Geopolítica y vulnerabilidades de la seguridad en Panamá

Panamá es quizá uno de los casos más notables en los que la geografía ha

tenido un marcado impacto en la construcción y en la búsqueda de la seguridad tanto del

Estado como de los individuos. Su condición ístmica, que permite la conexión entre dos

océanos y su capacidad para servir de puente entre el norte y el sur de América, son

factores cruciales en la articulación de sus amenazas y en la conformación de su destino

geopolítico, geoeconómico y geoestratégico. Sin embargo, dichas ventajas geográficas

que, sin duda, le han permitido convertirse en uno de los pasos más disputados por las

grandes potencias, en especial los EE.UU., y, recientemente, China, no se han traducido

en un mayor bienestar para sus habitantes, en tanto que los altos índices de inseguridad

y los indicadores económicos han empeorado con los años.

Indudablemente, el perfil de seguridad de Panamá ha estado relacionado con la

injerencia de los EE.UU., siempre preocupado por la seguridad del Canal pero no de sus

habitantes. Hay varios hechos que prueban la influencia de la potencia del norte en el

esquema de seguridad panameño. En cuanto a las relaciones cívico-militares, es posible

asegurar que éstas han sido configuradas a partir de una injerencia directa por parte de
este país, en la medida en que respaldó a los gobiernos del régimen militar (1968-1989)

y, posteriormente, facilitó la transición hacia un modelo cívico-policial con ocasión de

la invasión a Panamá en 1989. En efecto, esta última intervención implicó la salida del

general Manuel Noriega, el fin de la dictadura militar y la abolición del ejército. En

cuanto a la seguridad del istmo y a la preservación de sus ventajas geopolíticas, se

puede afirmar que desde la independencia de Panamá, en 1903, hasta la entrega del

control y la administración del Canal por parte de los EE.UU. en 1999, la integridad

territorial y la defensa de la nación estuvieron a cargo de los EE.UU., pese a que estos

elementos, por definición, deben ser atendidos por un Estado soberano. Este panorama

permite comprender la razón de la poca habilidad de Panamá para responder a las

amenazas del conflicto armado en Colombia, a pesar de haber perfilado, en el 2000, una

estrategia de seguridad denominada Fundamentos de la Política Panameña de

Seguridad.

En este orden de ideas, el presente capítulo busca entender dos aspectos

primordiales. En primer lugar, se pretenden analizar las implicaciones geopolíticas que

tiene la condición ístmica de Panamá en su relación con los EE.UU., como un factor

central que ha afectado su perfil de seguridad. En segundo lugar, se busca explorar el

paso de un esquema cívico-militar a un modelo cívico-policial mostrando que dicha

transición supone serias dificultades para responder satisfactoriamente a las amenazas

internas y a aquellas que se derivan del conflicto armado en Colombia.

1. Proyección geopolítica: ventajas y riesgos

Con sólo 75.517 km2, pero con un litoral de más de 3.000 km que se despliega

sobre dos océanos, Panamá ocupa una posición geoestratégica que lo convierte en una

pieza vital para la geopolítica del hemisferio occidental. No obstante, esta significación,
 Comentario [CS1]: Aclarar
1 cuál es el autor en el pie de página.
en lugar de representar ventajas, plantea una vulnerabilidad estructural para el itsmo en Barry Buzan

la medida en que EE.UU. ha necesitado intervenir, constantemente, en los asuntos

internos de Panamá, a fin de acceder a sus ventajas geopolíticas. A la postre, este último

factor se ha constituido en el principal rasgo de la seguridad del país centroamericano.

En este sentido, resulta importante analizar las ventajas geoestratégicas de este país

latinoamericano y los riesgos que, paradójicamente, representa dicha condición.

En virtud de la situación geoestratégica, es decir, de la apertura de un paso entre

los océanos Atlántico y Pacífico, Panamá se erige como un epicentro de conexión entre

mares, y, al mismo tiempo, como un eje de unión entre tierras. Ello se explica porque

“el Canal de Panamá aproxima a Europa a las costas pacíficas de América, a la vez que

su litoral Atlántico a las del Asia Oriental”2.

Comprender los atributos que explican esta condición de Panamá en el mundo y

en el continente americano, como “asiento natural de su equilibrio político, económico y

estratégico, [y] eje geocéntrico que le sirve de apoyo a EE.UU.”3 supone, ante todo,

caracterizar la situación geoestratégica del istmo a partir de su proyección en cuatro

vértices fundamentales. El primero de ellos es su pertenencia al Gran Caribe, en tanto

que converge con las coordenadas geológicas y atmosféricas del espacio continental e

insular de los países centroamericanos desde la frontera septentrional de 330 km. con

Costa Rica, y de las islas ubicadas en el mar Caribe, respectivamente. El segundo es su

identidad histórica con América Latina, toda vez que comparte un destino socio-cultural

similar a partir de una contigüidad fronteriza de 206 km. con Colombia como cabecera

sudamericana y otrora contenedor de la soberanía panameña desde 1811. El tercero es,

por supuesto, su ubicación dentro de la principal área de influencia de los EE.UU. El

1
“When a state has the misfortune to be both a small power and a weak state... its vulnerability is almost unlimited”,
Barry Buzan, People, States, and Fear, Boulder, Lynne Rienner, 1991, p. 113.
2
Manuel Fraga Iribarne, El Canal de Panamá. Geopolítica, Diplomacia y Derecho Internacional, Madrid, Consejo
Superior de Investigaciones científicas-Ministerio de Marina, 1953, p. 6
cuarto vértice es su vocación de alianza o de tensión con los países del extremo oriental

de Asia a través de la salida de la costa pacífica.

En particular, este último aspecto se expresa por la lectura divergente que desde

Japón y China ha tenido el paso transoceánico por Panamá. En relación con las

tensiones, y de acuerdo con Haushofer4, el Estado nipón se encuentra en una

encrucijada con EE.UU. por el dominio de los extremos del mundo, y por la disputa del

control de los restos de los imperios inglés, francés y holandés. Respecto a este

escenario, el control de los EE.UU. sobre Panamá le permite dominar tanto el

hemisferio occidental como el oriental, a través de la cadena de bases Honolulú -Wake-

Manila ubicadas en el Pacífico. Por el contrario, la aproximación de Panamá a China se

presenta bajo la fórmula de vínculos amistosos, dada la creciente intensificación en las

relaciones comerciales después de la transferencia del Canal en el año 2000, así como

de las migraciones de población china al Istmo (4% de la población)5.

En este sentido, la lectura geoestratégica que tempranamente hicieron los

estrategas de las grandes potencias europeas, y más tarde en los planos de expansión

geopolítica de Washington, fue aquella según la cual, en términos de Mackinder:

“Quien controla la ruta del Canal, comanda el Istmo, quien controla el Istmo, comanda

el hemisferio, quien controla el hemisferio, comanda el mundo”6.

1.1 La situación geopolítica panameña

3
Ibid., p. 10
4
Ibid., p. 7
5
Diego Uribe Vargas, “Panamá, Urabá, San Andrés y Providencia en la política exterior norteamericana”,
Geopolítica del Gran Caribe, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 1996, pp. 13-23.
6
Pascal Girot (ed.), “The Interoceanic Canal and Boundaries in Central America. The Case of the San Juan River”,
Americas Vol. 4: World Boundaries, London, Routledge, 1994, p. 102.
 En virtud de la proyección geoestratégica enunciada, los atributos de Panamá, que

desde el siglo XVI fueron reconocidos por las potencias europeas7 y desde los albores

del siglo XIX por los EE.UU.8, se fundamentan en la posibilidad geográfica e histórica

de configurarse como un vehículo de comunicación interoceánica e intercontinental, así

como en un puente entre las masas territoriales del norte y del sur de América.

1.1.1 Vehículo de comunicación interoceánica:

El factor vital por medio del cual Panamá ha hecho visible sus atributos ha sido la

existencia de un canal interoceánico; ello, considerando la densidad del clima selvático

determinado por la región Este del Darién, como obstáculo para tejer arterias de

comunicación terrestres; la histórica proliferación de la fiebre amarilla; la fragilidad de

su ecosistema condicionado por la escasa extensión de suelo cultivable; y la precaria

capacidad de transformación industrial9. En este contexto, la construcción

arquitectónica del Canal llegó a traducirse en la construcción política de unas relaciones

bilaterales estrechas entre Panamá y el país que se erigiera como artífice de este

proyecto.

En principio, había sido imposible tramitar el paso interoceánico debido a que EE.

UU. no había logrado obtener del país suramericano la concesión de derechos para

construir el Canal. Esto sucedió después del fracaso de la Compañía Francesa y de la

negativa del legislativo colombiano de ratificar el Tratado Hay–Herrán. En

consecuencia, las revueltas separatistas de 1903 en el seno de Panamá no fueron

7
En 1517 el rey Carlos V de España tuvo entre sus prioridades encomendar la búsqueda de una ruta más expedita
entre el Atlántico y el Pacífico. Como uno de los tres puertos autorizados para tener comercio directo, además de
Veracruz y Cartagena, Nombre de Dios en Panamá resultaba esencial para el paso de riquezas y la comercialización
de esclavos. Más tarde, en el siglo XVII, Felipe II tuvo esta misma visión, al tiempo que el sector privado de
Inglaterra emprendió la empresa de exploración in situ. Colección Biblioteca del Congreso. Washington, “Panama.
Historical Background”, disponible en: http://reference.allrefer.com/country-guide-study/panama/panama117.html.
8
“The control over a potential interoceanic canal route across Central America constitued perhaps the most enduring
item of US foreign policy during the second half of the nineteenth century”, en: Pascal Girot (ed.) The Interoceanic
Canal and Boundaries in Central America. The Case of the San Juan River, p. 101.
9
En la economía panameña la industria representa sólo el 12% del Producto Interno Bruto (PIB). Walden Publishing.
World of Information Business Intelligence Report, julio de 2001, Cambridge, England: World of Information.
Panamá, p. 16.
precisamente desfavorecidas por el gobierno de Roosevelt, el cual impidió el paso de

tropas colombianas a Ciudad de Panamá con base en el Tratado Mallarino-Bidlack y fue

el primer Estado en reconocer el régimen de facto panameño, en noviembre de 1903.

