Voces: ACTO ADMINISTRATIVO

Título: La definición de acto administrativo

Autor: Linares, Juan F.
Publicado en: LA LEY1981-A, 896
Cita Online: AR/DOC/7583/2001

1. Definir el concepto de acto administrativo no es labor baldía. "Las definiciones de una ciencia -dice
Husserl- reflejan las etapas de su evolución; con la ciencia progresa el conocimiento subsiguiente de la peculiar
índole conceptual de sus objetos, de los límites y situación de su esfera"(1). Nuestra ley nacional 19.549 (Adla,
XXXII-B, 1752) no contiene definición legal de acto administrativo, pero nada impide que pueda proponerse
una doctrinaria con base en dicha ley, porque de que un acto sea administrativo dependen ciertas cuestiones de
competencia, formas, objeto, fines, validez, impugnabilidad, recursos, convalidación, ratificación, ejecutorié dad
propia, revocación. No hay por lo demás posibilidad de construir sistemas dogmáticos sobre el acto
administrativo sin que por lo menos el género supremo, ápice del sistema, esté bien definido.
Las definiciones tienen ciertos fines que podrían expresarse así: a) obtener el significado de una palabra no
familiar; b) eliminar la ambigüedad o la vaguedad del significado de ciertas palabras; c) formular su
caracterización teórica esencial adecuada al objeto al que se debe aplicar; d) persuadir a ciertas personas sobre
un determinado significado.
Las llamadas definiciones "reales" que comenzaron a conocerse temáticamente desde Sócrates, buscan
definir el "objeto formal" mismo, no ya la palabra que lo expresa, por sus características, señalando su género
próximo y diferencia específica. Fue considerada siempre como la de mayor uso útil en la ciencia (2).
Para quienes creemos que en este mundo existen ciertos objetos ideales llamados "esencias", la definición
real bien construida nos da la esencia -o sea la calidad constitutiva- de los objetos, incluso de los no ideales (3).
La ciencia natural se vale de esta suerte de definiciones que tiene una tradición de siglos. Según ella se definió al
hombre como animal (género) racional (especie) y se rechazó la de el "hombre como animal bípedo" porque
existen otros seres vivientes que también son bípedos y no son humanos.
2. En el derecho hay definiciones dogmático-positivas que son legales y doctrinarias. Las primeras tratan de
dar a conocer directamente las propiedades esenciales de una figura jurídica para aclarar el sentido de los textos
legales propiamente normativos. Son ayudas para la interpretación. Las segundas son propuestas por la doctrina
tomado el contexto de normas, cuando la ley no trae definición o cuando se considera equivocada la legal. En
este segundo caso los autores consideran que la ley no respeta la esencia de la figura jurídica en cuestión, según
surge de la ley.
Las esencias trasuntadas en las definiciones legales dogmáticas o positivas son meras "esencias materiales"
por oposición a "esencias formales". Se obtienen por abstracción ideatoria (4).
A veces los códigos utilizan varios tipos de definiciones y no sólo las "reales". Así por ejemplo la definición
de nuestro Código Civil de lo que es acto jurídico es de especie "real". También la de contrato (art. 1137); pero
no la de derechos reales (art. 2503) que responde a un tipo diferente (5). Volveremos sobre esta cuestión.
Las figuras "acto administrativo", "contrato", "hipoteca" y muchas otras están legisladas para un derecho
positivo determinado: argentino, provincial, chileno, uruguayo, francés. No se pueden fijar para el derecho
universal. A lo sumo habrá unos pocos sistemas legislativos en los que el concepto, y por tanto su definición, sea
el mismo. No ocurre esto con ciertas otras figuras o conceptos tales como sujeto de derecho, supuesto jurídico,
prestación, entuerto, sanción que de ser bien definidos valen para cualquier ordenamiento jurídico.
Entre nosotros en el orden nacional es netamente dominante la definición "real" del concepto de acto
administrativo que toma como género próximo la "declaración de voluntad", o la "declaración", o la
"manifestación" formulada por un órgano estatal en ejercicio de función administrativa. Se trata en rigor de

