Sumário

Aula 01 - PARTICIPAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................................................................................... 3

O que são políticas públicas? ............................................................................................................................................................. 3

Ciclo de Políticas Públicas .................................................................................................................................................................... 7

Políticas Públicas de Meio Ambiente .............................................................................................................................................10

Estrutura de Governança no Campo Ambiental ........................................................................................................................13

Aula 02 - ONDE A PARTICIPAÇÃO SOCIAL ACONTECE ........................................................................................................17

Conselhos Gestores de Políticas Públicas ....................................................................................................................................17

Conselhos Municipais de Meio Ambiente ....................................................................................................................................24

Conferências Nacionais .......................................................................................................................................................................26

Conferências Nacionais de Meio Ambiente ................................................................................................................................29

Aula 03 - OUTROS MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL .........................................................................................33

Audiências Públicas ..............................................................................................................................................................................33

Consultas Públicas.................................................................................................................................................................................38

Ouvidoria Pública ..................................................................................................................................................................................40

Democracia Digital ................................................................................................................................................................................43

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 Olá, seja bem-vindo(a) ao Módulo 02. Esse módulo tem como objetivos: gerar aprendizagem sobre
políticas públicas de modo geral e com foco no campo ambiental e, ainda, construir conhecimentos sobre os
diversos espaços, instituições e mecanismos participativos da atualidade.
Para tanto, serão abordados os conceitos de políticas públicas e as etapas do ciclo de políticas públicas.
Serão também explorados os caminhos e avanços das políticas públicas no campo ambiental e, respectivamente,
a estrutura de governança. Mais adiante, estudaremos os conselhos, conferências, consultas públicas, audiências
públicas e outros espaços e mecanismos de participação, buscando compreender suas semelhanças, distinções
e especificidades.
Este módulo, como os demais deste curso, está dividido em três aulas. A seguir, na Aula 01, vamos nos
dedicar ao estudo de políticas públicas, seus conceitos, seu ciclo e sua aplicação no campo ambiental. Vamos
lá?

Aula 01 - PARTICIPAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS

Somos o que fazemos, principalmente o que fazemos para mudar o que somos”.

(Eduardo Galeano)

Estamos entrando em uma nova etapa do nosso curso. Aqui, começa o Módulo 02. Nesta primeira aula,
vamos tratar sobre políticas públicas. E por que abordaremos esse assunto?
Bem, a participação social visa principalmente a construção participativa de políticas públicas, não é
mesmo?
Afinal, o que se espera é que os resultados dos diálogos, demandas sociais e processos participativos
sejam materializados em ações em benefício da sociedade, de forma continuada.

O que são políticas públicas?

E o que é uma política pública? Para começar, é importante saber que “política e políticas públicas são
entidades diferentes, mas se influenciam mutuamente” (PARADA, 2006, p. 67). Há muitas definições para o termo
política pública, mas podemos dizer, de forma simples, que se trata de “um conjunto de ações e decisões do
governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da sociedade” (CALDAS et al., 2008, p. 05).

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 Você sabe o significado original da palavra “política”? Para você o que é política? Leia o
trecho do artigo Educação ambiental como política pública para inspirar sua reflexão.

“A palavra política origina-se do grego e significa limite. Dava-se o nome de polis ao muro
que delimitava a cidade do campo; só depois se passou a designar polis o que estava
contido no interior dos limites do muro. O resgate desse significado, como limite, talvez
nos ajude a entender o verdadeiro significado da política, que é a arte de definir os
limites, ou seja, o que é o bem comum (GONÇALVES, 2002 apud SORRENTINO, 2005, p.
288).

“[…] Quando entendemos política a partir da origem do termo, como limite, não falamos
de regulação sobre a sociedade, mas de uma regulação dialética sociedade-Estado que
favoreça a pluralidade e a igualdade social e política” (SORRENTINO, 2005, p. 288).

Para ler o texto completo acesse o link disponível no curso digital (dentro da Plataforma
de Ensino).

De acordo com Saravia & Ferrarezi (2006, p. 29), política pública é: “Um sistema de decisões públicas que
visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou
vários setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos
recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos”.
Uma politica pública pode ser vista, ainda, como a “[...] totalidade de ações, metas e planos que os
governos (nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse
público” (CALDAS et al., 2008, p. 5).
A expressão política pública pode abarcar processos diversos, afirma Aguilar Villanueva (2006 apud
SARAVIA, p. 30), entre as quais podemos citar:
Um campo de atividade governamental (política de saúde, educacional, comercial);
Um propósito geral a ser realizado (política de emprego para jovens);
Uma situação social desejada (política de restauração de centros históricos, política contra o tabagismo,
política de segurança);
Uma proposta de ação específica (política de reflorestamento dos parques nacionais);
Uma norma ou normas que existem para determinada problemática (política ecológica, energética,
urbana);
Um conjunto de objetivos e programas de ação que o governo tem em um campo de questões (política
de produtividade agrícola, de exportação, de luta contra a pobreza).

Entende-se, portanto, que para atingir resultados e promover o bem-estar da sociedade, o governo atua,
mediante políticas públicas, em diversas áreas, tais como saúde, educação, meio ambiente etc. Nessa
perspectiva, o governo, mais que um ordenador das atividades do setor público, deve ser visto como um
instrumento para a realização de políticas públicas (PARADA, 2006).

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 E como a sociedade pode atuar nesse processo? As demandas da sociedade são, geralmente,
apresentadas por meio de grupos organizados, como sindicatos, entidades de representação empresarial,
associação de moradores, associações patronais, Organizações Não Governamentais (ONGs) em geral. Como os
recursos para atender a essas demandas são limitados ou escassos, ocorrem disputas pelos bens e serviços
públicos desejados.
Nesse sentido, pode-se dizer que as políticas públicas resultam de uma espécie de competição entre
diversos grupos e segmentos da sociedade. Por isso, é importante que os cidadãos organizem-se em grupos e
segmentos para buscar seus interesses, fazendo com que suas necessidades sejam reconhecidas e ganhem força
perante os poderes executivo e legislativo.
Assim, as instâncias participativas, como os conselhos e conferências, podem funcionar como espaço de
diálogo e pactuação dos diversos atores acerca das demandas sociais de seus grupos e segmentos.
Para que isso seja possível, é importante que disputas e conflitos sejam vistos como parte do processo,
um estímulo a mudanças e melhorias na sociedade. Afinal, se não há disputa, possivelmente não estão sendo
ponderados todos os diversos lados, não é mesmo?
Ao analisar a sociedade civil nessa perspectiva do conflito e do enfrentamento de interesses
diferenciados, há o entendimento de que quando a sociedade civil permite o enfrentamento crítico das
diferentes reivindicações sociais é que desempenha seu papel de gerar novos padrões de civilidade, tendo em
vista que é o respeito à pluralidade e à diversidade que funda o discurso da cidadania (WALTZER,1997 apud
COHN, 2011).
Mas, para que a participação traga consigo a politização das políticas públicas, é essencial que os atores
que se fazem presentes nas instâncias participativas mantenham a comunicação com suas bases sociais e que
seja evitada a monopolização da participação (COHN, 2011). Vale lembrar aqui a importância do exercício da
cultura política emancipatória, abordada no Módulo 01, caracterizada por diálogo, compartilhamento de poder
e responsabilidade coletiva, entre outros.
Enfim, é necessário preservar a natureza democrática das instâncias participativas, buscando garantir sua
capacidade de: “[...] serem fóruns efetivos de negociação de conflitos de interesses e de se chegar a decisões
que representem algo que vá além da negociação da somatória de interesses particulares dos segmentos ali
representados” (COHN, 2011, p.08).
Tal característica democrática pode ser considerada um dos elementos que qualificam uma política
pública, a qual também deve contemplar orientações, instrumentos e previsão de resultados. São considerados
elementos de uma política pública de excelência os seguintes (PARADA, 2006, p.67):
Fundamentação ampla e não apenas específica (qual é a ideia? para onde estamos indo?);
Estimativa de custos e alternativas de financiamento;
Critérios para uma avaliação de custo-benefício social;
Benefício social marginal comparado com o de outras políticas (o que é prioritário?);
Consistência interna e agregada (o que se acrescenta? o que se inicia?);
Prováveis apoios e críticas (de atores políticos, empresariais, acadêmicos etc.);
Oportunidade política;
Sequência de medidas pertinentes (o que deve ser realizado primeiro? o que condiciona o quê?);
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 Objetivos claros;
Funcionalidade dos instrumentos (quais os meios efetivos de implementação?);
Indicadores (custo unitário, economia, eficácia, eficiência).

A maior parte dos elementos citados anteriormente são facilmente compreensíveis, não é mesmo?
No que se refere especificamente ao aspecto da oportunidade política, pode-se dizer que:

As janelas de oportunidade para os problemas em geral e para seus aspectos políticos

estão relacionados. Quando se abre uma janela de oportunidade devido ao ganho de
importância de um problema, as soluções levantadas têm mais êxito se também
obtiverem aceitação política. Ao contrário, a falta de aceitação política as tornam menos
viáveis. A agenda pública é definida e redefinida também segundo a dinâmica das forças
políticas. Também são importantes a factibilidade técnica e a previsão de custos
toleráveis” (PARADA, 2006, p. 74).

É importante que os atores envolvidos na proposição, implementação ou avaliação de políticas públicas,

sejam eles da sociedade civil, gestores ou servidores, considerem, na construção de suas propostas, esses
elementos de uma política pública de excelência, para que possam contribuir de forma qualificada para o bem-
estar da sociedade.
Nas iniciativas de proposição das instâncias participativas, é importante, também, que os atores
estejam aptos a dialogar de forma qualificada, apresentando demandas consistentes, afinal, de certo modo,
a agenda pública funciona como um jogo de poder, no qual muitos interesses disputam espaço. Logo, quanto
mais preparados os grupos estiverem para participar de forma qualificada dos processos de diálogo no campo
político, maiores suas chances de influenciar a agenda pública.
É relevante considerar ainda que, quando se busca o bem-estar da sociedade, é necessário uma visão de
médio e longo prazo, em que as ações se consolidem por meio de políticas consistentes e eficientes, capazes
de satisfazer as necessidades sociais prioritárias. Daí a importância de entender o que é uma política pública,
sua relação com a política, bem como os elementos que a qualificam.
Nesta aula, iniciamos a exploração desse assunto e conhecemos alguns conceitos e elementos
qualificadores de políticas públicas. No próximo tópico, teremos a oportunidade de compreender a
implementação das políticas públicas como um processo cíclico, que se dá em etapas.
Já compreendemos o que é uma política pública. A questão agora é: como se dá o processo de sua
elaboração, implementação e avaliação?
Bem, para compreender esse processo, podemos considerar que as políticas públicas são desenvolvidas
em fases ou estágios interligados, compondo um ciclo, conforme apresentado a seguir.

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Ciclo de Políticas Públicas

O processo orçamentário é o principal instrumento de definição e planejamento dos

problemas ou demandas que serão tratados pelo governo. Mas o que é processo
orçamentário?

O processo orçamentário compreende as fases de elaboração e execução das leis

orçamentárias:

Plano Plurianual (PPA);

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);

Lei Orçamentária Anual (LOA).

Cada uma dessas leis tem ritos próprios de elaboração, aprovação e implementação pelos
Poderes Legislativo e Executivo. Entender esses ritos é o primeiro passo para a
participação da sociedade no processo decisório, fortalecendo, assim, o exercício do
controle social na aplicação dos recursos públicos. Mais informações acesse o link:
http://www.orcamentofederal.gov.br/perguntasfrequentes/como-e-o-processo-
orcamentario.

1ª fase: formação da agenda

A 1ª fase, formação da agenda, diz respeito à definição dos principais problemas existentes na sociedade
que serão tratados pelo governo. E por que essa fase é necessária? Ora, não é possível atender a todas as
demandas, já que os recursos são escassos. Assim, a formação da agenda envolve também a decisão de quais
problemas não serão tradados em determinado período.
Mas, afinal, quais fatores contribuem para que um problema se insira na agenda governamental? Entre
outros, podem contribuir para a inserção na agenda governamental a existência de indicadores que apresentem
situação problemática, eventos de alta repercussão social, avaliação de programas anteriores, assim como o
próprio modo de funcionamento do sistema político.
É importante destacar, no entanto, que a inserção de uma determinada questão na agenda
governamental não implica sua priorização. Para uma questão ser considerada prioritária, é importante que haja
vontade política, mobilização popular e, principalmente, a percepção de que os custos de não resolver
determinado problema superam os custos de resolvê-lo.

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 Há um modelo denominado “janela de oportunidades”, do cientista político Jonh Wells
Kingdon, que aponta alguns fatores que influenciam a entrada de um tema na agenda
pública formal. De acordo com esse modelo, essas janelas se abrem e se fecham com
base na interação entre os atores políticos, as instituições e a articulação das ideias na
forma de propostas de soluções.