Así, después de un considerable historial de pugnas veladas e intentos fallidos entre

potencias europeas, sólo fue a principios del siglo XX cuando los EE.UU.10, bajo la

administración de Theodore Roosevelt y en el marco de negociaciones directas con una

Panamá independiente11, logró concretar el estatus de este último como enclave de

defensa y disuasión militar.

Desde la perspectiva militar la importancia de esta zona ístmica ha sido reconocida

por diversos factores, entre los cuales se destacan la disponibilidad de un paso expedito

de embarcaciones de guerra para efectos de defensa y ataque; de puertos para la

dotación bélica y la proyección simultánea de ésta contra flotas enemigas hacia Asia

Pacífico y Europa; de un medio de interconexión múltiple de equipos de

comunicaciones tierra, mar y aire; de un territorio propicio para realizar ejercicios de

entrenamiento militar (especialmente de guerrilla y contraguerrilla); de un espacio para

la ubicación de radares con un extenso perímetro de alcance; y, finalmente, de un

entorno propicio para la comunicación satelital.

Por su parte, las dos guerras mundiales pusieron en perspectiva real estas ventajas

geoestratégicas. Durante los gobiernos de Arias y De la Guardia en Panamá, el país se

consolidó como una arteria estratégica vital para los EE.UU. al autorizar la utilización

de 134 bases militares y al responder a la solicitud del Pentágono para el facilitamiento

de campos de aterrizaje, de estaciones de alerta temprana, de equipos de radares y de

10
“As a rising world power, the United States competed with European powers, chiefly France, and to a lesser extend
Britain, for concessions, surveys and political control of an interoceanic route across the Central American isthmus”,
en: Pascal Girot (ed.), The Interoceanic Canal and Boundaries in Central America. The Case of the San Juan River,
p. 87.
11
Sobre la incidencia del gobierno de EE.UU. en los episodios que condujeron a la separación de Panamá ver: Robert
A. Friedlander, “A Reassessment of Roosevelt´s Role in the Panamanian Revolution of 1903”, The Western Political
Quarterly, Vol. 14. No. 2, junio de 1961, pp. 535-543.
baterías antiaéreas más allá de la Zona del Canal. Posteriormente, pese a que durante la

guerra de Corea el istmo desempeñó un papel menos protagónico, debido a que la

anchura del Canal no fue suficiente para transportar aviones y artillería pesada de las

flotas, su importancia siguió vigente durante la Guerra Fría; esta vez desde la

perspectiva propia de la confrontación Este-Oeste ante el temor de que se convirtiera en

un corredor ideológico para la expansión de la alianza cubano – soviética12.

Desde la perspectiva geoeconómica, Panamá se ha constituido en una piedra angular

del comercio marítimo internacional ya que es el segundo canal más transitado del

mundo, por el cual se tramita aproximadamente, el 4% del comercio del globo. Prueba

de ello es que “desde 1992, Estados Unidos haya incrementado su comercio con los

países de la región del sudeste asiático a un ritmo de un 2,9% anual, mientras que el

ritmo de incremento del comercio con el resto del mundo ha sido del orden del 1,8%
Comentario [CS2]: Parece una
cita indirecta. Si es así, entonces
anual”13. En la Figura 1 es evidente la relevancia de la proyección geoestratégica de deben quitarse las comillas. NO lo
es
Panamá en materia económica, habida cuenta de la constante concentración de la

dinámica comercial internacional en la zona.

Figura 1. Mapa del comercio internacional interoceánico

“Históricamente el grueso del comercio mundial se

ha desarrollado entre los 30° y 60° de latitud norte.

Entre estos paralelos —donde se sitúan Europa,

Estados Unidos, Japón y Rusia— se desarrolla más

del 70% del comercio internacional y se concentra

casi el 80% de la producción bruta mundial. Desde

la década de 1990 se produjo una mayor apertura

del mercado de China y otros países del sudeste

12
Institute for National Strategic Studies, McNair Paper Number 54, Chapter 2, octubre de 1996.
13
Trópico Verde, “¿Hacia una Mesoamérica integrada y próspera?”, disponible en:
http://www.tropicoverde.org/plan_puebla_panama.htm, consulta: enero 20 de 2005.
 asiático al comercio internacional”.

Fuente: disponible en http://www.tropicoverde.org/planpueblapanama.htm

Desde el nivel de análisis regional, es evidente que el istmo también ocupa una

posición neurálgica en cuanto favorece la complementación de las economías de la

región considerando, en primer lugar, las reformas de liberación económica iniciadas

bajo la administración de Ernesto Pérez Balladares (1994-1999); y, en segundo lugar, la

firma de un acuerdo marco de libre comercio con los países centroamericanos, en el año

2002, y el inicio de las negociaciones de un acuerdo similar con EE.UU., también

durante la administración de Mireya Moscoso14. Además, siguiendo esta orientación, la

conexión que el país centroamericano ha establecido con el sudeste de los EE.UU.,

desde donde se produce la salida y la entrada del 66% de los barcos que transitan por el

Canal, le ha permitido convertirse en una puerta de entrada para las exportaciones del

sur hacia Norteamérica.

1.1.2 Puente entre Norte y Sur América

Las posibilidades de terminar la carretera panamericana y de avanzar en el Plan

Puebla Panamá (PPP) ponen de manifiesto las ventajas geoestratégicas de Panamá en la

interconexión entre las Américas dada su vocación trilateral en términos de relaciones

comerciales con EE.UU. —que, para 1999, representaban el 44% del destino de las

exportaciones de Panamá—15, de seguridad con el Gran Caribe16, y en términos

históricos con Sudamérica.

14
The Economist Intelligence Unit. Panama Country Profile 2004, disponible en: http://www.eiu.com, p. 12.
15
Ibid. P. 48.
 Entre los trece países por los cuales transitaría la Carretera Panamericana17,

Panamá se perfila como el centro de convergencia de este sistema de redes de más de 25

mil km de longitud que conecta a las Américas, desde Alaska hasta la Patagonia. No

obstante, la densidad de la selva montañosa del Darién (570.000 hectáreas entre el

Canal de Panamá y el noroccidente de Colombia), así como el temor a un mayor

desbordamiento del conflicto colombiano han sido, de forma simultánea, los principales

factores que le han negado al istmo desempeñar este perfil. (Véase Figura 2)

Figura 2. Mapa de la carretera Panamericana

Fuente: disponible en: http://economia.eluniversal.com/2004/12/27/pol_ava_27A518995.shtml

En efecto, después de más de tres décadas de formulada la propuesta, las

administraciones de Panamá y Colombia aún no han logrado concretar el proyecto. En

la actualidad, además de que existen razones ambientales para este congelamiento18, hay

16
La Conferencia sobre Seguridad Hemisférica de 2003 sirvió como marco político-diplomático para poner en
evidencia la identidad de las prioridades de Panamá en materia de seguridad con aquellas que expusieron los países
del Gran Caribe. Éstas se consignan como “nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad
hemisférica” y en el caso de los intereses panameños están relacionados fundamentalmente con: “desastres naturales,
daños generados por accidentes durante el transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el
petróleo, material radioactivo y desechos tóxicos”, Declaración de Seguridad en las Américas, México, octubre de
2004.
17
Además de Panamá, los otros países son: Canadá, Estados Unidos, México, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Costa Rica, Colombia, Ecuador, Perú, Argentina y Chile.
18
Pese a que el gobierno colombiano ha insistido en la “relocalización de la población nativa y en el uso sostenible de
la biodiversidad” para avanzar en el tramo que compromete a la región del Darién, las posibilidades de culminar la
motivos políticos, en tanto que, de culminarse esta empresa, las amenazas

transnacionales para Panamá aumentarían, en relación con los crecientes temores de un

aumento incontrolado de flujo de emigrantes colombianos indocumentados, percibidos

en el seno del país como un foco potencial de inseguridad ciudadana19, y con un

incremento del comercio ilegal de armas y de drogas20.

En cuanto al Plan Puebla Panamá, éste fue lanzado oficialmente a mediados de 2001

y se define como una iniciativa de alcance mesoamericano en el cual se formulan y

ejecutan proyectos de desarrollo social para más de 60 millones de habitantes con la

perspectiva de fortalecer la integración de la región21. En este marco, la Iniciativa

Mesoamericana de Transporte y la Iniciativa Energética Mesoamericana se configuran

como proyectos cardinales para Panamá y para el plan en general, puesto que destacan

la centralidad de este país y permiten el dominio del extremo sur del complejo

mesoamericano. No se puede olvidar, además, que se busca trazar corredores terrestres

de conexión entre el Este de los EE.UU. y la cuenca del Pacífico con el propósito de

establecer sistemas rápidos de comunicación y transporte.