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definiciones puramente doctrinarias que al formularse no contaban -hasta 1972- con textos legales que regularan
la figura del acto administrativo.
Pero "declarar algo" constituye en sí, un acto de conducta, de un sujeto, que se traduce al exterior
generalmente por palabras: por lo que definir acto administrativo utilizando como género próximo la
declaración de ese sujeto, es afirmar que lo definido empieza por ser acto de comportamiento. Con lo que acto
administrativo sería un acto de conducta con determinadas propiedades específicas: por ejemplo "causar efectos
jurídicos", "referirse a derechos y obligaciones", "crear, modificar, suprimir derechos", "decir lo que es de
derecho en el caso".
Términos más o menos nuestros juristas utilizan este tipo de definición tomada del derecho civil, art. 944
que dice: "Son actos jurídicos los actos voluntarios lícitos, que tengan por fin inmediato establecer entre las
personas relaciones jurídicas, crear, modificar, transferir, conservar o aniquilar derechos". Según dice el
Codificador en su nota, esta definición que él da es la de Ortolan.
Es de advertir que nuestro Código Civil utiliza este mismo tipo de definición legal, para los contratos en
general y para la donación. En cambio no lo usa para la transacción, cesión de créditos, permutación, locación,
sociedad, mandato, fianza, contratos aleatorios, de renta vitalicia, mutuo, derechos reales. Define la cesión de
créditos por ejemplo: "Habrá cesión de créditos, cuando una de las partes se obligue a transferir a la otra parte el
derecho que le compete contra su deudor, entregándole el título del crédito, si existiere". Aquí evidentemente
media una definición no del acto de conducta sino de los efectos jurídicos, lo que es mucho más correcto. Se
trata de una definición "real".
Lo cierto es que pudo el Código, para ser fiel a la definición de acto jurídico que da en el art. 944 -cual lo
hace para la donación, mediante uso como género próximo del vocablo "acto jurídico" como conducta- haber
empleado siempre como género próximo esta expresión. Pero lo cierto es que su definición del art. 944 no es
empleada con rigor más adelante y hasta utiliza con más frecuencia otras que ponen el acento, no en la
declaración de voluntad, sino en los "efectos jurídicos" del acto declarativo. Es decir en lo que constituye el
consecuente jurídico (6).
3. Volvemos a la definición de acto administrativo.
Tenemos como ejemplo la definición del maestro Bielsa que expresa: "Decisión general o especial, de una
autoridad administrativa en ejercicio de sus propias funciones sobre derechos, deberes e intereses de las
entidades administrativas o de los particulares respecto de ellos"(7). Aclara el autor a renglón seguido que por
decisión entiende "expresión de voluntad". Esta definición responde pues al tipo de la del art. 944 del Cód.
Civil.
En general otros autores emplean la misma clase de definición, con ciertas variantes, entre ellas por ejemplo
la de que solo usan la palabra "declaración" porque el acto administrativo a veces no implicaría declaración de
voluntad sino mera atestación, o comprobación, como si esto no fuera también declaración de voluntad, sólo que
con el sentido de certificar, opinar. El error finca en que se piensa en la clase más típica de voluntad, que supone
deliberación previa y fijación de fin, y no en otras formas de voluntad que carecen de esa deliberación y fin
previos, por estar ya automatizadas o porque no exigen deliberación debido a que no hay posibilidades amplias
de elección de lo que se decide. Caminar por la calle es un acto o serie de actos voluntarios, pero no se da cada
paso con una deliberación previa en procura de fines, salvo claro está, en las veredas de Buenos Aires (8).
Cuando un funcionario ordena una registración, u ordena expedir una cédula de identidad o un certificado de
"buena conducta", efectúa cierto acto de comportamiento previa volición, aunque esté, al firmar el acto,
pensando en cualquier otra cosa, y pese a que no se haga previa deliberación entre varios motivos o fines. Su
declaración de voluntad tiene una faz psíquica interna mucho más sencilla que cuando redacta un acto de
cesantía o de sanción en los que reflexionar es más necesario (9).
Todavía si se extreman las cosas y salimos del campo del derecho se puede advertir que todos los actos
voluntariamente ejecutados previa declaración, por alguien, podrían definirse también como declaraciones de
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voluntad. Así cuando un padre le dice a su hijo "te haré la suma de estas cantidades" y la efectúa, el acto de
sumar debería definirse como la declaración de voluntad de sumar con ciertos resultados sumatorios. O cuando
alguien dice a su mujer "saldré a las ocho para la oficina" el acto de ir a la oficina sería una declaración de
voluntad con ciertos efectos traslaticios. O cuando el Creador dijo: "hágase la luz, y la luz fue", la luz sería una
declaración de voluntad con efectos lumínicos.
Cierto es que etimológicamente por "declaración" se entiende acción y efecto de declarar y por
"manifestación" acción y efecto de manifestar, y que las definiciones referidas podrían referirse con el vocablo
"efectos jurídicos" también a los efectos, pero el contexto de las definiciones objetadas indican que por
declaración o manifestación entienden "acto de declarar", como conducta, en calidad de género próximo cuando