De acordo com Kingdon, existem três conjuntos de variáveis, chamados “fluxos”, que
influenciam a abertura dessas janelas de oportunidades, são eles:

Fluxo de problemas, que se trata da percepção do problema enquanto uma

questão pública, o qual pode acontecer a partir de eventos inesperados (como
crises) ou feedbacks proporcionados pelos programas já existentes.
Fluxo da política pública, que consiste no momento em que analistas e experts
examinam os problemas e propõem soluções.
Fluxo político, composto por fatores como o sentimento nacional (propensão
nacional), mandados dos políticos, campanhas etc.

A convergência desses fluxos possibilita a abertura de uma janela de oportunidade e,

nesse momento, a atuação dos “empreendedores políticos”, ou atores políticos
dispostos a aproveitar a oportunidade, é determinante para inserir determinado
tema na agenda formal. (HOWLETT et al., 2013).

2ª fase: formulação de políticas

A seguir, vem a 2ª fase do ciclo de políticas públicas, que é o momento de formulação de políticas, ou
seja, da definição de linhas de ação para solucionar os problemas pertencentes à agenda governamental. Essa
fase envolve processos de discussão e, possivelmente, conflitos para definir quais as ações serão efetivas para
tratar o problema em pauta, pois, isso envolve a rejeição de diversas propostas de ação.
Nessa fase, devem ser definidos o objetivo da política, os programas a serem desenvolvidos e as metas
almejadas e é importante que sejam considerados os recursos materiais, financeiros, técnicos e o pessoal
disponível.
Para um bom processo de elaboração de políticas públicas, alguns passos são recomendados, como
converter dados e estatísticas em informação relevante para o problema, considerar as preferências dos atores
envolvidos e promover ações baseadas em experiências que obtiveram resultados positivos anteriormente. O
ideal é que os responsáveis pela formulação de uma política reúnam-se com os atores envolvidos no contexto
(área ou setor) para levantar propostas de solução e, a partir desse momento, analisar as alternativas viáveis.
É importante considerar que, após esse processo, “as propostas precisam ser analisadas de maneira
objetiva, considerando-se a viabilidade técnica, legal, financeira, política, entre outras. É necessário ainda avaliar
os riscos das alternativas sugeridas e avaliar seu potencial de eficácia e eficiência para atender aos interesses
sociais” (SEBRAE, 2008).
Não é suficiente definir “o que fazer?”, é necessário pensar também em “como fazer?”, ou seja, quais são
os instrumentos necessários para a implementação da política. A partir de então, é possível avaliar melhor o que

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é viável e o que é inviável, considerando as limitações técnicas e políticas, bem como a capacidade administrativa
e financeira do Estado.

3ª fase: processo de tomada de decisão

A 3ª fase, de tomada de decisões, é a mais claramente política. Antes de mais nada, é necessário definir
como será tomada cada decisão, respondendo questões como: O processo de decisão envolverá quais atores?
Será participativo ou não? Essas questões devem ser consideradas porque diferentes formas de decisão
envolvem processos diferentes e podem resultar em decisões diferentes.
Depois de definido como se dará o processo de decisão, a partir disso, com base nesse processo, decide-
se efetivamente quais as ações ou intervenções serão implementadas em resposta aos problemas incluídos na
agenda. É nessa fase, portanto, que as opções levantadas na fase anterior serão ou não aprovadas oficialmente.
E como essas decisões são expressas? São expressas por meio de atos da administração pública, tais como leis,
decretos, normas, resoluções, entre outros. Nesses atos, são definidos recursos, prazo de ação, entre outros
critérios considerados importantes para implementação da política pública.
Então, quer dizer que o processo de decisão acontece somente nessa fase? Não, de modo algum.
Certamente, a tomada de decisões estará presente durante todas as fases do ciclo de políticas públicas. No
entanto, nessa 3ª fase são decididas as ações ou intervenções para fazer frente aos problemas da agenda. Tais
decisões têm grande impacto nos resultados alcançados frente aos problemas da agenda.

4ª fase: implementação

A implementação ocorre na 4ª fase. Nessa fase, as decisões são efetivamente colocadas em prática, ou
seja, as decisões e planos tornam-se ações. Nesse processo, a eficácia das políticas é influenciada tanto pelas
condições estruturais das organizações envolvidas no processo, quanto pelo o nível de cooperação existente, e
ainda por fatores como condições políticas, econômicas e sociais, entre outros.

5ª fase: avaliação

Por fim, a 5ª fase é o momento da avaliação da política pública implementada. A avaliação é útil,
principalmente, para identificar as ações que tendem a produzir melhores resultados e permite à administração
prevenir e corrigir falhas, identificar obstáculos, prestar contas e gerar informações úteis para outras políticas
públicas.
A avaliação de uma política leva em conta seus impactos e as funções cumpridas pela política. Além
disso, busca determinar sua relevância, analisar a eficiência, eficácia e sustentabilidade das ações desenvolvidas,
bem como servir como um meio de aprendizado para os atores públicos. (SEBRAE, 2008).
A avaliação de impacto irá verificar as modificações na distribuição de recursos, a amplitude dessas
modificações, os segmentos afetados, as contribuições dos componentes da política na consecução de seus

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objetivos e, além disso, identificar como os impactos se traduzem em novas demandas de decisões por parte
dos gestores públicos (SEBRAE, 2008).
A questão que se pretende responder nessa etapa é: as ações desenvolvidas pela política são apropriadas
frente ao problema enfrentado? No processo de avaliação essa questão se desdobra em varias outras. “Para se
analisar a eficácia e eficiência de um programa, uma avaliação deve buscar responder se os produtos alcançados
são gerados em tempo hábil, se o custo para tais produtos são os menores possíveis e se esses produtos
atendem aos objetivos da política” (SEBRAE, 2008, p. 20).
A sustentabilidade da política é outro aspecto a ser avaliado. É preciso que uma política pública tenha
seus efeitos positivos mantidos após o término das ações governamentais. E, por fim, a avaliação deve ser capaz
de identificar lições aprendidas e se há outras alternativas de ação que poderiam ter sido adotadas ou são
recomendáveis para possíveis intervenções futuras (PARADA, 2006).
Apesar dessa abordagem do ciclo de políticas públicas em fases, a avaliação deve permear todo processo
de formulação e implementação de políticas públicas e é fundamental para a qualidade da ação governamental
e o alcance dos resultados definidos. No Módulo 04, aprofundaremos nossos estudos sobre esse tema, dada
sua importância para a boa gestão governamental e o controle social.
Mas é importante destacar desde já que a avaliação não se restringe há uma fase. Na verdade, o ciclo de
políticas públicas, como um todo, não deve ser visto como um conjunto de fases estanques. Isso porque todas
as fases estão interligadas e não há uma separação clara entre elas. Essa divisão trata-se apenas de um modelo
de análise para facilitar a compreensão do processo, também conhecido como Ciclo Político.
Tendo compreendido o que são políticas públicas e como se dá seu processo de formulação e
implementação, assuntos estudados em nosso dois primeiros tópicos desta aula, iremos, no tópico a seguir,
refletir sobre políticas públicas aplicadas ao campo ambiental e qual o papel da educação ambiental nesse
processo.
Neste tópico, estudaremos a relação entre políticas públicas e meio ambiente.

Políticas Públicas de Meio Ambiente

Na atualidade, os temas ambientais estão fortemente presentes no debate científico. É crescente o

número de estudos que apontam a necessidade de ações concretas por parte da sociedade e dos governos para
garantir a manutenção das condições de vida na Terra.
E como ações concretas podem ser concebidas, estruturadas e colocadas em prática no campo
ambiental? Basicamente, por meio da mobilização da sociedade civil e suas organizações e da formulação e
implementação de políticas públicas por parte do governo, não é mesmo?
Tratam-se de processos desafiadores, visto que: “[...] o campo ambiental constitui-se na
contemporaneidade como um espaço complexo de relações e interações sociais que contribui para a exposição
pública de diversos atores e interesses, com frequentes embates, conflitos e disputas de poder” (BARBOSA, 2008,
p. 07).

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 Nesses processos, o acesso desigual à educação e à informação, assim como a falta de representatividade
dos meios de comunicação são complicadores, mas o fator mais determinante nos conflitos relacionados à
problemática ambiental é o paradigma vigente.
Podemos dizer que o enfrentamento da problemática ambiental “envolve a produção de um ‘saber
complexo’ que encontra crescente legitimidade enquanto um novo paradigma capaz de articular conhecimentos
e reinventar a intervenção educativa” (BARBOSA, 2008, p. 07).
O Tratado de Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis e Responsabilidade Global
aponta para esse novo paradigma, baseado numa ética voltada à construção de sociedades sustentáveis, a
partir de uma educação para a cidadania ambiental. Esse documento aborda os direitos e os deveres que cabem
aos cidadãos, tendo em vista o estabelecimento de sociedades sustentáveis.
É importante destacar que esse Tratado, que constitui marco referencial da Educação Ambiental, é fruto
de um processo amplo de participação, tendo sido ratificado no Fórum Global das Organizações não
governamentais, realizado na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento – RIO-
92, no Rio de Janeiro, no ano de 1992, contando com a participação de 15.000 profissionais atuantes na temática
ambiental.

Você conhece a expressão “sociedade sustentável”? Sabe o que significa? O que

em sua opinião torna uma sociedade sustentável?

A expressão sociedades sustentáveis, segundo Barbosa (2008, p. 07): “supõe uma

alteração substantiva do modo de conceber as formas de produção e de consumo que
geram desigualdades sociais e acentuam a pobreza. Essa elaboração fortalece a
perspectiva e as práticas de uma educação ambiental popular, participativa, crítica,
transformadora e emancipatória”.

De acordo com Sorrentino et al. (2005, p. 287), “[...] a educação ambiental, ao educar para a cidadania,
pode construir a possibilidade da ação política, no sentido de contribuir para formar uma coletividade que é
responsável pelo mundo que habita”. Pode também influenciar no processo de formação de decisões políticas,
ao promover espaços de interlocução e participação e de intervenção sócio-política, para enfrentamento
coletivo da crise ambiental.
Educação, gestão participativa e diálogo entre as partes interessadas (atores, sujeitos sociais) são os três
parâmetros fundamentais para a regulação ambiental (CAVALCANTI, 1999 apud SORRENTINO et al., 2005). Para
tanto é necessário que sejam assumidas responsabilidades individuais e coletivas, o que exige autonomia para
participar no debate de políticas públicas.

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 De acordo com Sorrentino (2005, p. 289):

Considerando a ética da sustentabilidade e os pressupostos da cidadania, a política

pública pode ser entendida como um conjunto de procedimentos formais e informais
que expressam a relação de poder e se destina à resolução pacífica de conflitos, assim
como à construção e ao aprimoramento do bem comum. Sua origem está nas demandas
provenientes de diversos sistemas (mundial, nacional, estadual, municipal) e seus
subsistemas políticos, sociais e econômicos, nos quais as questões que afetam a
sociedade se tornam públicas e formam correntes de opinião com pautas a serem
debatidas em fóruns específicos.”

Uma política de meio ambiente também pode ser entendida como um “[...]conjunto de práticas, normas
e estratégias, produto das interações entre o poder público e a população, que visem à elevação permanente
da qualidade de vida desta e das futuras gerações” (MAZOLLENIS ,1998).
Hoje, em termos de política pública voltada à cidadania ambiental, temos, por exemplo, a Política
Nacional de Educação Ambiental (PNEA), instituída pela Lei nº 9.795/99, regulamentada pelo Decreto nº 4.281,
em 2002.
Mas é importante destacar que a institucionalização da Educação Ambiental no Brasil teve como marco
inicial a criação, no Poder Executivo, da Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), vinculada ao Ministério
do Interior, em 1973. A SEMA estabeleceu, como parte de suas atribuições: “[...] o esclarecimento e a educação
do povo brasileiro para o uso adequado dos recursos naturais, tendo em vista a conservação do meio ambiente”.
Mais adiante, a Lei nº 6.938/81, instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente e determinou a inclusão
da Educação Ambiental em todos os níveis do ensino formal. Em seguida, a Constituição Federal de 1988
estabeleceu, no inciso VI do artigo 225, a necessidade de “[...] promover a educação ambiental em todos os
níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente”.
A PNEA, por meio do Decreto nº 4.281/2002 (disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4281.htm), criou o seu Órgão Gestor integrado pelo
Ministério do Meio Ambiente e Ministério da Educação. Em 2004, esse Órgão realizou ampla consulta pública
num processo de construção participativa do Programa Nacional de Educação Ambiental (ProNEA). Esse
Programa determina diretrizes para as políticas públicas de Educação Ambiental e é também um instrumento
de participação social. O (ProNEA) propõe fortalecer o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA),
responsável pela implementação da PNEA, de forma colaborativa envolvendo todos os entes da Federação.
No próximo módulo, estudaremos o SISNAMA e poderemos conhecer melhor os órgãos e instâncias
envolvidos na implementação da PNEA, seus respectivos papéis e forma de atuação integrada.
Contudo, notamos até aqui que, no campo ambiental, a noção de gestão tem uma relação estreita com
participação social e integração. Para tanto, a Educação Ambiental cumpre papel fundamental na construção do
senso de responsabilidade coletiva e, nesse sentido, o ProNEA assume como diretrizes “Democracia e

