Tipo Demineria

Guía para la Gestión
de las Autoridades Locales

de Pueblos y Distritos Mineros
de América Latina y el Caribe
CEPAL / UNCTAD
Santiago de Chile, diciembre de 2003

LC/R.2114
Diciembre de 2003
Esta guía ha sido elaborada por la

División de Recursos Naturales e
Infraestructura de la Comisión
Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL), a partir de los
documentos desarrollados en el marco
del proyecto UNCTAD/CEPAL
“Preparación de material de
divulgación destinado a autoridades
locales de pueblos y distritos mineros
en América Latina y el Caribe”. Fue
coordinada por Eduardo Chaparro y
Georgina Ortiz, funcionarios de dicha
División; la edición general estuvo a
cargo de Valeria Torres y la
diagramación fue realizada por
Verónica Zurita.
Este documento no ha sido sometido

a revisión editorial.
Impreso por Salesianos S.A.

N
Ó
E
I
C
sta Guía corresponde al producto final
T A
del proyecto “Preparación de material de divulgación destinado a autoridades
locales de pueblos y distritos mineros de América Latina y el Caribe” realizado en
conjunto por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la
N
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD)
durante el bienio 2002-2003.
E
El proyecto tuvo por objetivos explorar e identificar los principales asuntos de
S
interés de los gobiernos locales de localidades mineras de Latinoamérica y el
E
Caribe, con respecto a las actividades mineras en sus respectivas jurisdicciones y
fortalecer las capacidades de estos gobiernos para enfrentar los desafíos que
R
plantea el compatibilizar las actividades mineras con el desarrollo sostenible de
las localidades.
P
Para identificar estos temas prioritarios, se realizó un taller en octubre del 2002
con autoridades de pueblos mineros de América Latina y el Caribe. El taller fue
también una oportunidad para intercambiar experiencias tanto positivas como
negativas entre los gobiernos locales de la Región en cuanto a sus relaciones con
las empresas que operan en sus respectivas jurisdicciones.
A partir de los materiales preparados para el taller así como de las experiencias
discutidas en la oportunidad se preparó esta Guía que busca proporcionar
herramientas a las autoridades locales de pueblos y distritos mineros de América
Latina para desarrollar una gestión local orientada hacia el desarrollo sostenible.
La División de Recursos Naturales e Infraestructura agradece a los consultores

que prepararon los documentos que sirvieron de base a la producción de esta
Guía y a las autoridades de pueblos mineros de América Latina y el Caribe que
participaron en el taller. Esperamos que esta Guía refleje aquellas prioridades que
ellos mismos definieron y contribuya a alcanzar un mejor equilibro entre la
actividad minera y las demás actividades locales asegurando un desarrollo
sostenible de estas comunidades.
Resumen
Este documento es una guía diseñada para que las

autoridades locales de pueblos y distritos mineros de
América Latina y el Caribe desarrollen una gestión pública
en sus localidades orientada al desarrollo sostenible.
En este contexto, esta Guía pretende dotar de herramientas

a las autoridades de pueblos y localidades mineras que les
permitan asegurar que la actividad minera contribuya de
manera efectiva al desarrollo local sostenible de las
comunidades en las que se desarrolla.
Alcanzar este desafío, requiere del liderazgo de las

autoridades locales y del compromiso de todos los actores
de la sociedad.
Esta Guía está estructurada en seis capítulos. En el primero,

se presentan antecedentes sobre la minería en América
Latina y el Caribe. En el segundo, se aborda la gestión local
de pueblos mineros. En él se realiza una caracterización del
sector y se presentan los diversos actores y roles de la
gestión local. El capítulo tercero está dedicado a los
impactos de la minería y el manejo de riesgos. El cuarto,
presenta y discute los principales desafíos que enfrentan las
autoridades locales para promover el desarrollo local
sostentible en sus comunidades. El capítulo quinto entrega
algunas herramientas para una gestión local sostenible. El
sexto, aborda el tema de las fundaciones y su constribución
al desarrollo local sostenible.
4
Summary
The objective of this manual is to provide tools to Latin

American and Caribbean local authorities of mining districts
and towns to develop local management orientated towards
sustainable development.
Thus, this manual hopes to provide local authorities of mi-

ning districts and towns with the tools to ensure that mining
activities contribute in an effective way to local sustainable
development of communities where it takes place.
Achieving this challenge requires the lead of local authorities

and the commitment of all stakeholders.
The manual consists of six chapters. In the first one, mining

in Latin America and the Caribbean is described. The second
is dedicated to the local management of mining districts
and towns, including sector characterization and a presenta-
tion of different stakeholders involved in local management.
The third chapter discusses the mining impacts and risk
management. The fourth presents and discusses the main
challenges local authorities face to promote local sustaina-
ble development in their communities. The fifth chapter pro-
vides some tools for local sustainable development manage-
ment. Chapter six discusses foundations and their
contribution to local sustainable development.
5
CAPITULO 1
E
INTRODUCCIÓN 9
LA MINERÍA EN AMÉRICA LATINA 10
Ventajas comparativas de la minería en la Región 11
C
Proyecciones de las inversiones en minería en la Región 13
CAPITULO 2
GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS 17
I
CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR 17
Características ambientales 20
Características sociales y culturales 20
Características económicas 22
D
Características institucionales 23
GESTIÓN DE LAS LOCALIDADES MINERAS 23
Ámbitos de la jurisdicción de las autoridades locales 24
Derechos legales 25
N
Obligaciones jurídicas, disciplinarias y sociales 25
Origen de la autoridad en las localidades mineras 26
ACTORES Y FUNCIONES 26
Autoridades locales y autoridades mineras 27
I
Las comunidades 27
Las autoridades del gobierno central 29
Las empresas mineras y sus organismos gremiales 30
Las etnias organizadas 31
La academia 32
Los organismos no gubernamentales y otros actores 33
CAPITULO 3
IMPACTOS DE LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS 35
IMPACTOS GENERALES DE LA MINERÍA 37
Impactos sobre los ecosistemas 37
Impactos sobre el medio físico 38
Impactos, riesgos de contaminación y valores límite permisibles 39
Impactos sociales, económicos y culturales 40
IMPACTOS, AMENAZAS Y RIESGOS EN LAS FASES DEL CICLO MINERO 42
En la exploración preliminar o prospección 42
En la fase de exploración 44
En la fase de construcción del proyecto minero 45
En la fase de explotación o extracción 46
En el beneficio o procesamiento de mineral 46
En la fase de cierre y remediación 48
PELIGROS Y RIESGOS TÍPICOS EN LA MINERÍA 49
Fallas de presas de relaves 49
Botaderos de desmonte 50
Transporte y carga hacia y desde el emplazamiento 52
7
Falla de tubería 52
Hundimientos o subsidencia 53
Derrames de sustancias químicas 53
Incendios y explosiones 56
Riesgos en minas clausuradas 56
MANEJO DE RIESGOS Y EMERGENCIAS MINERAS 57
RESPONSABILIDADES Y COMPETENCIAS DE LOS DISTINTOS
ACTORES EN LA GESTIÓN DE RIESGOS MINEROS 57
Las compañías mineras 58
Loa gobiernos nacionales y agencias locales 59
Los gobiernos locales 60
Comunidad local 60
CAPÍTULO 4
DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES 53
Desafíos para las autoridades locales 66
Promover la participación ciudadana 68
Acceso a la información 71
Consolidación y defensa del tejido social 73
Cierre de minas y faenas mineras 73
El legado histórico: los pasivos ambientales 76
La distribución de la riqueza generada por la minería 77
CAPÍTULO 5
HERRAMIENTAS PARA UNA GESTIÓN LOCAL SOSTENIBLE 81
Herramientas para la gestión municipal 81
Herramientas para la gestión ambiental 89
Herramientas para el manejo de riesgos 90
Herramientas para la participación ciudadana y manejo de conflictos 94
CAPÍTULO 6
LAS FUNDACIONES Y SU CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO
LOCAL SOSTENIBLE 103
Fundación San Isidro 104
Fundación Intercor-CZN 107
Recomendaciones 109
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 111
ANEXOS
1.El ciclo de los minerales 113
2. Clasificación de los tipos de minería 115
3. Características principales de las localidades mineras 119
4. Preguntas relevantes para las autoridades de localidades mineras 123
5. Construcción de un plan de respuestas a emergencias mineras 127
6. Páginas web con información útil 135
8
INTRODUCCIÓN / CAPÍTULO 1
L a minería es una actividad económica que en algunos países de América Latina y el
Caribe, generando importantes aportes a los ingresos fiscales. De hecho, en 2001,
las exportaciones mineras representaron el 25% de las exportaciones totales de Bolivia, el
42% de las de Chile, el 47,8% de las de Perú y el 60% de las exportaciones totales de
Jamaica. Asimismo, el aporte de América Latina y el Caribe a la producción mundial de
metales como cobre, aluminio, hierro, cinc, plata, litio, molibdeno, niobio y tantalio es
superior al 20%, alcanzando en algunos casos a más de 80%.
No obstante lo anterior, mientras los beneficios de esta actividad son distribuidos en el

conjunto de la sociedad, sus costos son asumidos por las localidades y pueblos que
albergan a la minería. En este contexto, esta Guía pretende dotar de herramientas a las
autoridades de pueblos y localidades mineras, que les permitan asegurar que la actividad
minera contribuya de manera efectiva al desarrollo local sostenible de las comunidades en
las que se desarrolla.
No se trata, entonces, de evitar la minería, sino de asegurar que ésta sea

ejecutada con buene calidad técnica y contribuya a la sostenibilidad de las
localidades y pueblos en donde se desarrolla.
El desarrollo sostenible cobra así un significado especial en aquellos países y localidades

que poseen grandes recursos naturales no renovables, como los minerales. En ellos, el
concepto de desarrollo sostenible implica que los recursos minerales constituyen un
capital natural que debe ser usado para el beneficio de los países mineros y sus
poblaciones con una perspectiva de largo plazo (Ver Recuadro 1).
Eso quiere decir también que la actividad minera debe ser desarrollada en forma
sostenible y responsable, respetando el medio ambiente natural y humano de las
localidades donde se desarrolla.
El desafío es asegurar que los beneficios de la actividad perduren más allá del proyecto
minero. Para ello es necesario promover una cultura de cooperación más que de
confrontación.
Alcanzar este desafío requiere del liderazgo de las autoridades locales y del compromiso
de todos los actores de la sociedad. En palabras de CEPAL (2001):
9
’’ Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe
Para producir un patrón de desarrollo local sostenible a partir de la extracción

de minerales en América Latina, se requiere el concurso de todos los actores.
Las empresas líderes deben trabajar con una visión estratégica de largo plazo
en que su desempeño ambiental y su contribución al mejoramiento de las
condiciones sociales sean componentes esenciales de su competitividad
sostenible. A su vez, las empresas locales necesitan aprovechar las
oportunidades que ofrece la minería para desarrollar competencias que
puedan tener aplicaciones también fuera de la minería. Instituciones
académicas locales deben producir el capital humano y la capacidad de
investigación para ello. Es labor de conjunto construir una autoridad pública
local competente que pueda garantizar una interacción constructiva en el
’’
marco de una visión estratégica compartida
LA MINERÍA EN AMÉRICA LATINA

Desde 1994 a la fecha, América Latina se ha constituido en el destino más importante de
las inversiones en exploración minera en el mundo. En 2002, el monto total de las
inversiones en la Región ascendió a US$ 448 millones, lo que equivale al 25,8% del total.
Siguiendo la tendencia internacional, los presupuestos de exploración en América Latina

se destinan de manera principal a cobre y oro. La actividad minera de oro y metales
básicos (cobre, zinc y níquel) se concentra en cinco países de la Región: Argentina, Brasil,
Chile, México y Perú. En 1997, estos países recibieron el 80% del total de las inversiones
en exploración en la Región y el 83% en el año 2002.
En Argentina, la mayor parte de las inversiones están dedicadas al oro, y son

lideradas por la empresa Barrick Gold, seguida por Brancote Holding, MIM
(cobre-oro) y Silver Standard (plata-oro).
En Brasil, las inversiones en exploración están más diversificadas, incluyendo la

búsqueda de cobre, zinc, níquel, oro y diamantes. La principal empresa
inversionista es Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), seguida de bastante lejos
por Anglo Gold, Rio Tinto y Codelco.
En Chile, las mayores inversiones en exploración se concentran en cobre,

seguido del oro. Codelco es la mayor inversionista, seguido por Barrick Gold
(oro), BHP-Billiton (cobre), y Meridian (oro).
10
CAPÍTULO 1 / INTRODUCCIÓN
Se reconoce como autores del concepto de comercial, si no deseaba el advenimiento de

desarrollo sostenible a la Comisión Mundial una era con niveles de sufrimiento humano Recuadro 1
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y degradación ecológica inaceptables.
(más conocida como Comisión Brundtland), El
creada en 1983 por las Naciones Unidas y La Comisión Brundtland definió el concepto concepto
liderada por la destacada política sueca Gro de desarrollo sostenible como “el desarrollo de
Harlem Brundtland. que satisface las necesidades del presente, sin
comprometer la capacidad para que las desarrollo
Esta Comisión, integrada por ministros, futuras generaciones puedan satisfacer sus sostenible
científicos, diplomáticos y legisladores, inició propias necesidades”.
diversos estudios, debates y audiencias
públicas en los cinco continentes durante El concepto de desarrollo sostenible se
casi tres años, los cuales culminaron en abril expandió por el mundo gracias a la
de 1987 con la publicación del documento Conferencia de las Naciones Unidas sobre
“Nuestro Futuro Común” o informe Medio Ambiente y Desarrollo, más conocida
Brundtland. En este documento se advertía como Cumbre de Río, realizada en Río de
que la humanidad debía cambiar las Janeiro en 1992.
modalidades de vida y de interacción
En México, las inversiones en exploración están diversificadas, figurando el cobre,

el zinc, el oro y la plata, entre los minerales más importantes. La principal
empresa inversionista es Industrias Peñoles (polimetálicos), seguida por Grupo
México (cobre, polimetálicos) y Rio Tinto Group (polimetálicos). Más atrás se
ubican Codelco, Angloamerican y Phelps Dodge.
En Perú, las inversiones se concentran en oro y cobre, seguidos de polimetálicos.

La principal empresa inversionista es Barrick (presupuestos destinados en su
mayor parte a la exploración de oro en Alto Chicama) seguida de BHP-Billiton
(cobre y oro), Newmont (oro), Grupo México (cobre, oro y polimetálicos). Más
atrás se ubican Buenaventura y Anglogold (ambos en oro) (Ver Cuadro 1).
Ventajas comparativas de la minería en la Región
América Latina y el Caribe tienen un importante potencial geológico minero, disponiendo 1) Para una
entre otras del 33% de las reservas mundiales de cobre, el 25% de estaño y de bauxita, el información en detalle,
puede consultarse el
17% de níquel, el 10% de zinc y el 7% de plomo1. portal Internet del
United States
Geological Survey:
Asimismo, los yacimientos de la Región presentan mejores leyes de los minerales que los http://mineralusgs.gov/
de otras regiones del mundo. Por ejemplo, en 1995, la ley media del cobre procesado en pubs/commodity/
11
Guía para la Gestión de las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe
Perú Brasil Chile
Barrick 37.0 oro CVRD 53.2 cobre, polimet., diamantes Codelco 17.5 cobre
BHP Billiton 10.5 cobre, oro Barrick Gold 11.5 oro
Anglo Gold 7.9 oro
Newmont Mining 9.4 oro BHP Billiton 7.8 cobre
Rio Tinto Group 5.1 diamantes, níquel
Grupo México 7.0 cobre,oro,polimetálicos Meridian Gold 7.8 oro
Codelco 4.3 cobre, oro
Buenaventura 4.3 oro, metales básicos Noranda 6.9 cobre, oro
Anglo American 3.7 metales básicos, oro
Anglo Gold 3.7 oro Anglo American 4.7 cobre, oro
Phelps Dodge 0.9 cobre
Industrias Peñoles 2.3 cobre,oro,polimetálicos Phelps Dodge 2.5 cobre, oro
Sub-total 74.2 Sub-total 75.1 Sub-total 53.7

Total 102.9 Total 96.5 Total 73.8
México Argentina
Cuadro 1
Industrias 10.6 cobre, zinc, oro, plata Barrick Gold 13.5 oro
Peñoles Brancote Holdings 10.0 oro
América Latina: Grupo México
Rio Tinto
5.8 cobre, polimetálicos
4.1 cobre
MIM 3.0 Cobre, oro
Presupuestos de Codelco 3.2 cobre

Silver Standard
Mauricio
1.9
1.8
Plata, oro
oro
Gammon Lake 3.2 oro,plata
exploración por MIM 3.2 cobre, oro
Hochschild
Noranda 1.5 cobre
principales Phelps Dodge 2.4 cobre IamGold 1.0 oro
32.7
empresas 2002 Sub-total 32.5
Sub-total
Total 42.1
(Millones de dólares) Total 54.8
Fuente: Metals Economics
Group (2002).
las operaciones en América Latina correspondió al 1%, mientras que en América del
Norte fue de 0,47% y en Europa Occidental y Australia de 0,56%.
A lo anterior deben agregarse los incentivos a la inversión extranjera en el campo de la

minería que vienen desarrollando muchos países de América Latina y el Caribe desde
principios de la década de 19902. Chile, Perú, México y Argentina destacan entre los países
latinoamericanos que han logrado importantes resultados desde el punto de vista del
aumento de la producción, basados en las reformas de su legislación minera.
Las reformas emprendidas por estos países han permitido a los inversionistas privados un
mayor acceso a los recursos mineros, seguridad en las pertenencias, libertad para
transferir los derechos y para operar y comercializar sus productos en términos
comerciales. Estas modificaciones se complementan con provisiones, a veces en leyes de
2) Chaparro, Eduardo, inversión o tributarias, que otorgan una mayor libertad para disponer de las ganancias en
compilador (2002). divisas, aplican nuevas y mejores condiciones tributarias en términos competitivos
12
internacionales y garantizan estabilidad a estos términos por un período razonable de

tiempo3.
En resumen, las ventajas competitivas tales como los recursos geológicos y la mano de
obra relativamente hábil y aún barata en países con tradición minera como por ejemplo
Chile, Perú y México, sumado a leyes de inversión minera favorables, hacen de América
Latina un lugar destacado para mantener la inversión en exploración y sostener las
expectativas de crecimiento, dadas por potenciales descubrimientos de yacimientos mineros
tipo «Primera Clase Mundial».
Una comprobación de lo anterior es la presencia en la Región de las principales empresas

mineras mundiales: Rio Tinto, BHP Billiton, Newmont, Barrick Gold, Anglo American
Group, Placer Dome y Phelps Dodge, entre otras.
Proyecciones de las inversiones en minería en la Región

3) Véase Naito, Koh,
Félix Remy y John
En enero 2003 se estimaba que la inversión minera mundial ascendería a US$ 97.000 Williams (2001).
millones en los próximos cinco años. De este total, US$ 75.000 millones corresponden a 4) Engineering &
inversiones nuevas (greenfield) y el resto a expansiones, ampliaciones y reactivaciones en Mining Journal (2003).
minas ya existentes (brownfield)4.
Al analizar las proyecciones de la inversión minera por regiones, América Latina se ubica
en el primer lugar con US$ 23.000 millones (31%). Le siguen Oceanía (Australia),
Norteamérica, África y Asia (Ver Gráfico 1).
Gráfico 1
Inversión minera
proyectada por
región
2002-2007
Fuente: CEPAL, sobre la base de

Engineering & Mining Journal
(2003).
13
En relación con los productos, las proyecciones estiman que el cobre y el oro concentrarán
las mayores inversiones, con el 31 y el 21%, respectivamente (Ver Gráfico 2).
En lo que respecta a las proyecciones de la inversión minera por países, Australia ocupa el
primer lugar con US$ 13.000 millones, seguido por Chile con US$ 8.000 millones. A
continuación se ubican Canadá, Sudáfrica y Perú con inversiones entre US$ 7.000 y US$
5.000 millones.
Tres países de América del Sur figuran entre los que concentran las mayores inversiones
mineras. Además de Chile, se incluyen Perú y Brasil, ambos con US$ 5.000 millones. Las
proyecciones de las inversiones en estos tres países equivalen a US$ 18.000 millones, lo
que representa el 18,4% de la inversión total proyectada (Ver Cuadro 2).
En resumen, los rasgos más destacados del panorama de la

inversión minera en América Latina y el Caribe son los siguientes:
Chile y Perú lideran la inversión minera proyectada, pero no se esperan grandes

mega-proyectos como los que ya se han realizado (Escondida, Collahuasi, Antamina,
entre otros).
Gráfico 2
Inversión minera
proyectada por
producto
2002-2007
Fuente: CEPAL, sobre la base de

