EVALUACIÓN Y MONITOREO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INFANCIA Y SALUD MENTAL DE LA CIUDAD

AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES DESDE UNA PERSPECTIVA DE DERECHOS. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY DE
PRESUPUESTO 2010

Laura C. Musa - Asesora General Tutelar

I. INTRODUCCIÓN
Se presentan aquí las principales conclusiones del análisis sobre la asignación y ejecución del gasto de
diversas políticas sociales implementadas durante el período 2005-20101, realizado por el Ministerio
Público Tutelar de la Ciudad de Buenos Aires, con el objetivo de evaluar el grado de avance del Gobierno
de la Ciudad en el cumplimiento de los derechos vinculados con la infancia y la salud mental, y analizar la
propuesta presupuestaria para el año 2010.
En los últimos años, el cuerpo de principios, reglas y estándares que componen el derecho internacional
sobre los derechos humanos ha fijado con mayor claridad las obligaciones de los Estados respecto de lo
que éstos deben hacer positivamente para lograr la plena materialización de los derechos civiles,
políticos, económicos, sociales y culturales. Dichos principios son los parámetros de evaluación de las
políticas sociales de la Ciudad en este trabajo.
El Presupuesto Público constituye una de las herramientas más relevantes con que cuentan los
organismos del Estado y la sociedad civil en su conjunto, para evaluar y analizar la implementación de las
políticas públicas a lo largo de los años. Sin embargo, su utilización tendrá mayor éxito si la información
presupuestaria es presentada públicamente con un criterio de diseño unificado, con determinado nivel de
desagregación y con información específica de las metas físicas afectadas por cada una de las políticas y
programas.
En este caso, por el contrario, se presentaron varios obstáculos que dificultaron seriamente el acceso a la
información: variaciones en la modalidad de presentación de la información presupuestaria, imposibilidad
de ubicar en el presupuesto algunas políticas dado el bajo nivel de desagregación con el que se
presentan; cambios en la nomenclatura y ubicación de las políticas dentro del presupuesto; falta de
continuidad de Unidades Ejecutoras y de los Programas. Como resulta evidente, esta forma de
presentación de los datos obstaculiza seriamente el acceso a la información sobre las características y
evolución de las políticas públicas y, de esta forma, soslaya el criterio de publicidad de los actos de
gobierno y el deber de rendición de cuentas, propio de todos los Estados de derecho democráticos.

II. SISTEMA DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE DERECHOS DEL NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES

El Sistema de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, establecido por la Ley
Nacional 26.061 y la Ley 114 de la Ciudad de Buenos Aires, debe guiarse por un conjunto de principios
básicos para el diseño y ejecución de la política social dirigida a la infancia, entre los que destacamos:
- La generación de políticas universales que devengan en mayor inclusión social, es decir, políticas que
promuevan y garanticen que los ciudadanos accedan en forma autónoma al conjunto de servicios
sociales y puedan desenvolverse personal y socialmente.
- Las intervenciones de tipo asistencial y focalizada deben ser subsidiarias y transitorias, y especialmente
utilizadas en casos de absoluta emergencia y complejidad.