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Participação Social”. A visão é de que a formulação e implementação de políticas públicas de educação
ambiental deve ser capaz de produzir um efeito multiplicador, articulando iniciativas e ações para a proteção,
recuperação e melhoria socioambiental.
Isso demanda a existência de espaços dialógicos e instâncias participativas, não é mesmo?
De acordo com Barbosa (2008, p. 07): “[...] quando gestores públicos compreendem a importância desses
espaços dialógicos e participativos, os princípios da legitimidade, eficiência e cidadania adquirem visibilidade
na governança democrática”.
Mas o que é governança? De modo geral a governança compreende a estrutura – administrativa, política,
econômica, social, ambiental, legal e outras – posta em prática para garantir que os resultados pretendidos pelas
partes interessadas sejam definidos e alcançados” (IFAC, 2013).
No Módulo 04, teremos oportunidade de explorar melhor esse conceito, no que concerne ao setor
público. Por enquanto, nos tópicos a seguir, estudaremos a estrutura institucional que atua na governança das
políticas públicas de meio ambiente.
Neste tópico, estudaremos a estrutura institucional brasileira de governança no campo ambiental. Bem,
de certo modo, uma política pública representa a organização do Estado para solucionar problemas ou atender
demandas da sociedade, certo? Para isso, é necessário uma estrutura institucional e política. É também disso –
de estrutura institucional – que estamos falando quando tratamos de institucionalização de uma política.
Então, pode-se afirmar que conhecer a estrutura institucional e política do Estado no campo ambiental
pode fortalecer a atuação efetiva dos gestores e a participação da sociedade civil na formulação e
implementação de políticas públicas de meio ambiente. Afinal, com quais instituições e instâncias temos que
dialogar para buscar os resultados que desejamos na melhoria da qualidade de vida no que concerne ao meio
ambiente?

Estrutura de Governança no Campo Ambiental

O objetivo deste tópico é conhecermos os órgãos e instâncias dedicados à formulação e implementação

de políticas públicas de meio ambiente no Brasil. Em nosso país, adotou-se um modelo descentralizado de
gestão ambiental, o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), que articula uma rede de organizações nos
diferentes âmbitos da federação.
O SISNAMA, instituído pela Lei nº 6.938 (disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm), de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto nº
99.274 (disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d99274.htm), de 06 de junho de
1990, é formado pelos órgãos e entidades da União, do Distrito Federal, dos estados e dos municípios
responsáveis pela proteção, melhoria e recuperação da qualidade ambiental no Brasil. O modelo de gestão
definido pela PNMA baseia-se nos princípios da descentralização e do compartilhamento das responsabilidades
em prol da proteção ambiental.
E como o SISNAMA está estruturado? A seguir, são apresentados os órgãos que o compõem. O propósito
é termos uma visão geral desse sistema, construir uma noção sobre seu funcionamento e assimilar a perspectiva
de atuação integrada que o modelo propõe.
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 Conselho de Governo (Órgão Superior): Assessora o Presidente da República na formulação da política
nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais.
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) (Órgão Consultivo e Deliberativo): Formado por
representantes dos diferentes setores do governo (em âmbitos federal, estadual e municipal), do setor
produtivo e da sociedade civil. Assessora o Conselho de Governo e tem a função de deliberar sobre
normas e padrões ambientais.
Ministério do Meio Ambiente (Órgão Central): Planeja, coordena, supervisiona e controla a política
nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.
IBAMA e ICMBio (Órgão Executores): Executam e fazem executar a política e as diretrizes
governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências.
Órgãos ou Entidades Estaduais (Órgão Seccionais): Responsáveis pela execução ambiental nos
estados, ou seja, as secretarias estaduais de meio ambiente, os institutos criados para defesa ambiental.
Órgãos ou Entidades Municipais (Órgãos Locais): Responsáveis pelo controle e fiscalização ambiental
nos municípios.

No SISNAMA, os órgãos federais exercem função de coordenar e instituir normas gerais para a
aplicação da legislação ambiental em âmbito nacional.
O IBAMA exerce o poder de polícia ambiental e executa ações das políticas nacionais de meio
ambiente relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso
dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, referentes às atribuições federais.
Ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), cabe, especificamente,
executar as ações do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, podendo propor, implantar, gerir,
proteger, fiscalizar e monitorar as UCs instituídas pela União. É também atribuição desse Instituto fomentar
e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade.
Os órgãos estaduais possuem as mesmas atribuições no âmbito do estado e podem criar leis e
normas complementares às de nível federal, podendo ser mais restritivas. Os municípios, que desde a
Constituição de 1988, ganharam mais autonomia para gerir as questões locais, possuem também as mesmas
atribuições no âmbito municipal no que concerne à gestão ambiental, devendo atentar para as normas gerais
editadas pela União e pelos estados.
O fortalecimento do SISNAMA, conforme já mencionado anteriormente, é uma das diretrizes do
ProNEA. Nos últimos anos, o MMA atuou nesse sentido, orientado por algumas frentes de ação voltadas
principalmente à articulação e à integração na gestão ambiental.
Para criar as condições necessárias para que o Estado seja capaz de responder aos desafios e à
complexidade da problemática ambiental, o fortalecimento do SISNAMA é estratégico. Em vista de sua
importância, essa diretriz foi tema central da primeira Conferência Nacional de Meio Ambiente (I CNMA),
realizada no ano de 2003. Foram, então, apresentadas diversas propostas para o fortalecimento desse
sistema.

14
 Entre as propostas, tiveram destaque as proposições voltadas ao fortalecimento dos sistemas de
gestão ambiental municipais, grande parte delas relacionadas ao fomento, à estruturação e ao
empoderamento dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente. Propôs-se, entre outros:
Criar legislação que fomente e regulamente a composição e o funcionamento dos conselhos estaduais e
municipais de meio ambiente, nos moldes do CONAMA;
Incentivar a criação de órgãos e de conselhos municipais de meio ambiente paritários, que atuarão de
forma autônoma e deliberativa;
Repasse de parte dos recursos do Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA) aos municípios que
possuírem Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Conselho Municipal de Meio Ambiente e que criarem
o Fundo Municipal do Meio Ambiente (FMMA).

É importante destacar que diversas propostas tornaram-se ações do MMA. Para o fortalecimento do
SISNAMA, definiu-se como uma de suas ações prioritárias o incentivo à estruturação de órgãos ambientais nos
municípios, com a descentralização da gestão ambiental.
E por que o empoderamento dos municípios tornou-se prioridade entre as ações de fortalecimento do
SISNAMA? Ora, em nível local os órgãos de gestão estão mais próximos da população e podem conhecer melhor
seus problemas cotidianos, necessidade e interesses.
Essa proximidade contribui para um maior envolvimento da sociedade na solução dos problemas
ambientais e, por isso, representa um avanço no que diz respeito à descentralização e institucionalização da
participação popular.
Em vista disso, a instituição de Sistemas Municipais de Meio Ambiente (SISMUMA) surge como questão
estratégica na governança para a sustentabilidade municipal.
O SISMUMA integra a estrutura dos Sistemas Nacional e Estadual de Meio Ambiente (SISNAMA e SISEMA,
respectivamente). Todos esses sistemas seguem uma mesma lógica de composição. Os SISEMAs são
responsáveis pela política ambiental em âmbito estadual.
O SISMUMA é composto por um órgão superior, o Conselho Municipal de Meio Ambiente, e por órgãos
e entidades municipais responsáveis pela preservação, conservação, proteção, defesa, melhoria, recuperação e
controle do meio ambiente e uso adequado dos recursos ambientais.
Inclui ainda um fundo municipal de meio ambiente. No que concerne à participação social, o Conselho
Municipal de Meio Ambiente é um órgão de grande relevância e, na Aula 02, deste módulo, dedicaremos um
tópico para compreender melhor o seu papel.
Neste tópico, os estudos foram orientados para a construção de uma visão ampliada da estrutura
político-administrativa de gestão ambiental descentralizada e integrada, adotada no Brasil.
Foi possível notar que esse modelo busca contemplar as realidades e potencialidades de cada região, e
a participação social, em uma perspectiva de atuação local, em conformidade com os princípios de
desenvolvimento sustentável.
Esse modelo é muito apropriado considerando as dimensões continentais de nosso país, não é mesmo?
Há uma enorme diversidade de contextos sociais, econômicos, ambientais, entre outros, dando forma a uma

15
realidade complexa que precisa ser abarcada no processo de gestão ambiental. Essa complexidade soma-se
também à complexidade da própria estrutura administrativa do setor público.
Nas instituições, há limitações operacionais, de coordenação e organização, assim como limitações
políticas e conflitos de interesses. Essa complexidade aumenta com os processos de participação social, mas as
limitações encontradas também podem, em grande parte, ser superadas por meio da participação social. Por
isso, é crescente a institucionalização de espaços ou participativos no Brasil.
Na próxima aula, vamos nos dedicar ao estudo desses espaços participativos no campo ambiental e
poderemos entender melhor os papéis desempenham. Não se esqueça de participar do fórum e da atividade a
seguir. Até lá!

Identifique e pesquise sobre alguma política pública, preferencialmente na área de

meio ambiente, que esteja em andamento em seu estado ou município e que impacte
sua vida de alguma forma.

Depois de sua pesquisa, faça uma avaliação dessa política sob seu ponto de vista: essa
política pública está alcançando resultados positivos? Como poderia ser aprimorada?

Leia o Tratado de Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis e

Responsabilidade Global e dialogue com seus colegas sobre a relação entre participação
social e os princípios e propostas desse Tratado. Está disponível no curso digital (dentro
da Plataforma de Ensino).

16
 Aula 02 - ONDE A PARTICIPAÇÃO SOCIAL ACONTECE

Se a estrutura não permite o diálogo, a estrutura deve mudar”.

(Paulo Freire)

Olá! Seja bem-vindo(a) à Aula 02! Nesta aula, iremos estudar os espaços onde a participação social
acontece. Iniciaremos pelo estudo dos conselhos gestores de políticas públicas, buscando compreender o que
são e como funcionam.
Vamos conhecer as diversas instituições participativas – ou seja, onde a participação social acontece –,
buscando compreender suas especificidades, com foco no campo ambiental. Dedicaremos especial atenção aos
estudo das Conferências Nacionais de Meio Ambiente (CNMA), sua importância, suas edições, avanços e
desafios. Vamos lá?

Conselhos Gestores de Políticas Públicas

O crescente número de conselhos, tanto no governo federal quanto nos governos locais, indicam a
relevância dessas instâncias no debate sobre participação social na realidade política atual. Mas o que de fato
define um conselho? De início, é importante considerar que a prática brasileira integra os diferentes tipos de
conselhos, a seguir (COHN, 2011):
Os comunitários, criados pelo poder executivo visando mediar as relações com movimentos e
organizações populares;
Os populares, organizados por movimentos populares ou por setores organizados da sociedade civil,
objetivando promover negociações com o poder público;
Os institucionalizados ou conselhos gestores, criados por leis originárias do poder Legislativo.

Todos esses conselhos, embora sejam orientados a propósitos distintos, desempenham papéis
importantes no que concerne ao envolvimento da sociedade nas questões sociais que lhe dizem respeito.
Segundo Cohn (2011), a organização e a pressão dos movimentos sociais, por meio dos conselhos populares,
exercem um papel fundamental na formação de espaços democráticos institucionalizados, ao influenciarem o
governo a admitir a necessidade de diálogo com esses segmentos e a criar estruturas para sua participação na
decisão estatal, surgindo assim os conselhos gestores.
A partir da Constituição de 1988, os conselhos gestores tornaram-se instituições importantes, podendo
ser considerados fruto da reinvenção da democracia, no sentido de unir representatividade e participação. São,

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portanto, a materialização dos princípios constitucionais que prescrevem a participação da sociedade na
condução das políticas públicas.
Para conceituar conselhos, assim como outros formatos participativos, Avritzer e Pereira (2005, p.18) têm
utilizado a expressão instituições híbridas, referindo-se a “[...] uma nova forma institucional que envolve a
partilha de espaços de deliberação entre as representações estatais e as entidades da sociedade civil”.
De acordo com Avritzer e Pereira (2005), o conselho, como uma instituição hibrida, é uma instância
intermediária de debate e deliberação que não significa a supressão das instâncias formais – dos poderes
executivo, legislativo e judiciário, representados por autoridades, funcionários e técnicos – e da atuação livre,
autônoma e democrática da sociedade civil.
Na visão de Cohn (2011), os conselhos gestores são canais de participação que possibilitam a
interlocução entre a população e o poder público estatal, sendo, portanto, instrumento mediador e negociador
entre esses atores ou setores da sociedade.
Os conselhos gestores também são definidos como “espaços participativos, que podem ser tanto
consultivos como deliberativos, em que é prevista certa permanência no tempo, com finalidade de incidir nas
políticas públicas de determinado tema” (TEIXEIRA et al., 2012, p. 54).