Engineering & Mining Journal
(2003).
14
US$ mil millones % total inversión
Australia 13 13,4
Cuadro 2
Chile 8 8,2 Inversión

minera
Canadá 7 7,2 proyectada
por países
Sudáfrica 6 6,2
2002 - 2007
Perú 5 5,1
(Miles de millones de
dólares)
Brasil 5 5,1
Fuente: CEPAL, sobre la
Estados Unidos 4 4,1 base de Engineering &
Mining Journal (2003).
Filipinas 2 2,1
Papua Nueva Guinea 2 2,1
México 2 2,1
La mayoría de los proyectos en la Región se encuentran en etapa de factibilidad, América Latina

por lo que dependen todavía de cambios en variables económicas clave como precios es la región que
de los metales, demanda y financiamiento. concentra la
mayor parte de
Argentina se ha comenzado a perfilar como productor minero de cierta la inversión
importancia, lo que mejoraría si se materializan los proyectos estudiados.
minera
mundial
Brasil se diversifica hacia el cobre y diamantes, además del oro.
En general, los grandes productores de la Región, tanto del sector privado como
público, están forzados a planificar ampliaciones y expansiones para mantener sus
posiciones competitivas.
En el Anexo 1 se presentan los principales componentes del ciclo de los minerales, desde
la etapa de exploración hasta las etapas finales de consumo, reutilización y cierre de minas.
Como se ha visto, los países latinoamericanos se destacan por sus altos niveles de
participación en la producción de minerales, más no por sus niveles de consumo.
15
16
GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS / CAPÍTULO 2
CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR
N o existen parámetros, normas o indicadores universales para definir un pueblo o un

distrito como minero, definición que dependerá tanto de la vocación del territorio
considerado, como de antecedentes históricos, económicos, culturales y efectos de la
actividad minera.
No obstante lo anterior, los pueblos mineros pueden ser definidos como:
...aquellos en los cuales una alta proporción de sus habitantes se dedican a labores
vinculadas con la minería, y en donde la mayor parte de los ingresos derivan de la
industria minera.
También se consideran pueblos mineros, o vinculados a la minería, aquellos que si bien no

presentan trabajos, faenas o explotaciones mineras, se ven afectados por las obras o por los
impactos generados por la minería, como ocurre en el caso de los puertos de embarque de
concentrados. Este es el caso, por ejemplo, de Los Vilos en Chile.
El desarrollo histórico de las localidades con actividad minera importante en América Latina
presenta una variedad de matices, con características similares según el metal o mineral
explotado, tratándose de pequeña o gran minería (Ver Recuadros 2 y 3).
Por ejemplo, la minería de oro desarrollada por grandes y pequeños mineros en Colombia
es diferente a otras modalidades existentes en ese mismo país, como la de minerales
lateríticos de níquel que comenzó hace poco más de veinte años en el sur del
Departamento de Córdova, con el complejo minero-metalúrgico de Cerro Matoso, hoy
uno de los mayores productores mundiales de ferroníquel.
En el primer caso y luego de más de 100 años, las localidades en las que se realiza la
actividad no han presentado un desarrollo continuado notable y se encuentran hoy más que
nunca afectadas por factores de violencia, inseguridad, falta de recursos y sin una proyección
clara de desarrollo local sostenible.
En el segundo caso, en poco más de 20 años, los indicadores de crecimiento demográfico

y calidad de vida después de ser los más bajos de la Región son ahora los más altos.
17
Recuadro 2 Frontino es una de las localidades mineras Una de las empresas más representativas en
más representativas de la industria del oro la minería colombiana es la Frontino Gold
La industria en Colombia, con 26.234 habitantes Mines, cuyo pasado y problemática presente
del oro en distribuidos en sus 1.263 km2 y una altura ofrecen algunos antecedentes útiles para
promedio de 1.317 m, en un territorio ejemplificar la situación de esta actividad.
Frontino, quebrado, que cubre cuatro pisos térmicos Esta empresa ha operado en los municipios
Colombia desde el valle del Magdalena hasta el de Segovia y Remedios, del nordeste
páramo. Es una localidad rica en cultivos antioqueño, desde 1852, es decir desde
agrícolas, con apreciables recursos hace 150 años, explotando principalmente
forestales, y en la que existen además minerales de veta de alto tenor de origen
manifestaciones de minerales de cobre, mesotermal.
plata, oro y sal. Desde 1976, fecha en que se retiraron los
Allí opera la empresa Ecocerro, típica de la dueños extranjeros, la empresa se
mediana minería colombiana (120 encuentra en manos de sus trabajadores. En
empleados, 100 Kg anuales de oro), la actualidad enfrenta problemas jurídicos
además de mineros informales. relacionados con asuntos económicos,
El distrito minero de Frontino está tecnológicos y laborales, entre otros.
conformado por el municipio de Frontino y Asimismo, la situación local de orden
seis municipios contiguos, todos con público es precaria por presencia de grupos
manifestaciones de minerales auríferos. armados al margen de la ley.
Hace más de una década fue creada la La problemática de estos dos municipios es
Asociación de Mineros de Occidente típica de la de todos aquellos con
(ASOMOC), que apoya al pequeño minero producción aurífera.
en la explotación y comercialización del En la misma Región, a lo largo del eje entre
oro. Según esta asociación, los principales Remedios y El Bagre, en unos 150 Km.,
problemas y dificultades que enfrenta la continúa una actividad minera artesanal
pequeña minería en la Región son: muy activa, así como operaciones semi-
mecanizadas de mayor envergadura,
aluviales, coluviales y de veta. En su mayoría
Falta de políticas claras.
son operadores informales que hacen poco
Falta de apoyo económico (subsidios, caso de la reglamentación ambiental y
créditos). minera y producen una contaminación
sustancial por su manejo de mercurio y
Ausencia de tecnología (equipos) para
cianuro.
la explotación minera.
Falta de cultura del gremio minero.
Falta de titulación minera, lo que impide
el acceso al crédito.
18
CAPÍTULO 2 / GESTIÓN LOCAL DE PUEBLOS MINEROS
Recuadro 3
Las características geográficas de este cuidado y mantenimiento de las
municipio son muy propias del oriente instalaciones, así como de apoyo a las
venezolano: gran extensión (42.000 km2), asociaciones de pequeña minería. La
La actividad
baja densidad poblacional (20.790 inversión en el proyecto superaría los 170 minera en el
habitantes), clima tropical húmedo, con millones de dólares, representada en los Estado
temperaturas entre 25 y 28º C, y una trabajos de exploración y el estudio de Bolívar de
altitud de 900 m.s.n.m. factibilidad, la construcción del campamento
y otras obras de infraestructura, como
Venezuela
El municipio de Gran Sabana cuenta con
también en el desarrollo de diversos
una dotación diamantífera y aurífera
programas sociales y ambientales.
importante. Las explotaciones actuales son
de naturaleza ilegal o informal, trabajando El impacto local del proyecto ha sido
depósitos aluviales de manera considerable, aún sin concretarse su
rudimentaria y con gran impacto construcción. Se ha incentivado el
ambiental. Su economía se basa en el desarrollo general de la economía local con
comercio y la explotación minera, aunque empleo, entrenamiento y capacitación
desde hace algunos años el turismo minera, capacitación comunitaria hacia la
ecológico se ha incrementado de manera autogestión, apoyo a la pequeña minería
notoria. El grupo étnico Pemón es para su organización y responsabilidad por
habitante milenario de este municipio, con la sostenibilidad de sus operaciones, además
183 caseríos y comunidades, cuya de obras de infraestructura en salud,
subsistencia se ha basado en la educación y servicios públicos.
horticultura.
La pregunta que surge entonces es qué
En la gran minería, Las Cristinas es el pasará en caso de no concretarse el
proyecto aurífero más importante de proyecto en un futuro previsible; ¿podrá la
Venezuela. Su fase exploratoria se inició en comunidad mantener los niveles de
1991 y duró 6 años. En 1996, y con desarrollo y calidad de vida obtenidos con
resultados positivos, culminó el estudio de lo que se convertiría en un subsidio
factibilidad del proyecto para obtener incidental de no continuar la actividad?
financiamiento bancario. En 1997 se dio
inicio a la construcción de infraestructura
para la futura minería, pero las actividades
tendientes a materializar el proyecto se
suspendieron por dificultades de índole
legal, entre otras.
Las actividades remanentes en la
concesión están relacionadas con el
19
A continuación se señalan algunas características ambientales, sociales y culturales,

económicas e institucionales propias de las localidades mineras. Al destacar los aspectos
negativos, no se pretende minimizar los efectos positivos que genera la industria minera
en las localidades en las que se desarrolla (Ver Recuadro 4), sino que se busca relevar
aquellos temas que requieren mayor atención por parte de las autoridades locales.
Características ambientales
Debido a que es intensiva en el uso de recursos naturales, la minería genera impactos

ambientales importantes. Entre ellos, una alteración del ecosistema que, si no es bien
manejada, puede producir problemas ambientales tales como contaminación de las
fuentes de agua, contaminación atmosférica, mal manejo de residuos industriales y
cambios en la disposición productiva de las tierras, entre otros. Un problema importante
que enfrentan las localidades mineras es la ausencia de una línea de base actualizada de
los recursos y problemas ambientales generados por la minería, lo que dificulta sus
posibilidades de control y solución. Otra amenaza potencial a la gestión local es la
carencia de instrumentos y atribuciones para la planificación del uso del suelo. En países
como Chile, sólo existen instrumentos de ordenamiento territorial en las áreas urbanas, y
no así en las zonas rurales, donde se suelen encontrar los yacimientos mineros.
Las localidades mineras se encuentran casi siempre en zonas aisladas, con características
ecológicas particulares. En este sentido, es común que se sobrepongan con áreas naturales
protegidas, o con zonas que presentan población indígena, situaciones que demandan
esfuerzos y herramientas de gestión específicas.
Características sociales y culturales
Las localidades mineras están compuestas por lo general por población jóven y tienen
flujos migratorios importantes, determinados por períodos de bonanza minera. Este
hecho determina muchas veces que no haya un crecimiento urbano planificado, lo que
conlleva:
existencia de segregación urbana, según la pertenencia o no a la empresa minera;
precariedad de condiciones de salubridad básica;
el hacinamiento, y;
problemas sociales como violencia, prostitución y drogas, entre otros.
20
La Región de Antofagasta presenta una de mar, que aliviará la situación apremiante

Recuadro 4
interesante relación entre la minería y su del agua en la Región. Este tipo de
desarrollo. La población regional se desarrollo es sostenible, ya que la energía
encuentra concentrada fundamentalmente continuará generándose más allá de la
Minería y
en centros urbanos vinculados con la producción minera para la que se creó, desarrollo
actividad minera. Claramente, la minería es posibilitando en el futuro la instalación de local: el
la principal actividad económica regional, empresas a un costo preferencial con caso de la
con 62% de aporte al PIB local en 1996 y respecto a otras zonas de Chile.
un crecimiento de 9,2% promedio por año A pesar de estos indicadores positivos, hay
Región de
entre 1988 y 1999, muy superior al resto sectores de la comunidad de la Región que Antofagasta
del país. La minería ocupa cerca de 12% de son críticos en cuanto a la calidad de vida. en Chile
la fuerza laboral regional, que tiene uno de Según estudios realizados con líderes de la
los menores índices de desempleo del país, comunidad, si bien Antofagasta es una de las
además de los salarios más altos. Después regiones más ricas del país, es también una
de la Metropolitana, la Región de de las que tiene peor calidad de vida.
Antofagasta ocupa el primer lugar en la Contribuyen a ello la falta de infraestructura
clasificación de competitividad nacional, y servicios públicos, el desorden espacial y
aportando más de un 7% del PIB nacional. administrativo de la Región y de la ciudad, la
Fue la Región que más redujo la pobreza carencia de espacios públicos y naturales, y
durante los noventa, es la segunda con la falta de actividad cultural y recreativa de
mayor índice de desarrollo humano, calidad, sumado a una variedad de
después de la Región Metropolitana y, problemas ambientales, en especial la
además, tiene uno de los niveles de pobreza escasez y el conflicto con relación al agua,
más bajo de Chile. Son notables otros así como la contaminación por plomo en
indicadores de progreso en el período concentrados que generan emisiones de
1990-2000, como el aumento de la polvo.
construcción, la disponibilidad de servicios La mayoría de estos males se atribuye en
públicos tales como la telefonía, los caminos gran medida a la condición “de paso” del
y los medios de transporte aéreo, entre habitante de la zona. Debido a la naturaleza
otros. de la actividad minera, gran parte de la
Un ejemplo del impacto que ha tenido el población no se arraiga en el territorio,
desarrollo minero en otras esferas es el dado que lo habita de manera transitoria.
caso de la energía en la Región de De esta forma, se indica que existe un débil
Antofagasta. Entre 1982 y 1999 la capacidad sentido de pertenencia e “identidad” en la
instalada creció de alrededor de 1.700 a Región.
casi 8 mil Giga watts hora, lo que redujo el En este contexto, la estrategia de desarrollo
precio de la energía a aproximadamente la regional plantea la valorización de la
mitad. Ello trajo como consecuencia, condición de “ser región minera”, como un
además, una sobrecapacidad instalada de medio para el “desarrollo minero integral,
energía que permitió la construcción en sobre la base de encadenamientos
2001 de una planta desalinizadora de agua productivos y de servicios”.
Fuente: Informe MMSD-Chile, en Equipo MMSD América del Sur (2002)
21
Estas situaciones muchas veces se ocultan tras cifras agregadas de pobreza mínimas, o
cifras altas de inversión en infraestructura; sin embargo, en zonas de pequeña minería o de
grandes extensiones de minería informal la realidad tiende a ser más deficitaria.
En contraposición a lo anterior, la minería ha producido tradiciones que han forjado una

cultura minera en las localidades y regiones donde se ha realizado por períodos
prolongados de tiempo. Esta cultura es por lo general valorada por los habitantes de las
localidades mineras y su pérdida puede ser vista como una amenaza al desarrollo.
Características económicas
El tipo de actividad minera determina el impacto económico que ésta tendrá en el

territorio municipal (Ver Anexo 2). De este modo, los grandes proyectos de inversión
asociados por lo general a la gran minería, se traducen en infraestructura e inversión social
en el nivel local o regional. Su especificidad tecnológica determina su bajo impacto en el
empleo, a diferencia de la pequeña minería que utiliza un gran número de empleados.
Otros aspectos a considerar, relacionados con el empleo, son:
si las empresas emplean mano de obra local o la contratan fuera del área de
influencia.
si las empresas realizan sus procesos de compra y aprovisionamiento a escala
local, estimulando la generación de empresas asociadas a la actividad minera.
También es interesante estudiar la distribución espacial de las faenas; su dispersión

permite generar polos de actividad económica en todo el territorio, sin embargo su
localización en zonas específicas determina concentración de actividad económica.
Un aspecto clave dentro de los impactos económicos es la participación del gobierno

local en la distribución de impuestos, patentes o cánones establecidos para la
actividad minera. La legislación minera latinoamericana no es uniforme en este punto; así
mientras algunos países entregan porcentajes de estos tributos a la gestión local, otros
centralizan su recaudación y redistribución bajo criterios políticos estratégicos nacionales.
Esto determina que el gobierno local debe ser capaz de generar medidas alternativas en el
ámbito de su gestión para percibir ingresos no tributarios de esta actividad. El conocimiento
de las posibilidades de aporte de las empresas de la zona, permitirá a las autoridades
identificar las eventuales modalidades de cooperación y apoyo.
22
Características institucionales No todas las

localidades
Hoy existen fuertes tendencias en la Región que fomentan la descentralización y el mineras
traspaso de atribuciones a los gobiernos locales. Con distintos grados y modalidades, los cuentan con
gobiernos locales tienen hoy mayores responsabilidades y atribuciones, pero se una línea de
encuentran, en algunos casos, sin las herramientas de gestión adecuadas para asumirlas, y base
en otros, sin la completa autonomía real para ejercitarlas. actualizada
de los
Es por ello que se ha promovido la generación de planes de desarrollo municipal, de
recursos y
ordenamiento urbano, de fomento productivo y el diseño participativo del presupuesto
problemas
anual municipal. Todas estas instancias requieren de las autoridades locales capacidad de
liderazgo y gestión, además de la integración de procesos participativos que incorporen a
ambientales
la comunidad en la gestión del desarrollo local. generados por
la minería,
En este sentido, es importante que el gobierno local tenga una clara idea de su capacidad lo que
de movilizar a los distintos actores presentes en el territorio, que potencie y capacite a sus dificulta sus
funcionarios, y genere espacios para la cooperación público-privada. Mientras en el caso posibilidades
de la gran minería se aprecia un énfasis en la posible colaboración que de ella se puede de control y
obtener para facilitar y consolidar el desarrollo local, en la pequeña minería la relación solución
tiende a ser en el otro sentido: los pequeños mineros buscan la colaboración y apoyo de
las autoridades para garantizar la continuidad de su actividad. Al respecto, cabe destacar
que, a diferencia de la situación de la gran minería, a la pequeña minería se le reconoce su
papel generador de empleo local.
Los Anexos 3 y 4 presentan una síntesis de las características de las localidades mineras y
preguntas relevantes que pueden ser utilizadas por la autoridad local en un ejercicio de
conocimiento de su situación y entorno, respectivamente.
GESTIÓN DE LAS LOCALIDADES MINERAS

La administración de los pueblos mineros está en manos de las autoridades locales, las
que enfrentan el desafío de conciliar la actividad minera con otras actividades de la región
(pecuarias, agrícolas y turísticas, por ejemplo), asegurando el desarrollo sostenible de la
localidad.
23
Ámbitos de la jurisdicción de las autoridades locales
Cada país ha delimitado los lugares dentro de los cuales se ejerce el poder o la autoridad
para gobernar o poner en ejecución las leyes. Esta delimitación está relacionada con su
régimen administrativo y representación política, cualquiera sea su denominación, como
por ejemplo:
Departamentos, Provincias, Secciones de Provincias y Cantones;

Regiones, Provincias y Comunas;
Departamentos, Distritos, Municipios y Territorios Indígenas;
Provincias, Cantones y Distritos;
Provincias y Municipios;
Provincias, Municipios, Cesiones y Parajes;
Estados, Municipios y Parroquias;
Provincias, Cantones, Parroquias y Circunscripciones Territoriales asignadas a
grupos étnicos.
De esta manera, en cada país existe alguno de los siguientes regímenes:
Regímenes administrativos nacionales

Regímenes dependientes para la coordinación y control de las políticas de
gobierno nacional y para la dirección de las actividades de funcionarios y
representantes de la Función Ejecutiva
Regímenes seccionales
En los dos primeros regímenes mencionados se tiene como elemento vinculante la

denominada “subordinación jerárquica y política”, según la cual los órganos y las
autoridades de la Administración Pública Central que conforman la Función Ejecutiva, se
encuentran sometidos a la jerarquía del Presidente de la República y a la de los
respectivos ministros de Estado.
En tanto, a los regímenes seccionales les son característicos el goce de autonomía, que en
algunos casos incluye una facultad legislativa, como sucede con la expedición de
ordenanzas, la creación, modificación y supresión de tasas y contribuciones especiales.
24
Debe tenerse en cuenta que por avanzado que esté un proceso de descentralización, aún
no se conoce ningún país que haya cedido a los entes territoriales conocidos como
municipios, parroquias, o similares, la función de administrar los yacimientos minerales.
Esto quiere decir que el principio constitucional americano, según el cual los recursos
minerales son propiedad inalienable e imprescriptible del Estado, sigue vigente.
Los regímenes administrativos del orden nacional comprenden regímenes administrativos

específicos para la actividad minera, los que por obvias consideraciones tienen características
particulares, diferentes a las aplicables en países con regímenes de carácter federal.
Derechos legales
El ejercicio del poder para gobernar o poner en ejecución las leyes, encuentra respaldo en
la normativa legal. En tal virtud, las autoridades en las localidades mineras están investidas
de atribuciones o facultades consagradas en los preceptos constitucionales de cada país y
en las leyes de los mismos.
En América
Bajo este contexto se entiende que las atribuciones de esas autoridades se plasman en las Latina los
denominadas competencias otorgadas por leyes, competencias que tratándose de los recursos
regímenes administrativos del orden nacional, de los regímenes dependientes y de los minerales son
regímenes seccionales, tienen limitaciones propias en tales leyes y en sus cuerpos propiedad
normativos de orden reglamentario o adjetivo.
inalienable e
impres-
Las situaciones de exceso o abuso, encuentran límites en las garantías de los derechos,
tales como los casos de hábeas corpus, hábeas data o acciones de amparo, con los que se
criptible del
solicita la adopción de medidas urgentes destinadas a cesar, evitar la comisión o remediar Estado
las consecuencias de un acto u omisión ilegítimos de una autoridad pública.
En todo caso, cabe tener presente que por principio, las autoridades de cualquier
localidad, sea cual sea la principal actividad que allí se desarrolle, no pueden ejercer otras
atribuciones que las consignadas en la Constitución y en la Ley.
Obligaciones jurídicas, disciplinarias y sociales
A la par de los derechos de las autoridades en las localidades mineras, se encuentran las
obligaciones de orden jurídico, que también emanan de la normativa legal o reglamentaria,
para responder a la necesidad de servicio al interés general de la sociedad. A estas
obligaciones, les son inherentes los principios de:
25
Legalidad (Sujeción a la ley, cualidad de legal).

Jerarquía (Sometimiento, subordinación a las categorías de autoridad).
Tutela (Amparo, defensa de los intereses del Estado).
Cooperación (Labor conjunta para alcanzar las finalidades de un Estado).
Coordinación (Concertación de medios, esfuerzos para una acción común).
En general, no hay exención por los actos realizados por las autoridades en el ejercicio de
sus funciones, o por sus omisiones, pudiendo sobrevenirles responsabilidades de orden
administrativo, civil e incluso penal. Sobra decir que las autoridades merecen respeto,
consideración y adhesión de parte de los administrados, en tanto en el ejercicio de sus
dignidades y funciones demuestren capacidad, honradez y eficiencia.
Origen de la autoridad en las localidades mineras
Las autoridades en las localidades mineras, como en cualquiera otra, actúan dentro de su
jurisdicción y de acuerdo con su competencia y el origen de su autoridad es el
nombramiento o designación por parte de la autoridad nominadora de la Función
Ejecutiva y la elección popular, basados en leyes pre-existentes.
Así, se pueden mencionar los casos de las autoridades administrativas mineras, nombradas
en la mayoría de las ocasiones por los Ministros de Estado, que tienen a su cargo la
dirección y la ejecución de la política minera y los casos de los Alcaldes, elegidos en los
respectivos procesos electorales, por votación popular y directa.
En América Latina la autoridad minera es ejercida por intermedio de los Ministerios o

Secretarías de Estado con denominaciones diversas: Ministerio de Minas y Energía
(Colombia); de Energía y Minas (Ecuador y Perú); de Comercio (República Dominicana), de
Obras Públicas y Comunicaciones (Paraguay), entre otros.
ACTORES Y FUNCIONES
Si bien la gestión de las localidades y pueblos mineros depende de la administración local,
intervienen en ella una variedad de actores que es necesario conocer. A continuación se
describen brevemente los actores más relevantes de la gestión local de pueblos mineros y
cómo estos se relacionan con las autoridades locales.
26
Autoridades locales y autoridades mineras
Las autoridades locales son las personas revestidas de algún mando, poder o magistratura,
en un determinado lugar, territorio o comarca (Ver Recuadro 5).
La autoridad minera es aquella encargada de administrar los procedimientos de

otorgamiento, conservación y extinción de derechos mineros, dentro de una determinada
jurisdicción, conforme lo previsto en las respectivas leyes mineras. En Chile, Perú y
Argentina los materiales de construcción o áridos son administrados por la autoridad
local.
Tanto la autoridad local como la minera son regidas por los organismos de control y de
regulación de las autoridades de las funciones Ejecutiva y Judicial y de las entidades que
integran los regímenes seccionales.
Las comunidades
Las comunidades locales están integradas por una gran variedad de actores, los que
participan en la actividad social a través de organizaciones de distinta índole, tales como
juntas vecinales u otras organizaciones ciudadanas (iglesia, clubes deportivos, entre otros).
En términos generales, son parte de una comunidad todos los vecinos que la habitan. Las
comunidades pueden estar ubicadas en:
Zonas o sectores considerados como urbanos;
Zonas o sectores considerados como rurales, y;
Zonas o sectores a los que se les han atribuido características especiales

respecto de la forma de conservación de la propiedad y de la posesión de
las tierras comunitarias (ejidos en México o Zonas Mineras Indígenas en
Colombia, por ejemplo).
Muchas de las comunidades que reciben los impactos de la minería se encuentran en