Para la Iniciativa Mesoamericana de Transporte, el Estado panameño es un

componente esencial para desarrollar planes de “conectividad interna y externa de las

economías de la región mediante el mejoramiento de los corredores viales de

Carretera aún no son certeras bajo la actual Administración de Martín Torrijos. Annete Hinostroza, “Carretera a
Colombia no será construida”, El Tiempo, 26 de noviembre de 2004, disponible en:
http://www.elpanamaamerica.com.pa/archive/11252004/topstory.shtml. Otro de los aspectos relevantes en la postura
de Panamá sería el de las “presiones de EE.UU. que no desea que se abra esa frontera entre Suramérica y
Centroamérica por los problemas migratorios que ello le ocasionaría. Por esa razón creen que será muy difícil la
ejecución de este proyecto, a diferencia de lo que ocurre con la interconexión eléctrica y gasífera”; “Rechazan
carretera del Darién”, El Tiempo, 27 de noviembre de 2004.
19
Colombia Indymedia, “¿A quién beneficiará la Panamericana?”, 8 de diciembre de 2004, disponible en:
http://colombia.indymedia.org/news/2004/12/19861.php, consulta: 7 de enero de 2005.
20
El Tiempo, “Proyecto/estudio de Invías muestra 6 posibles trazados para una futura carretera”, 28 de noviembre de
2004, http://eltiempo.terra.com.co/, consulta: enero 20 de 2005.
21
Además de Panamá, de esta Región hacen parte: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
y los nueve estados del Sur-Sureste de México (Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo,
Tabasco, Veracruz y Yucatán), Banco Interamericano de Desarrollo, Plan Puebla Panamá, disponible en:
http://www.iadb.org/ppp/ppp.asp, consulta: 20 de enero de 2005.
integración”22, en particular, mediante la Red Internacional de Carreteras

Mesoamericanas (véase Figura 3), dentro de la cual se destacan el corredor del Pacífico,

el proyecto de Ramales y Conexiones Regionales Complementarios23, y la vinculación

de los dos corredores (Atlántico y Pacífico) con el sistema de carreteras del Tratado de

Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

Por su parte, la Iniciativa Energética Mesoamericana prevé la integración de

líneas de transmisión del servicio eléctrico mediante las cuales Panamá podría

integrarse, con mayor competitividad, en el mercado de la región al inscribirse como

parte del Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central

(SIEPAC). Este último implica, entre otros aspectos, la construcción de líneas que

suman alrededor de 1.830 km (véase figura 4), la producción de 230 kv y la conexión “a

subestaciones de transformación en cada país, desde Panamá hasta Guatemala”24.

Figura 3. Mapa de la Red internacional de Carreteras Mesoamericanas

22
Este corredor se localiza entre la Ciudad de Panamá y la ciudad de Puebla en México, el cual tiene una longitud de
3.159 km y resulta vital para comunicar las rutas mesoamericanas con el Puerto internacional de Colón, sirviendo, al
mismo tiempo, como vía alterna al ferrocarril y al Canal de Panamá. Así mismo, esta vía constituye el corredor de
integración más eficiente para la región mesoamericana, reduciendo en unos 300 km la distancia entre Puebla y
Panamá, si se compara con el trazado de las rutas que unen a las capitales centroamericanas. Informe de la Comisión
de Financiamiento del Plan Puebla-Panamá, agosto de 2003. p. 44, disponible en:
http://www.iadb.org/ppp/document/index.asp.
23
Este proyecto supone el trazo de rutas que conectan los corredores del pacífico y el atlántico “integrando los
principales centros de producción y distribución con los puertos internacionales, desde el Canal de Panamá hasta la
frontera con Estados Unidos en Texas”. Informe de la Comisión de Financiamiento del Plan Puebla-Panamá, agosto
de 2003, p. 52, disponible en: http://www.iadb.org/ppp/document/index.asp.
 Tampico

Tuxpan

Coatzacoalco Chetum
Puebla s al
Villa
Hermosa Flores BELMOPAN
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Fuente: Informe de la Comisión de Financiamiento del Plan Puebla - Panamá, agosto de 2003, p.

47, disponible en: http://www.iadb.org/ppp/document/index.asp

Figura 4. Mapa del Sistema de Interconexión Eléctrica de los países de América

Central

24
Informe de la Comisión de Financiamiento del Plan Puebla-Panamá, agosto de 2003, p. 70, disponible en:
http://www.iadb.org/ppp/document/index.asp.
 PEPESCA
RIO LINDO
EL CAJON
GUATE NORTE
GUATE ESTE
SUYAPA
AHUACHAPAN NEJAPA
PAVANA
15 DE SETIEMBRE
LEON

TICUANTEPE

CAÑAS

PARRITA

RIO CLARO
VELADERO

Fuente: disponible en: http://www.iadb.org/ppp/ppp.asp

Como se observa, el istmo se encuentra vinculado a múltiples proyectos en el

PPP que, debido a su significativo componente en materia de infraestructura, está

insertado en una órbita de integración regional de largo plazo, con una marcada

orientación hacia las dinámicas de Centro y Norteamérica. Sin duda, dichos proyectos

contrastan con la poca cooperación con Sudamérica, en razón a las dificultades políticas

y aquellas que su propio ecosistema selvático (85% del suelo panameño) impone a

través del Darién.

1.2 Geopolítica y Vulnerabilidad

Pese a encontrarse en una posición de centralidad continental y oceánica, y de

estar desprovista de barreras naturales, la influencia de actores externos en Panamá, en

especial la de los EE.UU., ha sido una constante que ha condicionado la evolución de su

perfil de seguridad. La temprana intención de gobernantes estadounidenses, en cabeza

del presidente Andrew Jackson en 183025, de controlar esta estrecha franja territorial

como baluarte para el establecimiento de su “poder marítimo”26 es, quizá, la primera

prueba de dicha pretensión, la cual, indudablemente, ha estado sustentada en la

búsqueda de su seguridad nacional en términos de amenazas tangibles e intangibles27.

Por su parte, el factor de constante desapego o, incluso, de pertenencia superficial a

Colombia por parte de Panamá desde los preludios del siglo XIX, ha mantenido y

reforzado dicha vulnerabilidad.

1.2.1 Pertenencia renuente a Colombia en la historia panameña

Debido a razones políticas y geográficas, los líderes panameños, incluso antes

del proceso que condujo a la independencia de Colombia, manifestaron su renuencia a

ser parte del vecino país. Sin duda, es notable la dificultad que se presentaba para tender

comunicaciones entre el Virreinato de la Nueva Granada y Panamá, lo cual generaba

que esta última dependiera administrativamente del Virreinato del Perú puesto que la

navegación aledaña a la costa del Pacífico era más sencilla que cruzar el Tapón del

Darién. Además, aunque posteriormente Panamá hizo parte del Virreinato de la Nueva

Granada y luego de Colombia conformada como República después de su

independencia, la ausencia en la zona por parte del gobierno central fue de tal magnitud

que, en efecto, antes de su separación, Panamá habría podido buscar su independencia;

después de todo desde hacía tiempo se sentía inconforme con el gobierno de Bogotá por

desconocer sus ambiciones legítimas28, todas ellas normalmente relacionadas con el

25
En esta fecha el presidente Jackson envió a un emisario para investigar sobre la apertura de una ruta interoceánica,
por Panamá o por Nicaragua.
26
Alfred T. Mahan, “El interés de Estados Unidos de América en el poderío marítimo presente y fututo”, San Andrés,
Universidad Nacional de Colombia, 1898, pp. 61-87.
27
Se entiende por amenazas tangibles aquellas que representan ataques objetivos y agresiones concretas a su
territorio, su población, sus recursos y sus instituciones. Por amenazas intangibles se entiende toda maniobra
conducente a debilitar, disminuir y socavar el estatus hegemónico de EE.UU. en el mundo.
28
Thomas Skidmore y Meter Smith, Historia Contemporánea de América Latina. América Latina en el siglo XX,
Nueva York, Oxford University Press, 1996, p. 352.
siguiente reparo: “las normas aduaneras y los disturbios civiles de Colombia eran

factores que inhibían lo que ellos consideraban la función natural del istmo: servir como

emporio mundial del comercio libre”29.

Por esta razón, en varias oportunidades durante el siglo XIX, los líderes

panameños intentaron separarse de Colombia, y, en ocasiones, lo lograron

temporalmente. Así, se pueden mencionar varias separaciones de facto por parte de

Panamá y, en algunos casos, la proclamación de declaraciones oficiales en este sentido.

En primer lugar, en 1830 el ambiente segregacionista invadió a Panamá tras la situación

de anarquía derivada de la ausencia de Bolívar en el mando. El aparente vacío de poder

fue de tal envergadura que permitió que el departamento de Panamá, a través del

pronunciamiento del general Domingo Espinar, declarara su separación hasta que se

restableciera la situación30. En segundo lugar, un año después, una vez restablecido el

orden —por lo menos temporalmente—, una junta de notables resolvió, nuevamente,

declarar “que Panamá sería parte de la Confederación colombiana, pero con una

administración propia”, en razón de los perjuicios que se derivaban de la dependencia a

la Nueva Granada; obviamente, tal osadía terminaría con la ejecución del líder de dicho

proyecto, el general venezolano Juan Eligio Alzurú31. En tercer lugar, entre 1839 y

1841, varios líderes políticos en todo el territorio nacional, entre ellos los panameños,

aprovecharon el descontento y la consecuente revolución causados por la supresión de

“algunos conventos y misiones en el sur del país”, y decidieron proclamar la separación

de sus provincias, en tanto que abogaban por la edificación del sistema federal32. Sin

embargo, sólo hasta 1855 la Confederación Granadina adoptaría la creación del estado

29
David Bushnell, Colombia: una nación a pesar de sí misma. De los tiempos precolombinos a nuestros días,
Bogotá, Planeta, 1996, p. 212.
30
Mayor Julio Londoño Paredes, “Frontera con Panamá”, en: Derecho territorial de Colombia, Colección de Oro del
Militar colombiano, Bogotá, 1973, p. 285.
31
Ibid., p. 286.
32
Ibid., p. 286.
de Panamá mediante una reforma constitucional33. Por su parte, a pesar de la

consolidación del sistema federal en la segunda mitad del siglo XIX, los intentos de

separación de Panamá no cesaron puesto que las guerras civiles continuaban afectando

seriamente a su población. Por lo tanto, es posible encontrar, en cuarto lugar, la

proclama de Veraguas sobre la Separación de Panamá en 1861, mediante la cual ya no

se declaraba a Panamá como un estado que hace parte de la Confederación, sino como

un Estado soberano. No obstante, promulgada la Constitución de Rionegro en 1863, en

la cual se reconocía “a los estados plena soberanía”, el sentimiento separatista se

desvanecería y sólo aparecería nuevamente con la guerra civil de 1885 y se

materializaría hasta 190334.