Saiba mais sobre Conselhos Gestores e como funcionam, assistindo ao diálogo sobre
Política e Conselhos Gestores, no Programa Política em Foco, exibido em 30 de outubro
de 2012, com a participação do Dr. Osmir Dombrowski, professor em ciência política da
Universidade Estadual do Oeste do Paraná (Unioste), e de Ana Cristina Lubke Mendes, da
Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Disponível em:
https://www.youtube.com/watch?v=f7rDYCb31j8).

Há algumas características dos conselhos gestores que, em nosso estudo, é importante destacar:

São instâncias colegiadas criadas pelo Estado

De acordo com Avelino (2012, p. 14): “A presença de representantes da sociedade civil, paritária ou
majoritariamente, e sua autonomia ou sua liberdade de manifestação não afastam o fato de que essas instâncias
foram criadas pelo Estado, são por ele mantidas e podem ser por ele extintas a qualquer tempo [...]”.
Diferentemente de outras formas de manifestação autônomas e autogeridas pela sociedade, como os
conselhos populares e outras formas colegiadas, o Estado tem o poder de decidir sobre a própria existência dos
conselhos gestores. Alguns autores afirmam, portanto, que o Conselho Gestor é como um órgão do poder
público.

Possuem capacidade de incidir de alguma forma em processos decisórios

A influência sobre os processos decisórios pode ocorrer por meio de emissão de opinião, nos conselhos
consultivos; emissão de parecer técnico, nos conselhos técnicos; e tomada de decisão, nos conselhos diretores.

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“Mesmo que não seja vinculante, mesmo que não seja a última palavra sobre o assunto, a manifestação do
conselho passa a fazer parte, em algum momento, de um processo que vai levar a uma decisão governamental”
(AVELINO, 2012, p.14).

Envolvem outros participantes que não aqueles que tradicionalmente já possuem autoridade decisória
no processo
Essa característica de abertura irá depender do parâmetro adotado para o compartilhamento decisório,
ou seja, exige a definição dos grupos com os quais a decisão é compartilhada. Se o foco for a: “[...]
intersetorialidade entre as diversas áreas de atuação governamental, a participação de outros órgãos
governamentais no colegiado pode ser considerada uma abertura suficiente; se a ênfase for no pacto federativo,
a abertura deve envolver a representação de órgãos federais, estaduais e municipais; se a discussão envolve
territorialidade, é adequada a participação de membros provenientes de diferentes bases territoriais (AVELINO,
2012, p.15).
Observa-se, portanto, que os conselhos gestores não rompem com o sistema representativo e não são
de espaços de expressão de democracia direta. Por outro lado, atenuam as deficiências do sistema
representativo e favorecem uma melhor conciliação de interesses, à medida em que materializam a participação
da sociedade na gestão das políticas públicas em colegiados deliberativos.
A importância dos conselhos gestores, segundo Cohn (2011), está relacionada ao estabelecimento de
canais de participação frutos de luta e demandas populares e de pressões da sociedade civil pela
redemocratização do Brasil. A autora apresenta algumas categorias de conselhos gestores, quais sejam:
Conselhos relacionados diretamente à questão urbana (meio ambiente, moradia, planejamento urbano
etc.);
Conselhos ligados à prestação de serviços públicos (saúde, educação, transportes, assistência social etc.);
Conselhos que abrangem políticas focalizadas (idosos, crianças, adolescentes etc.);
Conselhos da área da cultura.

É importante destacar que uma das mais importantes atribuições dos conselhos gestores é exercer, no
seu campo de atuação, o controle social sobre as ações governamentais (formulação, planejamento e
implementação de políticas públicas), avaliando seus resultados. No Módulo 04, teremos a oportunidade de
compreender melhor o que é controle social, sua importância e como pode ser exercido.
Mas cabe destacar aqui que a atribuição de exercer controle social implica para a sociedade as
prerrogativas de, ininterruptamente e não apenas nas eleições, influenciar ou decidir sobre a escolha das
políticas públicas e exigir a prestação de contas no uso dos recursos (GOMES, 2003). Mas essa capacidade de
controle social é ainda exercida de forma limitada pelos conselhos e é importante que seja aprimorada.
É muito comum que o repasse de recursos federais a estados e municípios seja condicionado pela
existência de determinados conselhos, assim essas instâncias foram se disseminando por todo o Brasil, algumas
vezes sem as condições necessárias para seu funcionamento efetivo, especialmente no que concerne à
representatividade.

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 De acordo com COHN (2011), há também outros pontos frágeis dos conselhos gestores que precisam
ser aprimorados, como:
Falta de definição clara de competências e funções;
Necessidade de elaborar instrumentos jurídicos que deem sustentação às suas ações;
Igualdade de participação;

Mesmo em face dessas fragilidades, os conselhos seguem cumprindo papel fundamental como espaço
de interlocução da sociedade com o Estado, propiciando acesso da sociedade civil e dos movimentos sociais às
instâncias decisórias. Cabe, então, à própria sociedade se empenhar no amadurecimento e fortalecimento desses
espaços. No campo ambiental, a educação ambiental é um importante instrumento de fortalecimento dos
conselhos. É sobre esses conselhos – voltados à temática ambiental – que direcionaremos nossa atenção nas
próximas lições.
Muito bem! Chegamos ao segundo tópico da nossa aula sobre onde a participação acontece! Aqui,
iremos abordar os conselhos do campo ambiental, começando pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente
(CONAMA).
O CONAMA é o órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Esse
órgão foi instituído pela Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA),
regulamentada pelo Decreto nº 99.274/90, com alterações feitas pelo Decreto nº 3.942/01, disciplinando
finalidades consultivas e deliberativas, bem como as competências do Conselho, e pelo Decreto nº 6.792/09,
redefinindo sua composição.
Os conselhos nacionais setoriais, como é o caso do CONAMA, são instâncias que se articulam com
conselhos estaduais, municipais e regionais e são centrais na institucionalização da participação nas políticas
públicas (IPEA, 2010).
O CONAMA, em âmbito federal, é uma das instâncias de participação social de maior importância para
o controle social das políticas públicas de meio ambiente. Sua finalidade é assessorar, estudar e propor ao
Conselho de Governo e demais órgãos ambientais, diretrizes e políticas governamentais para o meio ambiente.
Também é sua função deliberar, no âmbito de suas competências, sobre normas e padrões para um ambiente
ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida (MMA, 2011).
Conforme dispõe o art. 4º do Decreto nº 6.792/09 (disponível em:
http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=598), o CONAMA é composto por Plenário, Câmara
Especial Recursal, Comitê de Integração de Políticas Ambientais, Câmaras Técnicas, Grupos de Trabalho e Grupos
Assessores. Vamos conhecer melhor a seguir:

Plenário é a instância máxima do Conselho, é presidido pelo ministro do Meio Ambiente. Cabe a essa
instância deliberar sobre as propostas de resolução encaminhadas pelas Câmaras Técnicas, assim como
sobre propostas de recomendação, proposição, moção e decisão (MMA, 2010).
Compete à Câmara Especial Recursal (CER) o exame e julgamento, como última instância
administrativa, dos recursos interpostos em autos de infração lavrados pelo IBAMA (Art.60, Regimento

20
 Interno do CONAMA, Portaria MMA nº 452/11 (disponível em:
http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=656).
O Comitê de Integração de Políticas Ambientais (CIPAM) é o órgão de integração técnica e política
do CONAMA - Art.26, Regimento Interno do CONAMA, Portaria MMA nº 452/11 (disponível em:
http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=656).
As Câmaras Técnicas são instâncias com a atribuição de examinar, deliberar e relatar ao Plenário as
matérias relacionadas à sua área de atuação - Art.29, Regimento Interno do CONAMA, Portaria MMA nº
452/11 (disponível em: http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=656).
Os Grupos de Trabalho (GTs) têm a atribuição de analisar, estudar e apresentar propostas sobre as
matérias de competência da Câmara Técnica que os instituiu, assessorando-a e auxiliando-a de forma
não deliberativa - Art. 48, Regimento Interno do CONAMA, Portaria MMA nº 452/11 (disponível em:
http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=656).
Os Grupos Assessores deverão preparar, no âmbito de sua competência, definida pelo Plenário no ato
de sua instituição, pareceres, relatórios e estudos, sempre que solicitados pelo Plenário, pelo presidente,
ou pelo secretário-executivo. Esses grupos possuem caráter temporário, extinguindo-se tão logo sejam
concluídos os trabalhos. (Art. 55, Regimento Interno do CONAMA, Portaria MMA nº 452/11 (disponível
em: http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=656).

Bem, a ideia neste tópico não é estudar detalhadamente a composição do CONAMA, mas ter uma
visão geral de sua estrutura, em especial no que concerne à representação, e compreender como se dão os
processos de debate e participação social nesta instância. Enfim, é importante refletirmos sobre a medida de
influência da sociedade nos processos de decisão do CONAMA. Nesse sentido, vale destacar que as reuniões do
CONAMA são públicas e abertas à sociedade. Veja o calendário de reuniões disponível em:
http://www.mma.gov.br/port/conama/reun.cfm.
Para analisar a questão da representação, é importante saber que o CONAMA é um colegiado
representativo que integra órgãos federais, estaduais e municipais, setor empresarial e sociedade civil, sendo
composto atualmente por:
22 representantes de entidades de trabalhadores e sociedade civil;
8 representantes de entidades empresariais;
8 representantes de governos municipais;
27 representantes de governos estaduais;
30 representantes do governo federal;
3 representantes sem direito a voto e 1 membro honorário.

O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) realizou uma pesquisa em 2010 com o objetivo de
analisar a dinâmica decisória e o processo político-participativo do Conselho. De acordo com o relatório dessa
pesquisa, no que concerne à composição por setor, destacam-se as críticas quanto à falta de equilíbrio entre
entidades governamentais e não governamentais no CONAMA.

21
 “Há críticas quanto a uma sobrerrepresentação do governo federal e a uma sub-representação dos
conselheiros do setor produtivo e das entidades de trabalhadores e da sociedade civil” (IPEA, 2011, p. 81). Por
outro lado, a pesquisa revelou que os representantes que apresentam maior frequência às reuniões são as
entidades empresariais (89,13%), enquanto os menos frequentes são os representantes dos governos municipais
(64,13%) (IPEA, 2010).
E o que esses dados tem a ver com a participação social para além do CONAMA? Bem, na ocasião da
pesquisa, apesar de haver críticas sobre o menor número de representantes das entidades trabalhadoras e da
sociedade civil, estes não eram os representantes mais presentes nas reuniões.
Isso vale uma reflexão: esses representantes representam quem? Representam toda a sociedade e, em
especial, os setores específicos em que atuam. E é a sociedade, na figura de cada cidadão interessado, que cabe
cobrar que os representantes façam valer seus lugares nos espaços participativos. O mesmo pode ser dito com
relação aos representantes municipais.
Umas das questões centrais sobre a deficiência do sistema representativo é o problema da ausência dos
representados. A reflexão é a seguinte: em que medida a má representação ou a ausência dos representantes
está relacionada à ausência dos representados? O que é fundamental é que a sociedade não relegue aos seus
representantes a responsabilidade integral frente às questões que lhe dizem respeito.
Assim, ao perceberem mais intensamente que possuem responsabilidades relativas ao bem comum de
toda a sociedade e que a sociedade zela por isto, os representantes são mais estimulados a atuar. Enfim, o mais
importante para a efetividade dos espaços participativo, sejam eles institucionalizados ou não, é que
representantes e representados ocupem seus lugares, ou seja, façam-se presentes, dialoguem entre si e
cumpram seus respectivos papéis frente as questões a serem tratadas.
Nos tópicos anteriores, ao estudar o ciclo das políticas públicas, foi possível visualizar claramente que o
campo político é marcado por conflitos de interesses e constantes jogos de forças. A presença nos espaços de
debate e proposição é um dos mais fortes instrumentos políticos.
Para participar mais efetivamente, também é válido compreender a forma de funcionamento do
CONAMA. De acordo com o seu regimento interno, as matérias do Conama seguem o seguinte trâmite (IPEA,
2011, p.17):
As matérias preparadas pelos grupos de trabalho são encaminhadas para as câmaras técnicas.
A Câmara Técnica de Assuntos Jurídicos delibera sobre a legalidade, constitucionalidade e técnica
legislativa das propostas de resolução.
Antes de serem encaminhadas ao plenário, essas matérias devem ser vistas pelo CIPAM, com o objetivo
de estabelecer a pauta. Com o parecer favorável da Câmara Técnica de Assuntos Jurídicos, a matéria é
submetida ao plenário, que dá a versão final da matéria proposta.
Uma vez aprovadas no plenário, instância máxima do conselho, e obtendo aprovação da consultoria
jurídica/MMA, quanto à técnica legislativa, constitucionalidade e legalidade, as matérias são publicadas
no Diário Oficial da União ou no boletim do MMA na forma de resoluções, decisões, proposições,
recomendações ou moções. Caso a proposta de resolução obtenha parecer desfavorável no plenário, os
conselheiros podem reencaminhar a matéria para a câmara técnica, onde o processo é reiniciado.