1 Se tomaron las Cuentas de Inversión para los años 2005, 2006, 2007 y 2008, la ejecución presupuestaria
semestral del año 2009 y el Anteproyecto de ley de Presupuesto para el 2010.
- Las medidas que impliquen institucionalización de niños, niñas y adolescentes y la privación del medio
familiar deben ser el último recurso y regirse por el principio de excepcionalidad, subsidiariedad,
brevedad, prohibiéndose explícitamente la institucionalización de la pobreza.
El Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (CDNNyA) es la autoridad especializada en la
materia siendo sus funciones principales definir la política de infancia a través de un plan anual que
articule transversalmente la acción de gobierno en todas las áreas y enunciar los criterios para la
formulación estratégica de la misma. Por su parte, la Dirección General de Niñez y Adolescencia (DGN)
es la autoridad de ejecución en materia de programas para la infancia y adolescencia, por lo que, tanto su
oferta programática como su intervención en los casos, debería responder a la demanda del Consejo de
Derechos.
Por el contrario, del análisis presupuestario realizado se deprenden las siguientes concluisiones:
• El aumento continuo de presupuesto para el CDNNyA no redundó en su fortalecimiento
como órgano rector en materia de políticas públicas para la infancia.
- Si bien el presupuesto devengado y asignado al CDNNyA presenta entre 2005 y 2010 un crecimiento
total del 325% (pasando de $7.402.602 a $ 31.532.782), y que para 2010 se propone un aumento del
18% respecto de 2009, el CDNNyA no se ha posicionado como autoridad máxima en materia de infancia
frente a los Ministerios de Gobierno para definir la agenda de prioridad con un enfoque universal y desde
una perspectiva de derechos. Por el contrario, continúa fortaleciendo sus actividades de atención directa,
especialmente a través de programas focalizados y asistenciales.
- El aumento de partidas presupuestarias destinadas a programas de asistencia en la emergencia,
como el Centro de Atención Transitoria (CAT), la línea telefónica 108 y la Guardia de Abogados, da
cuenta de que el Consejo da prioriza la atención directa del caso: el presupuesto destinado a estos
programas ha crecido a través de los años, pasando de $684.691 en 2005 a $2.77.1259 en 2009.
Inclusive, en el caso del CAT y la línea 102, entre 2005 y 2009 dicho aumento presupuestario fue incluso
mayor que el del Consejo en general (307 y 366% respectivamente frente a un 260%). Lamentablemente,
no se cuenta con datos desagregados para el año 2010.
• La política de institucionalización sigue siendo la forma principal de intervención para la
infancia pobre, lo que queda plasmado en el proyecto presupuestario para el año 2010 de la
Dirección General de Niñez
- El 42% del presupuesto general destinado a la Dirección General de Niñez, se destina al Programa de
Atención de Niñez y Adolescencia en Situación de Vulneración Social que consiste mayoritariamente en
políticas de internación de niños en instituciones de albergue.
- Sólo el 6% del presupuesto total se destina al Programa Fortalecimiento de Vínculos, orientado a facilitar
la reinserción de aquellas niñas, niños y adolescentes que se encuentran en situación de vulnerabilidad
dentro de los ámbitos familiares, comunitarios e institucionales en la Ciudad de Buenos Aires. De todas
maneras, este programa presenta un crecimiento del 26% respecto del año 2009.
- Dado que el Programa Fortalecimiento de Vínculos no se orienta a trabajar fundamentalmente con la
población de niños alojados en instituciones de albergue, el incremento presupuestario del 26% respecto
al año 2009 no redundará en que estos niños vuelvan a vivir a ámbitos familiares, cumpliendo de esta
manera con los principios de brevedad y ultima ratio de las institucionalizaciones de niños.
- No se registra ninguna política de carácter universal ni programas dirigidos a superar, de manera
estable, las condiciones y complejidades propias de la situación de pobreza que sufren los niños, niñas y
adolescentes de la ciudad.
- La consecuencia concreta de esta falta de políticas públicas universales para superar las condiciones y