Ahora bien, hay varias hipótesis históricas sobre la independencia de Panamá a

comienzos del siglo XX. Algunos señalan que fue por causa de la conspiración

internacional, especialmente de los EE.UU.; otros sugieren que está relacionada con la

crisis económica y política que azotó internamente a Colombia con ocasión de la Guerra

de los Mil Días; y un tercer grupo supone que se debió a la despreocupación por parte

del gobierno central en el departamento. Sin duda, todos estos factores tuvieron una

cuota importante en el desarrollo de este suceso35; no obstante, es preciso señalar que la

participación de EE.UU. en la independencia de Panamá tendría un profundo alcance

político, aun desde antes de que ésta se produjera.

33
Ibid, p. 291.
34
Ibid., pp. 295-299.
35
Germán Cavalier, Política Internacional de Colombia (1903-1953), “Estados Unidos y el caso de Panamá”,
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1997.
1.2.2 A la sombra de EE.UU.

Los EE.UU. se han perfilado como uno de los principales actores que han

incidido de manera determinante en el destino de las relaciones de Panamá con el

mundo y sobre los parámetros de su formación como nación.

El descubrimiento del oro en California en 1848, y la guerra hispano-americana,

entre 1898 y 190136 fueron factores esenciales para la construcción en Panamá de un

ferrocarril, entre 1850 y 1855, y del Canal interoceánico entre 1904 y 1914. Entre tanto,

se tejieron los arreglos técnicos y jurídicos necesarios para legitimar la “perpetua”

injerencia del coloso del norte en este pequeño Estado del Gran Caribe37. Entre 1863 y

1886 ya se habían producido trece episodios relacionados con la injerencia de facto de

tropas estadounidenses en Panamá.

Oficialmente, mediante el Tratado Hay–Banau Varilla de 1903, la ley Spooner, y

la Constitución de Panamá de 190438 se estipuló la injerencia en el país y, por ende, se

materializó su vulnerabilidad frente a la influencia foránea, puesto que dichas

disposiciones consignan el “deber” de los EE.UU. de intervenir en los asuntos internos

36
“The Spanish-American War in 1898 dramatically reminded the United States of the potential importance of an
isthmian canal (…) Naval maneuverability and effectiveness would be seriously curtailed if during a crisis either
individual vessels or the entire fleet had to be shifted from one ocean to the other. Without a canal, naval units had to
travel the 14,500- mile route around Cape Horn or through the Strait of Magellan. The problems of such a course
around South America were graphically demonstrated during the war with Spain, as the battleship USS Oregon tried
to shift quickly from the Pacific to the Atlantic in order to strengthen naval forces in the Caribbean. Richard Lael,
Arrogant Diplomacy. USA Policy toward Colombia, 1903-1922, Delaware, Scholarly Resources Inc., 1987, p. 2
37
Durante la administración de Ulises Grant, en 1869, y de William Mckinley, en 1899, se desplegaron más tareas de
expedición, como resultado de las cuales, además de Panamá, Nicaragua y México (Tehuantepec) se erigieron como
opciones ciertas para llevar a cabo el proyecto del Canal. En 1850, EE.UU. firmó con el Reino Unido el tratado
Clyaton – Bulwer posteriormente anulado por el tratado Hay – Pauncefote en 1901 a fin de obtener los derechos
exclusivos de regular y controlar el Canal, así como de ejercer autoridad sobre el mismo y protegerlo en situaciones
de inestabilidad. Norman J. Padelford, “American Rights in the Panama Canal”, en: The American Journal of
International Law, vol. 34. No. 3, julio de 1940, p. 421.
38
Mediante el Tratado Hay – Banau Varilla “la República de Panamá le concedió a los Estados Unidos en
perpetuidad el uso, la ocupación y el control de una zona de tierra y del terreno submarino para la construcción,
mantenimiento, operación, saneamiento y defensa del Canal”. Por su parte, la Ley Spooner, de 1902, autorizaba a
EE.UU. a proceder con la adquisición de los derechos, privilegios y propiedades de la Nueva Compañía del Canal de
Francia, y a adquirir de Colombia el control perpetuo de la franja de tierra correspondiente, además de la defensa del
Canal y de los puertos. Por último, la Constitución de Panamá de 1904 consignaba la sujeción del territorio de
Panamá a las limitaciones jurisdiccionales estipuladas en los tratados contraídos con EE.UU. para la construcción y
mantenimiento de cualquier medio dispuesto para el tránsito interoceánico. En su Art. 136 autorizaba al gobierno de
EE.UU. a “intervenir en cualquier parte de la República de Panamá para reestablecer la paz pública y el orden
constitucional cuando estos sean perturbados. Nación que garantizará la independencia y la soberanía de esta
República”, Norman J. Padelford, “American Rights in the Panama Canal”, en: The American Journal of
International Law, vol. 34., No. 3., julio de 1940, pp. 416-442.
de Panamá. Así, la seguridad panameña se vio comprometida en términos tradicionales

y no-tradicionales: en términos de seguridad tradicional39, es preciso señalar que si bien

la presencia del gobierno estadounidense garantizaba la independencia de Panamá, ella

se fundamentaba, paradójicamente, en una cláusula de autorización expresa para

vulnerar su soberanía cuando la inestabilidad interna así lo exigiera. En otras palabras,

el Estado como objeto de seguridad, se encontraba en permanente situación de

inseguridad potencial. En relación con los aspectos de seguridad no tradicional, es

posible constatar que la fuente de inestabilidad política (institucionalidad incipiente y

poco arraigo nacional) es, precisamente, la dependencia a EE.UU., actor que, al mismo

tiempo, aparecería en reiteradas oportunidades como gendarme del orden público y la

estabilidad interna del sistema político panameño.

Pese a estas paradojas, era evidente que la intervención en Panamá, más allá de

la Zona del Canal resultaba un imperativo para EE.UU. con el fin de garantizar la

neutralidad del Canal y, a la postre, preservar su seguridad y su ininterrumpida apertura

en tiempos de guerra y de paz. Así, las intervenciones militares directas tuvieron lugar

en distintos contextos de inestabilidad interna a lo largo de un siglo.

Por su parte, con fundamento en el Tratado de 1903, soldados y marines

estadounidenses intervinieron de manera frecuente a solicitud de oficiales panameños,

lo cual explica que para 1920 los EE.UU. ya hubiesen realizado cuatro intervenciones

de tipo policivo–militar. Por ejemplo, en la crisis política de 1918, EE.UU. realizó una

intervención militar para restaurar el orden interno, y más tarde, en 1925, la violencia de

facciones separatistas provocó el despliegue de 600 oficiales navales estadounidenses

durante doce días con el objetivo de restaurar el orden público, transgredido por una

39
Se entiende por seguridad tradicional aquella que hace hincapié en la soberanía del Estado como objeto de la
seguridad, respecto a amenazas externas esencialmente de naturaleza militar. Esta acepción encuentra sus bases en el
realismo político de Morgenthau, y encuentra su argumentación analítica desde los estudios de seguridad en el
denominado sector militar de Barry Buzan.
huelga de trabajadores40. La trayectoria de la táctica intervencionista en Panamá gestada

desde el Comando Sur de los EE.UU. alcanzó su pináculo en 1989 con la operación

militar ejecutada para capturar al entonces presidente Manuel Noriega, quien era

acusado de narcotráfico y estafa. Sin duda, esta intervención fue la primera en América

Latina después de la II Guerra Mundial que no estuvo motivada por la tensión

ideológica Este – Oeste.

Sería precisamente con la culminación de la Guerra Fría, y posteriormente con la

transferencia del Canal, que la era del intervencionismo directo cedería espacio a una

era de injerencia latente —entendida como una influencia indirecta— en los asuntos

domésticos de Panamá, en particular, por medio de nexos comerciales y de seguridad.

En términos comerciales, es evidente que aún para el 2003 el 22,4% de las

exportaciones de Panamá se dirigían hacia EE.UU., con una reducción paralela en las

importaciones provenientes de este país, las cuales pasaron de ocupar el primer lugar

entre 1999 y 2002, a ubicarse en un segundo lugar, después de Japón con un 15,9%41.

Respecto a los vínculos en materia de seguridad, éstos se expresan en los derechos

estadounidenses para proteger el Canal (intervenir para defender su neutralidad)42, y en

las prioridades dictaminadas por Washington respecto al control y al combate de las

economías ilícitas que se gestan desde y a través de Panamá, y a partir de las cuales este

país es percibido por la región como una amenaza. En este contexto, el programa de

Asistencia para el Entrenamiento en Investigación Criminal del Departamento de

40
Colección Biblioteca del Congreso. Washington, “Panama. Historical Background”,
http://reference.allrefer.com/country-guide-study/panama/panama117.html, p. 8.
41
The Economist Intelligence Unit. Panama, Country Profile 2004, p. 48, disponible en: http://www.eiu.com
42
Prueba de ello es la vigencia, desde 1991, de un acuerdo de asistencia estadounidense para la vigilancia costera,
complementado en 2002 y 2004, en particular para desplegar patrullajes conjuntos y operaciones bilaterales contra
actividades ilegales, entre ellas el transporte de armas de destrucción masiva. “The United States and Panama
Proliferation Security Initiative Ship Boarding Agreement”, Washington, DC., mayo 12 de 2004, (Fact Sheet),
disponible en: http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2004/32414.htm.
Justicia de EE.UU., y el desembolso de aproximadamente U$ 9 millones provenientes

de la Iniciativa Regional Andina43 son evidencias de la injerencia latente de los EE.UU.

No obstante, resulta importante señalar que existen algunos fenómenos socio-

políticos que limitan dicha injerencia. En primera instancia, se destacan los persistentes

intentos de ampliar espacios autonómicos en Panamá. Los intentos iniciales para reducir

el margen de intervención de los EE.UU. fueron las negociaciones de dos tratados, en

1936 y 1955, para reformar disposiciones del Tratado de 1903. Posteriormente, se

encuentran las negociaciones que condujeron a los dos tratados de 1977 (el Tratado del

Canal de Panamá y el Tratado sobre la Neutralidad Permanente del Canal), como

resultado de violentas protestas desatadas en 1964 ante la exigencia de izar la bandera

panameña en la Zona del Canal. A partir de ellos, el 64% de la Zona del Canal pasó a

estar controlada por autoridades panameñas, y se acordó que, para el año 2000, el país

centroamericano tendría la responsabilidad de operar el Canal. Ello implicó, por

supuesto, la salida progresiva de tropas de EE.UU. y la clausura de sus bases militares,

aunque se dispuso la defensa conjunta del Canal con este país.

