de la
PESC qui devenait un élément clé du traité d’Amsterdam en 1997. Le « M.
ou Madame PESC » devait revenir :
- À terme du moins à la Commission pour assurer la cohérence entre
la PESC et les actions extérieures économiques, ou ;
- (pour la majorité) au Conseil, pour correspondre au rôle central des
États. Mais dans ce cas fallait-il subordonner le haut représentant
également au Conseil « Affaires générales », ou
- par une solution de synthèse, faire « assumer la conduite des affaires
de la PESC directement par le président du Conseil conjointement avec
la Commission, avec l’assistance d’un secrétaire général du Conseil » ?
Le document souligne qu’il n’existait pas de consensus sur cette question.
En ce qui concerne le financement de la PESC, il devait être basé sur le
principe de la solidarité générale, du budget communautaire. La participation
aux missions de type Petersberg resterait une décision nationale et la
souveraineté nationale devait continuer à régir les questions de défense
commune. Les domaines prioritaires du développement des capacités sont la
prévention des conflits, le maintien de la paix, et les opérations humanitaires.
L’accord n’était pas requis concernant le rôle du Parlement dans la PESC.
Les États membres favorisaient leurs systèmes nationaux propres, assez
souples. Parfois c’est le Parlement qui contrôlait la diplomatie du
gouvernement, dans d’autres cas il laissait les mains plus libres au
gouvernement. Certains ont estimé que le Parlement européen ne devait en
aucun cas avoir des compétences dans ce domaine424.
Le document souligne que les capacités opérationnelles de l’UEO étaient
encore insuffisantes. Certains membres ont suggéré la mise en place d’un
« Peace Corps » (Corps de paix). Il faudrait donner plus d’importance à
l’Union dans les missions de type Petersberg, subordonner l’UEO à l’Union
dans ce domaine ou transférer ces missions complètement de l’UEO à l’UE.
La majorité du groupe a favorisé l’intégration progressive de l’UEO dans
l’UE, et ce qui restait incertain était la durée du processus. Le document
proposa un « opting out » pour ceux qui voulaient prendre moins
d’engagements pour la défense collective425.
L’objectif principal des chefs d’État et de gouvernement des douze était à
Amsterdam, en 1997, de passer d’une « communauté de vues » de
Maastricht à une « communauté d’action ». Depuis Maastricht, la PESC a
été caractérisée par la mauvaise articulation entre le premier et le deuxième

424
Rapport du Groupe de réflexion dit « Rapport Westendorp », Bruxelles, le 5 décembre
1995, paragraphes 164, 165, 173, 174.
425
Idem, ibidem, paragraphes 171, 178.

125
pilier et la Commission intervenait dans la PESC en exerçant son droit
d’initiative, et la Présidence du Conseil y jouait un rôle de suivi. Au plan
politique, en 1995, Mme Agnelli, ministre italien des Affaires étrangères a
proposé la mise en place d’un secrétariat général de la PESC. En 1996 le
chancelier Kohl a proposé la nomination d’un « Haut représentant » et d’une
troïka comprenant le président du Conseil des ministres des Affaires
étrangères, le secrétaire général responsable des Affaires étrangères et le
commissaire de l’UE responsable des relations extérieures de la
Commission426. La modification du TUE soulève la question : Peut-on parler
d’un progrès? Au niveau de la rédaction, le traité d’Amsterdam a
profondément modifié le Titre V du traité de Maastricht. Est-ce que ces
changements sont radicaux? S’agit-il d’un pas en avant ou plutôt d’un recul?
La structure de l’UEO restait en dehors du cadre de l’UE comme le traité
et la déclaration complémentaire de l’UEO (« la solution de Maastricht ») le
prouvent. Mais l’UEO restait « partie intégrante du développement de
l’Union ». La PESC n’est toujours pas la défense commune. Même si la
politique de défense commune qui « pourrait à conduire à une défense
commune427». De surcroît comment arriver à une politique de défense
commune, si la politique de l’UE « n’affecte pas le caractère spécifique de
la politique de sécurité et de défense de certains États membres » et si la
défense commune de certains États membres est réalisée dans le cadre de
l’OTAN (voir le Danemark, la Finlande et l’Autriche) ?428 En revanche, suite
à la proposition de la Finlande et de la Suède429, le traité inclut des missions
de Petersberg (J.7.2.) et c’est désormais le Conseil (de l’UE) qui adopte les
modalités pratiques nécessaires, en accord avec les institutions de l’UEO
« pour permettre à tous les États membres apportant une contribution aux
missions en question de participer pleinement et sur un pied d’égalité à la
planification et à la prise de décision au sein de l’UEO. » De plus, la
présidence est assistée par le secrétaire général du Conseil, comme Haut
représentant pour la PESC (SG/HR) et le Conseil peut nommer des
représentants spéciaux430, comme l’UE l’a déjà fait dans la pratique, en ex-
Yougoslavie, au Moyen-Orient et en Afrique431.
Les objectifs de la PESC restaient inchangés avec plus d’accent sur les
principes de la Charte de l’ONU. L’Union (et non plus : l’Union et ses États)
poursuit ses objectifs en définissant les principes et les orientations générales
à l’unanimité et en renforçant la coopération entre les États membres. En ce
426
YAKEMTCHOUK Romain, La politique étrangère de l’Union européenne, op. cit., pp. 95-97.
427
Traité d’Amsterdam, le 2 octobre 1997 - Dispositions concernant une politique étrangère
et de sécurité commune, Article J.7.1.
428
Traité d’Amsterdam, op. cit., Article J.7.1, voir GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös
kül- és biztonságpolitikája, op. cit., pp. 175-176.
429
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 175.
430
Traité d’Amsterdam, op. cit., Articles J.7.3., J.8.3 et 5., J.16.
431
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 177.

126
sens, le caractère intergouvernemental de la PESC, par rapport à la CPE est
renforcé et cette méthode était ancrée par l’institutionnalisation. Quelle est la
méthode d’Amsterdam dans le système de fonctionnement de la PESC ?
1. Le Conseil recommande désormais des stratégies communes (J.3,
nouveauté d’Amsterdam) au Conseil européen, dans des domaines où les
États membres ont des intérêts communs. « Les stratégies communes
précisent leurs objectifs, leur durée et les moyens que devront fournir
l’Union et les États membres. »
2. Puis le Conseil met en oeuvre des stratégies communes en arrêtant des
actions communes (J.4) et des positions communes (J.5). Les actions
communes (certaines situations ou une action opérationnelle) fixent leurs
objectifs, leur portée, les moyens, la condition, et si nécessaire leur durée. Le
Conseil peut demander à la Commission les propositions relatives à la
PESC. Les positions communes définissent la position de l’Union sur une
question particulière de nature géographique ou thématique. Il faut y ajouter
qu’à la mi-1995, 13 actions communes432, 21 positions géographiques433

432
Actions communes : Cinq en ex-Yougoslavie (1, soutien à l'acheminement de l'aide
humanitaire en Bosnie-Herzégovine (novembre 1993) ; 
 
 2, contribution à l'administration
de la ville de Mostar (mai et décembre 1994 - juillet 1996) ; 
 3, participation dans les
structures de mise en oeuvre de l'accord de paix pour la Bosnie-Herzégovine (décembre 1995)
; 
 4, assistance au déminage en Bosnie-Herzégovine et en Croatie (mars 1996) ; 
 5, soutien
au processus électoral en Bosnie-Herzégovine (juin 1996) ) trois au Moyen-Orient
(1, soutien au processus de paix (avril 1994) ; 2, désignation de M. Miguel Angel Moratinos
comme envoyé spécial pour le processus de paix au Moyen-Orient (novembre 1996) ; 3,
assistance à l'autorité palestinienne en matière de contre-terrorisme (avril 1997) trois dans la
région des Grands Lacs (1, désignation de M. Aldo Ajello comme envoyé spécial pour la
région des Grands Lacs (mars 1996 et juillet 1997); 
 2, participation à la résolution de la
crise du Kivu (novembre 1996); 3, soutien au processus de transition démocratique au Zaïre
(décembre 1996) une en Afrique du Sud (soutien à la transition démocratique et multiraciale
en Afrique du Sud (décembre 1993) ) et une en Russie; Source : BARNIER Michel, « Une
politique étrangère pour l'Europe après Amsterdam ? » Rapport d’information 167 (98-99),
Délégation du Sénat pour l’Union européenne, Annexe 2 : La mise en oeuvre pratique de la
PESC depuis Maastricht
433
Positions géographiques : 
 1. Europe 
 
 a) En ex-Yougoslavie · mesures restrictives
économiques et financières durant la période de guerre (1991-1995) : quatre positions
communes 
 · embargo sur les exportations d'armes à destination de l'ex-Yougoslavie (février
1996) ; levée pour la Slovénie (août 1998)
 · mesures restrictives à l'égard de la République
Fédérale de Yougoslavie (Kosovo) : quatre positions communes, dont récemment,
l'interdiction de liaisons aériennes vers la Communauté pour les transporteurs
yougoslaves
 
 · mise en oeuvre des accords de paix : deux positions communes. 
 
 b) En
Ukraine 
 
 · Objectifs et priorités de l'Union dans les relations avec l'Ukraine (juin 1994)

 
 c) En Albanie 
 
 · mesures d'aide (juin 1997) 
 
 d) En Biélorussie 
 
 · interdiction de
délivrance de visas pour les dirigeants biélorusses (juillet 1998). 
 
 2. Afrique 
 - au Nigéria
: deux positions communes (novembre et décembre 1995) 
 
 - au Rwanda : deux positions
communes (octobre 1994 et mars 1998) 
 
 - au Burundi (mars 1995) 
 
 - au Soudan (mars
1994) 
 
 - en Libye (novembre 1993) 
 
 - en Angola (octobre 1997) 
 
 - en Sierra Leone
(décembre 1997) 
 
 3. Asie 
 
 - en Birmanie (octobre 1996) 
 
 - au Timar oriental (juin
1996) 
 
 - en Afghanistan (décembre 1996 et janvier 1997) 
 
 4. Amérique 
 
 - à Haïti

127
(l’ex-Yougoslavie, l’Ukraine, l’Albanie, la Biélorussie) et 5 positions
thématiques434 ont été prises. Nous ne pouvons pas être d’accord ni avec
ceux qui critiquent l’inactivité de la PESC ni avec ceux qui soulignent
l’imprécision des notions positions/actions communes435.
3. L’adoption et la mise en oeuvre d’une action ou d’une position
commune sont soumises désormais à la majorité qualifiée. Sous la réserve
« du compromis de Luxembourg » et avec l’exclusion des questions
militaires et de défense, toutes les autres décisions de ce titre sont prises à
l’unanimité : La décision n’engage pas les membres qui sont restés à l’écart,
et si l’abstention représente plus du tiers des voix, la décision n’est pas
adoptée436.
4. Dès Amsterdam, à côté des budgets administratifs, les dépenses
opérationnelles sont également à la charge du budget des Communautés
européennes, « à l’exception des dépenses afférentes à des opérations ayant
des implications militaires ou dans le domaine de la défense et des cas où le
Conseil en décide autrement à l’unanimité. »
L’UEO développait une coopération plus étroite avec l’OTAN en édifiant
une IESD, dans les domaines de mécanismes de consultation, de liaisons
opérationnelles (planification) et de planification militaire et exercices. Un
accord-cadre sur le transfert, le suivi et le retour des moyens et capacités de
l’OTAN, les liaisons dans le domaine des arrangements européens en
matière de commandement sont également nécessaires. « L’UEO sera
développée en tant que composante de défense de l’UE » selon la déclaration
de Maastricht et « L’UEO développera son rôle en tant qu’organe politico-
militaire européen ». La déclaration traite ses moyens et capacités : ils sont
mis à disposition sur une base nationale ou multinationale et le cas échéant
les moyens et capacités de l’OTAN sont recouvrables. Le rôle opérationnel
de l’UEO a été renforcé par la mise en place de la Cellule de planification, le
Centre de situation et le Centre satellitaire437. La déclaration a prévu la mise

(mai 1994) 
 
 - à Cuba (décembre 1996) 
 
 5. Au Moyen et Proche-Orient 
 
 - en Irak


(décembre 1996) , Source : BARNIER Michel, « Une politique étrangère pour l'Europe après
Amsterdam ? », op. cit.
434
Positions thématiques : 
 
 - Lasers aveuglants (septembre 1995) 
 
 - Révision de la
Convention sur l'interdiction des armes bactériologiques (juin 1996) 
 
 - Regroupement des
missions diplomatiques des États membres et de la représentation de la Commission (octobre
1995). Afrique
 - prévention et règlement des conflits en Afrique (juin 1997) 
 
 - droits de
l'homme, principes démocratiques, État de droit et bonne gestion des Affaires publiques (mai
1998), Source : BARNIER Michel, « Une politique étrangère pour l'Europe après Amsterdam
? », op. cit.
435
YAKEMTCHOUK Romain, La politique étrangère de l’Union européenne, op. cit., p. 95. et
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., p. 179.
436
Traité d’Amsterdam, op. cit., Article J.13.
437
voir aussi SERFATY Simon, Institutional dimensions of transatlantic relation, CSIS Press,
2008.

128
en œuvre de l’Unité de planification de la politique et d’alerte rapide438 (voir
sa place sous l’autorité du Conseil d’un comité militaire, la préfiguration du
futur CMUE, 2001). L’harmonisation de la succession des présidences de
l’UEO et de l’UE, la coordination étroite des Secrétariats généraux, et les
objectifs déjà fixés par la déclaration de l’UEO à Maastricht (1991) font
également partie du document. Tout cela suggère finalement que pendant
quatre ans il y aurait eu très peu d’avancement dans ces domaines.

Conclusion

La relation entre l’UE et l’UEO est réglée par la déclaration de


Maastricht en 1991. En 1992 par la déclaration de Petersberg, la politique
étrangère et de sécurité européenne cherche à définir les domaines où – outre
le cadre de défense transatlantique – le renforcement de sa propre identité
restait faisable. Auprès de l’OTAN, l’Identité européenne de sécurité et de
défense est développée depuis la conférence de Bruxelles (1994) et le
sommet de Berlin (1996) par le processus de Berlin Plus qui garantit pour
l’UEO des moyens logistiques, de commandement et des autres structures
militaires pour mener des missions de gestion des crises. À Amsterdam, en
1997, les Européens n’ont toujours pas réussi à intégrer l’UEO à l’UE,
même si la décision sur un Haut représentant de la PESC est finalement
prise.
Le système international a produit plusieurs changements profonds : des
processus de transition, l’unité allemande, la réforme de l’OTAN, la
dissolution de l’URSS et de la Yougoslavie, etc. Mais la politique étrangère
et de sécurité commune a opéré entre les cadres institutionnels des années
1970 et ainsi elle s’avérait inefficace. L’Union européenne a difficilement
compris le processus de dissolution de la Yougoslavie et pendant longtemps
ses États membres étaient incapables de trouver la voix unique. C’est
l’OTAN qui a réussi à maîtriser la crise dans la région frontalière de l’UE.
Quant aux principes de la défense de l’Europe, l’applicabilité des articles
5 de l’OTAN et de l’UEO, c’est uniquement celle de l’UEO, qui garantit
(entre autres) une assistance militaire automatique. À l’époque plusieurs
États étant membres de l’OTAN, n’étaient pas membres de l’UEO et vice-
versa. L’application de l’article 5 du traité de l’UEO n’est pas faisable que
par les forces intégrées de l’OTAN. Ainsi l’incorporation du traité de
Bruxelles modifié à l’Union européenne paraît particulièrement difficile. De
plus, l’élargissement de l’UEO sans adhésion parallèle à l’OTAN est rendu
difficile. Nous pouvons aussi constater que l’élargissement de l’UEO et de
l’OTAN ont suivi deux méthodes tout à fait différentes. Celui de l’UEO avec

438
voir le Rapport Westendorp (« une cellule d’analyse de prévision, d’alerte rapide et de
planification »).

129
4 niveaux d’adhésion a résulté d’innombrables débats autour de
l’applicabilité des différents articles vis-à-vis des membres associés,
membres observateurs (etc.). Quel est le statut des membres qui ne sont pas
membres de l’OTAN ? (L’idée de « pilier européen de l’OTAN » reste
inapplicable.) L’OTAN a pris des mesures différentes plus efficaces : le
NACC et le PpP sont devenus des forums de la coopération, mais dans ces
domaines l’effet de l’applicabilité du traité restait hors de question.
De surcroît le développement de l’UEO (et dans certain cas de l’UE) était
pendant longtemps perturbé par la rivalité entre la Grèce et la Turquie. La
Grèce a fait chanter les partenaires par le blocage du processus de Maastricht
pour parvenir à une pleine adhésion à l’UEO. Jusqu’à ce moment-là, le
« balance of power » entre la Grèce et la Turquie persistait étant membres
associés tous les deux. Et la Grèce a bloqué une nouvelle fois l’UEO par le
refus de la reconnaissance internationale Macédoine sauf sous la forme :
ARYM (FYROM). Le retardement institutionnel de l’UEO était le plus
visible bien qu’il ait existé une douzaine de petites initiatives européennes
intergouvernementales, plus ou moins séparées. Il fallait les intégrer,
surmonter les duplicités et créer des institutions capables à gérer une
opération indépendante. La défaite conceptuelle reste caractéristique tout au
long de l’histoire de l’intégration dans le domaine de la défense : C’est
surtout la méthode française de créer, lier à chaque objectif, tâche à une
institution ou fonction. À notre avis elle peut être logique dans une phase
initiative, mais après il faudrait plutôt subordonner de nouveaux objectifs
aux institutions existantes, au lieu de multiplier la bureaucratie. C’est à cette
époque que l’UEO a commencé à développer une Cellule de planification
opérationnelle. Il s’agit donc d’une cellule opérationnelle pour piloter
quelques missions et non d’une cellule stratégique dont la naissance date de
plus tard.

130
CHAPITRE V.
L’élargissement de l’espace de sécurité vers l’Europe orientale
/Études de cas : La Hongrie, la Pologne et la République tchèque/

Le changement des cadres de la politique de sécurité

Jusqu’au processus de transition commencé en 1989, les relations de


défense de la politique de sécurité hongroise ont été caractérisées par la
coopération au sein du Pacte de Varsovie439. La logique de ce Pacte a suivi la
méthode soviétique et a transformé la politique militaire en une partie
intégrante de la politique de l’État : celui-ci intégrant la planification
militaire et économique dans une unité qui cherchait à renforcer le potentiel
militaire des États membres440. À cause de cette adhésion et de sa situation
géographique, la Hongrie ne pouvait éviter une guerre éventuelle entre les
deux systèmes d’alliance et cela se reflétait par la dimension et l’équipement
de son armée441.
En 1991, la diplomatie hongroise a proposé « la révision totale » du Pacte
de Varsovie. À la suite du large processus de transition442 et des effets
concrets de ces événements, plusieurs États se rallièrent à cet avis443 :
1.) Les inquiétudes des Polonais ont diminué lorsque l’unification
allemande a commencé à se réaliser.
2.) Le 13 janvier 1991, des forces spéciales russes ont réprimé une
manifestation pour des réformes à Vilnius. Il devenait urgent de
supprimer toutes les bases juridiques qui permettaient une telle
intervention soviétique, n’importe où sur le territoire du Pacte de
Varsovie.
Par la transition, le nombre des pays voisins de la Hongrie a augmenté de
5 à 7. De plus, 5 pays sur 7 étaient de nouveaux États. La Hongrie s’est
rendu compte, que dans les nouvelles institutions de sécurité, un pays ne
peut pas jouer un rôle de passager clandestin ou d’importateur de la
démocratie444.

439
Voir SCHOPFLIN George, Politics in Eastern Europe, 1945-1992., Blackwell Publishers,
1993 ; et DU REAU Elisabeth, « Les enjeux de sécurité dans la politique d’élargissement des
Communautés et de l’Union européenne », DEIGHTON Anne – BOSSUAT Gérard, L'Union
européenne, acteur de la sécurité mondiale, Paris : Soleb, 2007, p. 264-284.
440
VALKI László (ed.), A NATO., op. cit., p. 30.
441
DEMKO Attila, « A Magyar Köztársaság biztonságpolitikai környezetének változásai »,
(Les changements géostratégiques concernant la République de Hongrie), Hadtudomány
2004/1.
442
Processus de transition : chute des régimes communistes.
443
DUNAY Pál, « Az átmenet magyar külpolitikája », (La politique étrangère de la Hongrie
pendant la période de transition), GAZDAG Ferenc – KISS J. László, A magyar külpolitika a 20.
Században - Tanulmányok., Budapest : Zrínyi Kiadó, 2004, p. 221–240. p. 224.
444
GAZDAG Ferenc, « Szövetségtől szövetségig – Magyarország útja a Varsói Szövetségtől a
NATO-ig » , (De l’Alliance à l’Alliance – La Hongrie, le Pacte de Varsovie et l’OTAN),

131
Armes conventionnelles avant (juillet 1992) et après le traité FCE (16 novembre 1995)
Chars Véhicules Infanterie Avions Hélicos Personnel
d’assaut blindés
1345 (1.00) 1731 (1.00) 1047 (1.00) 143 (1.00) 39 (1.00) 82.728 (1.00)
H
835 (1.0) 1540 (1.0) 840 (1.0) 144 (1.0) 59 (1.0) 66.051 (1.0)
S 1069 (0.79) 1496 (0.86) 1135 (1.08) 147 (1.03) 19 (0.49) 53.051 (0.64)
K 478 (0.57) 683 (0.44) 383 (0.46) 114 (0.79) 19 (0.32) 45.832 (0.69)
U 6128 (4.56) 6703 (3.87) 3591 (3.43) 1650 (11.54) 271 (6.95) 509.531 (6.16)
A 4039 (4.84) 4896 (3.18) 3727 (4.44) 1008 (7.00) 270 (4.58) 367.879 (5.57)
R 2967 (2.21) 3171 (1.83) 3942 (3.77) 508 (3.55) 15 (0.38) 244.807 (2.96.)
O 1375 (1.65) 2073 (1.35) 1471 (1.75) 373 (2.59) 16 (0.27) 214.468 (3.25)
C 2139 (1.59) 2991 (1.73) 2269 (2.17) 293 (2.05) 37 (0.95) 106.101 (1.28)
Z 953 (1.41) 1363 (0.89) 767 (0.91) 187 (1.30) 36 (0.61) 62.773 (0.95)
P 2850 (2.12) 2396 (1.38) 2315 (2.21) 509 (3.56) 30 (0.77) 279.501 (3.38)
L 1721 (2.06) 1455 (0.94) 1581 (1.88) 400 (2.78) 92 (1.56) 233.870 (3.54)
B 2269 (1.69) 2232 (1.29) 2154 (2.06) 335 (2.34) 44 (1.13) 96.678 (1.17)
G 1475 (1.77) 1985 (1.29) 1750 (2.08) 235 (1.63) 44 (0.75) 99.778 (1.51)
Source : GAZDAG Ferenc (ed), Biztonságpolitika, (Politique de sécurité), Budapest : SVKI, pp.
147-148.

Le Processus d’intégration des trois pays


Pologne Hongrie Rép. tchèque
Conseil de l’Europe 26. 11. 1990. 06. 11. 1990. 30. 06. 1993.
CE/UE Accord d’association 16. 12. 1991. 16. 12. 1991. 04. 10. 1993.
PpP Document-cadre 02. 02. 1994. 08. 02. 1994. 10. 03. 1994.
UEO
- partenaire associé 09. 05. 1994. 09. 05. 1994. 09. 05. 1994.
- membre associé 11. 05. 1999. 11. 05. 1999. 11. 05. 1999.
OECD 22. 11. 1996. 07. 05. 1996. 21. 12. 1995.
OTAN (invitation) 08. 07. 1997. 08. 07. 1997. 08. 07. 1997.
Demande d’adhésion à l’UE 05. 04. 1994. 31. 03. 1994. 17. 01. 1996.
Ouverture des négociations 11. 03. 1998. 11. 03. 1998. 11. 03. 1998.
d’adhésion à l’UE
Membre de l’OTAN 12. 03. 1998. 12. 03. 1998. 12. 03. 1998.
Membre de l’UE 01. 05. 2004. 01. 05. 2004. 01. 05. 2004.
Source : TALAS Péter, A középhatalmi szerep lehetőségei és korlátai Közép-Európában – a
lengyel eset, (Les possibilités et les limites du rôle d’une puissance moyenne en Europe
centrale – le cas de la Pologne), SVKI Védelmi Tanulmányok, Budapest, p. 27.

Après la disparition du Pacte, l’effectif de l’armée hongroise de 1990 à


1994 a diminué d’à peu près 200.000 à 100.000 personnes (et en 1999 à
61.000. personnes445) et une doctrine de défense concentrique a été mise en

GAZDAG Ferenc – KISS J. László, A magyar külpolitika a 20. Században - Tanulmányok.,


Budapest : Zrínyi Kiadó, 2004, p. 160. et p. 204.
445
GAZDAG Ferenc, Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, op. cit., Annexe, table
5.

132
oeuvre jusqu’à l’adhésion à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord
(OTAN)446.
Dans la deuxième partie des années 90, la majorité de l’élite politico-
militaire russe a eu l’idée d’un consensus : la planification globale préférant
le théâtre ouest-européen devait être remplacée par une planification basée
sur les régions du sud (Transcaucasie, Asie du Sud, Extrême-Orient). Bien
qu’il reste quelques incohérences en Russie face à l’élargissement de
l’OTAN en Europe de l’Est, et surtout dans la région baltique, les acteurs
politiques européens ne croient pas réellement en un conflit traditionnel ou
d’un autre type avec les Russes447.
La réforme des forces militaires et leur soumission au contrôle civil ont
été rapidement achevées. Une demi-douzaine d’options ont été examinées à
l’époque par les États est-européens448 :
1, Une alliance modifiée avec l’URSS était plutôt théorique, car le but de la
transition était la fin de l’influence soviétique. Quant à la Pologne, la
possibilité d’une alliance avec les États postsoviétiques n’était pas exclue
et il faut y ajouter que les relations avec les pays à l’Est sont plus
importantes que par exemple dans le cas de la Hongrie. Finalement
Varsovie n’a réussi à établir un partenariat qu’avec l’Ukraine.
2, La défense circulaire (option hongroise), basée sur une politique de
défense autonome n’était pas plus réaliste. L’histoire a enseigné à la
Pologne d’exclure dès le départ une telle possibilité.
3, L’intégration régionale en Europe centrale paraît une alternative plus
réaliste, la Hongrie, la Tchécoslovaquie, et la Pologne tentaient
d’harmoniser les objectifs communs (démission du Pacte de Varsovie
rapidement dissous, mise en place de la Pentagonale, de l’Hexagonale,
CEFTA etc.) mais rapidement il est devenu évident que cette coopération
était au maximum secondaire à côté de l’intégration euro-atlantique : Il
manquait surtout la confiance mutuelle des partenaires. La Pologne avait
les projets les plus ambitieux afin de créer des alliances de défense
intérimaires jusqu’à l’adhésion à l’OTAN : Lech Walesa a proposé l’idée
d’une OTAN bis en 1992, qui a été mal perçue, Varsovie y ayant inclus les
États baltiques.
4, L’option de neutralité était l’ancien objectif de la révolution de 1956. Le
problème était qu’à la fin de la guerre froide, il n’existait plus de blocs
entre lesquels la neutralité pouvait être interprétée, et il manquait des

446
SZENES Zoltán, « Magyar haderőreform és az iraki magyar szerepvállalás », (La réforme
militaire hongroise et la présence hongroise en Irak), http://www.xxiszazadintezet.hu/
index2.html (30 mars 2007).
447
DEMKO Attila, « A Magyar Köztársaság biztonságpolitikai környezetének változásai », op.
cit.
448
GAZDAG Ferenc, « A magyar kül- és biztonságpolitika stratégiai kérdései 1990-2000 », op.
cit., p. 132-134.

133
grandes puissances qui n’auraient pas pu la garantir suffisamment. En
Pologne, cette alternative resta ouverte jusqu’en 1995, mais ses partisans
ne niaient pas l’intégration européenne (l’UE oui, l’OTAN non). De plus,
les mauvaises expériences de la garantie internationale (1939) étaient un
contre-argument supplémentaire449.
5, L’euphorie de la fin de la guerre froide a nourri la vision d’une structure
paneuropéenne de défense collective. Les résultats initiaux de la CSCE450
étaient non négligeables, mais l’impuissance de l’OSCE pendant la crise
yougoslave a montré les limites de ce processus. En tout cas, la Pologne y
avait plus confiance que la Hongrie.
6, L’intégration euro-atlantique à l’Union européenne, à l’Union de
l’Europe occidentale et à l’OTAN. La Pologne a accordé plus d’attention à
l’intégration à l’Alliance atlantique451 et ne l’a pas perçue comme une
étape importante vers l’intégration européenne452.
Concernant la Hongrie, les 3 priorités (qui ne furent remises en cause que
récemment) étaient les suivantes : 1, l’intégration transatlantique 2, les
bonnes relations avec les pays voisins 3, le soutien des minorités
hongroises453.
La Pologne avait 5 priorités (les points de Skubisewski en 1990/91) ,
1, la mise en place du fond pour l’intégration européenne et atlantique
2, le nouvel ordre européen basé sur la coopération des États et des
institutions internationales
3, de bonnes relations avec les pays voisins
4, la gestion de nouvelles coopérations régionales
5, et le développement des relations internationales avec les États de
l’Europe occidentale et l’Amérique du Nord454.
Le traité FCE (catégories : chars d’assaut, véhicules blindés, avions,
hélicoptères, infanterie, personnels) a profondément changé l’environnement
sécuritaire. Le gouvernement hongrois avait déjà déclaré en novembre 1990

449
TALAS Péter, A középhatalmi szerep lehetőségei és korlátai Közép-Európában – a lengyel
eset, (Les possibilités et les limites du rôle d’un puissance moyenne en Europe Centrale – le
cas de la Pologne), SVKI Védelmi Tanulmányok, Budapest : SVKI, p. 15-16.
450
1990 Conférence de Paris, déclaration de l’unité de l’Europe, et ratification du traité FCE ;
1994 Conférence de Budapest : l’OSCE.
451
PARZYMIES Stanislaw, « La Pologne et la sécurité dans l’Europe élargie », DU REAU
Elisabeth, L’élargissement de l’Union européenne - Quels enjeux, quels défis ?, Paris :
Presses de la Sorbonne Nouvelle, 2001, p. 127-131.
452
TALAS Péter, A középhatalmi szerep lehetőségei és korlátai Közép-Európában – a lengyel
eset, op. cit., p. 17.
453
GAZDAG Ferenc, « A magyar kül- és biztonságpolitika stratégiai kérdései 1990-2000 », op.
cit., p. 134.
454
TALAS Péter, A középhatalmi szerep lehetőségei és korlátai Közép-Európában – a lengyel
eset, op. cit., p. 18.

134
le retrait des missiles sol-sol de son dispositif455. Selon les calculs de la
théorie de Clausewitz, selon laquelle une intervention efficace demande une
supériorité du triple (3:1) des forces de la part d’un attaquant. Avant le traité
FCE, l’URSS disposait de cette majorité dans toutes les catégories et la
Roumanie, la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie dans certaines catégories.
Après l’entrée en vigueur du traité (et la dissolution de la Tchécoslovaquie et
de la Yougoslavie) la répartition des forces a profondément changé et les
avantages de l’Ukraine et des autres pays ont fortement diminué456.
La réunification allemande était primordiale pour la Pologne457 dont le
parcours vers l’OTAN et l’UE a dépendu des relations germano-polonaises.
Entre ces deux pays, la réconciliation a bien eu lieu, commencée à Krzyzow,
en 1989 entre le chancelier Kohl et le Premier ministre Mazowiecki. La
question de l’indemnisation des frontières de la nouvelle Allemagne réunie
et de la régularisation des minorités ethniques n’ont pas empoisonné
longtemps le processus de transition. Les deux pays ont signé un traité
exemplaire de bon voisinage en respectant les minorités, le 17 juin 1991. De
surcroît, l’article 7 de ce traité a prévu une certaine forme de défense
mutuelle entre les deux partenaires458.
En 1994, la coopération a été élargie par l’initiative danoise-allemande-
polonaise et par « le triangle de Weimar » franco-germano-polonais. La
division polonaise motorisée WP 12, formée par cette coopération est
devenue la division la plus formée au moment de l’adhésion à l’OTAN. Les
partenaires polonais, allemands et danois ont décidé la mise en place d’une
unité trinationale de 10.000 personnes (3 divisions avec un QG à Szczecin)
puis le Corps Multinational Nord-Est (MNC NE) créé en 1999459.
En 1994, les négociations ont commencé avec les partenaires lituaniens,
lettons et estoniens concernant la sécurité de l’espace baltique. En
1989/1990 le processus de consolidation avec l’URSS s’est ouvert (Moscou
a reconnu la responsabilité du NKVD lors des massacres de Katyn).
L’évacuation de 63.000 militaires russes et 7500 civils russes est achevée
relativement tard, en septembre 1993, en liaison avec le retrait des forces de

455
GAZDAG Ferenc, « Une décennie d’indépendance – La politique de sécurité hongroise
1989-2000 » , La sécurité de la Hongrie dans le nouveau contexte régional et international,
Budapest, SVKI – Etudes de Défense N° 41., p. 36.
456
GAZDAG Ferenc (ed), Biztonságpolitika, (Politique de sécurité), Budapest : SVKI, pp. 147-
148.
457
PARZYMIES Stanislaw, « La Pologne et la sécurité dans l’Europe élargie », DU REAU
Elisabeth, L’élargissement de l’Union européenne - Quels enjeux, quels défis ?, Paris :
Presses de la Sorbonne Nouvelle, 2001., p. 127-131.
458
TALAS Péter, A középhatalmi szerep lehetőségei és korlátai Közép-Európában – a lengyel
eset, op. cit., p. 21-24.
459
RASMUSSEN Ingrid (Danemark), rapporteur spécial, « La multinationalité dans les
opérations de réponse aux crises, Assemblée de l’OTAN », Secrétariat international,
décembre 2000, http://www.nato-pa.int/archivedpub/ comrep/ 2000/at-244-f.asp.

135
la RDA. L’évacuation a été effectuée par « la non-reconnaissance mutuelle »
des indemnités comme dans le cas de la Hongrie. Concernant le putsch en
1991 en Russie, la Pologne a soutenu le général Janajev, mais Walesa (pour
résoudre cette situation délicate) a félicité en premier la victoire d’Eltsine.
En 1992 une série d’incidents autour de la livraison des hydrocarbures a
commencé. La Russie n’a pu en fournir que la moitié, et quelques années
plus tard le problème s’est focalisé sur le gisement de Jamal. En 1995, le
Centre d’Information Tchétchène s’est ouvert à Varsovie, ce qui a aussi
aggravé les relations entre les deux pays. Le bilan commercial est devenu de
plus en plus défavorable à la Pologne dont le 10e partenaire commercial est
la Russie (GAZPROM), tandis que l’exportation polonaise a diminué de 8,5
à 2,6% après la crise de 1998.
L’émergence d’une puissance moyenne derrière les tentatives polonaises
est strictement limitée. La proximité de l’Allemagne et de la Russie fait
barrage à la formation d’une nouvelle puissance moyenne. La politique de
voisinage et régionale polonaise doit se réaliser dans un espace dont l’avenir
est particulièrement incertain (l’Ukraine, les États baltes, la Slovaquie) et à
proximité de tendances à la désintégration (la République tchèque, la
Biélorussie). De plus, les pays plus développés de la région (la Hongrie, la
République tchèque) rivalisent et entravent une coopération régionale plus
étroite. Enfin le fond économique de la politique de puissance polonaise
manque encore460.
La Tchécoslovaquie a fondé sa nouvelle politique étrangère sur la base de
l’Acte Final d’Helsinki et la CSCE. Elle a refusé le système des blocs et le
plan de la Confédération européenne de Mitterrand en 1991. Ainsi dans la
« période inclusive » 1990-92 l’accent a été mis sur le développement de
l’OSCE, notamment sur l’élaboration du Mémorandum pour une
Commission européenne de Sécurité qui a finalement échoué. Les veto, au
sein de l’OSCE (Guerre du Golfe, Yougoslavie) ont laissé les membres dans
une atmosphère d’insécurité461. Dans la « période exclusive » de 1993-97, la
République Tchèque s’est vivement opposée à l’institutionnalisation de la
coopération de Visegrad pour éviter de faire de la concurrence avec l’UE et
l’OTAN. Mais elle était pour la mise en place de l'Accord de libre-échange
centre-européen (ALECE/CEFTA462). Après la chute du gouvernement
Vaclav Klaus, dans la « période de coopération » (dès 1998-) une Base
conceptuelle de la politique étrangère de la République tchèque a été
élaborée en 1999. Elle s’avèrait plus ouverte vers les coopérations régionales

460
TALAS Péter, A középhatalmi szerep lehetőségei és korlátai Közép-Európában – a lengyel
eset, op. cit., p. 37, p. 39, p. 42., p. 46., p. 50., p. 55., p. 105.
461
SEDIVY Jiri, « The Czech Republic : What regional security policy ? » , La sécurité de la
Hongrie dans le nouveau contexte régional et international, Budapest, SVKI – Etudes de
Défense N° 41., p. 60 et p. 62.
462
Central European Free Trade Agreement.

136
et a soutenu la politique d’ouverture de l’OTAN vers les nouveaux pays
candidats463. Ainsi Visegrad a été réanimé avec succès mais de façon
ambiguë par la Hongrie, la Pologne et la République tchèque lors d’une
rencontre à Budapest en octobre 1998464.

L’intégration à l’UEO et à l’OTAN, les relations avec les États-Unis


– Le cas de la Hongrie

Les phénomènes de déstabilisation du processus de transition et les


guerres des Balkans n’ont laissé aucun doute quant au but principal de la
politique de défense et de sécurité hongroise : l’intégration à l’OTAN.
L’OTAN représentait plus qu’une structure militaire mais le forum où les
États de l’Europe occidentale forment leur politique étrangère (commune).
Certains pensaient que le PpP est l’un des succès les plus considérables de la
sécurité post-guerre froide465.
La population était plus divisée sur cette question. Sans vrai débat public,
les parties ont modifié le seuil du référendum pour que le résultat soit
valable même avec un taux de participation de moins de 50%. La
socialisation de la population hongroise (comme dans les autres États
postcommunistes) avait pour conséquence qu’on avait considéré l’OTAN
comme une organisation agressive466. Le référendum sur l’OTAN a apporté
la victoire du oui (85,33%) mais le taux de participation n’était que de
49,24%467.
Durant la guerre civile en Yougoslavie et le conflit au Kosovo468, il n’y a
pas eu d’atrocités commises envers la Hongrie469. En ce temps-là, la sécurité
hongroise était menacée directement par l’instabilité régionale, les conflits
ethniques et religieux, par le renforcement de la migration massive et
clandestine, et par la criminalité organisée.

463
SEDIVY Jiri, « The Czech Republic : What regional security policy ? » op. cit., p. 65.
464
PARZYMIES Stanislaw, « Les enjeux de sécurité en Europe Centrale – Le point de vue
polonais », La sécurité de la Hongrie dans le nouveau contexte régional et international,
Budapest, SVKI – Études de Défense N° 41., p. 73.
465
SIMONYI András : Hungary on its way to NATO and the WEU, Conference on civil-
military relations in the context of an envolving NATO, Budapest, Ministry of Defence –
Ministry of Foreign Affairs Hungary, 15-17 September 1997, p. 15-19.
466
GAZDAG Ferenc, « Magyarország és a NATO », (La Hongrie et l’OTAN), Oktatás,
biztonság, honvédelem, p. 11-14.
467
Référendum sur l’OTAN en 1997, OVI (Office National des Elections),
http://www.valasztas.hu/
468
Il y avait des conflits militaires aussi dans les 3 pays voisins : 1991 en Slovénie, 1991-
1995 en Croatie, 1999 en Yougoslavie, Serbie.
469
Bien que l’espace aérien hongrois ait été plusieurs fois violé par des avions de l’armée
yougoslave et que quelques villages frontaliers ont été plusieurs fois légèrement bombardés,
heureusement il n’y a eu aucune victime de ces événements.

137
L’adhésion à l’UEO a été décidée au Conseil des ministres à Luxembourg
en 1994. Mais déjà à Maastricht il est devenu clair pour les nouveaux
adhérents que l’UEO avait refusé de devenir un organisme concurrent de
l’OTAN et n’avait qu’un rôle complémentaire. Après Maastricht, l’UEO a
été ouverte à tous les pays de l’UE qui n’étaient pas encore membres de
l’Union de l’Europe occidentale. Les PECO qui ont signé un Accord de
partenariat avec l’UE ont réclamé avec raison que cette ouverture soit
pareille envers eux.
Pour ces pays, il était évident qu’une adhésion à l’UEO serait
l’antichambre de l’UE et de l’OTAN puisque les garanties sécuritaires sont
en corrélation avec celles de l’OTAN. Ainsi elles relèvent de facto des
garanties de l’OTAN et ainsi la collaboration avec l’OTAN deviendrait
possible. Les États de l’AELE (Association européenne de libre-échange)
ont adhéré à l’UEO en 1995, comme membres associés470. Le cas de la
Suède était un exemple délicat : en devenant membre de l’UEO, devait-elle
donner des garanties à tous les États de l’OTAN ? L’UE a été partagée, les
États-Unis étaient contre. Le nivellement du partenariat est devenu essentiel.
La déclaration de Kirchberg dont nous avons traité dans une section
précédente sert de base aux relations entre l’UEO et les neuf PECO
(Bulgarie, République tchèque, Estonie, Pologne, Lettonie, Lituanie,
Hongrie, Roumanie, Slovaquie) : Leur présence est autorisée sans
participation au processus de décision.
Selon les arguments de l’époque, cette ouverture était primordiale après
une période où les décisions n’engageaient que les États membres, car la
présence de ces 9 pays pouvait quand même « pousser » l’UEO à prendre
des décisions relatives aux intérêts de ces pays en partenariat. Ces pays ont
pu influencer les groupes de travail avant la prise de décision en séance
plénière ; ainsi ils ont quasiment fait partie du processus décisionnel. Leur
présence a nourri la familiarisation des diplomates de ces pays.
Paradoxalement la situation de l’UEO, qui ne dispose pas des moyens
militaires que par l’OTAN est plutôt favorable à l’Alliance qui peut ainsi
différer l’intégration des 9 pays et les autres États du Partenariat pour la
Paix. La Hongrie n’avait pas d’illusions quant à une augmentation éventuelle
de ses possibilités d’influence par l’adhésion à l’UEO concernant ses intérêts
touchés dans la crise en Yougoslavie. En revanche, elle pouvait désormais
partager ses craintes devant un public plus intéressé471.
L’OTAN a créé une base militaire à Taszàr (Hongrie) pour soutenir les
opérations dans les Balkans – surtout pour la participation américaine – ce

470
Et trois pays de l'AELE (l’Islande, le Lichtenstein et la Norvège) et l’Union européenne
ont constitué l’Espace économique européen en 1994.
471
GYARMATI István, « A Nyugat-európai Unió és Magyarország kapcsolatainak alakulása és
kilátásai », DUNAY Pál – GAZDAG Ferenc (ed), A Nyugat-európai Unió, Budapest : SVKI,
1994., p. 125-132.