áreas rurales, con carencias materiales, educativas y de servicios públicos.
No siempre la relación de las autoridades con las comunidades mineras es óptima. Por el
contrario, muchas veces es esporádica y puede hasta no existir, dependiendo de factores
27
Probidad administrativa. Las autoridades • El derecho al ejercicio de su defensa en

locales tienen el deber y la responsabilidad los procedimientos administrativos.
Recuadro 5
de rendir cuentas a la sociedad y a la • El derecho a obtener información sobre
autoridad, conforme a la ley. Hoy existe en la normativa interna relacionada con el
Requisitos toda América Latina un gran interés por la procedimiento de su interés.
básicos de promoción de la probidad administrativa, lo • El derecho a tener acceso a la
las que se ha manifestado en nuevos marcos información que conste en los archivos
autoridades jurídicos y legales que establecen mejores de la entidad en la que cursen los
sistemas de control, fiscalización y auditoría procedimientos.
locales por parte de los Estados. • El derecho a ser oídos y tratados con
respeto por las autoridades y
Lucha contra la corrupción. El combate funcionarios.
a la corrupción entraña la necesidad de
acabar tanto con quienes corrompen como Correcta utilización de recursos. Para
con los que se dejan corromper. Es asegurar la correcta utilización de recursos
necesario llevar a cabo todas las acciones se deben desarrollar leyes de control que
necesarias para luchar contra la corrupción, contengan disposiciones sobre el empleo
pero se debe tener mucho cuidado con de los recursos públicos y que contribuyan
atentar contra el honor y dignidad de las a fiscalizar las gestiones administrativas,
personas, ya que la calumnia es otra forma financieras, operativas e inclusive de gestión
de corrupción. ambiental de las instituciones estatales.
Estos sistemas de control pueden ser tanto
Transparencia. La transparencia en las de orden interno como externo.
actuaciones de la autoridad local y en los
procesos asociados debe ser sinónimo de Desarrollo de la capacidad de gestión
claridad y limpieza, y su ausencia hace local. El fortalecimiento de la participación
presumir faltas de conducta por parte de ciudadana y de las entidades locales se facilita
los administradores. La tendencia actual de con la aplicación de los procesos de
los Estados y sus gobiernos es la de descentralización y desconcentración en la
disponer de normas que hagan factible el gestión local. La transferencia progresiva de
que los actos y hechos administrativos se funciones, atribuciones, competencias y
celebren de manera transparente para responsabilidades a los gobiernos seccionales
garantizar su vigencia y legitimidad y así o locales, por vía de la descentralización, se
prever y evitar la impugnación de los debe dar con la correspondiente
mismos. La transparencia en las actuaciones transferencia también de recursos y
de las autoridades locales es coherente, competencias, dando una clara definición de
entre otros, con los siguientes derechos funciones, atribuciones y obligaciones de los
ciudadanos: organismos estatales en procura de evitar
• El derecho a conocer en cualquier conflictos por duplicación o superposición de
momento el estado del trámite de los éstas. El proceso descentralizador se
procedimientos en que tengan la calidad complementa con la capacitación de los
de interesados. nuevos encargados en los Gobiernos
• El derecho a conocer la identidad de las Seccionales o gobiernos locales, en las
autoridades responsables del trámite de materias a ellos encomendadas.
los procedimientos de su interés.
28
Control de las obligaciones y Pueblo, a las que corresponde, entre otras

compromisos de la industria. El control atribuciones, la de defender, de oficio o a
público y social de las obligaciones y petición de parte, cuando fuere procedente,
compromisos contraídos por los la observancia de los derechos fundamentales
representantes empresariales con arreglo a individuales o colectivos que la constitución,
la ley, es responsabilidad de los organismos las leyes, los convenios y los tratados
de control de cada Estado. A manera de internacionales garanticen.
ejemplo, pueden citarse las Contralorías de Son reconocidas y válidas otras formas de
los Estados; las Procuradurías de los Estados; control que en la práctica se dan por
los Ministerios Públicos; las Comisiones de intermedio de organizaciones o instancias de
Control de la Corrupción; y las la denominada sociedad civil, tales los casos
Superintendencias encargadas de controlar de: comités de gestión, colegios de
instituciones públicas y privadas, a fin de que profesionales, confederaciones de
las actividades económicas y los servicios organizaciones indígenas, y organizaciones no
que presten, se sujeten a la ley y atiendan al gubernamentales que inclusive llegan a
interés general. En algunas legislaciones proponer o interponer acciones y recursos de
existen las denominadas Defensorías del índole constitucional, como las de amparo.
tales como las distancias existentes entre el casco urbano y los sitios en los que se
desarrollan las operaciones mineras, la carencia de recursos económicos de las
autoridades o la falta de infraestructura para brindar la debida atención, lo cual motiva
quejas de las comunidades por el “abandono” del que son objeto por parte de algunas
autoridades.
Las autoridades del gobierno central
Las autoridades del gobierno central que inciden en las decisiones sobre el desarrollo
minero son diversas, incluyendo a los ministerios de minería y medio ambiente, entre otros.
En general, las relaciones de las autoridades locales con las del gobierno central se
caracterizan por una subordinación jerárquica de las primeras. En este contexto, muchas
veces resulta evidente el sometimiento de las autoridades locales a la jerarquía del
Presidente de la República y a la de sus ministros de Estado.
Las relaciones entre las autoridades de los gobiernos locales o seccionales, con las
autoridades del gobierno central, se condicionan por:
La filiación política de las autoridades de los gobiernos locales o seccionales,

que en muchos casos puede ser distinta a la de las autoridades o
29
funcionarios de la Administración Pública Central, lo que puede generar

controversias.
Carencia e inadecuada distribución de los recursos del presupuesto ordi-
nario, así como el incumplimiento, en cantidad y oportunidad, de la entrega
de recursos, creados por Ley (asignaciones por concepto de regalías,
patentes, cánones, otros).
Los conflictos de competencia que pueden darse entre los gobiernos sec-
cionales y las autoridades locales, dependientes de la Administración Pública
Central, por el desconocimiento de la normativa que regula el ámbito de
dicha competencia.
La inexistencia de procedimientos, en otros, que hagan factibles las relaciones
armónicas y concertadas de las autoridades locales con las de los gobiernos
seccionales autónomos, así como la solución de conflictos entre éstas.
Para hacer más fluida la coordinación entre las autoridades centrales y las locales, algunos
gobiernos están impulsando procesos mediante los cuales la titularidad y el ejercicio de las
competencias atribuidas a los órganos administrativos se desconcentran en otros
subordinados a ellos, de manera que se produzca el traslado de la competencia al órgano
desconcentrado.
Las empresas mineras y sus organismos gremiales
Las empresas mineras que operan en pueblos y localidades mineras pueden ser
pequeñas, medianas o grandes, de capitales nacionales, extranjeros o mixtos.
Si bien el propósito de este sector es maximizar sus utilidades y obtener el máximo valor
’’
agregado para sus accionistas, muchas empresas grandes y medianas están incorporando
en su quehacer el concepto de responsabilidad social empresarial.
El concepto de responsabilidad social empresarial está cambiando la

forma de hacer negocios en el mundo, puesto que las expectativas de las
personas están evolucionando respecto del rol de las empresas en la sociedad
actual. Por otro lado, muchas empresas están viéndose a si mismas como un
actor relevante y activo dentro de la comunidad y el medio ambiente en el
5) Equipo MMSD
que se insertan. De esta forma el concepto de “buen ciudadano corporativo”
América del Sur no sólo se abre paso como un deber de la empresa moderna sino también
(2002). como un imperativo del negocio y un factor de éxito5
30 ’’
Son múltiples las relaciones que las autoridades locales pueden y deben mantener con las
empresas mineras y sus organismos gremiales, dependiendo de la jurisdicción y competencia
de cada una de ellas. Temas que son propios de las relaciones entre estas entidades incluyen
la actividad productiva misma, asuntos de orden laboral, seguridad social, construcción de
caminos, aprovechamiento de aguas, empleo de energía eléctrica, seguridad pública, medio
ambiente, salud, temas tributarios y patrimonio cultural, entre otros.
En el desarrollo de esas relaciones, las autoridades locales deben proporcionar

información clara respecto de cuál es el órgano de la administración que debe encargarse
de cada uno de los asuntos específicos.
Es importante tener presente que todas las relaciones, en cualquier nivel jerárquico, deben
regirse por la legislación vigente. Esto significa que la autoridad local, por mejor voluntad
que tenga para resolver un conflicto o una petición, no podrá ir más allá de lo que el
marco legal prescribe.
Cabe destacar que en la actualidad las empresas mineras, especialmente las grandes, al
tiempo que conocen con claridad sus responsabilidades de orden administrativo, civil e
inclusive penal, asumen un papel dinámico frente a la comunidad local.
Las etnias organizadas
En la última década, numerosos países de la Región han modificado sus constituciones,

permitiendo así reconocer su condición de países multiétnicos y pluriculturales. En este
contexto, países como Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú y Nicaragua, entre
otros, han reivindicado los derechos de los pueblos indígenas y de las comunidades afro
americanas.
Sumado a lo anterior, varios países de la Región han adoptado el Convenio 169 de la

OIT sobre el derecho a la consulta previa a pueblos indígenas y tribales en países
independientes sobre proyectos y programas que puedan afectar su integridad étnica.
Todas estas disposiciones procuran en lo fundamental reconocer y garantizar los derechos

que estos pueblos tienen con carácter colectivo.
Los Estados reconocen y garantizan a los pueblos originarios, entre otros derechos
colectivos, los de:
31
participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los

recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras,
ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación
de esos recursos y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente;
participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea
posible y recibir indemnizaciones, por los perjuicios socio ambientales que
les causen.
No sólo los pueblos originarios de América están amparados por estas normas, en
muchos países las comunidades afro americanas gozan de igual condición legal. En
consecuencia, las autoridades locales deben velar por el cumplimiento de esos derechos
colectivos.
La academia
Las instituciones académicas pueden contribuir de manera significativa a orientar las

políticas mineras públicas y privadas hacia el desarrollo sostenible, aportando su
conocimiento acumulado y diversidad de visiones.
La vinculación de las autoridades de localidades y pueblos mineros con las instituciones

académicas, en sus distintos niveles, debe, en lo posible, estar orientada al diseño y
ejecución de proyectos de interés comunitario. En particular, con universidades e institutos
de educación superior, la relación debería centrarse en aprovechar sus conocimientos en
aquellas circunstancias en las que se requiera asesoría especializada.
Hoy en día existen diversas iniciativas que buscan establecer alianzas entre la academia y
Las empresas
otros actores de la comunidad (empresas, gobierno, otros) orientadas a dar solución a los
mineras están problemas que afectan a la localidad y asegurar que la minería contribuya al desarrollo
asumiendo local sostenible.
cada vez un
papel más Las autoridades locales deben tener presente que en ocasiones, los desarrollos mineros
dinámico son de duración muy breve, como sucede con el oro, y una vez agotado el yacimiento la
frente a la vida de su comunidad continúa. En este contexto, la generación de alianzas entre el sector
comunidad académico, las empresas y las autoridades locales puede contribuir a asegurar que los
local beneficios de la actividad minera se extiendan más allá de la duración del proyecto, a
través de programas de largo plazo que inviertan en el capital humano y social de la
localidad (Ver Recuadro 6).
32
Con el objetivo de preparar técnicos El Centro, que comenzó a impartir clases

especializados en la operación y en 2001, está permitiendo no sólo mejorar
mantenimiento de equipos y maquinaria la productividad de la empresa minera en Recuadro 6
minera, se creó hace unos años el Centro Chile al entrenar técnicos y mano de obra
Internacional Minero Benjamín Teplizky, calificada, sino además potenciar el capital El Centro
localizado en Copiapó, Chile. El Centro es humano y social de las localidades en las Internacional
producto de una alianza estratégica entre la que se desarrolla la actividad minera. Minero
Universidad de Atacama, el Ministerio de De este modo, se están creando las
Minería, el Gobierno Regional y once condiciones para asegurar un desarrollo
Benjamín
empresas mineras canadienses activas en local sostenible en el corto, mediano y largo Teplizky de
Chile. plazo. Chile
Los organismos no gubernamentales y otros actores
Las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) se han constituido en el último

tiempo en actores importantes en la intermediación y generación de procesos de diálogo
entre las comunidades locales y las autoridades.
En general su ámbito de acción es un tema en particular (medio ambiente, pobreza,

incorporación de la perspectiva de género, desarrollo sustentable, entre otros) y su
objetivo, influir en la política pública y privada en sus áreas de interés.
En la minería, las ONGs se han constituido en algunas ocasiones en defensoras del interés
público ante proyectos de inversión con grandes impactos ambientales y sociales.
Las autoridades locales se ven muchas veces desbordadas por la acción de estas
expresiones de organización social, que como tales, son reconocidas y amparadas en las
normas y leyes de todos los países y por ende, no deben ser ni desconocidas ni atendidas
de manera insuficiente o displicente.
33
34
IMPACTOS DE LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS / CAPÍTULO 3
S e ha visto que el conjunto de actividades desarrolladas por la minería genera
impactos en los medios físico, económico, social y cultural cuya magnitud y sentido
depende de factores vinculados a la dimensión de los proyectos mineros, el tipo de
tecnología, a la gestión ambiental y a las políticas corporativas de las empresas.
La minería no es la única actividad productiva que produce alteraciones en el medio

ambiente. Se reconoce, además, que junto con ella existen factores que incrementan la
vulnerabilidad de los espacios y las comunidades locales frente a las amenazas y riesgos de
desastres ya sean de origen natural o tecnológico. Entre ellos:
prácticas inadecuadas de la población que contribuyen al deterioro

ambiental;
carencia de medidas de prevención y mitigación de riesgos;
crecimiento desordenado del espacio urbano; y la inexistencia de una cultura
preventiva y ambiental.
Estos aspectos guardan correspondencia con la debilidad institucional y el poco desarrollo

de la gobernabilidad en el ámbito local.
El riesgo cero no existe y a diario, por ejemplo, voluntariamente se asumen riesgos

significativos como fumar o viajar en diferentes medios de transporte, lo cual significa que
existen tanto riesgos admisibles como no admisibles para la población (Ver Recuadro 7).
El impacto potencial que puede ocasionar la minería depende de las características del
yacimiento y de la magnitud de las operaciones, lo cual conlleva consideraciones sobre
metodología minera, equipos y gestión ambiental.
En este contexto, el análisis de riesgos debe ser incorporado desde la fase de diseño del
proyecto, tomando en cuenta que es el ámbito local de su desarrollo el más susceptible
de recibir sus efectos. Sin embargo, debe mencionarse que, por la magnitud de
determinados proyectos, los impactos sobrepasan el ámbito local, y en muchos casos
llegan a tener incidencia nacional en las políticas macroeconómicas, tributarias, de
distribución del ingreso y otras.
35
El término impacto se refiere al contacto pueden ocurrirle al sujeto o sistema

Recuadro 7 entre dos elementos naturales o antrópicos expuesto, resultado de la concurrencia y
distintos, que afecta la condición original de mutuo condicionamiento de la amenaza y la
Terminología uno de ellos o de ambos. Puede ser vulnerabilidad. El riesgo está siempre
básica: positivo, es decir que produce algún tipo de asociado a la posible ocurrencia de un
impacto, mejora en la condición original existente, o suceso no deseado. Por otro lado, el riesgo
negativo si es que causa deterioro en siempre puede ser administrado, actuando
amenaza, alguno o en todos los componentes de la en su frecuencia, en sus consecuencias o en
riesgo y misma. ambas.
vulnerabilidad En general se acepta que el concepto de La vulnerabilidad es un factor de riesgo
amenaza se refiere al peligro latente o interno, que constituye la predisposición o
factor de riesgo externo, de un sistema o susceptibilidad física, económica, política o
de un sujeto expuesto. El peligro es la social y cultural de un individuo, comunidad
propiedad intrínseca de una situación sobre o sistema, de ser afectado o de sufrir daños
personas u objetos y que no puede en caso de un fenómeno natural o antrópico
controlarse o reducirse. desestabilizador.
El riesgo es el potencial de pérdidas que
En el Gráfico 3 se describen los pasos a seguir en una evaluación de impacto ambiental en

el sector minero, desde el momento inicial del proyecto.
Gráfico 3
Procedimientos
básicos de la
evaluación
de impacto
ambiental
en el sector
minero
36
CAPÍTULO 3 / IMPACTOS EN LA MINERÍA Y MANEJO DE RIESGOS
IMPACTOS GENERALES DE LA MINERÍA

Los potenciales impactos generales de la minería sobre distintos medios son variados y se
pueden describir así:
Impactos sobre los ecosistemas
La actividad minera produce impactos de diversa intensidad en los ecosistemas y puede

llegar a ocasionar la destrucción del hábitat, su fragmentación o la alteración de sus
características naturales.
Los efectos nocivos que puede generar la industria minera sobre el ambiente pueden
traducirse en la pérdida de vegetación por la emisión de cargas contaminantes al aire y al
agua, y procesos de erosión acelerados. Es un error creer que la pérdida de vegetación de
pradera, o herbácea, es menos importante que la pérdida de bosques, pues esto olvida el
papel amortiguador que tienen estas formaciones vegetales frente a los procesos erosivos
y su importancia en la cadena alimenticia de las especies animales.
Las explotaciones a cielo abierto en gran escala pueden reducir la vegetación a islas
demasiado pequeñas y poner en riesgo la existencia de algunas especies animales y
vegetales.
Asimismo, los cuerpos de agua pueden ser afectados ya sea por la generación de aguas
ácidas, así como por la presencia de sólidos en suspensión que al aumentar la turbidez,
disminuyen los rangos de luminosidad, afectando los procesos biológicos de la fauna y
flora que habita en los medios acuáticos.
La fragmentación del hábitat puede ocasionar la huida o desaparición de determinadas

especies animales. Por lo general las de mayor tamaño como los mamíferos, aves, reptiles,
anfibios y peces, huyen cuando se producen una alteración drástica de su hábitat; en el
caso de especies menores como los invertebrados, puede producirse su muerte en razón
de su escasa movilidad.
37
Impactos sobre el medio físico
Sobre el medio suelo

Los principales impactos de la minería sobre el suelo son:
Remoción incontrolada de la capa vegetal y deforestación, como

consecuencia de las actividades realizadas en las etapas de construcción de
instalaciones, vías de acceso y tendido eléctrico.
En la fase extractiva, la explotación de cielo abierto puede abarcar
considerables extensiones, cuando la tecnología, las condiciones económicas
del explotador y las características del yacimiento requieren de una
explotación extensiva.
Procesos erosivos incontrolados.
Cambios en el paisaje, como consecuencia de la construcción de
instalaciones y el gran movimiento de tierras.
Alteración en el drenaje.
Absorción de contaminantes transpor tados por vía aérea y luego
depositados en el suelo.
Sobre el medio agua

Los principales impactos de la minería sobre el agua son:
Agotamiento de las fuentes de agua, por deforestación.

Captación y acumulación monopólica de los derechos de agua.
Cambios de la hidromorfología debido a la reclasificación y movimientos de
tierra.
Contaminación de acuíferos (napas).
Alteración de la mecánica de las corrientes de agua.
Contaminación con metales tales como mercurio, cadmio o compuestos de
cianuro.
Drenaje ácido de minas, cuando las aguas de un PH muy bajo se movilizan
fuera de las áreas de depósito y control.
38
Uno de los compuestos más usados en la industria minera es el cianuro y su

toxicidad puede ser neutralizada para lograr compuestos que minimicen el
riesgo de su uso. El uso de retortas de circuito cerrado en explotaciones de
pequeña escala, controla con gran efectividad las implicaciones tóxicas de otro
mineral, el mercurio, empleado en la metalurgia del oro.
Sobre el medio aire

Los principales impactos de la minería sobre el aire son:
Contaminación del medio aire por la dispersión de sólidos en suspensión

emitidos en cualquiera de las etapas de la producción, debido a la excavación.
Generación y transpor te de nubes de lluvias ácidas por captación

incompleta de humos en las plantas de refinación.
Efectos sobre las personas

Los potenciales impactos negativos más importantes de la actividad minera sobre la salud
de las personas y el medio ambiente pueden expresarse en:
Patologías de carácter ocupacional.
Pneumoconiosis de distinto tipo: por carbón, por sílica, oxido de hierro, entre
otras (conocidas antes como antracosis, silicosis y siderosis).
Problemas y patologías respiratorias y oftalmológicas en la población
circundante.
Problemas nerviosos (stress) en la población circundante, generados por
ruidos, vibraciones, polvo y cambios del paisaje. La sola presencia de estos
agentes, produce percepciones negativas en la población.
Desocupación y desarraigo laboral.
Impactos, riesgos de contaminación y valores límite permisibles
Si bien la principal preocupación de la población respecto de la minería es la

contaminación física, es importante saber que no todas las actividades mineras traen
consigo efectos nocivos para la salud, la vida o los ecosistemas. Organismos de las Naciones
39
Unidas, como la OMS, OIT y otros, han establecido rangos de valores límite permisibles
(VLP) para los agentes materiales, sustancias químicas y metales asociados a la actividad
minera. Estos VLP son los que indican en qué medida de concentración o exposición
resultan nocivos tales agentes. De igual manera, en los países existen normas nacionales de
cumplimiento obligatorio que fijan sus propios VLP. Por ejemplo, en Perú, la Resolución
Ministerial N° 315-96/EM/VMM establece los niveles máximos permisibles correspondientes
a los elementos y compuestos presentes en las emisiones gaseosas, así como a las partículas
y elementos metálicos arrastrados por éstas (Ver además Recuadro 8).
En el caso de Perú, el Ministerio de Energía

Recuadro 8 y Minas es el encargado de controlar los
niveles máximos permitidos de los
Niveles contaminantes en líquidos y gases y de
máximos supervisar que estén dentro de niveles que
no representen peligro directa e
permisibles indirectamente para los seres vivos. La
para Resolución Ministerial N° 11-96/EM/VMM
efluentes fija los niveles máximos permitidos de los
líquidos en efluentes líquidos contaminantes «...con la
finalidad de controlar los vertimientos
la industria producto de sus actividades y contribuir a la
minero- protección ambiental».
metalúrgica
en Perú
Las autoridades locales y los miembros de la comunidad pueden acudir a los organismos
competentes ambientales, mineros o de salud, para solicitar las regulaciones existentes en
su país al respecto.
Impactos sociales, económicos y culturales
Estos impactos tienen que ver con los cambios en las relaciones sociales, los hábitos y
costumbres y los potenciales efectos sobre las actividades productivas tradicionales o
precedentes.
Impactos sociales
Los principales impactos sociales de la minería son:
Impactos sobre la calidad visual del paisaje.
40
Sobrecarga de los sistemas de salud pública por aumento de enfermedades

crónicas o agudas, producto de la exposición a agentes físicos y químicos
propios de la actividad minera.
Alteración de la dinámica demográfica por presencia de población migrante,
atraída por las posibilidades de empleo, oportunidades de negocios o
demandas de servicios.
Alteración del uso del suelo, ya sea en las áreas de intervención directa de
un proyecto como en su entorno, por el cambio de áreas de uso agrícola o
forestal para las actividades mineras o instalaciones de uso del personal.
Finalmente, la reubicación de poblaciones puede ser una opción en el diseño
de un proyecto de explotación, pero puede originar serias alteraciones en
las relaciones sociales, económicas y culturales de las personas o grupos
humanos afectados.
Impactos económicos
Los principales impactos económicos de la minería son:
Aumento de los ingresos locales por pagos del canon minero, regalías o
similares. Sin embargo, se puede desencadenar un aumento en los precios
de los bienes y servicios locales, si el promedio de ingresos del personal
minero es muy superior a la media local.
Sustitución de actividades económicas tradicionales, debido a la influencia de
la actividad minera.
Disminución de la renta local por descenso de la productividad agrícola y
animal originada por los impactos en el ambiente que afectan el suelo, la
flora y la fauna.
Aumento de la oferta de empleos. Los grandes proyectos son intensivos en
capital pero poco intensivos en mano de obra y su requerimiento directo se
dirige a trabajadores calificados. A menor inversión en tecnología hay mayor
demanda de mano de obra. Los proyectos pueden producir impactos
positivos mediante la generación de empleo indirecto.
Puede inducir al desarrollo local y regional.
El incremento de la demanda de servicios, transpor te, educación,
saneamiento básico, salud y esparcimiento, como consecuencia de un
incremento de la población, ya sea por la presencia de migrantes o por la de
41
trabajadores de la empresa responsable del proyecto, puede generar el

colapso de la prestación del servicio o su deterioro, de no mediar su
fortalecimiento mediante la aplicación de los ingresos provenientes de la
minería.
Impactos culturales
La dimensión cultural y sus espacios son tanto o más importantes que los demás aspectos
mencionados. Tienen que ver con las formas de expresión, de creación científica, artística y
tecnológica y con las formas de vida de las personas en un determinado ámbito. El
concepto incluye las manifestaciones artísticas y culturales, el patrimonio histórico,
arqueológico y ecológico.
La actividad minera puede perturbar algunas veces de manera irreversible la riqueza

cultural y los comportamientos sociales, aumentando los índices de drogadicción,
alcoholismo, prostitución y violencia intrafamiliar y, en ocasiones, también puede producir
deterioro del comportamiento ciudadano. Como contrapartida, puede mejorar algunos
atributos sociales mediante capacitación tecnológica, elevación de la escolaridad e
indicadores sanitarios, calidad de la infraestructura, mayor acceso a la cultura por mayor
ingreso familiar y municipal, incremento de la participación ciudadana, mayor calificación
de la dirigencia local. Todos estos aspectos tienen un impacto directo sobre la calidad de
vida de las personas.
IMPACTOS, AMENAZAS Y RIESGOS EN LAS FASES DEL CICLO MINERO

A continuación se identifican las amenazas y riesgos potenciales sobre las áreas y actores
vulnerables como consecuencia de los impactos de la actividad minera en cada una de las
fases del ciclo minero (Ver Recuadro 9). El objetivo es alentar a las comunidades y a los
gobiernos locales a organizarse y con ello a diseñar sus estrategias y formular sus
políticas y planes orientados a la preservación del ambiente y prevención de riesgos, paso
inicial para la preparación de respuestas adecuadas a cualquier situación de accidente o
emergencia minera que pudiera presentarse.
En la exploración preliminar o prospección
La exploración preliminar o prospección no requiere, por lo general, la utilización de
42
El ciclo del negocio minero es el conjunto de comercialización. Durante la producción, Recuadro 9

actividades realizadas en un yacimiento o la modalidad de trabajo es importante
depósito, que se inicia con la gestación del para determinar eventuales impactos
proyecto y culmina con el cierre de las sociales, culturales y económicos; por
El ciclo del
operaciones y las actividades post cierre, en ejemplo, la gran mayoría de las grandes negocio
seis etapas: faenas mineras ha adoptado la modalidad minero
de turnos, acomodando a sus
La gestación: Es el período en que el trabajadores en campamentos en las
actor privado o público toma la decisión de propias faenas durante los días que dure
iniciar un proyecto minero. Comprende la el turno y trasladándolos a sus lugares de
preparación de aspectos técnicos, logísticos y origen una vez terminado éste, en lugar
legales, como por ejemplo la obtención de los de construir nuevos centros urbanos
títulos mineros para la exploración y permanentes en donde vivan todos los
explotación. trabajadores. De este modo, ellos pueden
provenir de diversas localidades.
La obtención de permisos: Para iniciar
operaciones es necesario obtener los El cierre: Se compone de tres fases:
permisos sectoriales y ambientales que las la preparación, la disposición de activos y
diversas legislaciones nacionales fijan para el la mitigación de impactos.
sector minero. Su número se ha reducido y su
trámite y consecución se ha facilitado por la El ciclo del negocio minero no siempre
aplicación del principio del silencio se completa, es decir no todos los
administrativo positivo, lo que debe ser tenido proyectos cumplen todas y cada una de
muy en cuenta por las autoridades locales. sus etapas. De hecho, numerosos
proyectos no prosperan luego de la
La exploración: Se subdivide en tres etapa de exploración y es posible que
aún en esta etapa temprana requieran
fases: exploración básica, identificación del
algún tipo de plan de cierre y
proyecto potencial y prefactibilidad y
rehabilitación. Algunos factores que
factibilidad.
determinan la continuidad del ciclo son: la
calidad del depósito mineral, los precios
El desarrollo y construcción: Se
del mineral, los cambios tecnológicos u
compone de ingeniería, diseño y adquisición, otros. En el caso de la llamada pequeña
construcción y montaje. Dentro de esta etapa minería y en particular en la minería
el inicio de las faenas de construcción es una artesanal, es posible que algunas etapas
actividad muy importante y de potencial alto del ciclo no se cumplan, como por
impacto social, cultural y económico. ejemplo, la obtención de permisos o el
cierre.
La producción: Consta de dos fases: la El cierre se planea desde la gestación.
extracción y la de beneficio, transformación y
43
IMPACTOS AMENAZAS RIESGOS