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 Um aspecto bastante relevante na forma de funcionamento do CONAMA é que as Câmaras Técnicas
podem realizar consultas públicas. Após o término da Consulta Pública, as contribuições recebidas estarão
disponíveis para conhecimento de toda a sociedade no site http://www.mma.gov.br/conama, no link da Câmara
Técnica em que tramita a matéria. Essas contribuições serão sistematizadas pelo relator da matéria e
apresentadas à Câmara Técnica para deliberação. O documento de sistematização também ficará disponível no
mesmo endereço eletrônico. Esse é um mecanismo fundamental para a ampliação da participação.

Entenda as formas de manifestação das decisões do CONAMA, a seguir:

Resoluções, quando se tratar de deliberação vinculada a diretrizes e normas técnicas,

critérios e padrões relativos à proteção ambiental e ao uso sustentável dos recursos
ambientais;
Moções, quando se tratar de manifestação, de qualquer natureza, relacionada com a
temática ambiental;
Recomendações, quando se tratar de manifestação acerca da implementação de
políticas, programas públicos e normas com repercussão na área ambiental, inclusive
sobre os termos de parceria de que trata a Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999;
Proposições, quando se tratar de matéria ambiental a ser encaminhada ao Conselho de
Governo ou às Comissões do Senado Federal e da Câmara dos Deputados;
Decisões, quando se tratar de multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA, em
última instância administrativa e grau de recurso, por meio de deliberação da Câmara
Especial Recursal (CER). (MMA, 2016).

Antes de finalizar esse tópico, é importante considerar ainda um aspecto que causa impacto sobre a
participação no CONAMA. Trata-se da ampla utilização de linguagem técnico-científica e jurídica, tendo em vista
que entre as competências desse conselho está a de regulamentar a legislação ambiental, descrevendo os
padrões e minúcias técnicas necessárias (IPEA, 2010).
Estudos apontam esses tipos de linguagem como obstáculo à efetiva participação dos setores sociais
representados nos conselhos gestores, mas, ao mesmo tempo, como elemento intrínseco ao funcionamento
desses mesmos conselhos. De acordo com Fonseca et al. (2011, p. 194):

O elemento técnico é um fator constituinte das políticas públicas e um item necessário à

legitimação dessas políticas em espaços públicos da sociedade moderna. Na deliberação de políticas
públicas, o elemento técnico e o político são interrelacionados e interdependentes. Dessa forma,
esvaziar os conselhos gestores do elemento técnico com o objetivo de fortalecer o elemento político
nessas arenas torna-se inviável uma participação igualitária de todos os atores é fundamental, mas,
como órgãos que deliberam sobre políticas públicas, os conselhos necessitam manejar a questão
técnica para que tais deliberações possam ter qualidade técnica e capacidade de aplicação na
realidade empírica. No caso do Conama, um ‘esvaziamento técnico’ poderia gerar prejuízos para o
aparato legal da legislação ambiental brasileira, com reflexos negativos na implementação de
políticas públicas ambientais.”

23
 Em vista disso, a capacitação técnica dos conselheiros é um meio para superar esse obstáculo e promover
a participação igualitária dos diversos atores sociais, bem como para fortalecer o papel deliberativo do
CONAMA. Isso se aplica também aos demais conselhos gestores de políticas públicas e assim como a outras
instituições participativas de políticas públicas, como veremos nos tópicos a seguir.
No tópico anterior, estudamos o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), buscando
compreender seu funcionamento, limitações e potencial de atuação. Já neste tópico, continuaremos os estudos
com foco nos Conselhos Municipais de Meio Ambiente.

Conselhos Municipais de Meio Ambiente

Um conselho municipal gestor de política pública pode ser definido como um colegiado
institucionalizado, composto por representantes do governo e da sociedade civil, responsável pela gestão de
uma determinada política pública.
O Conselho Municipal de Meio Ambiente, órgão superior do Sistema Municipal de Meio Ambiente
(SISMUMA), é o colegiado institucionalizado à frente das questões ambientais em cada município. É sua função
opinar e assessorar o poder executivo municipal – a Prefeitura, suas secretarias e o órgão ambiental municipal
– nas questões relativas ao meio ambiente (MMA, 2016).
O Conselho Municipal de Meio Ambiente (CMMA) é um fórum de tomada de decisões e deve cumprir
papel normativo, deliberativo e consultivo das questões ambientais no âmbito local. Cada município pode
estabelecer as competências do seu Conselho de acordo com a realidade local, podendo este colegiado ter
entre suas competências as seguintes (MMA, 2016):
Propor a política ambiental do município e fiscalizar o seu cumprimento;
Analisar e, se for o caso, conceder licenças ambientais para atividades potencialmente poluidoras em
âmbito municipal;
Promover a educação ambiental;
Propor a criação de normas legais, bem como a adequação e regulamentação de leis, padrões e normas
municipais, estaduais e federais;
Opinar sobre aspectos ambientais de políticas estaduais ou federais que tenham impactos sobre o
município;
Receber e apurar denúncias feitas pela população sobre degradação ambiental, sugerindo à Prefeitura
as providências cabíveis.

Assista ao vídeo produzido pela TV USP que apresenta uma abordagem muito completa
sobre os Conselhos Municipais de Políticas Públicas. Com o título O papel dos conselhos
participativos – parte 1, esse vídeo integra uma série de quatro partes de uma aula com a
professora Vera Alves Cepêda, da Universidade Federal de São Carlos (UFSCar).
Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=jYtf7afbH3M.

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 No primeiro tópico desta aula, falamos da importância do Conselho Municipal de Meio Ambiente para o
enfrentamento das questões ambientais. As comunidades locais estão mais próximas dos problemas que afetam
o meio ambiente e sua qualidade de vida e, portanto, compreendem melhor o contexto que envolve o problema
em questão.
Conhecendo o problema de perto, pode ser mais fácil preveni-lo e solucioná-lo, ou propor ações efetivas
para sua solução. Por outro lado: “[...] as decisões sem a participação e o conhecimento da comunidade
apresentam maior risco de falhas e certamente os custos associados às decisões sempre são divididos por toda
a comunidade” (ÁVILA; MALHEIROS, 2012, p.41).
Sabemos que as questões ambientais são complexas, não é mesmo? Geralmente, afetam grupos e
setores variados, além de ter uma relação direta com o setor econômico e impactar, direta ou indiretamente,
toda a vida da comunidade. O Conselho Municipal de Meio Ambiente (CMMA) é o espaço em que todos os
atores locais interessados ou afetados podem estar representados no debate e na busca de soluções para o uso
dos recursos naturais e para a recuperação dos danos ambientais.
Esse Conselho possibilita reunir em torno da mesma mesa representantes da administração municipal,
do legislativo, da administração estadual, do ministério público, da sociedade civil organizada e entidades da
indústria, do comércio, de serviços, da agricultura, universidade e instituições de pesquisa. É, portanto, “um
instrumento de exercício da democracia, educação para a cidadania e de convívio entre setores da sociedade
com interesses diferentes” (ÁVILA; MALHEIROS, 2012, p.41).
Por isso, o Conselho Municipal de Meio Ambiente (CMMA) é reconhecido como um dos mais importantes
instrumentos de participação, promovendo novas relações entre Estado e sociedade, com foco na política
ambiental local. “A participação da sociedade local nesses Conselhos permite aos cidadãos tomar parte ativa no
processo de decisão e pressiona o poder local a assumir a sua responsabilidade frente ao meio ambiente, dando
legitimidade ao processo” (ÁVILA; MALHEIROS, 2012, p.41).
Esses conselhos favorecem a articulação de atores-chave e a troca de informações, bem como oportuniza
a participação comunitária, contribuindo para contrabalancear a dominância de grupos que podem atuar sem
intensão de beneficiar a coletividade. Assim, um CMMA pode tornar-se uma instituição de importância central
junto à administração do município na solução dos problemas ambientais em prol da qualidade de vida local.
Para criar um Conselho de Meio Ambiente, a população do município precisa ser mobilizada e
sensibilizada em relação à importância de sua atuação para a melhoria da qualidade ambiental local e,
consequentemente, da qualidade de vida da comunidade. Além disso, para cumprir suas atribuições, o Conselho
deve ser representativo, possuindo composição paritária, com igualdade numérica de representantes do poder
público e da sociedade civil organizada. Esses representantes atuam de forma voluntária (MMA, 2016).
Sobre as competências desses Conselhos, é importante destacar que eles não possuem competência
para criar leis porque essa é uma competência exclusiva do poder legislativo, que no município é a Câmara
Municipal. Por outro lado, podem: “sugerir a criação de leis, bem como a adequação e regulamentação das já
existentes, por meio de resoluções, quando isso signifique estabelecer limites mais rigorosos para a qualidade
ambiental ou facilitar a ação do órgão executivo” (MMA, 2016, on-line).

25
 Também não compete aos Conselhos exercer poder de polícia por meio de ações de fiscalização. Essa
atribuição é do órgão ambiental municipal competente, mas o conselho pode e deve influenciar nesse campo,
indicando ao órgão competente a fiscalização de atividades poluidoras que cheguem ao seu conhecimento.
Por fim, é importante destacar que cabe à prefeitura fornecer todas as condições para o funcionamento
do Conselho Municipal de Meio Ambiente (CMMA). Por isso, antes de sua criação, convém que seja instalado o
órgão ambiental municipal, que será responsável por dar apoio técnico e administrativo ao Conselho, devendo
colocar em prática suas decisões, segundo MMA (2016).
Tendo compreendido a importância do Conselho Municipal de Meio Ambiente e sua forma de
funcionamento, passaremos ao estudo de uma outra instância de participação bem diferente dos Conselhos.
Estudaremos, no tópico a seguir, as Conferências Nacionais, como introdução para compreender as Conferências
Nacionais de Meio Ambiente.

Conferências Nacionais

Foi no início da década de 1940, durante o governo Vargas, que começou no Brasil a tradição de
conferências nacionais, com a convocação para uma primeira conferência nacional de saúde. Mais tarde, a partir
da Constituição de 1988, as formas de participação da sociedade civil nas áreas de saúde e assistência social,
previstas no texto constitucional, contribuíram para a institucionalização dessas instituições participativas
(AVRITZER, 2012).
Mas foi em 2003 que as conferências nacionais começaram de fato a ganhar impulso e, desde então,
envolveram milhões de pessoas nos processos de discussão e formulação de propostas e diretrizes para as
políticas públicas, do nível local ao nacional (IPEA, 2013), cumprindo, assim, importante papel na ampliação da
participação social no Brasil.
As conferências podem ser definidas como “[...] canais institucionais de participação social, caracterizados
como processos periódicos de diálogo entre Estado e sociedade a respeito de um tema” (RIBEIRO et al., 2015,
p. 58).
As etapas do processo conferencial são, comumente, as seguintes (SOUZA et al., 2013, p. 37):
Convocação pelo Poder Executivo;
Constituição da Comissão Organizadora Nacional;
Convocação pelos Poderes Executivos estaduais e municipais;
Constituição de Comissões Organizadoras Estaduais e Municipais;
Realização de conferências preparatórias Municipais e Estaduais (escolha de representantes e formulação
de propostas);
Realização de etapa nacional (aprovação de propostas).

Pela forma como acontecem, os processos de conferência, com frequência, são vistos como eventos
pontuais, mas para que possam contribuir de forma consistente no ciclo de políticas públicas, é preciso que

26
sejam vistos e tratados como processos de diálogo e interação entre governo e sociedade realizados em etapas,
em uma dinâmica cíclica.
Mas, segundo a prática comum de realização de conferência, em cada etapa (territorial), são elaboradas
propostas e eleitos representantes governamentais e não governamentais que seguem para a etapa seguinte.
Desse modo, na etapa estadual, os delegados eleitos na etapa municipal (anterior) discutem as propostas
elaboradas na etapa municipal e assim por diante. O usual é que na fase final – etapa nacional – sejam discutidas
as propostas das etapas anteriores, mas em alguns casos permite-se que novas propostas sejam elaboradas na
etapa nacional (SOUZA, et al., 2013).
As conferências podem ter como objetivos a avaliação de ações, o fortalecimento da participação, a
afirmação de ideias e compromissos, mas o mais comum é que tenham como objetivo a construção coletiva de
propostas de políticas públicas (SOUZA et al., 2015).

Entenda melhor como são as etapas não territoriais nos processos de conferência:

Setoriais: mobilizam os participantes em torno de um tema específico e têm como

objetivo permitir que as lideranças envolvidas com os temas sejam capazes de incluir
propostas nos textos de debate e nos relatórios finais das conferências.

Livres: organizadas pelos próprios participantes e com o mínimo de formalidade (apenas

o registro da discussão e da presença dos participantes no modelo proposto); os próprios
participantes escolhem os temas que serão discutidos com base nas orientações gerais e
elaboram propostas relacionadas aos temas, sem a necessidade de debater todos os
eixos temáticos da conferência.

