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El desafío de disminuir la presión fiscal sobre
productores exportadores sin desfinanciar al
Estado
Autores:
María Cecilia Avramovich
Carolina Caballero
19 de Noviembre de 2015
Área Competitividad y Desarrollo
Juan Cruz Varela 2255 (5009) Ciudad de Córdoba. www.iaraf.org
Tel. (0351) 4815037 / 4825661 / 4824859‐ e‐mail: contacto@iaraf.org
ISSN 2250‐7329
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Introducción
El sector externo transita uno de los peores momentos de la década. Según los últimos datos
publicados por el INDEC, el valor exportado acumulado a septiembre de 2015, de US$ 47.263, fue el
más bajo registrado en los últimos siete años, sin considerar el año de crisis internacional 2009. La
disminución de exportaciones respecto a septiembre de 2014 fue del 16%, caída equivalente a la
segunda más grande de la última década, sólo superada por la reducción de exportaciones del 20%
observada durante la crisis internacional de 2009.
El contexto internacional del último quinquenio, por su parte, dista de ser alentador. A la
importante devaluación y crisis de consumo observada en Brasil, principal destino de exportaciones
argentinas, se suma una situación difícil en cuanto a precios internacionales. En efecto, los precios
internacionales, que entre 2006 y 2011 crecieron a una tasa promedio anual del 7,3%, observaron un
período de estancamiento entre 2011 y 2013 que culminó, finalmente, en una fuerte contracción del
13,4% entre 2014 y 2015 (Gráfico 1). Esta reversión en la tendencia tuvo un importante impacto
sobre la rentabilidad de los exportadores, que ya venía siendo castigada internamente por costos
crecientes de logística y personal, y una presión fiscal cada vez más elevada.
Gráfico 1: Valor de exportaciones acumulado a septiembre e índice de precios
‐ Período 2006‐2011 ‐
70.000 200 La disminución interanual
186
65.000 190
de exportaciones entre
180
60.000
56.158 161 170 2014 y 2015 del 16% fue la
millones de US$
55.000 160
segunda caída más grande
50.000 150
47.263
de la última década, sólo
45.000 140
130 superada por la reducción
40.000
120
del 20% observada durante
35.000 110
30.000 100
la crisis internacional de
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2008‐2009.
Exportaciones Índice de precios Exportaciones
Fuente: IARAF en base a INDEC.
Frente a un sector exportador estancado, las retenciones constituyen un importante
obstáculo al dinamismo exportador. Estos gravámenes nacieron en el año 2002 como instrumento de
emergencia y con el pasar de sus ya 13 años de vida se incrementaron en varias oportunidades para
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algunos productos, actuando como un factor más sobre la ya elevada presión fiscal que afrontan
productores exportadores. Actualmente las alícuotas superan el 30% en el caso de algunos bienes
como la soja (35%) y el girasol (32%). Otros productos altamente gravados son el trigo (23%) y el maíz
(20%).
Se plantea entonces un escenario en el cual la apremiante situación de los productores
exportadores podría ser aliviada, al menos en alguna forma, con una baja en la carga de las
retenciones. Frente a esta posibilidad, un interrogante importante refiere al impacto que tal medida
conllevaría sobre los recursos del Estado y, en definitiva, en el financiamiento del Estado.
Los Derechos de Exportación y la tesorería nacional
Los derechos de exportación (DE) constituyen la tercera fuente de ingresos tributarios del
país, después del impuesto al valor agregado (IVA) y del impuesto a las ganancias. Específicamente,
en la recaudación acumulada de 2015, el IVA aportó el 37% de los ingresos tributarios nacionales, el
impuesto a las ganancias el 33% y los derechos de exportación el 7%.
Gráfico 2: Recaudación nacional. Estructura de ingresos a 2015*
Créditos y
Débitos en c/c
9% Derechos de
importación
3%
Ganancias
33% Derechos de
exportación
Recursos tributarios
7%
74%
Resto
Seguridad Social
11%
26%
IVA Neto
37%
*Recaudación acumulada a octubre de 2015
Fuente: IARAF en base a MECON.
Pese que a que el IVA y el impuesto a las ganancias aportaron al fisco más de tres veces lo
que aportaron los DE, no debe subestimarse la dependencia que tiene el Fisco de estos recursos, y es
que este impuesto constituye una fuente de ingresos capaz de financiar por sí misma importantes
partidas del gasto primario del Gobierno Nacional. En efecto, el Gráfico muestra cómo este impuesto
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es capaz de financiar por sí mismo partidas de gasto como la Inversión Real Directa (IRD) y los
Intereses de Deuda (ID). Si, en cambio, la comparación se realiza en términos del Gasto en Personal
(GP) se observa que mientras que en el año 2010 los DE eran capaces de financiar la totalidad de ese
gasto, en el año 2014 la recaudación por retenciones sólo hubiera permitido financiar el 58% de la
partida.