Cuadro 3
• Construcción de caminos • Alteración del paisaje natural •La construcción de caminos
Impactos, semipermanentes puede
amenazas y alterar cursos de agua
riesgos en la • Tala de árboles • Tala indiscriminada puede
fase de ocasionar erosión de
prospección los suelos y la sedimentación
de ríos y arroyos
• Excavación de trincheras • Perturbación del suelo •Las trincheras y túneles

exploratorios, mal diseñados
y mal cerrados pueden
producir sitios propicios
para accidentes
• Uso de vehículos aéreos • Ruido temporal puede

perturbar la fauna existente
Depende de la frecuencia y altitud,
las especies animales, la
época del año y el tipo
de vegetación
equipo sofisticado. Sin embargo, el uso de interpretación de fotografías aéreas, datos

satelitales y prospección geoquímica, entre otros, contribuye a disminuir los impactos
físicos causados en esta etapa. Esta etapa representa riesgos mínimos para la comunidad
local, a no ser que las actividades de exploración básica se realicen cerca de la población y
perturben el desenvolvimiento normal de las actividades y modifiquen o dañen el paisaje
(Ver Cuadro 3).
En la fase de exploración
Esta fase utiliza técnicas más avanzadas e intensivas en uso de equipo especializado. La
intervención inicial busca la identificación de áreas mineralizadas, que contempla la
perforación y evaluación para determinar las zonas más promisorias. Su impacto no
siempre es significativo. Una nueva selección fija nuevos sitios y parámetros de perforación
para describir la geometría y características del depósito.
44
Los estudios complementarios permiten establecer la ley o contenido promedio y el

volumen de reservas existentes, de cuyo resultado dependerá el futuro del prospecto
minero. Concluida la etapa de exploración, el titular del derecho minero puede decidir
desarrollar o no un proyecto para la explotación minera. En este último caso, la actividad
minera termina en la exploración (Ver Cuadro 4).
IMPACTOS AMENAZAS RIESGOS Cuadro 4
• Perforación con diversas • Contaminación de acuíferos • Afectación de la calidad del Impactos,

técnicas y uso de equipo o napas. agua para consumo humano, amenazas y
auxiliar. • Alteración de la vegetación. animal o agrícola, por uso de
lodos de perforación, riesgos en
combustibles y lubricantes. la fase de
• Ruido y vibración por • Perturbación de la vida exploración
motores y por actividad animal.
sísmica. • Erosión localizada,
• Denudación del suelo. producción marginal de
metales pesados.
• Contaminación de fuentes
de agua.
• Construcción de caminos. • Perturbación del suelo. • Deterioro parcial de áreas
agrícolas o sensibles.
• Desborde de desechos.
• Construcción de • Se puede afectar el

campamentos temporales. abastecimiento de agua
para la población.
• Presencia de personal •Alteración de la demanda de • Riesgo social.
foráneo. servicios.
• Interferencia en la
vida cotidiana de la población.
En la fase de construcción del proyecto minero
La exploración detallada permite la definición de un plan minero, con su correspondiente

diseño de la mina, método de extracción o minado, transporte, cálculos de costos,
inversiones, regalías, seguros, impuestos y gastos legales, entre los más importantes, todo lo
cual conduce a la construcción de la mina. Un elemento constituyente del plan minero es
el estudio de impacto ambiental con su componentes sociales y de participación
ciudadana (Ver Cuadro 5).
45

Cuadro 5
• Construcción de caminos •Eliminación de vegetación. Pérdida de capas de suelo
Impactos, e instalaciones de superficie. Erosión y sedimentación. que es removido.
amenazas y
• Construcción de pozos. • Contaminación de acuíferos • Alteración de sistemas
riesgos en o napas. naturales de drenaje.
la fase de
construcción • Limpieza de terreno. • Eliminación de la capa • Riesgos de derrumbes y
del superficial del suelo. deslizamientos.
proyecto • Movimiento de maquinaria • Polvo, ruido y vibración. • Sedimentación de ríos
minero y equipo pesado. cercanos.
En la fase de explotación o extracción
Es en esta fase cuando se extrae el mineral. Los procesos mineros incluyen trabajos de
perforación, voladura, transporte interno y externo de minerales usando diversos medios,
que incluyen ductos. La tecnología utilizada dependerá de las características del yacimiento,
de su magnitud y del capital disponible (Ver Cuadro 6).
En el beneficio o procesamiento de mineral
En esta fase se recuperan los minerales buscados, mediante procesos físico-químicos que
los separan de elementos llamados estériles o sin valor económico, con los que se
encuentran asociados.
El procesamiento se inicia con la trituración primaria y secundaria, conocida en muchas

partes como chancado, y continúa con la molienda y la extracción de líquidos. En el
chancado se fragmenta la mena o roca mineralizada en trozos de menor tamaño para
poder llevarla a la molienda, en donde se separan los minerales de valor económico del
material estéril, enseguida aquellos se concentran mediante métodos gravimétricos,
magnéticos, de flotación o hidrometalurgia.
El concentrado es una pulpa que contiene considerables cantidades de agua, la cual se

extrae depositando el mineral en un tanque en el que éste se precipita al separarse del
agua. Otra forma de hacerlo es mediante la adición de productos químicos que capturan
del agua las partículas más finas del mineral.
46

Cuadro 6
• Labores de preparación En minería subterránea • Subsidencia. Alteración de
desarrollo y explotación, • Ruptura del equilibrio la topografía y el paisaje. Impactos,
con trabajos de perforación, litostático, daños en el drenaje. • Drenaje ácido de mina, amenazas y
voladura y transporte. • Generación de vibración, vertimiento de productos riesgos en
polvo y ruido por voladuras, peligrosos, fallas de suministro
transporte de productos de agua a poblaciones. la fase de
peligrosos, contaminación de • Conflictos sociales con exploración
aire, suelo y fuentes de agua. las comunidades.
•Acumulación de estériles
y desechos líquidos.
•Remoción de la cubierta En minería a cielo abierto • Desertificación. Accidentes

vegetal o del suelo sin •Exposición de mineral a de derrame de productos
vegetación. agentes meteóricos y erosivos, peligrosos, aguas ácidas,
• Movimiento continuado antes de ser lixiviado. conflictos sociales con las
de máquinas y vehículos. Explosiones. comunidades.
• Depósitos de material estéril.
Gases de combustión y polvo
de vehículos.
•Transporte de materiales
peligrosos.
Luego del proceso de concentración, los residuos denominados relaves o colas con
contenidos de metales no deseados y restos de las sustancias químicas utilizadas en el
proceso, se depositan en áreas contiguas a las instalaciones de beneficio de mineral.
Esta fase finaliza con el procesamiento de los metales o metalurgia de extracción o

refinamiento y se realiza en fundiciones o refinerías. Entre los métodos utilizados están la
piro- metalurgia, la electrometalurgia y la hidrometalurgia (Ver Cuadro 7).
47
Cuadro 7 Concentración Concentración Concentración

• Uso intensivo de agua • Producción •Contaminación del aire,
Impactos, • Exposición al ambiente de ruidos y vibración por la del suelo y del agua,
amenazas y de materiales con elementos operación de la planta de • Vulnerabilidad de relaves a la
pesados. beneficio. erosión.
riesgos en • Apilamiento de relaves Emisión de particulados al aire
la fase de o colas. y de compuestos tóxicos.
procesa- • Deposición inadecuada de
miento relaves.
Fundición y refinación Fundición y refinación Fundición y refinación

• Producción desechos químicos • Emisión de gases. • Contaminación del aire, del
orgánicos e inorgánicos, • Emisión de metales agua y del suelo
alto consumo de energía. pesados en atmósfera • Potencial
acumulación de metales
• Utilización de áreas para pesados en suelos con
el depósito de escorias. vocación agropecuaria.
En la fase de cierre y remediación
El cierre de minas debería planearse e iniciarse desde el mismo comienzo de una

explotación minera, sin importar el tamaño de la misma.
Una vez concluida la extracción del mineral, se deben realizar una serie de actividades de
supervisión y control que garanticen que las actividades de remediación hayan sido
completadas. Éstas actividades pueden prolongarse en el tiempo hasta satisfacer los planes
de cierre.
La remediación no implica de ninguna manera que el área minada debe volver a su

estado original, pero sí disponer de los medios y acciones necesarias que la habiliten para
usos futuros (Ver Cuadro 8).
48

Cuadro 8
• Cese de la producción Inestabilidad y deterioro Contaminación del aire, del
minera. de las instalaciones, suelo y del agua por escapes Impactos,
• Abandono de las destrucción por desgaste de los relaves.
instalaciones de superficie de las geo- membranas • Posibilidad de generación.
amenazas y
y de subsuelo. empleadas en los relaves de aguas ácidas. riesgos en la
o depósitos de estériles. • Posible presencia de fase de
metales pesados, en suelos cierre y
de vocación agropecuaria.
• Desadaptación laboral de la
remediación
población, fenómenos
migratorios, disminución de la
actividad económica en la
zona de influencia.
PELIGROS Y RIESGOS TÍPICOS EN LA MINERÍA7

Hablar con claridad sobre peligros y riesgos en las operaciones mineras no es alarmista,
sino que contribuye a promover la toma de conciencia en las comunidades, las entidades
estatales y también al interior de las compañías.
Fallas de presas de relaves8
Las presas de relaves pueden constituir fuentes de sedimentos, metales y productos

químicos usados en el procesamiento de menas y de agua ácida sobre corrientes de agua
y sobre la tierra (por filtración o por derrumbes de los depósitos o de las paredes de la
presa).
También son fuentes posibles de polvo cargado de metales y productos químicos usados
en el procesamiento de menas, debido a que el viento sopla sobre las colas o relaves. Las
colas o relaves cubren terrenos que proporcionaban su hábitat a la fauna del lugar. De
este modo, por ejemplo, el agua puede volverse venenosa para la fauna. 7. Incluidos en el APELL
para la minería (UNEP,
2001).
La Comisión Internacional de Grandes Presas (ICOLD, por sus siglas en inglés) y el
8. También
PNUMA elaboraron un boletín titulado “Presas de Relaves: Riesgo de ocurrencias peligrosas. denominadas
Lecciones aprendidas de la experiencia práctica”. El Boletín recopila 221 casos de accidentes depósitos de colas o
e incidentes conocidos de presas de relaves. canchas de relave.
49
De acuerdo al boletín, entre 1979 y 1989 se registraron 13 fallas importantes de presas

de relaves, mientras que entre 1989 y 1999 se reportaron 21. De una evaluación
realizada, se mencionan las siguientes causas que ocasionaron las fallas:
Manejo inadecuado
Omisión en detectar condiciones de cimentación
Falta de control del régimen hidrológico
Drenaje inadecuado
Desconocimiento de los mecanismos que activan las fallas
En las presas más grandes, el colapso y escape incontrolado de relaves puede ocasionar
graves consecuencias sobre la seguridad pública, el medio ambiente, el propietario y el
operador.
Además, existen canchas de relaves de minas cerradas que constituyen pasivos

ambientales, no disponiéndose de un inventario sobre el número, localización y tipo de
materiales allí almacenados. En muchos casos se presenta un peligro potencial de falla de
estas canchas sobre poblaciones asentadas en zonas cercanas.
No existe información suficiente respecto de las medidas seguridad que deben

adoptarse en el diseño de presas de relaves sujetas a situaciones extremas en
intervavalos de ocurrencia de muchos cientos o miles de años, como es el caso de los
terremotos. En el Perú, por ejemplo, fallas sismicas e hidrológicas han ocasionado la
ruptura de diversas presas de relaves, provocando numerosas pérdidas de vida. De
hecho, en el año 1996 un sismo generó el colapso de la presa de relave en la Planta
Otapara en Perú, que estaba paralizada. Los relaves cayeron sobre el río Acarí en
Arequipa, afectando a cientos de agricultores del valle9.
Las autoridades nacionales que otorgan las autorizaciones para el funcionamiento de las
operaciones mineras deben precisar de manera clara las responsabilidades de los
operadores mineros y ejercitar las acciones para su cumplimiento (Ver Recuadro 10).
Botaderos de desmonte
Los botaderos de roca de desmonte con frecuencia son estructuras mayores, formadas
9. Más antecedentes en por grandes cantidades de desmonte o rocas que contienen niveles sub-económicos de
www.mem.gob.pe mineral. En los casos de minas subterráneas, parte de este material puede usarse como
50
El accidente sucedió en 1998 en una mina de información; reanudación de las operaciones; y

plomo, zinc y cobre ubicada a 35 Km al oeste de retiro del servicio de la presa fallada. La empresa Recuadro 10
Sevilla y operada por Boliden Aprisa. El derrame no tenía suficiente personal en la mina por lo que
no tuvo consecuencias fatales ni heridos, ni se llevó personal de otros lugares y recurrió a
España:
informó pérdida de ganado. El daño a las asesoría externa. Falla en
estructuras fue leve. En cambio, los efectos Se presentó a las autoridades un plan de limpieza presa de
inmediatos y potenciales fueron severos para 50 que debía concluir antes de las lluvias de otoño.
pozos de irrigación en las planicies de inundación Se removieron los relaves y se trasladaron en relaves en
del río, disminuyendo la vida acuática fluvial. El camiones hasta un antiguo tajo abierto de mina de
derrame afectó la tierra agrícola y abarcó amplias Aznalcóllar para su eliminación. Se utilizaron Aznalcóllar
zonas de aves migratorias. varias vías públicas y rurales y cientos de
La mina y concentradora están diseñadas para camiones en el operativo; durante la operación
una producción de 4.1 millones de toneladas. La de limpieza hubo cinco accidentes fatales en la
poza de relaves de 160 hectáreas fue construida carretera, comprobándose que las operaciones
entre 1977-1978 y se encuentra a orillas del río de limpieza también tienen sus propios riesgos.
Agrio. En el momento del accidente la poza Después de terminada la limpieza se realizó un
contenía 15 millones de metros cúbicos de muestreo de suelos y una segunda fase de
relaves. En 1996 se realizó un estudio de limpieza en 1999, en el que se limpiaron 45
estabilidad a cargo de expertos independientes y pozos de agua. Se aprobó el uso del antiguo tajo
autoridades españolas y no se detectaron abierto para depósito de los relaves y se reanudó
problemas. La poza era inspeccionada con la producción en mina.
regularidad por terceros y la última inspección se Algunas lecciones de este caso, que pueden
llevó a cabo dos semanas antes del accidente. contribuir a la preparación para emergencias son
En la noche del 24 de abril de 1998, una falla a las siguientes:
14 metros bajo la presa, hizo que una sección de • La importancia de desarrollar relaciones antes
60 metros del muro de contención se deslizara de un accidente y no después, a fin de crear
60 metros hacia adelante creando una brecha confianza, establecer responsabilidades,
por la que escapó agua y relaves. En unas cuantas competencias y planes de acción.
horas 5,5 millones de metros cúbicos de agua • La necesidad de información interna y externa
ácida cargada de metales se derramó, inundando no puede sobrestimarse. La empresa, por
las riberas del río hasta una distancia de 40 Km ejemplo, asignó recursos importantes para los
aguas abajo. Un total de 4.634 hectáreas de medios masivos de prensa. Asimismo, instaló
terreno fueron afectadas, de las cuales 2.600 un centro de información en un pueblo
fueron cubiertas por relaves. La ola de cercano, pero en retrospectiva, la empresa
inundación fue retenida por un muro de debiera haber sido más proactiva en
contención de emergencia construido entre las suministrar información a la comunidad local.
riberas del río, lo que impidió que las aguas • Hubiera sido beneficioso haber contado con
contaminadas llegaran al cercano Parque una buena información de línea base para
Nacional Doñana. establecer antecedentes tales como niveles de
Las operaciones de la mina y concentradora concentración de metales en los suelos. Esto
fueron detenidas de inmediato y la brecha en la habría facilitado significativamente la evaluación
presa fue taponada en 36 horas. Las autoridades de los efectos del accidente y del punto final
prohibieron el uso de los pozos de agua y la de la limpieza.
tierra afectada. La empresa compró la cosecha de • La necesidad de proveer apoyo y más
fruta en el área afectada y organizó varios grupos información a los trabajadores sujetos a
de trabajo para abordar la limpieza de los relaves fuertes tensiones en momentos del accidente.
derramados; asuntos legales; asuntos de
51
relleno para la construcción de presas de relaves y carreteras. En el caso de las minas a

cielo o tajo abierto, el desbroce puede generar grandes cantidades de desmonte.
Son fuentes probables de sedimentos, metales, y agua ácida que se vierten

en las corrientes de agua y en la tierra.
Los vertederos de desmonte cubren áreas importantes, que en la mayoría
de los casos, proveían su hábitat a la fauna.
Cuando los escombros están constituidos por desechos de una operación
de lixiviación en pilas, hay posibilidad de que metales y productos químicos
restantes se filtren fuera del apilamiento.
Las fallas de los botaderos de desmonte han tenido en ocasiones consecuencias fatales. El
caso más grave ocurrió en Gales del Sur, cuando una pila de desechos de carbón cayó
sobre una escuela, matando a 116 niños y 28 adultos. En el año 2000, en la mina
Grasberg, en Indonesia, un botadero de roca de desmonte de 400 metros de altura se
deslizó a un lago y generó una ola de agua que mató a cuatro contratistas. Al igual que en
el caso de las presas de relaves, existen para este tipo de depósitos métodos de control
que deben conocer y aplicar las compañías.
Transporte y carga hacia y desde el emplazamiento

La industria minera moviliza grandes volúmenes de carga, tanto para el transporte de su
producción, sub productos y desechos, como para la movilización de insumos de distinta
índole y peligrosidad empleados en el proceso productivo. El transporte de carga puede
ser realizado por la misma empresa o por sus proveedores.
Cianuro, ácido sulfúrico y mercurio, entre otros, son parte de los elementos reconocidos
como peligrosos y cuyo transporte ha provocado en el pasado reciente serios accidentes.
Este es un tema que requiere gran atención por parte de la industria minera, por cuanto
se reconoce que la preparación para emergencias en accidentes de transporte es de vital
importancia. Asimismo, es deber de las compañías mineras verificar que sus contratistas o
proveedores desarrollen procedimientos sólidos a lo largo de la cadena de transporte.
Falla de tubería
En la minería se usan tuberías para diversos fines operativos como llevar relaves,
52
concentrado, combustible o sustancias químicas. Las tuberías que transportan el concen-

trado de minerales hacia los puertos de embarque, por ejemplo, muchas veces deben
atravesar grandes distancias. Siendo su punto inicial sectores del emplazamiento minero,
deben cruzar terrenos públicos próximos a fuentes superficiales de agua, bosques natura-
les, áreas agrícolas y poblaciones rurales o urbanas.
La rotura de tuberías es bastante frecuente y en el caso de áreas rurales, puede pasar

inadvertida por algún tiempo, ingresando las sustancias liberadas al medio ambiente. Si un
accidente de este tipo sucede cerca de fuentes de agua, puede causar daños a la
comunidad local y a otras comunidades que se abastecen de dichas fuentes. En la mina
Browns Creek de Nueva Gales del Sur en Australia, ocurrió una fuga de una tubería que
llevaba solución de cianuro. Cuando se detectó la falla, el área circundante ya estaba
saturada. En las inmediaciones de un curso de agua o de un acuífero (napa) sensible, este
tipo de accidentes causa daños a la comunidad local.
Hundimientos o subsidencia
La minería subterránea puede ocasionar hundimiento del nivel del terreno con el tiempo,
lo que si bien es un proceso gradual, puede ocurrir a veces de manera súbita. El
hundimiento puede generarse en áreas muy extensas, producto de operaciones mineras
tales como minas de carbón en terrenos incompetentes.
También pueden generarse hundimientos en emplazamientos históricos, producto del

envejecimiento y deterioro del sostenimiento. Si bien las fallas catastróficas no son
comunes, sí pueden dañar la infraestructura y edificaciones, poniendo en riesgo la vida de
las personas. Ejemplos de ello se han registrado en la Silesia polaca, en algunas zonas de
New Castle en Inglaterra y en la minería en pequeña escala en la zona de Amagá-
Angelópolis en Colombia.
Derrames de sustancias químicas
Los combustibles y sustancias químicas usados en las actividades mineras suelen ser de
naturaleza peligrosa y pueden ser tóxicos para los seres humanos, animales y plantas. La
mayoría de ellos son también de uso común en otras industrias, por ello su manipulación,
procedimientos de transporte y atención de emergencias es un tema conocido y manejado
por un buen número de especialistas. La minería usa un número pequeño de sustancias
químicas, pero lo hace en grandes cantidades. Es el caso del cianuro, ácido sulfúrico, cal,
hipoclorito de sodio y mercurio, entre otros. Los riesgos asociados son bien conocidos.
53
Estas sustancias generalmente son transportadas desde el lugar de abastecimiento al

emplazamiento minero o de éste a su depósito en un destino determinado. Las vías que
se usan en los tramos más grandes, son de uso público y los vehículos transitan a través
de pueblos y áreas fuera del emplazamiento minero. Las prácticas seguras en su
almacenamiento, manipulación y transporte evitan accidentes. Sin embargo, la negligencia
o situaciones eventuales son causa de accidentes. El caso del derrame de mercurio de
Minera Yanacocha en el Perú es ilustrativo (Ver Recuadro 11).
Minera Yanacocha SRL opera una mina de Durante un período prolongado se advirtió a la
Recuadro 11 oro a tajo abierto en el norte de Perú. Como población sobre los riesgos de la manipulación
subproducto de la producción aurífera produce del mercurio por diversos medios (altavoces,
Derrame de mercurio, que es vaciado en botellas metálicas reuniones y avisos en periódicos), solicitando la
selladas de 200 kilogramos cada una, y luego devolución del metal. Este llamado no fue
mercurio en transportado fuera de la mina. atendido en un principio, presentándose en los
el Perú: El Un cargamento de estas botellas, junto con
centros de salud numerosos pacientes con
dermatitis de contacto causada por la
caso de cilindros vacíos de cloro, fue transportado el día
manipulación. Durante esta etapa, las autoridades
Yanacocha 2 de junio de 2000. Como resultado de una
sanitarias no fueron conscientes de la gravedad
serie de sucesos, entre los cuales parece haber
de los hechos y desconocieron las consecuencias
habido una inadecuada preparación del
clínicas de la inhalación de vapores mercuriosos.
vehículo, hubo fugas de mercurio calculadas en
151 Kg en una de las botellas, que se Asimismo, las investigaciones del accidente
esparcieron a lo largo de cuarenta km de la concluyeron que el equipo de logística
carretera que pasa por tres poblados: San Juan, encargado de la búsqueda y limpieza del
Choropampa y Magdalena. El conductor sólo mercurio no usó los equipos adecuados de
informó de la pérdida de uno de los cilindros respuesta a emergencias.
de cloro, sin percatarse del derrame de
Durante el mes siguiente el número de personas
mercurio hasta el día siguiente. Durante ese
afectadas aumentó. La empresa debió entonces
intervalo, los habitantes de los pueblos y áreas
apelar a la compra del metal, logrando de esta
vecinas encontraron y recogieron parte del
manera recuperar el 45% de la cantidad vertida.
mercurio y lo manipularon ellos mismos,
Un 15% del metal se perdió por evaporación y
tratando al parecer de fundirlo con la
se desconoce aún el paradero del resto del
esperanza errónea de recuperar oro. Esto fue
mercurio. Un mes y medio después, 511
hecho en espacios cerrados con mala
personas habían sido tratadas por alguna forma
ventilación, por lo que se presentaron casos de
de intoxicación con mercurio y 134 debieron ser
intoxicación aguda.
hospitalizadas.
En las semanas siguientes, entre doscientos a
trescientos vecinos presentaron niveles diversos
Sobre las causas directas del accidente
de exposición al mercurio y variables grados de
enfermedad. Como en muchas emergencias, • Se informó que el conductor del camión se
faltó preparación para manejar un hecho de encontraba enfermo y viajaba solo, aun cuando la
esta naturaleza, siendo las respuestas iniciales práctica informal de la mina es que siempre debe
confusas y la información entregada por los haber un segundo conductor.
protagonistas, parcial, lenta y tardía.
54
• No había procedimientos formales para el • Distribución del derrame de mercurio en un