complejidades propias de la situación de pobreza que sufren los niños es el importante aumento del
caudal de institucionalizaciones instrumentadas por la Ciudad. Como surge de la base de datos de la
Asesoría General Tutelar, hay más de 700 niños, niñas y adolescentes institucionalizados en la Ciudad, y
como contracara de esto, la cifra de egresos para el año 2008 alcanzó solo el 14,2%, lo que equivale a
tan sólo 105 de los 739 casos.

El análisis de los programas y la evolución del presupuesto del CDNNyA y de la DGN pone de
manifiesto que, a pesar de la nueva arquitectura institucional, de la normativa vigente y de la
asignación presupuestaria creciente, el Sistema de Protección Integral de Derechos de la Ciudad,
aún contempla una forma de intervención heredada del viejo patronato de menores y ajena a los
principios estructurantes del nuevo modelo normativo: una forma de atención focalizada,
asistencial, creciente y permanente que, además, acude cotidiana y principalmente a programas
de internación y alojamiento de niños, niñas y adolescentes en instituciones que prestan servicios
de albergue convivencial y especial.

III. SALUD MENTAL

En materia de salud mental, el marco normativo que regula la acción del Estado local está compuesto, a
nivel nacional, por la Ley 22.9142, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,
y a nivel local por la Ley 448 que se sancionó en el año 2000 e introdujo el concepto de salud mental
vinculado con el de derechos humanos. Esta ley determina la desinstitucionalización, la rehabilitación y la
reinserción social de los pacientes; orienta a implantar un sistema de prevención, promoción y protección
de la salud mental; propone transformar el actual modelo hospitalocéntrico y favorecer iniciativas que
tiendan a prácticas de inserción en la comunidad. Asimismo, la Argentina ha reforzado este paradigma en
la forma de abordar la salud mental mediante la ratificación de la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, en la que se plantea la necesidad de diseñar una política institucional de
accesos a la justicia y derecho a la defensa a fin de abandonar el histórico abordaje asistencialista del
problema y considerar a dichas personas como sujetos de derechos.
Sin embargo, a pesar de la normativa vigente, aún sigue faltando un plan integral de políticas públicas en
salud mental3 y la creación de los recursos necesarios para garantizar el cumplimiento de lo principios y
derechos plasmados en las leyes y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Así, se observa que la política de salud mental de la Ciudad se estructura sobre el recurso de
“manicomialización”, en un sistema de internación que se encuentra colapsado y en estado de abandono.
Sólo al año 2007 se registraban casi 570 personas con alta médica psiquiátrica que no eran externadas
por razones sociales.
Del análisis presupuestario realizado se deprenden las siguientes concluisiones:
• El incremento real del presupuesto destinado a los hospitales especializados para la
manicomialización indica una tendencia de comportamiento contrario a una perspectiva de
derechos. La internación psiquiátrica no es la política de último recurso sino el eje central de
la política de salud mental, que se profundiza con el correr de los años. No se explicita en
qué consistirá la política de externación, cuál va a ser la población alcanzada por las
políticas que se implementen o si se construirán nuevos centros, entre otros aspectos.
- Respecto al gasto general de la Ciudad en materia de salud mental, su crecimiento en términos
nominales es de 217% (pasando de $ 96.642.860 en 2005 a $ 306.219.667 en el presupuesto 2010) que
implica un crecimiento real del presupuesto a lo largo de todo el periodo analizado. Esta tendencia se
manifiesta también al interior de cada una de las unidades hospitalarias analizadas que también registran
un incremento presupuestario.
- El análisis del proyecto presupuestario no da indicios de cómo se va a dar cumplimiento a lo establecido
en la descripción programática donde se establece4 “trabajar con los pacientes próximos con alta médica
a fin de generar el escenario y el mayor grado de autonomía posible para su externación y su
socialización.