138
qui a augmenté le sentiment de sécurité en Hongrie. La première opération
militaire de l’OTAN s’est achevée pendant la guerre yougoslave, le 28
février 1994. L’Alliance a détruit 4 avions militaires au-dessus de la Bosnie-
Herzégovine. La relation parfaite avec l’OTAN – mais plus encore avec les
États-Unis – est primordiale pour le pays. Le dilemme hongrois est d’adopter
une position à la fois atlantiste et européenne472.
Dans les années 90, la gestion de crise peu fructueuse de l’Union
européenne a renforcé au fur et à mesure le point de vue général en Hongrie,
selon lequel les garanties de sécurité européenne, les moyens de soft security
(adhésion à l’UE, et à l’OSCE, l’Organisation pour la Sécurité et la
Coopération en Europe) s’avéraient inefficaces. À partir de ce constat,
l’OTAN sera perçue comme la base de garantie de la sécurité militaire
hongroise.
Quant aux défis de type soft security (défis non exclusivement militaires),
l’UE est capable de les gérer plus efficacement grâce à la nature de ses
moyens. Durant ces dernières années, l’activité de l’Union a été
significativement renforcée dans la région des Balkans et dans la région est-
européenne, des territoires importants, car potentiellement menaçants pour la
sécurité hongroise. Donc la question se pose : faudrait-il modifier la
politique étrangère hongroise qui semble être parfois exagérément
atlantiste ? L’OTAN est réellement une garantie importante de la sécurité
militaire en Hongrie (renforcée par plusieurs investissements militaires,
notamment 3 radars de contrôle aérien qui sont en construction grâce aux
ressources de l’OTAN). Mais il faut ajouter que la notion de sécurité dépasse
le militaire et la Hongrie cherche à participer aux ambitions de la politique
de sécurité et de défense de l’Union européenne.
En 1991, les hommes politiques en Hongrie ont envisagé une intégration
plus rapide à l’UE qu’à l’OTAN. Le putsch à Moscou en 1991, les
événements en Yougoslavie, (etc.) ont radicalement changé ce point de vue
et ont suscité une orientation hongroise plus forte vers l’OTAN. Le PpP en
1994 a été interprété par les Hongrois comme l’antichambre de l’OTAN473.
La popularité de l’OTAN est assez différente dans la région de l’Europe
orientale. En 1996, selon le sondage de Gallup en Hongrie, 47% de la
population était pour l’adhésion ; en Roumanie 79%, en Pologne 72%, en
République tchèque 51%, en Slovaquie 46%, et en Albanie 84%. La
méconnaissance concernant l’OTAN a été particulièrement haute même
parmi les militaires. L’argument le plus important contre l’intégration à
l’OTAN était la perte de souveraineté, ce qui en revanche n’était pas
tellement évoqué vis-à-vis de l’UE. Plusieurs estimations existent

472
DEAK Péter, « Haderőn kívüli feltételek és hatások a Magyar Honvédség reformjában »,
Hadtudomány 2004/1.
473
GAZDAG Ferenc, A magyar kül és biztonságpolitika stratégiai kérdései 1990-2000, op. cit.,
p. 135-137.

139
concernant les coûts de l’élargissement de l’OTAN, allant de 140 milliards
USD (selon le rapport de la RAND Corporation en 1996) à 25-32 milliards
USD (selon le gouvernement des États-Unis) pendant 12 ans jusqu’à 2009.
Le partage des coûts était le suivant : 15% pour les USA, 50% pour les
États de l’Europe occidentale, 30% pour les nouveaux pays adhérés. Les
coûts de défense par personne étaient en moyenne de 435 USD, en Europe
201 USD. En Hongrie 64 USD, mais 65 USD en Turquie et 80 USD au
Portugal. L’OTAN a proposé 3% du PIB. Mais les coûts des pays neutres
sont beaucoup plus élevés : 600 USD/personne en Suède, 213 USD en
Autriche et 480 USD en Suisse474. En 1995 deux des six exercices militaires
de l’OTAN, Combined Rescue, et Cooperative Light ’95 étaient en Hongrie
et les Hongrois ont participé aux États-Unis à l’exercice Cooperative Nugget
’95.
L’intégration a été précédée par la mise en place d’une série
d’institutions : En 1995, l’Office de Liaison Atlantique a été installé, qui fut
chargé des relations entre la Hongrie, l’OTAN et l’UEO. En 1997, les
relations ont été élargies, c’est-à-dire que l’Office de Liaison est transformé
en Ambassade. À la fin de l’année 1997, un représentant hongrois a été
nommé au Comité militaire, et a commencé son service en février 1998. Le
cabinet chargé des questions stratégiques d’intégration a été mis en place en
1996. Le Secrétariat d’Intégration au sein du ministère des Affaires
étrangères s’occupait des affaires relevant de l’UE et de l’OTAN475. À
Madrid, a été prise la décision d’adhésion de la Hongrie, de la Pologne et de
la République tchèque, les 8-9 juillet 1997.

La situation de la politique de défense hongroise


Pendant la crise des Balkans, sur une courte période, la Hongrie disposa
d’un rôle plus important, par rapport à sa dimension, dans le processus de
stabilisation de la région. De nos jours, cette importance n’a pas totalement
disparu, mais s’est fortement transformée. Le rôle de la base militaire à
Taszàr a diminué à cause de l’élargissement des frontières sud et sud-est de
la zone européenne de sécurité (possession des bases stratégiques dans la
Mer Noire par l’adhésion à l’OTAN de la Roumanie et de la Bulgarie et
nouvelles missions de l’UE).
Dans le cadre de l’IFOR en 1995, la Hongrie a :
- garanti la traversée par son espace aérien et sur son territoire ;
- soutenu les organisations de l’IFOR qui résident temporairement en
Hongrie ;
- fourni une brigade de soutien mécanique.

474
GAZDAG Ferenc, « Magyarorszag és a NATO », op. cit., pp. 19-20, p. 16 et p. 24-25.
475
GAZDAG Ferenc, « Szövetségtől szövetségig – Magyarország útja a Varsói Szövetségtől a
NATO-ig », op. cit., p. 205.

140
La Hongrie a basé le partenariat avec ses pays voisins sur des relations
stables qui excluent la possibilité d’une menace militaire. Tous les pays
voisins font partie de l’Union européenne ou bien manifestent la volonté d’y
adhérer. C’est la raison pour laquelle les relations bilatérales sont
caractérisées par la coopération malgré des divergences d’opinions
inévitables.
Au Sud, la Croatie ne fait encore partie ni de l’OTAN ni de l’UE, mais
les portes lui sont ouvertes dans un futur proche ( 2013 ?), grâce à son
intégration : sa prospérité économique et sa maturité politique. Ce n’est pas
le cas de la Serbie(-Monténégro) qui a effectué des réformes depuis 3 ans
mais pour qui l’intégration euroatlantique exige une plus longue période de
transition. Par ailleurs, des risques plus sérieux proviennent de l’Ukraine,
mais les relations ukraino-hongroises sont stables depuis longtemps (1993 :
traité fondamental entre les deux pays). Le but principal de ce grand voisin
ukrainien est l’intégration euroatlantique. En revanche son adhésion à
l’OTAN ou à l’UE ne se réalisera pas à moyen terme.

Des nouvelles menaces, le terrorisme


Des nouvelles menaces sont un danger plus vraisemblable qu’une attaque
traditionnelle. À côté des attaques traditionnelles, la menace plus lourde
consiste en l’enrichissement des arsenaux et des méthodes de formation des
organisations terroristes. Cela veut dire en pratique que dans cette nouvelle
situation, qui existe depuis la fin de la guerre froide, les menaces et les défis
concernant la Hongrie ne sont pas différents de ceux qui touchent la totalité
de l’UE et de l’OTAN. Par conséquent, depuis l’adhésion, les Hongrois ne
doivent pas faire face à de nouveaux problèmes mais à des questions qui
existent depuis longtemps et qui doivent être interprétées de manière
globale476.
Il semble que la Hongrie veuille gérer ce problème par sa participation
dans les phases de rétablissement de la paix, les « croisades »
internationales pour reprendre l’expression du Président G.W. Bush.
Toutefois, en interne il n’existe pas une véritable série d’actions ou de plans
dans la politique intérieure hongroise, comme la réactivation du Plan
Vigipirate en France en 2003477.
Selon quelques opinions, dans la lutte contre le terrorisme, les États-Unis
surestiment la force militaire, et l’Union européenne préfère des résolutions
non militaires qui offrent aux petits pays de meilleures possibilités
diplomatiques. Aujourd’hui, il est évident que les différences entre la
sécurité extérieure et intérieure s’estompent, les fonctions de la police et de
l’armée se rapprochent. De plus, à cause du rôle particulièrement important

476
DEMKO Attila, « A Magyar Köztársaság biztonságpolitikai környezetének változásai », op.
cit.
477
Le Plan Vigipirate a permis de sécuriser les espaces publics.

141
des missions de reconnaissance et de contre-espionnage, l’intégration des
services secrets en un centre unique de défense serait indispensable. Cela
gommerait une partie des différences entre la police et les services secrets et
sert l’idée d’un « ministère de la Sécurité » aux compétences très vastes.
Toutefois, cette conception contient plusieurs contradictions surtout dans les
pays ex-communistes où la notion rappelle celle de l’État totalitaire478.
La Hongrie tient compte des autres menaces potentielles, telles que le
trafic illégal des composants ou des matières premières des armes de
destruction massive. Elle fait aussi attention aux risques de migrations de
masse et de migrations clandestines, à la criminalité organisée, au trafic de
drogue. En tenant compte de ces éléments, les Hongrois ont mis au point des
« scénarios d’application militaire » et des « niveaux d’ambition » pour
principes de base479.
Les niveaux d’ambition des opérations nationales sont la défense militaire
de la patrie, l’assurance des frontières, le contrôle aérien, les devoirs
protocolaires, et l’appui des autorités civiles. Sur les niveaux d’ambition des
opérations étrangères, la révision de la force armée compte : sur une brigade
capable de se déployer (2 avions et 4 hélicoptères de combat pour des
opérations militaires définies par l’article 5), et sur 2 bataillons de forces
pour les opérations de maintien de la paix. La révision ne prévoit aucune
autre mise à disposition de capacité aux opérations de l’Union européenne
outre les capacités destinées aux missions de l’OTAN480.

Les débats sur la réforme militaire hongroise

Les deux aspects principaux


L’origine du débat sur la réforme militaire hongroise remonte au
commencement du processus de transition. Mais depuis 1987, il existait des
plans de réformes, notamment le Plan Rubint et Gerecse. De nos jours, il
reste encore des imprécisions.
Le problème fondamental de la réforme, c’est si la réduction a été
harmonisée dans le cadre du traité FCE, elle n’a pas été suivie par une vraie
réforme structurelle à l’intérieur de l’armée. La Hongrie, comme la Rép.
tchèque et la Pologne, a adhéré à l’OTAN sans atteindre la compatibilité
militaire minimum. En Hongrie, la modernisation est restée inachevée à
l’exception de quelques acquisitions démonstratives comme les avions SU-
29, les véhicules blindés BTR-80 et les T-72 en compensation de la dette

478
GYARMATI István, « A magyar honvédség az Európai Unióban », (L’armée hongroise dans
l’Union européenne), Hadtudomány 2004/2.
479
KUNOS Bálint, « A haderőreform haditechnikai aspektusai », (Les aspects militaires de la
réforme militaire), Hadtudomány 2000/3.
480
PEKO József, « A haderőreform néhány stratégiai kérdése », (Quelques questions
stratégiques de la réforme militaire), Hadtudomány 2004/1.

142
russe, et le système antiaérien MISTRAL et l’ASOC (Centre Tactique du
Contrôle de Souveraineté Aérienne) construit avec le soutien américain
pendant la guerre en ex-Yougoslavie481.
La situation de départ en Hongrie est caractérisée par des capacités
militaires, d’après le schéma russe qui représente le niveau technique des
années 60 et 70 dominées par la priorité à la défense du territoire. Leurs
mises à jour ont été pratiquement arrêtées dans les années 80. Les problèmes
fondamentaux sont l’efficacité et surtout la réaction rapide de la défense
antiaérienne482. En ce qui concerne l’état actuel des forces armées, l’armée
hongroise, sur la base des matériels et des armements d’origine du Pacte de
Varsovie, est en fait capable de garantir le minimum de ses devoirs
fondamentaux. Dans les domaines les plus importants, l’interopérabilité avec
l’OTAN est de facto garantie. Mais, dans d’autres domaines, elle ne répond
pas encore aux défis émanant de l’adhésion au système d’alliance de
l’OTAN et aux attentes des armées modernes du XXIe siècle.
Quant aux capacités d’action concrète, il manque celle de
commandement notamment le pilotage capable de se déployer à l’extérieur
des frontières (C2). Le réseau logistique et la disponibilité de l’armée de l’air
sont fortement affaiblis. Le problème le plus grave, c’est que le déploiement
de l’armée à l’étranger dépend de la décision du Parlement hongrois (sauf
pour les missions au sein de l’OTAN pour lesquelles le gouvernement
décide). Cette décision est purement démocratique, mais elle est ralentie par
un espace politique particulièrement divisé. Par conséquent, elle retarde la
possibilité d’une réaction rapide, alors que la planification actuelle de
réaction rapide de l’UE se base sur un scénario « 5/15 » : la prise de décision
est d’environ 5 jours après le début d’une crise, le déploiement des forces
s’opérant dans un délai de 12-15 jours.
Il serait donc particulièrement souhaitable qu’en Hongrie les opérations
étrangères sous l’autorisation de l’Organisation des Nations Unies (ONU)483
(opérations qui découlent des engagements internationaux484) soient
engagées par une simple décision du gouvernement485.
En ce qui concerne l’interopérabilité dans le débat sur la réforme de
l’armée, la question la plus importante est celle des coûts très élevés de sa
garantie. Mais une autre question se pose. Faut-il investir dans la
modernisation des matériels anciens ou investir dans de nouveaux ? La

481
GAZDAG Ferenc, A magyar kül- és biztonságpolitika stratégiai kérdései 1990-2000, op.
cit., p. 149-150.
482
KUNOS Bálint, « A haderőreform haditechnikai aspektusai », op. cit.
483
Non seulement l’OTAN, mais aussi l’UE.
484
Pour la Hongrie, petit territoire peu peuplé, il est fondamental que les organismes
internationaux de sécurité basés sur le consensus, notamment l’ONU, gardent leur importance
dans la gestion de crise et que des opérations militaires légitimées par des coalitions ad hoc
soient réduites.
485
KUNOS Bálint, « A haderőreform haditechnikai aspektusai », op. cit.

143
première réponse a consisté à décider de la modernisation et de l’acquisition
de matériels. Mais depuis le début du nouveau millénaire, la conservation du
matériel ancien n’est plus rentable (par exemple la consommation des MIG-
29 est très grande) et les ressources doivent être consacrées aux achats de
nouvelles capacités d’action plus efficaces.
La deuxième question fondamentale du débat est la suivante : quelle
nouvelle armée pour la Hongrie ? Selon l’un des points de vue, l’intégration
à l’OTAN et à l’Union européenne ainsi que la situation de la politique de
défense plutôt avantageuse permettent à la Hongrie de profiter des avantages
de la sécurité collective tout en renonçant à la totalité de sa capacité de
défense terrestre. C’est la prémisse de la réforme : pas de menace militaire
dans les 10 années à venir. De plus la Hongrie est incapable de garantir sa
défense par ses propres ressources. Et il est impossible de garder et de faire
jouer les traditions militaires de toutes les armées486.
Pour accomplir son rôle dans l’OTAN, la Hongrie a dû s’engager dans la
participation aux missions d’un nouveau type, parfois extraeuropéennes,
avec des forces modernes et spéciales afin de compenser l’OTAN pour la
défense, en cas d’une éventuelle attaque. Il faut donc souligner que la
Hongrie ne distingue pas conceptuellement les missions spéciales de
l’OTAN de celles de l’UE. La mise en place de ses unités suit les normes de
l’OTAN et il est vraisemblable qu’elles sont (ou seront) capables de jouer
également un rôle dans les missions européennes. Selon les experts
militaires, les dossiers de sécurité et de défense du processus de l’adhésion à
l’Union européenne n’établissent pas de nouvelles obligations concernant le
développement de l’armée hongroise. Même si l’UE est une intégration
complexe (parfois supranationale) avec les objectifs de défense plus larges
qui nécessitent des moyens différents.
Selon certains experts, bien qu’en Europe presque tous les États puissent
renoncer à la défense territoriale traditionnelle, cette idée est encore loin
d’être partagée par les autres pays du monde (Corée du Sud, Taïwan,
Pakistan etc.). Pour ceux qui sont contre, il est difficile de croire que le
renoncement à la défense territoriale est une bonne décision. Pour eux, la
liquidation de capacités d’action est relativement facile, mais dans
l’hypothèse d’une crise, le rétablissement des forces armées prendrait du
temps. Que faudrait-il faire si la situation de sécurité était changée en Europe
ou dans l’espace extraeuropéen ?487
D’après ce groupe d’experts, l’objectif le plus important de l’armée
hongroise devrait être la défense du pays. Étant donné que seules des
modernisations modestes sont possibles, et que – selon eux – la capacité
ancienne pourrait être modernisée et utilisée pendant une période plus

486
SZENES Zoltán, « Magyar haderőreform és az iraki magyar szerepvállalás », op. cit.
487
GYARMATI István, « A magyar honvédség az Európai Unióban », op. cit.

144
longue, il faudrait récolter des fruits de la modernisation basée sur la
rénovation pour la réduction des dépenses. Mais pour des missions
autonomes – entre les cadres nationaux – on aurait besoin de véhicules
blindés et de l’artillerie de soutien488, donc des capacités que la conception
ci-dessus cherche à éliminer.
Les partisans de cette opinion soulignent que la réinterprétation de la
notion traditionnelle de la défense nationale en Hongrie – et plus largement
en Europe – signifie, dans la pratique, que le pays a adopté les notions et les
pratiques de la prévention et les principes de l’exterritorialité de l’autorité
d’alliance pour éviter ou bien maîtriser les défis de nouveau type du XXIe
siècle. Évidemment, cela induit le risque que – le cas échéant – le pays
néglige le respect des principes de non-intervention et de gestion pacifique
des débats entre les nations.
Mais – pour ceux qui mettent l’accent sur les principes de base de la
fondation de l’OTAN – tous les États de l’OTAN et de l’UE entretiennent et
développent leur force militaire pour garantir la défense collective de leur
propre pays et de l’alliance. Par conséquent, c’est donc la partie
« résiduelle » de l’armée qui doit être transformée pour la participation
équitable aux missions diverses au-delà de l’effet de l’article 5 du traité de
l’OTAN. Les buts de la Hongrie à long terme sont donc les mêmes : garantir
la souveraineté, l’indépendance du pays, la défense territoriale. Elle doit
contribuer à la défense collective de l’Alliance, encourager le maintien de la
paix internationale, renforcer la stabilité et la défense de la région, de
l’Europe et de l’espace euroatlantique.
Ces mêmes experts affirment que la réforme hongroise de la force
militaire est en contradiction avec la Constitution de la Hongrie et avec le
traité de l’OTAN. L’article 3 du traité de Washington prévoit que les Hautes
Parties contractantes maintiennent et développent leur capacité individuelle
et collective face à une attaque. L’article 6 extrait Des Principes de la
politique de défense et de sécurité de la République Hongroise se base sur le
traité de Washington et sur la Constitution hongroise : « La République
Hongroise fonde sa sécurité sur deux piliers de base : sur sa propre force
nationale et sur l’intégration européenne et la coopération
internationale »489.
La défense territoriale est profondément attachée à la Hongrie. Elle
consiste en la défense de son État souverain, de ses valeurs spirituelles et
matérielles, de son territoire, et de son espace aérien. La défense territoriale
ne peut pas être remplacée par la défense des intérêts universels ou bien
expatriée à une distance de plusieurs milliers de kilomètres. Il est évident
que la Hongrie dispose bien sûr d’intérêts dans les zones lointaines de

488
KUNOS Bálint, « A haderőreform haditechnikai aspektusai », op. cit.
489
PEKÓ József, « A haderőreform néhány stratégiai kérdése », op. cit.

145
l’espace international, mais ils ne réclament pas tous – et ne peuvent pas tous
réclamer – l’application de la force militaire.

Les objectifs de la réforme


En ce qui concerne les cadres de la politique de sécurité de la Hongrie, la
révision militaire se base sur une période de 10 ans durant laquelle le pays ne
doit pas compter sur une menace traditionnelle (période prévue par l’OTAN
: 10-20 ans). Ces 10 années couvrent la période estimée pour l’intégration
totale de l’armée hongroise vers 2013.
L’effectif prévu pour une armée professionnelle hongroise en 2006 est de
40.000 personnes (7500 officiers, 11 700 sous-officiers, 13 350 hommes de
troupe, 650 étudiants, 6800 officiers publics et fonctionnaires)490. La
conception de la réforme s’appuie sur les idées du premier groupe d’experts,
expliquées en détail ci-dessus. Elle préconise la participation significative
aux opérations à l’étranger et diminue radicalement la « capacité blindée »
(des blindés et des véhicules blindés), et veut supprimer l’artillerie militaire
de soutien. Cela veut dire que des brigades d’artillerie motorisée seront
transformées en brigades légères et que la brigade d’artillerie sera
supprimée. Le régiment de défense antiaérienne sera subordonné à l’armée
de l’air.
La conception tient compte de la forte diminution des éléments de
commande statique491 (des centres de commandes sécurisées, la transmission
par câble, etc.). Elle propose aussi la suppression de la réserve des organes
militaires de l’armée de terre et ignore l’effectif militaire de la force
militaire. En outre, elle envisage, en accord avec la diminution et la
réorganisation des troupes, la restructuration des institutions qui garantissent
l’instruction. La nouvelle structure et la suppression de l’effectif militaire
entraînent la très forte diminution de la capacité de défense nationale.
« L’allègement » des brigades d’artillerie motorisée de la force terrestre
et sa diminution d’un tiers, la réduction importante de la capacité blindée et
de l’artillerie, et le retrait du régiment de missiles à courte distance
(MISTRAL) conduisent à la disparition des troupes terrestres en tant
qu’armée. Ainsi, elle deviendrait incapable de garantir la défense nationale
par des actions militaires limitées492.

490
A honvédség hosszú távú fejlesztése és létszáma, (Les objectifs du développement et
l’effectif de l’armée hongroise), http://www.honvedelem.hu/cikk.php?cikk=15495&next (13
mars 2005).
491
Dont le déploiement n’est pas prévu.
492
PEKÓ József, « A haderőreform néhány stratégiai kérdése », op. cit.

146
Conclusion

Il est incontestable que la Hongrie, en tant que petit État qui possède un
arsenal militaire désuet, serait seule incapable de se défendre contre une
attaque hypothétique (mais en réalité jamais exclue). Ce principe nous
amène aux conclusions suivantes :
1. Il semble que la Hongrie ne sera capable d’équiper que des forces
militaires modestes (soit traditionnelles, soit de caractère nouveau). Le pays
est particulièrement intéressé par la mise en place d’un réseau de défense
efficace de l’Union européenne, à côté des forces communes
euroatlantiques. La volonté d’une étroite coopération dans le domaine de la
défense et d’une force militaire de défense européenne n’est donc pas
absente. Il ne mérite pas plus de faux débats sur la souveraineté de la défense
parce qu’il n’y a plus d’alternative pour la Hongrie. La nouvelle capacité
spéciale (réaction rapide) du pays, modeste, mais bien organisée, bien
équipée, et déjà en construction, sera parfaitement applicable à côté des
opérations de l’OTAN dans les missions de type Petersberg de l’Union
européenne.
2. Le renoncement au développement des forces traditionnelles de
défense – suivant la logique de la participation aux missions spéciales pour
la défense collective – reprend l’idée de la redéfinition de la dissuasion. La
Hongrie n’a aucun intérêt à s’y opposer. Le problème – moins urgent à
l’heure actuelle – réapparaît plusieurs fois en Hongrie. Il concerne l’idée
d’implanter des forces nucléaires sur son territoire. Le gouvernement a
toujours donné une réponse ambiguë : « cela mérite réflexion ! », tandis que
l’opposition l’a radicalement contesté en profitant du large refus de la
population.
3. Pour des États plus petits, reste ouverte la possibilité du « passager
clandestin ». Par exemple, l’Autriche n’a aucun intérêt à dénoncer sa
neutralité parce qu’elle est entourée par des membres de l’OTAN, donc toute
agression est exclue (le pays fait partie depuis 1995 du Partenariat pour la
Paix « PpP »). Le Danemark proclame fortement ses désaccords concernant
les implications financières de la PESC/PESD. Par exemple, il a refusé de
participer à l’opération ARTEMIS493, militairement comme financièrement.
Bien que la Hongrie se trouve dans une situation actuellement moins
avantageuse, il semble que dans le futur tous nos pays voisins (la situation
est plus complexe dans le cas ukrainien) pourraient adhérer à l’OTAN et
peut être à l’UE. La Hongrie pourrait prendre exemple sur le cas danois
notamment dans le renoncement des coûts et des charges de la politique de
sécurité et de défense commune. Si ce processus était adopté par plusieurs

493
Mais le Danemark a participé à l’Opération Proxima en ARYM depuis le 15 décembre
2003.

147
États moins grands (ou bien moins riches) la désintégration se renforcerait.
Néanmoins, cette possibilité est un réel objet de chantage vis-à-vis des gros
contributeurs nets au budget européen pour faire obstacle à la réduction du
budget commun. Mais – cui prodest ?
4. La possibilité existe pour la Hongrie de récolter des fruits de la
coopération européenne dans le domaine de la défense, de réduire sa force
de terre traditionnelle, et de prendre exemple sur les Pays-Bas : mettre en
place un groupe d’hélicoptères ou des groupes spéciaux (par exemple un
bataillon antichimique, technique, police militaire). La réforme hongroise de
la force armée est en train de suivre cette direction. De plus, le Parlement
hongrois a pris la décision de supprimer des troupes de ligne (la levée de
troupes n’existe plus depuis 1997 chez les garde-frontières).
Malheureusement, le problème a dérivé vers un débat surpolitisé ignorant les
arguments d’experts494.

L’objectif est de transformer l’armée précédente en une armée volontaire


qui se base sur le mérite : une armée mobile, prête à s’adapter, rentable et
flexible, capable de plus de lutter contre les groupes terroristes comme de
participer à une guerre expéditionnaire considérable. Selon l’ancien chef
d’état-major « les deux questions, la participation hongroise en Irak et la
réforme de l’armée hongroise sont en corrélation. Nos devoirs, l’ouverture
vers des devoirs à l’étranger supposent la participation plus vaste et plus
active du pays ou bien de l’armée hongroise sur le théâtre international. »495
En revanche, cette armée sera incapable de repousser une attaque
traditionnelle et – selon des experts militaires – elle est peu capable
d’occuper ou de pacifier un pays ou un territoire plus grand. Son effectif et
son encadrement ne le lui permettent pas496. Il reste à modifier la rapidité de
prise de décision et le fonctionnement de l’activité. Par exemple, l’assistance
humanitaire en Turquie s’est terminée au moment même où la Hongrie
obtenait enfin la permission de soutenir la population turque par des
matériels anti-chimiques.
La raison du développement complémentaire de la force armée hongroise
est que des devoirs (qui doivent être résolus dans le cadre de l’OTAN,
notamment la défense antiaérienne ou ceux qui coûtent particulièrement cher
comme le transport stratégique) soient réalisés et garantis par la coopération
avec l’OTAN, par le programme de l’Alliance. Brièvement, la Hongrie
participe aux programmes alliés conformément à sa capacité et au budget du

494
Le lancement du nouveau système conventionnel donne des nouvelles possibilités aux
minorités. Il peut en outre servir à l’intégration et à l’augmentation du niveau de vie et à la
formation des jeunes tziganes. (Source : DEAK, Péter, « Haderőn kívüli feltételek és hatások a
Magyar Honvédség reformjában », op. cit.)
495
SZENES Zoltán, « Magyar haderőreform és az iraki magyar szerepvállalás », op. cit.
496
GYARMATI István, « A magyar honvédség az Európai Unióban », op. cit.

148
pays. Il est possible de coopérer avec ses voisins, nouveaux membres de
l’OTAN dans les domaines de l’armée de l’air et de la défense aérienne
commune497.

Conclusion de la première partie

Plusieurs questions ont été posées dans l’introduction de cette Première


Partie. Nous essayons de faire une conclusion en cherchant à répondre
globalement à ces questions. Quelle était (est) l’influence transatlantique sur
la défense européenne commune ? L’influence de l’OTAN (et notamment
des Etats-Unis) était très fortement présente et a souvent eu un effet décisif
(parfois positif, mais plutôt négatif) sur le développement du continent en ce
qui concerne la défense commune de la sécurité européenne. Ces actions ont
souvent menacé la souveraineté ou l’autonomie de l’Europe qui ne paraît pas
un partenaire sur un pied d’égalité. Toutefois le nouvel ordre de sécurité
perçu par l’OTAN a préservé la paix dans toute l’Europe occidentale puis
dans l’UE élargie. Pourquoi les États européens sont-ils tellement partagés ?
Les États européens restaient partagés même si les objectifs communs
retrouvés servent au moteur de l’intégration commune. Le nouvel ordre
imposé après la deuxième guerre mondiale a conduit vers une dépendance
considérable. Devenir membre d’une Alliance dont le pays-pilote est une
superpuissance a apporté certaines obligations pour la plupart des pays de
l’Europe occidentale. Une doctrine militaire de l’OTAN qui tente de
s’harmoniser parfaitement à celle des États-Unis, le contrôle de la dissuasion
nucléaire par les Américains, et certaines normes et standards américains au
sein de l’OTAN. Les relations spéciales ou bien les partenariats
économiques notamment entre les États-Unis d’une part et le Royaume-Uni
ou bien le BENELUX d’autre part ont parfois eu l’effet du cheval de Troie
des États-Unis en Europe. Le défi de la modernisation (exemple des armes
nucléaires britanniques) a souvent vaincu le défi commun européen.
Toutefois les succès de l‘Europe unie sont devenus de plus en plus un
exemple à suivre. Tout au long de l’histoire de l’intégration dans le domaine
de la politique étrangère, la défense et la sécurité commune, le respect des
partenaires, sans une force de pression et sur un pied d’égalité concernant les
questions les plus délicates, a débouché sur un développement acceptable
dans tous les éléments sans décisions à contre-cœur des États membres.
Nous voudrons insister sur la nécessité que ce processus relativement lent
dans le domaine de tels secteurs-clefs comme la défense n’aurait pas été
possible sans le bouclier sécuritaire d’une Alliance efficace.
L’exemple présenté, surtout par la France, bénéficie aussi de certains
avantages du système transatlantique : la force de frappe française s’est

497
SZENES Zoltán, « Magyar haderőreform és az iraki magyar szerepvállalás », op. cit.

149
trouvée dans une situation idéale en Europe entourée par les autres pays
européens de l’Alliance atlantique. Cependant l’utilisation de cette force a
été plus ou moins harmonisée à celle de l’OTAN. De Gaulle s’est rendu
compte que les blocs étaient un élément de stabilité dans la confrontation en
Europe et la doctrine de représailles massives était un élément efficace de la
dissuasion malgré tous les risques qu’elle comportait. Cette doctrine aurait
rendu au fur et à mesure superflue la participation massive des forces
traditionnelles américaines sur le continent. Sur ce point-là, la plupart des
États ont plutôt choisi la perte de souveraineté et le non-investissement
massif dans la défense pour consacrer plus de capital au développement
économique. Mais un cercle vicieux s’est établi : dans les années 1970 et
1980 les pays membres de l’Europe n’étaient pas capables seuls de défendre
leurs intérêts dans le monde entier. Ils sont devenus plus dépendants que
jamais d’autres puissances, par exemple au cours des chocs pétroliers.
Parfois ils se considéraient comme de plus grands rivaux entre eux que par
rapport aux superpuissances sur la scène internationale. Il n’était pas évident
pour tous les membres qu’une « armée » européenne puisse devenir la
concurrente des armées de deux superpuissances et soit capable de défendre
les intérêts européens. (Même les intérêts européens communs ne sont pas
suffisamment définis de nos jours. Et sans visions et objectifs communs il
est difficile de faire la liaison entre les objectifs et les moyens nécessaires
pour les réaliser.) Abandonner la possibilité d’agir ensemble était moins
important que la question de la primauté d’une « armée » commune.
Même si la France s’avérait plus engagée dans la coopération commune,
elle a aussi gardé ses propres « réserves de chasse » (en Afrique) comme le
Royaume-Uni qui avait à cette époque toujours plus de confiance en son
Commonwealth et surtout aux États-Unis, malgré l’échec de Suez. La
tactique française semble être la mobilisation « tous azimuts », la création
d’un noyau dur européen avec une « certaine » influence française sur les
affaires pour garder ou plutôt redevenir une grande puissance sous le
drapeau européen. Il n’existait pas d’alternative. L’objectif le plus important
du Royaume-Uni était la reprise du rôle du maître du jeu de balance of
power de l’Europe : son adhésion l’a remis au cœur de la politique
européenne où les Britanniques peuvent parfois (ce qui est dominant)
freiner, mais aussi parfois aider l’intégration selon leurs intérêts. La réalité
de la menace ressemblait plutôt au reflet d’un faux miroir. Sans le parapluie
de l’OTAN, les défis à surmonter concernant la défense européenne
commune n’auraient pu rester débattus et « la boucle serait bouclée ». En
même temps, nous avons vu que l’engagement de l’OTAN dans certaines
périodes relativement courtes était au moins « redoutable », notamment lors
du débat sur la doctrine de riposte graduée par rapport à la défense du
territoire allemand et pendant la première phase de la crise des euromissiles.
Personne n’est sûr que les États-Unis auraient vraiment lancé ses missiles

150
atomiques en cas d’attaque contre la RFA. En tout cas, sur le front européen
les forces traditionnelles des Alliés étaient dans une situation très
désavantageuse. La théorie de Clausewitz sur le rapport entre les forces
traditionnelles défensives et offensives pour une offensive efficace (1 :3)
aurait été favorable à l’URSS. La politique du « faux semblant » (dissuasion
nucléaire avec les doutes cités, nombre des forces traditionnelles à côté des
armes dissuasives) a maintenu les Européens dans l’instabilité, et eux-
mêmes cherchaient plutôt à trouver une manière de survivre que de mettre en
place une démarche alternative…
Ainsi, pour conclure, deux facteurs sont devenus évidents pendant notre
analyse : la défense européenne relevant des forces traditionnelles était
caractérisée par une lacune qui n’était pas suffisamment comblée par
l’OTAN et les États-Unis. Ainsi les initiatives de défense européenne, la
mise en place d’une armée européenne (ou d’une coopération entre les
armées nationales au-delà de l’OTAN) étaient un objectif militaire à la fois
raisonnable, logique et nécessaire. À cause des éléments du second facteur,
le raisonnement politique (national) a souvent pris le dessus sur le
raisonnement militaire, comme l’échec de la CED nous l’a montré. Il ne
restait que l’autre alternative (militairement plus complexe), la dissuasion
nucléaire. L’accord de Nassau a prouvé que la coopération européenne était
également impossible dans ce domaine.
Le deuxième facteur décisif est que la plupart des États européens ont
préféré l’accroissement de l’investissement économique par rapport à
l’investissement massif dans la défense. Ils ont profité de la quasi-situation
d’un passager clandestin : les États frontaliers du Pacte de Varsovie
servaient au « cordon sanitaire » et, en cas d’attaque, la réponse américaine
est prévisible pour des raisons géopolitiques. En revanche, l’investissement
dans les forces projetables sert plutôt à défendre les intérêts nationaux dans
le monde.
Pendant cette période, le plus grand défi à relever a été de garder la
relation avec l’OTAN et trouver les domaines où la défense européenne peut
se développer de manière autonome sans violer la primauté de l’OTAN.
Ainsi dans les années 1980 un terrain de concurrence s’est établi, parce qu’à
la fin de la guerre froide, l’OTAN comme organisation a perdu son objectif
principal : développer une organisation capable d’affronter une
superpuissance. L’Alliance atlantique aurait pu devenir une « simple »
alliance ce que les Français auraient aimé la considérer dès le début. (Nous
avons vu que la dualité Alliance/Organisation concernant les différents
arguments politiques était facilement retrouvable.) La chute de l’ennemi
principal de l’OTAN aurait impliqué relativement peu de changements par la
restructuration des objectifs : en retrouvant ce que les Européens ont
commencé à « préserver » comme les domaines autonomes (forces de
réaction rapide, gestion de crise etc.) de la sécurité commune européenne.

151
L’UE même disposait des forces pour cet objectif (FRUEO), dont
l’intégration du commandement était plutôt négligée sauf quelques
exceptions, ce qui avait pour conséquence des anomalies. Mais le plus grand
inconvénient était le manque de volonté politique commune à cause du
« balance of power » et des anciens réflexes dans les zones d’influence
comme dans les Balkans. De plus la valeur stratégique de l’Europe avait
perdu de son importance aux yeux des États-Unis et par l’évacuation des
forces américaines les pays européens se sont rendu compte qu’ils n’étaient
plus capables de gérer une crise ensemble dans les Balkans.
La réaction de l’OTAN était plus efficace que celle de l’Europe. Mais
elle n’était pas toujours efficace : la conception des GFIM a plutôt été un
échec puisque les forces traditionnelles ne sont pas capables d’un seul coup
de se charger des tâches d’une force de réaction rapide. L’Europe avait fait
quelques progrès modestes dans ce domaine (les FAR, certaines forces
FRUEO) mais la restructuration des armées avançait lentement et les États,
sauf quelques exceptions, préféraient moins investir dans la défense (en
bénéficiant de la défense mutuelle de l’OTAN avec la participation
américaine.) En bref, deux éléments, la concurrence et la dépendance ont
influé sur les relations européennes de l’OTAN. Nous avons présenté les
documents sur les relations avec l’OTAN et constaté que la revendication du
maintien de la présence des forces américaines en Europe après la chute du
mur de Berlin était incroyablement grande. L’Europe ne se sentait pas
capable de se défendre (contre les fragments de la superpuissance
soviétique) et ne trouvait pas suffisante une mobilisation éventuelle des
forces américaines ailleurs, pour défendre l’Europe comme alliée du traité de
l’Atlantique Nord, le cas échéant. C’est dans ce contexte que le
développement de la PESC doit être traité, sans la remise en cause des
relations avec l’OTAN, et la méfiance entre les États européens (AUE
1986) : Éviter d’agir sans consultation avec les partenaires et avec un espoir
faible vers une défense commune (AUE 1986, Maastricht 1992 et …même
le traité constitutionnel 2004).
Le développement de la PESC, et surtout le développement institutionnel
et juridique a suivi pour cette raison une logique sui generis, parfois inverse :
Les États membres ont décidé de considérer la PESC comme le deuxième
pilier de l’intégration, même si ce pilier était l’un des moins intégrés sur la
base intergouvernementale. Les décisions étaient plutôt des objectifs pour
l’avenir que le reflet de la réalité actuelle. On a créé des institutions
notamment le « Monsieur PESC » avec peu de compétences mais avec la
possibilité de se développer vers un ministre des Affaires étrangères
commun. Aux yeux du monde entier, tout cela apparaît un peu chaotique (le
dilemme de Kissinger), car la simple manifestation parfois médiatique de la
politique étrangère et de sécurité commune ne disposait pas de vraie valeur :
la politique bilatérale des États membres l’a remplacée. Dans le domaine de

152
la défense commune, ces anomalies sont encore plus visibles et menacent
l’efficacité : les décisions politiques pour le renforcement de la coopération
entre les États manquent souvent de raisons militaires. La logique est inverse
de celle qui fonctionne aux États-Unis : il faudrait que les besoins militaires
créent des propositions et des projets. En Europe c’est l’inverse. De surcroît,
l’industrie militaire de chaque État membre garde ses privilèges, ce qui
implique l’échec des projets (franco-allemand) communs comme le char
d’assaut Léopard. Nous avons examiné l’une après l’autre les institutions
communes de la coopération. Le fait qu’il en existe une demi-douzaine est
déjà une preuve d’inefficacité. Est-ce que la défense et la politique étrangère
européenne existent réellement ? Dans la période analysée, nous pouvons
difficilement conclure que la défense européenne est devenue une réalité.
Les efforts pour la créer ont mené plutôt vers des impasses. Les initiatives
concernant la mise en place d’un réseau institutionnel de sécurité et de
défense commune (notamment l’UEO) où bien de la politique (étrangère)
européenne ont été établies, mais restaient souvent vides de contenu et
d’importance réelle. L’éclosion et la bureaucratisation des institutions étaient
plutôt un signe d’inefficacité. Si la décision d’un ou plusieurs États sur une
question échéante de défense, ou de l’armement est dépendante d’un avis
conforme d’un ou plusieurs États qui ne sont pas membres de l’Union la
souveraineté est particulièrement violée et la crédibilité de la politique
commune est remise en cause. Les initiatives ont été menacées ou bien
torpillées sur plusieurs niveaux :
1. Sur la scène intranationale comme la question de la CED et de
l’OTAN en France et en Allemagne) ;
2 Sur la scène entre les nations (intraeuropéenne) comme le veto du
président de Gaulle contre l’adhésion britannique ;
3. Sur la scène entre les groupes d’États (interaxe) comme le Plan
Fouchet et souvent, suivant cette césure, entre l’axe franco-allemand d’une
part et le BENELUX, l’Italie où le Royaume-Uni de l’autre ;
4. Sur la scène intercontinentale, comme les critiques américaines
concernant le traité de Bruxelles amendé à Paris où le « Bartholomew
Telegramm »
5. (Sur la scène intereuropéenne la rivalité entre les institutions
européennes notamment entre l’Assemblée de l’UEO et le Comité Politique
du Parlement européen concernant la « représentation parlementaire » de la
PESC, mais ce problème nous dirige plutôt vers la Partie II.)
Ces quatre niveaux de divergence sont les explications brillantes du
développement sui generis, particulièrement complexe de la politique
étrangère et de défense européenne commune. L’UEO, « enfant maudit » de
l’intégration, a été négligée totalement dès Suez (1956), après l’adhésion du
Royaume-Uni à la CEE, puis la guerre des Malouines (1982) et même en
1996/97 pendant l’opération ALBA en Albanie. Les événements ont

153
largement surpassé le cadre institutionnel. Pour débloquer le processus, c’est
surtout le couple franco-allemand qui cherchait à lancer des initiatives et à
les expérimenter dans un cadre bilatéral. Et en cas de réussite européaniser
ces initiatives pas à pas. Cette politique a trouvé peu d’alternatives (par
exemple la force amphibie britannico-néerlandaise) mais elles étaient
souvent concurrentes (l’ARRC).
Comment conclure sur la contribution à la sécurité européenne des
candidats puis des nouveaux États membres ? Pendant que la Première partie
ne traitait en principe que de la période 1947-1998 nous avons analysé
exceptionnellement dans le Chapitre V le processus d’intégration de trois
États de l’Europe orientale à la structure européenne de sécurité et de
défense. Ce choix nous paraît raisonnable pour ne pas couper le fil
conducteur du processus et puisque la Partie II va plutôt aborder le
développement communautaire de la PESC/PESD. Les nouveaux pays
membres ne sont pas devenus les porte-drapeaux de la cohésion européenne,
comme la lettre des Huit (2003) en témoigne. Ils deviennent souvent les
jouets du « balance of power » entre les États-Unis (et le Royaume-Uni) et
l’axe franco-allemand. La modernisation des armées de l’Europe
occidentale, concernant les trois pays de notre étude de cas, avance assez
lentement, mais ces pays s’avèrent relativement enthousiastes concernant les
missions communes. Toutefois la Hongrie a attiré l’attention de l’UE sur la
question des minorités nationales hors de la métropole et la Pologne sur les
défis géopolitiques devant un État qui a décidé de devenir une puissance
moyenne à proximité de la CEI et du CSTO (1992). Pour ces deux pays et la
République tchèque, l’adhésion à l’UE et à l’OTAN n’avait pas d’autres
alternatives. En revanche, l’adhésion à l’UEO s’avérait plutôt un élément qui
est parfois beaucoup moins important que l’OTAN et parfois un élément
logique de l’adhésion à l’UE. Même les intellectuels ne sont pas tout à fait
conscients en quoi consiste l’Union de l’Europe occidentale dont le rôle était
plus important dans les années 1990 qu’après le tournant du millénaire.
Quant à l’interprétation de ces pays, la notion de la défense européenne (et le
volet militaire de l’intégration) est liée presque exclusivement à l’OTAN.
L’OTAN restait primordiale et les tentatives européennes pour la sécurité et
la défense commune étaient des accessoires qui pouvaient être souvent
négligés sans conséquence. Pendant les guerres en Yougoslavie, l’OTAN a
déjà sécurisé la Hongrie pendant que la diplomatie européenne concernant
les Balkans, s’avérait inefficace dans cette période. Quant à la sécurité
commune, ces pays essaient de balancer entre les deux piliers, le pilier
européen et américain et s’ils sont obligés de choisir entre l’un ou l’autre ils
choisissent en général le deuxième. En concluant, la mise en place d’une
vraie politique de sécurité et de défense commune, malgré les avantages
géopolitiques et autres, est devenue plus difficile pour les nouveaux
adhérents.