En segunda instancia, se encuentra la conformación del Movimiento

Panameñismo del presidente Alnulfo Arias, en 1940, y, más tarde, del denominado

Partido del Pueblo (PdP) bajo la administración del general Omar Torrijos. Ellos

ilustran la construcción del imaginario político nacional alrededor del rechazo a la

presencia de EE.UU., exacerbado por la asimetría socioeconómica entre ciudadanos de

este país y nacionales de Panamá.

En tercera instancia, se debe señalar que el decaimiento de la presencia

estadounidense en Panamá es simultáneo a la creciente incidencia china en las

dinámicas comerciales y financieras que se gestan en el istmo. La progresiva

43
Ver: Departamento de Estado de los Estados Unidos, disponible en: http://www.state.gov/m/rm/rls/cbj/2004, citado en
Colombia and Its Neighbours: The Tentacles of Instability, ICG, Latin America Report, No. 3, abril de 2003, p. 6.
penetración desde Oriente se puede observar con el arrendamiento de dos grandes

puertos en la costa Pacífica (Balboa) y Atlántica (Cristóbal) de Panamá, a la Compañía

Portuaria de Panamá, subsidiaria de una de las firmas más grandes de Hong Kong, con

la significativa inversión financiera, y con el incremento de la población china, la cual

representa de un 4 a 8% de la población panameña. Más allá de ser catalogado como

una eventual amenaza a la seguridad nacional de Panamá, la presencia china puede ser

interpretada, en el corto plazo, como una asociación natural que tiende a reforzarse dada

la vocación intercontinental y pacífica que tiene el istmo, de cuyo Canal China es el

tercer usuario mundial después de EE.UU. y Japón44. Al mediano y al largo plazo el

usufructo de las ventajas geopolíticas del istmo, por parte de China, se constituye en un

factor de poder para este país.

De cualquier modo, la posición geoestratégica de Panamá sugiere que, a pesar de

su condición de puente interoceánico y continental, este país se ha caracterizado por su

debilidad político-institucional en tanto que ha sido una nación construida

artificialmente por los intereses de los EE.UU. Queda claro, en consecuencia, que esta

predestinación forjó la personalidad del Estado panameño a la sombra de las prioridades

de la potencia del norte, ciñéndolo a una lógica de seudo-protectorado que, como se

verá, supuso el respaldo de Estados Unidos al régimen militar y, posteriormente, la

transición de un esquema cívico-militar a un modelo cívico-policial que no dispone de

las capacidades para responder satisfactoriamente a las amenazas de orden interno y a

las que se derivan del desbordamiento del conflicto colombiano.

2. Vulnerabilidades de la Seguridad en Panamá

44
The Economist Intelligence Unit, op. cit. P. 20
 La injerencia de EE.UU. afectó en gran medida el orden político y militar de

Panamá, en tanto que respaldó la permanencia de los militares en el poder durante más

de dos décadas (1968-1989) y motivó la abolición del ejército en 1989, posteriormente

enmarcada en la Constitución, en 1994. En este sentido, desde la década del noventa

sólo se ha dispuesto de un cuerpo policial precariamente dotado para responder a

diversas amenazas de orden interno, en especial, problemas domésticos de tipo político-

institucional y económico-social y, externo, como su vulnerabilidad frente al conflicto

armado en Colombia.

2.1 Relaciones cívico-militares y cívico-policiales

Desde los años cuarenta, Panamá se caracterizó por tener una institución

defensiva bastante fuerte que controló el orden político del país. En principio, no se

trató de un cuerpo de Ejército armado sino de un cuerpo de policía cuya ubicación

jerárquica estuvo por encima del poder civil. Con éste, Panamá inició el periodo de

Guerra Fría controlado por la institucionalización de un poder policial respaldado por

los EE.UU., pues el país del norte vio en esta fórmula la única solución para evitar el

ingreso de ideologías de izquierda45 como sucedió en Nicaragua, Guatemala, El

Salvador, y, desde luego, Cuba. Durante los primeros años de esta época los nexos

cívico-militares se entendieron como una alianza funcional controlada por las fuerzas

policiales y, desde 1953, de defensa, al transformarse en Guardia Nacional.

Este fenómeno político correspondió al periodo del oficialismo de Arnulfo

Arias, quien, respaldado por la Guardia Cívica Nacional, implantó un gobierno

nacionalista que perduró por tres periodos consecutivos. Sin embargo, los cambios que

este gobierno generó dentro de la institución casi intocable de la Guardia Nacional

produjeron controversias que debilitaron la alianza establecida entre militares y civiles.

Éste fue el inicio del cambio de dichas relaciones debido a que la Guardia Nacional no

soportó tal situación y gestó un golpe militar, el 11 de octubre de 1968. A partir de

entonces se dio inicio a un periodo de régimen militar dominante y restrictivo que

perduró hasta 1989 cuando los EE.UU. invadieron Panamá y capturaron a sus líderes

militares.

A pesar de la fuerza y el poder que respaldaba dicho régimen militar, no son tan

claros los factores que explican la durabilidad del mismo hasta finales de los años

ochenta, sobre todo si se tiene en cuenta que la ola de democratización empezó a

cambiar los rumbos históricos de muchos países latinoamericanos a partir de los

primeros años de esta década. De igual manera, tampoco es fácil de entender el grado de

autonomía que adquirió el régimen durante las dictaduras del general Omar Torrijos

(1968-1981)46 y del general Manuel Antonio Noriega (1983-1989) para mantener un

Comentario [CS3]: Especificar
a qué se refiere con doméstica.
estatus de legitimidad interna frente a la burocracia civil panameña y los actores del

escenario internacional.

Varios factores de carácter interno y externo se combinaron para permitir la

permanencia de un régimen militar como el panameño. Sin embargo, fueron esos

mismos elementos los que a finales de la década de los ochenta desestimularon el

respaldo que la burocracia civil daba al régimen. La deslegitimación que éste sufrió

llevó a que los nuevos líderes optaran por establecer un nuevo tipo de seguridad basado

en la fuerza pública mas no en el poder militar. Esta decisión recibió todo el respaldo de

la sociedad panameña.

45
Marco A. Gandasegui Jr, “The Military Regimes of Panama”, Journal de Interamerican Studies and World Affairs,
vol. 35, No. 3, Special Issue: The Future of Panama and the Canal, agosto de 1993, pp. 1-17.
46
Torrijos se transformó en el coordinador de la labor de la administración pública puesto que nombraba y destituía a
los Ministros de Estado y, en general, a todos los funcionarios públicos de alto nivel e, incluso, a los magistrados del
Tribunal Electoral. Más aún, quedó facultado para celebrar contratos, para entablar negociaciones a nombre del
gobierno, para contratar empréstitos y para manejar las relaciones exteriores de la República. Andrés Araúz Celestino
y Patricia Pizzurno, “El gobierno de Torrijos (1968-1981)”, disponible en:
http://www.critica.com.pa/archivo/historia/f12-01.html.
 Entre los factores internos es posible destacar la cultura de corrupción en la

institución político-militar y el incremento de la llamada burocracia popular. En efecto,

mientras los recursos obtenidos del negocio del lavado de dinero, el tráfico de drogas y

la prostitución, entre otros, permitieron a la institución armada mantener su propia

autonomía e independencia; el respaldo político que adquirió este régimen, tras

incrementar su aparato burocrático, permitió imponer un estilo autoritario, al tiempo que

aseguraba su permanencia en el poder por varios años. Para el general Torrijos, esta

situación le permitió contar, por un lado, con recursos suficientes provenientes de

actividades ilícitas efectuados durante su administración y, por otro, con el apoyo del

sector civil.

En cuanto a los factores externos resulta importante destacar, por una parte, la

bonanza de inversiones extranjeras que llegaron al país y se intensificaron durante el

periodo de la dictadura y, por la otra, el respaldo que brindaron los EE.UU. para que el

régimen se mantuviera. En primer lugar, después de la Segunda Guerra Mundial,

Panamá sufrió un acelerado crecimiento del sector servicios, producto de las inversiones

efectuadas por la Banca privada y las expectativas que se habían creado en torno a la

importancia estratégica, comercial y económica que tendría el Canal. De hecho, para

mediados de la década de los ochenta el porcentaje de la actividad económica en dicho

sector fue uno de los más elevados del mundo47. La estabilidad que brindó la llegada de

tal capital externo es uno de los elementos que permitió crear un nuevo partido

oficialista a partir de 1979, denominado Partido Revolución Democrático (PRD):

“soporte principal para la institucionalización del régimen durante la apertura política

que siguió a la firma de los Tratados. Pese a ello, el poder real continuó estando en los

47
Max G. Manwaring, “The Security of Panama and the Canal: Now and for the future”, Journal de Interamerican
Studies and World Affairs, vol. 35, No. 3, special Isssue: The Future of Panama and the Canal, agosto de 1993, pp.
151-170.
cuarteles”48. En segundo lugar, más que una imagen negativa de dictadura y restricción,

el general Torrijos creó, frente a algunos actores externos, una visión positiva de su

Administración. Dicha imagen fue nutrida por los Gobiernos de Washington quienes, en

plena Guerra Fría, prefirieron líderes con formación derechista, como Torrijos y

Noriega, antes que un gobierno civil quizá más vulnerable a las ideologías comunistas.