2 En la Ciudad de Buenos Aires, existe una concurrencia de jurisdicciones entre la justicia nacional y la de la CABA,
ello porque aún no se han transferido la competencia en materia de familia. En este sentido frente a algunos
procesos judiciales interviene la justicia nacional con competencia en familia (control de internación, insania,
inhabilitación, etc.) y para controlar el alcance de la política publica desplegada en el ámbito de la salud mental, y
aplicación real de la 448 interviene el fuero contencioso en términos de la competencia ya que el demandado es en
este caso el GCBA y los programas que éste genere.
3 Para un informe crítico sobre el Proyecto de Reformulación del Sistema de Atención de la Salud Mental, ver
“Análisis del Plan sobre Salud Mental de GCBA”; En: Informe de Gestión del Ministerio Público Tutelar, Niñez,
Adolescencia y Salud Mental en la Ciudad de Buenos Aires. Experiencias, avances y desafíos. Periodo 2008-2009,
p. 275.
4 En concordancia con lo dispuesto por la Ley 448 y por el art. 21 de la Constitución de la Ciudad.
En materia de salud mental, hay una ausencia de un plan integral de políticas públicas que tenga
como eje central la desinstitucionalización, rehabilitación y la reinserción social de los pacientes,
mediante la creación de áreas en cada uno de los Hospitales Públicos encargadas de la atención
psiquiátrica y de políticas alternativas de externación. El incremento real del presupuesto
destinado a los hospitales especializados, pone de manifiesto que la internación psiquiátrica no
es la política de último recurso sino el eje central de la política de salud mental.

IV. DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES

IV.1. Derecho a la vivienda
La política habitacional de la Ciudad se implementa a través de cuatro órganos ejecutores: Instituto de
Vivienda de la Ciudad (IVC); Ministerio de Desarrollo Social5; Corporación Buenos Aires Sur, Sociedad
del Estado que se encarga de la planificación y construcción en las villas del sur de la Ciudad; Unidad de
Gestión e Intervención Social (UGIS), unidad fuera de nivel del Ministerio de Desarrollo Económico que
atiende la emergencia social y de infraestructura en las villas y asentamientos.
Desde estos organismos se desarrollan todo un cúmulo de programas orientados tanto a la asistencia
habitacional transitoria, al otorgamiento de subsidios para la solución habitacional definitiva, como a la
urbanización en villas. A continuación se presentan las principales conclusiones que se desprenden del
análisis del presupuesto respecto de la evolución de las políticas sociales de vivienda para el 2005-2010.
Cabe señalar que, salvo que se indique lo contrario, el análisis se realiza en términos nominales (sin
tomar en cuenta la inflación), tomándose los valores del crédito devengado para 2005 a 2008, el crédito
vigente para 2009 y, en los casos que se cuenta con el dato desagregado, el crédito consignado en el
proyecto de ley para el 2010.
• Reducción en un 41% (casi $200 millones) en 2010, respecto de 2009 del presupuesto total
destinado al Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC), órgano del que depende la mayoría
de las políticas públicas de asistencia habitacional definitiva.
• Reducción en proyecto de presupuesto 2010 de partidas presupuestarias destinadas a
políticas públicas de asistencia habitacional definitiva vía otorgamiento de créditos.
- Reducción en un 60% ($52 millones) en el proyecto 2010, respecto de 2009 para los Créditos Ley 341,
programa de otorgamiento de créditos hipotecarios de hasta $120 mil. Esta caída representa un retroceso
respecto de la tendencia del periodo 2005-2009 en el que el presupuesto había crecido nominalmente en
un 77%.
- No se registra para el 2010 presupuesto para el Programa Vivienda Porteña, cuyo objetivo era la
construcción de edificios y la venta financiada de unidades de vivienda para sectores de ingresos medios
($1.800 - $4.500).
- Reducción del 13% (más de $15 millones) para el 2010 respecto de 2009 de las partidas destinadas al
Programa de Vivienda Colectiva con Ahorro Previo, cuyo objetivo es facilitar el acceso a la vivienda de
los sectores de ingresos medios bajos (asalariados o trabajadores independientes que tengan ingresos
entre $ 800 a $1.800) con la participación de una organización social. Por el contrario, entre 2005 y 2009
se había registrado un aumento sostenido.
- El Programa "Mejor Vivir" es, dentro de esta modalidad, el único que presenta un aumento de sus
partidas presupuestarias para 2010, que representa un 200% respecto de 2009 (pasando de $9.910.428
a $30.000.000). El programa está orientado a mejorar las condiciones de habitabilidad de viviendas que
se hayan deteriorado por la falta de mantenimiento a lo largo del tiempo.
• Reducción de las partidas presupuestarias destinadas a políticas de urbanización en villas
de la Ciudad y aumento de la fragmentación y la falta de coordinación entre los programas de
emergencia y de planificación debido al traspaso de presupuesto y facultades del IVC a otros