Virtuais: mediadas pela internet, os participantes não se encontram presencialmente,

mas podem participar das discussões e da elaboração de propostas a partir de fóruns e
plataformas virtuais; a interação virtual, possivelmente, oportuniza o envolvimento de
pessoas que não participariam de outra forma de processo de discussão de políticas
públicas.

Essas formas de participação e diálogo podem ser utilizadas nos mais diversos
contextos, você não acha? Podem ser propostos debates setoriais, livres ou virtuais sobre
qualquer tema. Por exemplo, no âmbito de uma bacia hidrográfica, propor debates livres
sobre problemas e proposta de solução relacionados ao bom uso da água.

Seja como for, os objetivos definirão os resultados, que podem ser, por exemplo, a criação ou
reformulação e avaliação de um plano nacional de política, consolidado em eixos temáticos, diretrizes e
objetivos, ou, então, a estruturação ou avaliação de um sistema de política. No final, os resultados podem ser
organizados em forma de relatório final ou como listagem de propostas (SOUSA et al., 2015). Mas, mesmo antes

27
do início da conferência, é fundamental ter definido os resultados desejados e as formas de encaminhamento
das propostas/deliberações.
Uma questão fundamental após os processos de conferência é acompanhar o encaminhamento dos seus
resultados. Afinal, é preciso garantir que tudo o que foi discutido e proposto seja levado à frente de algum
maneira, não é mesmo?
Para tanto: “[...] espera-se que ocorra o encaminhamento das propostas/deliberações pelos setores
responsáveis por cada uma das demandas, o que pode envolver formulação e implementação de políticas
públicas" (RIBEIRO et al., 2015).
Envolve também ações de monitoramento e avaliação dos encaminhamentos dados aos resultados das
conferências, por parte dos órgãos governamentais responsáveis, assim como prestação de contas à sociedade
– accountability. Por seu lado, cabe à sociedade realizar o controle e o acompanhamento desses
encaminhamentos, ou seja, realizar o controle social.
No Módulo 04, dedicaremos algumas lições para estudar esses temas – monitoramento, avaliação,
accountability e controle social – cada vez mais presentes na perspectiva atual de entrega de resultados à
sociedade pela administração pública.
No entanto, neste tópico, é importante compreender que “o monitoramento de deliberações diz respeito
ao acompanhamento de propostas construídas num espaço de participação da sociedade, que podem, por sua
vez, ser ou não acatadas pelos governantes” (RIBEIRO et al., 2015, p.62).
Esse acompanhamento é fundamental para que se saiba em que medida as propostas das conferências
são levadas à frente e influenciam políticas públicas, concorda? Ou seja, a Conferência não tem um fim em si
mesma.
De acordo com pesquisas realizadas pelo IPEA e conforme
mencionado anteriormente, as conferências precisam ser compreendidas
para além do evento. Nesse sentido, “[...] o monitoramento precisa
funcionar como um elo entre a realização e a preparação para a próxima
edição” (RIBEIRO et al., 2015, p.62), dando forma a um modelo circular de
funcionamento das conferências nacionais, apresentado ao lado:

É importante destacar mais uma vez que a definição prévia do que se espera como resultado da
conferência – por meio do ato convocatório, regimento ou regulamento – influencia a viabilidade e a qualidade
do monitoramento. Quando se sabe qual a finalidade explícita da conferência, maiores são as chances de os
participantes conseguirem monitorar.
Por isso se não há clareza quanto ao objetivo ou ele é definido posteriormente pelo governo, ocorre
dificuldade de monitoramento, podendo comprometer o processo democrático. Dito de outro modo, é preciso
saber para onde vamos, para então poder averiguar se estamos seguindo na direção certa. Não é mesmo?
Além disso, outro fator crucial sobre o qual é importante refletirmos ainda neste tópico é a questão do
acesso à informação para qualificar os processos participativos e a tomada de decisão durante as conferências.

28
“Se não há informação, não pode haver troca de razões e muitas vezes não pode haver nem ao menos
negociação” (ELSTER, 1998 apud AVRITZER, 2012).
Pesquisas sugerem deficiência nas precondições dos processos deliberativos, em termos de acesso à
informação e entrega de documentos preparatórios para conferências em tempo hábil (AVRITZER, 2012).
É fundamental que tanto o governo quanto a sociedade civil atuem para superar essas lacunas. Os
representantes precisam estar preparados e capacitados para exercer seu papel com qualidade e assertividade
para que as oportunidades das conferências nacionais sejam aproveitadas para o alcance de resultados efetivos.
Após ter compreendido como funcionam as conferências nacionais e refletido sobre alguns aspectos
fundamentais para a qualidade desses espaços participativos, exploraremos, no tópico a seguir, as Conferências
Nacionais de Meio Ambiente.

Conferências Nacionais de Meio Ambiente

As CNMA vem sendo, ao longo dos últimos anos, um importante espaço de ampliação da participação
social na discussão acerca de políticas públicas para o desenvolvimento sustentável. Conforme ocorreu em suas
quatro edições, a CNMA reúne o setor público, o setor empresarial e a sociedade civil em um processo de
diálogo que passa por etapas municipais, regionais, estaduais, que culminaram na etapa nacional.
Em 2003, foi realizada a primeira Conferência Nacional de Meio Ambiente (CNMA) com o tema
“Fortalecimento do Sistema Nacional de Meio Ambiente”. Mais de 65 mil pessoas e organizações participaram
do processo. O propósito foi avançar na consolidação da rede interfederativa para a implementação da Política
Nacional de Meio Ambiente (PNMA) e demais políticas relacionadas.
Importantes deliberações que partiram dessa primeira conferência foram transformadas em ações pelo
MMA. Uma delas, a criação do Programa Nacional de Capacitação de Gestores e Conselheiros Ambientais
(PNC), indicou, como fator central para o fortalecimento do SISNAMA, a necessidade de formação de quadros
capacitados para promover a gestão ambiental em todos os entes federativos.
Em 2005, a II Conferência Nacional de Meio Ambiente (II CNMA) teve como tema “Gestão Integrada das
Políticas Ambientais e Uso de Recursos Naturais”. Nessa ocasião, foi dado mais um passo no diálogo entre
Estado e sociedade, em uma perspectiva sistêmica e integrada de implementação das políticas ambientais.
Entre os anos 2005 e 2007, o Ministério do Meio Ambiente mobilizou Comissões Técnicas Tripartites e,
em parceria com estados e municípios, implementou, de acordo com o proposto na I CNMA, o Programa
Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais (PNC). O objetivo principal foi capacitar gestores, servidores,
técnicos ambientais e conselheiros, visando a ampliação da compreensão do Sistema Nacional de Meio
Ambiente e seu fortalecimento, bem como a consolidação da gestão ambiental compartilhada.
Em 2008 foi realizada a III CNMA, orientada a subsidiar a elaboração do Plano Nacional de Mudanças
Climáticas. O tema geral de mudanças do clima provocou debate sobre um variedade de questões como
desmatamento, preservação, impacto da produção de bioenergia sobre os territórios, desertificação, alterações
nas áreas costeiras, entre outros.
Como resultado, obteve-se além de proposta para a formulação da Política e do Plano Nacional de
Mudanças Climáticas, 23 deliberações sobre Resíduos Sólidos, retomadas e atualizadas na IV CNMA. O que foi

29
deliberado na III CNMA, sobre Resíduos Sólidos mostrou-se, mais tarde, em consonância com Política Nacional
de Resíduos Sólidos, instituída pela Lei nº 12.305/2010, gerando obrigações, direitos e deveres para vários
segmentos.
Além disso, um número relevante de resoluções das CNMA produziram ações concretas, gerando leis,
eventos, campanhas, pesquisas, programas e projetos de fomento do MMA. Uma dessas ações foi a realização
em 2010, da I Conferência Nacional de Saúde Ambiental, proposta na III CNMA. As resoluções dessa conferência
deram origem ao Fórum Brasileiro de Saúde Ambiental.
A IV CNMA, realizada em 2013, teve como foco contribuir para a implementação da Política Nacional de
Resíduos Sólidos. Essa conferência além das etapas municipais, regionais e estaduais, ampliou a participação
por meio de conferências livres, que podiam ser promovidas pela sociedade civil, setor empresarial e poder
público.
Apesar de não elegerem representantes, as conferências livres podiam encaminhar propostas
diretamente à Coordenação Executiva Nacional, para consolidação para a etapa nacional. Do mesmo modo, a
conferência virtual – outro mecanismo de ampliação da participação adotado nessa conferência – não elegeu
delegados, mas enviou suas contribuições direto para a etapa nacional.
Veja no quadro a seguir os principais dados sobre as CNMA realizadas até 2013:

A significativa contribuição das CNMA para a ampliação da participação social na formulação de políticas
públicas de meio ambiente e a expansão de sua amplitude de mobilização têm reforçado a necessidade de
institucionalização dessa Conferência como um processo cíclico, incluindo definição de sua periodicidade,
destinação de recursos orçamentários e integração desse processo a outras políticas públicas.
Como um primeiro passo em direção à sua institucionalização foi instituído o Comitê de Apoio
Permanente à CNMA, em 2009. Esse comitê tem como principais objetivos divulgar internamente as propostas
aprovadas em conferências, monitorar a implementação das deliberações da CNMA e os resultados das demais

30
conferências das quais o Ministério participe e contribua para atualização periódica do Sistema de
Acompanhamento das Deliberações da CNMA.
Tal Comitê, apesar de contribuir inclusive na organização da IV CNMA, tem tido um papel pontual nas
ações de acompanhamento e é necessário reavaliar sua função e forma de atuação em todo o processo de
conferência, em uma perspectiva cíclica de gestão.
Há também um Sistema de Acompanhamento das Deliberações das CNMA, criado em 2003. Essa
ferramenta é essencial para dar transparência e amplo acesso ao resultado das conferências.
Mais recentemente, em 2014, foi instituído o Comitê de Acompanhamento das Deliberações da IV CNMA,
composto por dez integrantes da sociedade civil e oito do poder público, com o objetivo de ampliar o
monitoramento para além do âmbito interno do MMA e Vinculadas.
Todas essas ações realizadas com o objetivo de aprimorar o monitoramento dos resultados das CNMA
indicam o amadurecimento desse processo de conferência e a consolidação de uma visão cíclica de organização
e gestão, passo fundamental para sua institucionalização.
Em paralelo com as CNMA, é importante reconhecer também as contribuições das Conferências
Nacionais Infanto-Juvenis pelo Meio Ambiente (CNIJMA), já realizadas em quatro edições nacionais e uma edição
internacional – a Confint 2010. A CNIJMA pode ser definida como “[...] um instrumento voltado para o
fortalecimento da cidadania ambiental nas escolas e comunidades a partir de uma educação crítica, participativa,
democrática e transformadora”.
Ela se caracteriza como um processo dinâmico de encontros e diálogos envolvendo estudantes,
professores, juventude e comunidade, para debater temas propostos, deliberar coletivamente e escolher os
representantes que levarão as ideias consensuadas para as etapas sucessivas. O propósito é construir
coletivamente uma sociedade que é educada e educa ambientalmente para a sustentabilidade (MEC/MMA,
2016).

Que tal conhecer mais de perto os resultados das Conferências Nacionais Infanto-Juvenis pelo
Meio Ambiente (CNIJMA)?

Acesse o link: http://conferenciainfanto.mec.gov.br/2012-05-22-18-29-37/2012-05-30-19-46-17 a

memória das CNIJMA.

Dê uma olhada especial nas cartas de responsabilidade elaboradas pelos jovens e crianças nas II
CNIJMA (link:
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=9919-carta-
responsabilidades-2-cnjima&category_slug=fevereiro-2012-pdf&Itemid=30192) e III CNIJMA (link:
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=9920-carta-
responsabilidades-3-cnjima&category_slug=fevereiro-2012-pdf&Itemid=30192).

Aqui você pode assistir a um vídeo com a música que embalou a IV CNIJMA. A música enfatiza a
contribuição única de cada pessoa, cada criança e cada jovem, de todos juntos, na transformação
socioambiental em cada município, estado e em todo o país. Está disponível em:
https://www.youtube.com/watch?v=StCPtAQJgnw.

31
 Nesta aula, tivemos oportunidade de conhecer mais sobre os processos mais amplos em termos de
participação social no campo ambiental: a Conferência Nacional de Meio Ambiente e a Conferência Infanto-
Juvenil pelo Meio Ambiente.
Esses processos geraram resultados significativos, alguns dos quais se transformaram em ações
prioritárias do MMA. Na próxima aula, estudaremos outros mecanismos participativos de significativa
importância entre as políticas democráticas. Até lá!

Assista ao vídeo O papel dos conselhos participativos – parte 1, indicado no terceiro

tópico, e escreva dois parágrafos apresentando sua visão sobre a importância dos
Conselhos Municipais de Meio Ambiente. Está disponível no curso digital (dentro da
Plataforma de Ensino).