proceso de carga del mercurio a los camiones. área amplia.
• No se usó la parihuela especial diseñada para
las botellas de mercurio. Sobre la respuesta una vez reconocida la
existencia de una emergencia de salud
• Los cilindros vacíos de cloro gaseoso no se pública
aseguraron con firmeza.
La empresa tomó el control de la respuesta a
• Se usó un camión de cama plana en lugar de esta emergencia, lo que incluyó la delineación de
un remolque cerrado.
la zona contaminada, la remediación vial y
• La carga fue mal estibada, colocándose las domiciliaria, la supervisión ambiental, el
botellas pesadas de mercurio en la parte desarrollo de un plan de indemnización y la
trasera del remolque, y se combinaron participación en el diagnóstico y tratamiento de
materiales peligrosos (mercurio y cloro) en un la población afectada.
mismo envío.
• A lo anterior hay que agregar que la ruta de Acciones de seguimiento
la mina a la Carretera Panamericana a lo largo Luego del derrame, el Ministerio de Energía y
de la costa peruana tiene inclinadas pendientes Minas emitió una resolución ordenando que las
y vías zigzagueantes con secciones escabrosas y compañías mineras presentaran planes de
baches y atraviesa una serie de pueblos y contingencia y manuales operativos para el
aldeas. transporte de sustancias tóxicas o peligrosas,
incluyendo al cianuro, mercurio, ácido sulfúrico,
Sobre la respuesta inicial a la emergencia combustibles y lubricantes, cal, hidróxido de
sodio y peróxido de hidrógeno. La empresa, por
La respuesta inicial al derrame fue lenta. Entre su parte, ha tomado las siguientes medidas:
los factores que contribuyeron a esta situación
se encuentran: • Contratar a un supervisor de transporte de
sustancias peligrosas.
• La empresa no tenía un plan de respuesta a
emergencias para los derrames de mercurio • Control de tráfico entre Cajamarca y la costa,
que ocurrieran fuera de su propiedad. para inspeccionar el estado físico de los
conductores y mecánico de los camiones.
• Confusión respecto de la responsabilidad por
el incidente (transportador versus mina). • El transporte de material peligroso se hará en
convoyes y sólo de día.
• Falta de colaboración de la población en
muchos casos. • Se realizarán programas de capacitación para
las autoridades y comunidades locales, a fin de
• Mala comunicación entre la compañía y las explicar las actividades operativas y materiales
autoridades locales. peligrosos usados en el emplazamiento,
• Ubicación remota del derrame que demoró incluyendo los planes de emergencia y cómo se
la llegada del equipo analítico y de limpieza. puede ayudar a la reducción de los riesgos.
• Confusión sobre cuánto mercurio se había
perdido realmente.
Fuente: Elaborado a partir de la información proporcionada por una Comisión Independiente de la Corporación Financiera
Internacional y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones en julio del 2000 e información sobre el accidente en el
APELL para minería (UNEP, 2001).
55
Incendios y explosiones
Los explosivos son usados en distintas actividades económicas. En la minería se emplean

explosivos de variada composición y para diferentes propósitos. Todavía se usan en
pequeñas explotaciones elementos tales como pólvora; en otros niveles de producción se
usa dinamita de seguridad, gas carbónico comprimido y, por supuesto, la mezcla de nitrato
de amonio con combustible diésel o fuel oil, conocida como anfo, la cual se prepara sólo
en el momento mismo de su uso, reduciendo el riesgo de su manipulación y transporte,
pues sus componentes aislados no son explosivos y se movilizan por separado.
Pero no sólo este tipo de materiales puede causar explosiones. Sustancias químicas como
solventes, amoníaco, azufre y algunas cantidades mínimas de reactivos de proceso,
acetileno para uso en los talleres de las minas, producción de oxigeno, entre otros, son
todos elementos muy volátiles que pueden detonar o causar incendios.
Las minas con suministro legalizado de estos materiales los almacenan de acuerdo con las
normas de los productores y de los organismos de control en polvorines. No obstante lo
anterior, es una práctica muy común el transporte ilegal de material de voladura en
vehículos de transporte público no especializado por cuenta de mineros artesanales.
Riesgos en minas clausuradas
Las minas clausuradas pueden ser fuente de accidentes, por ejemplo, por escapes
catastróficos de aguas contaminadas (aguas ácidas ricas en metales). De igual manera, las
presas inactivas no son inmunes a las fallas y aunque ocurren pocos accidentes en ellas,
La estabilidad pueden originarse producto del aumento del nivel del agua represada, lo que genera
rebalses o deslizamientos, así como por efecto de los sismos.
y la seguridad
de las minas
Como norma básica, se debería tener un inventario de sitios en donde han sido
debe abandonados antiguos trabajos y, en el caso de la minería subterránea, los accesos a los
considerarse trabajos de ventilación, bocaminas y de otro tipo deberían ser localizados y señalizados
desde el inicio para impedir la caída en ellos de animales o de personas. Si la autoridad no encuentra a
del diseño y los responsables de estos trabajos, debería interesarse en efectuar esta labor.
contemplar
también en ese La estabilidad y la seguridad de las minas debe considerarse desde el inicio del diseño y
momento la contemplar también en ese momento la fase del cierre de la mina. Debe tenerse en
fase del cierre cuenta que una vez cerrada la mina ya no habrá disponibilidad de recursos o de personas
de la mina. para encargarse de las emergencias allí ocurridas.
56
MANEJO DE RIESGOS Y EMERGENCIAS MINERAS El espacio

local es el
ámbito
El espacio local es el ámbito natural para el ejercicio de la gestión de riesgos. El desafío
natural para
consiste en superar las condiciones de vulnerabilidad existentes. En tal sentido, son los
actores locales los que deben estar en capacidad de enfrentar sus riesgos particulares y
el ejercicio de
superar las condiciones de vulnerabilidad específica. la gestión de
riesgos. El
Los impactos mineros identificados en la sección anterior requieren de un liderazgo claro desafío
de las autoridades locales para establecer mecanismos adecuados de prevención y consiste en
atención de emergencias. El objetivo de la acción de los gobiernos locales debe ser superar las
reducir al máximo los efectos negativos de la actividad minera y la promoción del condiciones
desarrollo local sostenible. de
vulnerabilidad
En este sentido, la gestión local debe estar dirigida a reducir el grado de exposición de la existentes.
comunidad frente a la posibilidad de ocurrencia de accidentes o desastres en áreas
vulnerables. Esta es una responsabilidad que debe ser compartida con todos los actores
de pueblos y localidades mineras.
El gobierno local debe actuar como articulador de este compromiso

social, promoviendo una visión preventiva para la gestión de riesgos.
RESPONSABILIDADES Y COMPETENCIAS DE LOS DISTINTOS ACTORES

EN LA GESTIÓN DE RIESGOS MINEROS
El control de riesgos y el manejo de emergencias guarda una estrecha relación con los
temas de gobernabilidad, coordinación interinstitucional y participación ciudadana. Todos los
actores relacionados con la actividad minera tienen distintos niveles de responsabilidades y
competencias. En este sentido, la comunidad local es un actor principal con intereses
legítimos sobre su medio ambiente. Como actor activo no sólo tiene el interés, sino el
derecho y la responsabilidad de tomar acciones para prevenir daños ocasionados por los
fenómenos naturales, las actividades industriales y su propia actividad cotidiana.
57
Las compañías mineras
Son responsables directas, en todos sus niveles, de los impactos, amenazas y riesgos que
producen sus actividades en el entorno en que éstas se desarrollan. Por lo tanto, están
obligadas a minimizar riesgos y asegurar respuestas eficaces a las emergencias e informar a
las autoridades competentes aspectos tales como:
El inventario de los ecosistemas existentes, la geomorfología y características

climáticas y sísmicas; el contexto social, económico y cultural del área en que
se va a ubicar el emplazamiento minero y de las zonas de influencia del
proyecto minero.
La identificación de los impactos sobre los ecosistemas, el medio físico,
socioeconómico y cultural.
La identificación de riesgos probables y un mapa de riesgos que precise el
grado potencial de cada uno de los mismos.
Planes de remediación al cierre de operaciones.
Las sustancias tóxicas, reactivas, explosivas o inflamables de uso común o en
almacenamiento dentro de la instalación que entrañen un peligro; las
condiciones de seguridad de sus instalaciones tales como plantas de
procesamiento, depósitos de relaves y desechos industriales; la situación de
los circuitos eléctricos y las pozas de almacenamiento de agua.
La identificación de potenciales averías o fallas en la seguridad de
instalaciones tales como presas de relaves y depósitos de explosivos, que
pudieran ser provocadas por fenómenos naturales como lluvias intensas,
vientos, huracanes, terremotos y otros y que pudieran originar desastres por
efecto “dominó”.
Sistemas de prevención de accidentes en todo el ámbito de su actividad;
infraestructura, equipo y personal experto en el control de riesgos, dentro y
fuera de sus instalaciones.
Planes, equipo y personal capacitado para la respuesta a situaciones de
urgencia o emergencia, de origen natural, antrópico o tecnológico, dentro y
fuera de sus instalaciones.
Sistemas de comunicación rápida en dos niveles:
58
- Local: con las autoridades, servicios públicos de salud, bomberos, policía,

entre otros.
- En el ámbito regional o nacional: autoridades competentes, organismos de
defensa civil, prevención de desastres, otros.
Sistemas de información permanente y de alerta temprana, dirigidos a las
comunidades locales.
Programas de formación y capacitación sobre temas ambientales,
identificación de riesgos, temas minero-productivos dirigidos a las
comunidades de los poblados próximos al emplazamiento minero,
información relevante en materia de seguridad industrial y salud
ocupacional.
Los gobiernos nacionales y agencias locales

Sus responsabilidades en la gestión de riesgos ambientales mineros, debieran ser las
siguientes:
Informar a las comunidades, en forma adecuada y oportuna, sobre el ingreso

e instalación de las compañías a las que autoriza para realizar actividades
mineras.
Procurar que las comunidades locales conozcan el marco legal y las
regulaciones existentes y, por lo tanto, sus derechos y responsabilidades.
Efectuar la fiscalización de su competencia, sobre el cumplimiento de las
regulaciones ambientales y de seguridad minera, para garantizar su
cumplimiento y realizar las correcciones que sean necesarias.
Establecer la coordinación con los sistemas nacionales de prevención y
atención de emergencias, para el manejo de situaciones de riesgo y la
preparación para la respuesta a emergencias mineras.
Atender mediante regulaciones y capacitación los casos de actividades
informales mineras.
Capacitar en escuelas y centros de salud sobre la temática ambiental minera.
59
Los gobiernos locales
Los gobiernos locales tienen como obligación:
Conocer su territorio: sus recursos naturales, geografía, clima y sismicidad.
Identificar las operaciones mineras en actividad, sus representantes legales y

voceros.
Conocer la legislación minera y ambiental que regula las actividades mineras
en el país.
Liderar la vigilancia comunitaria, creando, por ejemplo, un Grupo
Coordinador.
Validar su capacidad de interlocución ante los operadores de proyectos
mineros.
Obtener información pública oficial sobre las características tecnológicas de
los procesos técnicos mineros y metalúrgicos diseñados para la explotación
de los recursos mineros.
Identificar las minas cerradas y sus titulares, informando a las autoridades
ambientales sobre la situación y eventuales responsables.
Diseñar programas de capacitación destinados a la promoción de redes y
sistemas de vigilancia ambiental comunal. Comandar los planes de respuesta
de su competencia preparados por el Grupo Coordinador.
Para llevar a cabo su labor, los gobiernos locales pueden hacer uso de distintas
herramientas, como por ejemplo, la guía para promover la concientización y preparación
de emergencias a nivel local APELL de Naciones Unidas (Ver recuadro 12).
La comunidad local
Las comunidades locales deben conocer los peligros a que están expuestas y las medidas
de protección con las que pueden contribuir. Como potenciales receptoras de impactos y
daños, deben prepararse para actuar de manera rápida y encauzada.
60
El Programa de las Naciones Unidas para el accidentes de transporte, teniendo en

Medio Ambiente (PNUMA), en cuenta que estos eventos son imprevisibles.
cooperación con la Asociación de la En relación con las comunidades, ayuda a Recuadro 12
Industria Química de los Estados Unidos y entender mejor las operaciones mineras y a APELL para
el Consejo Europeo de las Federaciones de identificar los riesgos, partiendo del hecho minería:
la Industria Química, elaboró un manual de que con frecuencia las comunidades no
cuyo objetivo era disminuir los impactos están bien informadas ni preparadas para
Una guía
negativos de los accidentes y emergencias las emergencias y de que una respuesta para
provocados por productos químicos. Es el local rápida a los accidentes limita las promover
Manual APELL, por su sigla en inglés lesiones a la gente y los daños a la la concien-
(Awareness and Preparedness for propiedad y el medio ambiente.
Emergencies at Local Level), sobre La heterogeneidad en la infraestructura
tización y
“Concientización y preparación para comunal, las capacidades de respuesta, preparación
emergencias en el ámbito local”, diseñado riesgos, escalas, recursos y marcos para
para propiciar la toma de conciencia en reglamentarios hacen que la aplicación del emergencias
relación con los riesgos existentes en el APELL sea única para cada operación y
ámbito local, promover la elaboración de cada comunidad. En cuanto a las
a nivel local
planes integrados para la respuesta a operaciones en pequeña escala que carecen (APELL -
emergencias y mejorar la prevención de de organización, equipos y otros para Awareness and
accidentes. enfrentar situaciones de emergencia, es preparedness for
importante la iniciativa y el liderazgo en la emergencies at
Más adelante se elaboró un Manual APELL respuesta por parte de las autoridades local level)
específico para minería dirigido a minas, locales, puesto que los accidentes que
refinerías y fundiciones, que cubre ocurren en este tipo de minería pueden
contingencias relativas a factores causar daños fuera del emplazamiento,
operacionales y accidentes humanos, o especialmente cuando las pequeñas
eventos naturales como sismos, lluvias, operaciones se concentran en un área.
Con frecuencia surgen organizaciones de distinta índole que pretenden asumir la vocería
de estas comunidades y en su afán de guiarlas en los procesos de consulta, no siempre
alcanzan los niveles deseables de información cualificada de carácter técnico, económico y
social.
Frente a una nueva instalación minera, es común que surjan una gran variedad de
rumores respecto de las bondades o peligros del proyecto, muchos de los cuales no
tienen ningún asidero científico real.
La entrega de información oportuna y confiable puede evitar el surgimiento de

rumores y contribuir a establecer buenas relaciones entre todos los actores
desde antes de iniciadas las operaciones mineras.
61
62
DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES / CAPÍTULO 4
S e ha visto que la minería es y será una actividad importante para los países latinoa-
mericanos. La pregunta que surge, entonces, es cómo asegurar que ésta contribuya
al desarrollo local sostenible de pueblos y localidades mineros.
En este contexto, los gobiernos locales pueden contribuir impulsando la

creación de un entorno favorable para el desarrollo local, asumiendo un papel
de liderazgo, de activación y canalización de las fuerzas sociales.
Asimismo, los gobiernos locales pueden promover la articulación de iniciativas de

cooperación público-privada de modo tal de impulsar la capacidad asociativa del sector
empresarial, fomentando así los espacios de innovación y desarrollo productivo territorial.
’’
Pero, ¿qué se entiende por desarrollo local?
El desarrollo local es un conjunto de dinámicas políticas, institucionales, económicas

y sociales que persiguen de manera coordinada el logro de propósitos comunes de
bienestar, convivencia y calidad de vida para todos los grupos sociales que se
’’
encuentran en un territorio determinado10
El desarrollo local es un proceso de cambio estructural localizado en un territorio

específico, asociado a un permanente incremento de la calidad de vida de cada individuo
miembro de la comunidad y habitante del territorio. Como ya se ha dicho, en este
proceso, los gobiernos locales juegan un papel clave como articuladores del desarrollo
integrado del territorio.
El desarrollo local comprende distintos ámbitos y temáticas, en un contexto de cambio e

interacciones con el medio regional, nacional e internacional (Ver Gráfico 5). La actividad
económica tiende a prevalecer como motor del desarrollo, y produce efectos claros en
los otros ámbitos de la realidad que no deben desconocerse. Por ejemplo, la actividad
minera tiene impactos en el modo de vida de la comunidad donde se localiza, en los flujos
humanos y financieros, y en el medio ambiente del que se extraen los recursos. La gestión
10. IDRC (2001).
63
Recursos Recursos
Gráfico 5 físicos económicos / financieros
Ámbitos del Desarrollo

desarrollo local
local Recursos
humanos Recursos
técnicos
Fuente: ILPES, Recursos
1998. socioculturales
municipal debe responder a estos impactos, desarrollando soluciones efectivas de acuerdo

con los recursos con que cuenta, lo que demanda esfuerzos técnicos y humanos importantes.
El desarrollo local implica un proceso compuesto de varios pasos:
Primer paso: conocer el territorio
Para establecer la línea base desde donde se evaluará el proceso de desarrollo se necesita
’’
conocer el territorio con sus recursos naturales, políticos, sociales y económicos, de modo
de ordenarlos y aprovecharlos de un modo eficiente y sostenible.
Este conocimiento de la realidad local se construye de abajo hacia arriba, mediante

un proceso de coordinación de actores que solidarizan con su territorio y que hacen
de él su núcleo de identidad básico, donde la cooperación público-privada es esencial.
El objetivo colectivo debería ser el desarrollo de territorios innovadores y
’’
competitivos11
La actividad minera, como factor de desarrollo local, también afecta los recursos
naturales de los que dispone la comunidad para sustentar su futuro. Se evidencia, de este
modo, una transacción que se debe identificar, evaluar y considerar al momento de
enfrentar el tipo de desarrollo local que se dará en un territorio particular.
11. Iván Silva, en Ruiz,

Ariela, relatora (2001).
64
CAPíTULO 4 / DESAFÍOS PARA LAS AUTORIDADES LOCALES
Segundo paso: plantear objetivos y metas
Para plantear los objetivos o metas que sean deseadas por la comunidad, a partir de los
recursos y capacidades que les ofrece su territorio, se deben incorporar las expectativas
sobre el futuro de la comunidad, buscando acuerdos mayoritarios que permitan una
mejor calidad de vida de los habitantes, y de las generaciones futuras. Este punto incluye la
necesaria diferenciación entre las expectativas que surgen con un gran proyecto minero,
de las que aparecen con el desarrollo de operaciones de menor tamaño y desarrollo
empresarial. Para completar con éxito este segundo paso, es importante contar con el
liderazgo del gobierno local.
El acuerdo sobre el futuro común permite coordinar los esfuerzos de los distintos actores
y a la empresa minera clarificar y planificar cómo puede incorporarse a este proceso. Las
empresas mineras grandes cuentan con planes y políticas o al menos iniciativas de
desarrollo local, para canalizar sus recursos y esfuerzos en esta materia. Relacionarse con
una comunidad que tiene clara su visión de la actividad y del tipo de desarrollo que
quiere lograr, genera un diálogo provechoso e igualitario para ambas partes.
Tercer paso: plan de desarrollo municipal
Un plan de desarrollo municipal o comunal es la carta de navegación definida en conjunto

entre la comunidad y el gobierno local y es el medio que la comunidad tiene para
fiscalizar el cumplimiento de los objetivos planteados. Una vez construido el plan, debe
coordinarse los distintos elementos que permitan su cumplimiento.
Es importante tener presente que cada municipio es único al momento de diseñar

procesos de desarrollo local mediante instrumentos de gestión y participación apropiados
a su realidad. El concepto de apropiación es clave pues señala la necesidad de que cada
comunidad se haga cargo de su propio desarrollo y de decidir los posibles caminos. Un
buen ejemplo al respecto se encuentra en la iniciativa “Corredor Oro de los Andes” en
Perú (Ver Recuadro 13).
65
La concertación entre los municipios del (iii) la carretera Pativilca-Huallanca-

Recuadro 13 Departamento de Ancash, junto al trabajo Tingomaría. Tanto en la primera como en la
cooperativo con otros actores privados y tercera iniciativa, los actores privados y
El Corredor públicos, han permitido la materialización de públicos suministraron bienes específicos,
“Oro de los diversos proyectos de desarrollo. La minería, así como servicios que permitieron la
Andes” en en este contexto –básicamente el proyecto materialización de ambas obras.
de gran minería de Antamina– ha sido Adicionalmente se ha conseguido el pago
Perú considerado un aliado para el desarrollo de complementario, por parte de la compañía
la Región. minera Antamina, de cien millones de
Tres proyectos concretos han servido para dólares, los cuales deberán ser invertidos
demostrar la utilidad de la acción en el Departamento de Ancash, mediante
concertada y cooperativa: una matriz única de proyectos priorizados.
(i) un programa de manejo de residuos
Fuente: Presentación del alcalde de Huallanca, Perú, señor
sólidos, Luis Barrenechea, en el Seminario Taller Internacional con
(ii) la mesa nacional de diálogo para la Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de
minería, que entre otras cosas sirvió para la América Latina y el Caribe, organizado por CEPAL en
implementación del canon minero, y Santiago de Chile, del 1 al 5 de Octubre de 2002.
Así, el desarrollo local puede ser concebido como un proceso de articulación de actores
que solidarizan con su territorio. Se trata de actores (empresas, por ejemplo) del
territorio y no en el territorio (Ver Recuadro 14).
DESAFÍOS Y PROBLEMAS DEL DESARROLLO LOCAL