5 Es preciso remarcar que la Jurisdicción 45 fue cambiando de nombre a lo largo de los años: en el 2005 era la
Secretaría de Desarrollo Social, en el 2006 pasó a ser el Ministerio de Derechos Humanos y Sociales, y en el 2008
cambió nuevamente y pasó a ser el Ministerio de Desarrollo Social.
 dos entes: Corporación Buenos Aires Sur y la Unidad de Gestión e Intervención Social
dependiente del Ministerio de Desarrollo Económico.
Hasta el año 2008, el IVC era el principal actor en lo que respecta a la urbanización y construcción de
viviendas en villas y, a través del “Programa de Radicación e Integración de Villas” (PRIT), promovía las
tareas de urbanización integral para la vivienda definitiva de los habitantes de las villas de emergencia de
la Ciudad.
En el 2008, el GCBA modifica la composición y competencias de los Organismos responsables de
implementar la política de urbanización de villas de la Ciudad. En líneas generales, el IVC fue reducido en
sus facultades y presupuesto, traspasándose ambos a otros dos entes: La Corporación Buenos Aires Sur
(que se encarga de tareas de urbanización de villas) y la Unidad de Gestión e Intervención Social
dependiente del Ministerio de Desarrollo Económico (que se encarga de las obras de emergencia).
Respecto de las políticas destinadas a la urbanización de villas, el análisis presupuestario permite concluir
lo siguiente:
- La tendencia de gasto creciente para tareas de urbanización de villas registrada para el periodo 2005-
2007 se revierte a partir de entonces. Sumados entre las tres unidades ejecutoras (PRIT, UGIS y
Corporación Sur), el presupuesto total para urbanización de villas decae. En comparación, para el 2010
cae el presupuesto un 28% respecto al ejecutado por el PRIT en el 2007.
- La asignación presupuestaria para política de urbanización de las villas dependiente del IVC (Programa
de Radicación e Integración de Villas) ha caído abruptamente para los años 2008, 2009 y 2010. Los
montos de ejecución del PRIT disminuyen, pasando a ser de 120 millones de pesos en el 2007 a 5
millones para el año 2010.
- El presupuesto de la Corporación Sur decrece entre el 2008 y el 2010 un 30%. Esto se observa
claramente en la descripción programática del Programa en el Anteproyecto de ley del Presupuesto 2010
donde se menciona que “no se pueden enunciar programas nuevos para el ejercicio 2010”. Se menciona
solo 1 proyecto a realizarse en el 2010.
- La única Unidad que registra un incremento presupuestario para el 2010 es la Unidad de Intervención y
Gestión Social (UGIS) que tiene a su cargo solo las tareas de obras de emergencia. La UGIS aumenta
sus partidas presupuestarias para 2010 en un 37% respecto del año 2009. Entre 2008 y 2010, esta
Unidad se fortalece pasando de una partida presupuestaria de 32 a 56 millones de pesos.
• Aumento de las partidas destinadas a políticas habitacionales transitorias que no implica la
adopción progresiva de una adecuada política que tienda a resolver el problema de acceso a
una vivienda digna de los grupos de menos recursos económicos.
El Gobierno de la Ciudad implementa actualmente una serie de programas focalizados que tienden a
resolver transitoriamente el problema habitacional de algunas personas o grupos familiares: a) los que
funcionan como nexos entre las personas en situación de calle y los albergues, b) los hogares y
paradores nocturnos y c) los que procesan transferencias monetarias direccionadas como los subsidios
habitacionales.
- Respecto a los programas de atención telefónica y en calle (Programa Buenos Aires Presente (BAP) y la
línea telefónica 108), se observa un incremento presupuestario total es de 315%, pasando de $1.085.850
en el 2005 a $7.134.837 en el 2009. En el 2010 esta tendencia de incremento persistiría. No se presenta
información sobre la cantidad de personas atendidas a lo largo de los años, ni la cantidad de
profesionales contratados, que permitiría evaluar la razonabilidad del incremento presupuestario a una
política que no resuelve el problema habitacional definitivo de las personas que están en situación de
calle.
- Respecto de los efectores de albergue, en primer término, los paradores nocturnos a pesar de que
fueron concebidos como una solución habitacional transitoria, en la práctica se han convertido en el lugar
donde pernoctan diariamente personas en situación crónica de calle. Según la descripción programática
en el presupuesto 2010, este programa registraría un incremento sustantivo del presupuesto que
revertiría la abrupta caída presupestaria del año 2008.
En segundo término, los Hogares de Tránsito que tomados en su conjunto tienen una capacidad de 556
plazas, se ha identificado que no cuenta con dispositivos que permita atender a una familia monoparental
encabezada por el padre y que no existen pautas claras y formales de renovación de la estadía en
hogares, lo cual le asigna al programa un marco grande de discrecionalidad. El programa de Hogares de
Transito ha registrado a lo largo de los años, un sostenido incremento, nominal y real, de los recursos.
Entre 2005 y 2009, el presupuesto del programa crece un 275% (pasando de $971.333 a $3.644.016).
Esta tendencia continuaría con la propuesta presupuestaria para el 2010, según lo menciona la
descripción programática del Programa.
- Respecto de las transferencias monetarias para la solución transitoria de vivienda, el programa de
Apoyo a Familias en Situación de Calle (subsidio de un monto de hasta $ 4.200, que puede ser otorgado
en seis cuotas iguales y consecutivas de hasta $ 700 cada una) disminuye su presupuesto en términos
nominales para el año 2009 (14% respecto de 2008) y en términos reales para los años 2008 y 2009. Sin
embargo, en el presupuesto 2010 se menciona que se incrementara el presupuesto destinado a subsidios
habitacionales. Es posible vincular el incremento de los fondos públicos para el 2010 destinados a
subsidios habitacionales con el aumento de la cantidad de desalojos forzosos que se registraron en los
ultimos dos años en la Ciudad de Buenos Aires, que se encuentran expresamente prohibidos en la
normativa que regula el derecho a la vivienda en la Ciudad. Como respuesta a la medida de desalojo el
Gobierno de la Ciudad implemento la política de otorgar subsidios que no resuelven el problema
habitacional de las familias en situación de vulnerabilidad.
Respecto del Subsidio establecidos en los Decretos 690 y 960, cabe señalar que en 2008 se modificó la
norma que regula este programa que implicó: reducción de la población destinataria del subsidio,
modificación de los requisitos de accesibilidad al programa, incorporación de una pauta limitativa para el
destino del beneficio en tanto se establece que la asignación monetaria tendrá como único destino cubrir
gastos de alojamiento. Por el carácter regresivo de la norma en materia de derecho a la vivienda, la
Asesoría General Tutelar presentó una acción declarativa de inconstitucionalidad ante el Tribunal
Superior de Justicia, la que se encuentra en pleno trámite6.