Gráfico 3: Derechos de exportación: relación con partidas de gasto primario
‐ Período 2010 – 2014 ‐
12% La capacidad de los
140.000 11%
recursos por DE como
millones depesos corrientes
10%
120.000
fuente de
100.000 8%
financiamiento del
80.000 6%
6%
Gasto Primario se
60.000
4% redujo un 42% en el
40.000
2% último quinquenio, al
20.000
0 0% pasar del 11% en 2010
2010 2011 2012 2013 2014 al 6% en 2014.
Derechos de exportación Gasto en personal
Inversión real directa Intereses de deuda
DE / Gasto primario (eje der.)
Fuente: IARAF en base a MECON.
La caída de la relación recaudación por DE/GP es una primera señal que da cuenta que la
incidencia de este impuesto en las finanzas públicas se ha reducido. Esta relación descendente
también se observa en las demás relaciones de gasto, en 2010 la recaudación por DE equivalía al 11%
del Gasto Primario, en 2014 esta relación se redujo al 6%.
Llegado este punto resulta interesante estudiar si esta tendencia también se repite en la
recaudación tributaria, lo que reflejaría que nos estamos acercando al momento oportuno para
reducir – si no eliminar –, retenciones sin desfinanciar fuertemente al Estado, algo que diez años
atrás hubiese sido posiblemente impensable. El Gráfico 4 muestra la participación de los DE en la
recaudación tributaria nacional desde su creación hasta la actualidad, comparándola con las
participaciones de las otras dos partidas tradicionalmente de mayor peso en la recaudación (IVA y
Ganancias).
Tanto el IVA como a el Impuesto a las Ganancias evidencian una tendencia creciente en su
participación durante todo el periodo analizado. En tanto que los Derechos de Exportación observan
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un comportamiento tendencialmente ascendente hasta 2008 y descendente posteriormente. Desde
su entrada en vigencia en 2002 este impuesto fue ganando importancia dentro de la recaudación
tributaria nacional con gran velocidad, hasta llegar a una participación record de 17,28% en 2008. A
partir de entonces, su importancia relativa en términos de recaudación inició un proceso de
marcado descenso hasta llegar el piso de 7,3% actual, la menor participación desde su creación.
Gráfico 4: Derechos de exportación, IVA e Impuesto a las Ganancias: evolución de su
participación en el total de recaudación tributaria nacional
‐ Acumulado primeros diez meses de cada año. 2002‐2015 ‐
40% 37,0% La participación de los DE
34,3%
35% en la recaudación
30% 33,3%
tributaria nacional llegó
25% en 2015 al mínimo
20% 17,3%
histórico (7,3%).
20,2%
Importancia relativa aún
15%
menor a la que tenía este
10% 7,3%
11,4%
impuesto al momento de
5%
su creación en 2002
0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
(11,4%).
IVA Neto Ganancias Derechos de exportación
Fuente: IARAF en base a MECON.
La desaceleración de la recaudación por DE posterior a 2009 se debe a que ésta creció a un
ritmo relativamente menor al que lo hicieron los otros dos principales componentes de la
recaudación tributaria, IVA y Ganancias. Entre 2009 y 2014 la recaudación por DE creció a una tasa
promedio anual del 17%, porcentaje marcadamente inferior al 30% y 37% que observaron IVA y
Ganancias. La moderada tasa de crecimiento de los DE es a su vez reflejo de la fase de estancamiento
por la que transitan desde 2011 las exportaciones.
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Consideraciones finales
Las exportaciones se encuentran estancadas desde 2011, transitando uno de los peores
momentos de la década. Las expectativas para los próximos meses no son alentadoras, en el corto
plazo no se espera una mejora en los precios internacionales y este panorama se ve aún más
complicado por la depreciación del real y la profunda recesión en Brasil, el principal socio comercial
de Argentina.
En este contexto, reducir la carga de las retenciones puede presentarse como un primer paso
para mejorar la rentabilidad de los productores exportadores. Si bien una reducción en este
gravamen tendrá como consecuencia inmediata una caída en los ingresos del Estado, el impacto sería
más bien moderado con respecto al que podría haberse previsto en años anteriores.
Los datos de recaudación difundidos por MECON revelan que la importancia de la
recaudación por retenciones se encuentra en su mínimo histórico – aún considerando el año de su
creación 2002 –, tanto en términos de su contribución a la recaudación tributaria como al
financiamiento de partidas claves del gasto público. Se presenta, entonces, una oportunidad
inédita para revisar la regulación impositiva sobre las ventas al exterior. Podría decirse que el riesgo
de desfinanciamiento del Estado por la eliminación de este impuesto no es tan grande en relación a
los años previos. Por supuesto, el timing de tal medida es crucial, y no se la puede considerar
aisladamente, ya que cualquier modificación en la legislación tributaria de otro impuesto
(posiblemente también muy necesaria) podría revertir esta situación, volviendo otra vez sumamente
difícil prescindir de los recursos por derechos de exportación.
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