En términos de desafíos, los procesos de desarrollo local deben tender a:
La apropiación territorial
El desarrollo local debe surgir a partir de la participación de todos los actores en el

territorio, a través del aprovechamiento de los recursos humanos, materiales y naturales y
de las potencialidades que la comunidad tiene para alcanzar una mejor calidad de vida y la
realización de los intereses de cada uno de sus habitantes.
Afirmar la identidad cultural
El desarrollo local debe aprovechar y fortalecer la identidad cultural de su comunidad, en

un mundo donde ésta tiende a ser subsumida por los procesos de globalización. Ello
66
Asociatividad Liderazgo
La asociatividad fortalece la gestión El liderazgo ha sido asociado con fuertes Recuadro 14
municipal. Su objetivo es que los municipios personalidades que logran convocar e
puedan enfrentar todos los desafíos que se impulsar por su propia iniciativa proyectos de
están presentando en el mundo moderno, desarrollo local. En el trasfondo está la idea de
Conceptos
como por ejemplo: (i) aumentar la que el liderazgo es la capacidad de saber dar claves del
eficiencia del gasto público, mediante la órdenes, de que los líderes son personas que desarrollo
reducción de gastos (compartir consiguen que las cosas se hagan. Además, local
profesionales para prestación de servicios también puede apelarse a la idea de que los
de salud, educación, entre otros); (ii) líderes son personas de una capacidad
mejorar la capacidad de propuesta y extraordinaria, que llevan a la tierra
potenciar el cumplimiento de objetivos de prometida.
gobierno municipal, por ejemplo mediante Los liderazgos locales deben asumir nuevos
el fomento del desarrollo productivo. desafíos y roles, que pasan por construir un
Entre los elementos facilitadores de la proyecto futuro compartido por toda la
asociatividad destacan: comunidad y convocar a las distintas fuerzas
• La existencia de una cultura de del territorio tras ese proyecto. De esta
cooperación en la sociedad civil. manera el líder genera un sentido de
pertenencia, una identidad compartida y
• El conocimiento global e integral del
confianza a través del diálogo.
territorio y sus problemas.
• La presencia de un gobierno local con Identidad local
una gestión que mire el territorio en que La identidad local, entendida como los
se inserta su gestión más allá de los bordes elementos que definen las particularidades y
políticos de su municipio. Ello permite la esencia de una comunidad frente a otras,
reconocer cuando un problema o situación generada a través de un devenir histórico-
puede ser mejor enfrentado en asociación social compartido, puede ser tanto un
con otros actores del espacio afectado. obstáculo como un facilitador de los procesos
Ejemplo: para un río que atraviesa más de de desarrollo local. Estos procesos implican
un municipio y tiene problemas de impactos en la identidad de quienes habitan el
contaminación, una solución efectiva sería territorio donde se realizan. Al reconocer las
la que considere la asociación de todos los particularidades de una comunidad se pueden
municipios involucrados en la cuenca. conjugar las fortalezas y aspiraciones que
Los posibles obstáculos podrían ser: subyacen a sus acciones, facilitando la
• El clientelismo político o el seguimiento a participación comunitaria y apelando al
ultranza de ideologías específicas sentido de pertenencia. Si no se reconoce la
importancia de la identidad local en el
• La existencia de autoridades municipales
proceso de desarrollo, se generan fracturas o
con poca autoestima
exclusiones provocadas por una mirada
• La presencia de rivalidades para el sesgada y particular sobre el futuro de la
liderazgo local. comunidad.
67
permite una mejor apropiación de la realidad local y facilita enfrentar los desafíos que el
desarrollo plantea.
Articular /coordinar
El desarrollo local debe responder a una voluntad de gestión asociativa entre los
representantes públicos y privados, para recoger y estimular todos los elementos propios
y también los recursos externos, para generar nuevos proyectos de desarrollo que tengan
una identidad propia.
Planificar
Se trata de proyectar las capacidades locales más allá de la actividad extractiva,

involucrando a la industria minera en el desarrollo local. Este punto implica la participación
más estrecha de los distintos actores de la comunidad y de las empresas que operan en el
territorio, considerando el contexto económico nacional, regional y global, en conjunto
con las entidades gubernamentales y no gubernamentales locales.
Fortalecer el liderazgo del municipio
El gobierno local debe transitar desde la administración a la gestión, con capacidad de

liderazgo para articular y conducir las fuerzas y recursos de su localidad hacia un futuro
sustentado en acuerdos mayoritarios. Requiere esfuerzos de participación ciudadana y el
uso adecuado de instrumentos de gestión municipal.
Al enfrentar estos desafíos, surgen también problemas que pueden ser vistos como
debilidades y amenazas que hay que enfrentar (Ver Recuadro 15).
Asegurar el desarrollo local sostenible de pueblos y localidades mineras plantea una serie
de desafíos para las autoridades locales, los que se describen a continuación.
PROMOVER LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La participación ciudadana permite conocer los intereses, aspiraciones y problemas de la
comunidad, a la vez que es el medio por el cual los líderes locales pueden presentar sus
propuestas, difundirlas y sumar esfuerzos en pro del desarrollo local.
68
El Recuadro 16 presenta algunos elementos comunes en las diversas experiencias sobre

participación ciudadana en América Latina.
La participación ciudadana puede darse en distintos ámbitos, desde la consideración de

un tema ambiental específico hasta el tratamiento de la sostenibilidad a largo plazo (Ver
Gráfico 6).
La mayor parte de las iniciativas por lo general no van más allá del primer nivel del
esquema de la EPA. Esto puede deberse a varias razones: aspectos relacionados con
costos, tiempo y recursos, diferentes percepciones y capacidades de los distintos actores.
Según los alcaldes:

• Asimetrías entre el gobierno local y las Según los observadores Recuadro 15
empresas (del sector privado y público):
• Falta de apoyo tecnológico y programas Principales

• Tenencia de la tierra y pueblos indígenas.
de fomento y capacitación para la pequeña debilidades
minería. • La distribución de beneficios. y amenazas
• Falta de instrumentos y recursos para la
• Falta de participación ciudadana en la para el
tramitación de nuevos proyectos. desarrollo
planificación.
• Falta de confianza entre los actores.
• Incertidumbre sobre la diversificación local en las
económica después del cierre. localidades
• Los impacto sociales negativos de la • Ausencia de experiencias exitosas de las mineras
minería quedan en las comunidades. comunidades mineras.
• Débil coordinación entre el gobierno • Carencia de datos en el nivel local.
central y el gobierno local.
• Débiles sistemas de comunicación entre
• Baja motivación de las micro-empresas empresas y comunidades.
para buscar las asociaciones mutuas. • Técnicas, instrumentos e instancias
• Incertidumbres en la aplicación de las alternativas y tradicionales para el manejo de
garantías ambientales (en accidentes y conflictos.
cierre de faenas). • Asimetrías de poder político, conocimientos
y recursos entre los actores.
• Se desconoce cómo lograr que la minería
sea un socio para el desarrollo local, luego • Faltan mecanismos para motivar la
del cierre de minas. comunicación, coordinación y capacitación de
los diversos actores.
Fuente: Seminario Taller Internacional con Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el Caribe,
organizado por CEPAL en Santiago de Chile, del 1 al 5 de octubre 2002.
69
Cultura participativa: El centralismo se coordinado en sus cuerpos legislativos, pero

Recuadro 16 puede considerar como un patrón más bien en los temas sociales esta práctica es aún
vertical y jerárquico de la sociedad. Los muy incipiente.
Elementos procesos públicos en muchos países se
comunes a caracterizan por un marcado centralismo Bajos niveles de confianza entre
económico, político e institucional. En actores: Los actores relacionados con la
las general, no ha existido una cultura de minería son muy diversos y tienen
experiencias consulta en la toma de decisiones y son relaciones históricas que no han estado
de más bien recientes los esfuerzos por ausentes de conflictos agudos. Por lo mismo,
participación avanzar en prácticas de participación y en muchas ocasiones el nivel de confianza
consulta. Todo lo anterior se expresa en una mutua es bajo y es un gran desafío el
ciudadana débil voluntad política hacia la participación. establecimiento de relaciones constructivas
en la Región para buscar soluciones a eventuales
Preponderancia de los factores conflictos, porque priman intereses
económicos sobre los sociales y partidistas o personales por sobre el interés
ambientales: En las decisiones de inversión general, hay un trato discriminatorio o
suelen pesar más los factores técnicos y corrupción en la gestión pública y en el
económicos. Los ambientales y sociales accionar del sector privado.
están siendo incorporados desde hace
menos de una década, por lo que hay cierta La asimetría del poder: El poder es un
inercia que vencer en muchas instituciones concepto relativo, considerando la acepción
y personas. más directa de la palabra que está asociado
a la posesión de recursos económicos,
Ausencia de políticas participativas: Las información y contactos. Los actores de la
políticas públicas de transporte urbano, de minería son muy heterogéneos y por lo
desarrollo de pueblos originarios, de tanto con niveles de poder muy disímiles, lo
desarrollo de recursos hídricos, energéticas, cual dificulta una relación equilibrada en la
de uso de suelo, suelen ser instrumentos eventualidad de conflictos.
incompletos en lo relativo a la participación
de las comunidades en la resolución de Ausencia de mecanismos para manejar
conflictos generados por proyectos que se conflictos: Los mecanismos tradicionales
enmarquen en esas políticas. Los conflictos provistos por los tribunales de justicia
ambientales que surgen, producto de tienen una serie de desventajas, asociadas
proyectos de inversión, por lo general se en unos casos con la lentitud de los
concentran en temas de políticas que no procedimientos, su costo y el desgaste,
existen. Se trata de temas que, en la incluso psicológico, de los actores
mayoría de los casos, superan el ámbito involucrados. No en todos los países
propio de los proyectos cuestionados. latinoamericanos existen instituciones
alternativas para manejar conflictos, salvo
Poca experiencia en la evaluación de mecanismos de conciliación y arbitraje en
impactos sociales: Los países las Cámaras de Comercio, o centros
latinoamericanos han integrado hace poco incipientes de resolución de conflictos en
los aspectos ambientales de un modo más algunos países andinos.
70
Sostenibilidad a Largo Plazo

Gráfico 6
Medio Ambiente + Economía + Sociedad
Niveles de
Enfoque de Ecosistemas participación
comunitaria
Múltiples programas, Múltiples medios, Múltiples temas en la
protección
Programa Único. Un Medio. Un tema
ambiental
Fuente: EPA, United
States Environment
Protection Agency, en
Kuramoto, J. y otros
(2002).
Beneficios de la participación ciudadana en la gestión ambiental
La participación ciudadana no sólo es deseable, sino además necesaria, generando

beneficios para los ciudadanos y también para los agentes económicos y gobiernos (Ver
Cuadro 12). Estos beneficios trascienden a los mencionados en este cuadro y pueden en el
mediano y largo plazo convertirse en capacidades que contribuyan a la construcción de una
sociedad más participativa y el tránsito hacia un desarrollo sostenible.
En el capítulo siguiente se presentan herramientas para la participación ciudadana

informada.
ACCESO A LA INFORMACIÓN
El reconocimiento del derecho de la ciudadanía a acceder a información es un aspecto
clave para garantizar su participación en las decisiones que le atañen y constituye una
pieza elemental de los nuevos derechos en América Latina.
En la mayoría de los países, los titulares de derechos mineros están obligados a presentar
información de carácter técnico, económico, ambiental y de aspectos relacionados con la
seguridad a las dependencias estatales competentes del sector minero, conforme con las
disposiciones de las leyes de minería y sus reglamentos.
71
Las autoridades locales deben garantizar que las comunidades tengan acceso a la informa-
ción sobre los proyectos mineros, asegurando así su participación informada en la toma
de decisiones y evitar la propagación de rumores y conflictos entre los distintos actores.
CONSOLIDACIÓN Y DEFENSA DEL TEJIDO SOCIAL
Beneficios para los Beneficios para la Beneficios para el

Cuadro 12 ciudadanos Industria Gobierno
Beneficios • Permite a los ciudadanos •Valida la información • Facilita una toma de

de la tener un mayor disponible sobre los impactos decisiones informada, con el
entendimiento acerca de los de los proyectos, mejora el aporte de la comunidad.
participación riesgos ambientales e entendimiento de las • Aumenta la
ciudadana impactos a los que ellos, sus preocupaciones de la gobernabilidad por la
en la toma familias y comunidades comunidad. mejora de la percepción y
de están expuestos. • Reduce conflictos el entendimiento público de
• Ayuda a desarrollar una potenciales o acciones legales proyectos.
decisiones democracia participativa. de la comunidad o el • Permite contar con la
ambientales • Posibilita la cohesión y la gobierno, al socializar puntos vigilancia informada de la
responsabilidad social. · de vista sobre temas y ciudadanía, para identificar y
Fomenta la equidad en las obligaciones ambientales. tomar acciones
oportunidades de • Reduce la posibilidad de gubernamentales frente a
desarrollo de los actores retrasos o gastos futuros por las amenazas ambientales o
sociales. la incorporación de temas y violaciones de las
•Hace posible que el preocupaciones locales en regulaciones.
conocimiento y la etapas iniciales de los • Alivia la escasez de
experiencia local sean proyectos. recursos para la vigilancia,
tomadas en cuenta en el • Propicia la participación inspección y cumplimiento
diseño de los proyectos y ciudadana, facilita el acceso a de las regulaciones.
planes y en su ejecución. las instituciones financieras • Construye una amplia
que exigen el cumplimiento base para el consenso de
de estas prácticas. programas para el
• Construye relaciones de desarrollo local. Genera
confianza con los líderes soluciones creativas y
locales, comunidades, ONGs apropiadas al entorno local.
y medios de comunicación y
puede generar alianzas para
la gestión de riesgos y
emergencias.
72
Asegurar que la actividad contribuya al desarrollo local sostenible requiere del diálogo
permanente entre todos los actores de la localidad: autoridades, empresas y comunidad.
Esto puede contribuir a prevenir y atacar problemas sociales, tales como el alcoholismo, la
drogadicción y prostitución, por ejemplo. Debido a que
los minerales
La consolidación y defensa del tejido social requiere de un esfuerzo sistemático de las son un
autoridades locales para la “construcción de ciudadanía”, esto es, el aumento del capital recurso no
social de las localidades y pueblos mineros. renovable, es
imprescindible
Como existen desigualdades entre los integrantes de la comunidad, para incrementar ese
que las
capital social se habla de empoderamiento, como un proceso “que tiene como propósito
autoridades
igualar las oportunidades de los actores sociales, siendo el criterio el de transformar a los
sectores sociales excluidos en actores y de nivelar hacia arriba a los actores débiles”12
locales tengan
(Ver Recuadro 17). conciencia de
lo que le
CIERRE DE MINAS Y FAENAS MINERAS sucederá a su
comunidad
Debido a que los minerales son un recurso no renovable, es imprescindible que las
una vez que
autoridades locales tengan conciencia de lo que le sucederá a su comunidad una vez que las minas
las minas terminen sus operaciones y cómo este hecho afectará la vida de la región. Esto terminen sus
no sólo comprende los elementos ambientales, sino también involucra, con el mismo operaciones y
nivel de importancia, los aspectos socioeconómicos. cómo este
hecho
El concepto de cierre de mina es un tema muy nuevo, que no tiene reglamentación afectará la
específica en la mayoría de los países de la Región. En algunos, hay reglamentos previstos vida de la
en la legislación ambiental, pero ningún país tiene legislación sobre impactos económicos y región.
sociales por el cierre de faenas mineras.
La sostenibilidad de cualquier medida de desarrollo local se mide por su impacto después

del cierre o abandono de la mina y sus instalaciones. Existen muchos ejemplos de
ciudades con un nivel de vida más bajo que lo que exhibían cuando había actividad
minera. Cuando la minería es la única fuerza generadora de iniciativas de desarrollo local,
hay una gran probabilidad de que éste no sea sostenible, una vez que la actividad decaiga.
Dos conceptos cruciales para minimizar los impactos socioeconómicos asociados al cierre
de una faena minera en el ámbito local son el capital humano y el capital social.
12. Durston, John (2002).
El capital humano es el conjunto de conocimientos, capacidades, habilidades y
73
• Creación de espacios institucionales las dinámicas económicas y las políticas

Recuadro 17 adecuados para que los sectores excluidos pertinentes.
participen en el quehacer político público.
Elementos • Creación de vías que permitan no sólo
• Formalización de los derechos legales y acceder a los recursos y activos materiales,
claves del resguardo de su conocimiento y respeto. financieros y de información de dominio
empodera- • Fomento de la organización, de manera
públicos, sino también controlarlos, para
miento que las personas que integran el sector
posibilitar el efectivo aprovechamiento de
los espacios, los derechos, la organización
social excluido puedan efectivamente
y las capacidades, en competencia y en
participar e influir en las estrategias
concierto con otros actores.
adoptadas por la sociedad. Esta influencia se
logra cuando la organización permite • Apropiación de instrumentos y
ampliar la red social de las personas que la capacidades propositivas, negociadoras y
integran. ejecutivas.
• Transmisión de capacidades para el • Acceso a redes que trascienden el
ejercicio de la ciudadanía y el trabajo círculo cerrado de la comunidad pobre y
productivo, capacidades entre las que el capital social comunitario, manifestado
deben figurar los conocimientos prácticos en diferentes formas de asociación.
esenciales y las herramientas para analizar Fuente: Durston, John (2002).
competencias individuales que se acumulan en el tiempo y que existen en el ámbito local.

Su grado de desarrollo es, a su vez, gravitante en la potencialidad del desarrollo local y en
ese sentido las nuevas inversiones mineras constituyen un detonante para el desarrollo de
las capacidades locales. Las necesidades de mejores servicios obligan a mejorar el capital
humano para que pueda hacerse cargo de esta nueva demanda y satisfacerla con niveles
eficientes de costo y calidad.
El capital social puede ser definido como la capacidad que existe en el ámbito local
para promover y desarrollar nexos de confianza interinstitucionales que se traduzcan en
acciones concertadas y coordinadas de mutuo beneficio. El desarrollo del capital humano
y social es clave porque permite a una comunidad mantener y aumentar su desarrollo de
manera independiente de la actividad minera, una vez ocurrido el cierre o abandono de la
faena o incluso una vez que la actividad comience a decaer.
Para que una actividad minera pueda contribuir al desarrollo local de manera sostenible
es necesario anticiparse al momento del cierre, mediante la planificación y considerando
temas como los siguientes:
Un entendimiento de todos los impactos económicos y sociales posibles que
74
puede tener el cierre de mina sobre la comunidad. Los impactos económicos

resultan del encadenamiento de actividades que pueden ser afectados por el
cierre de una mina. La empresa minera constituye un mercado importante que
desaparece con el cierre. Las actividades económicas locales de bienes y
servicios destinadas a la mina serán particularmente afectadas. A su vez, un
impacto social mayor puede resultar de la pérdida de la fuente de trabajo
directa e indirecta que provee la compañía minera. Los impactos sociales están
asociados con todas las iniciativas que reciben alguna contribución de la
actividad minera: escuelas, servicios y programas de salud, fundaciones,
proyectos culturales. Es importante asegurar la continuidad de estas iniciativas.
Además de los costos asociados al posible desempleo y las consecuencias

sociales relacionadas, existen otros costos que deben ser previstos y que
pueden ser asumidos por los operadores mineros: la necesidad de pagar por el
mantenimiento de caminos, telecomunicaciones, suministro eléctrico u otra
infraestructura que haya sido antes financiada por la compañía y la necesidad de
tratamiento de las aguas ácidas de mina.
Las actividades de cierre y post cierre y sus consecuencias para el desarrollo

local, deberán ser analizadas y acordadas por el operador minero y la
autoridad competente al momento de tramitar los primeros permisos de
explotación de una nueva iniciativa minera.
La planificación del desarrollo local debe prever y responder a las condiciones

que impone el eventual cierre de faenas mineras. Debe ser un proceso
participativo con todos los actores involucrados: la comunidad, la compañía, y
los gobiernos local y nacional.
La empresa minera debe evitar tomar el papel protagónico que le corresponde

a las instituciones locales.
Las fundaciones pueden ser instrumentos muy efectivos para promover el

desarrollo local después del cierre (Ver Capítulo 6).
La promoción de actividades económicas más allá de la minería, debe contar

con la búsqueda del acceso a mercados alternativos después del cierre; esto es
crucial porque muchas veces las comunidades mineras están localizadas en
regiones aisladas.
75
EL LEGADO HISTÓRICO: LOS PASIVOS AMBIENTALES

No sólo las operaciones mineras actuales y futuras plantean desafíos ambientales y
sociales importantes. En muchos casos resultan más problemáticos los continuos efectos
de las minas y sus instalaciones de décadas, siglos o aun milenios atrás. Estas situaciones
demuestran que algunos impactos pueden ser de largo plazo y que la sociedad está
todavía pagando el precio por los recursos naturales extraídos por las generaciones
anteriores.
¿Quién paga por los pasivos ambientales? Hay varias posibilidades según cuán antiguo es el
legado minero, si se cumplieron o no las leyes del momento, quién es el dueño del sitio
’’
en la actualidad y la sucesión de compañías que lo explotaron. Se trata del desafío más
complejo del sector minero (Ver Recuadro 18).
La responsabilidad ambiental minera, por definición, dicta que las

compañías mineras deben pagar el costo completo del cierre, la
’’
rehabilitación, la descontaminación y el seguimiento post cierre13
El informe para América del Sur del proyecto Minería Minerales y Desarrollo Sustentable
recomienda que es necesario que los Estados desarrollen una línea base que permita
realizar la evaluación de impacto ambiental en forma adecuada y que efectúan labores de
reparación y restauración en zonas impactadas por la minería.
En Brasil, por ejemplo, debería elaborarse la información relativa a los pasivos

ambientales dejado por minas abandonadas, reparando los sitios que causan mayor daño
ambiental y social. En Bolivia es preciso aplicar las conclusiones del Plan de Acción
Ambiental de Bolivia a otras zonas mineras, aparte de Oruro. En Chile, si bien el
inventario de pasivos se está desarrollando en la actualidad, la falta de una línea base física,
geoquímica y biológica a escala nacional es una reconocida falencia del sistema de
evaluación de impacto ambiental. Asimismo es preciso intensificar los esfuerzos para
resolver el abastecimiento de agua a los nuevos proyectos mineros compatibilizando los
intereses económicos, sociales y ambientales en el ámbito local, y especialmente
respetando los derechos de los pueblos originarios. En Perú, es preciso reparar zonas
dañadas por la contaminación minera, en especial en lo que se refiere a uso de suelos,
efectos en la biota y en los recursos hídricos. Lo mismo es requerido en Ecuador,
aunque a menor escala.
13. D’Esposito en Da
Rosa (1999).
76
Escenario Responsabilidad
Recuadro 18
1. Mina de varios siglos de antigüedad. 1. Rehabilitación con fondos públicos. *
2. Mina histórica sin dueño identificable. 2. Rehabilitación con fondos públicos. *

Posibles
responsa-
3. Mina cerrada, dueño original identificable, 3. Dueño actual podría ser responsable, o la bilidades
pero actualmente en manos de otro. rehabilitación podría hacerse con fondos para
públicos.*
enfrentar los
4. Mina cerrada, dueño original todavía 4. Dueño/operador es responsable de legados
posee la mina. prevenir daños a la propiedad vecina y de históricos
controlar los riesgos.
5. Mina todavía en operación. 5. Dueño/operador es responsable

mediante un plan de cierre aprobado por la
autoridad competente.
6. Mina operando en estado temprano 6. Dueño/operador es responsable

de su ciclo de vida. mediante un plan de cierre aprobado por la
autoridad competente.
7. Permisos han sido otorgados, pero no han 7. Los costos son internalizados al punto
comenzado las operaciones. que lo permite el actual conocimiento
científico y técnico.
8. Mina todavía no recibe permisos. 8. Los costos son internalizados al punto

que lo permite el actual conocimiento
científico y técnico.
Fuente: Modificada de MMSD (2002)

Nota: * Existe una tesis, sin desarrollo conceptual operativo, que propone que estos costos sean asumidos por el mercado,
pues los contribuyentes actuales de los países productores no deberían pagar los costos ambientales causados por la
demanda histórica de minerales.
LA DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA GENERADA POR LA MINERÍA

“…la redistribución de la riqueza desde el nivel nacional al nivel de la comunidad local
puede ser facilitada mediante reformas políticas y legales. Idealmente, el porcentaje de la
riqueza recibido por una comunidad debería ser determinado mediante un proceso
democrático e incorporado en acuerdos iniciales entre autoridades y compañías mineras. El
diseño de la política, las regulaciones y los acuerdos deben reflejar la capacidad para
implementarlos”14 14. MMSD (2002).
77
Sin duda, existen numerosas maneras en las cuales la actividad minera puede contribuir al
desarrollo económico de una localidad. Una de las principales es mediante la oferta de
empleo y la demanda de bienes y servicios locales.
Desde el punto de vista de una empresa minera, las obligaciones que enfrenta para la
distribución de la riqueza generada se pueden clasificar en15:
Contribuciones que influyen en los costos fijos: gravámenes a la

importación, impuestos a las transacciones, gravámenes a los derechos
mineros (patentes por derechos de exploración y explotación), impuestos a
los activos.
Contribuciones que influyen en los costos de operación: regalías,
impuestos al pago de intereses.
Contribuciones derivadas de los resultados del ejercicio
económico: tienen relación con el régimen impositivo a las utilidades de las
empresas y pueden ser proporcionales o progresivas, siendo la primera de
mayor aplicación en los países de la Región.
Se plantea la necesidad de asegurar del mejor modo que la riqueza generada por la
minería retorne a las localidades y regiones productoras. El Recuadro 19 presenta una
síntesis de la realidad de los países mineros en la Región.
15. Véase Sánchez, F., G.