154
DEUXIEME PARTIE
L’EVOLUTION INSTITUTIONNELLE JURIDIQUE ET STRATEGIQUE DE LA
POLITIQUE EUROPEENNE DE SECURITE ET DE DEFENSE
(1999-2009)

« Ensemble, les membres européens l’OTAN ont dépensé près de deux


tiers du budget de défense américain – mais le Kosovo a montré qu’ils sont
loin d’avoir deux tiers de la capacité réelle des États-Unis . »

Lord Robertson498

« Certes, qui trop embrasse mal étreint : il eût sans doute été regrettable
d’abandonner complètement l’objectif d’une force européenne de projection
extérieure dans les Balkans pour recentrer exclusivement les efforts de
défense sur la protection contre le terrorisme. »
Nicole Gnesotto (2001)499

« Car l’action diplomatique n’est crédible – et donc efficace – que si elle


peut également s’appuyer sur des capacités civiles et militaires réelles. »
Bruxelles, le 29 avril 2003500

« In democraties we cannot afford to ignore our public opinions. In


partnerships we cannot afford to ignore our partners. Different voices must
be heard and respected, not ostracised or punished. » « La relation
transatlantique ne peur fonctionner qui si elle est équilibrée. »
Javier Solana501

498
Discours du secrétaire général de l’OTAN, Lord Roberston, Session annuelle de
l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, Amsterdam, le 15 novembre 1999.
499
GNESOTTO Nicole « Préface », RUTTEN Maartje (éd), De Saint Malo à Nice : Les textes
fondateurs de la défense européenne, Cahiers de Chaillot N° 47, Paris : EUISS, 2001.
500
Réunion des chefs d’État et de gouvernement d’Allemagne, de France, du Luxembourg et
de Belgique sur la défense européenne, Bruxelles, le 29 avril 2003.
501
Discours de Javier Solana, Haut représentant de l’UE pour la PESC, New York, le 7 mai
2003. ; Discours de Javier Solana, Haut représentant pour la PESC, Bruxelles, Réunion

155
conjointe des Commissions Affaires étrangères et Défense des parlements nationaux de l’UE,
le 10 novembre 2003.

156
CHAPITRE I.
Les grands débats autour du développement de la PESD
Introduction

Lors du démarrage de la PESD en 1998, l’Union européenne donnait


20% du commerce global et disposait d’un quart de la richesse mondiale.
Les Européens ont fourni la moitié de l’aide mondiale au développement,
environ 30 billions €, et par l’introduction de l’ €uro, l’Union européenne a
renforcé sa position en tant qu’ acteur économique. Cette nouvelle puissance
avec ses 502 millions d’habitants (UE 27), dispose d’une population
supérieure à celle des Etats-Unis (308) et de la Russie (142 millions) pris
ensemble.
Est-ce que le changement de Saint-Malo est un vrai changement et le
comportement des parties, surtout le comportement britannique a-t-il bien
changé ? Pourquoi cet élan politique s’est-il arrêté et comment les acteurs
cherchent-ils à lui donner un nouveau souffle ? Quels sont les nouveaux
cadres institutionnels ? Sont-ils suffisants, efficaces ou surcomposés ? Quels
sont les nouveaux plans concernant les différentes capacités militaires civiles
et juridiques ? Pourquoi les objectifs fixés concernant les effectifs et les
moyens militaires sont-ils si difficiles à atteindre ? S’agit-il des problèmes
techniques ou plutôt d’un manque de volonté politique ?
Pourquoi fallait-il attendre jusqu’en 2003 pour que les premières
opérations de la PESD commencent ? En quelle mesure la question de
l’adhésion de la Turquie a-t-elle influé la mise en pratique de la PESD ?
Comment le manque de moyens financiers a-t-il été réglé ? Dans les
prochains chapitres (3 à 4) nous allons voir comment les cadres européens
fonctionnent dans la pratique.
Nous n’allons pas traiter le terrorisme international d’une façon détaillée,
parce que cela dépasserait le cadre de notre ouvrage. Le terrorisme est le
moyen d’une certaine lutte, et plutôt que de lutter contre ses moyens, mieux
vaut comprendre sa motivation profonde – voir horribile dictu, essayer de la
justifier. Les moyens de lutte contre le terrorisme, la guerre contre les États
(qui accélère leur désintégration et l’anarchie) est peut-être une fausse
guerre.
Les deux démarches les plus importantes de l’Union européenne que
nous allons traiter plus en détail sont le développement institutionnel de la
PESC favorisée par la France, et l’augmentation des capacités accordées aux
Britanniques. L’élan de Saint-Malo semble s’être arrêté par le 11/9, et la
conception de l’Objectif Global Helsinki semble être torpillée. L’an 2002 est
caractérisé par les décisions sur les élargissements : les 21-22 novembre
2002, ont été prises les plus importantes décisions sur l’élargissement de
l’OTAN par l’accueil des 7 nouveaux membres (la Bulgarie, l’Estonie, la
Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie) et le déblocage

157
de l’OTAN s’est opéré ce qui a rendu possible l’application de la formule
Berlin Plus et de ses premières opérations de l’UE dans les Balkans.
L’OTAN a décidé de créer une force de réaction (NRF) de 21.000 hommes,
pouvant être déployée dans quelques jours comme tête de pont d’un
contingent plus large, opérationnel au plus tard en octobre 2006502. En
décembre 2002, l’UE à Copenhague vise une Europe de 500 millions de
citoyens.
En 2003, « l’année de toutes les crises et de tous les contrastes », à côté
des clivages profonds entre les États membres et parfois des pays candidats,
notamment sur la guerre de l’Irak, les premières opérations de la PESD dans
les Balkans (en Bosnie : EUMP, en Macédoine : CONCORDIA) et en
Afrique (ARTEMIS) se sont déroulées avec un grand succès. Un deuxième
élan du développement a commencé par la finalisation de l’accord de Berlin
Plus avec l’OTAN, la décision sur la mise en place de l’AED (l’Agence
européenne de défense) et d’un état-major européen, puis la rédaction de la
stratégie européenne de sécurité, pendant que la Convention de Bruxelles
visait l’introduction de la nouvelle fonction du ministre des Affaires
étrangères de l’UE en traitant l’objectif de la PESC/PESD. La crise irakienne
a apporté trois leçons très importantes : la première, la crise a conduit les
Européens à prendre au sérieux leur relation stratégique avec le reste du
monde, et la deuxième, elle a montré que la politique de défense pouvait, de
nouveau, se développer, et ceci indépendamment de la politique étrangère.
La troisième leçon, les clivages traditionnels entre les « grands » et « petits »
États ont remis en cause la question du leadership européen503.
En 2004, l’année marquée par la première vague de l’élargissement des
PECO, par l’aggravation de la situation en Iran, par l’attentat de Madrid, le
11/3, et par la révolution orange en Ukraine, l’UE a continué la nouvelle
phase du développement de la PESD. La conception « groupe de combat »
dans le cadre de l’Objectif Global 2010 a commencé à remplacer tant dans la
sphère de la communication qu’au niveau décisionnel l’Objectif Global
d’Helsinki. L’Agence européenne de défense a commencé à fonctionner,
l’élaboration des dispositifs concernant la FEG (force européenne de
gendarmerie) a démarré et le lancement de deux nouvelles missions,
ALTHEA en Bosnie et EUJUST Thémis en Géorgie, a été décidé, ainsi que
le mécanisme de financement ATHENA des opérations de la PESD. En
revanche, malgré la signature du projet constitutionnel avec la désignation
de Javier Solana comme futur ministre des Affaires étrangères de l’Union, le
1er octobre 2004, le traité constitutionnel a dû être modifié et enfin rejeté en

502
HAINE Jean-Yves (éd), De Laeken à Copenhague : Les textes fondamentaux de la défense
européenne, Cahiers de Chaillot N° 57, Paris : EUISS, 2003, p. 159.
503
GNESOTTO Nicole, « Préface », MISSIROLI Antonio (ed), De Copenhague à Bruxelles : Les
textes fondamentaux de la défense européenne, Cahiers de Chaillot N° 67, Paris : EUISS, p.
9-10.

158
2005, ce qui conduit à une grave crise institutionnelle permanente de l’UE.
En 2005, six nouvelles opérations ont vu le jour et, conséquence de la
coopération entre cinq pays membres, une force européenne de gendarmerie
a été mise en place. Issue de la rationalisation du marché de l’armement
l’Agence européenne de défense a publié un code de conduite entre les États
membres. En 2006, la PESD restait encore en « bonne santé » mais les États
membres de l’UE n’ont pas pu se mettre d’accord au sujet d’une mission de
la PESD au Liban. Mais la conception groupe de combat a été finalisée. En
2007 le traité réformateur a été signé avec plusieurs aspects concernant la
PESD.
En 2008, 15 ans après la naissance de la PESC, 10 ans après Saint-Malo
et 5 ans après la première opération de la PESD, la crise financière a
largement influencé la politique étrangère. Il a été envisagé notamment le
service européen pour l’action extérieure et un ministre des Affaires
étrangères et l’impact de l’environnement et du changement climatique s’est
mis au cœur des débats. Cette année la première opération maritime de
l’Union, EUNAVFOR ATALANTA a été lancée et la PESD restait
particulièrement active en Afrique, dans les Balkans et en Asie. Les
initiatives comme l'EURO RECAMP et le réexamen de la mise en oeuvre de
la stratégie européenne de sécurité ont été commencés. En 2009 le traité de
Lisbonne est entré en vigueur ce qui a modifié le cadre juridique de la
PESD. C’est la première année depuis 2003 quand aucune nouvelle mission
ou opération n’a pas été lancée.

Le changement de Saint-Malo et la réaction américaine

Dans un premier temps, nous allons chercher à trouver un fil conducteur


pour la compréhension des mutations des différents sigles autour de la
naissance de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD)
pendant la période examinée. La PECSD (future PESD) « Politique
européenne commune de sécurité et de défense » est née à Vienne les 11/12
décembre 1998. Mais l’apparition officielle du sigle « PECSD » a eu lieu à
Helsinki (et date du 10/11 décembre 1999), se trouvant dans l’Annexe I de la
déclaration finale. Le « C » a disparu lors de la Conférence d’engagement
des capacités, le 20 novembre 2000, et également dans l’Annexe VI du traité
de Nice. Pendant que la PESD est perçue par un bon nombre de décideurs
européens comme le prolongement naturel de la PESC, les Anglo-saxons la
dérivent de l’IESD (Identité européenne de sécurité et de défense). Toutefois
la PESD intègre un certain nombre de domaines militaires et résulte d’une
identité sécuritaire intraeuropéenne504. Elle est une politique

504
DUMOULIN André – MATHIEU Raphaël – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, Bruxelles : Établissements Émile
Bruylant, 2003, p. 29-30.

159
intergouvernementale soumise : conformément à l’article 23 du TUE
modifié, à l’accord unanime des États membres505.
Le nouvel élan concernant la sécurité et la défense européenne est le
résultat notamment du Sommet européen informel de Pörtschach d’octobre
1998, qui a marqué un changement d’orientation du Royaume-Uni
concernant la défense européenne. Tony Blair a souligné l’importance d’un
mécanisme institutionnel qui ne minait pas mais complétait celui de
l’OTAN, ainsi que l’importance du changement de la capacité de défense, de
la volonté politique et de la nécessité de la PESC506. Il a également proposé
le renforcement de l’IESD dans l’OTAN sans la mise en place d’une armée
européenne507. Rappelons que, jusqu’à ce moment-là, le Royaume-Uni a
interprété l’identité européenne de la défense comme le pilier européen de
l’OTAN, sans qu’il y ait besoin d’un mécanisme institutionnel européen en
dehors de celui de l’Alliance atlantique.
Tony Blair a mis ouvertement l’accent sur le leadership britannique au
sein de l’Union. Cette tactique était destinée à façonner la PESD selon les
préférences anglaises pour disposer du soutien des Britanniques, et elle a été
en même temps utilisée comme substitut de la participation des Britanniques
à l’union économique et monétaire dans les échanges avec les partenaires
européens. Blair a soutenu ouvertement que, s’il est toujours en faveur de
l’intégration, malgré les dissensions au sujet de l’Irak et de la proposition
Tervuren, c’est parce que c’est la meilleure solution, « pas seulement pour
l’Europe, mais, plus important, pour l’intérêt national britannique »508.
Cependant le moteur franco-allemand a projeté des initiatives
exemplaires, en proposant la possibilité de désigner des ambassadeurs
communs franco-allemands et le renforcement de la légitimité des
institutions internationales, notamment le FMI et la Banque mondiale509.
Lors du Sommet franco-britannique à Saint-Malo, les 3-4 décembre
1998, les participants ont décidé la mise en place d’une capacité militaire
autonome, « appuyée sur des forces militaires crédibles, avec les moyens de
les utiliser et en étant prête à le faire afin de répondre aux crises
internationales ».

505
MAURY Jean-Pierre, « L’édification de la politique européenne commune de sécurité et de
défense depuis 1998 », op. cit., p. 5.
506
Sommet européen informel, Pörtschach, les 24-25 octobre 1998, Conférences de presse du
Premier ministre britannique Tony Blair.
507
« The very existence of the security and defence identity within NATO for Europe is an
acceptance that there will be circumstances in wich it is right to have that identity for Europe,
but the European security and defence identity is very much within NATO. »
508
MILZOW Katrin, « Le discours politique et la sécurité en Europe : Blair, Chirac et Schröder
et la politique européenne de sécurité et de défense (1998-2003) », Genève : Institut
universitaire de hautes études internationales, p. 8. et p.10.
509
Sommet franco-allemand Potsdam, 1er décembre 1998.

160
Le traité d’Amsterdam doit devenir une réalité et le Conseil doit être en
mesure de prendre des décisions sur les actions prévues par le titre V. Le
cadre institutionnel pour l’action est le Conseil européen, le Conseil des
Affaires générales et la réunion des ministres de la Défense. La mise en
place des forces armées renforcées, capables de réagir rapidement, est une
question importante. Afin de combler les lacunes concernant la capacité
d’évaluation des situations, ainsi que la collecte des sources de
renseignement et de la planification stratégique, deux démarches ont été
indiquées :
- Les moyens actuels de l’UEO et leurs évolutions (sans duplication
inutile)
- Le recours aux moyens militaires de l’OTAN (moyens européens
préidentifiés au sein du pilier européen de l’OTAN)
Selon Economist, Tony Blair a été convaincu « d’avoir réalisé le vieux
rêve britannique de devenir le pont indispensable entre l’Amérique et
l’Europe »510. Les idées politiques de Tony Blair se focalisent autour des
points suivants, qui sont autant de consensus significatifs entre la France et
le Royaume-Uni511 :
- Mettre le Royaume-Uni au centre de l’Europe par la question de la
défense, avec le moins d’opposition de la part des citoyens britanniques.
- Le règlement de la crise du Kosovo était une preuve que, sans les États-
Unis, les Européens n’étaient pas capables de gérer une crise dans leur
propre voisinage et que sans les Américains, la gestion de telles crises
politiques pour l’Union européenne aurait été déficitaire. L’un des
objectifs du traité d’Amsterdam était que l’Europe puisse « jouer son rôle
majeur sur la scène internationale ». Chirac a également souligné le rôle
crucial de la coopération franco-britannique dans le cadre de la
consolidation de la PESC. L’UE doit donc bénéficier d’une capacité
d’action autonome d’une force militaire crédible et d’une structure
d’analyse et de prise de décisions. Une industrie et une technologie de
défense forte et compétitive sont également incontournables512.
- En revanche, en Bosnie (l’IFOR puis la SFOR), la coopération franco-
britannique fonctionnait très bien, ce qui était un signe très encourageant.
Même le président Chirac s’est rapproché de l’OTAN depuis 1995,
quoique avec un résultat ambigu.

510
DUMOULIN André – MATHIEU Raphaël – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 40.
511
PIANA Claire, « La PESC après Saint-Malo : de la diplomatie à la défense », COLLOQUE
CERI : L’UNION EUROPEENNE, ACTEUR INTERNATIONAL, les 20-21 juin 2002, p. 2-
3.
512
Mais l’acquisition de Marconi par British Aerospace plutôt que la fusion prévue avec
DASA a perturbé la création de l’EADC (Société européenne de l’aérospatiale et de la
défense). Source : HOWORTH Jolyon, « L'IESD et la « Lune de Miel » Franco-Britannique : un
rôle nouveau pour Bonn ? », Le Forum, le 1er mars 2000, www.leforum.de

161
- L’IESD semblait stagner et Blair a fait le nécessaire pour sauver
l’OTAN. Il faut y ajouter que pendant la guerre du Kosovo une
coopération réelle s’est établie entre les forces françaises et les forces de
l’OTAN sous le commandement de l’OTAN . Et ce qui marque le
tournant dans la politique française, c’est le fait que l’armée européenne
n’est plus considérée comme une armée « contre » l’OTAN.
Surtout les Français tentent d’interpréter le texte de Saint-Malo comme
un changement radical de la volonté des Britanniques, qui acceptent, ou du
moins se rapprochent, du point de vue français concernant une défense
européenne en dehors de l’OTAN par la reconnaissance de la nécessité
d’une capacité autonome. Mais quelques mois après seulement, le rapport du
ministère de la Défense de la Grande-Bretagne, en usant d’une langue de
bois à prétention diplomatique, a cherché à masquer ses positions initiales et
à souligner que les Britanniques ne veulent plus de ce pilier européen513.
Toutefois, chaque leader revendique le rôle initial sinon décisif dans ce
processus. Blair parle de « l’initiative sur la défense européenne que j’ai
lancée l’automne passé » et à son tour, Chirac affirme que « je vous disais
ici même, l’an dernier, que le moment était venu de lancer le deuxième
grand chantier, celui de l’Europe de la défense. Et je proposais quelques
pistes qui sont, depuis, devenues les déclarations de Saint-Malo []…et de
Cologne ». Schröder évoque la PESD comme une « entreprise centrale que
nous avons lancée en 1999 sous la présidence allemande », sans dire un mot
de St. Malo.
De plus, par rapport à Chirac qui fait une distinction claire entre l’OTAN
et la PESD, chez Schröder et Blair il existe une dialectique permanente entre
l’OTAN et l’UE qui se manifeste dans les formules suivantes : « Renforcer
la défense de l’Europe à l’intérieur de l’OTAN » (Blair) et l’« UE capable
d’agir militairement aux côtés de l’OTAN et avec une identité de sécurité et
de défense efficace à l’intérieur de l’OTAN » (Schröder)514.
En tout cas, il ne s’agit pas uniquement des « grands ». L’Autriche, qui a
fermé son espace aérien à l’aviation de l’OTAN pendant la guerre du
Kosovo, trouve elle aussi qu’elle a joué un rôle moteur dans la PESD, car la
naissance de la PESCD est liée à la conférence de Vienne, sous la présidence
autrichienne pendant la deuxième moitié de l’année 1998515.
La réaction des États-Unis n’a pas trop tardé (voir le Télégramme de
Bartholomew dans la Partie précédente). C’est Madeleine K. Albright qui

513
Entretiens de l’auteur auprès de l’Assemblée de l’UEO.
514
MILZOW Katrin, « Le discours politique et la sécurité en Europe : Blair, Chirac et Schröder
et la politique européenne de sécurité et de défense (1998-2003) », op. cit., p. 9. et p. 12.
515
DUMOULIN André – MATHIEU Raphael – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 76.

162
explique personnellement l’objectif britannique516, en soulignant
l’importance inéluctable des « 3D » : non-découplage (pas de relâchement
des liens transatlantiques), non-duplication (pas de structures ou de moyens
européens faisant double emploi avec ceux de l’OTAN) et non-
discrimination (pas de position plus favorable pour les membres de l’Union
européenne par rapport aux membres de l’OTAN n’appartenant pas à
l’Union européenne). Elle a expliqué que les États-Unis « veulent une
Europe avec les forces militaires modernes et flexibles » mais bien sûr, à
l’intérieur et non en dehors de l’OTAN. Selon le secrétaire d’État américain,
les États-Unis respectent la souveraineté des États membres européens de
l’OTAN, mais le « découplage » veut dire que la prise de décision au niveau
européen remplace (unhooked) la prise de décision au sein de l’OTAN. Et –
bien sûr – la « duplication » des structures de planification et de chaîne de
commandement est inutile et la « discrimination » des États membres non
européens est évitable517.
La formule de « 3D » est devenue presque la doctrine officielle de
l’administration des États-Unis par rapport à la PESD, avec l’objectif du
non-franchissement d’une ligne rouge par les Européens : l’élargissement de
l’autonomie et l’indépendance stratégique de l’Union518. La réflexion
d’Albright a mis en évidence que la tentative britannique du quadrillage de
cercle (une identité européenne de la défense autonome au sein de l’OTAN)
est difficilement réalisable. (Nous avons vu qu’en ce temps-là, au sein de
l’OTAN il ne s’agissait pas de discrimination lorsque les tentatives
françaises ont été refusées : ni le DSACEUR ni le chef de l’AFSOUTH ne
pouvaient être dirigés par un Français.)
En novembre 1999, le secrétaire général de l’OTAN, Lord Robertson
souligne que l’IESD « ne veut pas dire « moins d’États-Unis » - elle veut
dire plus d’Europe et par conséquent une OTAN plus forte ». Mais,
s’agissant d’une organisation concrète, avec des structures concrètes où la
logique militaire oblige à des règles d’un zéro sum game , il est difficile de
croire qu’il ne s’agit plus que d’un élément rhétorique519.
De plus, le secrétaire général de l’OTAN explique par les « 3I » la raison
d’être de l’IESD ; i.e. Improvement (amélioration) qui signifie que des
efforts européens au sujet de l’armement devraient être réalisés pour
bénéficier des capacités militaires de l'OTAN. On propose « l'initiative de
capacités de la défense » (DCI), formulée par l’OTAN comme unité mesure.
516
« The goal outlined by Mr Blair is consistent with these principles. » (L'objectif défini par
M. Blair est conforme à ces principes).
517
ALBRIGHT Madeleine K., « The Right Balance Will Secure NATO’s Future », Financial
Times, le 7 décembre 1998.
518
GNESOTTO Nicole (dir.), La politique de sécurité et de défense de l’UE – Les cinq
premieres années (1999-2004), Paris : EUISS, 2004, p. 26.
519
Session annuelle de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, Amsterdam, le 15 novembre
1999.

163
Inclusiveness (inclusion) représente la pleine participation des membres
européens de l'OTAN qui ne sont pas des membres de l'UE (la Turquie, la
Norvège, l’Islande, la Pologne, la Hongrie et la République Tchèque).
Indivisibility (indivisibilité) signifie que les missions européennes sont
imaginables seulement dans le cas où l'OTAN dans l'ensemble ne
participerait pas (le droit du « premier refus »)520.
On voit que l’idée du pilier européen veut dire « toute l’Europe vers
l’OTAN » (et vers les Anglo-saxons) et non l’UE, qui a également prévu la
coopération avec les pays non-membres de l’UE. Ainsi, il est facile de
considérer que la multiplication des facteurs de décision rend plus difficile la
prise de décision et la recherche des bases communes pour agir. Dans un
prochain livre nous allons traiter en détail la mise en pratique, et la (non-)
application des « 3D », comme par exemple lors de l’opération ARTEMIS,
la remise en cause du droit du « premier refus ». Le Conseil de l’Atlantique
Nord à Bruxelles, les 14-15 décembre 2000, note « que ce processus
(européen) n’implique pas la création d’une armée européenne et que
l’engagement de ressources nationales pour des opérations dirigées par l’UE
sera fondé sur des décisions souveraines. » L’OTAN ainsi rassurée a
également salué les efforts de l’UE pour la mise en place de l’Objectif
Global d’Helsinki (voir plus bas) et a exprimé son intention de faire appel à
des avis d’experts différents521.
En 2001, les relations entre les États-Unis et l’UE se sont fortement
détériorées522, même si les contacts de travail de tous les jours fonctionnaient
bien. Le 9/11 a complètement bouleversé les initiatives européennes et a
torpillé l’Objectif Global d’Helsinki. Bien que le point de vue franco-
allemand ait favorisé une réponse pertinente qui consiste dans le
renforcement des politiques de l’Union, en particulier dans les domaines de
la justice et des affaires intérieures, la lutte mondiale contre le terrorisme,
favorisée surtout par les Anglo-saxons a conduit à la révision des capacités
des OPEX en cours de développement. C’est ainsi dans le cadre du troisième
pilier de l’UE que le moteur franco-allemand a proposé également la
définition commune du terrorisme523, la création d’un mandat d’arrêt
européen, la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du
terrorisme, et les échanges d’information. Mais bien sûr, la PESD doit

520
RIPPERT Ulrich, « European Summit by Portugal - European Union proceeds with plans for
independent military entity », le 26 juin 2000, http://www.wsws.org
521
Conseil de l’Atlantique Nord à Bruxelles, les 14-15 décembre 2000.
522
En été 2001, avant le 9/11, Javier Solana évoque le rejet du protocole de Kyoto par les
Américains, le plan US antimissile, l’incertitude de l’engagement des USA dans les Balkans,
et le refus des États-Unis réticents à rejoindre la CPI (Cour Pénale Internationale).
523
Nous sommes en 2011, plusieurs États luttent contre le terrorisme, un « phénomène » dont
la définition est différente d’un État à un autre...

164
également avoir les moyens nécessaires pour la lutte contre le terrorisme
international524.
À Laeken, les 14-15 décembre 2001, le Conseil européen a pris
l’engagement de participer à la consolidation de la stabilité en Afghanistan
et a encouragé le déploiement d’une force internationale de sécurité, sur la
base d’une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies. L’UE a
engagé un montant de 352 millions d’euros pour l’aide humanitaire dont 103
millions d’euros proviennent du budget communautaire525 et a nommé
Klaus-Peter Klaiber comme représentant spécial pour l’Afghanistan. Suivant
la logique que « the mission must determine the coalition, the coalition must
not determine the mission »526 les États-Unis ont commencé à préférer des
coalitions plus flexibles (ad hoc), pour éviter le débat au sein de l’OTAN
avec les partenaires peu enthousiastes, comme la France et l’Allemagne.

La PESD après le 11 septembre 2001

Les nouveaux défis pour l’Europe et l’élargissement du cadre de la


PESD
Lors du Conseil européen à Séville, les 21-22 juin 2002, un État membre
de plus a exprimé ses réticences contre la PESC/PESD : L’Irlande. (Le
Danemark ne fait pas partie de la PESD dès sa création). Bien que l’Irlande
ait proposé une troupe de 850 personnes pour l’OGH, à Séville elle a
confirmé que sa participation à la PESC n’affectait pas sa politique
traditionnelle de neutralité militaire et qu’elle n’était liée par aucun
engagement militaire en matière de défense mutuelle de sorte qu’elle ne
participerait à aucun projet visant la mise en place d’une armée
européenne527. Quant à l’Objectif Global pour les missions juridiques,
l’engagement des 200 personnes de Goeteborg a été atteint, et de plus,
l’effectif a été augmenté de 282 personnes528. Dans un délai de 30 jours,
jusqu’à 60 personnes seront déployables et jusqu’à 43 fonctionnaires en ce
qui concerne des missions d’enquête. En tout cas, le déploiement éventuel
est soumis à la décision de chaque État membre.
À Séville, des arrangements en période de crise avec le Canada,
l’Ukraine et la Russie ont été pris. Dans la phase préopérationnelle, il s’agit

524
Conseil franco-allemand de défense et de sécurité à Nantes, le 23 novembre 2001.
525
Le texte évoque systématiquement « le peuple afghan » qui est la preuve de l’ignorance de
l’UE par rapport à l’histoire de l’Afghanistan.
526
« la mission doit déterminer la coalition, la coalition ne doit pas déterminer la mission »,
Source : Allocution de Paul D; Wolfowitz, Munich, le 2 février 2002.
527
Bien que le texte de la conclusion précise que « le Conseil européen de Nice a d’ailleurs
reconnu que le développement de la capacité de l’Union de mener des missions humanitaires
et de gestion de crise n’implique pas la création d’une armée européenne. »
528
Juges : 72, procureurs : 48, services administratifs : 38, système pénitentiare : 72 ; autres :
34 (total : 264 personnes).

165
des échanges des différents points de vue sur l’évaluation de la situation et
des échanges d’informations sur les positions de l’UE et chacun de ses
partenaires. Pendant la phase opérationnelle, le pays partenaire peut
participer à l’opération et à la planification (planification de l’OTAN ou de
l’officier de liaison auprès de l’EMUE) de l’UE, avec ou sans le recours aux
moyens de l’OTAN. Si le partenaire déploie des forces significatives, il sera
invité à participer aux travaux du Comité des contributeurs. Les États ont
précisé les instruments de la prévention à court terme : les missions
d’information, les missions de surveillance (EUMM), les médiateurs (p. ex.
au Togo), les missions d’observation des élections, les observateurs pour les
droits de l’homme, les représentants spéciaux et autres représentants.
La lutte contre le terrorisme fait partie de la prévention du conflit à long
terme, comme l’accord de Cotonou avec les pays ACP le démontre. Puisque
la politique commerciale, la politique dans le domaine de l’environnement,
les questions des droits de l’homme, les politiques financières internationales
et les instruments de la non-prolifération (BTWC, CAC, CWC, TNP, CTBT,
FCE529, le document de Vienne, le traité sur le régime « ciel ouvert », etc.)
tous font partie à titre égal des moyens de la stratégie européenne. Le
renforcement des capacités de prévention des organisations régionales (p. ex.
OUA/UA) et sous-régionales (par. Ex. CCDAA, CEDEAO, IGAD) constitue
également un des fondements de cette politique530.

Pourquoi l’élan de Saint-Malo s’est-il arrêté et comment redémarrer le


processus ?
Pendant 4 ans, jusqu’en 2002, la PESD a réussi à atteindre plusieurs
résultats. La lettre de Guy Verhofstadt constitue un compte-rendu sur ce
sujet. Verhofstadt a constaté que l’UE devrait avoir plus de responsabilités et
que la dynamique de Saint-Malo avait été ralentie. La renationalisation des
politiques de défense est devenue une menace possible. Il polémise, entre
autres, avec Paul D. Wolfowitz, en affirmant que les coalitions ad hoc
affaiblissent l’OTAN et l’UE. L’un des plus grands problèmes est la
visibilité de la PESC qui restait pratiquement opaque, avec une dépense
quand même de 150 milliards d’euros.
Selon lui, le « besoin d’opération » de la PESC est incontournable, et ce
notamment en Macédoine. L’autre proposition est la question récente du
Quartier Général de l’UE (affaire Tervuren) concernant l’effectif des
hommes et le budget commun. Le troisième volet, la nécessité d’un réel

529
BTWC : Biological and Toxin Weapons Convention ; CAC : Convention sur les armes
chimiques (1997); CWC : Chemical Weapons Convention ; CTBT : Comprehensive Nuclear-
Test-Ban Treaty (1996); FCE : Traité sur les Forces conventionnelles en Europe ; TNP :
Traité de non-prolifération nucléaire (1968).
530
La Stratégie de l’UE contre la prolifération des armes de destruction massive a été rédigée
lors du Conseil européen à Bruxelles, le 12 décembre 2003.

166
effort pour la mise en place d’un Plan d’action européen sur les capacités
(PAEC/ECAP), par la création d’une Agence européenne de l’armement. Et
au-delà de l’OGH les armées européennes devraient être restructurées531.
D’autres insuffisances de la PESC ont été relevées par le Parlement
européen. Le Parlement a évoqué « la médiocre gestion de crise de l’UE à
l’occasion de l’élection présidentielle au Zimbabwe en mars 2002» et a
exprimé le regret que les autorités de l’Union européenne en charge de la
PESC aient gardé le silence, sur les événements de juillet et d’août 2002, en
laissant les différents États membres en adapter leur propre position532.
Les ministres de la Défense ont commencé à élaborer le Plan d’action533
et ils ont fixé 19 panels534 dans la première phase (2002-2003) et 11 panels
dans la deuxième (2003-). Il nous semble que les nations pilotes des projets
n’étaient pas forcément les plus expérimentées sur lesdits sujets, même s’il
ne s’agit que d’une décision politique. Les exemples les plus évidents sont
l’Allemagne, peu expérimentée en RESCO (recherche et sauvetage de
combat), le Portugal en FOS (Forces d’opérations spéciales), ou bien le
Royaume-Uni (chargé par les projets des QG) qui était, depuis le début,
contre un QGO autonome de l’UE.
En ce qui concerne le développement des capacités militaires, le Rapport
du Conseil pendant l’opération ARTEMIS, le 20 juin 2003, a donné un
diagnostic précis :
« (…) l’UE dispose maintenant d’une capacité opérationnelle
couvrant tout l’éventail des missions de Petersberg, qui est limité et
restreint par des lacunes identifiées. Les limitations et/ou
restrictions dues à ces lacunes concernent les délais de déploiement,
les opérations du haut spectre en termes d’ampleur et d’intensité
pouvant comporter des risques élevés, en particulier lorsque
plusieurs opérations sont menées simultanément. »
Ces limitations font obstacle à la réalisation complète de l’objectif
global535. Le Rapport de la présidence sur la prévention des conflits violents

531
Lettre de Guy Verhofstadt, Premier ministre belge adressée au président français et au
Premier ministre britannique, Bruxelles, le 18 juillet 2002.
532
Rapport du Parlement européen, Strasbourg, le 26 septembre 2002.
533
Conférence à Bruxelles, le 19 novembre 2002.
534
Attack Helicopters / Support Helicopters ; NBC ; UAV/STA Units ; Medival Rôle 3
/medical Collective Protection Rôle 3 ; Special Operations Forces ; Carrier based air power
; Suppression of Enemy Air Defence ; Air to Air Refueling ; Combat Search And Rescue ;
Cruise Missiles / Precision Guided Munitions ; Theatre Ballastic Missile Defence ;
Deployable Communication Modules ; HQs (OHQ, FHQ, CCHQs) ; Theatre Surveillance
and Reconnaissance Air Picture ; Strategic ISR IMINT Collection ; UAV (HALE/MALE and
tactical UAVs) ; Early Warning and Distant Detection Strategic Level ; Strategic Air Mobility
/ Outsize Transport A/C, General Cargo A/C ; RO-RO / General Cargo Shipping
535
Rapport de la présidence sur la politique européenne de sécurité et de défense, Conseil
européen, Thessalonique, 20 juin 2003.

167
de Thessalonique a souligné que jusqu’au mois de juillet 2003, 250 experts
devraient être formés536.

La PESD et l’élargissement de l’Union européenne


Depuis le mois d’avril 2003, les 10 nouveaux pays ont participé
pleinement au débat sur la PESC/PESD même si les décisions ont été prises
par les 15.
À l’époque, les objectifs stratégiques de l’UE étaient les suivants :
1. Créer un cercle de bonne gouvernance sur les frontières orientales et
sur le pourtour de la Méditerranée.
2. Favoriser l’émergence d’un ordre international plus stable, car la
sécurité de l’UE dépend d’un système multilatéral efficace537.
3. « Trouver des parades efficaces aux menaces », car la première ligne
de défense sera souvent éloignée des frontières. Les menaces évaluent, elles
n’ont pas de nature purement militaire. Les 25 dépensent chaque année 160
milliards d’euros pour la défense.
La stratégie de Solana n’a pas défini les principaux intérêts de l’Union
concernant les régions voisines de l’Europe. Le Parlement européen a
comblé cette lacune par sa proposition. Pour élargir les zones de sécurité
autour de l’UE, les pays disposant d’un rôle clé sont les suivants : les
Balkans occidentaux, la Russie, le Bélarus et la Moldavie, le Caucase
méridional, la Méditerranée méridionale, l’Afrique occidentale et orientale et
le Proche- et Moyen-Orient. Par ailleurs, une réforme urgente et radicale de
l’ONU est nécessaire pour combattre les nouvelles menaces. Le Parlement a
vivement critiqué l’intention du maintien du principe du vote à l’unanimité
en matière de la PESC et la création des budgets fantômes dans le domaine
des transports, de la reconnaissance, du commandement et du contrôle, hors
de la portée du contrôle parlementaire.
Concernant les capacités, le Parlement a précisé qu’en 2009 « l’UE
devrait être capable de mener, sur territoire européen au sens
géographique, une opération du niveau et de l’intensité de celles qui ont été
menées dans le cadre du conflit au Kosovo, en coopération avec l’OTAN ou
de manière autonome ». Cependant des autres idées ont été également
formulées : la Brigade franco-allemande devrait devenir le noyau d’une
force humanitaire de 5000 personnes, composée de personnels civils et
militaires, déployable dans les 10 jours et capable d’évacuer les

536
Rapport de la présidence sur la prévention des conflits violents à Thessalonique, le 20 juin
2003.
537
« La PESC : état de l’Union » – Discours de Javier Solana, Haut représentant pour la
PESC, Paris, le 30 juin 2003.

168
ressortissants européens. De plus, la fonction policière devrait disposer d’un
statut propre, entre le « militaire » et le « civil »538.

Le développement de la PESD en 2003/2004


En janvier 2003, 4 ans après sa création, la France et l’Allemagne qui ont
fourni les plus grands contingents à la première mission de la PESD en
Bosnie-Herzégovine (MPUE), étaient déjà prêtes à transformer la PESD en
une Union européenne de sécurité et de défense (UESD). Celle-ci « doit
également contribuer au renforcement du pilier européen de l’Alliance »
mais l’objectif de l’Union se situe au-delà de la gestion efficace des crises
(les tâches dérivées de Petersberg). Cet objectif est de permettre à l’Union de
mettre en œuvre toute la gamme de moyens dont elle dispose pour assurer la
sécurité de son territoire et de ses populations. Il est difficile de ne pas y voir
une nouvelle remise en cause de l’Alliance atlantique. Il est anormal que la
PESD développe sans vision globale de la sécurité de l’UE, sans l’analyse
commune des risques. La proposition franco-allemande propose de combler
ces lacunes.
Les étapes plus importantes à la mise en place de l’UESD seraient539 :
- La création d’un état-major conjoint au niveau d’un des
commandements de forces ;
- continuer à subordonner de la Brigade franco-allemande (BFA) au
Corps européen : le développement de la capacité rapide de l’UE doit
renforcer également la force de réaction rapide de l’OTAN. Après la
consultation avec les partenaires belges et luxembourgeois, la décision
a été prise pour améliorer la capacité européenne de réaction rapide,
en créant une capacité autour de la BFA, renforcée par les éléments
des commandos belges et des éléments de reconnaissance
luxembourgeoise540 ;
- La coopération entre les forces navales (l’exemple de la Force
navale franco-allemande – la FNFA, créée en 1992541) ;

538
Résolution du Parlement européen sur le Rapport annuel du Conseil au PE sur les
principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC, y compris leurs implications
financières pour le budget général des CE, 2002 (7038/2003), Strasbourg, le 23 octobre 2003.
539
Sommet franco-allemand – 40e anniversaire du traité de l’Elysée, Paris, le 22 janvier 2003.
540
Réunion des chefs d’État et de gouvernement d’Allemagne, de France, du Luxembourg et
de Belgique sur la défense européenne, Bruxelles, le 29 avril 2003.
541
La FNFA a été activée pour la première fois sous la forme de l'intégration au sein de la
flottille de la Méditerranée. Initialement prévue pour des activités de formation et
d'entraînement, elle peut aussi, depuis 1996 (date de signature de l'arrangement technique),
être activée pour exécuter des missions opérationnelles (dans un cadre bilatéral ou dans le
cadre de l'UEO, de l'OTAN, de l'ONU ou de l'OSCE). En 2003, elle a été engagée au sein de
la TF 150 en Océan indien pendant la période de commandement allemand allant de juin à
septembre 2003 (frégate allemande Brandenbourg et Aviso français Nivôse). En avril 2006 la
FNFA a patrouillé au large de la côte sénégalienne avec la marine sénégalaise lors d’un
exercice commun. Source : EMA – Force navale franco-allemande,

169
- La transformation rapide de la cellule de coordination en un
commandement européen du transport aérien (au plus tard en juin
2004) ;
- Le développement de l’A400M avec l’intention de constituer à
terme un escadron commun de transport aérien (et d’un
commandement commun pour le transport stratégique : air, mer et
terre542) ;
- La création d’un Collège européen de sécurité et de défense (futur
CESD) ;
- La mise en place de l’Agence européenne de l’armement (future
AED), à partir de l’OCCAR (voir l’exemple de l’IES et le Centre
satellitaire), ce qui était un choix raisonnable mais moins préférable
par rapport au principe « nouvelle tâche = nouvelle institution »543.
Comme nous l’avons remarqué occasionnellement, le moteur franco-
allemand a fait une nouvelle fois des propositions qui sont devenues les
démarches de développement de la PESD les plus importantes dans les
années suivantes. Bien que « l’anathème par les Etats-Unis, et une partie
des Européens » ait ralenti le processus du développement institutionnel en
2003, et que l’UESD ne soit pas intégrée au traité constitutionnel.
Au Touquet, le 4 février 2003, le Royaume-Uni a donné sa bénédiction à
la nouvelle mission de l’UE en Bosnie-Herzégovine (future ALTHEA) et à
la nouvelle étape de l’Europe de la défense dans ces 3 domaines :
- le domaine de la gestion des crises (notamment dans les Balkans et
en Afrique) y compris désormais la prévention des conflits et le
maintien de la paix « par des opérations autonomes de l’Union
européenne » ;
- le domaine de la solidarité des États membres ;
- le domaine du renforcement des capacités544.
Malgré des telles déclarations bilatérales qui supposent un consensus
concernant les opérations autonomes de l’UE, c’est surtout le Royaume-Uni
qui a critiqué les opérations autonomes sans le recours à la capacité de
l’OTAN.
En dépit de ces problèmes, dans beaucoup d’aspects, l’UE a réussi a
avoir des succès considérables. La déclaration de Touquet a souligné (entre
autres) la nécessité d’améliorer les capacités en matière de planification et de
déploiement, y compris par le déploiement initial en 5 à 10 jours.
L’opération ARTEMIS est devenue la preuve, en juin 2003, que les

http://www.defense.gouv.fr ; et « Dakar 12 au 16 avril : Escale de la force navale franco-


allemande », www.meretmarine.com (10 décembre 2007)
542
Réunion des chefs d’État et de gouvernement d’Allemagne, de France, du Luxembourg et
de Belgique sur la défense européenne, Bruxelles, le 29 avril 2003.
543
Voir l’histoire de l’UEO et les débats autour du traité constitutionnel.
544
Sommet franco-britannique, Le Touquet, le 4 février 2003.