lo que interesa fundamentalmente son esos efectos (consecuente jurídico) (10) en tanto que parte de una norma
jurídica que establece, modifica o extingue derechos y obligaciones.
Es claro que la declaración de voluntad en cuanto acto de conducta que crea un acto administrativo supone
una vivencia psíquica portadora de un pensamiento normativo-jurídico (parte de una norma jurídica); pero no
debe confundirse esa vivencia psíquica con lo pensado (pensamiento) que es un objeto ideal y por ello inespacial
e intemporal y que en rigor debe erigirse en género próximo de la definición de acto administrativo (11).
La declaración o manifestación aparece en la definición sólo como diferencia específica y como uno de los
supuestos jurídicos del acto: "dada la situación tal y la presente declaración debe ser que Juan pague etc."(12).
4. Otro aspecto importante en la elección del género próximo "acto de conducta", es que ese acto constituye
sólo la fuente de parte de una norma jurídica como por ejemplo la que diga: "ordénese tal cosa", "asciéndase al
empleado x", "aplícase una multa de tantos pesos a Juan", "concédese permiso de uso a Pedro"(13). El único
concepto de fuente del derecho que cabe admitir es el que toma el dato del acto mismo de declaración de
voluntad, desechando las normas jurídicas y las otras varias connotaciones que se proponen a ese vocablo (14).
También cabe señalar que cuando la declaración crea una parte de norma jurídica individual, al derecho le
interesa el aspecto psíquico de ese acto de declaración sólo en casos excepcionales, como por ejemplo: cuando
se trata de saber si hubo error, violencia, intimidación, simulación o desviación de poder en la declaración como
acto de conducta. Todos los demás vicios como el de competencia, formas, vicios en el objeto, son ajenos a la
declaración-fuente. Conciernen a lo declarado o sea a la parte de norma jurídica individual creada. Pero esta
declaración de voluntad a la que puede llamarse "fuente de derecho", como se vio, es nada menos que uno de los
integrantes del supuesto jurídico dado el cual "debe ser" una prestación efectuada por el obligado que puede ser
un particular o un órgano administrativo. Como tal, forma parte de la diferencia específica y del género próximo
de una correcta definición.
Basta releer el Código Civil -origen de estas definiciones- en materia de actos jurídicos, para advertir que la
declaración de voluntad establece normas o partes de normas con sus derechos y obligaciones; y que cuando se
anula un acto jurídico no se anula el acto de conducta de la declaración de voluntad, que está en el pasado y es
por ello irrevocable como el acto de haber ido al cinematógrafo ayer, sino que se anulan sus efectos es decir la
parte de norma jurídica creada por esa declaración y por ende los derechos y obligaciones. Lo mismo ocurre con
el acto administrativo.
5. Cumple también poner de resalto que cuando se definen la Constitución, la ley y la sentencia, no se usa
como género próximo el acto de conducta de dictarlas, efectuado por el constituyente, el legislador y el juez,
sino lo declarado por esos órganos. A lo sumo se utiliza en las definiciones con enfoque orgánico la referencia al
órgano autor. No se ve entonces por qué no se utiliza el mismo criterio para definir el acto administrativo
dejando de lado al derecho civil con su fallida definición de acto jurídico que proviene del Código mismo.
6. De esta manera, el acto administrativo debe empezar por definirse como la "parte de norma jurídica", ya
que ningún acto de esa índole crea una norma jurídica íntegra, sino un segmento de ella, es decir: supuesto
jurídico o parte de él, prestación debida, facultad, sanción. La norma general que es aplicada por el acto, si
establece en cambio la totalidad de la norma jurídica. Así tenemos que es acto administrativo una disposición
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que ordena una acción u omisión; la que sanciona la infracción a una orden; la que inscribe a un sujeto en un
registro; la que dispone expedir un certificado, título o cédula de identidad; la que liquida un impuesto u otro
crédito fiscal.
Establecido el género próximo: "parte de norma jurídica" puede seguirse con la definición expresando la
diferencia específica: a) que esa parte de norma sea creada por un acto de voluntad jurídica, vale decir un acto
de conducta volitiva que constituye uno de los supuestos jurídicos de la parte de norma; b) que el acto sea
dictado en ejercicio de función administrativa, lo que excluye la función administrativo-jurisdiccional; c) que
origine consecuencias jurídicas inmediatas; d) que sea de alcance individual (15).
Quienes entienden que también hay actos administrativos generales y bilaterales y actos administrativos con
efectos mediatos, no se liberan tampoco de la necesidad de no usar la fórmula gramatical declaración (o
manifestación) de voluntad como género próximo.
Nosotros hemos expresado que el acto administrativo, en el orden nacional de la ley 19.549, responde a la
definición enunciada no obstante algunas disposiciones incidentales que parecerían indicar lo contrario. Es por
lo demás de gran valor sistemático, esa definición, ya que la inclusión del acto de alcance general, en el
concepto de acto administrativo, ofrece serios inconvenientes. Pero este es un tema que dejamos para un ensayo
posterior en el que estudiaremos con mayor detalle la definición que proponemos.