A la postre, la dictadura se acercaría a su fin con la muerte del general Torrijos,

en 1981. Aun cuando el régimen armado permaneció por ocho años más, la

comandancia del nuevo general, Manuel Antonio Noriega (1984-1989), no cumplió con

las expectativas que se habían creado en la burocracia civil, la cual gozaba de

estabilidad y crecimiento, ni con los intereses de varios actores internacionales que

veían en el régimen un aliado para enfrentar la lucha anticomunista. Esta situación

desestimuló la alianza tácita creada con el cuerpo burocrático y el respaldo que daba el

Gobierno de los EE.UU., este último afectado, además, por las múltiples denuncias en

contra del general Noriega. En consecuencia, para Washington ya no era necesario

estimular un régimen como el panameño dado que, en un ambiente cercano al fin de la

confrontación bipolar, la vigencia de un orden civil democrático en Panamá ya no

significaba un riesgo para los EE.UU.49.La decisión que tomó Noriega, en mayo de

1987, violando el Plan Torrijos50 y desplazando de la jefatura del cuerpo armado al

coronel Díaz Herrera llevó a que éste denunciara muchos de los actos ilícitos cometidos

por Noriega51. El 24 de diciembre de 1989 la dictadura llegó a su fin cuando el gobierno

48
Patricia Pizzurno y Andrés Araúz Celestino, “El gobierno de Royo y la muerte de Torrijos”, disponible en:
http://www.critica.com.pa/archivo/historia/f12-04.html.
49
Gandasegui, op. cit., pp. 1-17.
50
“El 8 de marzo de 1982, los altos mandos de la Guardia Nacional suscribieron un pacto secreto denominado "Plan
Torrijos", mediante el cual Rubén Darío Paredes, Armando Contreras, Miguel Antonio Noriega y Roberto Díaz
Herrera, se turnarían, sucesivamente, en la Comandancia del Instituto armado hasta el 31 de julio de 1988”. “Crisis y
caída del militarismo (1982-1989)”, Estudios sobre el Panameñismo republicano (1903-1989), disponible en:
http://bdigital.binal.ac.pa/bdp/republicano18.pdf.
51
“Denunció el fraude electoral de 1984 que según dijo se había organizado en su casa con la participación de Ardito
Barletta; dio a conocer el plan de Noriega para asesinar a Torrijos; los doce millones que Torrijos le cobró al Sha de
Irán por el asilo político y que fueron repartidos entre los miembros del Estado Mayor; el tráfico de inmigrantes
cubanos y la venta de las visas y la participación de las Fuerzas de Defensa en la muerte de Spadafora”. Andrés
de los EE.UU. invadió a Panamá. Tras este hecho, emergió una nueva etapa en la

historia de la seguridad de Panamá caracterizada por la eliminación de la Institución

Armada.

En este sentido, actualmente resulta imposible hablar en Panamá de la existencia

de unas relaciones cívico-militares dado que la tarea de asegurar el país y garantizar el

orden interno ha sido atribuida a algunas instituciones públicas coordinadas por el

Ministerio de Gobierno y Justicia, la Policía Nacional, el Servicio Aéreo, el Servicio

Marítimo Nacional y el Consejo de Defensa y Seguridad Nacional adscrito a la

Presidencia de la República, mientras la defensa soberana del territorio, ante posibles

ataques externos, es tarea de los ciudadanos (veáse anexo 1).

Por su parte, el grado de injerencia política que tiene esta nueva institución de

seguridad es reducido. En contraste con el poder y el dominio que tuvieron las Fuerzas

Armadas sobre las instancias civiles durante los años del régimen y antes de éste, los

nuevos cuerpos de seguridad ya no participan en el debate político, tampoco buscan

dominar a los actores civiles o tomar el poder por la fuerza. En este contexto de

democracia formal, y luego de un proceso de desmilitarización, los servicios de policía

se han mantenido neutrales en: “[cuatro] procesos electorales, uno parcial en 1991 y

[otros generales] en 1994, [1999 y 2004], y dos referendos constitucionales, uno en

1992 y otro en 1998”52. Por lo cual es posible decir que las actuales relaciones entre el

gobierno y la institución policial son estables. El nuevo cuerpo de seguridad panameño

se encuentra subordinado al mandato presidencial y está presidido por un agente civil y

Araúz Celestino y Patricia Pizzurno, “Narcodictadura y crisis estructural (1981-1989). Inestalibilidad política y
desajustes económicos”, disponible en: http://www.critica.com.pa/archivo/historia/indice.html
52
Ricardo Arias Calderón, “La democracia y las relaciones civiles-militares”, Diálogo Centro-
americano, San José, Costa Rica, No. 38, marzo-abril de 1999, disponible en:
http://www.ciponline.org/dialogue/9904es03.htm
no militar53. Estas dos condiciones han tenido un impacto social importante. Por un

lado, han fortalecido la legitimidad del régimen democrático y, por el otro, han

contribuido a desmantelar algunos de los actos delictivos y de corrupción que se

producían en los organismos de seguridad54. De igual manera, y sin ser menos

importante, la existencia de un cuerpo de policía ha contribuido a disminuir la violación

sistemática de los DD.HH. y ha llevado a mejorar las relaciones que existen entre esta

institución y la sociedad civil. No obstante, no se puede negar que aún “se producen

casos de uso excesivo de la fuerza y arbitrariedad”55.

2.2 Amenazas y factores de inseguridad en la realidad del istmo

Las actuales amenazas a la seguridad panameña más que tradicionales,

internacionales y monolíticas son, fundamentalmente, de orden interno y

transnacionales. Se trata de defender la estabilidad nacional y el orden social,

especialmente en las zonas fronterizas con Colombia; de controlar lo más preciado pero

también lo más problemático como es el Canal, y de garantizar el desarrollo

institucional, económico y ciudadano de un país que aún transita por la etapa de

construcción democrática tras haber pasado por un periodo de dictadura de más de dos

décadas. En este orden de ideas, las amenazas a la seguridad panameña no son de tipo

convencional, sino que más bien se expresan como una concepción de seguridad propia

de los países del tercer mundo, es decir, se refiere a la estabilidad de las instituciones

políticas, a la integridad territorial y a la preservación de los regímenes de gobierno 56.

53
La Ley Orgánica de la PN, aprobada en diciembre de 1997, establece que el director debe ser un civil que no
pertenezca a la carrera policial. Además, la PN se ratificó como “un cuerpo armado, permanente y de naturaleza
civil”. Arias, op. cit.
54
Ibid.
55
Ibid.
56
Ayoob Mohammed, The Third World Security Predicament: State-Making; Regional Conflict and the International
System, Londres, L. Rienner Publishers, marzo 1 de 1995, pp. 1-19.
 Frente a los desequilibrios de orden interno de carácter político y económico es

preciso señalar que Panamá es un país inseguro y eso lo demuestran los elevados

índices de criminalidad. Delitos como la extorsión, el estupro, la violación de

domicilios, el hurto, el secuestro y la corrupción se han convertido en actos comunes y

de difícil manejo. El problema que generan estos actos de inseguridad es exponencial.

Los ciudadanos, sobre quienes recae por mandato constitucional la responsabilidad de

garantizar el respeto de la soberanía nacional, al estar obligados a tomar las armas para

la defensa y la integridad territorial57, están limitados para garantizar su propia

seguridad. De esta manera, mientras en otros países tales síntomas de inestabilidad

interna han permitido el surgimiento de grupos paramilitares y milicias campesinas, en

Panamá se ha dado origen a “empresas de seguridad privada, agrupaciones de vecinos

vigilantes y a la tenencia ilegal de armas. El resultado de esto es que hay un mercado

floreciente de servicios de seguridad privada, guardaespaldas y vigilancia electrónica

para el que pueda costearlo. Hay muchas personas con armas ilegales y que poseen poca

o ninguna destreza en su uso”58.

Estos hechos, sumados a los desordenes económicos y de insatisfacción social,

producto de la cultura de corrupción fortalecida durante el periodo de dictadura, hacen

de Panamá un país inestable y poco garante de la seguridad de sus nacionales. En este

orden, resulta imposible negar la desaceleración del crecimiento de la actividad

económica que atraviesa el país desde el año 200059. Entre los factores que explican la

difícil situación de sostenibilidad para que el Estado garantice el cumplimiento de sus

57
Según el artículo 305 de la Constitución de Panamá: “La República de Panamá no tendrá ejército. Todos los
panameños están obligados a tomar las armas para defender la independencia nacional y la integridad territorial del
Estado [...]”.
58
Mario Alvarado, “Seguridad ciudadana y las armas”, El panamerica, 2004, disponible en:
http://www.elpanamaamerica.com.pa/archive/03292004/opinion06.shtml
59
No obstante para el 2004 “la economía panameña cerró con un crecimiento del 6%. Sin embargo, para el 2005 esa
dinámica podría verse frenada por algunas medidas fiscales que deberá impulsar el Gobierno en materia fiscal y
financiera”. Gisela González Apolayo, “Economía se despide con buen desempeño”, Panamá América, 31 de
Diciembre de 2004, disponible en: http://www.elpanamaamerica.com.pa/archive/12312004/financet.shtml.
responsabilidades en materia de seguridad se destacan el aumento del déficit fiscal, “la

salida de las bases militares estadounidenses (lo que redujo las exportaciones en

aproximadamente US$300 millones), el incremento del precio del petróleo, [el ajuste

económico] en Estados Unidos, y la disminución de la inversión extranjera asociada al

paulatino agotamiento del proceso de privatización de empresas públicas”60.

En cuanto a las amenazas transnacionales se encuentran, en primera instancia,

los riesgos que implica la seguridad del Canal. Desde que el país asumió el pleno

control sobre la administración del Canal, el 31 de diciembre de 1999, la precaria

guardia policial panameña ha tenido que reemplazar la presencia militar estadounidense

y asumir las funciones que ésta tenía. No obstante, a pesar de la existencia de estos

riesgos, lo cierto es que la ausencia de un cuerpo militar panameño proporciona algunas

ventajas en materia de seguridad. Desde el punto de vista teórico, este hecho podría

entenderse como un cambio de la noción tradicional de seguridad nacional que percibe

el uso de la fuerza militar como el instrumento garante de la seguridad y defensa de un

país para alcanzar y salvaguardar sus fines nacionales. Bajo esta perspectiva, Panamá,

como Estado carente de una institución armada que puede usar como herramienta de

ataque o disuasión para defender su integridad y soberanía nacional, ha dejado de

percibirse como un país amenaza, en términos tradicionales, para los intereses de

seguridad de otros Estados. De esta manera, Panamá ofrece a la subregión, y al mundo,

un nuevo modelo de seguridad que se acerca a la noción idealista de garantizar su

estabilidad mediante el desarrollo de acciones no militares.