170
Européens étaient bien parvenus à ce but. En ce temps-là, dans le domaine
naval la coopération franco-britannique semblait prendre plus importance
que l’axe franco-allemand par l’initiation des nouveaux porte-avions.
Les plus importants aspects de la coopération italo-britannique ont été
formulés à Rome, pour la nouvelle phase de la PESD : La lutte contre le
terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive et la lutte contre
l'immigration illégale (Programme Ulysses de l’UE), avec un accent
particulier sur les programmes communs de l’OTAN (NATO Mediterranean
Dialogue, Operation Active Endeavour, après le 9/11), et de l’UE dans la
Méditerranée545.
En 2003, l’Union européenne a commencé à gérer un dossier longtemps
négligé, celui de la non-prolifération dont l’objectif était de trouver un
terrain d’entente avec les États-Unis à propos de l’Irak (où il est devenu
évident, après la guerre, que Saddam n’a pas disposé des ADM). Car « la
prolifération des armes de destruction massive en tout genre (biologique,
chimiques et nucléaires) et de leurs vecteurs comme les missiles balistiques
constitue une menace pour la paix et la sécurité au niveau international »
avec une menace supplémentaire représentée par l’acquisition potentielle de
ces armes par les terroristes. L’UE a mis l’accent sur l’universalisation des
accords de désarmement et de non-prolifération, sur la prévention et le
dialogue politique, sur le recours aux organisations internationales
compétentes (AUEA, OIAC, etc.), sur les mesures du chapitre VII de la
Charte de l’ONU, et sur le droit international (sanctions, saisies de
cargaisons, totales ou partielles, le cas échéant par le recours à la force).
L’idéal serait que les pays ne ressentent plus le besoin des ADM. Cependant,
l’UE doit accorder une attention particulière au problème de la prolifération
dans le bassin méditerranéen et c’est pourquoi la collaboration avec des
partenaires-clés, tels que les États-Unis et la Russie reste importante. Le
document souligne l’importance de l’élaboration d’un accord international
sur l’interdiction de la production de matières fissiles pour la fabrication des
armes nucléaires546.
La coopération entre l’UE et l’OSCE est manifestée dans le partage de
responsabilité. En 2004, 27 des 55 États participants de l’OSCE sont des
États membres de l’UE. L’OSCE est l’instrument de la stabilisation, de
Vancouver à Vladivostok. Les atouts de l’OSCE sont les missions sur le
terrain qui aident les États participants à respecter leurs engagements et ses
institutions. Une réunion entre la troïka européenne et la troïka de l’OSCE et
le SG de l’OSCE doit avoir lieu durant chaque présidence, et les
représentants permanents de l’UE à Vienne doivent assurer les contacts

545
UK Italy Summit Declaration on Defence and Security, Rome, le 21 février 2003.
546
Principes de base pour une stratégie de l’UE contre la prolifération des armes de
desctruction massive.

171
quotidiens entre l’Union européenne et l’OSCE547. Les éléments de la
coopération sont les suivants :
- Une contribution éventuelle de l’UE aux efforts opérationnels déployés
par l’OSCE pour gérer des crises ;
- Des programmes conjoints et/ou coordonnés en matière de relèvement
après un conflit ;
- Des opérations de gestion des crises dirigées par l’UE, si l’OSCE le
demande.

Le processus Berlin Plus, l’assistance américaine et la question


turque : Coopération ou dépendance ?

De l’Identité Européenne de Sécurité et de Défense (IESD) à la structure


de Berlin Plus
Nous avons vu dans la première partie, à l’issue du sommet de l’OTAN à
Bruxelles en 1994 l’IESD devient visible pour l’OTAN et c’était l’UEO qui
incarnait cette identité. À Berlin, en 1996, la conception GFIM/CJTF (idée
d’origine de l’UEO) est devenue accessible pour l’Union à travers de l’IESD
sans aucune référence dans le texte de l’OTAN à la PESC et à l’UE.
Pour les atlantistes au sein de l’OTAN, l’IESD était la manifestation
(suggérée) des ambitions européennes dont la prochaine phase inquiétante
serait la PESD, l’IESD hors de l’OTAN. Bien sûr, pour les Européens la
PESD apportait une nouveauté en soi548. L’IESD est devenue terrain des jeux
d’échec entre les pays européens : « Au nom de l’IESD » l'Allemagne a fait
pression sur la France pour qu'elle accepte sa réintégration à l'OTAN. La
France, encouragée par l'Allemagne, a mis sous pression la Grande-Bretagne
pour qu'elle accepte la fusion l’UE-UEO. Toutes les deux tentatives ont
échoué en 1997, le Royaume-Uni a mis son veto et la France s’est retirée.
Ainsi l’IESD semblait définitivement condamnée549. En revanche, en avril
1999 la stratégie de l’OTAN de Washington cite toujours l’IESD lorsqu’en
Europe le sigle PECSD ( Politique européenne commune de sécurité et de
défense) existait depuis la conférence de Vienne en décembre 1998550.

547
Conclusions – PESC– Coopération UE-OSCE en matière de prévention des conflits, de
gestion des crises et de relèvement après un conflit, Conseil affaires générales et relations
extérieures, Bruxelles, le 17 novembre 2003.
548
DUMOULIN André – MATHIEU Raphaël – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 26-29.
549
HOWORTH Jolyon, « L'IESD et la « Lune de Miel » Franco-Britannique : un rôle nouveau
pour Bonn ? », op. cit.
550
« Entre l’IESD et la PESD, une zone grise perdure. Elle tient d’abord à la difficulté
d’appréhender la marge de maneuvre qui sera laissée par l’OTAN et particulièrement par les
États-Unis en matière de pilier européen au sein de l’Alliance… » Source : DUMOULIN André
– MATHIEU Raphael – SARLET Gordon, La politique européenne de sécurité et de défense
(PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 26-29.

172
Le résultat de la coopération, le processus Berlin Plus a établi la garantie
d’accès de l’Union aux capacités de planification de l’OTAN, la
présomption de disponibilité au profit de l'Union des capacités et moyens
collectifs de l'OTAN (surtout les structures de commandement et de contrôle
(C2), ainsi qu'une flotte d'avions d'alerte avancée (AWACS)) et
l'identification d'options de commandement européen qui reconnaissent un
rôle particulier au DSACEUR551.
Le Conseil européen à Cologne, les 3-4 juin 1999, a souligné que les
opérations conduites par l’UE avec le recours aux moyens et capacités de
l’OTAN devraient être basées sur les décisions de Berlin (1996) et de
Washington (1999). Il faut garantir pour l’UE l’accès aux moyens de
planification de l’OTAN et la disponibilité des moyens communs et de
capacités de l’OTAN qui auront été préalablement identifiés. Les membres
de l’UE non alliés ont également la possibilité de participer aux opérations
de l’UE et les arrangements doivent être assurés pour que les membres de
l’OTAN non-membres de l’UE puissent également participer, ainsi que la
consultation, la coopération et la transparence mutuelle entre l’UE et
l’OTAN.
Le Conseil européen de Santa Maria da Feira, les 19 et 20 juin 2000, a
apporté aussi des arrangements sur la relation entre l’OTAN et
l’UE concernant la participation des États membres de l’OTAN et non-
membres de l’UE aux opérations de l’UE : En situation normale il s’agit
d’un dialogue régulier. En phase opérationnelle, deux étapes sont à
distinguer : la phase préopérationnelle où les diverses possibilités d’action
sont envisagées et le dialogue s’intensifie. La phase opérationnelle stricto
sensu commence lorsque le Conseil décide de lancer une opération et un
comité ad hoc des contributeurs est créé552.
Le Conseil européen de Nice553 précise que dans le cas d’une opération
de l’UE faisant appel aux moyens et capacités de l’OTAN :
1. Le COPS adresse via le Comité militaire au Commandant d’opération
désigné les directives stratégiques qui lui permettent de préparer les
documents de planification nécessaires à l’opération (CONOPS,
OPLAN) en faisant appel à l’accès garanti aux capacités de planification
de l’OTAN.

551
Guide de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), Edition Novembre
2006, Représentation permanente de la France auprès de l'UE, p. 13-14.
552
Arrangements devant être conlus par le Conseil en ce qui concerne les modalités de
consultation et/ou de participation qui permettront aux États européens membres de l’OTAN
ne faisant pas partie de l’UE, et d’autres pays candidats à l’adhésion à l’UE, de contribuer à la
gestion militaire des crises par l’UE. – Appendice 1 Conseil européen de Santa Maria da
Feira, les 19 et 20 juin 2000.
553
III. Les relations OTAN/UE en période de crise, Source : Conseil européen de Nice, les 7-
9 décembre 2000.

173
2. Les experts de l’OTAN et de l’UE se réunissent pour spécifier les
moyens et capacités préidentifiées de l’OTAN, en liaison avec le
DSACEUR ; et finalement l’UE transmet une demande à l’OTAN.
3. Les réunions COPS/CAN (Conseil de l’Atlantique nord) identifient les
moyens et capacités et les modalités de la mise à disposition. L’OTAN
restera informée sur leurs utilisations pendant toute l’opération.
4. L’OpCom sera invité aux réunions du CMUE pour rendre compte du
déroulement de l’opération.
5. Le COPS propose au Conseil de mettre un terme à l’opération et en
informe préalablement le CAN.
Chypre et Malte, qui ne disposent pas d'accord de sécurité avec l'OTAN,
ne participent pas aux opérations conduites dans le cadre de « Berlin plus »,
ni aux réunions UE-OTAN qui traitent des questions classifiées à l'OTAN.
Le dialogue entre les deux organisations s’effectue à travers des réunions
régulières non décisionnelles à différents niveaux (COPS/CAN,
CMUE/CMOTAN, GPM554/PCG), complété par les contacts entre les deux
secrétariats (y compris l'EMUE et l'EMI) 555. La première réunion
COPS/CAN a eu lieu le 4 février 2001, mais la Turquie a commencé à
bloquer la mise en place du processus de Berlin Plus. Le Conseil de
l’Atlantique Nord à Budapest, les 29-30 mai 2001 a beau cherché à trouver
une solution à l’opposition turque à l’usage des moyens de l’OTAN par
l’UE. Selon les ministres, les objectifs du DCI (Defence Capabilities
Initiative)556 de l’OTAN et l’Objectif global (OGH) de l’UE se renforcent
mutuellement.
Depuis 2001 les États membres européens, membres de l’OTAN, mais
non-membres de l’UE et les pays candidats à l’adhésion de l’UE ont désigné
des points de contact auprès du COPS et de l’EMUE557. Au niveau des
documents diplomatiques, les vraies tensions de la coopération Berlin Plus
restent largement cachées. Derrière les déclarations américaines et les règles
« complémentaires du jeu » l’intention de l’influence de la politique
européenne est manifestement présente, c’est la continuation logique du
processus qui a été marqué dans les années 1990 par le télégramme de
Bartholomew et puis des « trois D » de Madeleine Albright.
Le principe du premier refus est l’une des règles de l’OTAN qui viole
indirectement la « souveraineté européenne commune ». Rappelons que le
processus de Petersberg avait eu l’initiative de trouver des domaines (gestion
de crise, l’évacuation etc.) ne touchant pas les « domaines réservés » à
l’OTAN, notamment la défense européenne « dans son sens originel ».
C’est-à-dire quand les Européens s’engagent dans une mission de Petersberg

554
Groupe politico-militaire.
555
Guide de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), op. cit., p. 15.
556
Le DCI (décembre 1999) a mis l’accent sur la mobilité et l’interopérabilité.
557
Conclusion de la présidence du Conseil européen, Goeteborg, les 15 et 16 juin 2001.

174
et utilisent les forces spéciales de réaction rapide, ils ne touchent pas
l’activité de l’OTAN. Le problème c’est que l’Alliance atlantique, à la suite
du temps, a également élargi son champ d’activité et a « avalé » de telles
initiatives européennes comme les GFIM comme nous l’avons vu
précédemment. Le droit de refus est la preuve évidente que l’OTAN se
revendique le droit d’autorisation d’une opération/mission européenne (de
type Petersberg) loin de l’application de l’article V du traité de Washington.
Il existe trois types d’intervention concernant l’OTAN et l’UE :
1. une intervention menée sous la seule responsabilité de l’OTAN,
2. une intervention menée sous la direction de l'Union européenne
avec le recours aux moyens de l’OTAN,
3. une intervention menée sous la direction de l'Union européenne
avec ses seuls moyens propres.

Le droit de premier refus et le « 3D » dans la pratique


En 2003 au cours de la première opération militaire de l’UE (ARTEMIS)
l’OTAN (et derrière l’OTAN les États-Unis, et leur principale alliée, le
Royaume-Uni) ont critiqué cette opération européenne de type Petersberg,
sans le recours aux capacités de l’OTAN (c’est-à-dire les cadres Berlin
Plus). Puisque la nation-cadre, l’administration de l’Union européenne (et
notamment la nation-cadre, la France) a complètement ignoré l’application
formelle du premier refus. La position des États-Unis est claire, ils entendent
voir reconnaître à l’OTAN la prérogative de décider premièrement grâce à
une situation de crise, si l’Alliance atlantique entend ou non prendre la
direction d’une intervention militaire. Selon eux, ce n’est qu’après le refus
de l’OTAN (« premier refus ») lorsque l’Union européenne est « autorisée »
à examiner la question et s’engager le cas échéant. C’est-à-dire également
que la décision première de l’OTAN revient automatiquement au blocage
d’une opération européenne. Bien sûr, un tel schéma n’est pas perçu comme
acceptable par la majorité des États européens et la France s’y refusait dès le
début de l’an 2000558. Jusqu’à 2000, les relations entre l’UE et l’OTAN
étaient quasiment inexistantes, même si, dans la logique des décisions
arrêtées au Conseil d’Helsinki, le SG/HR et le secrétaire général de l’OTAN
ont des contacts informels. Les partenaires ont proposé un contact encore
plus étroit, ce que la France a également refusé ayant peur que la
transparence quasi totale mette en péril la souveraineté des initiatives
européennes559.

558
Point de vue renforcé lors des entretiens de l’auteur auprès de l’AUEO.
559
La présidence portugaise (premier semestre de l’an 2000) a proposé les mesures
suivantes : « Il est ainsi envisagé que, hors périodes de crise, des officiers de l’Alliance
puissent assister aux réunions ministérielles européennes devant traiter du développement
des capacités européennes de défense et qu’en période de crise soit mis en oeuvre un
maillage étroit de relations, allant jusqu’à la présence aux réunions du futur Comité militaire

175
Que peuvent être les conséquences du principe de premier refus ? La
conséquence immédiate de l’ignorance du premier refus peut être le blocage
du processus de Berlin Plus. Car le recours aux capacités de l’OTAN est
inimaginable sans l’accord des États-Unis. Les moyens de l’OTAN se
divisent en 3 catégories : en principe l’Organisation dispose de peu de
moyens propres (il n’existe pas d’une armée de l’OTAN, c’est surtout la
structure de commandement et la logique du développement de la pyramide
inverse. La plupart des moyens sont nationaux mis à la disposition de
l’OTAN. Il existe encore les moyens nationaux intégrés comme l’AWACS
par exemple. Un refus de l’OTAN (américain) pourrait empêcher également
le recours aux capacités européennes au sein de l’OTAN et dans la structure
intégrée (notamment le commandement) qui est un phénomène absurde
menaçant la souveraineté européenne.
Bien sûr, l’un des piliers des accords de Berlin Plus est exactement le
recours aux capacités américaines (de transport, AWACS, reconnaissance
satellitaire etc.) dans les domaines où les lacunes européennes semblent être
insurmontables dans un bref délai. Comme un rapport du Sénat français le
souligne « bien que difficile à admettre pour les Européens les moins
atlantistes, cette conclusion ne fait que refléter une réalité aujourd'hui
incontournable : actuellement et probablement pour plusieurs années
encore, le déséquilibre des moyens entre les États-Unis et l'Europe donne
aux premiers l’influence déterminante sur la conduite à tenir face à une
crise. »560
Aux Balkans il est devenu aisé de constater dans quelle mesure les
Européens ont appliqué ces capacités américaines dans le cadre des missions
de Berlin Plus. Le schéma de coordination et de consultation rend impossible
la réaction rapide et le Royaume-Uni pouvait bloquer la passation du
contrôle lors de l’opération ALTHEA pendant 6 mois…
Et à ce point-là nous sommes arrivés aux fameuses « 3D » de Mme
Albright. (Les conditions rappellent celles établies par les Américains lors
de l’opération Sharp Vigilance – Sharp Guard dans la Partie I.) Puisque pour
réduire cette dépendance plus qu’ « inquiétante », la seule solution possible
est le développement notamment des capacités militaires et de la structure de
commandement de l’Union européenne. Et c’est exactement cela que les
« 3D » ciblent d’une manière politique très diplomatique561 :

européen de l’adjoint du commandant suprême des forces alliées en Europe. » Source :


Rapport d'information sur la politique étrangère, de sécurité et de défense commune de
l’Union européenne, présenté par M. Alain Barrau, Assemblée nationale, Nº 2254, le 16 mars
2000, p. 38. et p. 40.
560
Rapport d'information sur la politique étrangère, de sécurité et de défense commune de
l’Union européenne, présenté par M. Alain Barrau, Assemblée nationale, Nº 2254, le 16 mars
2000, p. 39.
561
L’autre article affirme le contraire : « Heureusement il n’y aura pas une réelle tension
transatlantique : les critiques américaines n’ont été qu’exceptionnellement exprimées à un

176
1, La non-duplication, avec l’impératif budgétaire est devenue un concept
établi à St-Malo. Il semble être une évidence de la première vue, puisque le
schéma a sa logique dans le cadre de Berlin Plus depuis les décisions du
Conseil de l’Alliance atlantique, à Washington en avril 1999. Le recours aux
moyens et capacités de l’OTAN pour intervenir dans une crise sans avoir à
demander une décision de l’Alliance à chaque fois. Certains États membres
de l’Union, comme la Belgique, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, insistent
sur la nécessité d’éviter la duplication des moyens existants au sein de
l’Alliance. Les autres, comme l’Allemagne, la France et l’Italie, mettent
l’accent sur l’indispensable autonomie de la force européenne. L’UE
pourrait ainsi disposer de ressources multinationales puissantes et éprouvées
pour planifier et conduire une opération, et les fonctions de commandement
des opérations et du QG de niveau stratégique pourraient être remplies par
les organes de l’OTAN (SHAPE ou DSACEUR). Mais, dans ce cas-là où
l’un des partenaires dispose déjà de la totalité des moyens incontournables
d’une opération et l’autre dont les lacunes le mettent dans une situation
dépendante, le principe de non-duplication au-delà de son aspect budgétaire
est déterminant pour le degré d’autonomie et se traduit de la manière
suivante : ne pas développer les capacités européennes.
2, La non-discrimination, le deuxième principe a également ouvert « la
boîte de Pandore » de la coopération européenne en matière de la PESD.
Comment et pourquoi ? A première vue et dans la logique du cadre des
arrangemnets Berlin Plus il s’agit d’une possibilité séduisante d’utiliser les
moyens militaires des pays européens de l’OTAN non-membres de l’UE.
Mais cette possibilité est ambiguë parce qu’elle confond l’autonomie de
décision et l’autonomie de conduite d’une opération562. Pour comprendre ce
piège, il faut savoir que le Conseil européen d’Helsinki a repris également
les principes de non-duplication et de non-discrimination à l’égard des six
pays membres européens de l’OTAN non-membres de l’Union européenne à
l’époque, concernant leur association au processus de décision de l’Union. Il
s’agit de la Turquie, la Norvège, l’Islande (1992-) et la Hongrie, la Pologne,
la République tchèque (1999-), pays associés de l’UEO563.

niveau élévé. (Mais, sapienti sat – AIT) Les trois D que le Pentagone juge d’ailleurs
excessifs, ne seront pas la base de la politique américaine qui s’assigne des objectifs plus
limités : faire accepter un droit de premier refus ». Source : ANDREANI Gilles, « L’Europe de
la defense : y a-t-il encore une ambition française ? », Politique étrangère 4/2002, p. 983-
1000., p. 991-992.
562
Rapport d'information sur la politique étrangère, de sécurité et de défense commune de
l’Union européenne, présenté par M. Alain Barrau, Assemblée nationale, Nº 2254, le 16 mars
2000., p. 41-44. et p. 57.
563
Le Conseil européen d’Helsinki a décidé que des dispositions seront prises « pour
permettre, sans préjudice de l’autonomie de décision de l’Union, à des États européens
membres de l’OTAN qui n’appartiennent pas à l’Union européenne, ainsi qu’à d’autres États

177
L’Union européenne et le défi turc
Ainsi, avant la prise de décision, les autres pays contribueront au
processus et ils pourront ensuite participer aux opérations convenues.
Toutefois la décision de l’Union européenne sera prise à quinze. Et sur ce
point-là de nouveaux problèmes émergent en bloquant le processus Berlin
Plus pendant de longues années : tout d’abord, le blocage turc. La menace
consiste en un blocage ou veto turc lorsqu’il s’agit de prêter des moyens de
l’OTAN aux Européens. C’est-à-dire le processus de Berlin Plus est
torpillable dans 3 phases au minimum. Même si l’Union européenne était
déjà prête à mener des missions autonomes en 2001, et l’OTAN avait
appliqué le principe de premier refus, en autorisant le lancement d’une
opération européenne autonome, ce refus de membres de l’OTAN non-
membres de l’UE (notamment la Turquie, issu indirectement des conditions
américaines) est devenu un facteur de plus du blocage du processus de
Berlin Plus. (Et encore les problèmes de la passation du contrôle s’y
rajoutent.)
Pour comprendre le défi turc il faut rappeler quelques événements
historiques. La Turquie cherchait en vain depuis longtemps à adhérer à la
CEE, depuis 1963, date de la première déposition officielle de la demande de
candidature. Après le départ de la démocratisation du pays, les nouvelles
tendances ont échoué. Après la renaissance de la volonté d’adhésion turque
en 1999, à Helsinki, le pays est devenu candidat de l’adhésion en 2002, à
Copenhague. En 2004 et le 3 octobre 2005 l’UE a ouvert le processus de
négociation. Cependant le président de la Convention européenne, Giscard
d’Estaing a déclaré les contresens issus de la victoire des islamistes en
Turquie.
Quant à l’histoire de la Turquie, elle était une grande puissance pendant
des siècles mais déjà avant la première guerre mondiale les grandes
puissances européennes ont bien influencé les événements de la question
d’Orient et le sort de l’Empire ottoman. La plupart des Européens auraient
aimé voir les Turcs bien en dehors des Balkans. La réponse des partisans de
l’adhésion turque évoque par exemple la France et les réconciliations avec
ses ennemis (héréditaires) comme le Royaume-Uni et l’Allemagne, au cours
de l’intégration.
Au point de vue culturel, les experts turcs citent un argument intéressant :
l’Europe, pour profiter des « luttes de type Huntington » des civilisations
devrait intégrer un État de l’islam pour gagner la sympathie du monde
musulman. Le risque de devenir la cible du terrorisme international serait
ainsi fortement diminué. La Turquie pourrait devenir le porte-parole de l’UE
dans le monde islam, comme la preuve que la « cohabitation fructueuse »,

concernés, de contribuer à la gestion militaire d’une crise, sous la direction de l’Union


européenne »., Source : Conseil européen, Helsinki, les 10-11 décembre 1999.

178
entre les États islamiques et non islamiques, est vitale564. (Cette idée
fortement schématisée ignore le caractère hétérogène de l’islam. Plusieurs
États aspirent à accomplir un tel rôle. De tout cela résulterait la diminution
du marché illégal d’armes, de drogue et du maquerellage.
Selon les arguments pro-Turcs, concernant « les aspirations globales de
l’UE », l’union s’avérait incapable à renoncer longtemps à la capacité turque
et aux relations spéciales du pays vers la Russie et l’Asie Centrale. La
Turquie est incontournable quant à la stabilité aux Balkans. Selon les Turcs,
le problème de Chypre se résoudrait « automatiquement » par la dissolution
des frontières au sein de l’UE565. La Turquie deviendrait un acteur
(européen) important dans la résolution des problèmes de l’espace
méditerranéen, du Caucase et du Moyen-Orient. Le problème est que c’est
grâce à une adhésion turque que la communauté européenne devrait mieux
se familiariser avec les crises de ces zones et l’UE deviendrait le voisin des
États considérés comme « problématiques » sur la scène internationale,
comme l’Iran, la Syrie et l’Irak.
Nous y ajoutons que la plus grande faute des arguments pour l’adhésion
turque c’est l’interprétation fausse de l’UE, c’est-à-dire « le syndrome de
Canaan » que dans l’UE les problèmes se résolvent d’eux-mêmes tout à
coup. Il faut insister sur la nécessité que la gestion des problèmes
minoritaires, frontaliers, économiques (etc.) est la condition de l’adhésion à
l’UE et à l’OTAN. Ce n’est pas l’union qui se charge de la gestion de ces
problèmes.
Deux facteurs rendent ce schéma différent. Les ressources de la
préadhésion peuvent aider en grande mesure la résolution des problèmes.
D’autre part, à l’époque, l’adhésion turque à l’OTAN n’a pas suivi tout à fait
cette logique. L’OTAN, pour des raisons stratégiques, a fermé les yeux
concernant plusieurs sujets et c’est le fait qui est la source de fausses
espérances turques. L’ancien « homme malade de l’Europe », comme les
événements passés de guerre contre le terrorisme international le prouvent,
joue parfaitement la carte américaine. (Selon l’opinion de plusieurs
chercheurs turcs le pays était une quasi-colonie des États-Unis dans les
années 1950.) Et celle-ci mérite certaines réflexions en ce qui concerne la
cohésion interne de l’Union. Si la PESC rencontrait une nouvelle fois une
telle crise que celle des contributions à l’intervention en Irak, en 2003,
difficile d’ imaginer que la Turquie ne serait pas entre les signataires selon
ses intérêts vitaux…
Il y en a peu qui tiennent compte des mesures de l’adhésion d’un pays de
69 millions d’habitants, avec une population jeune qui pourrait pondérer la
pyramide vieillissante des âges de l’UE. Selon les estimations le nombre d’

564
Liste des arguments des partisans et des adversaires de l'adhésion de la Turquie,
http://www.fenêtreeuropetv.com/forum/read.php?f=1&i=14226&t=11020 (3 octobre 2005)
565
Nous restons plus sceptiques.

179
habitants du pays se stabilisera à peu près à 85 millions de personnes en
2030. Mais les estimations plus pessimistes prévoient la Turquie comme le
pays le plus peuplé en Europe avec 100 millions d’habitants d’ici 2020566.

Le blocage turc et grec du processus Berlin Plus


À propos de la PESD, le premier blocage turc date d’avril 1999. La
Turquie voulait déjà obtenir des assurances quant au maintien des droits
qu’elle avait à l’UEO par son statut de membre associé. Elle n’accepta le
passage du communiqué final sur l’IESD que grâce à l’inclusion dans le
texte d’une phrase précisant que l’Alliance attache « la plus haute
importance à veiller à ce que les alliés européens non-membres de l’UE
soient associés aussi pleinement que possible dans des opérations de
réponse aux crises dirigées par l’UE sur la base des arrangements de
consultation existant au sein de l’UEO ». En tout cas, les ministres de l’UEO
ont souligné que le droit de consultation ne devait pas signifier la possibilité
de « blocage »567.
Le 11 décembre 1999, le Premier ministre turc, M. Bulent Ecevit (selon
certains avis très influencé par les Américains) a précisé la raison du blocage
en déclarant « qu’il serait injuste d’attendre de ces pays qu’ils reçoivent des
ordres d’un Conseil de l’Union européenne concernant des déploiements
militaires ayant recours à des moyens de l’OTAN. Nous continuerons à nous
y opposer au sein du Conseil de l’OTAN »568. Et comme la presse turque a
écrit : « la Turquie ne pourra accepter rien d’autre que ce qui a été affirmé à
Washington. » Les Turcs ont également critiqué le Sommet de Feira en
faveur des États-Unis : Feira n’a pas pris conscience des décisions prises par
l’OTAN à Washington 1999 ce qui peut résulter des tensions entre l’UE et
l’OTAN le cas échéant. C’est la raison pour laquelle la Turquie ne peut pas
accepter l’accès garanti (automatique) aux moyens de l’OTAN pour les
Européens569. La diplomatie turque était-elle presque totalement
« télécommandée » par les Américains ou non ? Nous pensons que la vérité
est entre les deux suppositions, car la Turquie a prouvé qu’elle est un bon
négociateur : La soutenance turque de l’invasion américaine contre l’Irak
avait la bonne contrepartie en dollars. (Tandis que les États signataires des
lettres des 8 en 2003 n’en ont pas bénéficié.) D’autres affirment que les
États-Unis ont eu beaucoup moins de mal à persuader les 15 de la nécessité

566
Les principales contributions de l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne,
http://www.geoscopie.com/espaces/e621turceurarg.html (3 octobre 2005).
567
DUMOULIN André – MATHIEU Raphael – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 711.
568
Rapport d'information sur la politique étrangère, de sécurité et de défense commune de
l’Union européenne, présenté par M. Alain Barrau, Assemblée nationale, Nº 2254, le 16 mars
2000, p. 41-43.
569
DUMOULIN André – MATHIEU Raphaël – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 712-13.

180
de prendre en compte les intérêts turcs que de convaincre la Turquie que
l’arrangement intervenu protégeait suffisamment lesdits intérêts570.
Pourquoi la Turquie, seule, bloque dans le « groupe des Six »? En ce
temps-là, outre la Turquie 5 pays étaient dans la même situation : l’Islande
n’ayant pas d’armée, la Norvège qui ne veut pas adhérer à l’UE et la
Hongrie, la Pologne et la République tchèque dont l’objectif principal était
l’adhésion à l’OTAN. Cependant la Turquie dispose (quant à l’effectif) de
l’armée la plus grande en Europe et la deuxième armée en OTAN. La
sécurité de ce pays qui est pays candidat depuis Helsinki et sa défense est un
« défi de 360° » . En 2001, le verrou turc a empêché la conclusion d’un
accord sur les arrangements permanents entre l’UE et l’OTAN, contenus
dans le rapport sur la PESD de Nice571.
Une fois de plus, l’exemple de l’influence américaine sur les affaires
européennes est que les États-Unis n’ont pas cessé de faire de très vives
représentations en faveur des droits des membres associés de l’UEO, et de
critiquer les décisions souveraines européennes, lorsque l’Ambassadeur des
États-Unis à l’OTAN, Alexander Vershbow, a déclaré dans un discours
prononcé à Oslo, le 27 septembre 2000 : «Le passage de l’UEO à l’UE pose
de nouveaux problèmes, notamment en raison du fait que l’UE,
contrairement à l’UEO, n’offre pas de statut de membre associé aux alliés
européens qui, telle la Norvège, ne sont pas membres de plein droit de
l’UE.»572
La proposition faite pour surmonter la difficulté consistait en ce que les 6
membres associés de l’UEO prennent le « statut d’observateur » dans le
nouveau cadre de la PESC. Puisque au sein de l’UEO « chaque Etat » est
membre et participe à une coopération souple, ce qui n’est pas le cas de la
PESC/PESD, car ces États ne sont pas membres de l’Union. Ainsi ils ne
peuvent pas participer à une coopération plus étroite et dans le cas contraire
ils pouvaient devenir « le cheval de Troie » des États-Unis573.
En revanche, il serait injuste d’accuser les Américains et les Turcs, seuls,
parce qu’on a déjà vu dans quelle mesure est problématique la coopération
avec les différents membres et partenaires de l’UEO concernant les missions
de Petersberg. Selon un rapport de l’AUEO « M. Simon Duke, de l’

570
ANDREANI Gilles, « L’Europe de la défense : y a-t-il encore une ambition française ? », op.
cit., p. 991-992.
571
« Un cauchemar à 360° » pour reprendre l’expression de Thomas Friedman dans un article
paru dans le International Herald Tribune du 18 mai 1995. Voir DUMOULIN André – MATHIEU
Raphaël – SARLET Gordon, La politique européenne de sécurité et de défense (PESD) De
l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 708-710.
572
Assemblée de l’UEO – Document 1770, « La mise en oeuvre de la politique européenne
commune de sécurité et de défense et le rôle futur de l’UEO », rapporteur M. Marshall, le 6
décembre 2000, p. 14.
573
DUMOULIN André – MATHIEU Raphaël – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit.,p. 711.

181
«European Institute of Public Administration», à Maastricht, avait lancé un
avertissement, disant qu’il faut éviter, lors du transfert des missions de
Petersberg de l’UEO à l’UE, de donner l’impression d’attacher plus
d’importance au rôle d’observateur (Autriche, Danemark, Finlande, Irlande,
Suède) qu’à celui de membre associé (Islande, Norvège, Turquie), mais il
n’a pas été entendu ». De plus, même l’AUEO n’est pas informée (ou bien
n’était pas informée, en 2000) si les six membres associés se sont mis
d’accord sur une action commune pour défendre leur position en ce qui
concerne leur participation à la PESD574.
Au niveau du Conseil de l’Atlantique Nord, le blocage apparut les 14 et
15 décembre 2000. Le changement de l’administration américaine était aussi
favorable pour les Turcs : Albright au CAN a encore soutenu l’UE,
l’administration Bush, au contraire. Outre les désaccords concernant l’accès
au cas par cas, cette fois la contre-argumentation turque focalisait autour du
problème que les pays tiers avaient eu l’occasion d’offrir leurs capacités au
HG Plus (catalogue des forces additionnelles). Tout cela rend possible une
éventuelle proposition chypriote menaçante, engager la FRR de l’UE comme
une force de maintien de la paix sur l’île tant convoitée. Ils ont estimé aussi
que dans la déclaration de la version officielle du CAN « l’accès garanti »
est en contradiction avec le Sommet de Washington.
L’année 2001 est devenue l’année du blocage total, pendant que l’objectif
de la présidence belge était de déclarer la PESD opérationnelle à Laeken en
décembre 2001. C’est la raison pour laquelle trois négociations (Ankara-
Londres-Ankara) ont été tenues dans une grande discrétion. La négociation a
été menée par le Royaume-Uni mais pas dans le nom des 15575. (Nous
doutons fortement que M. Solana, Monsieur PESC, représentant européen de
la PESC/PESD a joué un rôle pendant ces négociations cruciales concernant
l’avenir de la PESD.) Les 6 sujets des pourparlers étaient les suivants :
1. Les garanties de sécurité
2. La consultation en temps de paix
3. Le rôle et le statut des agents de liaison militaires
4. La participation aux exercices militaires
5. La participation turque aux opérations autonomes européennes ce
qui était le problème fondamental du dialogue : Que les FRR ne soient
jamais appliqués dans un conflit entre Alliées (notamment entre la
Grèce et la Turquie). L’objectif turc était d’acquérir le droit de
participation automatique dans les opérations de l’UE qui se déroulent
dans son voisinage où ses intérêts vitaux sont en jeu, sans décision

574
Et « selon le Turkish Daily News, une réunion ministérielle prévue entre les six pays
concernés a échoué, seuls trois pays ayant envoyé leurs ministres. » Source : Assemblée de
l’UEO – Document 1770, op. cit. p. 14.
575
DUMOULIN André – MATHIEU Raphaël – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 715-719.

182
préalable du Conseil où son droit de participation est subordonné –
selon elle – à un veto éventuel grec. (Nous indiquons qu’à ce point-là
le principe de neutralité et d’impartialité des acteurs lors d’une crise est
violé. C’est l’une des pierres angulaires présentées dans le rapport de
Brahimi.
6. Le rôle du Comité des Contributeurs.

Les trois négociations ont fini sans accord. Lors du Conseil des Affaires
générales les 20-21 novembre 2001 la question turque restait toujours
irrésolue mais finalement bouclée le 2 décembre 2001 lorsque la décision du
Conseil sur sa participation a été achevée. Ceux qui pensaient qu’il était
l’heure du soulagement se sont largement trompés. Cette fois la rivalité entre
la Grèce et la Turquie est entrée dans une nouvelle phase : la Grèce,
mécontente des résultats des pourparlers UE-Turquie a pris « le relais de
blocage » jusqu’à juin 2002. Ainsi l’accord définitif entre l’UE et l’OTAN,
sur les arrangements de Berlin Plus, n’avait pas pu entrer en vigueur le 6
décembre 2001.
En 2002, après trois ans de difficiles négociations, les relations entre
l’UE et l’OTAN ont été normalisées. Lors de la réunion ministérielle UE-
OTAN à Reykjavik, les 14-15 mai 2002, la pression britannique n’a pas
encore obtenu le déblocage de la position turque576. Et le jeu « au chat et à la
souris » n’est pas arrêté à ce point-là non plus. Cette fois les Turcs étaient
vexés par l’accord parafé entre l’UE et la Grèce et ils ont repris le veto… La
Turquie a insisté qu’en cas d’opérations ou d’exercices dans ses zones
cruciales (mer Égée, Chypre, mais aussi dans les Balkans, en Bosnie-
Herzégovine et en ARYM/Macédoine) elle avait son mot à dire.
Le tournant pro-européen a été marqué par la victoire de Recep Tayyip
Erdogan et le parti islamiste de la Justice et de Développement (AKP) aux
élections turques, le 3 novembre 2002. Cependant lors du sommet de
l’OTAN à Prague, les 21-22 novembre 2002, aucune résolution n’a été
trouvée. Finalement les négociations de Copenhague, les 12-13 décembre
2002, ont permis un déblocage sur Berlin Plus. Le Conseil a rappelé à la
décision prise à Helsinki que la Turquie est un pays candidat qui a la
vocation à rejoindre l’UE et l’Union douanière CE-Turquie devrait être
étendue et approfondie. Cependant, la Turquie était déçue puisque la
décision a été de reporter l’ouverture des négociations d‘adhésion à 2004,
dans le cas où les critères de Copenhague seraient respectés.
La déclaration annexée du document final de Copenhague est la
manifestation du succès turc577 :

576
HAINE Jean-Yves (ed), De Laeken à Copenhague : Les textes fondamentaux de la défense
européenne, op. cit., p. 60.
577
DUMOULIN André – MATHIEU Raphal – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 721-722.

183
« En l’État actuel des choses, les arrangements dits « Berlin plus » et
leur mise en oeuvre ne seront applicables qu’avec les États membres de
l’UE qui sont en même temps soit membres de l’OTAN, soit Parties au
« Partenariat pour la Paix », (Malte et Chypre étant ainsi exclus – A.I.T.) et
ont par voie de conséquence conclu des accords de sécurité bilatéraux avec
l’OTAN. »578
C’est grâce à cet accord que la voie a été ouverte devant les premières
opérations de la PESD dans les Balkans et en Afrique. Le 17 mars 2003,
l’Opération Berlin Plus « Concordia » de l’UE a pris la responsabilité de la
mission « Allied Harmony » de l’OTAN ce qui était un événement majeur
de la relation entre l’UE et l’OTAN. L’OTAN a décidé de maintenir un
Senior Civilian Representative (SCR) et un Senior Military Representative
(SMR) à Skopje. Le Commandant de l’opération était le D-SACEUR
(l'adjoint du Commandant suprême des forces de l'OTAN)579. Comme
Solana l’a souligné, l’importance c’est la coopération entre l’OTAN et l’UE
sur place et non « l’EU in and NATO out580. »
Pour finir cette section nous devons évoquer deux exemples qui se lient
plutôt indirectement à la coopération des alliés au sein de l’OTAN et
reflètent la méfiance entre les partenaires, notamment entre la plupart des
pays européens et les États-Unis. Il s’agit de l’espionnage qui au-dessous
d’un niveau est presque inévitable même entre les alliés. Mais dans ce cas-là
il s’agit d’un peu plus.
Le réseau Échelon a été créé dans les années 1960 pour surveiller l’Union
soviétique et des cibles militaires. Depuis la fin de la guerre froide, il est
reconverti dans la surveillance du monde entier et réorienté vers des
objectifs civils. Ce réseau planétaire de surveillance électronique regroupe
cinq pays anglo–saxons dont trois membres de l’OTAN – les États-Unis , le
Canada et le Royaume-Uni, seul membre de l'Union européenne à y
participer – ainsi que l’Australie et la Nouvelle–Zélande. Un rapport de
l’Assemblée nationale de la France affirme que « selon les travaux du
Parlement européen, ce réseau aurait été notamment utilisé dans les
domaines de la haute technologie et de la défense, pour fournir aux
entreprises américaines des informations piratées auprès de leurs
concurrentes européennes afin d’emporter des marchés à leur
détriment. »581
Le pire est qu’à côté du réseau Échelon, au fur et à mesure, un réseau
planétaire américaine de la reconnaissance militaire s’est établi et restait

578
Conclusions de la présidence, Annexe 2, article 1., Conseil européen de Copenhague, le 12
décembre 2002.
579
Déclaration du secrétaire général de l’OTAN – Berlin Plus, Bruxelles, le 17 mars 2003.
580
Remarques du Haut représentant de l’UE pour la PESC, Bruxelles, le 31 mars 2003.
581
Rapport d'information sur la politique étrangère, de sécurité et de défense commune de
l’Union européenne, présenté par M. Alain Barrau, op. cit., p. 49.

184
presque inaperçu. En décembre 2005, le radar GRAVES, le pendant français
du réseau américain NORAD (North American Aerospace Defense
Command), est devenu opérationnel. Il exerce une fonction identique :
détecter et poursuivre les satellites ou autres objets parcourant l'espace
circumterrestre, et notamment ceux qui présentent un risque potentiel pour le
territoire. Selon les informations issues des bases de données publiques
américaines, plus de 8000 objets - à l'exception des satellites militaires
américains, pour lesquels aucune donnée n'est disponible - orbitent autour de
la Terre. Seuls Américains et Russes disposaient jusqu’à présent d'un
système de veille spatial opérationnel.
Fruit de la collaboration des spécialistes des départements
Electromagnétisme et radar (DEMR) et Prospective et synthèse (DPRS), le
radar du système Graves a été spécifiquement conçu pour la surveillance de
l’espace. Après 16 mois de fonctionnement, il a été rendu public que de 20 à
30 satellites secrets apparaissent en orbite à une altitude inférieure à 1000
km. Or, ceux-ci ne sont pas repris au catalogue publié par le département de
la défense américaine, ce qui autorise à porter de fortes suspicions sur leur
origine.
Cette situation révèle aussi un malaise qui ternit quelque peu les relations
diplomatiques entre la France et les USA car ces derniers refusent
obstinément de reconnaître l´existence d´objets que chacun des deux
protagonistes observe pourtant et ils ne manquent pas de publier avec force
détails les orbites des matériels militaires d´autres nations, y compris la
France, au grand dam de leurs dirigeants582.