Ortiz y N. Moussa.
(1999).
78
Las situaciones nacionales cuales el Estado podría obtener recursos

En Bolivia la distribución de las rentas mineras principalmente a través de altas inversiones Recuadro 19
cambió de la administración y uso centralizado en el país, durante la exploración, y del pago
desde el gobierno central a las regiones, a de impuestos en la etapa de explotación. La realidad
través de las prefecturas de departamento.
Desde 1991, el 100% de las rentas mineras se
En Perú en 1997 fue implementado el sobre
canon minero, que estableció la distribución rentas
destinan a los departamentos productores,
de la renta minera entre los municipios
debido a la Ley de actualización del Código de
provinciales y distritales. Dicha ley fue mineras en
minería. Sin embargo, no se ha establecido en
ninguna parte o código la participación de las
modificada en el año 2001, aumentando la América del
base del canon al 50% de los ingresos y Sur
localidades mineras en las rentas
rentas que pagan los titulares mineros por el
departamentales. La estructura del gasto
aprovechamiento de los recursos minerales. Fuente: Equipo MMSD
depende de consideraciones políticas de las
Además, se modificó la distribución del América del Sur, (2002).
regiones de mayor gravitación o poder en el
canon quedando un 20% del total recaudado
departamento.
en las municipalidades de la provincia donde
Brasil contempla un sistema tributario se encuentra el recurso, 60% para las
complejo en los 3 niveles de Gobierno; federal, municipalidades provinciales y distritales del
estadual, y municipal. El impuesto más departamento donde se encuentra el
importante para las empresas mineras es el recurso, y 20% para los gobiernos regionales
ICMS (Impuesto sobre operaciones relativas a en cuyo territorio se encuentra el recurso
la circulación de mercaderías), que es un natural.
tributo estadual, cuyas cuotas son variables de
Los desafíos: En cuanto a los gobiernos
estado en estado, y es cargado en todas las
regionales y locales, en Chile los gobiernos
etapas de venta del producto, en la cadena que
regionales proponen que se les otorgue
va desde el productor al consumidor final.
mayor autonomía en la toma de decisiones,
En Chile la legislación actual establece un retener una mayor fracción de los impuestos
sistema centralizado de administración de los recaudados de la minería en la región, y la
tributos, para su posterior repartición entre las creación de fondos de sostenibilidad a nivel
regiones de acuerdo con consideraciones regional. En Perú, si bien el canon minero
estratégicas o políticas. Además, las empresas establece el uso de los impuestos mineros
mineras se pueden acoger a beneficios recaudados a nivel regional, se propone
tributarios establecidos en el Decreto Ley 600 elaborar una normativa más clara sobre
de inversión extranjera. En 2001 se modificó la cómo deben manejarse estos fondos, así
ley de tributación con el objeto de que las como la creación de fondos de desarrollo
empresas mineras aumentaran el pago de local que tengan un horizonte mayor en el
impuestos. No es claro, sin embargo, que esta tiempo, mirando más allá de la minería.
reforma tributaria cumpla con las metas de Lograr una distribución equitativa y una
recaudación que se esperaban. legitimidad social de las rentas mineras
recaudadas por el Estado entre los niveles
En Ecuador las reformas de agosto del 2000
nacionales y locales, es clave en el avance al
suprimieron las regalías e instituyeron el pago
desarrollo sostenible de los países y de las
de patentes de conservación y de producción
localidades mineras.
que buscan atraer mayor inversión privada
para proyectos de mayor envergadura, en los
79
80
HERRAMIENTAS PARA UNA GESTIÓN LOCAL SOSTENIBLE / CAPÍTULO 5
L os cambios producidos en los procesos productivos, políticos y comunicacionales
requieren de decisiones y respuestas por parte de las autoridades locales cada vez
más rápidas y flexibles, que maximicen los beneficios de la comunidad.
Se trata de superar un estilo de administración para adoptar uno de gestión y de

fomentar aspectos como el liderazgo y la asociatividad, dentro de un estilo proactivo de
gobierno local. Para ello, tanto los gobiernos nacionales como los organismos
internacionales promueven herramientas de gestión, espacios de reflexión y recursos para
que los gobiernos locales se incorporen en ese nuevo escenario.
A continuación se describen diversas herramientas que pueden ser utilizadas por las
autoridades de pueblos y localidades mineras para una gestión local sostenible.
HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN MUNICIPAL

Planificación estratégica
La planificación es una función de la administración que permite anticiparse a

contingencias, disponer de recursos, vincular la toma de decisiones con objetivos, recursos
y plazos, disminuyendo la complejidad e incertidumbre que rodea a la organización.
Planificar implica transitar de una situación A no deseada, a otra B considerada óptima,

mediante un proceso lógico que, al menor costo, utilice al máximo los recursos
disponibles. Se requiere considerar las condiciones actuales que rodean a la organización,
a partir de las cuales definir metas u objetivos a alcanzar, establecer un plan de acción,
asignar los recursos a las actividades definidas, para pasar a la ejecución. La planificación
realizada se traspasa a un documento o “plan”, el cual permite su control y evaluación de
los resultados y procedimientos realizados en su cumplimiento. La planificación es una
función permanente de toda organización que se sitúe en un entorno cambiante.
La planificación estratégica sigue este argumento general, pero su especificidad es vincular

y articular políticas (metas de alto nivel) con tácticas (acciones concretas), además de
proponer una metodología participativa.
81
Entre los beneficios de realizar la planificación estratégica se encuentran:
Clara identificación del propósito, metas realistas y consistentes de la

organización.
Óptimo establecimiento del sistema organizacional.
Suministro de una base para las mediciones del progreso y un mecanismo

para los logros.
Generación del sentido de pertenencia, en todo el personal.
Formación de equipos de trabajo.
Algunos conceptos destacados de la planificación estratégica (Ver Gráfico 7) son:16
Visión: Es la definición de lo que se quiere ser como organización, incorporando todo el

esfuerzo que se está dispuesto a invertir en ello. Asume compromisos públicos concretos,
dependiendo sólo de la real capacidad de evolución que posea la organización.
Misión: Busca responder tres interrogantes principales: ¿en qué situación se está? ¿dónde
se quiere estar? y qué necesidad final se satisfará. La misión es un concepto permanente,
que da cuenta de la esencia de la organización.
Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA):

Corresponde a una metodología específica que permite efectuar una retrospectiva
rigurosa de la organización para establecer sus fortalezas y debilidades, así como de la
percepción que se puede llegar a tener de sus oportunidades y amenazas. En muchas
ocasiones las organizaciones no tienen un diagnóstico cabal de sí mismas, ni conocimiento
adecuado del contexto en el cual participan. Con esta metodología es posible encontrarlo
y orientar los esfuerzos al incremento de los beneficios y la disminución de los riesgos
propios asociados.
El análisis del diagrama precedente se inicia con la evaluación organizacional, proceso a

partir del cual es posible motivar, informar y comprometer a toda la organización en el
16. http://
proceso de planeamiento, para lo cual es clave la realización de un análisis FODA
www.todopymes.cl/ participativo, que permita identificar y explicitar los fundamentos estratégicos de la
topicos_consultas/ organización a partir de la visión, misión y principios orientadores.
planeacion_estrategica.html
82
CAPITULO 5 / HERRAMIENTAS PARA UNA GESTIÓN LOCAL SOSTENIBLE
Evaluación Visión Objetivos

Organizacional estratégicos
Misión
Estrategias
Principios
Evaluación orientadores Gráfico 7
Esquema
Fundamentos
Estratégicos
Metas del proceso
de
Monitoreo
Planificación
Estratégica
Procesos El plan
claves Fuente: ILPES, 2002.
Implementar el
Tomar acción
plan de acción Despliegue
Por otra parte, existen tres perspectivas para la estrategia: la corporativa, la de negocios y
la funcional. Las diferencias se explican en el horizonte de tiempo en el cual se definen. La
estrategia corporativa establece los objetivos de más largo plazo y engloba a toda la
organización, posee el mayor alcance posible. La estrategia de negocios intenta alcanzar
mejores desempeños financieros fundamentados en el desarrollo de ventajas competitivas
perdurables en el tiempo. La estrategia funcional es aquella que permite consolidar y
alcanzar los objetivos propuestos por las otras perspectivas estratégicas a un nivel
operativo.
Es importante señalar que no hay un proceso de planeación estratégica perfecto para

cada una de las organizaciones, éstas deben desarrollar sus propios caminos y aprender
sobre la marcha de sus errores. Esta filosofía es clave para asumir un proceso de
planificación que requiere una perspectiva integral de las relaciones entre la organización y
su contexto.
83
Marco lógico
Esta herramienta proporciona una metodología participativa y sencilla a quienes deben
elaborar proyectos de carácter social. Si bien está pensada para proyectos, su fortaleza se
encuentra en el carácter inclusivo y amplio para la definición de los problemas que merecen
ser resueltos, vinculándolos con objetivos de largo plazo del desarrollo local.
Para ello, el marco lógico establece la creación de un grupo coordinador del proyecto, quien
debe liderar el proceso de (i) identificación del problema y de los objetivos en torno de ese
problema, y (ii) análisis de las alternativas de acción, implementación y evaluación del
proyecto (Ver Gráfico 8).
En el proceso de identificación del problema se recurre a talleres con múltiples actores,

donde los involucrados construyen un “árbol de problemas” mediante el cual se identifican
las causas y consecuencias del problema en cuestión, ordenándolo para determinar áreas de
intervención. Una vez construido este árbol de problemas, se debe transformar en un “árbol
de objetivos” el cual señala la situación ideal a la que se aspira llegar.
Una tercera etapa es la identificación de las alternativas existentes de acuerdo con los
recursos, escenarios y tiempos para solucionar el problema. Éstas son evaluadas bajo
criterios de pertinencia, costo-eficiencia e impacto. Una vez elegida la mejor opción se
procede a planificar su ejecución diseñando al mismo tiempo un proceso de evaluación que
permita una correcta ejecución del proyecto.
Plan de desarrollo municipal

Los planes de desarrollo municipal son instrumentos para la toma de decisiones. En ellos se
concretan las acciones y funciones que el gobierno local debe realizar para alcanzar los
objetivos de futuro que persigue el desarrollo local. Permiten vincular las decisiones
cotidianas sobre proyectos con objetivos estratégicos de desarrollo, además de una mejor
gestión presupuestaria. Al ser conocido por todos los habitantes del territorio, genera
sinergias y clarifica las funciones del municipio en su relación con los otros actores de la
comunidad (Ver Recuadro 20).
Dadas las diferentes funciones del gobierno local, es necesario resaltar en el plan de
desarrollo municipal aquellas funciones relacionadas con:
Desarrollo económico: es el desarrollo de capacidades productivas de
bienes y servicios en el municipio. Busca la articulación con los agentes
84
• Disponer de los recursos necesarios Ejecutor

Implementación • Monitorear estado de avance determinado
Evaluaciónmciudadana
. Gráfico 8
Expertos gobierno Etapas del

Analizar • Identificar recursos disponibles,
local con
alternativas plazos y escenarios.
• Evaluar costo-eficiencia, impacto, participación marco
pertinencia ciudadana lógico
Participación
Identificar • Construir árbol de objetivos ciudadana
Objetivos • Identificar áreas de intervención activa
• Identificar actores involucrados

Identificar • Convocar actores para identificar Participación
Problema causas y efectos del problema ciudadana activa
• Construir árbol de problemas
productivos que están en el territorio, fomentando las inversiones y promo-

viendo una visión del desarrollo económico a futuro.
Desarrollo social: se refiere al mejoramiento de las condiciones de vida
de la población del municipio. Implica procesos de fortalecimiento de las
organizaciones de base, de la participación ciudadana, además de coordinar
labores de educación, salud, asistencia social, deporte y recreación entre
otros.
Ordenamiento territorial: es la correspondencia entre actividades
sociales y productivas a través de la definición y construcción de espacios y
redes de enlace territorial.
Seguridad ciudadana: el plan de desarrollo municipal debe identificar la
situación en su territorio y diseñar soluciones en aquellas áreas conflictivas.
Ambiente: se refiere a la protección del patrimonio natural y de la calidad
del ambiente en todo el territorio municipal.
85
El primer paso de conocimiento del condiciones productivas locales. Hay que

Recuadro 20
territorio es identificar y precisar las evaluar posibles estímulos tributarios,
prioridades, las fortalezas y las exenciones o rebajas por un tiempo
Elementos oportunidades para el presente y el largo determinado y estímulos tarifarios
relevantes en plazo. Se deben tener en cuenta factores preferenciales o especiales en los servicios
la definición concretos nacionales, regionales y locales, que dependen de la autoridad local. Además
que influyen en el municipio, mediante de ser la gestora del plan, la autoridad local
de un Plan políticas, planes de desarrollo, programas y debe coordinar esfuerzos con otras
de Desarrollo proyectos. entidades, para lograr resultados.
Comunal Hay que considerar aspectos regionales, Algunos criterios importantes para diseñar y
provinciales o departamentales y locales evaluar la estrategia de desarrollo municipal
referidos a: son:
• Cantidad de empleos generados
• Servicios públicos básicos: energía, agua
• Utilización de materias primas y recursos
potable, telecomunicaciones
locales
• Infraestructura: puertos, aeropuertos,
• Generación de beneficios financieros
gasoductos, oleoductos, vías
locales
• Condiciones ambientales o naturales que
• Generación de valor agregado local
atraen a la industria, el turismo, etc.
• Transferencia de tecnología o
• Disponibilidad, calificación y costo de la
modernización de las técnicas utilizadas
fuerza laboral
• Efectos sobre grupos con desventajas:
• Regulación urbana: definición de usos del
adultos mayores, mujeres, discapacitados,
suelo, precios, disponibilidades y oferta de
minorías étnicas
terrenos y viviendas, etc.
• Repercusiones sobre el medio ambiente
• Nivel y orientación cultural de la
población, sus destrezas, capacidades y • La producción o comercialización de
habilidades nuevos productos en el mercado local.
• Acceso a centros de consumo.
Elaboración y evaluación de un plan

de desarrollo municipal
La primera autoridad del municipio debe

garantizar la participación de la comunidad
en los planes y programas del municipio,
para estimular y fortalecer el proceso local
de producción de bienes y servicios. La
descentralización administrativa podría
exigir un replanteamiento de las
86
Planes de ordenamiento territorial
Los Planes de Ordenamiento Territorial son la base para los planes municipales de
desarrollo. No obstante lo anterior, en general se limitan a la definición de zonas de
urbanización y desarrollo de vivienda y comercio y no contemplan en profundidad
estrategias para un desarrollo integral sostenible del territorio, que incluya, por ejemplo, las
actividades industriales conexas.
Sistemas de información municipal
Un Sistema de Información Municipal permite determinar la línea base sobre la cual se

planifica la gestión local. Compuesto por estadísticas, sistemas de coordinación y
comunicación geográfica y social, permite a los encargados de tomar decisiones conocer
la realidad territorial, adecuando sus decisiones a los cambios producidos en el entorno.
Un requisito que debe cumplir este sistema, es el de ser adecuado a la realidad y
capacidad técnica del municipio; ello determina la pertinencia de la información que
entregue, además de ahorrar tiempo y recursos en la obtención de la misma.
’’
Encadenamientos o aglomeraciones industriales
Se trata de una constelación de distintos actores locales que realizan más

que un negocio individual, un negocio corporativo territorial. Asimismo, se
dispone del respaldo local por parte de un gobierno, de inversiones e
infraestructura, en suma, toda una gama productiva social y tecnológica que
permite que la localidad cree riqueza, genere empleo, y mejore la calidad de
’’
vida de sus habitantes17
Mencionar los encadenamientos o aglomeraciones industriales, implica la descripción de

una herramienta adicional, con la cual contar cuando se planea el desarrollo local de una
comunidad. Los encadenamientos productivos o clusters son una concentración y
coordinación de recursos productivos y empresas especializadas frente a una demanda
exigente de bienes y servicios esenciales para que puedan desarrollarse y cuenten con el
apoyo de instituciones que pueden ser públicas o privadas.
Debido a estas características, estas empresas pueden lograr mayor crecimiento, menores
17. Iván Silva, en Ruiz,
costos, mayor rentabilidad, capacidad de innovación y menor vulnerabilidad externa, Ariela, relatora (2001).
87
puesto que se benefician de sus recursos especializados, de la información, las economías

de escala, los menores costos de transacción, difusión de conocimientos y aprendizaje por
interacción.
Pueden considerarse condiciones para el desarrollo exitoso de un encadenamiento

productivo el impulso a la innovación, creación y desarrollo de empresas en el territorio y
la generación de beneficios indirectos colectivos o externalidades positivas, la existencia
de enlaces estratégicos en la cadena de valor presentes en el territorio, el desarrollo de
una actividad asociativa y el apoyo del sector público, la generación de un impacto
económico y social en el entorno.
Es importante que los gobiernos locales y regionales asuman nuevas actitudes al respecto:
liderazgo para activar y canalizar las fuerzas sociales presentes en el territorio y capacidad
Las empresas de la gran minería en Perú minería peruana estaría ahondando este
parecen contribuir relativamente poco al problema. Finalmente, grandes empresas
Recuadro 21 fortalecimiento de los proveedores mineros mineras demandan pocos servicios conexos,
nacionales, debido a su escaso nivel de como consultoría mineralógica, geológica,
Los compras nacionales. Una razón para esto es etc., siendo estos servicios contratados
encadena- que los requerimientos tecnológicos de directamente en el exterior.
estas empresas pocas veces pueden ser
mientos satisfechos por las empresas nacionales.
En este panorama desalentador, algunas
empresas e instituciones nacionales
productivos Asimismo, parece que existen fallas de muestran un camino de aprendizaje. Las
en Perú mercado debido a que las grandes empresas proveedoras de equipos e
empresas no tienen conocimiento de las insumos mineros al asociarse con
capacidades tecnológicas de los proveedores líderes en equipos mineros
proveedores nacionales, mientras que estos están ofreciendo servicios y productos más
últimos carecen de un eficiente sistema de sofisticados, e incluso han ingresado a
mercadeo que les permita llegar a las mercados internacionales. Asimismo, los
grandes empresas mineras. centros de capacitación industrial han
Además, el procesamiento nacional de la lanzado programas para la capacitación de
producción minera también es limitado personal minero y están prestando servicios
debido a que la mayor proporción de ésta de consultoría. El dinamismo de estas
es exportada directamente, ya que hay una empresas e instituciones, inducido por la
escasa demanda interna. Este es un recuperación de la minería nacional, se ha
problema estructural de la economía visto fortalecido principalmente por la
peruana que por su incipiente nivel de demanda de las empresas mineras de
industrialización demanda pocos minerales. estratos medianos y pequeños.
Más aun, la especialización en la producción
Fuente: Juana Kuramoto, El caso de Tamboraque. En Buitelaar,
de oro y cobre que está caracterizando a la R. compilador (2001).
88
asociativa que permita generar proyectos comunes compatibles con los lineamientos del
desarrollo de la Región. La coordinación y cooperación público-privada puede crear un
ambiente innovador para el fomento empresarial, en torno de las políticas educativas,
tecnológicas, ambientales, de infraestructura y territoriales (Ver Recuadro 21).
HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL 18
Evaluación de impacto ambiental

Instrumento que tiene la finalidad de analizar los impactos de agentes y procesos
derivados de actividades productivas en los ecosistemas, la biodiversidad y los ámbitos
económicos, sociales, culturales e institucionales. Tiene su origen en el National
Environmetal Policy Act (NEPA) de los Estados Unidos.
Programas de vigilancia ambiental

Consisten en el seguimiento sistemático de la variación temporal y espacial de varios
parámetros ambientales referidos a la calidad de los suelos, agua, etc. Permiten la
evaluación permanente del programa de gestión ambiental para su aplicación, a la vez
que establecen relaciones de colaboración y de confianza con las comunidades y
entidades públicas, mediante la verificación sistemática de las operaciones, en
concordancia con las regulaciones establecidas.
Auditoría ambiental
Es la evaluación sistemática, documentada, periódica y objetiva del desempeño de una
organización, de su sistema de gerencia y de los equipamientos destinados a la protección
del medio ambiente. Su objetivo es facilitar la gestión y el control de las prácticas
ambientales y el cumplimiento de las regulaciones existentes.
Análisis de Riesgos
Puede realizarse con la evaluación de impacto ambiental o de forma independiente. Tiene
como finalidad la identificación de elementos o situaciones que representen riesgos al
medio ambiente físico y al ser humano. Incluye el análisis de los efectos y la determinación
de técnicas de control y mitigación.
18. Basado en Negrao
Cavalcanti, R. (2000).
89
Programas de recuperación ambiental

Instrumento de planificación y gestión ambiental previsto desde el inicio de un proyecto y
que puede modificar las orientaciones técnicas que permitan evitar la pérdida o reducción
de la capacidad productiva de los recursos ambientales (atmósfera, aguas superficiales y
subterráneas, subsuelos y elementos de la biosfera). Ofrece soluciones para que el área
impactada recupere nuevamente condiciones de equilibrio dinámico con su entorno.
HERRAMIENTAS PARA EL MANEJO DE RIESGOS

Planes de emergencias, coordinación y comunicaciones
De acuerdo con el Manual APELL para minería, un plan de respuesta a emergencias debe
consignar por escrito información muy completa, incluyendo los siguientes elementos:
Los objetivos del plan: prevención para evitar pérdidas de vidas humanas,
daños a la salud y el bienestar social, daños a la propiedad pública y privada y
salvaguardar la seguridad ambiental de la comunidad.
Cuándo y quienes van a usar el plan.
Definición de una emergencia
Identificación de escenarios de emergencia y riesgos. Aquí deben incluirse:
- Escenarios de emergencia identificados separadamente
- Población y centros residenciales en riesgo
- Naturaleza de los ambientes en riesgo (ecosistemas)
- Mapas de áreas en riesgo.
- Cantidad y ubicación de sustancias peligrosas
- Propiedades de cada sustancia peligrosa.
Coordinación
Definido el plan de respuesta a emergencias, se sugiere establecer un Centro de

Coordinación con la finalidad de establecer los mecanismos y procedimientos necesarios
en el caso de una emergencia.
90
Se deben determinar las responsabilidades, funciones y la ubicación del

Centro de Coordinación.
De igual forma se debe tener las direcciones, y forma de ubicar a las
personas clave en la comunidad y en el lugar donde se produce la
emergencia.
Disponer de un sistema y equipo de comunicaciones.
El centro debe disponer de información sobre:
- Los procedimientos de las empresas para la paralización de operaciones si
fuera necesario
- Ubicación de las zonas de almacenamiento de material peligroso, y de
equipo de seguridad y emergencia
- Mapas de las comunidades y mapas del medio ambiente
- Información sobre la ubicación de un equipo alternativo de
comunicaciones
- Información sobre suministro de energía de emergencia
- Lista de personal con habilidades alternas para usarse en emergencias
- Tipo y ubicación de sistemas de alarmas
- Formatos de informe de accidentes
- Copias del Plan de Emergencias y de Comunicaciones.
Comunicaciones
El manejo de las situaciones de crisis es un asunto crucial que debe utilizar

comunicaciones abiertas, veraces y oportunas. Por esta razón se debería formar un
Comité de Comunicaciones con la función de encargarse de las comunicaciones en la
emergencia e interrelacionarse con el Centro de Coordinación. Su importancia es de
primer orden para garantizar una respuesta rápida y adecuada a cualquier situación de
emergencia. Es recomendable que sus componentes hayan recibido un entrenamiento y
quien los comande esté familiarizado con el uso de sistemas de comunicación. Es posible
que en algunas localidades no existan ni siquiera servicios de telefonía pero las compañías
mineras, aún las más pequeñas pueden tener radio transmisores y será el recurso más
inmediato para comunicarse con el exterior: autoridades, agencias implementadas de
91
protección o defensa civil; centros hospitalarios; y otros que se hayan identificado local-
mente como posibles y próximos. Este Comité debe establecer:
Las personas encargadas del equipo de comunicaciones.