Dialogue com seus colegas de curso sobre a seguinte questão: Em sua opinião, quais as
contribuições específicas mais significativas propiciadas pelos Conselhos e pelas
Conferências no campo ambiental?

32
 Aula 03 - OUTROS MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL

Olá! Chegamos à nossa última aula deste Módulo 02. Em nossa jornada de estudos até aqui,
compreendemos que houve, nas últimas décadas, no Brasil, um aumento significativo de instituições, processos
e mecanismos de participação da sociedade na formulação, implementação e monitoramento de políticas
públicas. Certo?
Nesta aula, estudaremos outros mecanismos de participação social, que também podem ser
considerados espaços de escuta da sociedade, quais sejam: audiências públicas, consultas públicas e ouvidorias.
Além disso, vamos nos dedicar a compreender as influências das novas tecnologias sobre os processos
participativos.

Audiências Públicas

Além dos conselhos e das conferências, que estudamos até aqui, há outros mecanismos com significativa
importância no campo das políticas democráticas, entre os quais está a Audiência Pública (AP). Esse mecanismo
é utilizado amplamente em processos decisórios, em diversas área de política públicas. Tratam-se de eventos
pontuais, realizados em momentos específicos do ciclo de políticas públicas.
A audiência pública, apesar de não ser explicitamente citada na Constituição Federal de 88, é
amplamente mencionada na legislação brasileira como um dos principais mecanismos de participação social na
gestão da administração pública. A realização de audiência pública está prevista em leis, decretos, resoluções,
instruções normativas, entre outros tipos de atos normativos (FIGUEIREDO, 2007).
As Audiências Públicas abrangem contextos e procedimentos metodológicos diversificados entre si, com
distintos atores interessados, múltiplas regras decisórias e recortes territoriais variados. Há audiências de caráter
obrigatório (formalizadas em leis, decretos, resoluções etc.) e há audiências voluntárias, em que setores decidem
voluntariamente realizá-las (FONSECA et al., 2012).
Mas qual é exatamente a diferença entre as audiências públicas e os demais processos de participação
social? No relatório de pesquisa do IPEA intitulado “Audiências públicas no âmbito do governo federal: análise
preliminar e bases para avaliação” (disponível no curso digital - dentro da Plataforma de Ensino)., estão
destacadas as seguintes principais distinções (FONSECA et al., 2012, p.13):

As audiências públicas têm caráter consultivo e não deliberativo: As Audiências Públicas são
oportunidades de interação entre governo e sociedade, em que a população pode tomar conhecimento
das ações do governo em determinada área, expressar opiniões e propor soluções, que podem ser ou
não acatadas pelo governo.
As audiências públicas possuem caráter pontual e não permanente: As Audiências Públicas
envolvem processos decisórios específicos, como aprovação de um plano ou de normas regulatórias, a
avaliação de uma ação governamental ou a correção de rumos nas políticas públicas, embora também
possa ser realizada em etapas, sem descaracterizá-la como parte de um processo único.

33
 A audiência pública tem caráter presencial: As APs não são realizadas pela internet, caracterizando-
se como um encontro presencial.
A audiência pública possui caráter coletivo: Embora seja possível a participação de atores individuais,
uma AP constitui-se como fórum de articulação entre o Estado e a sociedade civil.
Em uma audiência pública os participantes manifestam-se oralmente: Não ocorre nas APS
processos de sistematização da opinião da população unicamente de forma escrita.
Em uma audiência pública ocorre debate entre os participantes: Essa característica dialógica
aproxima as APs dos conselhos e conferências e as diferencia de outras formas de participação que são
as consultas públicas ouvidorias, as quais estudaremos mais adiante.
Uma audiência pública é aberta a todo público interessado, organizado ou não: AP não pode excluir
atores não organizados do processo participativo. Essa possibilidade de manifestação de interesses e
opiniões de cidadãos não organizados é uma diferença clara entre AP e espaços de participação com
caráter formalmente representativo, como conselhos e conferências. Ou seja, qualquer cidadão afetado
pela ação governamental em questão pode se manifestar.
Uma audiência pública possui regras específicas para o seu funcionamento: As regras são variadas,
mas todas as APs são procedimentos formais e adotam algum tipo de regra ou orientação metodológica,
entre as quais podemos citar as seguintes: data e hora definidas, pauta clara, atas de reunião, gravação
de vídeo e/ou voz dos debates, duração da fala, possibilidade de réplicas, tréplicas, assim como regras
de sistematização e incorporação das demandas na política ou na ação com a qual a AP está relacionada.

Quanto aos objetivos das Audiências Públicas, esses são múltiplos e podem variar de acordo com tema,
o objeto em discussão, o momento no qual é realizada, o legislação de referência e, também, podem depender
do tipo e perfil do participante.
Do ponto de vista do governo, conforme identificado na pesquisa do IPEA (FONSECA et al., 2012), os
principais objetivos das APs é aumentar a publicidade aos atos da administração pública e legitimar a ação
governamental. A visão de legitimação, neste caso, é de que quando há interação e debate entre governo e
sociedade, a gestão pública torna-se mais transparente e democrática, e como resultado o governo ganha uma
maior capacidade de incorporar as demandas da sociedade na tomada de decisão e, ao mesmo tempo, obtém
maior apoio às ações governamentais por parte dos atores envolvidos (FONSECA et al., 2012).
As APs são também realizadas pelo governo federal com o objetivo de consolidar e priorizar políticas
públicas (FONSECA et al., 2012). Pode-se considerar, portanto, as audiências públicas um espaço importante
para definir uma agenda mais direcionada às prioridades da população.
Da perspectiva da sociedade podem ser visualizados ainda outros objetivos para as APs: construir
capacidades entre os atores da sociedade civil e difundir e popularizar o debate sobre a temática em questão.
Considerando a mobilização e o debate na AP como fatores que auxiliam na organização, articulação e
construção de capital social, a AP pode ser considerada um espaço de aprendizado político e de fomento à
cidadania (FONSECA et al., 2012).

34
 Ao ser um espaço aberto para a participação de atores individuais, as AP acabam por favorecer a
percepção dos cidadãos de que muitos de seus interesses são comuns, contribuindo para a organização social.
Ao mesmo tempo, também ocorre o encontro de interesses conflitantes. E, nesse sentido, tornam-se um espaço
importante para a mediação de conflitos.
É importante destacar que uma das principais motivações dos gestores a realização de audiências
públicas é sua obrigatoriedade prevista em lei ou em ato normativo infralegal.
Veja a seguir alguns casos em que este mecanismo de participação é mais frequente no âmbito do Poder
Executivo federal, com destaque para situações relacionadas à questão ambiental:

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm.

35
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4176.htm.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12345.htm.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm.

36
 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm e
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/decreto/d7404.htm.

Disponível em: http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html e

http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=60.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9427cons.htm,

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9478.htm,
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10233.htm,
http://www2.anac.gov.br/biblioteca/leis/lei11182.pdf, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5731.htm e http://www.anac.gov.br/assuntos/legislacao/legislacao-1/instrucoes-
normativas/instrucoes-normativas-2009/instrucao-normativa-no-018-de-17-02-2009/@@display-
file/arquivo_norma/IN2009-0018%20retif%20I.pdf.
37
 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D0433.htm e
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8629.htm.

Nas audiências públicas de caráter voluntário, em 2013, o MMA foi apontado como em primeiro lugar,
com o maior registro de ocorrências, de acordo com os resultados de pesquisa do IPEA (FONSECA et al., 2013),
necessitando apenas aperfeiçoar os mecanismos de divulgação desses eventos.
Neste tópico, estudamos sobre as audiências públicas, compreendendo o que as distingue dos demais
processos participativos, quais seu objetivos e situações em que são obrigatórias. Seguindo nossa jornada de
aprendizado, em nosso próximo tópico, continuaremos a estudar mecanismos de participação social, desta vez
com foco em consultas públicas.
Abordaremos agora um novo tópico - consultas públicas! As consultas públicas são também processos
democráticos para construção conjunta de políticas públicas, envolvendo o diálogo entre governo e sociedade.
Esses processos têm como finalidade contribuir para que as ações e programas do governo atinjam seus
objetivos e sejam aprimorados de acordo com as demandas coletivas.

Consultas Públicas

Uma consulta pública pode ser definida como: “Mecanismo participativo, a se realizar em prazo definido,
de caráter consultivo, aberto a qualquer interessado, que visa a receber contribuições por escrito da sociedade
civil sobre determinado assunto, na forma definida no seu ato de convocação” (CGU, 2016, p. 09).
O processo de consulta pública é também um mecanismo de publicidade e transparência utilizado pela
Administração Pública para obter informações, opiniões e críticas da sociedade a respeito de determinado tema.
Por meio desse mecanismo podem ser colhidas contribuições, tanto de setores especializados quanto da
sociedade em geral, sobre as políticas e os instrumentos legais que irão orientar as ações nos diversos campos
de atuação governamental no país.
Um dos principais objetivos das consultas públicas é ampliar a discussão sobre o determinado assunto
e embasar as decisões sobre formulação e definição de políticas públicas, utilizando as contribuições da
sociedade como elementos importantes no processo de tomada de decisão. Note que as consultas públicas

38
diferenciam-se das audiências públicas, pois estas, conforme detalhado na lição anterior, possuem caráter
presencial, coletivo e trata de questões pontuais e, em alguns casos, é exigida por lei.
Atualmente, um dos principais canais de consulta pública no Brasil é o site participa.br, uma plataforma
de Participação Social. Trata-se de um espaço virtual institucionalizado para participação social, escuta e diálogo
entre o Governo Federal e a Sociedade Civil.
Essa plataforma foi totalmente desenvolvida em software livre e tem como missão desenvolver práticas
inovadoras de participação via internet e oferta de espaços de manifestação e debate para qualquer cidadão ou
organização, com o intuito de construir políticas públicas cada vez mais eficazes e efetivas.
No dia 12 de novembro de 2014, foi publicada, no Diário Oficial da União (DOU), a Portaria nº 36 da
Secretária-Geral da Presidência da República que institui o Participa.br como o ambiente virtual de participação
social. De acordo com essa Portaria: o Participa.br é um ambiente virtual de participação social que utiliza a
internet para o diálogo entre administração pública federal e sociedade civil, com o objetivo de promover a
interação, a divulgação de conteúdos relacionados às políticas públicas do governo federal, por meio do amplo
acesso dos usuários a ferramentas de comunicação e interação, fóruns de debate, salas de bate-papo, vídeos,
mapas, trilhas de participação com diversos mecanismos de consulta, entre outros.
Nessa plataforma, qualquer pessoa pode se inscrever, participar de consultas públicas em andamento,
entrar em comunidades e participar de debates. Também é possível criar comunidades, propor consultas,
convidar amigos e divulgar notícias e eventos para uma lista de contatos. O participa.br também disponibiliza
um aplicativo de participação social.
Na plataforma, a ferramenta de consulta pública é destinada tanto aos órgãos ou entes federativos que
desejam colocar documentos para contribuições, como também aos cidadãos, coletivos, movimentos sociais,
redes, organizações ou empresas que queiram contribuir com o processo de elaboração de documentos. O
conjunto de ferramentas disponíveis no participa.br inclui:
Criação de comunidades;
Blog para divulgação, animação e acompanhamento de processos participativos;
Formulação de trilhas de participação;
Consultas públicas, fóruns, priorização e criação de ideias;
Chats e debates transmitidos on-line com uso de aplicativo móbile.

Explore a plataforma participa.br:

Registre-se no site; Explore as consultas públicas em andamento e participe; Conheça as

comunidades e interaja; e Se você estiver participando de algum diálogo, proponha o uso
da plataforma participa.br.

A consulta pública é um mecanismo participativo simples de ser aplicado e acessível a

qualquer organização. Por exemplo, se você atua em um Conselho de Políticas Públicas,
você pode propor a qualquer momento a realização de uma consulta pública sobre o
tema em questão, para conhecer as necessidades da população e embasar os debates e
tomadas de decisão no conselho.

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 Também é usual que as consultas públicas sejam realizadas na página da própria instituição que está
consultando a população. As ferramentas utilizadas geralmente oferecem pelos menos três funcionalidades:
Postar opinião sobre determinado assunto;
Comentar outras postagens;
Interagir em fóruns. Cada órgão pode definir as normas de participação nas consultas públicas, de modo
que estas podem variar.

É importante destacar que, embora as ferramentas digitais potencializem e ampliem a possibilidade de

participação, as consultas públicas também podem ser feitas até mesmo por correspondência ou por
preenchimento de formulários. Para definir qual o meio adequado é preciso conhecer o público a ser consultado.
O mais importante é garantir que o meio definido para realizar a consulta pública esteja de fato à serviço da
participação.
Neste tópico, tivemos a oportunidade de aprender sobre os conceitos e possiblidades de um mecanismo
de interação entre governo e sociedade amplamente utilizado: a consulta pública. No próximo tópico, daremos
mais um passo nessa jornada de aprendizagem, entendendo o que são e como funcionam as Ouvidorias, uma
importante instância de participação e controle social.