Les débats autour d’un Quartier Général Européen à Tervuren


(2003- ) et la mise en place de la Cellule civilo-militaire (CivMilCell,
2005)

« Tony Blair, qui veut être au cœur de la défense européenne sans nuire à
l’OTAN, est bel et bien placé entre deux chaises. »

Après la guerre en Irak, à Laeken la déclaration minimaliste sur le


caractère opérationnel de l’Union concernant les missions de Petersberg a
été soutenue et la dimension financière est devenue l’une des conditions
fondamentales de la PESD.
D’abord, l’esprit de Dunkerque a été presque réanimé lors du sommet du
Touquet du 4 février 2003 lorsque la France et le Royaume-Uni ont exprimé
leur volonté d’harmoniser leurs budgets de la Défense vers le haut, de la

582
L’espionnage spatial (7 novembre 2007), pesd.blogspot.com; voir encore : ETIENNE Jean,
« Espionnage spatial - les satellites qui n'existent pas », le 12 juin 2007, Futura-Sciences
(http://www.futura-sciences.com), ONERA www.onera.fr

185
mise en place d’une force navale permanente et de faire remplacer par
l’Union du KFOR en Bosnie en 2004.
Le 29 avril 2003, suite à la proposition de Verhofstadt, la France (Jacques
Chirac), l’Allemagne (Gerhard Schroeder), le Luxembourg (Jean-Claude
Juncker) et la Belgique (Guy Verhofstadt), « le groupe des quatre » qui se
sont le plus vivement opposés à la guerre contre l’Irak ont proposé la mise
en place d’un QG militaire européen583 :
1. Selon la première proposition ce QG à Tervuren (en français :
Tervueren, en Belgique) serait autonome, multinational, et déployable pour
des opérations conjointes à partir des QG nationaux déployables existants584.
Selon les partenaires, le QG doit être érigé avant l’été 2004 et il doit établir
des arrangements de liaison avec le SHAPE585 de l’OTAN et le Cortenberg
(UE). Le projet Tervuren consiste en la création d’un noyau de planification
et de conduite des opérations pour des opérations européennes autonomes
qui ne sont pas contrôlées ni par le SHAPE (Berlin Plus) ni à partir de
grands États-majors stratégiques multinationalisables (conception nation-
cadre), comme
- PJHQ (Permanent Joint Headquarters, Northwood, Royaume-Uni)
- CPCO (Centre de planification et de conduite des opérations : Mont
Valérien, près de Paris, en France)
- EinsFüKdoBW (EinsatzFührungsKommando Potsdam/Geltow, Henning
von Tresckow Kaserne, Allemagne)
- EU OHQ Larissa (Grèce)
- ITA JOHQ/JFHQ Centocelle (près de Rome, en Italie). COI italien
(Comando Operativo di vertice Interforze)586.

Il semblait un élément logique à la structure de décision politico-militaire


de la PESD qui, lors de la création de l’EMUE en 2001, ne fut pas proposée
par manque de réflexion.
2. La deuxième initiative était la mise en place d’un corps de 5000 à 7000
hommes à partir de la Brigade franco-allemande et d’unités para-
commandos belges et d’éléments de reconnaissance luxembourgeois.

583
DUMOULIN André, « L’initiative des quatre et la défense européenne », Annuaire Français
des Relations Internationales 2004, vol. V., Centre Thucydide, p. 582, p. 566-567, p. 575, p.
572-73. et p. 579.
584
Réunion des chefs d’État et de gouvernement d’Allemagne, de France, du Luxembourg et
de Belgique sur la défense européenne, Bruxelles, le 29 avril 2003.
585
Ici nous profitons de l’occasion pour noter que le « SACEUR » n’existe plus sous ce nom
depuis la réforme de l’OTAN, est il est devenu SAC-O / Supreme Allied Command for
Operations / depuis 2002. Source : QI N°7 - Dossier - art. Yves Boyer, 22 mars 2004 - La
sécurité et la défense : le temps des militaries.
586
Le développement de la PESD et l’Objectif global 2010 – Réponse au rapport annuel du
Conseil, Rapport présenté au nom de la Commission de défense
 par M. Konstantinos
Vrettos, Document A/1898 de l’Assemblée de l’UEO. (15 juin 2005), paragraphe 40.

186
L’objectif était la création d’une force avant-garde de l’Objectif Global
d’Helsinki.
3, Plusieurs autres propositions ont été faites notamment la création d’un
commandement aérien européen pour le transport aérien, la création d’un
système européen d’aide humanitaire d’urgence587.
Il s’agit d’un geste historique de l’Allemagne qui a joué jusqu’à ce
moment-là le rôle de pont entre l’Europe (la France) et les Etats-Unis. Cette
fois elle a franchi le Rubicon588. Car malgré le fait que la proposition
concernait la gestion des missions européennes de soft security et de basse
intensité, hors du cadre des accords de Berlin Plus, les États-Unis ont jugé
cette initiative très négativement, comme antiaméricaine en pleine crise
irakienne. Selon eux, le principe de la non-duplication y est largement violé
et ainsi le souhait de Washington, que la PESD ne puisse pas être
déconnectée de l’OTAN, est encore une fois devenu évident589.
La naissance de cette proposition se place au cœur du débat au sein de la
Convention européenne sur la coopération renforcée (l’Europe à plusieurs
vitesses, pour une intégration plus rapide) qui ne faisait pas partie du traité
de Nice590. Ces États ont considéré importante la reformulation des tâches de
Petersberg. Afin de permettre à l’UE d’utiliser des moyens civils et
militaires pour prévenir et gérer les conflits. Pour calmer la relation
transatlantique la « guerre des mots » a commencé afin de couvrir les vrais
objectifs : Devant les Quinze les Quatre ont proposé la création « d’un noyau
de capacité collective de planification et de conduite pour l’Union
européenne » qui est en étroite relation avec l’OTAN, en évitant
l’application du terme « quartier général ». C’est aussi l’exemple, et pas le
seul, de prouver comment et dans quelle mesure les États-Unis peuvent
influer sur les décisions « autonomes » des États européens. Ces derniers
étaient donc obligés de jouer avec les mots comme en 2001 lorsque la notion
Livre blanc (européen sur la sécurité et de la défense) aurait dû être
remplacée par Livre sur la PESD.
Ainsi la proposition des Quatre exprime que le DSACEUR est le premier
candidat pour assurer le commandement de l’opération. Et jusqu’à la mise en
place d’une telle capacité européenne les États intéressés établiront « un
noyau de capacité » collective pour la planification opérationnelle et la

587
Voir la Facilité de paix.
588
DEMBINSKI Matthias, « Die Beziehungen zwischen NATO und EU von « Berlin » zu
« Berlin Plus » : Konzepte und Konfliktlinien », VARVICK Johannes (ed), Die Beziehungen
zwischen NATO und EU – Partnerschaft, Konkurrenz, Rivalitaet ?, Opladen : Verlag Barbara
Budrich, 2005, p. 76.
589
C’était le même cas autour de la création de l’Eurocorps. ; DUMOULIN André, « L’initiative
des quatre et la défense européenne », op. cit., p. 578.
590
De Copenhague à Bruxelles : Les textes fondamentaux de la défense européenne, op. cit.,
p. 76.

187
conduite d’opérations menées par l’UE sans recours aux moyens et capacités
de l’OTAN.
Dès l’été 2003, les administrations des Quatre ont commencé à se réunir
à Tervuren pour débuter la répartition des sept initiatives présentées au
Palais d’Egmont. La Belgique a traité le système d’aide européenne
d’urgence (EU-FAST), la France la capacité européenne de réaction rapide,
et le dispositif de planification et conduite d’opérations. L’Allemagne allait
approfondir le commandement européen de transport aérien stratégique, la
capacité de protection NBC conjointe, les centres européens de formation et
le QG(F) multinational déployable. Vu la faiblesse de ses moyens le
Luxembourg « restait au balcon »591. Mais les difficultés entre le groupe des
Quatre ont émergé : Berlin évaluait une position eurocentrée, avec un budget
de défense fragile, la France s’est engagée dans une montée en puissance
nationale en termes d’équipements et en capacité de projection et de
commandement multinationalisable (nation-cadre).
Le 28 août 2003, une contre-proposition, le « Food for thought paper592 »
britannique a été présentée. Pendant que les Français préféraient la mise en
place d’un QGO européen autonome, les Britanniques, (responsables du
Groupe de Projet « Quartiers Généraux » du PAEC) après avoir tiré les
enseignements de l’Opération Berlin Plus en Macédoine et de l’ARTEMIS à
Bunia, ont proposé plutôt la création d’une Cellule de Planification
européenne auprès du SHAPE. La cellule serait consacrée à la planification
prédécisionnelle en pleine association avec le DGEMUE, et transparemment
vers le DSACEUR593. Les Britanniques ont aussi trouvé que Tervuren est
trop éloigné du COPS.
Mais pour le mois d’août les événements décisifs sont passés : La
Belgique a renoncé à la localisation à Tervuren et les Quatre ont accepté
d’élargir les coopérations structurées, d’abandonner l’idée de clause de
défense mutuelle pour l’Union et de promettre que les propositions seraient
cohérentes avec les engagements vis-à-vis de l’OTAN. Et finalement
Londres a accepté le concept de la capacité de planification et d’action
autonome de l’UE mais uniquement sous la forme d’une cellule intégrée au
SHAPE594. L’exercice CME 04 a testé le fonctionnement de cette structure,
c’est-à-dire la coopération entre les QG nationaux (qui sont capables d’être
multinationalisés et devenir dans chaque cas échéant le QGO de l’UE : avec

591
DUMOULIN André, « L’initiative des quatre et la défense européenne », op. cit., p. 577. et
p. 583.
592
« Papier de réflexion »
593
Réunion informelle des ministres de la Défense de l’UE – Non-papier britannique „Food
for Thought”, Rome le 29 août 2003.
594
DUMOULIN André, « L’initiative des quatre et la défense européenne », op. cit., p. 581.

188
un pays pilote), l’EMUE et le SHAPE, mais bien sûr sans la mise en place
d’un QGO européen séparé595.
L’Italie estima gênante la proposition des Quatre par rapport à sa
présidence du conseil du second semestre 2003. Elle a favorisé la structure
de commandement « type nation-cadre » et a proposé l’européanisation des
QG nationaux par l’instauration d’une rotation entre une quarantaine
d’officiers des cinq États membres ayant mis un QG à la disposition de la
PESD. Le problème est qu’ainsi la visibilité des petits États serait difficile596.
Lors du Conseil européen à Bruxelles les 16-17 octobre 2003, Blair (sans
doute sous pression américaine), a corrigé son opinion et il s’est retiré de la
conception d’une structure de commandement autonome auprès de l’OTAN.
Le ministre allemand de la Défense, Peter Struck, a déclaré, lui aussi en
contradiction avec la position de la chancellerie qu’un QG européen
autonome n’est pas indispensable. Blair a suggéré toutefois à cet égard des
esprits de compromis qu’auprès l’EMUE une capacité de planification
autonome pourrait être implantée597. C’est sur cette initiative que le
compromis a été retrouvé à Naples le 29 novembre 2003598 lors de la réunion
des Trois qui ont proposé la mise en place d’une petite cellule de l’UE
auprès du SHAPE (proposition britannique) et l’élaboration des
arrangements de liaison à l’EMUE pour les opérations « Berlin Plus ».
Clôturant la présidence italienne le 12 décembre 2003 à Bruxelles, le
compromis a été retrouvé, en ce qui concerne des opérations autonomes de
l’UE. La structure « Berlin Plus » et le premier refus ont été renforcés et la
mise en place d’un QGE a été « remplacée » par l’introduction, pour fin
2005-début 2006 (ainsi avec 2 ans de retard calculé), d’une cellule auprès du
SHAPE et d’un noyau personnel (centre) d’une quarantaine d’officiers (voir
la proposition initiale italienne) qui renforcent en cas de crise l’EMUE dans
le bâtiment Cortenberg à Bruxelles. Il est subordonné à l’autorité de
l’OpComm599. L’ambition européenne, encore en 2005, était de confier à ce
QG la conduite d’une opération exigeant jusqu’à 3.000 hommes, à l’image
de l’opération ARTEMIS600.
A la fin de l’année 2003, la rencontre des ministres des Affaires
étrangères les 28-29 novembre et la réunion du Conseil européen ont apporté

595
Réunion informelle des minsitres de la défense de l’UE – Non-papier britannique « Food
for Thought », Rome le 29 aout 2003.
596
DUMOULIN André, « L’initiative des quatre et la défense européenne », op. cit., p. 580.
597
DEMBINSKI Matthias, « Die Beziehungen zwischen NATO und EU von « Berlin » zu
« Berlin Plus » : Konzepte und Konfliktlinien », op. cit., p. 77.
598
Ce texte a été repris dans son intégratlité par le Conseil européen à Bruxelles, le 12
décembre 2003.
599
DEMBINSKI Matthias, « Die Beziehungen zwischen NATO und EU von « Berlin » zu
« Berlin Plus » : Konzepte und Konfliktlinien », op. cit., p. 78.
600
DUMOULIN André – MATHIEU Raphaël, « Les dernières présidences de l’Union européenne
en matière PESD (2004-2005) » , Cahiers du RMES, Volume II, N° 2, hiver 2005, p. 5-25.

189
également un autre résultat601 : Lorsque la Cellule (européenne) auprès du
SHAPE est devenue pendante des missions/opérations « Berlin Plus », la
décision sur la mise en place de la Cellule civilo-militaire auprès de l’état-
major de l’UE semblait apporter des « ambitions » plus importantes pour
l’avenir. Tout d’abord il faut savoir que ce noyau n’est activé que si l’OTAN
en tant que telle n’est pas engagée dans une opération (principe non écrit du
premier refus jamais accepté par la France). Il nous reste donc les opérations
autonomes de l’Union européenne mais dans ce cas-là les quartiers généraux
multinationalisables sont en position prioritaire (nation-cadre). C’est-à-dire,
dans la pratique le noyau ne sera pas activé non plus, sauf les opérations
CMCO (Co-ordination Civilo-militaire)602 dans le champ des missions
humanitaires « soft » considérées comme subalternes.
Finalement la CivMilCell a été mise en place en mai 2005, et elle est
opérationnelle depuis l’été 2005603. Cette Cellule aurait la responsabilité de
générer la capacité à planifier et à conduire l’opération. Le texte souligne
encore une fois de plus « qu’il ne s’agirait pas d’un état-major permanent.
Dans la pratique sa place dans la structure de commandement la rapproche
vers un QGE, parce qu’elle opérait séparément de l’EMUE et sous l’autorité
d’un commandant d’opération désigné. Le noyau de son personnel (30
personnes) aurait une double casquette avec l’EMUE.
Il nous paraît que pour 2006 le quadrillage du cercle est presque achevé :
la cellule auprès de SHAPE ne paraît pas être une nouvelle institution
autonome (craintes des États-Unis) en revanche sur une base juridique
incertaine, la Cellule civilo-militaire est née au sein de l’EMUE (pour les
missions civiles ou plutôt civilo-militaires). La CivMilCell dispose des
fonctions d’un organisme autonome (QGE – tentatives européennes) même
si les paragraphes cherchent à assurer que son application serait peu
probable. Toutefois l’option principale est restée l’utilisation des QG
nationaux avec la possibilité d’un recours éventuel à la capacité collective de
l’EMUE (CivMilCell) surtout dans les cas où le besoin tant militaire que
civil est identifié et aucun QG national n’est disponible604.

601
Alessia Biava, « Vers un Quartier général européen ? Les implications pour le
développement d’une culture stratégique européenne », Cahier du CEREM, N° 7., p. 51.
602
A l'Union européenne, pour décrire la coopération civilo-militaire on préfère le sigle
« CMCO » (Civil-Military Co-ordination) à « CIMIC » (Civil-Military Co-operation). La
CIMIC, une notion au niveau des États membres suggère la prédominance des éléments
militaires dans la coopération ce qui n'est pas le cas dans la gestion de crise de l'UE.
603
Les chaînes de commandement des opérations de l’Union européenne – Réponse au
rapport annuel du Conseil, Rapport présenté au nom de la Commission de défense par M.
Doug Henderson, rapporteur (Royaume-Uni, Groupe socialiste), AUEO Document A/2020, le
3 décembre 2008, p. 6.
604
Défense européenne : Consulation OTAN/UE, planification et opérations – Document
écrit conjointement par l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni, Naples, le 29 novembre
2003.

190
En théorie, par l'intermédiaire de la Cellule civilo-militaire, l'EMUE peut
mettre en place rapidement un centre d'opérations lorsqu'une réaction civilo-
militaire conjointe s'impose et qu'aucun quartier général national n'est
désigné par le Conseil, sur l’avis du CMUE, comme nous allons le voir plus
tard. La cellule civilo-militaire constitue le noyau clé permanent du centre
d'opérations de l'UE et apporte son concours à la coordination des opérations
civiles605. Malgré tout, l’application de la Cellule civilo-militaire reste
douteuse à cause de la caractéristique des missions de la PESD. Cette
Cellule n’a pas assisté à la planification de la mission de soutien de l’UE
pour l’AMIS au Darfour606 car concernant ce type de mission, (de formation
et de conseil), il ne s’agit pas de facto de la planification et du
commandement opérationnel stricto sensu.
L’institutionnalisation du commandement des opérations avançait comme
partie intégrante du processus de post-Hampton Court (Sommet informel de
l’UE, Hampton Court, le 27 octobre 2005) puis du processus de post-
Wiesbaden (Réunion des Ministres de la Défense, les 1-2 mars 2007) et les
résultats seront présentés dans le prochain chapitre. Selon certains avis, par
la réintégration de la France à l’OTAN orchestrée par le président Sarkozy,
la création d’un QGE, même si elle n’a pas été oubliée, en tout cas, elle est
devenue une priorité moins importante607.

Conclusion

Le changement de Saint-Malo était vraiment un tournant décisif même


s’il est interprété différemment. Il est primordial de voir comment les
Britanniques maîtrisent leurs tentatives pour ne pas trop s’isoler, pour
contrôler la politique européenne et pour garder les relations spéciales avec
les États-Unis. S’il nous est permis de schématiser nous risquons de dire que
le développement de la PESD reste pendant des années le pendant de la
politique nationale britannique. Puisque le « réservoir » est plein depuis de
longues années : les propositions (majoritairement franco-allemandes) sont
longtemps élaborées mais c’est surtout le Royaume-Uni qui décide d’ouvrir
ou fermer le « robinet ». Et de plus chaque État membre (et les États
candidats dans certains cas, voire la Turquie) peut bloquer l’intégration
pendant des années. Cependant des alternatives proposées (coopération
renforcée etc.) ne sont pas suffisantes et elles affaiblissent l’esprit de
l’intégration. De surcroît, l’élargissement a augmenté ce risque.
Saint-Malo est la preuve qu’une fois le consensus trouvé la PESC/PESD
est capable de développer progressivement, c’est-à-dire le potentiel du

605
L’État-Major de l’Union européenne, http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/r00006.htm
606
Pour plus d’information, voir : TÜRKE András István, Soudan - La complexité de la crise
du Darfour, CERPESC Analyses, 08/AF/03/2008., p. 33., www.pesc.eu
607
Alessia Biava, op. cit., p. 52. et p. 59.

191
« vieux continent » est non négligeable. Nous avons également vu le rôle
décisif des États-Unis sur les différentes tentatives d’intégration au domaine
de la sécurité et de défense européenne ainsi que les « pièges cachés » du
processus Berlin Plus et la raison institutionnelle et diplomatique, la logique
du premier refus et les « 3D ». Maintenant il est évident de comprendre
pourquoi cette résolution qui rend difficiles la réaction rapide et le
développement autonome des capacités européennes, s’avérait plutôt une
impasse. Les négociations anglo-turques concernant le déblocage sont la
preuve du dysfonctionnement de la fonction SG/HR, des lacunes de la
diplomatie européenne commune et suggèrent que sur la scène internationale
l’Union européenne n’a pas encore une entité et elle se présente comme une
alliance des États. L’efficacité des diplomaties nationales, (ce qui nous
rappelle aussi le Plan Fouchet) devrait résulter la remise en cause du rôle des
présidences de l’UE et l’efficacité des présidences des petits États.
Les enjeux et les défis stratégiques d’une adhésion turque éventuelle ont
été repris en compte, sa position en Europe a attiré l’attention sur les zones
de conflits qui seraient intégrées. Il faut voir comment la Turquie devient
parfois le jouet des grandes puissances et comment elle tire parfois profit des
mésententes entre eux, comme dans le cas de Berlin Plus (UE-États-Unis) et
Nabucco/Blue Stream (Russie et l’UE).
Tervuren nous a montré que la souveraineté européenne était toujours
sensiblement touchée par les Américains s’ils voyaient menacée l’existence
de l’OTAN et que le Royaume-Uni était « destiné d’être la porte-parole des
États-Unis » parfois malgré lui. Les résolutions intérimaires, satisfaisantes
pour tous les partenaires (cellules, centres intégrés, etc.) ne s’avéraient pas
les meilleures solutions, mais malgré les lacunes elles peuvent être
développés pas à pas, car la mise en place d’un QGE est peut-être un
phénomène négligeable pendant longtemps.

La structure militaire de l’UEO


État-major militaire - EMM (1998- ?2000)
Centre de situation Cellule de planification
(juin 1996) (mai 1993)
? 10 officiers ≈ 50 officiers

Comité militaire - CMUEO (1997-2000)

OAEO (1996) OCCAR (1998)


ISSUEO (1990) FRUEO ( ?1993) CSUEO (1996)

192
CHAPITRE II.
L’évolution institutionnelle et juridique

Le rôle de l’UEO dans la nouvelle structure institutionnelle

L’intégration institutionnelle et juridique


Après le Sommet de Saint-Malo, la réunion du Conseil européen à
Vienne a proposé une coopération renforcée au protocole sur l’article 17
avec l’UEO608. Les Allemands ont favorisé l’intégration de l’UEO dans
l’OTAN609 et le Conseil européen de Cologne a chargé le Conseil « Affaires
générales » de préparer les conditions et mesures pour le réaliser, jusqu’à la
fin de l’an 2000. Le traité d’Amsterdam a également prévu la possibilité de
cette intégration610. L’UEO est restée la « belle au bois dormant » ou la
« coquille vide » mais plutôt la victime de son succès. À Cologne, deux
organisations de l’UEO ont été identifiées dont la PESD peut tirer avantage :
le Centre satellitaire de l’UEO (à Torrejon de Ardoz, opérationnel depuis
juin 1996) et l’Institut d’Études de Sécurité (à Paris). Mais initialement les
Espagnols ont refusé l’insertion du Centre dans une véritable chaîne de
renseignement de l’UEO et les Britanniques ont également bloqué
l’intégration. Le premier volet de la réorganisation était d’inclure les
fonctions de l’UEO dans l’UE, qui seraient nécessaires « pour assumer ses
nouvelles responsabilités dans le domaine des missions de Petersberg ».
Ainsi la fonction opérationnelle de l’UEO a perdu « mécaniquement » sa
raison d’être et les nouvelles structures de l’UE aboutissent à la disparition
de celles de l’UEO. Pour remplir ce nouveau rôle opérationnel, l’UE aura
besoin d’un dispositif d’analyses des situations, de renseignement et d’une
planification stratégique.
Le CSUEO (Centre Satellitaire de l’UEO) était un organe politico-
militaire avec un effectif de 68 personnes des 10 pays membres, dont les
analyses (experts en télédétection civile, renseignement militaire) avaient
soutenu les missions de Petersberg. Il s’agit d’un instrument
multidimensionnel avec l’accès à l’imagerie commerciale particulièrement
issue du satellite Ikonos (et autres comme Orbview) et à l’imagerie militaire
du satellite Hélios. Il souffrait souvent de dysfonctionnements, en particulier
liés à la répartition du budget et à la sécurité d’informations.
L’IES (Institut d’Études de Sécurité de l’UEO) était un pôle de recherche
et d’échanges académiques disposant d’une précieuse capacité d’expertise.
« Le choix du statut d’Agence pour l’IES a été surtout dicté par la nécessité

608
Conseil européen à Vienne, les 11-12 décembre 1998.
609
Lors la réunion informelle des ministres des Affaires étrangères de l’UE à Eltville, les 13-
14 mars 1999.
610
Conseil européen à Cologne les 3-4 juin 1999.

193
d’éviter une contrainte dans ses activités et ses réflexions par une
subordination trop étroite à une instance bureaucratique, ou à un échelon
politique. »611
Quelle était la structure militaire de l’UEO avant la disparition ou bien
l’intégration ? Depuis 1998 elle disposait d’un État-major militaire (EMM)
permanent612 d’une soixantaine de personnes. Il est né du regroupement
(sous la direction d’un officier général assisté d’un élément de soutien) du
Centre de situation et de la Cellule de planification613. La cellule a géré une
base de données des forces nationales et multinationales européennes
(notamment l’EUROFOR, l’EUROMARFOR et le Corps européen
/EUROCORPS). Le Comité militaire de l’UEO qui réunit les chefs d’état-
major a été créé en 1997 à partir d’une initiative franco-allemande. La
capacité d’intervention non négligeable de l’UEO restait en réalité assez
virtuelle et difficilement quantifiable. La possibilité de recourir à l’EMM de
l’UEO, sur la base de l’article 17 du TUE, de transition restait plutôt
hypothétique dans cette période614.
Lors de la réunion du Conseil des ministres de l’UEO à Porto, les 15-16
mai 2000 les homologues hongrois, polonais et tchèques ont également
participé pour la première fois à la réunion615. En octobre 2000, l’état-major
de l’UEO a cessé son activité et les ministres ont suspendu l’application des
mécanismes de la consultation de routine entre l’UEO, l’UE et
l’UEO/OTAN lors de leur réunion à Marseille, le 13 novembre 2000616.
Cette réunion a approuvé également l’adhésion de l’Autriche, la Finlande, la
Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Suède au GAEO qui
comptait désormais 19 membres de plein droit.
Le Conseil européen à Nice, les 7-9 décembre 2000 a décidé
l’incorporation des fonctions de l’UEO à l’UE (centre satellitaire, Institut
d’études de Sécurité, mission de police en Albanie). Depuis le 1er janvier
2002, l’UEO s’est limitée aux fonctions résiduelles (maintien des
engagements découlant du traité, relations avec l’Assemblée de l’UEO
(AUEO/AWEU), soutien aux activités du GAEO/de l’OAEO). Les
contributions supplémentaires des États membres aux budgets de l’UEO ont
été annulées par une décision commune617.

611
MONTANT Jérôme, « La réconfiguration de l’UEO », AFRI 2001, vol II, p. 614. et p. 616-
620.
612
L’UEO avait plusieurs EMA temporaires lors de la crise du Golfe et pendant les guerres en
Yougoslavie.
613
Rapport d’information sur les forces européennes EUROFOR et EUROMARFOR, MM.
Michel Caldagues et André Boyer, Sénateurs, Commission des Affaires étrangères, de la
Défense et des Forces Armées – Sénat, N° 183 - 1997/1998.
614
MONTANT Jéôrme, « La reconfiguration de l’UEO », op. cit., p. 620.
615
Réunion du Conseil des ministres de l’UEO à Porto, les 15 et 16 mai 2000.
616
Réunion du Conseil des ministres de l’UEO à Marseille, le 13 novembre 2000.
617
Réunion du Conseil de l’UEO, Bruxelles, le 28 juin 2001.

194
Nous avons déjà traité de la manière dont différentes institutions de
l’UEO ont été intégrées à l’ensemble de l’UE. Mais il est plus que curieux
de noter qu’ « on ne sait toujours pas si l’idée de mettre en place au sein de
l’OTAN une identité européenne de sécurité et de défense (IESD), dont
l’UEO constituerait un élément essentiel, est toujours d’actualité ou si
l’Union européenne reprendra cette facette du rôle de l’UEO ».
Pendant cette période l’UEO, comme entité autonome, n’était
pratiquement représentée que par l’Assemblée de l’Union de l’Europe
occidentale. Pourquoi le rôle de l’Assemblée est-il essentiel et quelles étaient
les tentatives d’intégration ? Pour répondre à la première question, il faut
rappeler que le deuxième pilier de l’UE, la PESC, restait largement
intergouvernemental à l’époque. Tandis que le niveau des chefs d’État et de
gouvernement, le Conseil européen est une base intergouvernementale. Au
niveau parlementaire le Parlement européen fonctionne comme une
institution commune, intégrée. Même le traité de Nice n’a pas réglé la
question de la dimension parlementaire de la PESD et ainsi l’Assemblée de
l’UEO et le Parlement européen poursuivaient leurs activités conformément
à leur cadre juridique618.
C’est-à-dire c’est l’Assemblée de l’UEO, en tant que forum sans
équivalent qui est la base intergouvernementale de la PESC au niveau
parlementaire619. Les rapports de l’Assemblée, ses bases de données et de
l’expertise en analyses stratégiques sont des éléments non négligeables de la
PESC. C’est l’Assemblée qui exerce un vrai contrôle parlementaire au-
dessus de la PESC et non le Parlement européen. Deux fois par an, la session
commune avec le COPS élargit son rôle de « supervision » même si les
représentants de l’UEO sont, dans la plupart des cas, les mêmes que ceux du
COPS. Comme Alain Richard, ministre de la Défense français représentant
la présidence de l’UE et de l’UEO a souligné :
« Quant à l’Assemblée, elle est à notre avis indispensable :
c’est le forum interparlementaire européen de consultation, de
réflexion et d’échanges de vues en matière de sécurité et de
défense. Elle est le seul cadre où le travail peut s’effectuer aussi
largement, c’est-à-dire avec la représentation parlementaire de 28
nations. Par ailleurs, je voudrais souligner que notre pays est très
attaché au rôle de relais que peut exercer votre Assemblée pour
une culture européenne de défense auprès des opinions publiques
de nos nations en les éclairant sur un débat essentiel pour l’avenir
de notre continent. Ce rôle, aucune institution ne peut le jouer à la
place de l’Assemblée et c’est justement pour assurer la pérennité et

618
Assemblée de l’UEO – Document 1770, op. cit., p. 16., p. 28. et p 20.
619
Elle rassemble 28 pays européens, et a une expérience de plus de 50 ans.

195
la légitimité complètes de l’Assemblée que j’ai suggéré que le
format à 28 passe à un format à 30 nations, de manière que nous
ayons toutes les nations, qui sont les partenaires de l’Union
européenne, c’est-à-dire les six alliés européens non-membres de
l’Union et l’ensemble des pays candidats reconnus comme tels par
l’Union. Nous serions homogènes avec l’ensemble des dispositifs
entourant l’Union européenne.»
Et maintenant nous arrivons à la réponse de la deuxième question posée.
Dans une perspective à long terme, le processus d’intégration, s’il s’agit
vraiment d’une fuite en avant (ou locking in) selon les intégrationnistes, va
de plus en plus élargir les cadres communautaires de la PESC. En 2000, trois
aspects étaient clairs620 :
1.L’état-major de l’UEO cessera d’exister dès que l’Union européenne
sera opérationnelle (selon la prévision : avril 2001, dans la pratique : janvier
2003) c’est-à-dire l’UEO doit préparer la cessation de certaines de ses
activités, notamment en matière de gestion de crises.
2. L’UEO doit continuer de gérer ses missions en cours qui devront
éventuellement être reprises par l’Union européenne, l’Élément
multinational de conseil en matière de police (EMCP) et la mission
d’assistance au déminage en Croatie. (Les deux missions ont été reprises par
l’UE.)
3. L’UEO s’intègre et son rôle diminue au profit des institutions
communautaires. Le texte de Cologne (1999) a déclaré précisément :
« L’UEO en tant qu’organisation aura achevé sa mission621 ». Il faudra donc
définir l’UEO et ses tâches pour l’avenir. Selon les rapports de l’AUEO,
l’Assemblée aurait besoin d’un interlocuteur politique du côté
intergouvernemental et le problème véritable est celui des futurs échanges
entre l’Assemblée et l’exécutif européen au niveau politique622. En tous cas,
par l’intégration en une seule fonction du secrétaire général de l’UEO du SG
du Conseil et le Haut représentant de la PESC, l’UEO (notamment l’AUEO)
se sent plus « décapitée » qu’intégrée...
Quant à l’AUEO, le Parlement européen (et notamment la Commission
des Affaires étrangères, des droits de l’homme, de la sécurité commune et de
la politique de défense du Parlement européen (CAE) revendiqueront de plus
en plus fort surtout dès la fin des années 1990 un accroissement des
compétences de l’Assemblée. Ce qui est triste dans l’histoire c’est que le
Parlement européen, le modèle de la démocratie européenne n’a pas souhaité
organiser de consultation à ce sujet. Et on notera même qu’un bon nombre

620
Assemblée de l’UEO – Document 1770, op. cit., p. 16. et p. 18-19.
621
MAURY Jean-Pierre, « L’édification de la politique européenne commune de sécurité et de
défense depuis 1998 », op. cit., p. 6-7.
622
Assemblée de l’UEO – Document 1770, op. cit., p. 21.

196
de la CAE est pour la suppression immédiat des fonctions de l’AUEO623.
Pour le moment ce sont les parlements nationaux et non le Parlement
européen, qui décident par exemple du déploiement des forces. La
Commission ne dispose pas de la même expérience et des mêmes capacités
que l’Assemblée de l’UEO qui, de plus publie des rapports plus pertinents.
Puisque les mains de ses membres qui ne sont liées qu’à leur propre
gouvernement, restent plus libres concernant les sujets « politiquement plus
incorrects ». Quant à l’AUEO, elle a pris le relais par « l’initiative de
Lisbonne » en proposant une troisième démarche, la transformation de
l’UEO en une « Assemblée européenne de sécurité et de défense » (l’AESD)
avec une certaine participation du Parlement européen624. Le débat
institutionnel commençait à dépasser tous les cadres en proposant une
coexistence de l’AUEO (rôle actuel) et l’AESD (pour la PESD, l’exercice
des missions de Petersberg), ou bien la création d’une «COSAC défense»625
qui soit compatible avec l’article IX du traité de Bruxelles modifié.
En 2009 en quoi consistait le rôle de l’UEO, comme institution
« parallèle » de l’Union européenne ? Les Conseils européens de Cologne et
d’Helsinki ont prévu le transfert des capacités opérationnelles de l’UEO à
l'Union européenne, mais ils n’ont pas indiqué comment le contrôle
démocratique de la politique européenne commune de sécurité et de défense
de l'Union européenne serait organisé, alors qu’il est actuellement exercé au
sein de l’UEO par une assemblée dont l’avenir n’a pas été fixé non plus.
L’AUEO a demandé aux parlements nationaux de faire comprendre à leurs
gouvernements respectifs le rôle de l’assemblée comme organisme
indispensable au contrôle parlementaire dans la nouvelle architecture
européenne de sécurité et de défense commune626. En effet, l’UEO qui a été
mise en sommeil par la déclaration de Marseille, n’a pas complètement
disparu et gardait son rôle sur 3 domaines627 :
- L’application de l’article V du traité de Bruxelles modifié qui concerne
« une agression armée en Europe » contre l’une des parties contractantes, car

623
Le processus de ratification sert à une nouvelle base des attaques du CAE contre l’AUEO.
Ils ont cherché à arriver à la suppression de l’Assemblée et à prendre les décisions même si
cela dépassait leurs compétences. Pour plus de détails voir l’article TÜRKE András István,
« Kitört az EP-NYEU háború ? » (Une guerre entre le Parlement européen et l’UEO a-t-elle
éclatée?), http://www.kitekinto.hu/hatter/2008/02/05/kitort_az_ep-nyeu_haboru (5 février
2008.)
624
Déclaration de Lisbonne du Président de l’Assemblée de l‘UEO, Lisbonne, le 21 avril
2000.
625
Lors de la réunion commune de l’AUEO et du COPS, le 25 février 2008, l’idée d’un
COSAC de défense a été reprise, mais sans grand succès. Dans la pratique même le COSAC
s’avérait inefficace.
626
Rapport d'information sur la politique étrangère, de sécurité et de défense commune de
l’Union européenne, présenté par M. Alain Barrau, op. cit., p. 47.
627
MAURY Jean-Pierre, « L’édification de la politique européenne commune de sécurité et de
défense depuis 1998 », op. cit., p. 6-7.

197
le traité sur l’Union européenne (Maastricht et ses modifications) ne l’a pas
incorporé628.
- Selon l’article IX du traité de Bruxelles modifié, le Conseil de l’Union
de l’Europe occidentale présentera à une assemblée composée des
représentants des puissances du traité de Bruxelles à l’Assemblée
consultative du Conseil de l’Europe un rapport annuel sur ses activités,
notamment dans le domaine du contrôle des armements. C’est-à-dire
l’AUEO, composée des délégations des 28 pays629 en 2002 (et 39 pays
depuis juin 2005) a gardé son rôle concernant le contrôle démocratique et
quelques fonctions résiduelles.
- Ce qui est encore plus imprécis, c’est l’article VIII du traité de
Bruxelles modifié. Est-il toujours en vigueur ? La déclaration de Marseille
est silencieuse. Les opérations de l’UEO dans le golfe en 1988 étaient
fondées sur cet article, tandis que les opérations dans le canal d’Otrante et
l’Adriatique en 1992, et sur le Danube en 1993 relevaient déjà des missions
de Petersberg. Les questions à poser sont les suivantes : Le Conseil de
l’UEO qui devait « exercer ses fonctions en permanence », cesse-t-il d’être
permanent ? Le mécanisme de concertation « sur toute situation pouvant
constituer une menace contre la paix, en quelque endroit qu’elle se
produise, ou mettant en danger la stabilité économique » est-il abrogé ? »
Pourquoi l’intégration totale de l’UEO est-elle difficilement achevable ?
Parce que l’Union européenne doit tenir compte des engagements pris dans
le cadre de l’UEO avec les États associés (membres européens de l’OTAN)
et les associés partenaires (candidats à l’adhésion à l’Union) ce qui
dépasserait le cadre de l’UE630.

628
Mais le traité de Lisbonne (2007) oui. Selon l’Aricle 28 A Alinéa 7 « Au cas où un État
membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui
doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de
la charte des Nations Unies. Cela n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de
sécurité et de défense de certains États membres. » C'est-à-dire l'implication de l'article V du
traité de Bruxelles modifié a été perçue, mais en ignorant les moyens militaries. ( « Au cas où
l’une des Hautes Parties Contractantes serait l’objet d’une agression armée en Europe, les
autres lui porteront, conformément aux dispositions de l’article 51 de la Charte des Nations
Unies, aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaires et autres. » ) En bref,
même en 2008 c’est l’UEO et l’article V du traité de Bruxelles modifié qui prévoit des
moyens militaires en cas d’agression.
629
États membres (1954, Bruxelles) : France, Allemagne, Italie, Royaume-Uni, Belgique,
Pays-Bas, Luxembourg, Portugal (1990), Espagne (1990), Grèce (1990) ; États membres
associés (Rome-1992) : Turquie, Norvège, Islande, Pologne (1999), République tchèque
(1999), Hongrie (1999); Pays observateurs (Rome-1992) : Danemark, Irlande, Autriche
(1995), Suède (1995), Finlande (1995) ; Pays partenaires associés (Kirchberg (Luxembourg) –
1994) Estonie, Lettonie, Lituanie, Slovaquie, Bulgarie, Roumanie, Slovénie (1996).
630
MAURY Jean-Pierre, « L’édification de la politique européenne commune de sécurité et de
défense depuis 1998 », op. cit., p. 6-7.

198
Compétences militaires de l’UEO
Le premier exercice conjoint UEO-OTAN de gestion de crise était le
CMX-CRISEX 2000 avec les observateurs de l’UEO. L’opération EOLO en
2000 était destinée à tester l’opération de soutien de la paix. La CMX-
CRISEX a été directement influencée par la guerre dans les Balkans parce
qu’elle a été chargée de la simulation d’une intervention type Bosnie ou
Kosovo631. Le scénario était le suivant : une situation de crise s’établit dans
une île ravagée par des affrontements ethniques provoquant le déplacement
de dizaines de milliers de personnes. Une résolution de l’ONU demande de
l’aide puis la décision de l’OTAN est prise d’appuyer l’UEO avec des
moyens propres. La décision de l’OTAN et de l’UEO confie le
commandement de l’opération au « DSACEUR » qui est l’adjoint européen
du commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR)632.
Les manoeuvres ont été réalisées en grande partie grâce à des modèles
informatiques, mais ont été conçues pour tester la réactivité de l'UEO et de
la capacité à gérer une telle opération tout en employant des moyens de
l'OTAN. Comme avec l’EUROCORPS, cette opération a été menée en
prévision de la construction de l'UE. Les procédures de gestion des crises ont
été testées pour une collaboration éventuelle avec l'OTAN. Selon le ministre
de la Défense allemand, Rudolf Scharping, l'exercice était une pierre
angulaire de l’IESD. Il était très pratique car l'utilisation des moyens et
capacités de l'OTAN dans les missions dirigées par l'UE aura été
probablement « la règle » plutôt que « l'exception ». Les événements ont
plutôt réfuté cette phrase633.
En 2000, les représentants de l’UEO ont assisté à l’exercice Gabon 2000
à Libreville et Lamborené, qui a abouti à un rapport sur l’évaluation de
l’expérience de l’UEO dans le domaine du maintien de la paix en Afrique634.
Du 11 au 15 juin 2001 l’OTAN et l’UEO ont mené l’exercice Étude
théorique conjointe (JES01) qui a été organisée par les Pays-Bas. L’exercice
était ouvert à tous les pays de l’UEO et de l’OTAN. Les pays du PpP, les
représentants des Nations Unies et de l’UE ont été invités à envoyer des
observateurs. Le JES 01 a testé le contrôle politique et la direction
stratégique du Conseil de l’UEO dans un exercice dirigé par l’UEO, lié aux

631
Denise M. Groves The European Union's Common Foreign, Security, and Defense Policy
Research, Report 00.3 November 2000, Berlin Information-center for Transatlantic Security
(BITS), p. 9.
632
Rapport d'information sur la politique étrangère, de sécurité et de défense commune de
l’Union européenne, présenté par M. Alain Barrau, Assemblée nationale, Nº 2254, le 16 mars
2000., p. 40.
633
GROVES Denise M., The European Union's Common Foreign, Security, and Defense
Policy Research, Report 00.3 November 2000, Berlin Information-center for Transatlantic
Security (BITS), p. 9.
634
Assemblée de l’UEO – Document 1770, op. cit.

199
Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM) et utilisant des
moyens et capacités de l’OTAN, en particulier un état-major des GFIM.
Nous avons vu qu’en théorie c’est le COPS qui pratique le contrôle
politique et la direction stratégique d’une opération, comme organe
permanent depuis le 22 janvier 2001. Il a également testé l’interopérabilité et
les procédures conjointes OTAN-UEO pour la mise en place et le
fonctionnement d’un EMO stratégique. L’OTAN a fourni des orientations
générales pour la planification opérationnelle. L’exercice reposait sur un
scénario-amorce, à savoir : une opération de soutien de la paix dirigée par
l’UEO (Petersberg) sur mandat des Nations Unies et se déroulant au
Kiloland635, pays générique situé sur une île au large des côtes de l’Afrique
occidentale. Dans ce type d’exercice, aucune troupe n’est déployée636.
L’exercice CME/CMX 03, du 19-25 novembre 2003 a été le premier
exercice UE/OTAN de gestion de crises et il a exercé le scénario d’une
possible opération de gestion de crise de l’UE, type « Berlin Plus »637 sur la
base de l’article 17.2 du TUE, c’est-à-dire les tâches de Petersberg. L’accent
était mis sur la façon dont l’UE planifie au niveau politico-militaire
stratégique, faisant appel à des moyens et capacités de l’OTAN. Alors elle a
testé activement les instruments civils de l’Union. L’exercice a été conduit à
Bruxelles et dans les capitales nationales638. L’exercice de police « Lucerna
03 » organisé par la présidence italienne a testé l’élaboration conceptuelle
sur l’interopérabilité des unités intégrées de police639. En bref, pendant
CMX/Crisex 2000 l’UEO n’était qu’un observateur, lors du JES01 elle s’est
chargée par la planification mutuelle640.
L’exercice CM 02 en 2002 a simulé un conflit entre deux pays fictifs,
Alphaland et Bravoland, mais cet exercice virtuel commun qui s’est déroulé
dans toutes les capitales ne concerna que le processus décisionnel, la
coordination entre les différents participants. Les conclusions étaient
ambiguës : le COPS a éprouvé des difficultés dans le choix de quartiers
généraux d’opération et un manque de leadership. Le rôle du Comité pour
les aspects civils de la gestion de crises devra être clarifié, tandis que le
Centre Satellitaire et le Centre de Situation étaient sous-représentés641. Et
enfin, pendant CMX 2003, l’UE planifie seule et utilise des moyens de

635
Lieu de plusieurs exercices militaires conjoints fino-suédois.
636
Questions écrites nos 372 à 376 et réponses du Conseil, A/1776, le 30 novembre 2001, p. 4.
637
Déclaration conjointe à la presse du secrétaire général de l’OTAN et de la présidence de
l’UE., Réunion ministérielle UE-OTAN, Bruxelles, le 4 décembre 2003.
638
Communiqué de presse du Haut représentant de l’UE pour la PESC, Javier Solana, à
l’occasion du premier exercice l’UE/OTAN de gestion de crises (CME/CMX 03), Bruxelles,
les 19-25 novembre 2003.
639
Rapport de la présidence sur la PESD, Conseil européen, Bruxelles, le 12 décembre 2003.
640
Assemblée de l’UEO – Document 1770, op. cit., p. 12.
641
DUMOULIN André – MATHIEU Raphaël – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 354.