Finalmente, se pueden mencionar aquellas amenazas que plantea el conflicto

colombiano a Panamá, sobre todo porque resulta ser uno de los Estados más vulnerables

en relación con los otros vecinos. Aunque este país cuenta con la frontera más pequeña

60
Ladislao Brachowicz, “Situación económica y prospectos: Panamá", Informe del banco Interamericano de
Desarrollo BID, octubre de 2002, disponible en: http://www.iadb.org/regions/re2/sep/pn-sep.htm
en kilómetros (4,6% del total de fronteras de ese país) con Colombia61, y se encuentra

condicionada por accidentes geográficos de difícil manejo, primordialmente en la región

del Darién, ésta no deja de ser permeable. Adicionalmente, la escasa capacidad

defensiva que tiene el cuerpo de policía panameño puede ser considerada como un

factor de permisividad que facilita el contrabando de armas y droga para y desde

Colombia, acentuando los problemas que ya tiene este país y los efectos que genera en

Panamá.

Lo anterior quiere decir que la concepción de seguridad adoptada por Panamá

después del retiro de los EE.UU. de la región, y consignada en los Fundamentos de la

Política Panameña de Seguridad62, no se encuentra del todo distante de las amenazas

que en la realidad enfrenta este país. De acuerdo con dicho documento, Panamá busca:

“hacer frente a los peligros de la criminalidad organizada, el contrabando de armas, el

tráfico ilícito de emigrantes, el terrorismo, el narcotráfico y los delitos a ellos asociados,

de la degradación y depauperación del medio ambiente así como de las enfermedades

endémicas y contagiosas”63. No obstante, resulta importante mencionar que los

problemas relacionados con la inestabilidad interna de tipo político, económico y social

que vive el país no son valorados en dicho documento como amenazas a la seguridad

del Estado, aún cuando la Policía Nacional es la institución de primer orden encargada

de garantizar la seguridad pública64. En suma, y a la luz de un análisis pragmático,

podría decirse que en Panamá es posible hablar de dos escenarios de seguridad, uno

interno y otro externo, interrelacionados, dado que configuran el mapa de amenazas que

experimenta actualmente el país centroamericano.

61
Raúl Leis R, “Tareas impostergables: frontera y seguridad democrática", El panamericano, 19 de mayo de 2004,
disponible en: http://www.elpanamaamerica.com.pa/archive/05192004/opinion05.shtml
62
Este documento fue adoptado a través de la Resolución de Gabinete 34 del 21 de junio de 2000.
63
Ministerio de Gobierno y Justicia, República de Panamá, “Leyes, decretos y resoluciones”, disponible en:
http://www.minjumnfa.gob.pa/page-leyes.htm.
64
Ministerio de Gobierno y Justicia, Policía Nacional de Panamá, Misión y Visión, disponible en:
http://www.policia.gob.pa/
2.3 Colombia: ¿un nuevo escenario de amenazas para Panamá?

La relación entre Panamá y Colombia se ha caracterizado por el aislamiento

histórico y, más aún, por el poco acento puesto en el acercamiento de sus respectivas

políticas exteriores y de seguridad. Es evidente que se han perfilado algunos acuerdos,

convenios y declaraciones favorables en materia de seguridad fronteriza —como el

Acuerdo de Cooperación Policial suscrito entre las administraciones Moscoso y Uribe,

el Mecanismo Permanente de Seguimiento y Coordinación, creado para atender los

temas puntuales en materia de seguridad bilateral, y la Comisión de Vecindad Colombo-

panameña, encargada, desde la década del noventa, de hacer viable que la vecindad se
Comentario [CS4]: Confirmar
que sea aquí el cierre de los
convierta en fuente de desarrollo social y económico—. Sin embargo, pese a la vigencia guiones. Si

de estos mecanismos, no ha sido posible que la construcción de la relación bilateral

trascienda la formalidad y se constituya en una necesidad para los respectivos

gobiernos65. Como se ha anotado antes, esta situación tiene claras raíces históricas y

obedece, en parte, al muro geográfico que supone el clima tropical húmedo de la selva

del Chocó, y la Serranía y el Tapón del Darién66.

En la actualidad, es evidente que la despreocupación histórica por parte de

Colombia, ya no en relación con el tratamiento de un territorio nacional, sino ahora con

la necesidad de establecer nexos con un país soberano, ha permanecido y se ha

materializado con la pobre o nula aplicación de políticas de desarrollo en la zona

fronteriza. Más aún, no sólo la situación de orden público amenaza la seguridad

panameña, sino también la misma estrategia de seguridad de Colombia elaborada por la

administración del presidente Álvaro Uribe supone ciertos riesgos para el país vecino.

65
No se puede olvidar que “la vecindad entre Colombia y Panamá tiene raíces históricas ligadas a la geografía y al
origen común de [su nacionalidad]”. Fabio Torrijos Quintero, Colombia y los Procesos de Microintegración
Fronteriza, Bogotá, Fondo Editorial Cancillería de San Carlos, septiembre de 1998, p. 84.
66
Ibid., p. 85.
Como señala el International Crisis Group, dicha estrategia de seguridad ha venido

empujando sistemáticamente el conflicto con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de

Colombia (FARC) hacia las zonas fronterizas67. Ello obedece a que, desde su

elaboración hasta la valoración de sus resultados, la Política de Defensa y Seguridad en

Colombia, a pesar de trazar como uno de sus objetivos estratégicos la consolidación del

control estatal del territorio68, no se ha preocupado por las zonas fronterizas; así que el

resultado evidente ha sido un desplazamiento de los principales problemas causados por

el conflicto a dichas zonas de frontera.

Indudablemente, estas zonas fronterizas, particularmente la de Panamá, han

favorecido la incursión, desde Colombia, de grupos al margen de la ley. La débil

presencia institucional, los altos niveles de pobreza y el subdesarrollo estructural,

además de su ubicación geoestratégica, han hecho de estas zonas la plataforma más

indicada para el tráfico de armas, de drogas ilícitas y de contrabando69.

“Panamá es un punto de tránsito estratégico, no sólo por su intenso tráfico marítimo y

aéreo, sino también porque la carretera panamericana la conecta por tierra con América
Central y del Norte. Las drogas se introducen de contrabando a través de la región del
Darién en lanchas rápidas que provienen de las cercanías del puerto de Turbo, en el
Golfo de Urabá, o de lugares en la costa Pacífica, o son arrojadas desde pequeñas
aeronaves sobre zonas remotas”.70

Esta situación, además, se ha visto agudizada por dos aspectos: por un lado, la

existencia de una fuerza policial panameña incapaz de patrullar adecuadamente la

frontera oriental, y sin capacidades para adelantar operaciones de contrainsurgencia,

67
International Crisis Group, Las fronteras de Colombia: El eslabón débil de la política de seguridad de Uribe,
Informe sobre América Latina, No. 9, Quito/Bruselas, 23 de septiembre de 2004, p. i.
68
Presidencia de la República, Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003. Presidencia de la República,
Efectividad de la Política de Defensa y Seguridad Democrática, agosto de 2002 – enero de 2004.
69
International Crisis Group, op. cit.
70
International Crisis Group, Colombia y sus vecinos: Los tentáculos de la inestabilidad, Informe sobre América
Latina No. 3, Bogotá/Bruselas, 8 de abril de 2003, p. 20.
 contraterrorismo y antidrogas71; por el otro, la escasa prioridad que los gobiernos

panameños le dieron a la seguridad en la zona durante la década del noventa, dado que

consideraron que la presencia militar de los EE.UU. en el Canal sería suficiente para

responder al conflicto colombiano. Actualmente, esta percepción ha mutado y es

evidente que uno de los problemas más notables para la seguridad nacional de Panamá

es el control de sus fronteras, particularmente con Colombia, por varias razones.

En primer lugar, la incursión paramilitar y guerrillera en el territorio ha sido

frecuente. Prueba de ello es que los frentes de las FARC envían a sus combatientes

hacia Panamá para abastecerse y preparar nuevos combates en Colombia, y que los

grupos paramilitares amenazan y hostigan a los habitantes de la frontera que ayudan a

las FARC, en particular en las provincias orientales de San Blas y Darién72. Por tal

razón, el gobierno panameño ha asegurado:

“La presencia en la región fronteriza de Panamá con Colombia, de individuos

vinculados a los grupos ilegales compromete seriamente el interés nacional en materia
de seguridad, ya que amenaza la vida, la libertad y la seguridad tanto de las poblaciones
indígenas panameñas y en general de todos aquellos desplazados especialmente
mujeres, niños y población en situación de vulnerable que buscan y merecen
protección”.73

De hecho, luego de la publicitada incursión de los paramilitares en el 2003, fue

necesario que los dos países empezaran a establecer estrategias en materia de seguridad

fronteriza y, en especial, en tráfico de armas, por lo cual, el ministro panameño de

relaciones exteriores Harmodio Arias, adelantó una reunión con ministros en Colombia

con el propósito de establecer medidas que apuntaran en esa dirección74. Más allá de

haber logrado contrarrestar dichas amenazas en la práctica, en esta reunión se

establecieron dos objetivos estratégicos:

71
Coronel (R) William W. Mendel, Ejército de EE.UU (Combined Arms Center Military Review), Colombia y las
amenazas a la seguridad regional, julio-agosto de 2001, Spanish Edition, disponible en:
http://www.leavenworth.army.mil/milrev/Spanish/JulAug01/mendel.htm
72
Ibid.
73
Centro por la justicia y el Derecho Internacional (CEJIL), “Panamá responde ante la Comisión Interamericana por
las Devoluciones de Colombianos en el Darién”, disponible en: http://www.cejil.org.
74
International Crisis Group, Colombia y sus vecinos: Los tentáculos de la inestabilidad, op. cit., p. 20.
 “Redoblar los esfuerzos de patrullaje y [...] establecer una Comisión Binacional
Fronteriza, como la que ya tiene Colombia con sus otros vecinos. A su vez, el gobierno
panameño ha declarado que las actividades de los grupos al margen de la ley que operan
en el territorio colombiano, trascienden la frontera y pueden ser consideradas
75
claramente como terroristas”.