(1) HUSSERL, Edmundo, "Investigaciones lógicas", t. I, p. 37, 2ª ed. española, Madrid, 1967,

(2) La definición por género próximo y diferencia específica ha sido considerada como la de mayor utilidad
científica. COPI, Irving, "Introducción a la lógica", p. 84, 10ª ed. española. Buenos Aires, 1971; H. L. Hart "El
concepto de derecho", p. 18, Buenos Aires, 1968. Hay que distinguir en la teoría lógica del concepto su objeto
"material" y su objeto "formal". El primero es el objeto tal cual se presenta a la percepción con sus infinitos
detalles; el objeto formal del concepto, y de su definición, es sólo el conjunto de notas seleccionadas como
"esenciales" que aparecen en el objeto material; ROMERO, Francisco y PUCCIARELI, Eugenio, "Lógica ps.
39, 69, Buenos Aires, 1939, 2ª ed.; PFANDER, A. "Lógica", p. 184, 2ª ed. española, Madrid, 1940; FERRATER
MORA, José, "Definición" en "Diccionario de la filosofía", p. 326, 4ª ed., Buenos Aires, 1958. El concepto de
definición que usamos es sólo uno de los varios posibles; Ver. BOCHENSKY, J. M., "Los métodos actuales del
pensamiento", p. 178, 3ª ed. española, México, 1940.

(3) Quienes discrepan sobre la posibilidad de dar otra definición que no sea sólo de las palabras, objetan el
viejo intento, siempre subsistente, de dar definiciones "reales" es decir sobre objetos con determinación de su
esencia. Entre nosotros véase el muy valioso trabajo de CARRIO, Genaro R., "Notas sobre lenguaje y derecho",
ps. 77, 124, 125, 1ª ed., 3ª impresión, Buenos Aires, 1971. El autor en rigor se propone señalar y analizar los
puntos más importantes sobre los cuales versa el desacuerdo entre los juristas, pero para ello trata asuntos
previos de enorme interés en materia de lenguaje jurídico. Véase también ALCHOURRON, Carlos E. y
BULYGIN, Eugenio, "Introducción a la metodología de las ciencias jurídicas y sociales", p. 24, Buenos Aires
1975; NINO, Carlos Santiago, "Notas de introducción al derecho", p. 12, párr. a, Buenos Aires 1975.

(4) HUSSERL, Edmundo, "Ideas", ps. 20-23, ed. española, México 1949; COSSIO, Carlos, "Teoría de la
verdad jurídica", ps. 59-63, Buenos Aires, 1954, donde se desarrolla el procedimiento para la captación de la
esencia material.

(5) Ver lo expuesto por BACQUE, Jorge A. en "Métodos y usos de la definición", en "Derecho, filosofía y
lenguaje", p. 1, Buenos Aires, 1976, donde señala tres tipos de definición utilizables por el derecho: por

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sinonimia, denotativo y designativo. Debe tenerse en cuenta que el referido autor considera que las definiciones
sólo son de palabras y no de objetos que tengan ciertas características esenciales (op. cit., p. 2). Estaría incluido
entre los juristas argentinos señalados en nota 3.

(6) En la parte de la norma que establece la prestación (endonorma), y en la que establece la sanción
(perinorma) aparece un "supuesto jurídico" dado el cual debe ser respectivamente la prestación y la sanción. En
el acto administrativo el supuesto jurídico de la prestación (situación existencial antecedente en concreto) está
integrado por varios elementos: competencia, órgano edictor, circunstancia del caso operativa, declaración de
voluntad por el órgano, y otros. Ese acto de conducta de declarar una volición es así uno de los integrantes del
supuesto jurídico (situación existencial antecedente en concreto). Véase LINARES, Juan Francisco,
"Fundamentos de derecho administrativo" cuadro de p. 272, Buenos Aires, 1975.