Ouvidoria Pública

Foi também a partir da Constituição Federal de 1988 que as ouvidorias públicas se expandiram como
instâncias de controle e participação social. Essa Constituição é, portanto, considerada o principal marco
normativo das ouvidorias públicas, assim como dos outros mecanismos e instâncias de participação social
(conselhos, conferências e audiências), conforme aprendemos até aqui.
No artigo 37, § 3º, da atual Constituição Federal, o trabalho das ouvidorias está explicitamente
respaldado, com base na seguinte previsão:
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta,
regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de
serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado
o disposto no art. 5o, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função
na administração pública.

Com base nessas previsões, fica claro o papel de instâncias de controle e participação social exercido
pelas ouvidorias públicas, uma vez que por meio delas a sociedade pode manifestar-se a respeito do Estado e
contribuir para seu aprimoramento. Nesse sentido, qualquer cidadão pode procurar uma ouvidoria para
expressar suas ideias, fazer questionamentos e sugerir melhorias.

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 De acordo com o artigo 2º, inciso V, Decreto nº 8.243/14: Ouvidoria Pública é a “instância de controle e
participação social responsável pelo tratamento das reclamações, solicitações, denúncias, sugestões e elogios
relativos às políticas e aos serviços públicos, prestados sob qualquer forma ou regime, com vistas ao
aprimoramento da gestão pública”.
A ouvidoria deve, portanto, atuar no processo de interlocução entre o cidadão e a Administração Pública,
de modo que as manifestações expressadas no exercício da cidadania possam impactar na melhoria dos serviços
públicos e promover maior satisfação das pessoas. A proposta é que as manifestações recebidas possam servir
para informar aos gestores das políticas públicas acerca da existência de problemas para que possam atuar na
busca de soluções e melhoria do serviço prestado (CGU, 2016).
A atuação das ouvidorias também possui papel pedagógico. De certo modo, sua existência explicita a
reponsabilidade do cidadão na melhoria do serviço público e da gestão pública. Ao proporcionar aos cidadãos
mais conhecimento sobre seus próprios direitos e responsabilidades, essa instância favorece sua capacidade
crítica e autonomia.
As ouvidorias fundamentam-se na construção de espaços plurais, abertos à afirmação e à negociação
das demandas dos cidadãos, reconhecidos como interlocutores legítimos e necessários no cenário público
nacional. Em vista disso, essas instâncias configuram-se como instrumentos típicos de Estados democráticos
(CGU, 2016). Entretanto, como os demais mecanismos e instâncias de participação, ainda são recentes no cenário
público e precisam melhorar a qualidade e consistência de seu trabalho.
Mas qual exatamente é o papel das Ouvidorias? Para responder a essa questão vamos conhecer, a seguir,
algumas de suas funções, destacadas no “Manual de ouvidoria pública rumo ao sistema participativo”, elaborado
pela Controladoria Geral da União (CGU,2016):

Ouvir e compreender as diferentes formas de manifestação dos cidadãos: As ouvidorias atuam como
uma espécie de tradutoras, intérpretes ou intermediadoras entre o Estado e as pessoas. Não podem,
portanto, somente repassar ou encaminhar demandas, mas devem necessariamente agregar valor tanto
à manifestação do cidadão quanto à resposta do Estado.
Reconhecer os cidadãos, sem qualquer distinção, como sujeitos de direitos: No âmbito das
ouvidorias, o princípio da impessoalidade se traduz como obrigatoriedade de reconhecer os cidadãos
como sujeitos de direito, sem fazer dentre eles qualquer tipo de distinção. E, salvo se houver disposição
normativa expressa, não deve ocorrer tratamento diferenciado entre os cidadãos que buscam as
ouvidorias.
Promover a comunicação clara entre cidadãos e servidores, contribuindo para maior compreensão
entre estes: As ouvidorias são responsáveis por deixar bastante claro ao cidadão quais são seus direitos,
quais são as formas adequadas de obtê-los e quais as expectativas que podem gerar sobre um caso
concreto.
Dar tratamento adequado às demandas apresentadas pelos cidadãos: Isso significa receber e
responder as demandas dos cidadãos de acordo com um procedimento pré-estabelecido – em ato
normativo – que contenha, ao menos, prazos e fluxos bem delineados.

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 Demonstrar os resultados produzidos em razão da participação social: Isso deve ser feito por meio
de relatórios gerenciais capazes de subsidiar a gestão pública. A participação social só́ acontece de fato
se as manifestações apresentadas pela população influenciam de alguma forma a tomada de decisões
dos agentes públicos. Assim, se as ouvidorias apenas recebem e respondem as manifestações, sem
utilizar estas contribuições para alterar processos na Administração Pública, não há verdadeira
participação social.

Tendo compreendido melhor as funções das Ouvidorias Públicas, pode surgir uma outra questão: quais
são exatamente os assuntos e questões que podem ser levados às Ouvidoria Públicas? Bem, quanto a essa
questão, é interessante conhecer as cinco modalidades de manifestação conceituadas na Instrução Normativa
OGU nº 01/2014 (disponível em: http://www.cgu.gov.br/sobre/legislacao/arquivos/instrucoes-normativas/in-
ogu-01-2014.pdf), aplicável às Ouvidorias do Poder Executivo Federal. Essas modalidades são apresentadas no
quadro a seguir:

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 Agora sim, os aspectos definidores de Ouvidoria Pública foram esclarecidos: conceito, importância,
funções e situações aplicáveis. Com isso, chegamos ao final deste tópico. No próximo tópico, finalizaremos este
módulo, explorando o tema Democracia Digital, que trata das transformações e possibilidades no campo da
participação social propiciadas pelo desenvolvimento tecnológico e a expansão das ferramentas digitais.
Neste último tópico, deste Módulo 02, exploraremos o significado de Democracia Digital, um conceito
muito recente, surgido a partir do aumento do uso da internet como mecanismo de participação social.

Democracia Digital

A democracia digital e suas formas semelhantes, como democracia eletrônica, e-democracy, democracia
virtual, ciberdemocracia traduzem as recentes práticas no âmbito da política democrática, que emergiram com
a nova infraestrutura tecnológica eletrônica, proporcionada por computadores em rede e por variados
dispositivos de comunicação, organização, armazenamento, oferta de dados e informações on-line (GOMES,
2005).

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 Essa nova infraestrutura oportunizou uma reconfiguração da relação entre governo e sociedade,
possibilitando uma interação mais próxima e recorrente. Isso, entre outros fatores, favoreceu a transparência e
ampliou os meios de diálogo e de escuta da sociedade por seus representantes nos temas de interesse público.
O acesso à informação é um dos fatores mais importantes para que a participação social seja efetivada,
visto que é por meio de informações organizadas e confiáveis que a sociedade pode compreender os projetos
públicos e formar suas opiniões.
As informações de interesse público circulam tradicionalmente por meio da imprensa, dos sindicatos,
ONGs, partidos políticos, associações de classe, entre outros. No entanto, essas fontes e os meios de
comunicação convencionais (televisão, rádio, jornais e revistas) ainda são limitados, de um lado porque atingem
públicos específicos e de outro porque muitas vezes lhes falta neutralidade no processo de informação.
No artigo Movimentos sociais, internet e novos espaços públicos: o caso da DH Net, Mitre et al.
(2003, p. 65), com base em autores relevantes do campo da sociologia, apontam que:

Jornais, rádio e televisão foram alvo de uma série de críticas acadêmicas que apontaram
para a padronização de seu conteúdo, sua capacidade de manipulação (ADORNO, 1977), seu
funcionamento como vitrine de opiniões pré-fabricadas (HABERMAS, 1984) e o risco de
adiarem as reflexões sobre a ética (BUCCI, 2000). Como consequência, seu papel de
fomentar o questionamento crítico da realidade e de atuar como porta-vozes dos interesses
de diversos segmentos da sociedade foi colocado em questão. É nesse contexto que a
Internet surge como uma mídia alternativa. Dotada de um “potencial de interação inédito se
comparada aos veículos de comunicação tradicionais” (MAIA, 2002, p.107).

Com a confluência entre as conquistas dos cidadãos em termos de participação e controle social e a
informatização da sociedade, a partir do uso cada vez mais acelerado e amplo da internet e das redes sociais,
se evidencia a necessidade de mais informações e transparência do Estado, o que propicia o surgimento de
legislações para sistemas de acesso às informações públicas.
Em paralelo: “Com as redes sociais, o exercício da democracia muda de patamar com a participação ativa
da sociedade em diferentes temas de interesse público. Surge assim a perspectiva da democracia digital”
(FERRARI, 2014, p.03).
Considerando a democracia como um regime de governo em que decisões importantes são tomadas
pelo povo, a partir da interação entre o cidadão e seus representantes, podemos concluir que a democracia
digital (e outras expressões) possibilita a comunicação entre a esfera civil e o governo, mas no ambiente virtual
(FERRARI, 2014), de modo a intensificar a participação social e ampliar a possibilidade de influência da sociedade
nos processos de tomada de decisão governamentais.
Dessa forma: “[...] as expressões democracia eletrônica, ciberdemocracia, democracia digital, e-
democracy referem-se em geral às possibilidades de extensão das oportunidades democráticas instauradas pela
infraestrutura tecnológica das redes de computadores” (GOMES, 2005, p. 218).
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 Como exemplo de intensificação os meios de interação e informação do cidadão no Brasil, podemos
citar a plataforma Participa.br (já abordada no segundo tópico desta Aula 03), os canais virtuais de ouvidoria e
o Portal da Transparência do Governo Federal. Veja a seguir!
No Portal da Transparência é possível realizar pesquisa detalhada de todos os documentos emitidos
pelas unidades gestoras do Poder Executivo Federal no decorrer da execução das suas despesas. Por meio dessa
ferramenta de consulta, o governo dá cumprimento à Lei Complementar nº 101/2000, que estabelece as normas
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. De acordo com seu artigo 48, a
transparência será assegurada, entre outros, mediante:
Incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração
e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
Incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração
e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;

Visite o site www.democraciadigital.fgv.br, a plataforma Democracia Digital é um

espaço de diálogo entre sociedade civil, governo e academia em temas que são sensíveis
à agenda de pesquisas sobre Democracia Digital, tais como: transparência, participação e
dados abertos.

Nesse espaço, apresenta-se o resultado do projeto desenvolvido em parceria pelas

escolas de Direito e de Administração em São Paulo da Fundação Getúlio Vargas em São
Paulo, que buscou identificar, analisar e disseminar como a sociedade civil vem se
apropriando de dados públicos, criando plataformas eletrônicas que almejam oferecer
ferramentas que qualifiquem o exercício de direitos por parte da população.

Proposta de ação:

Explore as diversas iniciativas de governos e da sociedade civil e participe;

Você também pode inserir uma iniciativa em que você esteja atuando ou sugerir
ao governo de seu estado ou município para inserir uma iniciativa em
andamento.

Fica evidente, portanto, que a nova infraestrutura tecnológica eletrônica, gerou transformações
significativas no que concerne à participação social no Brasil. A internet tem propiciado formas inéditas de
interação e informação envolvendo governo e sociedade. Para além disso, tem sido um instrumento potente
para a mobilização e o diálogo no âmbito dos movimentos sociais.
Para potencializar a participação social e, não apenas intensificar, mas também qualificar a influência da
sociedade nos processos de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, é cada vez mais
estratégico que a sociedade aproprie-se dos canais institucionalizados de participação, assim como das
ferramentas virtuais não governamentais e das redes sociais, como espaços de atuação política e instrumentos
de transformação social.

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 Então, para finalizar o Módulo 02, passo-te a bola: de que modo você pode fazer uso das tecnologias
disponíveis para contribuir com efetivas mudanças no campo social e ambiental, em sua área de atuação?
Dialogue sobre essa questão com seus colegas de curso. Vá até a página inicial do curso e clique no
Fórum correspondente à esta aula.
Então, para finalizar o Módulo 02, passo-te a bola: de que modo você pode fazer uso das tecnologias
disponíveis para contribuir com efetivas mudanças no campo social e ambiental, em sua área de atuação?
Dialogue sobre essa questão com seus colegas de curso. Vá até a página inicial do curso e clique no
Fórum correspondente à esta aula.

Escreva um breve texto expressando sua visão sobre as seguintes questões: qual sua
avaliação sobre os processos de mobilização social e atuação política de pessoas e grupos
de seu círculo de contatos nas redes sociais? Como a participação social pode ainda ser
ampliada e qualificada pelo uso das novas tecnologias.

Dialogue com seus colegas de curso sobre como e em que medida os avanços
tecnológicos impactaram na sua participação e na acessibilidade das informações
públicas de seu interesse?

Até o Módulo 03 que falaremos da construção de noções iniciais e mostrar o passo a passo de algumas
formas de condução de diálogos para instrumentalizar aqueles que pretendam atuar na facilitação de processos
participativos.

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