200
l’OTAN. L’UEO a également élaboré un concept de coopération civilo-
militaire (CIMIC), transmis aux Nations Unies et à l’OSCE. Elle a aussi mis
au point des instructions permanentes pour la mise en oeuvre de son concept
CIMIC pour le Conseil et ainsi contribue directement au développement de
la PESD642.

Le développement institutionnel et le processus de planification de la


PESC/PESD

La courte présentation du développement institutionnel est


particulièrement importante pour pouvoir comprendre l’action extrêmement
complexe des différents acteurs de l’Union européenne lors de la gestion de
crise. Il faut connaître le fonctionnement de ces institutions pour pouvoir
analyser pourquoi la réaction rapide de l’UE est un défi considérable avec le
concert des différentes institutions et acteurs à la fois européens et
nationaux.
Dans la plupart des cas, la diplomatie n’impose pas des réponses et des
réactions immédiates. Le principe de laisser-faire est souvent plus utile
qu’une réponse rapide, mais prématurée. La gestion de crise est une
exception. Bien sûr, le facteur temps dans la deuxième où troisième phase de
la gestion de crise, notamment lors de la mise en place d’une mission
classique de maintien de la paix et d’une mission juridique (RSS) est
important, mais secondaire. En revanche, l’imposition de la paix dont
l’Union tente de se charger nécessite au fur et à mesure une réaction rapide.
S’agit-il d’une « mission impossible» si l’on envisage une réaction rapide
avec le consensus (/abstention) des 27 États sur une base plutôt
intergouvernementale de la PESC/PESD ? Est-ce que c’est possible dans le
cadre institutionnel actuel ? Les organes multinationalisés fonctionnent-ils et
comment faire pour les perfectionner ? Comment les Européens cherchent à
surmonter ces difficultés et/ou à trouver des solutions alternatives pour se
rendre efficaces ?

Les institutions de la PESC - L’UP(PAR), le SitCen, le Cabinet du SG, le


SG et les RSUE
Nous avons examiné comment le traité d’Amsterdam a incorporé les
tâches de Petersberg. Si nous tenons compte des acteurs de la PESC, nous
devons rappeler ici le compromis d’Édimbourg, ratifié en 1993. Ce
compromis a garanti l’exemption (opting out) du Danemark refusant de
participer aux décisions relatives à la PESC643. Après Saint-Malo, la mise en

642
Assemblée de l’UEO – Document 1770, op. cit., p. 12.
643
DUMOULIN André – MATHIEU Raphaël – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 22.

201
place de la structure institutionnelle a été accélérée. Il s’agit d’un vrai succès
dans ce domaine, malgré certaines lacunes :

La mise en place de l’Unité de planification de la politique et d’alerte


rapide ( > future Unité Politique - UP / Policy Unit) a été décidée lors du
Conseil européen de Vienne, les 11-12 décembre 1998. L’UPPAR se
retrouve déjà dans la Déclaration 6 du traité d’Amsterdam dont le rôle
principal est de fournir des propositions au Haut représentant et au COPS (le
successeur du CoPo(l) – Comité Politique) et la planification politique. En
dehors des périodes de crise, l’UP(PAR) fait des évaluations des
événements. Mais elle n’a véritablement commencé à fonctionner qu’à la fin
de l’année 1999, depuis la ratification du traité d’Amsterdam644. L’activité

644
L’UPPAR est chargée de
- surveiller et analyser les développements dans le secteur de la PESC
- fournir des évaluations des intérêts de l’Union et recenser les domaines auxquels la
PESC pourrait s’attacher à l’avenir
- fournir en temps utile des évaluations et donner rapidement l’alerte en cas
d’événements ou de situations susceptibles d’avoir des répercussions importantes y
compris les crises politiques potentielles
- établir à la demande du Conseil ou de la Présidence, ou de sa propre initiative, des

202
de l’UP(PAR) est complétée par deux autres institutions, le Cabinet du
secrétaire général (depuis 2002), et le Centre de Situation (1999-2000).
Le Centre de Situation conjoint (SitCen) fonctionne 24 heures sur 24 et 7
jours sur 7 et met à la disposition de l’UE une capacité de renseignement,
d’analyse et d’alerte645. Avec son effectif de 100 personnes il regroupe
différentes informations et fournit l’aide à l’EMUE pendant la phase de
planification par ses analyses et par le transfert des informations venant des
États membres et du DG E (surtout vers le DG 8) 646. Le Centre est chargé de
l’introduction de la classification des documents, de la limitation de l’accès
public à ces documents et du recrutement de son personnel. Le Centre prend
ses distances avec les États membres, mais il dépend aussi en partie des
informations de ces derniers. Cet organisme est chargé de l’alerte rapide et
auparavant il a été intégré dans l’UPPAR, sous la direction d’un Conseil
spécial (6 diplomates et experts militaires). Le SitCen a également déménagé
avec l’UPPAR et se trouve dans le bâtiment Cortenberg, à quelques
centaines de mètres du bâtiment du Conseil, Justus Lipsius. Il établit la
relation avec d’autres organisations internationales comme l’OTAN, l’ONU
et l’OSCE, fait des renseignements pour combattre le terrorisme et suit
évolution de la situation internationale.
Le Cabinet du secrétaire général (Secrétariat du Conseil) se compose du
chef de cabinet (directeur), de 2 chefs de cabinet adjoints (1 pour la PESC, et
1 pour la liaison avec l’UP) et de 3 conseillers que Javier Solana a
personnellement choisis, selon le seul critère de la représentation nationale.
Le Cabinet facilite la relation entre Solana et l’UP, l’EMA militaire et le
Centre de situation conjoint647.
La PESC se manifestait concrètement dans la personne de Javier Solana
qui était le Haut représentant de la PESC et de la PESD (Amsterdam
1997/1999), le secrétaire général du Conseil (depuis le 4 juin 1999648) et le
secrétaire général de l’UEO (depuis le 25 novembre 1999). De plus, son
personnage est également la garantie de bonnes relations avec l’OTAN dont

documents présentant de manière argumentée des options concernant la politique à


suivre et les soumettre, sous la responsabilité de la Présidence, comme contribution
à la définition de la politique au sein du Conseil
Source : DUMOULIN André – MATHIEU Raphael – SARLET Gordon, La politique européenne
de sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 321-324.
645
Guide de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), op. cit., p. 21.
646
BAGAYOKO, Niagalé, « L’opération Artémis, un tournant pour la politique européenne de
sécurité et de défense ? », Afrique contemporaine, Printemps 2004, p. 109.
647
DUMOULIN André – MATHIEU Raphaël – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 325. et p. 318-320.
648
Le traité d’Amsterdam est entré en vigueur le 1 er avril 1999 (quelques jours après
l’intervention du Kosovo) mais le HR n’a été désigné qu’en juin, à Cologne. L’UPPAR ne
fonctionnait pas non plus. Source : DUMOULIN André – MATHIEU Raphëel – SARLET Gordon,
La politique européenne de sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op.
cit., p. 306-308.

203
il a été également le secrétaire général entre le 5 décembre 1995 et le 6
octobre 1999.

Créé par András Türke, Source : http://www.consilium.europa.eu/ ; © 2008 CERPESC


www.pesc.eu

Quant à la fonction du secrétaire général du Conseil, celle-ci était une


initiative française, née d’un compromis avec les Britanniques qui étaient
plutôt partisans de la subordination du SG au Conseil. Solana était la réponse
claire à la fameuse question de Kissinger (Qui dois-je appeler en Europe ?)
car « he met the French criterion for seniority and pro-activism, the British
criterion for user-friendly Atlanticism and the German criterion for
Europeanism »649. Il a bien accompli sa mission, la PESC est devenue
visible650.

649
« il a répondu au critère français de l’âge et de militantisme, au critère britannique de
l’atlantisme convivial et au critère allemand de l’européanisme » Source : DUMOULIN André –

204
L’activité du SG/HR est facilitée par le réseau des représentants spéciaux
de l’Union européenne (RSUE) dont la désignation a débuté en 1996 pour la
région des Grands Lacs en Afrique et pour le processus de paix au Moyen-
Orient. À l’époque, l’UE disposait de 4 RS : Miguel Ángel Moratinos
(Proche-Orient), Aldo Ajello (Grands Lacs africains, souvent participé à la
gestion de crise sous le nom code ARTEMIS), Bodo Hombach (coordinateur
du Pacte de stabilité pour l’Europe de Sud) et François Léotard
(FYROM)651. Les RSUE représentent l’Union dans les régions les plus
troublées en lui donnant plus de visibilité. Ils sont nommés par le Conseil à
la majorité qualifiée, après un appel à candidature au sein des États membres
de l’Union européenne652. En outre les RSUE pourraient se voir coiffer
d’une double casquette : celle de représentant du Conseil (leur fonction
originelle) mais aussi celle de délégué de la Commission… Dans certains
cas, ceux-ci pourraient même éventuellement coiffer une troisième casquette
de haut représentant de la Communauté internationale653.

Les processus de décision et les instruments de la PESC


Les décisions concernant la PESC sont prises par le Conseil. La PESC est
régie par l’unanimité mais, en pratique, les décisions sont prises par
consensus et les votes sont exceptionnels. La déclaration n° 27 annexée au
TUE, donne aux États membres la possibilité d’une « abstention
constructive », c’est-à-dire pour les décisions qui requièrent l’unanimité, les
États membres éviteront, autant que possible, d’empêcher qu’il y ait
unanimité lorsqu’une majorité qualifiée654 est favorable à la décision et ils
acceptent que la décision engage l’Union655. Dans le cas de la PESC la
décision à la majorité qualifiée nécessite « une majorité superqualifiée » qui
couvre 62 % de votes et en même temps l’approbation d’ au moins 10 États)

MATHIEU Raphaël – SARLET Gordon, La politique européenne de sécurité et de défense


(PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 306-308 et p. 312.
650
Il a participaté aux négociations de Sharm-el-Skeikh pour la paix au Proche-Orient à côté
du SG de l’ONU, Kofi Annan (pour la première fois au nom des 15). Il était le membre de la
Commission Mitchell sur le Proche-Orient, et son activité était particulièrement marquante
concernant la Macédoine et le Monténégro. En 2000 il a parcouru 500.000 km, dans 40 pays,
et il a assisté aux 16 sommets ministériels. Source : DUMOULIN André – MATHIEU Raphaël –
SARLET Gordon, La politique européenne de sécurité et de défense (PESD) De l'opération á
l'identitaire, op. cit., p. 309.
651
EU-Nachrichten – GASP, Die Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik der
Europaeischen Union, Europaeische Kommission Nr. 2 Themenheft, 3 août 2002, p. 15-16.
652
Voir aussi GREVI Giovanni, Pioneering foreign policy – The EU Special Representatives,
Cahier de Chaillot N° 106, octobre 2007.
653
Guide de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), Ministère des Affaires
étrangères, République française, août 2006., p. 69.
654
Jusqu’au traité de Lisbonne, la majorité qualifiée représente au moins 2/3 des États
membres (255 voix), et au moins 62% de la population européenne et la minorité bloquante
est de 91 voix sur un total de 345, pour l’Europe des 27.
655
Guide de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), op. cit., p. 71-72.

205
et la coopération renforcée (au moins 8 États, mais au domaine de la PESC
seulement pour la réalisation une opération commune)656.
Sur la base de l’article 15 du TUE, les positions communes sont adoptées
à l’unanimité au sein du Conseil et les États membres sont tenus de les
suivre et de les défendre. Les positions communes sont prises à l’égard de
plusieurs pays ou régions du monde, des situations de crise ou sur des
thèmes transversaux (non-prolifération, prévention des conflits en Afrique,
soutien à la Cour pénale internationale, etc.)657.
Sur la base de l’article 14 du Titre V du TUE, les actions communes
désignent une action coordonnée des États membres, par laquelle des
ressources de toute nature (ressources humaines, savoir-faire, financement,
matériel, etc.) sont engagées. Nous devons insister sur le fait que ces actions
communes constituent également l’acte juridique nécessaire au lancement
d’opérations de la PESD et sont régulièrement révisées et prorogées658.
Sur la base de l’article 13 du TUE, introduit par le traité d’Amsterdam, le
Conseil décide des stratégies communes dans des domaines où les États
membres ont des intérêts communs importants, pour une période de quatre
ans. Cet instrument est peu utilisé659 et seulement 4 stratégies ont déjà été
adoptées (en 2008) : sur la Russie, en juin 1999 ; sur l’Ukraine, en décembre
1999 ; sur la Méditerranée, en juin 2000 ; et sur l’Afrique, en décembre
2007.
Les autres instruments sont les opérations communes (décidées par le
Conseil, leurs buts, circonstances et les cadres temporaires doivent être
précisés) ; les décisions ; les conclusions des engagements internationaux ;

656
EU-Nachrichten – GASP, Die Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik der
Europaeischen Union, op. cit., p. 19-20.
657
Et « depuis le début de l’année 2006, l’emploi des positions communes a, par exemple,
permis de mettre en place des mesures restrictives (à des degrés divers) à l’encontre de la
Biélorussie, de la Syrie, du Liban, de proroger celles qui furent prises à l’encontre de la
Birmanie, de la Côte d’Ivoire, de la Serbie-et-Monténégro, de la Moldavie, du Zimbabwe ou
encore de mettre un terme définitif à la coopération de l’Union européenne et de la Corée du
Nord en matière nucléaire. » Source : Guide de la politique étrangère et de sécurité commune
(PESC), op. cit., p. 74-76.
658
« Elles permettent ainsi la définition du mandat et le financement des représentants
spéciaux de l’Union européenne, mais aussi des programmes de déminage, de lutte contre la
dissémination des armes légères et de petit calibre, la promotion de la position européenne en
matière de non-prolifération ou le soutien aux processus de démocratisation. » Source :
Guide de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), op. cit., pp. 74-76. ; voir
encore le tableau comparatif sur les RSUE.
659
L’UE privilégie désormais la définition conjointe d’objectifs partagés, comme c’est le
cas, par exemple, de la déclaration du sommet de l’Union européenne/Russie de Saint-
Pétersbourg, de mai 2003, qui s’est substituée, dans les faits, à la stratégie de l’Union
européenne sur la Russie. Source : Guide de la politique étrangère et de sécurité commune
(PESC), op. cit., p. 74-76.

206
les explications (d’une position commune) et les contacts avec des États
tiers (les dialogues politiques plus que 200 par an, et les démarches) 660.

Les institutions de la PESD - le COPS, le CMUE et l’EMUE


Lors de la réunion informelle des ministres des Affaires étrangères de
l’UE à Eltville, les 13-14 mars 1999, l’Allemagne a proposé des réunions
régulières (ou ad hoc) du Conseil des Affaires générales, avec la
participation des ministres de Défense. Elle a également préconisé la mise en
place d’un corps permanent avec les représentants des experts politiques et
militaires ( > futur COPS), d’un comité militaire de l’UE avec les
représentants militaires ( > futur CMUE), d’un état-major avec un centre de
situation conjoint inclus ( > futur EMUE, futur Centre de situation de l’UE),
d’un centre satellitaire ( > de l’UEO, puis de l’UE) et d’un Institut d’études
de Sécurité ( > de l’UEO, puis de l’UE).
Les 3-4 juin 1999 le Conseil européen à Cologne a souligné que
désormais le Conseil devrait être en mesure de prendre des décisions ayant
trait à l’ensemble des activités de prévention des conflits et des missions de
gestion des crises définies dans le traité sur l’Union européenne, les
« missions Petersberg ». Bien sûr, l’engagement de l’UE doit être conforme
aux principes de la Charte des Nations Unies, ainsi qu’aux principes de
l’Acte final d’Helsinki et aux objectifs de la Charte de Paris (voir l’article 11
du TUE). Le Rapport rattaché à la décision commune inclut les propositions
allemandes d’Eltville et souligne leur nécessité (sessions régulières, COPS,
CMUE, EMUE, Centre de situation, Centre satellitaire, Institut d’études de
sécurité).
La France a fait, elle aussi, ces propositions par une lettre de M. Jacques
Chirac, président de la République française, adressée à la présidence
finlandaise de l’UE, le 22 juillet 1999. Chirac propose que Javier Solana
prenne sa fonction vers la fin de l’année 1999 et pour conduire efficacement
sa mission qu’il soit en contact régulier avec les représentants des nations.
Le président français a prévu à automne 1999 l’installation de l’UPPAR
(Unité de Planification, de Prévision et d’Action Rapide). La vision française
sur les organisations communes de la PESC trouvait souhaitable leur mise en
place avec l’entrée en fonctions du Haut représentant. Cette vision était la
suivante :

Le Conseil – les orientations générales


Le Conseil donne les orientations générales et c’est le Conseil des
Affaires générales, secondé par les ministères de la Défense, qui prend les
décisions nécessaires à leur mise en œuvre. En matière de défense, les

660
EU-Nachrichten – GASP, Die Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik der
Europaeischen Union, op. cit., p. 16-17.

207
réunions des ministres de la Défense contribuent à la préparation et à la mise
en œuvre des décisions.

Le COPS – le contrôle politique et la direction stratégique


Selon le plan, le Comité politique (COPOL, Art. 15 du TUE) se
transforme en COPS (Comité politique et de sécurité), un organe permanent,
composé des représentants permanents en matière politico-militaire. (Ayant
rang d’ambassadeurs, ces représentants sont restés également dans le cadre
du CAN de l’OTAN : ainsi double casquette). Cette « cheville ouvrière » de
la PESD devrait assurer dans la pratique le contrôle politique et la direction
stratégique des opérations conduites par l’UE661. Ce comité politique suit la
situation internationale en interaction avec le Comité militaire et le Comité
chargé des aspects civils de la gestion des crises (CIVCOM) dont il reçoit
des avis et des recommandations et à qui il adresse des directives. C’est
également le COPS qui reçoit les commandants des opérations de gestion de
crise et les représentants spéciaux de l’UE (RSUE). Il a des sessions
communes avec l’Assemblée de l’UEO à Bruxelles.
La présidence du COPS devrait être assurée par le SG/HR et le COPS
pourrait se réunir au niveau des Directeurs politiques. Il peut adresser des
directives au Comité militaire et peut en recevoir des recommandations. Il
peut aussi s’appuyer – de façon transitoire – sur les ressources de l’EMA de
l’UEO.

Le Comité Militaire Européen – CME ( > CMUE) : directives militaires


et recommandations
Après le projet français, le Comité militaire dispose des membres avec
une « double casquette » UE/OTAN et réunit les CEMA (chefs d’état-major
des armées), représentés par leurs délégués militaires (REPMIL) au cours
des réunions hebdomadaires. En conformité avec les directives reçues du
COPS, il donne des directives militaires à l’état-major européen
(EME/EMUE) et formule des recommandations destinées au COPS sur des
questions militaires et sur les options stratégiques provenant de l’EME. La
préparation de ses travaux est assurée par le groupe de travail du Comité
Militaire de l’UE - GT CMUE (EUMC WG) composé des adjoints et des
assistants des représentants militaires662.
Suite aux propositions de Jacques Chirac, lors du Conseil des Affaires
générales de Bruxelles le 15 novembre 1999, les ministres de la Défense de
l’UE se réunirent pour la première fois avec les ministres des Affaires
étrangères de l’UE. Les ministres ont autorisé Javier Solana, secrétaire
général du Conseil de l’UE et Haut représentant pour la PESC, à accepter le

661
MAURY Jean-Pierre, « L’édification de la politique européenne commune de sécurité et de
défense depuis 1998 », op. cit., p. 11.
662
Guide de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), op. cit., p. 17-18.

208
poste et à exercer les fonctions du secrétaire général de l’UEO dès le 25
novembre 1999, en succédant à José Cutilerio, secrétaire général de l’Union
de l’Europe occidentale.
Le Conseil européen d’Helsinki, pour combler rapidement et
temporairement des lacunes institutionnelles par rapport à l’Objectif Global
militaire d’Helsinki, a proposé le développement et la coordination des
moyens militaires de surveillance et d’alerte rapide ainsi que l’ouverture des
États-majors nationaux interarmées aux officiers des autres États membres .
Le cas échéant, le recours à la planification de l’OTAN et au processus de
planification et de révision (PARP) du Partenariat pour la Paix (PpP) était
également possible. La décision sur des opérations est anonyme et elle
s’applique sur un pied d’égalité. Les Annexes de la conclusion de présidence
ont proposé la décision sur les organes de la PESD (PECSD), tenant compte
des propositions allemandes (Eltville) et françaises (lettre de Chirac) avec
quelques précisions. Ainsi les membres du COPS seraient les représentants
nationaux de haut niveau ou des ambassadeurs. Le CMUE sera composé des
chefs d’état-major des armées, représentés par leurs délégués militaires. Le
cas échéant son président assistera aux sessions du Conseil. L’EMUE est
chargé de l’alerte rapide, de l’évaluation des situations et de la planification
stratégique. Avant le 1er mars 2000, les organes intérimaires de ces
institutions ont dû être mis en place663.
C’est le Conseil des Affaires générales à Bruxelles664 et le Conseil
européen de Lisbonne665 qui ont pris finalement la décision sur la création du
COPSI (COPS intérimaire) en mars 2000. Le COPSI était une formation
distincte des réunions du COPOL. Le Conseil a pris également la décision de
créer un organe militaire intérimaire (futur CMUE) et le détachement
d’experts nationaux dans le domaine militaire auprès du secrétaire général
du Conseil (SGC) durant la période intérimaire (futur EMUE).
A Sintra, une autre proposition de Chirac réapparaît : il serait utile que les
délégués du CME soient aussi les représentants de leur pays auprès de
l’OTAN. Le CME devrait être présidé par un général quatre étoiles, choisi
par les chefs d’état-major des États membres de l’UE (en dehors du
CME)666. Il participerait au COPS et au Comité militaire de l’OTAN et
travaillerait en étroite relation avec le Haut représentant pour la PESC. À
notre avis, dans la pratique cette personne semble devoir accomplir plutôt le
rôle d’un ministre de la Défense de l’UE. Le SACEUR adjoint peut aussi
participer au CME.

663
Annexe 1 à Annexe 4.
664
Conseil des Affaires générales à Bruxelles, les 14-15 février 2000.
665
Conseil européen à Lisbonne, les 23-24 mars 2000.
666
Réunion des ministres de la Défense de l’Union européenne, Sintra le 28 février 2000.

209
L’État-major européen - L’EME ( > l’EMUE) :
En assurant une présence 24 heures sur 24 en cas de crise, les 60-90
officiers667 de l’État-major européen permanent fournissent une expertise et
des capacités militaires pour la PESC. L’EME a trois fonctions
opérationnelles principales : l’alerte rapide, l’évaluation des situations et la
planification stratégique. En cas de crise, l’EME fournit au COPS, par
l’intermédiaire du CME, un ensemble d’options stratégiques militaires. Pour
accomplir ce rôle, il est en étroite coordination avec l’OTAN. Pendant les
opérations, l’EME donne des directives surtout pour la planification,
supervise des opérations et fournit de nouvelles options. Les 5 fonctions
principales de l’état-major sont les suivantes :
1. L’évaluation des renseignements
2. Le suivi de la situation
3. La planification stratégique
4. Le maintien de troupes en état d’intervenir
5. L’administration
6. La Cellule civilo-militaire (Civ-mill Cell)

Le Conseil européen à Nice a précisé qu’à la tête du CMUE se trouve le


président du CMUE (PCMUE), un président permanent, en principe avec un
mandat de 3 ans. Il est de préférence un ancien chef d’état-major des armées
d’un État membre de l’UE, un officier 4 étoiles. Il assiste aux sessions du
Conseil, le cas échéant, et assume la fonction de conseiller militaire auprès
du SG/HR. L’EMUE est piloté par un directeur général (DGEMUE), un
officier général 3 étoiles, qui est lui-même assisté par un général de brigade
(2 étoiles), ce dernier étant en même temps directeur adjoint et chef d’état-
major. Plusieurs éléments de la lettre de M. Chirac réapparaissent ici.
Dans la pratique, l’EMUE est un service du Secrétariat du Conseil de
l’UE, et il travaille sous la direction militaire du CMUE. L’interaction avec
le COPS s’effectue via le président du CMUE. Directement rattaché au
SG/HR, l'EMUE peut également appuyer, à sa demande ou à celle du COPS,
des missions temporaires auprès de pays tiers ou des missions conduites sous
l’égide d’autres organisations internationales668.
La cellule civilo-militaire de l’EMUE a été unanimement décriée suite au
« sommet des chocolatiers » (France, Allemagne, Belgique, Luxembourg) en
avril 2003, mais dont l’idée de base n’en fut pas moins approuvée par les
Quinze en décembre 2003. La Cellule composée d’une trentaine de
personnes sous l’autorité du directeur général de l’EMUE, a été mise en

667
Puis 150-200 officiers, issus des corps d’armée de tous les États membres. Source : À
l’occasion de la Journée de l’Europe THEMA « L’Europe de la Défense » L’Europe de la
Défense - Un documentaire réalisé par Claude Lahr, Une coproduction : ARTE France, La
Huit Production (2006-104 mn), le 9 mai 2006.
668
Note d’information de l’Assemblée de l’UEO, N°6, mars 2007, p. 1-2.

210
place en juin 2005 auprès de l’EMUE, avec la capacité de générer un Centre
d’opérations (Ops Centre). Ce centre a atteint sa capacité opérationnelle le
1er janvier 2007669. La Cellule a pour mission d’accroître la capacité de
planification des missions de gestion des crises au sein de l’UE, de renforcer
l’état-major national chargé de mener des opérations autonomes de l’UE,
d’aider à la coordination des opérations civiles et de générer la capacité de
planifier et de conduire une opération autonome de l’UE.
Une cellule militaire était également mise en place au sein du SHAPE,
pour remédier à la préparation des opérations de l’UE avec le recours aux
capacités de l’OTAN, selon les directives de Berlin Plus. De la même façon,
l’OTAN a créé un bureau de liaison permanent au sein de l’EMUE670.
Au cours de l’année 2001, les institutions intérimaires de la PESD sont
devenues permanentes, dans l’ordre suivant671 :
- Le COPS, depuis le 22 janvier 2001 ;
- Le CMUE, depuis le 9 avril 2001, présidé par le général finlandais
Gustav Haglund672 (2001-2004) puis par Mosca-Moschini (it., 2004-
2006) et par Henri Bentégénat (fr.), depuis 2006673 ;
- L’EMUE, depuis le 11 juin 2001, commandé jusqu’en 2004 par le
général Rainer Schuwirth (all.), secondé du général Graham Messervy-
Whiting (br). Ensuite, le DGEMUE est le général français Jean-Paul
Perruche à qui succède le général britannique David Leakey (1er mars
2007 – février 2010). Leakey est remplacé par le lieutenant général
néerlandais Ton Van Osch.
Quant à la coopération avec des organisations internationales, le fil
conducteur est représenté par la valeur ajoutée de l’UE, l’interopérabilité, la
visibilité et l’autonomie de décision. Quels sont les domaines stricto sensu
de cette valeur ajoutée ? Ces domaines sont la prévention des conflits
(échanges d’informations, analyses, démarches), les aspects civils et
militaires de la gestion des crises et les questions régionales particulières (les
Balkans occidentaux, le Moyen-orient et l’Afrique, en particulier la région
des Grands Lacs, la corne de l’Afrique et l’Afrique occidentale)674.
En juillet 2001, les Actions communes du Conseil675 ont proposé la mise
en place de l’Institut d’Études de Sécurité de l’UE (IESUE/EUISS à Paris) et
la création d’un Centre satellitaire de l’UE (CSUE) à Torrejon. Bien sûr, il
ne s’agit pas de nouvelles institutions, mais de la transformation des

669
HAJNALKA Vincze, « Bilan 2007 de la politique de sécurité et de défense de l’Union
européenne », le 31 mars 2008, http://www.armees.com
670
Note d’information de l’Assemblée de l’UEO, N°6, op. cit., p. 1-2.
671
Conseil européen, Goeteborg, les 15 et 16 juin 2001, Conclusion de la présidence.
672
Ancien commandant de FINUL entre 1986 et 1988.
673
PIANA Claire, « La PESC après Saint-Malo : de la diplomatie à la defense », op. cit., p. 8.
674
Annexe V. de la Conclusion de la présidence du Conseil européen, Goeteborg, les 15 et 16
juin 2001.
675
Actions Communes du Conseil de l’UE, Bruxelles, le 20 juillet 2001.

211
anciennes institutions de l’UEO676. Actuellement, l’EMUE est la seule
institution militaire permanente intégrée de l’UE. Le CMUE est l’organe
militaire de plus haut niveau dans le Conseil677.

Le rôle de la Commission et du Parlement


La Commission (DG E678 VIII : opérations militaires de gestion de crise,
DG IX : la direction de la gestion civile des crises) tient à jour une liste de
plus de 120 pays à surveiller qui portent un risque de conflits potentiels679.
Un Directeur général adjoint suit plus particulièrement les dossiers de la
PESD680. Pendant que le Parlement (et le Conseil) préparent un rapport
annuel sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC,
depuis Amsterdam la PESD ne fait l’objet ni d’un contrôle ni d’une
approbation formelle par le Parlement européen681. Amsterdam confirmait le
rôle du Parlement européen en matière de contrôle des dépenses de la PESC,
à l’exception des dépenses concernant les opérations ayant des implications
militaires et de défense682.

L’actuelle structure de commandement des missions/opérations de la


PSDC

Les 5 scénarios
La gestion des opérations et les missions de l’Union européenne même si
leur taille reste encore relativement modeste, est assurée actuellement par
une structure solide et multidimensionnelle qui paraît un peu
surdimensionnée :

A.) Seules les missions pilotées en coopération avec l’OTAN disposent


de 3 schémas : Selon le premier, l’OTAN garantit pour l’UE le recours aux
capacités de planification. L’UE peut utiliser les moyens de l’OTAN
(SHAPE, Mons) déjà à ce point-là lorsque le lancement de la mission n’est
pas encore assuré. Tout cela contribue au travail de l’EMUE dans le

676
Conclusions du Conseil des affaires générales et relations extérieures Bruxelles, les 19-20
mai 2003.
677
DURNIN Lt. Col. John, « Operation Building – From Strategic Planning to Decision »,
Impetus – Bulletin of the EU Military Staff, « Decision Making » Issue 4, Autumn-Winter
2007. pp. 5-6.
678
DG E : Direction Générale Elargissement
679
Rapport de la présidence sur la mise en oeuvre du programme de l’UE pour la prévention
des conflits violents, Conseil européen de Séville, les 21-22 juin 2002.
680
Guide de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), op. cit., p. 20.
681
RUTTEN Maartje (ed), De Nice à Laeken : Les textes fondamentaux de la défense
européenne, op. cit., p. 90.
682
DUMOULIN André – MATHIEU Raphael – SARLET Gordon, La politique européenne de
sécurité et de défense (PESD) De l'opération á l'identitaire, op. cit., p. 20.

212
domaine de l’élaboration de l’option stratégique militaire (OSM/MSO -
military strategic option) et une fois le lancement de la mission décidée, à la
planification stratégique.
Selon le deuxième scénario – qui y inclut la planification – l’Union
européenne peut demander auprès de l’OTAN le commandement d’une
opération militaire menée par elle-même. Dans ce cas, c’est le DSACEUR
qui pilote l’opération, à côté de ses autres devoirs chez le SHAPE. Son
travail auprès du SHAPE est facilité par l’état-major européen
(EMOPS/OHQ). L’Union européenne peut également demander le recours
aux moyens de l’OTAN selon le troisième schéma : L’OTAN se charge de
faire une liste des moyens, définit les règles du recours, les cadres juridiques
et financiers. Concernant l’opération en question, l’Union européenne et
l’OTAN signent un accord spécifique683.
Missions et opérations684 : Concordia (2003) ; ALTHEA (2004),
Afghanistan

B.) Au cours des opérations/missions basées sur le concept de « nation-


cadre », c’est la nation-cadre qui assure la gestion et le commandement
(EMOPS/OHQ) y compris le noyau de l’État-major opérationnel. Tout cela
n’est pas limité au niveau stratégique et peut être pareil au niveau des forces
(QGF) et/ou au niveau tactique (Component Command Headquarters).
Dans ce cas-là, l’EMUE installe un élément d’état-major dont l’objectif
est la coordination entre l’EMUE/CMUE et la nation-cadre que les
demandes de l’UE soient respectées. Le processus de planification est
facilité par le recours au moyen de l’UE (SitCen, Unité politique/Policy
Unit, Division renseignement de l’EMUE, Centre satellitaire, etc.)685.
Comme nous l’avons déjà traité, dans la pratique 5 pays disposent d’un
QG multinationalisable pour le concept de nation-cadre. Le noyau assuré par
la nation-cadre dispose d’un effectif de 42-46 personnes. Mais cet effectif
n’est pas disponible pour l’EMUE tout le temps. Les éléments permanents
sont très restreints, mais ils accomplissent un double rôle et sont disponibles
à tout moment aux opérations de l’Union européenne : Potsdam – 15 ;
Centocelle – 9 ; Mont Valérien et Northwood 2-4 personnes.
Missions et opérations : ARTEMIS (Paris / Ile Saint-Louis, 2003) ;
EUFOR RDC (Potsdam, 2006), EUFOR Tchad/RCA (Mont Valérien, 2008)

C.) Les opérations commandées par le Centre d’opérations (EU


OpsCentre) de l’EMUE. Le Centre d’opérations (en réalité plutôt un organe

683
EMOPS = État-major d’opérations; Les chaînes de commandement des opérations de
l’Union européenne – Réponse au rapport annuel du Conseil, op. cit., p. 6.
684
Exemples, listes non exhaustives .
685
Les chaînes de commandement des opérations de l’Union européenne – Réponse au
rapport annuel du Conseil, op. cit., p. 8.

213
ad hoc) qui est constitué d’un noyau de 8 personnes est subordonné à
l’EMUE. Il peut être activé (et bien sûr, élargir son effectif) dès le 1 er janvier
2007 suite une décision du Conseil de l’UE. Ces 8 personnes jouent un
double rôle, car il s’agit des personnes liées à la fois à l’EMUE et au
secrétariat général du Conseil686.

L’application du schéma de la planification de l’UE dans la pratique

Source : Gustav Lindstrom, Enter the EU Battlegroups, Chaillot Paper n 97, EUISS 02/2007,
p. 30.

L’OpsCentre, comme tous les autres QGO liés à l’Union européenne, se


divise en sections suivantes, sous la responsabilité des officiers de haut rang
(seniors offices) : personnels / renseignement / opérations / logistique /
planification/ communication / formation / finances / CIMIC / soutien
médical. Le noyau permanent (24h sur 24, 7j sur 7) du Centre d’opérations
est le WKC (Watchkeeping Capability) qui a été créé en août 2008 exprès
pour les opérations militaires de l’UE. L’élément civil de l’OpsCenter est
subordonné au secrétariat général du Conseil (DG Relations extérieures),
c’est-à-dire outre la Cellule civilo-militaire cet organe est chargé également
de la planification des missions civilo-militaires. Le système a été testé lors
de l’exercice MILEX 07/CPX en juin 2007687.
Dans la pratique les difficultés considérables ont émergé pendant
l’exercice de 15 jours. De l’activation des 81 officiers du Centre
d’opérations résulte un affaiblissement immédiat de l’EMUE. Une fois
activé, l’EMUE est devenu inéligible pendant cette période. C’est la raison
pour laquelle au début de l’élaboration de l’EUFOR Tchad/RCA

686
EU COUNCIL SECRETARIAT ~BACKGROUND~, The EU Operations Centre,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/070228-EU_OpsCentre.pdf (20 juin
2010)
687
Alessia Biava, op. cit., p. 53.

214
(15.10.2007-15.03.2009), la non-mise en œuvre de l’OpsCenter était
demandée bien à l’ avance (été-automne 2007)688.

D.) Actuellement la Cellule civilo-militaire (CivMilCell) fait également


partie de l’EMUE. Comme nous l’avons déjà évoqué la cellule a été créée en
mai 2005 et elle est devenue opérationnelle depuis l’été 2005689.
« Logiquement » cette cellule devrait être subordonnée à la future CPCM
(Capacité de planification et de conduite militaire) dont la mise en place est
fortement opposée par plusieurs pays qui ont peur de sa transformation en un
Quartier Général Européen, comme nous l’ avons vu précédemment. Le
noyau de son effectif (10 personnes de base, 30 personnes en cas
d’activation) jouent un rôle de « double casquette » au sein de l’EMUE.
Cette cellule a été donc créée exprès pour les opérations/missions autonomes
et mixtes, civilo-militaires.
Surtout les analyses et articles français préfèrent décrire l’élargissement
de la Cellule civilo-militaire plutôt comme « quasi-CPCM » (au lieu de
parler du Centre d’opérations) parce que cette cellule peut inclure d’ autres
éléments si la mission l’oblige. Ainsi l’effectif de la cellule peut augmenter
jusqu’à 89 personnes (par 13 personnes civiles) :
- les experts civiles du DG Relations extérieures de la Commission et du
Secrétariat du Conseil (8 personnes)
- l’État-major de l’Union européenne (29 personnes) et les personnels des
États membres (24 personnes)
Cet organe « gonflé » est capable d’accomplir des exigences de la
réaction rapide, c’est-à-dire élaborer la conception d’opérations (CONOPS)
dans les 5 jours dans le cas où aucun état-major d’une nation-cadre n’a été
désigné précédemment. Il est également capable de se charger du
commandement de l’opération dans les 20 jours.
Missions et opérations (CivMilCell) : EUPOL Afghanistan, EULEX
Kosovo

688
Intervention du Vice-Amiral d’escadre Jean-Pierre TIFFOU, représentant militaire français
lors de la réunion semestrielle des membres de l’Assemblée avec le Conseil permanent de
l’UEO/Comité politique et de sécurité de l’UE, le 25 février 2008.
689
Les chaînes de commandement des opérations de l’Union européenne – Réponse au
rapport annuel du Conseil, op. cit., p. 6.

215
E.) La gestion civile des crises (voir le prochain sous-chapitre)

La prise de décision et la planification des opérations militaires de la


PESD (PSDC)
La première description de la procédure de planification se trouve dans le
document final de la Conférence de Sintra, du 28 février 2000690. En
revanche, ce texte n’est pas précis dans tous ses détails surtout en ce qui
concerne les phases de l’élaboration de l’option stratégique militaire et de la
directive militaire initiale (MSO/IMD). Le N° 4 de la revue l’Impetus précise
ces détails691. Le schéma complet se trouve à la page suivante. En bref, la
planification d’une opération militaire se décline en 4 phases. Selon un
schéma très simplifié, le Concept de gestion de crise est élaboré sous la
direction du COPS, et il est suivi par l’élaboration de l’Option stratégique
militaire de l’EMUE. Pendant la troisième phase, l’EMUE met en place la
Directive militaire initiale et finalement le Commandant de l’opération
développe le Concept de l’opération et le Plan de l’opération. Au cours de
la procédure, les propositions circulent entre les deux acteurs clés, le Conseil
et l’EMUE, par l’intermédiaire de ces deux autres acteurs :
- du COPS qui (1.) fournit des propositions et (2.) évalue des documents
- et du CMUE qui (1.) donne des directives, (2.) fournit des conseils et
(3.) autorise le DMI
Comment ce schéma très élaboré s’applique-t-il dans la pratique ? Il
est difficile de croire qu’un tel schéma puisse vraiment garantir la
réaction rapide en cas de crise. Le tableau L’application du schéma de
la planification de l’UE dans la pratique nous montre qu’en 2008,
seule l’opération ALTHEA a appliqué ce schéma « idéal » et dans
d’autres cas, des méthodes plus rapides, plus applicables ont été
choisies.
Dans tous les cas, l’élaboration du concept de gestion de crise a été
achevée par le COPS. Les problèmes focalisent surtout autour de
l’EMUE et dans les phases où il joue un rôle plutôt décisif, c’est-à-
dire à l’élaboration de l’Option stratégique militaire. Dans trois cas sur
quatre, cette phase (au niveau européen) a été ignorée ou remplacée.
Et nous allons voir comment la phase finale de ce schéma européen, le
développement du Concept de l’opération et du Plan de l’opération,
« dépasse » le processus décisionnel de l’Union européenne… par la mise en
place des mesures nationales. De surcroît, nous ne pouvons pas conclure
qu’ « à la suite du temps », le schéma développe et devient de plus en plus

690
La planification et la conduite des opérations menées par l’UE, Source : Réunion des
ministres de la Défense de l’Union européenne, Sintra, le 28 février 2000.
691
DURNIN Lt. Col. John, « Operation Building – From Strategic Planning to Decision », op.
cit., p. 5-6.

216
efficace : Lors de l’opération ALTHEA, en 2004, chaque phase du schéma
de planification européenne a été remplie. S’agissant d’une prise du relais de
la mission de l’OTAN, la SFOR, le facteur temps (une réaction de court
délai) n’était pas un élément crucial.
En revanche, 2 ans après, en 2006, l’opération EUFOR RD Congo est bel
et bien l’exemple que le processus de l’Union européenne est loin d’être
parfait, puisque ni l’Option stratégique militaire ni la Directive militaire
initiale n’étaient pas élaborées au niveau européen. Et 4 ans après, en
2007/2008, l’opération EUFOR Tchad, plusieurs fois reportée (l’échec de la
conception de réaction rapide) était de plus l’échec du processus décisionnel
et de planification à la fois nationale (concept de nation-cadre) et
européenne. Tout ce qui fonctionnait plus ou moins bien lors de l’opération
ARTEMIS…en 2003. S’agit-il d’un développement, d’une impasse où d’une
marche arrière ?
La DPGC - Direction de la planification et de la gestion de crises692 -
créée en novembre 2009, est notamment responsable de la planification au
niveau politique et stratégique. Elle est destinée à appartenir au Service
européen pour l’action extérieure (SEAE). Cette structure permanente, basée
à Bruxelles sous l’autorité de la HR/VP (Haut représentant pour la PESC et
le vice-président de la Commission européenne), Mme Catherine Ashton. La
Direction se structure en trois grandes unités (planification stratégique
intégrée, entraînement et capacités civiles, partenariats et capacités
militaires) et planifie au niveau stratégique les opérations civiles et militaires
de la PSDC. À ce titre, elle produit notamment le concept de gestion de
crise, document fondateur pour toute opération. Ce document valide les
objectifs stratégiques de l’UE pour une crise donnée et définit le cadre
militaire et/ou civil de l’éventuelle action de l’UE. La DPGC est dirigée
actuellement par une Française, Mme Claude-France Arnould. De manière à
assurer la continuité avec le niveau opérationnel et selon le besoin, la DPGC
est responsable de la mise en place d’une capacité transverse (Deployable
augmentee cadre – DAC) composée de planificateurs de sa direction, de
l’EMUE, de la CCPC (voir plus bas) et du QGO dès qu’il est désigné. Le
DAC, véritable capacité à géométrie variable, doit garantir ainsi la cohérence
et la fluidité du processus de décision693.

692
CMPD - Crisis management and planification directorate.
693
La Lettre de la RMF UE, NEWSLETTER N°XV, avril 2010, p. 1.