(7) BIELSA, Rafael, "Derecho administrativo", t. II, ps. 3 y 4, 5ª ed. Buenos Aires, 1955.

(8) El caminar comienza siendo un acto típicamente voluntario para convertirse con el hábito en automático,
pero siempre voluntario. Véase el análisis que hacemos de la declaración como acto de voluntad en nuestro op.
cit. "Fundamentos...", parág. 158-164.

(9) Linares, op. cit., "Fundamentos...", ps. 194 y 195 donde distinguimos dos maneras del acto voluntario, la
simple y la compleja, esta última con previa deliberación. Los actos dictados con voluntad simple son los
llamados por la doctrina "meros actos" (DIEZ, Manuel M., t. II, p. 217, "Derecho administrativo", 2ª ed.,
Buenos Aires, 1976).

(10) En la parte de la norma individual que fija la prestación, concurren el consecuente jurídico que es la
prestación (y sus modos) como debida, el sujeto obligado y el sujeto facultado. En la parte de la norma
individual que fija la sanción, concurren el antecedente, que es el entuerto, consecuente que es la sanción, el
sujeto sancionado y sancionante. En el acto administrativo no sancionatorio se presentan también esos
elementos, por ejemplo: determinar una prestación a cargo de un sujeto obligado (órgano administrativo o
particular). A veces esa prestación a cargo de la autoridad es muy simple: certificar, reconocer, admitir. Lo
mismo ocurre con el particular como cuando su prestación es no estacionar un vehículo, no cruzar la calle con
luz roja. No así cuando consiste en demoler una pared, clausurar una puerta, reparar la vereda (ver nuestros
"Fundamentos...", cuadro de p. 272).

(11) HUSSERL, op. cit., "Investigaciones lógicas", t. I, ps. 244, 245; PFANDER, op. cit., "Lógica", ps. 30 y
33; ROMERO y PUCCIARELI, op. cit., "Lógica", ps. 13 y 14.

(12) Véase como se estructura normativamente el acto administrativo completo en nuestra obra citada,
"Fundamentos...", p. 272.

(13) Una cédula de identidad donde consta el nombre, nacionalidad, fecha y lugar de nacimiento del titular,
es un certificado expedido con base en la partida de nacimiento y otros documentos. Como tal es también un
instrumento público, al igual que la copia certificada de una actuación administrativa cualquiera, firmada por un
funcionario autorizado por la ley. La ley administrativa permite expedir esos certificados que se encuadran en el
art. 979, inc. 2º del Cód. Civil. Así nos parece, de acuerdo a la tesis general de GORDILLO, op. cit. "Tratado de
derecho administrativo", t. III, ps. VII-16 a VII-18, Buenos Aires, 1979, quién entiende que no por efecto de la
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simple norma civil referida, el acto administrativo es ya un instrumento público, sino que es necesario que una
ley especial así lo disponga. Tales certificados declaran auténticos, ciertos hechos o actos que pueden
desempeñar el carácter de supuestos jurídicos -conjuntamente con otros hechos o actos- de ciertos actos
administrativos, o del derecho de ejercer ciertas facultades como presentar petitorios y obtener determinadas
prestaciones del Estado. Es decir tienen efectos jurídicos directos al concurrir con otros actos o hechos.

(14) Consideremos que si no se quiere multiplicar inútilmente vocablos para el mismo concepto, por "fuente
de derecho" no puede entenderse otra cosa que el acto de conducta de dictar la norma, es decir la declaración
como manifestación volitiva. Algo así como causa fuente de las obligaciones, tales como los hechos y actos
lícitos e ilícitos referidos en el art. 499 de nuestro Cód. Civil. Véase nuestros "Fundamentos...", p. 72. Sobre
estas diversas listas de conceptos de fuente de derecho ver CUETO RUA, Julio, "Fuentes de derecho", p. 13,
Buenos Aires, 1961.

(15) En lo que seguimos a GORDILLO, Agustín "El acto administrativo", p. 114, 2ª ed. Buenos Aires 1969
y "Tratado...", t. III, p. II-229-IV-2 párr. 24; DIEZ, Manuel María, "Manual de derecho administrativo" t. II, p.
178 Buenos Aires 1980.

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