En segundo lugar, las autoridades panameñas perciben igualmente el aumento

del tráfico de armas registrado en la zona fronteriza como una profunda amenaza. Dicho

incremento se relaciona con el hecho de que la guerrilla —según una declaración, en el

2000, del jefe del Consejo de Seguridad de Panamá Pablo Quintero— ha venido

preparando su dispositivo para defenderse de los eventuales avances del ejército

colombiano, tras ser apoyado por Estados Unidos, en el marco del Plan Colombia, a

través de equipamiento y entrenamiento militar76. Además, como ya se señaló, no sólo

la guerrilla tiene presencia en la región sino también los paramilitares. Por ejemplo, en

el año 2001, según la Organización de Estados Americanos (OEA), el ejército

nicaragüense le vendió a un grupo paramilitar “3.000 rifles de asalto AK – 47 y cinco

millones de rondas de municiones”, los cuales fueron entregados en el puerto de

Turbo77. Así, es posible sugerir una eventual ruta de tráfico de armas entre Nicaragua y

Colombia, con una escala obligada en Panamá.

En tercer lugar, la situación de los refugiados colombianos en Panamá también

es una amenaza a la seguridad de ambos países. En este sentido se puede mencionar el

comunicado realizado por el Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los

Refugiados (ACNUR), en abril de 2003, en el cual se denuncia: “el retorno forzado de

un grupo de colombianos —la mitad de ellos niños— realizado por el gobierno de

Panamá”. Este organismo señala: “109 colombianos fueron forzados a abandonar la

remota aérea de Alto Tiura, en la provincia del Darién en Panamá, donde algunos

75
Declaración de Panamá, 11 de febrero de 2003, disponible en: sitio web de la embajada de los Estados Unidos en
Colombia, http:/bogota.usembassy.gov/wwwste02.shtml
76
Andrew Bounds, “Panama feels impact of neighbour’s conflict”, Finalcial Times, octubre de 2005.
77
International Crisis Group, Colombia y sus vecinos: Los tentáculos de la inestabilidad, op. cit., p. 21.
habían huido del conflicto colombiano buscando protección”. Por esta razón, este

organismo “ha instado al gobierno panameño a coordinar los esfuerzos para proteger y

asistir a los refugiados y desplazados colombianos, en las áreas fronterizas entre

Panamá y Colombia”78.

Por último, la centralidad del conflicto colombiano en el perfil de seguridad de

Panamá se expresa claramente en las directrices oficiales de su documento de seguridad

del año 2000, Fundamentos de la Política Panameña de Seguridad, puesto que éstos

establecen justamente los mecanismos para responder a las amenazas que supone dicho

conflicto: “Según el ministro de Gobierno y Justicia Wiston Spadafora, la nueva política

tiene como fin mejorar la coordinación entre los servicios de seguridad existentes, para

proteger el Canal y sus fronteras, en especial con Colombia, y prevé una fuerte campaña

contra el tráfico de drogas, armas y delincuencia común”79.

Una consideración final

De acuerdo con el análisis efectuado, la seguridad en Panamá transita, en la

actualidad, por un escenario ambivalente. En este sentido, resulta posible hablar de una

noción de seguridad que comprende, por un lado, una visión amplia80 que incorpora

aspectos económicos, sociales, ambientales y políticos y que se incorpora en el marco

de la seguridad centroamericana y, por otro, una noción restringida que involucra las

tareas de proteger al Estado como objeto de seguridad y de su soberanía como referente

de la misma.

En relación con el tipo de amenazas, éstas se catalogan, por un lado, en el marco

de la seguridad de los países del tercer mundo, es decir, tratan todos aquellos factores

78
“El ACNUR señala que los colombianos no pueden ser repatriados involuntariamente desde Panamá”, 24 de abril
de 2003, disponible en: http://www.acnur.org.
79
International Crisis Group, Colombia y sus vecinos: Los tentáculos de la inestabilidad, op. cit., p. 19.
que afectan el orden interno y que son de carácter político-institucional y económico-

social. Por el otro, se encuentran las fuentes de inseguridad que provienen del exterior y

afectan el Canal, actualmente controlado por las autoridades panameñas, así como la

integridad soberana del país. Tal como se analizó, gran parte de dichas vulnerabilidades

se derivan de su ubicación geoestratégica y geopolítica en la medida en que ésta ha sido

aprovechada por los EE.UU.

En este orden, Panamá enfrenta fuertes desórdenes institucionales y socio-

económicos, principalmente producto de su relación con Colombia, de la subordinación

respecto a los EE. UU. tras su independencia en 1903, de los rezagos heredados del

régimen militar, y del reto que enfrenta desde 1990, como país que renace a la

democracia sin disponer de una institución armada. En relación con el exterior, si bien

se identifican dos factores que le permiten a Panamá no ser percibido como una

amenaza tradicional para sus vecinos (la ausencia de problemas de tipo fronterizo o de

orden territorial, y la carencia de un cuerpo militar como herramienta defensiva y

ofensiva) es claro que la falta de una institución armada ha implicado que se viera

afectado por nuevas amenazas, en especial, las generadas por el desbordamiento del

conflicto colombiano. En este escenario, resulta paradójico entender cómo un país que

creyó tener resueltos todos sus problemas con los vecinos, y, en particular, con

Colombia, encuentra hoy en éste último su prioridad inmediata en materia de seguridad

exterior.

En este sentido, las vulnerabilidades de la seguridad de Panamá son claras: por

un lado, está el imperativo de establecer un régimen institucional y económico-social

suficientemente sólido como para alcanzar el equilibrio político, superar el periodo de

transición hacia la democracia y lograr el crecimiento y desarrollo del país. Por el otro,

80
Éstos favorecen el desarrollo humano y ciudadano y no se limitan a la integridad territorial y soberanía nacional de
los Estados o los mecanismos de represión con los cuales un país puede contar para controlar y someter a su
se encuentra la tarea de fortalecer la estrategia de seguridad frente al exterior para

enfrentar los posibles riesgos que existen contra el Canal, controlar la marcada

injerencia estadounidense y responder a las amenazas que genera el conflicto

colombiano. Como resultado, uno de los principales determinantes de la seguridad en

Panamá es fortalecer la fuerza pública con el objetivo de que la institución policial

disponga de las capacidades suficientes para enfrentar tanto las fuentes de inseguridad

internas como las amenazas reales y potenciales que tienen una clara dimensión

transnacional.

Anexo 1

Cuadro comparativo del régimen constitucional que tiene la Policía nacional en

varios países de América Latina81

Países Misión de la policía nacional Organización y mando

Art. 144. (*) A segurança pública, dever do Estado, Art. 144. (*) A segurança pública, dever do Estado,

direito e responsabilidade de todos, é exercida para a direito e responsabilidade de todos, é exercida para

Brasil preservação da ordem pública e da incolumidade das a preservação da ordem pública e da incolumidade

pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes

órgãos.

Artículo 216.- La fuerza pública estará integrada en Artículo 218.- [...] La ley determinará su régimen

forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía de carrera, prestacional y disciplinario.

Nacional.

Colombia Artículo 218.- El fin primordial de la Policía Nacional

es el mantenimiento de las condiciones necesarias para

población.
81
Base de Datos Políticos de las Américas (1998). Organización y mando de la policía nacional. Análisis
comparativo de constituciones de los regímenes presidenciales, [en línea], Georgetown University y Organización de
Estados Americanos, disponible en: http://www.georgetown.edu/pdba/Comp/Seguridad/Policia/mando.html. 3 de
octubre 192001.
 el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y

para asegurar que los habitantes de Colombia

convivan en paz.

Ecuador Artículo 183.- La fuerza pública estará constituida por Artículo 184.- Organización y mando de las fuerzas

las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. [...] La armadas.

Policía Nacional tendrá como misión fundamental

garantizar la seguridad y el orden público. Constituirá

fuerza auxiliar de las Fuerzas Armadas para la defensa

de la soberanía nacional. Estará bajo la supervisión,

evaluación y control del Consejo Nacional de Policía,

cuya organización y funciones se regularán en la ley.

Artículo 305.- Para la conservación del orden público, Artículo 306.- [...] Ante amenaza de agresión

la protección de la vida, honra y bienes de quienes se externa podrán organizarse temporalmente, en

Panamá encuentren bajo jurisdicción del Estado y para la virtud de la ley, servicios especiales de policía para

prevención de hechos delictivos, la Ley organizará los la protección de las fronteras y espacios

servicios de policía necesarios, con mandos y jurisdiccionales de la República. El Presidente de la

escalafón separados... República es el jefe de todos los servicios

establecidos en el presente Título; y éstos, como

agentes de la autoridad, estarán subordinados al

poder civil; por tanto, acatarán las órdenes que

emitan las autoridades nacionales, provinciales o

municipales en el ejercicio de sus funciones legales.

Artículo 166.- La Policía Nacional tiene por finalidad

fundamental garantizar, mantener y restablecer el

orden interno. Presta protección y ayuda a las personas

Perú y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las

leyes y la seguridad del patrimonio público y del

privado. Previene, investiga y combate la

delincuencia. Vigila y controla las fronteras.

Artículo 332. El Ejecutivo Nacional, para mantener

y restablecer el orden público, proteger al

ciudadano o ciudadana, hogares y familias, apoyar

Venezuela las decisiones de las autoridades competentes y

asegurar el pacífico disfrute de las garantías y

derechos constitucionales, de conformidad con la

Comentario [CS5]: Confirmar
ley, organizaráun cuerpo uniformado de policía que esté así en el texto original. Ya
esta corregido.
nacional de carácter civil… (entre otros cuerpos).
Eliminado:
Bibliografía citada

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