Se observa un retroceso en el cumplimiento del Gobierno de la Ciudad del derecho a la vivienda,

en el marco de una acuciante situación de déficit habitacional y exponencial aumento de las
acciones de desalojos en los últimos años. En tal sentido, se observa una retracción de las
partidas presupuestarias destinadas a políticas públicas tendientes a encontrar soluciones
habitacionales definitivas vía otorgamiento de créditos así como de las partidas para políticas de
urbanización en villas de la Ciudad. Concomitantemente, se observa un aumento sostenido de las
partidas destinadas a políticas de asistencia habitacional transitoria que no resuelven
definitivamente el problema habitacional de los grupos de más bajos recursos.

III.2 DERECHO A LA ALIMENTACIÓN.

• Programas focalizados que en algunos casos resultan regresivos, aun cuando se observa
un aumento de las partidas presupuestarias destinadas a dichas políticas que entre 2005 y
2009 crece en un 365%, pasando de 104 a 486 millones de pesos.
El Gobierno de la Ciudad ha implementado en los últimos años toda una serie de programas focalizados
en materia de asistencia alimentaria, como los programas Cajas de Comida, Vale Ciudad, Comedores
Comunitarios, Ciudadanía Porteña, Ticket Social. Muchos de ellos fueron suspendidos o cerradas las
inscripciones. Actualmente, siguen vigentes los programas Ciudadanía Porteña, Ticket Social y
Comedores Comunitarios.
- Programa Ciudadanía Porteña: Tuvo dos únicas fechas de inscripción (28/11/2005 al 23/12/2005 y
20/03/2006 al 3/04/2006), pudiendo inscribirse posteriormente únicamente los beneficiarios que
emigraban de otros programas, para quienes el traspaso significó una mejora en términos cuantitativos y
cualitativos. Sin embargo, los mecanismos de traspaso de un programa a otro presentan marcadas
discrecionalidades: a) Las personas y familias que originariamente eran beneficiarias de Vale Ciudad y no
pudieron migrar hacia Ciudadanía Porteña, pasaron a recibir cajas de comida lo que significó una
regresividad respecto de la prestación anterior. b) Para ser beneficiario del Programa es requisito esencial

6 El 16 de diciembre se realizará la audiencia que fija la ley donde las partes y los amicus curiae presentados
expondrán las razones en las que fundan la inconstitucionalidad de la reforma ante el Tribunal Superior de Justicia
de la Ciudad. (Ministerio Público-Asesoría General Tutelar de CBA c/ GCBA s/ acción declarativa de
inconstitucionalidad. Expte. N° 6.153/08 TSJCABA )
haber sido censado por el RUB. Sin embargo a junio de 2008, más de dos años después de haberse
finalizado la última inscripción, el 7.1% de los inscriptos aún no habían sido censados- es decir 7.823
hogares- no pudiendo constituirse como beneficiarios7. c) El Programa no ha dado cuenta de cómo
construye el índice de vulnerabilidad a partir del cual determina el acceso al mismo. d) A más de cuatro
años de su implementación el Programa aún no ha sido reglamentado lo cual abre las puertas a
situaciones de discrecionalidad y a la rotación de criterios, los cuales en la práctica perjudica a los
beneficiarios. e) El Programa no llega a cubrir al total de hogares que a la actualidad se encuentran por
debajo de la línea de pobreza. Quedan excluidos más del 38% de los hogares en situación de pobreza de
la Ciudad.
- Programa Ticket Social: La suma de $100 por familia beneficiaria resulta arbitraria e insuficiente a su
vez que el monto por beneficiario disminuye al ritmo que las familias son más numerosas. Además este
programa no es compatible con otras prestaciones alimentarias. A pesar de que en la descripción
programática en el Anteproyecto de Ley de Presupuesto 2010 se menciona que se va a continuar
incrementando las partidas destinadas a Ciudadanía Porteña, no se cuenta con información
desagregada.
- Programa de Comedores Comunitarios: Las partidas presupuestarias del Programa presentan una
reducción del gasto en el 2008 del 12% respecto de 2007. Esta situación se revierte en el 2009 con un
aumento en términos nominales y reales. Sin embargo, el presupuesto 2010 prevé un incremento nominal
que no alcanzaría a sostener el gasto en valores monetarios constantes.

El GCBA infringe su obligación de avanzar en el cumplimiento progresivo del derecho a la

alimentación y el respeto al principio de no discriminación en tanto que: se comprueba una
disminución progresiva de la cantidad de personas pobres atendidas por el Estado para garantizar
su derecho a una alimentación adecuada; no todas las personas en iguales circunstancias y en
situación de pobreza e indigencia reciben la misma prestación para satisfacer su derecho a una
alimentación adecuada; situaciones de cierre de la inscripción de potenciales beneficiarios fue
justificada en ocasiones en razón de restricciones presupuestarias, argumento que implica
incumplir los compromisos locales e internacionales según los cuales el Estado deberá hacer su
mayor esfuerzo presupuestario para garantizar el cumplimiento de los DESC.

III.3 El Derecho a la Educación en la Ciudad

A la actualidad la Ciudad tiene aproximadamente 563 mil alumnos matriculados en establecimientos
educativos estatales y privados de nivel inicial, primario y medio. Los distritos escolares pobres y los
ricos8 muestran grandes diferencias respecto del grado de acceso y las condiciones de estudio en el
sistema educativo publico9, entre los que se destacan: diferencia en la cantidad de alumnos por
establecimiento (en los distritos más desaventajados hay en promedio 441 alumnos por Unidad Educativa
mientras que en los 5 distritos escolares más ricos esta cifra apenas alcanza los 279) cantidad de
alumnos por aula (en los 4 distritos pobres más del 43% de sus aulas presentan condiciones de
superpoblación y el 39% condiciones de hacinamiento; mientras que en los 4 distritos más ricos tales
porcentajes descienden a 5% y 14% respectivamente). Asimismo, existe un problema extendido de
deficiencia en el acceso a la educación, especialmente identificado en el nivel inicial. Al año 2008 se
identificaron cerca de 7900 niños y niñas sin vacante para cursar el nivel inicial, el cual es obligatorio.
Frente a este panorama, el análisis del gasto del Gobierno arrojó los siguientes resultados:
• Disminución de la participación del presupuesto asignado al Ministerio de Educación en el
presupuesto general de la Ciudad desde el año 2008.