217
218
La gestion civile des crises694

La gestion civile et civilo-militaire des crises s’effectue un peu


différemment comme celle de la gestion de crise « purement » militaire
(même si la distinction entre les opérations civiles et militaires est difficile
s’agissant de plus en plus des opérations avec des éléments mixtes).

Le CivCom et le GPM
A l’époque de la naissance de PESD, avant le lancement des premières
opérations, des mesures considérables ont été prises pour la création du pilier
civil de la PESD. À côté de la mise en place du pilier militaire – EMUE,
COPS : DG 8 (défense) 695 – la création du Comité chargé des aspects civils
de la gestion des crises (CivCom) a été achevée en 2000 sur le même niveau.
Le CivCom chargé par des affaires policières, la sauvegarde de l’État de
droit, l’administration civile, la protection civile a été destiné à la maitrise
des aspects civils du maintien de la paix et de la gestion de crise.
Le Comité chargé des aspects civils de la gestion des crises, le CIVCOM,
a été créé par la décision 2000/354/PESC du Conseil, le 22 mai 2000. Il est
présidé par l’État qui donne la présidence de l’UE. Le CIVCOM fonctionne
comme un groupe du Conseil et fournit au COPS et aux autres institutions
pertinentes des informations, des recommandations et des avis, sur les
différents aspects civils de la gestion des crises (la police, l’État de droit,
l’administration civile et la protection civile). Il élabore des concepts de la
gestion civile de crise et des opérations civiles, y compris les capacités. Il
planifie, suit le déroulement des opérations civiles et évalue les options
stratégiques définies par le SG du Conseil (et notamment l'unité de police). Il
prépare la sortie de crise en coordination avec la Commission qui en est
membre de plein droit696.
Quel est le rôle de ce comité ? Le tableau sur la Procédure de gestion
civile (PGC/CMP697) explique : s’agissant d’une opération de gestion civile
d’une crise, c’est le CIVCOM qui élabore le Concept de gestion de crise
(CGC/CMC) et il accomplit ainsi le rôle de l’EMUE. Dans le cas d’une
opération militaire, c’est l’EMUE qui élabore le CGC. À côté du CIVCOM,
le Groupe politico-militaire (le GPM), comme groupe de travail du COPS,
assure la préparation des dossiers transversaux relevant à la fois des
domaines civil et militaire avant leur examen par le COPS698.
694
L’auteur de ce livre remercie Giovanni Grevi, ancien chercheur de l’EUISS pour les
éclaircissements à ce sujet.
695
Secrétariat général du Conseil – Le DGE (General Directorate External and Politico-
military Affairs) dispose de 2 sous-unités importantes pour notre analyse : Du DG 8 (défense)
et du DG 9 (gestion civile des crises).
696
Guide de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), p. 18.
697
Civil Management Procedure.
698
Guide de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), op. cit., p. 39.

219
LE PROCESSUS DE PLANIFICATION MILITAIRE DE LA PESD

A, En phase de routine, l’Union exerce des fonctions de surveillance, de planification,


d’anticipation et d’alerte avancée.

B, En phase de crise : Le COPS peut considérer qu’une action de l’UE est appropriée.
0, Le lancement de l’opération
1. Il existe 4 options de proposition / demande :
A, Proposition de la Présidence du Conseil
B, Proposition du SG/HR
C, Proposition d’un État membre
D, Demande d’une organisation

2. Le Conseil prend la décision

I, La planification stratégique : (CGC – Concept de gestion de crise, CMC)


1, La première évaluation militaire fournie par l’EMUE au COPS par l’intermédiaire du
président du CMUE.
2, Le cadre politico-militaire élaboré par le COPS, l’Unité de planification de la politique et
d’alerte rapide, et autres dispositifs pertinents du SGC, adoptés par les pays.
3, L’élaboration et la hiérarchisation des options stratégiques militaires par l’EMUE,
chargé par le COPS (par l’intermédiaire du président du CME).
4, Le Conseil se met d’accord sur le CGC.

II, La planification opérationnelle (OSM – option stratégique militaire, MSO)


1, Le COPS demande au CMUE de charger l’EMUE du développement de l’option
stratégique militaire. Parallèlement des options stratégiques de police et civiles peuvent
également être requises.
2, Le CMUE donne la directive pour l’EMUE à l’issue de l’OSM.
3, L’EMUE développe l’OSM et donne les priorités pour le CMUE
4, Le CMUE donne des conseils militaires au COPS qui évalue et recommande l’OSM
pour le Conseil.
5, Le Conseil choisit l’OSM. À ce stade, le Conseil adopte une action commune qui peut
autoriser le COPS à assumer le contrôle politique et la direction stratégique de
l’opération. Le Conseil peut également désigner un représentant spécial (RSUE).

III, Directive militaire initiale (initiating military directive) (DMI/IMD)


1, Le COPS donne des conseils militaires par l’intermédiaire du CMUE.
2, Le CMUE charge l’EMUE de l’élaboration du DMI.
3, Le CMUE présente le DMI.
4, Le COPS approuve le DMI.
5, Le CMUE autorise l’application du DMI par le Commandant de l’opération (OpCom).

IV. L’OpCom élabore un concept d’opération (CONOPS) et un plan d’opération (OPLAN) qui
seront soumis au COPS pour l’approbation.

V. La Conduite des opérations


- Le président du CME et le commandant des opérations se rendent compte du
déroulement de l’opération.
- L’EMUE continue à suivre la situation et apporte son concours à la fois aux autorités
politiques de l’UE et au CME.

Créé par András István Türke ;


Source : Lt. Col. John Durning, Operation Building – From Strategic Planning to Decision Making, Impetus –
Bulletin of the EU Military Staff, « Decision Making » Issue 4, Autumn-Winter 2007. Pp. 5-6.

220
Comme le tableau sur la PGC le prouve, la procédure est particulièrement
compliquée et nécessite une série de discussions entre une dizaine
d’institutions. De plus, les opérations à la fois civiles et militaires dépassent
le cadre de cette structure procédurale.
Déjà à l’époque, la question du développement de la structure
institutionnelle a divisé les États membres, parce que la Suède – lorsque la
France s’y est opposée – a cherché à développer le CivCom pour les
missions civiles comme un organe du même rang avec le CMUE. Le
CivCom inclut surtout les diplomates des États membres (délégués de
CivCom) et fait partie de l’élaboration des éléments des doctrines qui sont
rédigés par le DG9 (gestion civile des crises) et le Secrétariat général du
Conseil. Son rôle principal est de faciliter les négociations entre les
gouvernements par les conseils fournis aux ambassadeurs du COPS/PSC699.
Comme nous l’avons vu précédemment, c’est la raison pour laquelle le
Conseil européen de décembre 2003 a décidé la mise en place d’une Cellule
civilo-militaire (CivMil Cell) auprès de l’EMUE, dont le rôle essentiel est
d'assurer la liaison entre les organismes civils et militaires de l'Union
européenne, dans le cadre des actions de prévention ou de gestion de crise.
L’objectif est de renforcer la capacité de l'EMUE, d’assurer l'alerte précoce,
l'évaluation de la situation et la planification stratégique.
Dans le passé récent, la PSDC/PESD se transforme progressivement et se
charge plutôt d’un rôle dans le spectre non militaire du maintien de la paix.
À côté des missions civilo-militaires, le rôle des missions purement civiles a
été développé. Le problème c’est que dans la pratique la planification et le
commandement de tels types de missions ne peuvent pas être effectués par
aucune unité présentée ci-dessus700.
Issue de ce dilemme, en août 2008, l’Union européenne a installé la
CCPC701 (Capacité Civile de Planification et de Conduite, le « QG Civil »)
au sein du Secrétariat du Conseil dans un immeuble sécurisé du bâtiment
Cortenberg. Il faut y ajouter que la CCPC est devenue réellement
opérationnelle depuis le deuxième semestre de 2008, pendant la présidence
française de l’Union européenne702.
Ce n’est pas un secret que la France, après avoir « fait semblant de
renoncer » à la Cellule auprès du SHAPE et à la CivMilCell, considère la
CCPC comme le moyen de sauvegarde de leurs ambitions (pour créer un
QGE à l’avenir).
699
BAUD Thierry – PFISTER Stéphane, La création et la montée en puissance de la Capacité
Civile de Planification et de Conduite (CCPC) : Quelles implications pour l’Europe de la
Défense ?, Cahiers du CEREM n°. 7., p. 63-64.
700
BAUD Thierry – PFISTER Stéphane, La création et la montée en puissance de la Capacité
Civile de Planification et de Conduite (CCPC), op. cit., p. 61.
701
CPCC - Civilian Planning and Conduct Capability
702
BAUD Thierry – PFISTER Stéphane, La création et la montée en puissance de la Capacité
Civile de Planification et de Conduite (CCPC), op. cit., p. 65.

221
La procédure de gestion civile

222
Tout cela est un peu curieux, car c’est la France qui avait la plus grande
crainte que le CivCom devienne indépendant. Les Français étaient contre le
fait que, suite à l’exemple de la relation entre le DG8-EMUE (opérations
militaires), le contact entre le DG9-CivCom (missions civiles et civilo-
militaires) soit établi. Et en ce qui concerne notre cas effectivement, le lien
entre le DG9-CCPC au domaine (exclusif) des missions civiles, est « du
même rang » que celui entre le DG8-EMUE, bien que le Royaume-Uni
veuille absolument le réfuter.
Dans le premier temps, les objectifs de la présidence française du Conseil
de l’Union européenne (en 2008) ont été entièrement bloqués. Les réticences
britanniques ont été largement connues mais la présidence française a été
surprise par la résistance solide de l’administration Brown. L’un des
objectifs français était le renforcement du Centre d’opérations (2007) et nous
avons évoqué des problèmes autour du Centre lors de la planification de la
mission EUFOR Tchad/RCA.
Selon les plans français il a été également prévu d’épousseter la
conception de Tervuren reprise du tiroir, mais le gouvernement anglais a fait
marche arrière en bloquant non seulement l’élaboration de la CCPC, mais il
a commencé à critiquer le compromis existant depuis des années. C’est-à-
dire, la quasi-existence de la Cellule européenne auprès du SHAPE (comme
les Américains, eux, ne sont pas non plus les partisans même de cette
solution minime) 703. De plus, le résultat négatif du scrutin en Irlande sur le
traité de Lisbonne a produit un effet négatif sur les propositions françaises
dans le domaine de la coordination du développement de l’armée et des
investissements de l’industrie militaire.
La mise en place de la CCPC est finalement le résultat d’un compromis
en arrière-plan duquel l’Assemblée de l’UEO704 a joué un rôle important :
« La proposition » française pour les Anglais était le choix entre la mise en
place de ce noyau dur à Bruxelles705 et l’offensive générale française sur
toutes les scènes pour réanimer le projet Tervuren, et le lancement du débat
devant le plénum (Conseil européen, Assemblée de l’UEO). Le deuxième
scénario n’a pas été préféré de la délégation britannique, pour éviter les
conflits entre socialistes et les conservateurs, et il était également
défavorable pour le gouvernement du Royaume-Uni. Finalement le

703
TÜRKE András István, A francia EU-elnökség mérlege és tapasztalatai, MKI Tanulmányok,
4/2009, Institut Hongrois des Affaires Internationales (www.hiia.hu)
704
Effectivement ces questions ne peuvent pas être débattues au sein de la Sous-commission
« sécurité et défense » (SEDE) du Parlement européen, car en réalité la défense reste un
domaine intergouvernementale et relève des chefs d’État et de gouvernement (dans le Conseil
européen). Et au niveau (inter)parlementaire c’est de facto au sein de l’Assemblée de l’UEO
que le cadre du débat est donné.
705
Et pas à Mons auprès de l’OTAN, bien que cette proposition de compromis ait été déjà
rejetée par le gouvernement Brown encore en septembre 2008, mais aurait été bien aimée en
décembre.

223
compromis a été retrouvé dont le résultat était le développement de la
CCPC706.
Grâce à l’existence de la CCPC, il est déjà possible de remplacer par les
moyens européens des éléments de planification du concept de « nation-
cadre ». Son chef depuis le 1er mai 2008 est franco-hollandais, M. Kees
Klompenhouwer qui est également le haut commandant des missions civiles
(CivOpCdr)707. Son adjoint est un chef d’état-major (actuellement un
Britannique) et ces caractéristiques rendent la CCPC de facto pareille à un
QG Civil. Il faut y ajouter que les chefs de missions seront directement liés
au CivOpCdr et ainsi les représentants spéciaux de l’UE (RSUE) seront
éliminés de la chaîne de commandement et ne pourront jouer qu’un rôle
« purement représentatif708 ». Le directeur de la CCPC pratique un contrôle
fonctionnel sur la capacité de planification et des compétences techniques
venant de l’EMUE via la Cellule civilo-militaire et sur les moyens
opérationnels civils de surveillance de l’état-major.
Cependant, l’existence de la CCPC peut commencer à éroder la
CivMilCell car celle-ci est ainsi poussée dans la structure militaire. Dans le
futur cas où une décision est prise sur le lancement d’une/des mission(s)
incluant des composants à la fois civils et militaires, vraisemblablement le
schéma de la chaine de commandement prendra l’exemple de la solution
appliquée en RDC en 2006. La chaîne de commandement de deux missions
ne s’attache qu’à Bruxelles au niveau du COPS et du Haut représentant.
La CCPC compte un effectif de 60 personnes (de 17 pays de l’UE) dont
des agents du Conseil, des experts nationaux de haut niveau en matière de
police, d'État de droit et de services de soutien logistique. Elle a pour
mission la planification et le commandement des missions purement civiles
de la PSDC (PESD), et de fournir assistance et conseil au SG/HR à la
Présidence et aux organes compétents du Conseil de l'UE. Elle est également
chargée de diriger, coordonner, conseiller, soutenir, superviser et réexaminer
les missions civiles menées dans le cadre de la PSDC. La CCPC est en
étroite coopération avec la Commission européenne709.
Bien sûr, en ce qui concerne les opérations militaires « plus sérieuses » ce
sont les 5 QGO multinationalisables qui sont activés, mais d’ores et déjà, en
cas des missions d’évacuation et de missions humanitaires, la cellule de
Bruxelles peut accomplir son rôle. D’ailleurs, les Français rouspètent de plus
en plus à cause de l’augmentation des frais, car le commandement de la
706
Entretiens de l’auteur au sein de l’Assemblée de l’UEO en décembre 2008.
707
Javier Solana, Haut représentant de l'UE pour la PESC, salue la nomination de M. Kees
Klompenhouwer au poste de Commandant des opérations civiles de l'UE, Conseil de l’Union
européenne, Bruxelles, le 14 mai 2008, S167/08.
708
BAUD Thierry – PFISTER Stéphane, La création et la montée en puissance de la Capacité
Civile de Planification et de Conduite (CCPC), op. cit., p. 65-67.
709
Javier Solana, Haut représentant de l'UE pour la PESC, salue la nomination de M. Kees
Klompenhouwer, op. cit.

224
mission EUFOR Tchad a été au Mont Valérien, mais ils ont été obligés de
loger le personnel multinational à peu près de 135 personnes dans les hôtels
de luxe à Paris pendant de longs mois.
Missions et opérations : En 2008, le lancement de 3 missions civiles a
rendu incontournable l’institutionnalisation complète de la CCPC :
L’EULEX Kosovo (février 2008), et l’UE RSS Guinée-Bissau (juin 2008),
l’EUMM Géorgie (novembre 2008). En 2010 la CCPC mène 9 missions de
la PSDC, et supervise 3000 policiers et experts civils sur 3 continents.

Les propositions et les débats autour de la défense et la sécurité


européenne pendant le processus constitutionnel

Les rapports finaux des groupes de travail, concernant les anciens et les
nouveaux éléments de la PESC
Pourquoi examiner le texte d’un projet qui a été finalement rejeté ? Parce
que les démarches et les principes inclus dans le traité, à notre avis, seront
retrouvés dans les textes à l’avenir pendant le développement des mesures
juridiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE.
Certains aspects étaient prématurés, mais une vision juridique et
institutionnelle est en général plus claire qu’une vision (planétaire)
stratégique de l’Union.
Le Sommet de l’Union européenne de Laeken, en décembre 2001 a
proposé la convocation d’une convention sur l’avenir de l’Union. La
convention constitutionnelle a commencé son travail le 27 février 2007 sous
la présidence de Valéry Giscard d’Estaing710. Onze groupes de travail ont
commencé à débattre des objectifs les plus importants. Avant la présentation
du « résultat », du document final de la Convetion qui date du 18 juillet
2003, nous allons traiter le document final du Groupe de travail « Action
extérieure de l’Union européenne » et le Groupe de travail « Défense » pour
mieux comprendre le débat autour des enjeux et des défis de la PESC/PESD.

/ Groupe de travail VII. - Action extérieure de l’Union européenne711


Le groupe a proposé dans son rapport final l’élaboration des objectifs et
intérêts stratégiques. Ils ont évoqué que la Cour de justice européenne a
reconnu que la Communauté disposait de la compétence externe implicite
lorsque la conclusion d'accords internationaux est nécessaire pour mettre en
oeuvre des politiques internes. Il faut augmenter l’efficacité et la cohérence
entre les acteurs et les institutions et réviser le rôle du Haut représentant et le
Commissaire des Affaires étrangères dans la politique étrangère et de

710
TÜRKE András István, « Az európai alkotmányozási folyamat, az Európai Unió leendő
alkotmánya » (La convention européenne et le traité constitutionnel de l’UE), Közpolitika,
novembre 2004., p. 3-15.
711
CONV 459/02 WG VII 17.

225
sécurité commune. La fusion des deux fonctions par le « représentant
européen pour les Affaires extérieures712 serait nécessaire. »
Quant au rôle des deux fonctions, un vif débat s’est formé plusieurs fois
entre Javier Solana et Chris Patten. Les uns préféraient la dominance d’un
Haut représentant dans la nouvelle institution. Ils lui auraient délégué un
droit plus large à l’observation et plusieurs moyens concrets. Une
proposition a suggéré que la fonction du secrétariat du Conseil soit séparée
de nouveau.
Les autres ont trouvé des idées plus simples comme l’inclusion du HR au
sein de la Commission par l’intégration de la PESC (mais sans intégration de
la PESD !) aux actions extérieures de l’UE. À notre avis cette proposition
mérite réflexion pour l’avenir (concernant le rôle d’Ashton). La prise de
décision aurait eu le rôle du Conseil et l’exécution de la Commission. La
majorité du groupe a favorisé cette proposition. Mais finalement ils se
rendent compte qu’il n’y a pas de consensus à l’égard de la politique
étrangère : soit-elle une compétence exclusive, ou partagée comme la
politique commerciale? Finalement la troisième option a été acceptée :
Le représentant européen pour les Affaires extérieures serait donc nommé
par le Conseil par une décision de VMQ avec l’accord du président de la
Commission et du Parlement européen. Au domaine de la PESC, le
représentant pour les affaires extérieures aurait le droit à l’initiative comme
le HR actuel mais sans un effet exclusif. C’est le Conseil qui prendrait les
décisions les plus importantes au domaine de la PESC et cette personne ne
disposerait du droit de vote dans le Conseil. Mais il serait le vice-président
de la Commission. Le représentant en sa qualité de Commissaire chargé des
relations extérieures présenterait des propositions au Collège et participerait
pleinement aux décisions de celui-ci. Il serait le représentant de l’Union à
l’extérieur en remplaçant la Troïka actuelle.
Selon le groupe, pour plus d’efficacité, il faudrait réviser l’activité des
institutions au domaine de la politique étrangère :
Au sein de différentes formations du Conseil, il faudrait créer une
formation spécifique dénommée « Action extérieure », formellement
distincte de la formation « Affaires générales ». Cette formation aurait été
présidée par la personne exerçant la fonction de Haut représentant même s’il
n’avait pas de droit de vote. (Selon l’opinion restée minoritaire, la fonction
du président du Conseil n’est pas trop compatible avec les autres fonctions
du Haut représentant.)
Au sein de la Commission, un Centre de coordination spécialisé aux
affaires de la politique étrangère devrait être établi (qui était présidé par un
vice-président). Certains membres furent d'avis que le représentant commun

712
Il est intéressant qu’en 2007, le traité de réforme reprend cette idée en laissant tomber la
fonction d’un ministre des Affaires étrangères de l’UE.

226
devrait être assisté de deux représentants adjoints (un pour les questions
PESC et un pour la fonction de Commissaire). Entre autres, pour augmenter
la cohérence et l’efficacité des services l’UE, il devrait mettre en place un
service commun, composé de fonctionnaires de la DG RELEX, de
fonctionnaires du Secrétariat du Conseil et de personnel détaché des services
diplomatiques nationaux713, et d'une école de diplomatie de l'UE. L’UE
garantirait le service diplomatique parallèlement avec les organes des États
membres. Les délégations de la Commission seraient les délégations ou des
ambassades de l’UE. Elles seraient subordonnées à la personne qui
conduirait la PESC. Au domaine de la PESC le groupe a proposé
l’introduction de la décision par la VMQ avec la possibilité d’abstention
constructive. Bien sûr, l’application de cette formule serait soumise à une
décision unanime des membres. Et finalement ils ont souligné le facteur le
plus important, la capacité d'être en mesure de répondre « en temps réel » et
capable de réagir rapidement.

/ Groupe de Travail VIII - Défense714


Le rapport final du Groupe de Travail chargé par la question de défense
fait une analyse rétrospective de l’histoire de la PESD et énumère des points
critiques : la structure de commandement et la communication ; la
reconnaissance stratégique et la surveillance et la défense des unités
appliquées, le transport aérien et maritime stratégique, les réserves des unités
déployables. Selon l’opinion du groupe, la politique européenne de défense
n’est pas faisable sans coordination efficace avec l’OTAN. La PESD touche
sensiblement la souveraineté nationale et recourt aux moyens nationaux.
Le rapport détaille la situation spécifique de l’Autriche, de la Finlande, de
l’Irlande, et de la Suède qui sont partenaires de l’OTAN, et les 7 États
(Roumanie, Bulgarie, etc.) qui à l’époque étaient « en train d’adhésion » à
l’Alliance. Il souligne l’importance de la coopération entre l’OCCAR (au
domaine de l’armement) et L.o.I.715 qui couvrent ensemble 90% de la
production européenne. Les dépenses militaires de l’UE (UE-15) ont dépassé
le 2% du PIB, mais seuls deux d'entre eux, la France et le Royaume-Uni, ont
récemment annoncé des augmentations sensibles pendant que le budget des
autres diminue.
Les deux mots-clefs sont l’efficacité et la cohérence. L’article 25 du traité
de Nice rend possible que le Conseil crée une délégation de contrôle auprès
de COPS, pour le contrôle politique et la direction stratégique d'une
opération. Le renforcement du rôle du Haut représentant a également une
importance pour qu’il puisse disposer du droit d’initiative en matière de

713
Futur SEAE.
714
CONV 461/02 WG VIII 22.
715
Letter of Intent – Lettre d’intention pour la restructuration de l’industrie de la défense dont
les membres sont : l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie, le Royaume-Uni et la Suède.

227
gestion de crise, pendant que le Conseil déciderait du déclenchement des
opérations. La responsabilité de la coordination des actions de gestion de
crise serait attribuée au Haut représentant. Il faut assurer la coopération entre
les aspects civils et militaires sur le théâtre et leur relation avec Bruxelles. La
responsabilité serait prise par les représentants spéciaux ou par les autres
personnes dont le Conseil en charge.
Le texte souligne l’importance de l’interopérabilité, la possibilité de la
coopération renforcée introduite par le traité de Nice, la clause de défense
collective (engagement de l’UEO) et l’applicabilité de la clause de solidarité
en cas de menace terroriste et de différentes menaces. Plusieurs ont proposé
la définition concrète des menaces concernant les cas cités.

La nouvelle PESC/PESD inventée par le Projet de la Convention - une


vision juridique et institutionnelle716
La Première partie du projet de la Convention sur un traité établissant une
Constitution pour l’Europe ne contient aucune nouveauté concernant la
PESC. Selon le premier et le deuxième alinéa de l’article I/15, politique de
défense commune « peut conduire » à une défense commune. (Le verbe
« pouvoir » ou « might » en anglais ne prévoit qu’une possibilité très faible
dans le futur – comme la même formule qui se trouve dans le traité de
Maastricht.) L’autre principe selon lequel les États membres « respectent
l'action de l'Union dans ce domaine » et « s'abstiennent de toute action
contraire aux intérêts de l'Union » est retrouvable dans l’Acte unique
européen. La pierre angulaire des changements est l’introduction de la
fonction d’un ministre commun des Affaires étrangères. C’est la suite
logique du processus d’intégration :
1. L’unification de la fonction du SG du Conseil (et de l’UEO, voir p.
209.) et
2. la fonction du Haut représentant (HR) de la PESC (Monsieur/Madame
PESC) par l’article J.8 du traité d’Amsterdam.
3. Enfin la fusion de la fonction du SG/HR et de celle du commissaire
responsable des Affaires étrangères résulterait la nomination d’un ministre
commun des Affaires étrangères.
Si nous reculions un tout petit peu pour jeter un coup d’oeil sur le travail
de la Convention de Bruxelles qui a été chargée par l’élaboration et le débat
d’une constitution à l’avenir, nous pouvons constater que les juristes ont
rédigé un texte assez imprécis concernant la nomination du ministre
commun des Affaires étrangères :
1. Le troisième alinéa de l’article I/26 a déclaré que le président nomme
les vice-présidents parmi les membres de la Commission.

716
Il s’agit de la version finale de la Convention, Bruxelles, le 18 juillet 2003 (CONV 850/3).

228
2. Le premier alinéa de l’article I/27 a affirmé que « Le Conseil européen,
statuant à la majorité qualifiée, avec l’accord du Président de la
Commission, nomme le ministre des Affaires étrangères de l’Union. Celui-ci
conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union. Le
Conseil européen peut mettre fin à son mandat selon la même procédure. »
3. Et enfin selon l’article I/27, alinéa 3, « Le ministre des Affaires
étrangères de l’Union est l’un des vice-présidents de la Commission
européenne. »
Il est évident que l’application dans l’ensemble de ces trois alinéas est
irréalisable et aurait accouché des incertitudes. L’article I/40 (ex I/39) règle
le fonctionnement de la PESC : Le Conseil européen fixe les objectifs
principaux dont l’élaboration principale est le devoir du Conseil des
Ministres. Le Conseil européen et le Conseil des Ministres se prononcent sur
initiative d'un État membre, sur proposition du ministre des Affaires
étrangères de l'Union ou sur proposition de ce ministre avec le soutien de la
Commission. Ces institutions peuvent prendre des décisions européennes
puisque la loi et la loi-cadre européenne sont exclues dans ce domaine
(alinéa 7).
Les articles 195-215 du chapitre II de la Partie III traitent encore de la
politique étrangère et de sécurité commune. C’est le Conseil européen qui
définit les orientations générales (III. 196) et toutes les actions, le ministre
commun des Affaires étrangères qui représente l’UE est subordonné aux
décisions du Conseil des ministres des Affaires étrangères (III. 199.). Le
ministre doit consulter le cas échéant le Parlement européen (III. 2006.)
Pour le Conseil des Ministres à Rome (en décembre 2003), quant aux
dispositions concernant la PESC, le texte du projet a été refait surtout
pendant la présidence italienne717. Les modifications n’ont guère ou pas
touché aux répétitions superflues, à la restructuration du texte trop structuré
et à la simplification du système de correspondance des articles718. La
régularisation chaotique concernant le ministre des Affaires étrangères de
l’UE, comme le vice-président de la Commission a été corrigée suit : Le
point C de l’article I/27, alinéa 3 (ex-article I.26) a été modifié : Le président
de la Commission « nomme des vice-présidents, autres que le ministre des
Affaires étrangères de l'Union, parmi les membres de la Commission. »
Selon ce nouvel alinéa 3 le ministre des Affaires étrangères de l’UE préside
le Conseil des Affaires étrangères.

717
Version du 16 décembre 2004 ; 2004/C 310/01.
718
Concernant les critiques sur le projet constitutionnel voir Internationales Symposium : DIE
EU AUF DEM WEG ZU EINER VERFASSUNG : DER ENTWURF DES KONVENTS,
Internationale Konferenz in Tübingen von Eberhard-Karls Universität organisiert, les 23-26
octobre 2003, Compte Rendu, rédigé par l’auteur pour ELTE-ETTDK www.ettdk.eu ).

229
/ Les différents niveaux de la PESC
Pour pouvoir présenter la structure interne de la politique étrangère et de
sécurité nous essayons d’y retrouver une logique interne:
- Les États membres se consultent dans le cadre du Conseil et du Conseil
européen sur les questions émergées. D’une part, ils se préoccupent que leur
politique nationale s’harmonise avec la position de l’union. D’autre part –
comme le ministre des Affaires étrangères de l’UE – ils peuvent saisir le
Conseil. En cas d’urgence, le Conseil peut être convoqué dans les 48 heures
ou dans un délai plus bref. (III. 299.) Dans les institutions internationales les
États, membres de l’UE, représentent l’union ; cette activité est coordonnée
par le ministre commun des Affaires étrangères. Dans le Conseil de sécurité
de l’ONU les pays, membres de l’UE peuvent demander, dans les cas où une
position commune de l’UE existe, l’invitation du ministre des Affaires
étrangères de l’UE, pour qu’il la présente. (III./305./2). L’article ne propose
pas le lieu, et il est vraisemblable que la position commune est déjà claire
devant les trois États membres de l’UE concernés. La version de la
Constitution rédigée et commentée par Jens-Peter Bonde explique que le lieu
est le Conseil de sécurité de l’ONU. Mais nous y ajoutons que tout cela n’est
qu’une intention parce que le traité constitutionnel n’a pas pu dépasser son
effet en créant des paragraphes relevant au Conseil de sécurité de l’ONU.
- Le Conseil (Conseil des ministres dans la version précédente) et le
Conseil européen abordent les intérêts stratégiques de l’union et les objectifs
communs de la politique étrangère et de sécurité (dont l’élément essentiel est
la politique de sécurité et de défense).
Selon l’article III.296 (ex III.196) le Conseil européen fixe les démarches
principales de la PESC et son président peut convoquer le cas échéant une
session extraordinaire. Le Conseil (Conseil des ministres) prend les
décisions européennes nécessaires. Alors c’est la scène des décisions les plus
importantes. Il est très typique qu’il ne peut prendre que des décisions
européennes étant des normes les plus faibles. (La loi européenne et la loi-
cadre européenne y sont exclues.) L’article III. 313 décrit la fonction du
caractère intergouvernemental selon laquelle, pendant le processus de la
prise de décision, chaque État a le droit de rester à l’écart et donner une
explication dans une déclaration formelle. Dans ce cas-là, la décision prise
n’engage pas cet État, et il ne doit pas y contribuer (III. 313/2.). Mais il ne
peut pas empêcher l’exécution de la décision commune. Si l’abstention
représente au moins un tiers des États membres, réunissant au moins un tiers
de la population de l'Union, la décision n'est pas adoptée. Sauf quelques
exceptions sous l’effet du VMQ comme plusieurs sortes de décisions
européennes, par exemple la nomination d’un représentant spécial du
ministre des Affaires étrangères.
- L’organe exécutif de la PESC est le ministre commun des Affaires
étrangères et les États membres qui appliquent les instruments de l’Union.

230
Selon l’article III. 296 (ex-III.197.) le ministre des Affaires étrangères de
l’UE préside le Conseil des Affaires étrangères et fournit des propositions
concernant la politique étrangère et de sécurité commune et il surveille la
mise en pratique des décisions européennes prises par le Conseil européen et
le Conseil (Conseil des Ministres). L’alinéa 2 fait connaître qu’il mène le
dialogue vers les États tiers et il représente l’Union vers les organisations
internationales et lors des conférences internationales.
Un service européen pour l'action extérieure aide le ministre des Affaires
étrangères (III. 296 §, alinéa 3). En ce qui concerne ce service, la description
est plus détaillée et concrète par rapport aux versions précédentes de la
Convention. Le Service coopère étroitement avec les corps diplomatiques
des États membres, il est composé de fonctionnaires des services compétents
du secrétariat général du Conseil et de la Commission ainsi que de personnel
détaché des services diplomatiques nationaux. Son organisation et son
fonctionnement sont fixés par une décision européenne du Conseil. C’est le
Conseil qui décide sur les propositions du ministre des Affaires étrangères
après avoir consulté avec le Parlement européen et l’accord de la
Commission.
- Le Parlement européen (III./304 §. / alinéa 2) peut formuler des
propositions et adresser des questions au Conseil. Il procède deux fois par an
à un débat sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de la politique
étrangère et de sécurité commune. C’est-à-dire qu’il ne dispose que d’un
faible rôle consultatif.

/Les différents niveaux de la PESD


L’article 41 alinéa 2 répète les principes de l’article 16 alinéa 2 avec la
différence que la formule « peut conduire/ might lead to » est remplacée par
« conduira/ will lead to » avec la condition si le Conseil européen en décide
par l’ unanimité. C’est donc la définition progressive de la PESD qui
respecte les engagements issus du traité de l’Atlantique Nord. Et si un État
membre faisait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres
États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur
pouvoir, conformément à l'article 51 de la charte des Nations Unies.
1. Les États membres mettent à la disposition de l’union les nécessaires
capacités civiles et militaires et ils s’engagent à développer progressivement
leurs capacités militaires.
2. Le Conseil décide par le vote unanime le lancement d’une opération. Le
ministre commun des Affaires étrangères – le cas échéant, lié à la
Commission – peut fournir des propositions concernant l’application des
moyens nationaux ou de l’union.
Aux dispositions communes, l’alinéa I de l’article III/297 (ex III/198)
précise que, concernant les actions extérieures de l’UE, c’est le Conseil qui
décide sur les objectifs et les moyens à disposition. Mais le choix de la durée

231
est précédé par la formule « si nécessaire » qui suppose une certaine
incertitude, vis-à-vis des engagements de l’Union. Un bonne exemple pour
illustrer l’obscurité du traité constitutionnel c’est que la deuxième partie de
l’article III.307 alinéa 2 a le même contenu avec une restriction à la PESD,
par rapport au Comité politique et de sécurité (COPS)719. Ainsi le COPS
prend ses décisions concernant le contrôle politique et la direction
stratégique d’une opération/mission sous l’égide du Conseil, comme c’était
le cas en été 2003 au cours de l’opération ARTEMIS, la première opération
militaire autonome de l’UE. Il faudrait y évoquer l’EMUE (État-Major de
l’UE) et le CMUE (Comité Militaire de l’UE) mais qui surveillent et
coordonnent les opérations concrètes. Aucun d’entre eux n’est cité dans la
Constitution.
- 4 éléments s’y rajoutent :
L’Agence européenne de défense (AED) surveille le développement des
capacités, la recherche, l’acquisition des armes, l’harmonisation et peut
élaborer des projets multilatéraux (I.41 §. Alinéa 3 ; III. 311. §). Le Conseil
décide par l’unanimité les détails de la mise en place de l’agence.
Finalement, en ce qui concerne l’établissement de l’AED pendant la
présidence irlandaise, c’est l’action commune du Conseil, N°.
2004/511/PESC720 qui a pris les mesures nécessaires, issues de la décision de
la CIG (les 19-20 juin 2003) à Thessalonique721.
Pendant les missions (I.41. §., alinéa 5)722 c’est l’Union qui assure les
nécessaires moyens civils et militaires et les moyens de la lutte
antiterrorisme. Au cours de la mission, selon la méthode présentée
précédemment, le Conseil, le ministre commun des Affaires étrangères et le
COPS coopèrent en étroit contact (III. 309. §.). Les activités préparatoires
d’une mission ne sont pas mises à la charge du budget européen commun
mais du fonds de lancement des contributions des États membres. Dans tous
les cas où les charges ne sont pas prises par le budget de l’Union, ce sont les
États membres qui y contribuent selon la clé du PNB (III. 313. §. alinéas 2 et
3).

La coopération structurée permanente – Les États dont les capacités


militaires sont les plus développées en vue du lancement des missions les

719
De plus, le texte français cite ce Comité comme un organe à créer dans l’avenir et comme
s’il n’étais plus de relation que le nom (« un comité politique et de sécurité ») entre les deux.
La version hongroise, anglaise (PSC) et allemande (PSK) cite évidemment ce comité, avec
majuscule (même si la version allemande applique un article indéfini).
720
Agence européenne de défense – Action commune du Conseil 2004/511/PESC, Bruxelles,
le 12 juillet 2004.
721
Conclusion de la présidence – Thessalonique, les 19-20 juin 2003, 54 - 65. §.
722
Désarmement, actions humanitaires, évacuation, prévention de conflit, maintien de la paix,
les missions de forces de combat pour la gestion des crises, le rétablissement de la paix et les
opérations de stabilisation à la fin des conflits.

232
plus exigeantes, n’affectant pas les dispositions de l’article 309, peuvent
former une coopération structurée permanente dans le cadre de l’Union.
(I.41. §., alinéa 6.) C’est le Conseil qui décide et l’opération doit être menée
avec le ministre commun des Affaires étrangères. Les États participants
peuvent solliciter directement le Conseil, si la réalisation de la mission
entraîne des conséquences majeures ou requiert une modification de
l'objectif, de la portée ou des modalités de la mission (III. 310. §.). Selon le
texte, la mise en place de la coopération structurée permanente doit être
établie par une décision du Conseil dans un délai de 3 mois. Le Conseil
statue à la majorité qualifiée (55% des États couvrant 65% de la population
européenne ; 35% est la minorité bloquante). Bien sûr, les États peuvent
quitter librement la coopération. (III. 312. §.) En concluant par cette formule,
dans une Europe à plusieurs vitesses, la PESD à plusieurs vitesses est
garantie.
Selon la clause de solidarité, établie par les articles I.43 et III.329 les
États membres peuvent apporter de l’aide en cas d’une attaque terroriste ou
d’une catastrophe naturelle si les autorités politiques du pays membre touché
le demandent. Les États membres se chargent de l’harmonisation de
l’intervention et de la mobilisation. Le Conseil européen procède à une
évaluation régulière des menaces auxquelles l'Union est confrontée.

La politique de sécurité et de défense commune (PSDC) imposée par le


traité de Lisbonne723

Le processus constitutionnel a échoué après les référendums en France


et dans les Pays-Bas en 2005 et pendant 2 ans l’Union a survécu à l’une des
plus graves crises de son existence depuis sa création. Mais plusieurs
éléments du traité constitutionnel ont été repensés et révisés dans le traité de
Lisbonne.

L’ensemble des dispositions concernant la sécurité et la défense


(désormais : la PSDC) du projet de traité établissant une Constitution pour
l’Europe figurent dans le traité de Lisbonne724. Le TUE continue de
présenter clairement la définition d’une politique commune de défense et
l’instauration d’une défense commune comme des objectifs de l’Union.
L’article 28A (TL) [Article 42 (TUE)725], définit la PSDC. Les nouveautés
les plus importantes sont les suivantes :

723
Ce sous-chapitre se base sur l’analyse de l’amiral Gilles Combarieu à la Commission de
défense de l’AUEO, Paris, le 31 janvier 2008.
724
Approuvé le 19 octobre, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, entré en vigueur le 1 er
décembre 2009.
725
La numérotation utilisée est celle du Traité de Lisbonne (TL) signé le 13 décembre 2007.
Les articles 28A, 28B, 28C, 28D et 28E deviendront en principe les articles 42, 43, 44, 45 et

233
1. La transformation du Haut représentant pour la PESC en un Haut
représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de
sécurité. Comme vice-président de la Commission il veille à la cohérence de
l’action extérieure de l’Union et il contribue par ses propositions à
l’élaboration de cette politique et l’exécute en tant que mandataire du
Conseil. La création (plutôt : le rebaptême) de la fonction de Haut
représentant (HR) est complémentaire de celle de Président du Conseil
européen qui donne une nouvelle identité politique à l’Union. Tous les deux
ont une activité de représentation extérieure de l’Union pour les questions de
PESC et PSDC et le risque de conflit de compétence existe. [Article 9E
(TL), Article 18 (TUE)]

2. La constitution d’un Service européen pour l’action extérieure (SEAE). Le


Haut représentant s’appuie sur ce service mystérieux dont l’existante reste
dans l’obscurité même devant ses membres. Le SEAE regroupe l’ancien
service diplomatique de la Commission, les membres délégués du Secrétariat
du Conseil et les membres détachés des administrations nationales. Toutefois
le « remplacement » des ambassades nationales par les représentations
communes prévues dans la première phase semble être encore loin, trop
loin... et techniquement peu réalisable. Pendant la crise en Lybie le SEAE
restait inaperçu726. En tout cas l’enthousiasme a diminué et les Etats n’y ont
pas délégué leurs diplomates « en première ligne ». De l’aspect militaire ce
service d’action extérieure reste centré sur l’expertise diplomatique et ne fait
aucune mention de l’expertise militaire ou policière. Cette omission contient
une restriction potentielle dommageable à la cohérence et au déploiement de
l’action extérieure de l’UE. [Article 13bis-3 (TL), Article 27 (TUE)]

3. Outre les traditionnelles missions de Petersberg (missions humanitaires et


d’évacuation ; missions de forces de combat pour la gestion des crises y
compris les missions de rétablissement de la paix) le traité ajoute les
possibilités d’action suivantes : action conjointe en matière de désarmement,
la création de « missions de conseil et d’assistance en matière militaire » et
la création de « missions de prévention des conflits » et « d’opérations de
stabilisation à la fin des conflits ». Toutes ces missions pourront contribuer à
lutter contre le terrorisme.
On peut constater que depuis un certain temps les missions de la PESD ont
incorporé au fur et à mesure des tâches DDR, DDRRR et RSS dont la base

46 en appliquant la numérotation définitive de la version consolidée du Traité sur l’Union


européenne (TUE) et du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
726
Notons que pendant la présidence hongroise du Conseil de l’UE, seule l’ambassade de la
Hongrie est restée sur le théâtre et s’est chargée du rôle de médiateur entre l’UE et le régime
Kadhafi.

234
juridique était jusqu’à ce point-là (plus) incertaine. Le résultat serait un
engagement plus long dans le temps vis-à-vis des engagements européens
fortement limités dans l’espace et dans le temps. Et l’activité européenne
serait peut-être élargie vers les théâtres où les missions de l’ONU et de
l’Union africaine s’avéraient plutôt inefficaces. Maintenant une fois la
volonté et le cadre juridique établis il nous faut évoquer le cruel manque de
capacités de ressources humaines aux domaines évoqués ci-dessus727.

4. Les nouvelles procédures de coopération : la coopération structurée


permanente (CSP728) et la coopération renforcée. Les critères de
participation de la CSP restent totalement flous parce qu’ils sont fondés sur
des notions subjectives729. Par contre, ils permettent la mise en place de
nombreuses unités multinationales et d’une chaîne de commandement (état-
major d’opération) permanent, multinational et composé des États
participant à la CSP tendant à une ‘armée européenne’, volonté souvent
exprimée par les Allemands. Si cet objectif est maintenu, les critères doivent
permettre de sélectionner les États membres qui le désirent réellement et de
créer une défense européenne « à plusieurs vitesses » à côté de l’union
monétaire « à plusieurs vitesses ». Cette CSP est précisée dans un protocole
spécifique730et elle permet aussi de répondre à l’horizon 2010 à l’objectif
global d’Helsinki.
Le domaine de la PESC était exclu des coopérations renforcées731 par le
Traité de Nice. Elles sont maintenant formellement prévues par le Traité de
Lisbonne à condition qu’au moins neuf États membres y participent. En tout

727
La participation à la mise en place des processus DDR et RSS mal structurés ou prémautés
doit être évoquée, voir le résultat de la mission EU RSS Guinée-Bissau. Voir : La réforme du
secteur de la sécurité en Guinée-Bissau, Rapport Briefing Afrique Palais d’Egmont, Bruxelles
– 28 Janvier 2008, Février – 2008; FIOTT Danile, « European Union Security Sector Reform
Missions: The Case of Guinea-Bissau », ISIS - European Security Review, n°. 38, May 2008
728
Article 28A para.6 (TL), Article 42 para. 6 (TUE).
729
« États membres qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et ont
souscrit des engagements plus contraignants en vue des missions les plus exigeantes » et
« développement de ses contributions nationales, de participation ‘le cas échéant’ à des
forces multinationales, aux principaux programmes européens d’équipement et à l’activité de
l’Agence européenne de défense. »
730
« La CSAP est ouverte à tout État membre qui s’engage :
(a) à procéder plus intensivement au développement de ses capacités de défense, par le
développement de ses contributions nationales et la participation, le cas échéant, à des
forces multinationales, aux principaux programmes européens d’équipement et à
l’activité de l’Agence dans le domaine du développement des capacités de défense, de
la recherche, de l’acquisition de l’armement (l’Agence européenne de défense), et
(b) à avoir la capacité de fournir, au plus tard en 2010, soit à titre national, soit comme
composante de groupes multinationaux de forces, des unités de combat ciblées pour
les missions envisagées, configurées sur le plan tactique comme un groupement
tactique. »
731
Article 10 (TL), Article 20 (TUE) - Article 280 D para. 2 (TL), Article 329 para.2 (TFUE).

235
cas le nombre de participants des nombreuses coopérations multilatérales
européennes732 n’atteindra pas neuf.

5. La clause de solidarité en cas d’attaque terroriste ou catastrophe naturelle


ou d’origine humaine : « L’Union et ses États membres agissent
conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est l’objet
d’une attaque terroriste ou la victime d’une catastrophe naturelle ou
d’origine humaine. L’Union mobilise tous les instruments à sa disposition, y
compris les moyens militaires mis à sa disposition par les États membres… »
[Article 188R (TL), Article 222 (TFUE)]

6. La clause d’assistance mutuelle en cas d’agression armée de l’un des États


membres : « Au cas où un Etat membre serait l’objet d’une agression armée
sur son territoire, les autres Etats membres lui doivent aide et assistance par
tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la Charte
des Nations Unies. Cela n’affecte pas le caractère spécifique de la politique
de sécurité et de défense de certains Etats membres. (...) » [Article 28A,
para. 7 (TL), Article 42, para.7 (TUE)] Dès maintenant, en cas d’agression
contre un Etat membre, les autres Etats lui ‘doivent aide et assistance’ et non
plus lui ‘portent aide et assistance’ qui permet désormais aux instances de la
PESD d’agir à l’intérieur des territoires des États membres avec des moyens
militaires. Mais ces moyens ne sont plus explicitement mentionnés, ainsi la
clause de ‘défense mutuelle’ apparaît davantage comme une pétition de
principe et ne peut plus apparaître comme se substituant à la clause de
défense mutuelle de l’UEO. Mais les termes « et l’instance de sa mise en
œuvre » qui semblent vouloir exclure la possibilité, à terme, d’organiser une
défense commune dans le cadre de l’UE.

7, L’officialisation de l’Agence européenne de défense (AED). [Article 28A


para.3 (TL), Article 42 para. 3 (TUE)]

Les dispositions présentées ci-dessus sont particulièrement utiles pour la


PESC et la PSDC et peuvent être considérées comme des avancements
décisifs concernant le renforcement de la structure, de l’autonomie et de
l’efficacité. Néanmoins les États membres n’ont pas franchi la ligne rouge
des objectifs soi-disant « communs » cette fois non plus. Les déclarations
« explicatives » ajoutées au traité soulignent que toutes ces dispositions
communes progressives ne peuvent pas limiter et entrer en collision avec la
volonté d’un État membre dans le domaine des Affaires étrangères :

732
European Airlift Centre - Eindhoven/Pays-Bas (EAC) depuis 2004, avant : European
Airlift Coordination Cell (EACC, 2002) : D, B, E, IT, GB, FR, NL (7) ; L’EUROMARFOR
/EUROFOR : FR, E, IT, P (4) ; la gendarmerie européenne : E, FR, IT, NL, P, RO (6) ;
L’EUROCORPS : D, B, E, L, FR (et depuis 2009:) PL (6 participants)

236
« …les dispositions du TUE portant sur la PESC (…) ne portent pas
atteinte aux responsabilités des États membres… »
« La Conférence rappelle également que les dispositions régissant la
politique commune en matière de sécurité et de défense ne préjugent
pas de la nature spécifique de la politique de sécurité et de défense
des États membres733. »
Tout cela est complété par la disposition générale que jusqu'au 31 mars
2017, tout État membre pourra demander, au cas par cas, à ce qu’une
décision soit prise selon les règles en vigueur avant le 1er novembre 2014
(c'est-à-dire selon la majorité qualifiée telle que définie par le traité du Nice).
Il faut remarquer que le traité de Lisbonne crée une union (plus)
gouvernable par rapport au traité de Nice, mais à notre avis il ne répond pas
aux défis politiques et économiques de notre époque (voir la Chine
renforcée, l’Inde développée et les buts de la Russie). Le traité n’assure pas
le nouveau cadre nécessaire sur la scène internationale. L’Union européenne
reste particulièrement vulnérable face à la concurrence développée pour les
ressources énergétiques et laisse le domaine clé de la politique de sécurité et
de défense sous-développé et désintégré à cause du manque de volonté
politique des États membres… un retard de 60 ans.

Conclusion

Après avoir présenté le développement institutionnel pendant cette


période nous pouvons constater que l’UEO est presque totalement intégrée,
mais les imprécisions juridiques persistent (également après Lisbonne 2007
qui ne parle pas d’une assistance militaire) concernant l’application de
l’article 5 du traité modifié de Bruxelles. Quelques États membres estiment
toujours comme menace à l’OTAN d’inclure totalement l’article 5 dans le
traité. Mais ainsi la raison d’être de l’UEO et notamment de l’AUEO
perdure dont le rôle de forum et de centre-analyse devrait être conjugué et
plutôt intégré d’une façon sui generis au Parlement européen que supprimer
totalement.
Le développement institutionnel multiple progressivement le nombre des
organisations et des fonctions, mais surtout à cause de la concurrence des
homologues nationaux les institutions de l’Union européenne ne sont pas
encore suffisamment efficaces concernant les domaines de la PESD/PESC.
De plus les débats ardents autour des organes clés, indispensables pour
l’exécution d’une politique commune menacent l’activité de l’Union
européenne. Les structures communautaires existantes sont insuffisantes
pour une réaction rapide. Il faudrait peut-être mettre plus l’accent sur les

733
Traité de Lisbonne / 13. Déclaration sur la politique étrangère et de sécurité commune.

237
autres domaines et/ou incorporer les éléments nationaux qui fonctionnent
sous la conception nation-cadre. Pendant près de 20 ans, l’essentiel de la
PESC et de ses dérivés n’a pas beaucoup changé. La politique étrangère et
de sécurité base sur un pilier intergouvernemental où les plus importantes
décisions sont prises par les chefs d’État et de gouvernement. Le HR est
subordonné aux décisions des institutions intergouvernementales et les
décisions unanimes dans les questions principales.
Les Européens n’ont toujours pas réussi à avoir un ministre européen
(commun) des Affaires étrangères. Les jeux et les propositions britanniques
pour un Haut représentant des Affaires étrangères sont bien caractéristiques
et logiques. Ils illustrent les phases actuelles de la voie de développement. Il
y a pratiquement aucun changement concernant les notions de base depuis
1986 : L’Union européenne n’a toujours pas une défense commune mais une
politique de défense qui « peut conduire / qui conduira » vers cet objectif.
Plusieurs bonnes propositions existent depuis des dizaines d’années, mais
elles restent toujours bloquées. Nos opinions et expériences personnelles et
participations au sein de l’AUEO du COPS et de l’association
EURODEFENSE prouvent aussi que la plupart des propositions existent
depuis des dizaines d’années et les facteurs bloquants sont largement
connus, inchangés et inchangeables dans la pratique. La façon par laquelle la
politique européenne a cherché à ratifier le traité de Lisbonne en évitant les
référendums est un signal très important d’un dysfonctionnement du
processus de l’intégration, qui négligerait l’opinion publique.
Au niveau institutionnel le résultat est mitigé, toutefois, chaque année a
sa nouvelle institution : 2005 : CivMilCell ; (2006 : Conception groupe de
combat) 2007 : OpsCenter, CCPC ; 2008 : WKC, 2009 : DPGC734. Il reste
fortement douteux que la conjugaison des unités contribue effectivement à
une plus grande efficacité ou bien manifeste la structure et la politique un
peu chaotique de l’Union européenne. La preuve, la gestion insuffisante de
la crise en Haïti, en 2010, montre que la clé de l’efficacité est plutôt l’accord
politique entre les membres de l’Union européenne, et la délégation des
hautes fonctionnaires qui disposent d’une certaine expertise dans leur
domaine, que la bureaucratisation de la PESD/CSDP. Par la création de la
DPGC, il nous semble que le HR/VP cherche à avoir plus de contrôle au-
dessus du processus décisionnel et le « pilier diplomatique intégré » (SEAE)
commence à entrer en interaction plus étroite avec « le pilier d’action
intégrée » c’est-à-dire, la structure intégrée de la gestion de crise disposant
de 7 différents niveaux plus la CCPC et l’EMUE.

734
Direction de la planification et de gestion de crise créée en novembre 2009 mise
à disposition du SEAE. Cette direction dans le pilier diplomatique intégré fait
concurrence au pilier d’action.

238
CHAPITRE III.
Capacités, armements, financement

Le développement des capacités

Les propositions avant Helsinki


Tandis que le volet institutionnel a été préféré par les Français, les
Anglais favorisaient plutôt l’objectif des capacités735. Mais d’aucuns
soupçonnent qu’il y eut une initiative française derrière l’Objectif Global
d’Helsinki et considèrent l’initiative britannique, des groupements tactiques
comme une action destinée à torpiller l’initiative française. En réalité, les
Allemands et les Italiens ont également contribué par des réflexions très
utiles que nous allons examiner plus loin.
Le Document de la présidence allemande de Bonn, le 24 février 1999, a
souligné que « les articles 5 » ne constituent pas la priorité absolue des
capacités militaires de la PESC. Ce document propose 5 options concernant
les opérations suivantes :
1. Les Opérations de l’OTAN, avec la participation de tous les membres
de l’OTAN.
2. Les Opérations OTAN PLUS, avec la participation de tous les
membres de l’OTAN et des partenaires du PpP (exemple : la SFOR).
3. Les Opérations de l’OTAN, sans la participation (avec des troupes) de
tous les membres de l’OTAN (exemple : Mission de surveillance à Kosovo).
4. Les Opérations européennes (UEO/UE), avec le recours aux capacités
de l’OTAN.
5. Opérations européennes (UEO/UE), sans le recours aux capacités de
l’OTAN.
Peu après736 les Allemands ont précisé en quoi devrait consister le succès
de la création d’une capacité européenne : tous les États membres de l’UE
devraient y participer. Ils ont précisé l’arrangement avec les membres
européens de l’OTAN non-membres de l’UE et la consultation régulière et la
transparence vis-à-vis de l’OTAN. Selon la proposition du Conseil franco-
allemand de défense et de sécurité737 le Corps européen (français +
allemands + 3 nations) et son état-major contribueraient à l’avenir à la base
d’un corps de réaction rapide européen.
Le Conseil européen à Cologne, les 3-4 juin 1999, a eu l’objectif de
l’amélioration des moyens militaires européens sur la base des capacités à
l’époque, qu’elles soient nationales, binationales ou multinationales (voir

735
GNESOTTO Nicole, « Bilan et perspectives », GNESOTTO Nicole (dir.), La politique de
sécurité et de défense de l’UE – Les cinq premieres années (1999-2004), op. cit., p. 13-34.
736
La proposition allemande lors de la réunion informelle des ministres des Affaires
étrangères de l’UE à Eltville, les 13-14 mars 1999.
737
Le Conseil franco-allemand de défense et de sécurité de Toulouse, le 29 mai 1999.

239
FRUEO). Il faut que les États membres mettent en place d’autres forces (y
compris leurs états-majors) qui soient également conçues pour des
opérations de gestion de crise, sans duplication inutile. Les principales
caractéristiques comprennent : la capacité de projection, la soutenabilité,
l’interopérabilité, la flexibilité et la mobilité. De la même façon, il serait
souhaitable que la restructuration de l’industrie européenne évolue vers une
collaboration plus étroite et plus efficace. Cologne donne aussi une
interprétation claire de la PESC et des questions de défense et de sécurité.
Tout ce qui relève de la question de la « défense » reste au sein de l’OTAN.
La PESC couvre la politique étrangère commune et les questions de
« sécurité », y compris la gestion des situations de crise par une capacité
militaire européenne738.

La structure de l'EMUE : Cinq divisions et une cellule, du point de vue opérationnel

Source : Note d’information de l’Assemblée de l'UEO, n°6 mars 2007, p. 2.

Lors d’un sommet italo-britannique739, l’Italie a soutenu la nécessité du


développement des capacités des États membres de l’UE concernant
notamment les aspects non militaires de la prévention et la gestion de crise, y
compris pour la coopération entre les États des actions militaires et non
militaires. De son côté, la France avec le président Chirac a également fait
ces propositions740 qui suivent. Dans un premier temps, il faudrait affermir le
pilier européen au sein de l’OTAN par l’identification des commandements

738
Cependant dans la pratique la distinction des notions (défense/sécurité) n’est pas aussi
claire. Par exemple le Sommet italo-britannique à Londres, les 19-20 juillet 1999, résume
ainsi le Sommet de Cologne : « European Heads of State and Government at Cologne in June
committed themselves further to develop the European defence dimension through more
effective military capability ; and the appropriate decision-making institutions, in support of a
strong Common Foreign and Securité policy. », ( Les chefs d'État et de gouvernement à
Cologne en juin se sont engagés à développer la dimension européenne de la défense plus
efficace grâce aux capacités militaires et aux institutions appropriées qui prennent les
décisions, en faveur d'une forte politique étrangère et de sécurité. )
739
Sommet italo-britannique de Londres, les 19-20 juillet 1999.
740
Lettre de M. Jacques Chirac, président de la République française, adressée à le présidence
finlandaise de l’UE, le 22 juillet 1999.

240
et par la constitution d’une chaîne européenne (Berlin Plus) et, en même
temps, développer les capacités européennes de commandement
(multinationalisation des QG nationaux interarmées déjà existants,
transformation des QG de l’EUROCOPRS, de l’EUROFOR, de
l’EUROMARFOR en QG de composante terrestre et maritime.) Ensuite
développer dans un deuxième temps, les C3 (contrôle, commandement,
communication), définir des besoins minimaux et moderniser les forces.
Le Conseil des ministres de l’UEO de Luxembourg, qui a eu lieu les 22 et
23 novembre 1999, a souligné, entre autres, l’importance de la coopération
civilo-militaire dans le cadre des missions de gestion de crise et s’est félicité
de la décision sur l’emploi de la Force amphibie hispano-italienne (FAHI)
dans le cadre de l’UEO. Les ministres ont mis l’accent sur l’importance
d’une force « Eurolift » ou d’une capacité de transport européen structurée et
au niveau tactique, sur la capacité de transport en théâtre par hélicoptère qui
devrait être améliorée, tant comme les SIC (systèmes d’information et de
communication). Le texte reprend l’idée de la nation-cadre, à laquelle on
devrait avoir recours plus largement.
Le Sommet franco-britannique de Londres741 a souligné l’importance des
forces de combat rapidement déployables (en 60 jours) jusqu’au niveau d’un
Corps d’Armée, avec « des capacités nécessaires de commandement, de
contrôle et de combat (environ 50 à 60.000 h.) ainsi que des éléments de
combat naval aérien appropriés ». Il faudrait être en mesure d’assurer un tel
déploiement pour au moins un an, ce qui nécessitera des forces déployables
additionnelles et leur élément de soutien (probablement au-delà de la force
de 50 à 60.000 hommes). Les Parties ont décidé la mise à la disposition de
l’UE des capacités supplémentaires dans le domaine du C2 (commandement
et contrôle), du renseignement et du transport stratégiques, notamment à
l’intention du PJHQ (Permanent Joint HeadQuarters) britannique et du
Centre opérationnel interarmées français concernant leurs capacités de
planification. Ils ont pris note de la nécessité de créer un nouvel avion de
transport. À Paris, l’importance d’un commandement européen du transport
aérien a été vivement soulignée, et le Conseil franco-allemand de défense et
de sécurité a chargé les ministères de la Défense de sa mise en œuvre742.

L’Objectif Global d’Helsinki


En ce qui concerne le développement des capacités militaires de la
PESD, le changement véritablement pertinent a été adapté lors du Conseil
européen d’Helsinki, les 10-11 décembre 1999. La décision sur la mise en
place d’ici 2003 dans un délai de 60 jours d’une force militaire pouvant
atteindre 50.-60.000 personnes et capable d’effectuer des missions de

741
Le Sommet franco-britannique de Londres, le 25 novembre 1999.
742
Le Sommet franco-allemand de Paris, le 30 novembre 1999.

241
Petersberg, avec la capacité de la soutenir pendant au moins une année.
(L’Objectif global (militaire) d’Helsinki OGH – Helsinki Headline Goal
HHG)743.

Contribution des États membres de l’UE à l’objectif global fixé à Helsinki

Allemagne : 13 500 hommes, 20 navires, 93 France : 12 000 hommes, 15 navires, les


avions. satellites d’observation Hélios, 75 avions.
Espagne : 6 000 hommes, un groupe Grande-Bretagne : 12 500 hommes, 18
aéronaval autour d’un porte-avions, 40 navires, 72 avions.
avions.
Autriche : 2 000 hommes. Suède : 1 500 hommes.
Grèce : 3 500 hommes, 12 navires, 42 avions. Luxembourg : 100 hommes.
Pays-Bas : 5 000 hommes. Finlande : 2 000 hommes.
Irlande : 1 000 hommes. Italie : 6 000 hommes.
Portugal : 1 000 hommes. Belgique : 1 000 hommes, 9 navires, 25
avions.
Danemark : pas de contribution en raison Total : 67 100 hommes.
d’une dérogation au traité d’Amsterdam sur
le volet défense.
Source : http://www.assembly-
weu.org/fr/documents/sessions_ordinaires/rpt/2001/1734.html#P268_77881

En novembre 1999, l’UEO a fixé les 5 types d’opérations, (basées sur les
missions de Petersberg) qui peuvent être menées par l’OGH. Il s'agit
notamment de la séparation des parties en guerre, la prévention des conflits,
l'aide humanitaire à la suite de catastrophes naturelles, l'aide humanitaire à
l'appui des réfugiés et des populations locales dans une zone de conflit, et de
l'évacuation d'une zone de conflit des citoyens de l'UEO, en cas de
catastrophe humanitaire744.
Cette force est l’équivalent d’un corps d’armée avec une quinzaine de
brigades de type OTAN de la « sécurité collective européenne »745. Elle ne
semblait pas irréalisable puisque les Européens disposaient de 2 millions
d’hommes et 3000 avions à l’époque soit un volume de forces bien supérieur
par rapport aux États-Unis746. Cette force n’existerait pas comme une
formation permanente constituant l’embryon d’une armée européenne, mais

743
Bien sûr le Danemark préférait renvoyer au Protocole n ° 5 du traité d’Amsterdam.
744
LINDLEY-FRENCH Julian, « Boosting Europe’s Military Muscle – The build-up and future
role of the EU Rapid Reaction Force », op. cit.
745
LINDLEY-FRENCH Julian, « Boosting Europe’s Military Muscle – The build-up and future
role of the EU Rapid Reaction Force », CICERO FOUNDATION GREAT DEBATE
SEMINAR 'EUROPE : AN EMERGING GLOBAL ACTOR ? 
 THE NEW COMMON
FOREIGN AND SECURITY POLICY OF THE EU', Paris, les 9-10 mars 2000;
http://www.cicerofoundation.org/lectures/p4lindleyfrench.html
746
ANDREANI Gilles, « L’Europe de la défense : y a-t-il encore une ambition française ? », op.
cit., p. 990.

242
elle serait mobilisable en tout ou partie selon les besoins, à partir d’une force
terrestre de réaction rapide747.

Les Groupements tactiques

Nom Pays création Tour d’alerte


GROUPEMENTS NATIONAUX
1, France 1/2005 1/2009
2, Royaume-Uni 1/2005 2/2008
3, Italie 2/2005 -
4, Espagne 1/2006 -
GROUPEMENTS MULTINATIONAUX
5, France et Belgique 1/2007 (C : Fr)
2/2009 (C : Fr) à
confirmer
6, Royaume-Uni et Pays-Bas 1/2010 (C : R-U)
7, Italie, Hongrie et Slovénie 2/2007 2/2007 (C : It)
8, GT amphibie Espagne, Italie, Grèce et Portugal 2006 1/2009 (C : E)
9, France, Allemagne, Belgique, 1/2007 1/2008 (C : Espagne)
EUROCORPS Luxembourg et Espagne 2/2008 (C : Brigade
franco-allemande)
10, Allemagne, Pays-Bas et Finlande 1/2007 1/2007 (C : All)
1/2011 (C : PB)
11, Allemagne, République tchèque et -
Autriche
12, GT nordique Suède, Finlande, Estonie et Norvège 1/2008 (C : Suède)
? 1/2011 (C : Suède)
13, République tchèque et Slovaquie 2/2009 (C : R. tch.)
14, Pologne, Allemagne, Slovaquie, 1/2010 (C : Pol)
Lettonie et Lituanie
15, GT Grèce, Bulgarie, Chypre et 2/2007 (C : Gr)
des Balkans Roumanie
? Italie, Turquie, Roumanie 2/2010 (C : It)
CAPACITES SPECIALISEES (CONCEPT DE « NICHES » SPECIFIQUES)
- Chypre (un groupe médical) ; 1/2007 -
- Lituanie (une unité de purification de -
l'eau) ;
- Grèce (le Centre de coordination de -
transport maritime d'Athènes)
- France (la structure d'un état-major -
de force, multinationale et
déployable

Sources : « EU BG Roster », LINDSTROM Gustav, Enter the EU Battlegroups, Chaillot


Paper n 97, EUISS 02/2007, p. 88. ; Document C/1964 de l’AUEO, 02/05/2007, pp. 8-9 ;
( C : Commandement), créé par András TÜRKE, © 2008 CERPESC, www.pesc.eu
Contribution des États européens non-membres de l’UE à l’objectif global fixé à Helsinki

747
Rapport d'information sur la politique étrangère, de sécurité et de défense commune de
l’Union européenne, présenté par M. Alain Barrau, Assemblée nationale, Nº 2254, le 16 mars
2000, p. 30-31.

243
Pays Forces / Unités Forces Forces Disponibilité
Personnel terrestres aériennes maritimes
Bulgarie 960 1 rgt méca, 6 hélico 1 frégate 2001
1rgt génie
Chypre* 176 1 cie de 4 hélico. 6 patrouilleurs 2001/03
transport
Estonie ± 450 1 rgt. d’inf. 0 2 bâtiments 2001/05
Hongrie* 250 1 rgt. méca. 0 0 2001
Islande 25 à 50 Policiers,m 0 0 2003/04
civils édecins,
ingénieurs
Lettonie* ± 85 1 cie d’inf. 0 2 bâtiments 2001/03
Lituanie* 750 à 3 rgts. d’inf. 1 avion 1 frégate 2000/03
1500
Malte 35 1 peloton 0 0 2003
d’inf.
Norvège* ± 600 ½ rgt. d’inf. 7 avions 2 bâtiments 2001/03
2 hélico.
Pologne* ± 500 ½ brigade 1 avion 2 bâtiments 2003
2 hélico.
Roumanie 1300 1 rgt. méca, 0 4 bâtiments 2001/03
* 1 rgt. du
génie
Slovaquie* 421 1 cie d’inf, 1 avion de 0 2000/03
1 cie de transport
police, 1 4 hélico.
hôpit.
Slovénie* ± 85 ½ cie d’inf. 2 hélico. 0 2001/03
R. 550 1 rgt. NBC, 2 avions 0 2001
tchèque* 1 rgt. 2 hélico.
méca., 1
hôpit.
Turquie* 5000 1 brigade 2 escadrons 7 bât. + 1 sous- 2001
d’infanterie 2 avions de marin et 1 rgt.
transport d’inf. amphibie
* D’après les chiffres du catalogue de forces d’Helsinki du 23 novembre 2000. ; Index :
cie : compagnie ; hôpit. : hôpital de campagne ; inf. : infanterie ; méca. : infanterie
mécanisée ; NBC : nucléaire/bactériologique/chimique ; rgt. : régiment.
Source : http://www.assembly-weu.org/

Cette force se base principalement sur l’ARRC (Forces de réaction rapide


des alliés, 100.000 personnes) et l’EUROCORPS ( jusqu’à 60.000
personnes). Lors du sommet franco-britannique, en novembre 1999, les
Parties ont décidé de mettre à la disposition de l’UE les deux quartiers
généraux permanents de ces deux forces le « Permanent Joint
HeadQuarters » de l’ARRC et le Centre opérationnel Interarmées de

244
l’EUROCORPS (à Strasbourg)748 et de créer encore deux nouveaux QG afin
de pouvoir créer un QG rotatif pour la force européenne de réaction rapide
(ERRF).
Pourquoi 50-60.000 personnes, qui se divisent jusqu’en 15 brigades
(4000 hommes) ? Car l’exemple a été pris sur la base du modèle de l’IFOR
déployé en 1995 en Bosnie- Herzégovine749. De plus, il s’agit des forces
rapidement projetables (avant 60 jours) et des unités déployables
additionnelles (et de moyen de soutien). C’est la raison pour laquelle les
Parties ont proposé le renforcement des capacités de réaction rapide des
forces multinationales européennes existantes, l’établissement d’un
commandement européen du transport aérien, le renforcement des capacités
de transport maritime stratégique et l’accroissement des troupes prêtes à être
déployées. Le Conseil a également commencé à traiter la gestion non
militaire des crises notamment la question de la police civile, de l’aide
humanitaire, de la remise en place des structures administratives et
juridiques, (etc.) et notamment quant aux crises internationales pour
atteindre une capacité de déployer une force combinée de recherche et de
sauvetage pouvant atteindre 200 personnes dans un délai de 24 heures750.
Un concept stratégique pour l’UE doit représenter aussi des dimensions
politique, économique, militaire et civile, et faire la différence entre la
sécurité « dure » et « douce » (soft and hard security) comme entre la
puissance civile et militaire. La sécurité « légère » est garantie par des
organes non militaires (notamment l’adhésion à l’UE) tandis qu’un État fera
partie d’un système de sécurité « dur » s’il s’adhère par exemple à l’OTAN.
La stratégie appliquée jusque-là, donc l’UE comme une puissance civile
n’est plus avantageuse pour la PESC751.
La capacité militaire de la division rapide suppose une relation de 1 à 3
entre des forces sur place et leurs recrutements. Ça veut dire que pour
garantir la rotation de la division de 60.000 personnes, il faut établir une
réserve double, un ensemble de 180.000 personnes. Mais il nous faut
remarquer qu’aucun document officiel et public ne détaille la réalisation de
la mise en place.
Théoriquement une version inverse est aussi imaginable, où seulement le
tiers de l’armée de 60.000 personnes serait prêt à une opération. En 1999, il
était difficile de juger que cette armée serait suffisamment grande ou petite.
Elle semblait trop grande par rapport aux divisions d’élite dont l’Europe

748
Sommet franco-britannique de Londres, le 25 novembre 1999.
749
GNESOTTO Nicole, « Bilan et perspectives », GNESOTTO Nicole (dir.), La politique de
sécurité et de défense de l’UE – Les cinq premieres années (1999-2004), op. cit., p. 13-34.
750
Annexe 2 à l’annexe IV.
751
SEIDELMANN Raimund, « Das ESVP-Projekt und die Eu-Krisenreaktionskräfte :
Konstruktionsdefizite und politische Perspektiven », Integration, 2/02 – avril 2002, Berlin :
Institut für Europäische Politik, p. 115-116.

245
possède globalement 3000 hommes752. Et trop petite par rapport aux
divisions lancées dans les crises du passé récent. En 1991, les États-Unis ont
mobilisé 450.000. soldats et les Européens 30.000753. En 2003 en Irak les
USA ont envoyé : 541.000 soldats, et les autres alliés 254.000 plus des
navires et des avions militaires : 800.000 personnes la totalité. En Bosnie,
200.000-300.000 personnes ont participé à la guerre 1993-95. En ce temps-
là, il n’y avait pas besoin d’une intervention vers la mer puisque l’OTAN a
été autorisée par le Monténégro à utiliser ses ports754.
En bref, par l’établissement l’OGH/HHG (Helsinki Headline Goal), l’UE
dispose(ra) d’une force semblable (et peut devenir plus efficace dans le
futur) au CJTF au sein de l’OTAN. L’UE et l’OTAN ont déduit les
conséquences de l’exercice militaire « Spessart ‘95 » où il est devenu
évident que l’armée traditionnelle recrutée est presque incapable de remplir
les missions nouvelles du XXIe siècle755.
La division rapide d’une telle force de l’UE pourrait-elle être vraiment
efficace dans une gestion de crise ? La question sera abordée dans le chapitre
suivant. Les experts estiment que les actions seront plus petites et dans des
cadres géographiquement réduits. De surcroît, il resterait encore 3 déficits, la
dépendance des services de l’OTAN, la dépendance des capacités de
l’OTAN (surtout des C3 + I : Command, Control, Communication +
Intelligence) et la communication renforcée entre les forces américaines
dans l’OTAN et les forces de gestion de crise. Selon les estimations à
l’époque, la construction des C3+I et la capacité de transport aérien vont
durer à peu près 6-15 ans. Jusqu’à la mise en place, l’opération ne sera pas
possible sans le soutien américain ou de l’OTAN756. (L’opération ARTEMIS
en 2003 a bien réfuté cette hypothèse.)
Le Sommet franco-britannique de La Haye757 a proposé un objectif global
en matière maritime pour donner corps au volet naval des OGH et la mise en
place d’une cellule de coordination. Le document de Sintra a souligné
l’importance de l’interprétation des chiffres de l’OGH (60 jours) et le délai
de réalisation (juin ou décembre 2003) et précise les anomalies des notions
concernant le troisième type des missions de Petersberg : « missions de
forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de
rétablissement de la paix (appelé imposition de la paix par certains

752
FRISCH Thomas « Militärische Spezialkräfte für die Europäische Union », Der Mittler-
Brief Informationsdienst zur Sicherheitspolitik, Nr. 3/3. Quartal 2002, p.5.
753
VLACHOS-DENGLER, KATIA, Getting there : building strategic mobility into ESDP,
Occasional Papers n° 38 November 2002, Paris : EUISS, p.7.
754
BÜHL Lothar, « Von der Landesverteidigung zur Interventionsmacht. Die Wandlung der
europäischen Seestreitkräfte », Internazionale Politik, Nr 07, 2002, p. 21.
755
VALKI, László (ed.), A NATO, op. cit., p. 106
756
SEIDELMANN Raimund, « Das ESVP-Projekt und die Eu-Krisenreaktionskräfte :
Konstruktionsdefizite und politische Perspektiven » , op. cit., p. 117.
757
Le Sommet franco-britannique à La Haye, le 10 février 2000.

246
pays) »758. Il est curieux qu’après 7 ans de Petersberg les États membres
n’aient pas réussi à définir ensemble les notions de la gestion de crise. La
zone géographique préférée est l’Europe et sa proximité, mais les forces
doivent être capables de réagir partout dans le monde. Les États membres de
l’OTAN mais non-membres de l’UE sont aussi invités à contribuer ce qui
renforce l’interprétation que la PESD serait plutôt le pilier européen de
l’OTAN. (À l’époque 3 sur 12 candidats de l’adhésion de l’UE étaient déjà
membres de l’OTAN.) La continuité des forces s’effectue par ravitaillement
aérien dans un délai de 10 jours ou par ravitaillement par mer en 28 jours.
Le Corps européen a été transformé en corps de réaction rapide en 2000.
L’état-major ainsi transformé, engagé à Kosovo est devenu le noyau dur du
QG de la KFOR III759. Le Conseil franco-allemand de défense et de sécurité
a confirmé la décision d’acquérir 50-75 appareils A400M760.

L’Objectif de police de Santa Maria da Feira


Après les offres faites par la Turquie, la Norvège, la Pologne, la
République tchèque à l’OGH, les pays européens à Santa Maria da Feira761
déclarent que pour les aspects civils de la gestion de crise les États membres
engagent « d’ici 2003 à fournir jusqu’à 5000 policiers pour des missions
internationales couvrant toute la gamme des opérations de prévention des
conflits et de gestion de crises ». Ils sont prêts à déployer jusqu’à 1000
policiers dans un délai de 30 jours (Objectif Global de Feira762). À l’époque,
environ 3300 personnes des États membres de l’UE ont été déployées763. Il
faut y ajouter que cette force de police englobe les polices à statut civil et les
polices à statut militaire de type gendarmerie.
Les Annexes du document final de la conférence de Feira soulignent
l’importance de la création d’une base de données sur les capacités de police
civile et la coopération étroite avec le Centre de situation conjoint, cellule de
crise intérimaire créée par le SG/HR764 et la coopération avec le DPKO et de
l’OSCE/REACT765. Cette force de police devrait être capable de
- prévenir et d’atténuer les crises et conflits internes (voir MINUGA au
Guatemala)

758
Annexe de l’Elaboration de l’Objectif Global, Document de Réflexion – Etape 1 Contexte
stratégique (« Food for Throught Paper »), Réunion des ministres de la Défense de l’Union
européenne, Sintra, le 28 février 2000.
759
Réunion du Conseil des ministres de l’UEO à Porto, les 15 et 16 mai 2000.
760
Le Conseil franco-allemand de défense et de sécurité de Mayence, le 9 juin 2000.
761
Le Conseil européen de Santa Maria da Feira, les 19 et 20 juin 2000.
762
Ou HTF (Headline Goal Task Force), HTF+ : HTF plus les experts de l’OTAN.
763
et 3500 en 2001 dont 3100 dans les Balkans, Source : Message de Javier Solana, HR pour
la PESC – Conférence des chefs de police nationaux de l’UE, Bruxelles, le 10 mai 2001.
764
Aspects civils de la gestion des crises, Source : Annex I - Conseil européen de Santa Maria
da Feira, les 19 et 20 juin 2000.
765
OSCE - Rapid Expert Assistance and Co-operation Teams.

247
- dans des situations non stabilisées être en mesure de rétablir la loi et
l’ordre ( voir MINUK / KFOR au Kosovo) et
- soutenir la police locale (UEO/EMCP en Albanie)766.
En ce qui concerne l’OGH, deux étapes de l’établissement de 2 versions
de catalogue de force ont été décidées : Dès le 28 juillet 2000 la première
version et une version plus détaillée en automne 2000. Pour être en mesure
de déployer 60.000 hommes les ministères de la Défense ont proposé un
objectif supérieur de 80.000 hommes et un objectif de 300-350 avions de
combat quant à une force aérienne et 80 bâtiments quant à la force navale767.

L’engagement des capacités à Bruxelles (19 novembre 2001)


L’objectif de la déclaration de Bruxelles est la détermination des forces,
des moyens et des capacités que les États membres de l’UE pouvaient mettre
à la disposition de l’Union. Selon le premier article, cette déclaration ne
contient que des capacités pour l’accomplissement des missions de
Petersberg qui sont des priorités de l’Union. Le document met l’accent sur le
fait que « ce processus conduit sans duplications inutiles, n’implique pas la
création d’une armée européenne. »
Ce processus va renforcer la politique étrangère et la maîtrise des
opérations est obligée d’accepter la Charte des Nations Unies, la Charte de
l’OSCE, et l’acte final d’Helsinki. À Helsinki, la décision a été prise de
mettre en place d’ici 2003, un Corps d’armée (60.000 personnes) qui est
déployable dans un délai inférieur à 60 jours et de soutenir pour une durée au
moins d’un an.
À Feira, l’UE a proposé pour des pays adhérents et des membres de
l’OTAN de renforcer des capacités européennes. Les besoins doivent être
identifiés dans un catalogue de capacité qui bénéficie des compétences
militaires de l’OTAN.
La conception militaire énumère les objectifs suivants :
- développer et coordonner des moyens militaires de surveillance et
d’alerte rapide
- ouvrir les États-majors nationaux interarmées existants à des officiers
provenant d’autres États membres
- renforcer les capacités de réaction rapide des forces multinationales
européennes existantes
- préparer l’établissement d’un commandement européen du transport
aérien
- accroître le nombre des troupes prêtes à être déployées
- renforcer les capacités de transport maritime stratégique

766
2. Capacité de déploiement rapide in Appendice 4, Conseil européen de Santa Maria da
Feira, les 19 et 20 juin 2000.
767
Réunion informelle des ministres de la Défense d’Ecouen, le 22 semptembre 2000.

248
En ce qui concerne les efforts, l’objectif global défini à Helsinki doit être
accompli par une réserve de plus de 100.000 personnes et d’environ 400
avions de combat et 100 bâtiments définis par le « Catalogue de forces »768.
Il faut améliorer la disponibilité, la déployabilité, la capacité à durer et
l’interopérabilité des forces y compris par exemple le domaine médical.
Il faut évaluer les capacités stratégiques offertes par des États membres
pour disposer, au-delà du possible recours aux capacités de l’OTAN, de
moyens optimaux de commandement et de contrôle. L’État-major de l’UE
dispose d’une première capacité opérationnelle chargée de renforcer la
capacité collective d’alerte rapide (capacité d’interprétation d’images du
Centre satellitaire de Torrejon) et la capacité d’évaluation de situations et de
planification stratégique.
L’amélioration du transport stratégique aérien et naval est fortement
urgente et nécessaire. Mais le texte n’assure pas des principes selon lesquels
elle pourrait se réaliser : Est-ce que l’exemple franco-britannique par la
location des capacités civiles ou bien la méthode anglaise de la coopération
renforcée par des entreprises civiles spécialisées au transport doivent être
réalisables largement au sein de l’UE ou pas769 ?
Pendant une opération, il faut aussi garantir le sauvetage, les instruments
de défense contre les missiles sol-sol, les armes de précision, le soutien
logistique et les outils de simulation. La déclaration cite des exemples du
développement de l’industrie militaire européenne : les projets Airbus
A400M (avion de transport), Eurocopter NH90 (hélicoptère de transport de
troupes), Hélios II., SAR Lupe et Cosmos skymed (optique et radar).
L’un des éléments plusieurs fois mentionnés est le principe de non-
duplication notamment par la planification ou par l’accomplissement des
tâches militaires. En Europe, c’est le PARP (Processus de Planification et de

768
Certains précisent : « Soyons bien clairs : il n’y a aucune remise en cause, explicite ou
implicite, de l’objectif fixé à Helsinki. L’objectif global reste d’être en mesure de déployer,
pour la composante terrestre (…) d’un effectif maximum de 60 000 hommes. Simplement, les
experts militaires de l’UE ont estimé, comme c’est logique que pour disposer de la palette de
moyens aptes à couvrir chacun des scénarios envisagés, y compris dans les hypothèses de
simultanéité, le besoin en militaires s’élévait à plus de 60.000 hommes. Il nous faut donc être
transparents sur ce point. » Discours d’ouverture prononcé par M. Alain Richard, ministre
français de la Défense - Conférence d’engagement des capacités à Bruxelles les 20 et 21
novembre 2000 ; Selon les estimations de l’Assemblée nationale française (en 2000) : 120-
150.000 hommes, 300-500 avions dont 150 à 300 de combat. (Source : Rapport d'information
sur la politique étrangère, de sécurité et de défense commune de l’Union européenne, présenté
par M. Alain Barrau, Assemblée nationale, Nº 2254, le 16 mars 2000, p. 30-31.)
769
VLACHOS-DENGLER, KATIA, Getting there : building strategic mobility into ESDP, op. cit.,
p. 22, p. 25, p. 29, et p. 30-31.

249
Révision) qui en est responsable. Entre l’UE et l’OTAN l’information et la
transparence doivent être assurées par un mécanisme basé sur 4 principes :770
1. la préservation de l’autonomie de décision de l’UE
2. les États membres sont responsables des ajustements
3 . la transparence, la simplicité et la clarté
4. la permanence et le caractère régulier de l’évaluation.
Quant à l’engagement à Bruxelles en 2000, il s’agit d’un engagement
supérieur à tout autre depuis la fin de la guerre froide, supérieur même à
celui de la guerre du Golfe (61.300 hommes, mais 164 avions et 40 navires).
Et pourquoi 100.000 hommes ? Cette réserve de la FRR couvre 60.000
hommes pour les forces terrestres, 30.000 pour les forces aériennes et
navales, ainsi que 10 000 pour les éléments logistiques et les états-majors.
Est-ce que 100.000 hommes sont suffisants ? La réponse est non, de la
gestion de paix : Quant à l’imposition de la paix au Kosovo en 1999,
l’opération nécessitait un réservoir de 175.000 hommes et 1000 avions de
combat, d’appui à Bruxelles771.
Le Concept d’emploi de la police locale apparaît dans les Conclusions de
Présidence du Conseil européen à Nice les 7 et 9 décembre 2000. Quant au
renforcement des capacités des polices locales les forces de polices
européennes sont déployées pour former, entraîner, assister, contrôler et
conseiller les polices locales. Le deuxième concept de l’UE a vocation à agir
en substitution des polices locales. Dans ce cas-là les trois phases d’une crise
au Kosovo sont à distinguer : la phase initiale militaire pour assurer la
maîtrise globale du terrain, la phase de transition centrée sur la restauration
de la sécurité publique et la phase de sortie de crise, notamment le
rétablissement progressif des institutions locales772.

La création de la Cellule européenne de coordination aérienne (EACC)


Pour la PESC l’an 2001 n’était pas un grand succès, et il y avait très peu
d’opérations. C’était alourdi par la crise interne de l’UE : « L’affaire » de
Genève (des trois) et de Londres (des huit). La faible présidence et des
problèmes institutionnels sont les raisons fondamentales d’une telle crise773.
Quelles sont les conclusions les plus importantes par rapport à la PESD ?
1. Il faut augmenter le rôle de la puissance civile.
2. Il faut tenir compte que la gestion de crise n’est pas un domaine
purement militaire.
770
RUTTEN Maartje (ed), De Nice à Laeken : Les textes fondamentaux de la défense
européenne, op. cit., p. 173-174.
771
MONNERAT Cap. Ludovic, « L'Europe s'engage pour une Force de réaction rapide de
100 000 hommes opérationnelle d'ici 2003 », le 21 novembre 2000, http://www.checkpoint-
online.ch
772
Concepts d’emploi de forces de police , Conseil européen de Nice, les 7-9 décembre 2000.
773
le système de rotation ; MISSIROLI Antonio « ESVP nach dem 11.9. », Internationale
Politik, N° 7., juillet 2002, p. 15-20.

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3. Les frontières entre la politique interne et externe commencent à
diminuer.
4. Pour augmenter la sécurité il faut stabiliser des États instables et
assurer la périphérie.
5. Le pilier européen doit être renforcé par l’interopérabilité et par
l’unification des ressources communes.
Lors du sommet franco-britannique774, les Parties ont décidé la
suppression des défenses aériennes ennemies (SEAD). Le 10 mai 2001, la
première conférence des chefs de police de l’UE a eu lieu775. Javier Solana a
fait savoir dans son message en mai 2001776 qu’il avait décidé d’installer une
Unité de Police (Police Unit) auprès du Secrétariat du Conseil, comme
l’élément