7 La última inscripción finalizó el 3 de abril de 2006. Sobre este tema se expreso la Defensoría del Pueblo en su
informe Anual de 2007: “Este incumplimiento afecta las posibilidades de evaluación equitativa y restringe el acceso
al beneficio de miles de hogares”.
8 El primer grupo está ubicados en la zona sur: Distritos Escolares 19, 4, 5, 3 y 21, mientras que el segundo se
ubica en la zona norte: 15, 18, 10, 16 y 17.
9 ACIJ, La discriminación educativa en la Ciudad de Buenos Aires, 2009. Véase también nota del diario Clarin
http://www.clarin.com/diario/2009/06/14/um/m-01939011.htm
- En 2008 el presupuesto destinado a educación, representaba el 27,33% del presupuesto total de la
Ciudad. En 2008, su participación cae a 24,46%. Con un presupuesto de $4.634.020.132, el proyecto
2010 propone una recuperación en términos de participación en el presupuesto total (26,54%) aunque no
llega a los niveles de 2007.
• El Estado no ha utilizado el máximo de los recursos que estaban a su disposición para
resolver las graves desigualdades educativas: se observa una persistente subejecución
presupuestaria destinada a tareas de reparación, construcción y mantenimiento de escuelas
y un trato discriminatorio y perjudicial en materia de asignación y ejecución presupuestaria
para Infraestructura escolar hacia las zonas de la Ciudad donde habita la gente más pobre y
tienen mayor problema de acceso a la educación.
- En materia de infraestructura escolar, en el 2008, casi un 30% del presupuesto quedó sin ejecutar.
- Respecto del crédito asignado, a pesar de existir urgencias educativas como la deficiente oferta de
vacantes en las zonas más pobres de la Ciudad, para el 2010 se registra un descenso de más de 50%
respecto de 2009, lo que ubica dicho presupuesto incluso en un nivel inferior en términos nominales al
asignado en 2007. Esto contrasta con la evolución de años anteriores, dado que entre 2005 y 2009 las
partidas asignadas a infraestructura escolar habían crecido de manera sostenida.
• Aumento de transferencias presupuestarias a los establecimientos de educación privada y
de su participación relativa en relación al presupuesto general del Ministerio de Educación.
- Los montos de las transferencias a los establecimientos de educación privada presentan un crecimiento
para 2005-2010: en términos absolutos, presentó un aumento de un 231% (pasando de $ 243.479.953 a
$ 806.774.724); en relación al presupuesto general del Ministerio de Educación, aumentó su participación
en un 2,15% (pasando de 15,25% a 17,40%).

En un contexto de marcadas diferencias respecto del grado de acceso y las condiciones de

estudio en el sistema educativo público que presentan los distritos escolares pobres y los ricos10,
se observa: disminución en los últimos dos años de la participación del presupuesto asignado al
Ministerio de Educación en el presupuesto general de la Ciudad; una marcada subejecución
presupuestaria en materia de infraestructura escolar, dando cuenta que el Estado incumple su
deber de utilizar el máximo de los recursos que estaban a su disposición para avanzar en el
cumplimiento de este derecho; aumento en términos absolutos y relativos de transferencias
presupuestarias a los establecimientos de educación privada.

10 El primer grupo está ubicados en la zona sur: Distritos Escolares 19, 4, 5, 3 y 21, mientras que el segundo se
ubica en la zona norte: 15, 18, 10, 16 y 17.
 ANEXO DE DATOS PRESUPUESTARIOS UTILIZADOS
SISTEMA DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES
Cuadro 1: Partidas presupuestarias del CDNNyA destinadas a programas de asistencia en la emergencia por programa (2005-2010)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Crédito Crédito Crédito Crédito Crédito Proyecto
Devengado Devengado Devengado Devengado Vigente Ley
Guardia Permanente de No se No
Abogados 191469 123631 278529 identifica 556.592 desagrego
no se No
Línea 102
146413 38800 353841 identifica 596.692 desagrego
No se No
Centro Atención Transitoria
346809 408845 746781 identifica 1.617.975 desagrego
Total 684691 571276 1379151 0 2771259

Cuadro 2: Partidas presupuestarias de DGN para programas Atención Niñez Y Adolescencia En Situación De Vulnerabilidad y
Fortalecimiento De Vínculos (2009-2010)

Original 2009 Proyecto Ley 2010

n % n %
PROG. Atención Niñez Y
Adolescencia En Situación De 67.839.345 50,19 67.542.100 42,21
Vulnerabilidad
PROG. Fortalecimiento De
7.610.050 5,63 9.627.838 6,02
Vínculos
TOTALK UEJEC 476 -
135.157.770 100 160.033.221 100
Dir.Gral.Niñez Y Adolescencia

DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES (DESC)

Derecho a la Vivienda
Cuadro 3: Partidas presupuestarias para créditos del IVC por programas (2005-2010)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Crédito Crédito Crédito Crédito Crédito
Devengado Devengado Devengado Devengado Vigente Proyecto Ley
Créditos ley 341/964
49.097.415 52.794.020 57.956.310 87.070.989 35.070.000
Vivienda Porteña
- - - 7.875.903 29.541.223
Mejor Vivir 10.500.207 19.494.851 1.526.613 9.910.428 30.000.000
Viviendas colectivas
con ahorro previo 32.578.020 30.721.034 46.730.814 49.647.603 116.860.888 101.418.674

Total 92.175.642 103.009.905 46.730.814 117.006.429 243.383.528 166.488.674

Cuadro 4 : Presupuesto destinado a política habitacional en villas de emergencia por programa (2005-2010)
2005 2006 2007 2008 2010
Crédito Crédito Crédito Crédito Crédito PROYECTO
Devengado Devengado Devengado Devengado Vigente LEY
Programa De Radicación
Integración Y Transformación En
Villas 85.970.673 109360876 120.678.702 56673389 67372432 5.448.610
Corporación del Sur 37318804 28790601 26000000
UGIS Intervención en Villas 32350567 41233364 56595572
Total 85970673 109360876 120678702 126342760 137396397 87044182

Cuadro 5 : Presupuesto destinado a atención directa y telefónica y de asistencia habitacional transitoria (2005-2009)

2005 2006 2007 2008 2009

 Crédito Crédito Crédito
Crédito Devengado Crédito Devengado Devengado Devengado Vigente
Hogares de Tránsito 971.333 1.362.505 1.146.857 2.184.344 3.644.016
Paradores Nocturnos 1.315.752 2.672.344 3.886.285 1.332.259 4.138.167
Subsidios habitacionales Dec 960/690 10.101.042 10.342.575 24.826.717 25.981.970 22.302.348
Entrega de materiales 7.469.444 7.109.569 7.634.306 8.144.741 25.469.443
Atención Buenos Aires Presente 1.085.850 1.374.101
telefónica y 1.085.850 1.717.895 s/d s/d 7.134.837
en calle Línea de emergencia
- 343.794
social 108

Derecho a la Educación
Cuadro 6: Presupuesto Total Educación y Educación privada (2005-2010)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

devengado devengado devengado devengado vigente Proyecto Ley
Presupuesto Total
CABA 6,274,676,424 9,170,108,998 11,028,290,358 13.103.591.570 16.762.270.058 17.457.759.764
Presupuesto
Educación Privada 243479953 353,996,971 417,636,845 613,200,819 706.456.056 806.774.724
Presupuesto Total
Educación 1,596,366,949 2,235,107,759 2,761,058,342 3,581,344,818 4.100.618.936 4.634.020.132
Educación Privada /
Educación 15,25% 15.84% 15.13% 17,12% 17,23% 17,40%
Educación / Total
Ciudad 25.44% 24.37% 25.04% 27,33% 24,46% 26,54%

Cuadro 7: Crédito de infraestructura escolar vigente y ejecutado (2005-2010)

Infraestructura presupuesto % de ejecución

Escolar crédito vigente ejecutado sobre crédito vigente

2005 86672179 64,522,709 74,44

2006 122669198 108,754,836 88,66

2007 149247185 137,704,990 92,27

2008 175032209 122,876,401 70,2

2009 291.677.086 ----------

2010 145.293.903

Salud Mental
Cuadro 8: Presupuesto de los Hospitales de Salud Mental (2005-2010)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Crédito Crédito Crédito Crédito Proyecto
Devengado Devengado Devengado Devengado Vigente Ley
Hospital Torcuato Alvear 10.879.789 16.496.500 21.770.536 28,451,951 31.599.953 35.894.200
Hospital Borda 34.351.208 59.299.998 57.591.800 71,288,750 81.788.445 93.733.091
Hospital Braulio Moyano 31.325.422 48.380.819 55.247.594 69,070,335 72.057.085 109.265.667
Talleres protegidos de rehabilitación psiquiátrica 5.141.637 6.055.792 8.813.680 11,187,969 12.568.063 16.593.391
Hospital Carolina Tobar García 10.414.306 14.523.807 17.872.670 23,588,134 26.036.621 33.237.172
Centro de Salud Ameghino 4.530.498 7.381.042 8.913.548 11,619,234 12.493.647 16.875.567
Centro De Salud Mental Nº 1 Hugo Rosario 5.865.873 620.579
TOTAL 96.642.860 152.137.957 170.209.828 215.206.376 242.409.687 306.219.667