El equipo disponible de comunicaciones.
La lista de contactos para los medios de comunicación, ONG’s,
representantes políticos, entidades y funcionarios de gobierno, y otras
personas o instituciones consideradas clave.
Los procedimientos de comunicación interna y externa.
Procedimientos para notificar a las familias de los heridos.
Procedimientos para comunicarse con los medios.
En las localidades que es posible, tener una página web en Internet.
Designar los voceros entrenados debidamente.
En resumen, este Comité debe tener claridad sobre sus

responsabilidades y la importancia de las comunicaciones en casos
de emergencia.
El Grupo Coordinador
Existen en todos los países de América Latina, organismos nacionales de prevención de

riesgos o de respuesta a emergencias y desastres. Sin embargo la cobertura de estas
funciones en el ámbito local es débil en cuanto a competencias, equipamiento y normas
que incorporen la participación de los diversos actores sociales.
La existencia de un Grupo Coordinador para el manejo de riesgos y la preparación de la

respuesta a emergencias puede ser una instancia participativa y estable en el ámbito local.
El grupo debiera estar integrado por representantes de todas las partes responsables de
minimizar los riesgos y responder a las emergencias o por quienes tengan interés legítimo
en las decisiones sobre alternativas de planificación.
Un aspecto importante en la estrategia de conformación de un grupo coordinador en el

control de riesgos y en una eficaz respuesta a situaciones de emergencias, debe
considerar la necesidad de sensibilizar, informar, desarrollar conciencia y establecer
92
compromisos, buscando las mejores formas y condiciones en cada caso. En general, el

conocimiento de las comunidades locales de los temas ambientales en general y de las
actividades mineras y sus riesgos, es muy bajo. En muchos casos, se ha descubierto
después de ocurrido un accidente, que la comunidad no conocía las características de las
actividades mineras y sus impactos sobre ella. La información y concientización de la
comunidad es un derecho. En los casos de asientos mineros con poblaciones indígenas
próximas, la tarea de comunicarse es un desafío, especialmente en etapas iniciales de
desarrollo de la mina. La autoridad local tiene la enorme responsabilidad de liderar el
manejo de riesgos en su comunidad, en todos sus aspectos y componentes (Ver
Recuadro 22).
Gerentes de mina, de asuntos externos, personal de comunicación

Representantes de la inspectoría de minas Recuadro 22
Proveedores de sustancias químicas
Miembros
Transportadores
probables
Miembros de organizaciones ambientales y de ONG’s.
de un
Representantes de las agencias de recursos naturales
grupo
Miembros de la autoridad de planificación local
coordinador
Representantes de entidades con responsabilidad en caso de incendio, salud,
calidad de agua, calidad del aire, planificación de respuesta de emergencia.
Representantes de otras industrias del área.
Representantes del hospital local.
Representantes de maestros y de la comunidad educativa.
Representantes de gremios del sector privado.
Representantes de organizaciones laborales.
Miembros de los Concejos Municipales.
Miembros de juntas de vecinos.
Representantes de organizaciones de protección del patrimonio histórico.
Jefes de Defensa Civil.
Oficiales de Parques Nacionales
Dirigentes religiosos locales.
Traductores, en caso de haber más de un idioma involucrado.
Fuente: Apell para minería, 2001.
En el Anexo 5 se presentan los pasos sugeridos para una eficaz respuesta a emergencias
liderado por el Grupo Coordinador.
93
HERRAMIENTAS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y MANEJO DE CONFLICTOS

Es importante considerar la participación ciudadana como un proceso organizado,
informado, gradual, y visible de construcción de confianza:
Organizado: existirán reglas claras que deberán ser respetadas por todos
los participantes, de modo que la participación no redunde en un caos.
Informado: todas las partes manejan la información correspondiente y

se evita una participación estéril.
Gradual: la construcción de confianza requiere avanzar respetando los

diversos ritmos de los involucrados.
Visible: ya que de este modo se garantiza la transparencia.
Las etapas para cualquier programa de participación ciudadana pueden aplicarse tanto en
casos en donde todavía no existe un conflicto, como en aquellos en que el conflicto está
latente o se ha desencadenado; puede ser utilizado por una empresa con ocasión de un
nuevo proyecto, como también por el municipio en un proceso participativo para tomar
decisiones. El municipio también podría considerar las etapas siguientes como un
procedimiento de referencia para sugerírselo a las empresas mineras en los procesos
participativos que éstas lleven a cabo.
Conocer y comprender a la comunidad: el perfil social
Toda estrategia de relaciones entre los diversos grupos de actores requiere partir con un
completo y sistemático conocimiento mutuo. Pare ello se ha de elaborar el perfil social,
que es una herramienta que puede ser usada por cualquiera de los actores; ojalá por
todos, aunque es aplicada a una comunidad por un proponente de un proyecto o
iniciativa pública o privada o por una parte interesada dentro de un conflicto . El principal
objetivo es adentrarse en las características de una comunidad o grupo específico,
conocer los vacíos de información existentes dentro de ella, los mitos que la propia
comunidad tiene sobre determinados temas, por ejemplo, los proyectos mineros o la
gestión municipal, los problemas percibidos por la comunidad y las posibles maneras de
solucionarlos. Este proceso permite construir confianza.
94
El perfil social tiene que identificar cuál es la condición actual de cada una de las siguientes
materias:
Historia local: identificación de primeros asentamientos, eventos clave,

líderes anteriores; tendencias en el uso del suelo y en la población, para
explicar la posición actual y carácter de la comunidad.
Actividades económicas y ocupaciones: cuáles son los principales
empleadores, mercados, capacidades; cómo afectan éstos el
comportamiento de la comunidad.
Principales temas y conflictos: Descripción pormenorizada de los
conflictos surgidos en los últimos cinco años y su evolución hasta el
presente.
Organizaciones y liderazgos: listado de grupos principales, sus
actividades y representantes, sus funciones en la comunidad. La identificación
y descripción de líderes y personas que tienen influencia debe ser cuidadosa,
abierta y garantizar el uso confiable y seguro de los datos de parte de
quien elabora el perfil y de quien lo encarga.
Canales de comunicación: describir los medios formales de
comunicación: cobertura, capacidad y credibilidad, circulación y audiencia.
También deben describirse los medios informales de comunicación: afiches,
reuniones de juntas de vecinos, diversos eventos, etc..
Conocimiento y actitudes sobre el tema: minería, iniciativas
municipales, otros. Qué información previa es válida, mitos y áreas de
ignorancia, requerimientos de información y educación.
Públicos afectados: resumir las características fundamentales de cada
público: lenguaje, educación, formas de comunicación, organizaciones y
líderes, información que puede ser útil para la formación de grupos de
trabajo y otras técnicas.
Observaciones y conclusiones: entregar un resumen sucinto de cómo
las características de la comunidad afectan a quien encarga el perfil y sus
planes, y sus implicancias para un programa de participación ciudadana.
95
Realizado el Para realizar el perfil social de una comunidad, es recomendable acudir a un investigador
perfil social, es social: sociólogo o antropólogo, que visite la comunidad, sosteniendo conversaciones con
necesario abrir el máximo número de personas y los líderes tanto formales como informales y consulte
un espacio de el material escrito disponible.
contacto
permanente Abrir espacios permanentes de contacto con la comunidad
con la
Realizado el perfil social, es necesario abrir un espacio de contacto permanente con la
comunidad
comunidad para la entrega de información y la obtención de inquietudes y sugerencias, lo
para la
que puede hacerse a través de folletos repartidos casa por casa, afiches pegados en
entrega de lugares públicos concurridos, avisos en radios o líneas telefónicas directas.
información y
la obtención Un folleto debe ser personalizado, a través de una carta dirigida al vecino y firmada por el
de inquietudes gerente o representante legal de la empresa minera; debe estar escrito en un lenguaje
y sugerencias. simple, en un formato de preguntas y respuestas; puede hacer uso de herramientas
gráficas; debe invitar a las próximas actividades del programa de participación y debe
incluir un medio de respuesta, como un cupón, o una línea telefónica. El perfil social
entregará información relevante en cuanto a los mejores medios para difundir
información en una comunidad determinada.
Casas abiertas
Es común que las reuniones públicas no constituyan una instancia de diálogo, sino que
acuden a ellas quienes ya tienen opiniones formadas. Estas reuniones, que en ocasiones se
tornan agitadas e incluso violentas, se condicionan por la manera de usar el espacio: con
el proponente en una plataforma y la comunidad situada más abajo.
Es mejor realizar casas abiertas que es una manera más accesible y amistosa para que los
ciudadanos conversen con otras partes interesadas: proponentes, compañías, municipios, etc.
Se puede realizar en cualquier horario, según la conveniencia de la comunidad en cuestión.
Se pueden usar paneles, con textos y materiales que sugieran de modo no verbal que la
organización está abierta a sugerencias y que sus planes son flexibles, por ejemplo, textos
manuscritos en grandes hojas, con dibujos o caricaturas mediante los cuales se entregue
información sobre el proyecto o iniciativa en discusión. Es preferible realizarla en un local
valorado por la comunidad como un salón municipal, una biblioteca o iglesia.
La organización que convoca asume la función de dueños de casa durante la jornada y sus
representantes deben estar disponibles para conversar con las personas de la comunidad
96
que visitan la casa abierta. Estos representantes deben ser capacitados con anticipación,
previendo las preguntas que los asistentes podrían hacerles; también pueden aprender
algunas técnicas para relacionarse con posibles visitantes hostiles.
Los visitantes pueden visitar la casa abierta a la hora que más les convenga, quedándose
en ella todo el tiempo que les parezca necesario. Antes de salir, se les invitará a llenar una
breve ficha con preguntas simples que registren su opinión y comentarios.
Si las tradicionales reuniones públicas son inevitables, es recomendable precederlas con

una casa abierta el mismo día, para resolver con anticipación las dudas de los asistentes.
Un oponente informado permite una discusión más productiva. Lo comentado, discutido
o informado en la casa abierta, permite mejorar el diálogo y facilitar la participación de las
personas en la reunión pública.
Realizar talleres de trabajo con líderes
Para mejorar el conocimiento de la percepción comunitaria de los temas conflictivos es

útil realizar, en conjunto con los líderes de las organizaciones más relevantes, talleres de
trabajo tendientes al establecimiento de acuerdos de colaboración. Es importante que
esos talleres se convoquen en función de objetivos muy concretos para que puedan ser
evaluados en sus logros. Respecto a la convocatoria, es clave que los asistentes al taller
sean representantes legítimos de la comunidad, que cuenten con el apoyo de sus
respectivas bases sociales. Es preferible reunir a todas las organizaciones en la mesa, que
llegar a acuerdos que luego puedan ser boicoteados por los que no asistieron a la
actividad. En especial cuando existe un clima de tensión, será necesario contratar a un
facilitador externo que conduzca la sesión de trabajo, apoye la comunicación entre las
partes y colabore con el cumplimiento de la agenda y objetivos.
Herramientas complementarias
Existen muchas herramientas o técnicas que pueden ser utilizadas en un programa de

participación ciudadana. El desafío consiste en saber qué técnica utilizar, cuándo y bajo qué
modalidad. Algunas de ellas se describen a continuación:
Gestión y solución de problemas
Es un método sistemático para identificar, analizar y tomar acciones sobre problemas

antes de que resulten críticos. Cuando se resuelven los problemas bajo un enfoque
97
reactivo, como para apagar incendios, puede haber altos costos, tanto en términos de los
recursos requeridos como en cuanto al desprestigio político.
El reciente desarrollo de la evaluación social de impactos aplicada a nuevos proyectos o

iniciativas, puede identificar y ayudar a resolver problemas potenciales antes de que sea
tarde. Este es un gran avance como estrategia de prevención y solución de problemas,
pero se aplica más que nada a nuevas políticas, programas o proyectos.
La resolución de problemas ha sido desarrollada para que los profesionales que dirigen
una organización estén concientes de potenciales nubes, mientras todavía son una sombra
en el horizonte y para usar su tiempo y recursos para tomar acciones preventivas.
Pasos básicos:
Identificar los problemas relevantes. La información puede derivarse de una
variedad de fuentes, tales como ar tículos en revistas científicas y
profesionales, medios periodísticos, cartas de reclamo, la propia estimación
del personal, entre otras. La realización periódica de talleres internos es una
alternativa efectiva.
Analizar los problemas. Los responsables de un proyecto público o privado

deben fijar prioridades. El objetivo es producir un breve documento que
incluya: información básica sobre el problema, opiniones de expertos,
públicos afectados, preguntas que deben ser respondidas, algunos escenarios
alternativos sobre cómo puede evolucionar el problema, las características
relevantes de la política actual, opciones políticas, estrategias inmediatas y de
mediano a largo plazo, y recomendaciones. Una manera sencilla y efectiva de
definir las prioridades de los problemas es mediante una evaluación de dos
criterios: la importancia del problema y su probabilidad de ocurrencia.
Formular estrategias alternativas y planes de acción. Una vez que se han

revisado los problemas y definido las prioridades, los profesionales
responsables, incluyendo quienes se preocupan de la difusión de información,
prepararán estrategias alternativas, planes de acción específicos, indicando
objetivos, métodos, cronograma, y los recursos requeridos.
Ejecutar los planes de acción. Las decisiones que tomen las autoridades de la
organización incluyendo las necesarias para aumentar la preparación interna
de la organización, deben conducir a la ejecución de lo planeado, así como a
98
la adopción de acciones externas que mitiguen el impacto de los problemas,

mientras todavía se está en una etapa temprana de desarrollo.
Desarrollo organizacional para la participación ciudadana
La participación ciudadana conecta una organización, por ejemplo un municipio, una

compañía minera, etc. con sus variados públicos.
Un gran desafío en materia de participación ciudadana está relacionado con la

comunicación interna de la organización y con su desempeño general. Una organización
con una comunicación interna y desempeño pobres difícilmente podrá aspirar a lograr
una participación ciudadana constructiva. En algunas casos se apela a la realización de una
modalidad de taller de no más de veinte personas, trabajando en grupos de no más de
cinco, que apunta a mejorar el desempeño de las organizaciones mediante los siguientes
procedimientos:
Reflexión inicial: Los participantes reflexionan por unos pocos minutos sobre
su experiencia en su organización y se preguntan ¿Cómo es su
comunicación interna? ¿Un sistema telefónico con las líneas cortadas? ¿Algo
así como una caótica asamblea pública? ¿Qué tal el sistema de gestión de su
organización? Luego se compar ten las respuestas con los demás
participantes.
Evaluación de las comunicaciones internas: Existen cinco dimensiones a

considerar para las comunicaciones internas: 1. Rapidez y efectividad de la
llegada de la información hacia la organización desde sus diversos públicos; 2.
Difusión horizontal de la información al interior de la organización; 3.
Transporte de la información hacia la cúspide de la organización, sin
modificaciones sustanciales; 4. Devolución de la información hacia el nivel
técnico, una vez que las autoridades han tomado una decisión; 5.
Comunicación a los públicos de interés.
Los participantes en este ejercicio pueden evaluar cada uno de los cinco
canales de comunicación en una escala cualitativa (bien, regular, mal) y
compartir con sus colegas y demás participantes.
Evaluación del desempeño de la organización: Existen cinco dimensiones

relevantes del funcionamiento de cualquier sistema. (1) Definir, monitorear y
99
lograr los objetivos, (2) adaptarse a los cambios en su ambiente interno y

externo, (3) desarrollar procedimientos uniformes de operación para las
actividades recurrentes, (4) manejar las tensiones que se generan en el
trabajo cotidiano, (5) desarrollar y mantener un espíritu de grupo. Los
participantes de este ejercicio tienen aquí una oportunidad para evaluar su
organización sobre estas dimensiones, mediante una escala cualitativa y
compartir sus percepciones con los demás participantes.
Manejo de conflictos
El manejo de conflictos es una disciplina que ha tenido un desarrollo vertiginoso en las

últimas décadas. Sus orígenes se remontan al fin de la guerra fría. Aunque muchas veces se
asocia principalmente con la mediación, existen numerosos enfoques, herramientas y
técnicas adicionales que pueden ser utilizados en situaciones diversas.
Los conflictos son consustanciales a las relaciones humanas. Mejorar la

capacidad para lidiar con ellos de una manera constructiva es por ende
esencial, más aun en el contexto actual de globalización, caracterizado
por una indefinición de los papeles de cada actor, una pérdida de
soberanía y una consecuente necesidad de favorecer las alianzas entre
los diversos grupos sociales. La experiencia reciente señala que las
sociedades con instituciones para la prevención y el manejo de
conflictos, están más preparadas para acomodar los cambios que
puedan enfrentar. Es decir, estas sociedades podrán identificar y
aprovechar las oportunidades que los cambios les pueden significar.
Los conflictos se pueden generar por la oposición pública a los proyectos, fundamentada
en factores tales como los cambios en el clima social, político y económico básico de la
sociedad. Hoy existen grandes comunidades donde el cambio social es vertiginoso, la
población es heterogénea, las personas desconfían de la autoridad y de los expertos.
Muchas de ellas tienen altos niveles de ansiedad y hostilidad generalizada debido a la
inflación, el desempleo y la amenaza de ambos. Aquellos que aceptaban los aspectos
negativos de un proyecto, como el precio del progreso, ahora tienden a detenerlo y
confrontarlo.
La gente se resiste al cambio cuando no entiende o no está de acuerdo con los objetivos,
los métodos, los proponentes o los tiempos del cambio propuesto. Dejar al público en la
oscuridad es un pasaporte al desastre. Las organizaciones resisten el cambio, no se
100
comunican con el público, el que luego se aparta de ellas. En las organizaciones se

presentan diversos obstáculos a la comunicación (interna y externa), los que dificultan una
respuesta rápida a su público. La disociación entre lo que es el manejo técnico y
profesional de los proyectos, del manejo improvisado y reactivo de los aspectos humanos,
es también un factor de conflictos.
La negociación
Un concepto clave en la negociación de conflictos es la búsqueda de la mejor alternativa

al acuerdo que resulta de la negociación o BATNA por su nombre en inglés (best
alternative to a negotiated agreement). El BATNA refleja el cálculo que se hace cuando se
está en una situación conflictiva: ¿merece la pena negociar con la otra parte, o es más
conveniente la solución unilateral de no entrar en la negociación y buscar otros caminos
(statu quo, tribunales, conflicto violento, etc.)? Se trata de una variable difícil de calcular y
se recomienda que todas las partes en conflicto traten de usar ese concepto. Al final, el
poder que se tenga en la negociación dependerá de las alternativas disponibles, del
conocimiento de las alternativas del otro y sobre todo de la posibilidad que se tenga de
mejorar el BATNA propio o empeorar el de la otra parte.
En la negociación de conflictos se identifican tres etapas:
Prenegociación: En esta primera etapa los hitos importantes son: iniciar la

negociación ¿quién da el primer paso? (cabe la posibilidad que sea visto
como un signo de debilidad); lograr una representación adecuada; redactar
borradores de protocolos o reglas del juego y agendas de trabajo (temas y
preocupaciones); buscar, compartir y validar la información de base.
Negociación: En esta etapa se intenta encontrar opciones de resolución
que sean de beneficio mutuo, producir borradores de acuerdo,
comprometer a las partes, lograr la ratificación de los acuerdos logrados con
los distintos grupos.
Seguimiento: Se deberá vincular el acuerdo informal al proceso formal de
toma de decisiones, dar seguimiento a los acuerdos y crear las condiciones
para la eventual renegociación.
Dependiendo de si se utiliza o no un intermediario, las alternativas para la negociación

son:
101
a) Negociación sin intermediario
Una negociación sin intermediario podrá ser exitosa en la medida en que se cumplan
ciertas condiciones básicas: que los temas en disputa, así como los grupos involucrados,
sean pocos e identificables, que los grupos puedan establecer canales de comunicación
fluidos entre ellos para permitir la solución conjunta de problemas y que la acción
unilateral de cualquiera de las partes (es decir, sin entrar a la negociación) sea poco
probable.
b) Negociación con intermediario

La negociación con apoyo de un intermediario muestra tres opciones. La facilitación, en
donde el intermediario se concentra en la calidad del proceso, en especial en la calidad de
la comunicación (intentando que las partes expresen sus emociones); la mediación, en
donde el mediador se involucra mucho más pero sin que las partes pierdan el control
sobre los resultados. (El mediador es el agente mediante el cual las partes se transmitirán
los mensajes) y el arbitraje no vinculante, que en síntesis consiste en un juicio simulado. Un
juez o un panel arbitrador escucha a las partes y, basado en su experiencia (se buscan
jueces jubilados o personas experimentadas), emite un fallo que es un insumo para las
partes en conflicto y puede alterar los BATNA de cada uno y la manera cómo resolverán
el conflicto. Estas tres variantes se diferencian en el grado de responsabilidad que tiene el
intermediario. En todos los casos es fundamental que el intermediario mantenga total
neutralidad.
102
LAS FUNDACIONES Y SU CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE / CAPÍTULO 6
esde hace algunas décadas ha comenzado a producirse un cambio importante en
D las relaciones empresa-comunidad. El principal motor de este cambio han sido las
mayores expectativas ciudadanas respecto al papel de las empresas en la comuni-
dad en la que se encuentran insertas.
Las empresas están respondiendo a este nuevo desafío de diferentes maneras,

incorporando así en sus políticas corporativas, elementos propios del concepto de
responsabilidad social empresarial.
Ejemplo de esto son las fundaciones creadas por las empresas mineras con el objetivo de
externalizar y profesionalizar la entrega de aportes e iniciativas de desarrollo social.
Una fundación minera se describe como una institución sin fines de

lucro, creada y financiada por una empresa minera, para materializar
proyectos originados en la comunidad o desarrollados por el propio
equipo de la fundación, orientada a cumplir su compromiso social
empresarial. Por lo general trabajan en áreas tales como educación,
salud y desarrollo social, que incluye las temáticas indígena, de género y
juventud.
Para que la contribución de las fundaciones o de las empresas en las regiones mineras
pueda generar un valor agregado tangible al desarrollo local, es necesario que la
comunidad sea consciente de la magnitud y rentabilidad de la explotación.
El costo de crear y mantener una fundación es alto, por lo que éstas están de manera
general asociadas a la gran empresa minera.
Algunas fundaciones obtienen fondos complementarios de organizaciones multilaterales,

ONG’s internacionales y fuentes gubernamentales, entre otras. En ciertos casos las
fundaciones obtienen ingresos directos por prestar asesorías o servicios especializados
con sus propios agentes.
Sin ser la norma, las juntas directivas de las fundaciones pueden integrar diversos
representantes de los actores externos (comunidad, Iglesia, academia u otros actores
locales o regionales influyentes), así como ejecutivos de la empresa que patrocina. La
presidencia de la Junta Directiva es en general ocupada por un alto ejecutivo de la
103
empresa, la cual fija los lineamientos estratégicos.
La estructura administrativa de las fundaciones tiende a ser independiente de la estructura

administrativa de las empresas, aunque no siempre se preserva su autonomía.
No existe un patrón específico para la interacción de las fundaciones o las empresas

mineras con las autoridades locales y las comunidades, más allá de lo que influyen en esa
interacción elementos como las políticas de las empresas, las expectativas de las partes y
las personalidades de los interlocutores. La mejor manera de operar debe incluir el
contacto directo, la transparencia de propósitos en la búsqueda del interés común y la
definición de reglas claras del juego; así se tendrán mayores posibilidades de éxito en tejer
relaciones sólidas. Las fundaciones deben interactuar con los actores locales, buscando
colaborar sin interferir y apoyar sin suplantar.
En relación con el control de los aportes que hacen las fundaciones, ya sea en obras,
servicios o donaciones, tampoco hay una manera única de proceder. Sin embargo,
debieran utilizarse los mismos métodos de control de gestión utilizados por la empresa
privada como por las autoridades locales y que incluyen: términos de referencia precisos,
contratos de obra o de servicio bien estructurados, controles presupuestales, auditorías
internas y externas, entre otros.
A continuación se describen tres experiencias de fundaciones mineras colombianas.
FUNDACIÓN SAN ISIDRO (MONTE LÍBANO)

La Fundación San Isidro, de Monte Líbano, Colombia, fue creada por la empresa
productora de níquel Cerro Matoso S.A. (CMSA) en 1981 motivada por la necesidad de
dar una solución rápida a un conflicto potencial relacionado con la carencia de viviendas
para los trabajadores de la naciente empresa, en el año en que comenzó la producción de
ferroníquel.
Una vez establecida la fundación, no fue difícil para la empresa proceder a ampliar y
mejorar su labor, en la búsqueda de una relación fluida y exitosa entre la empresa, las
comunidades y las autoridades.
El principal objetivo de la Fundación San Isidro es:
104
’’
CAPÍTULO 6 / LAS FUNDACIONES Y SU CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE
Mejorar los procesos de autogestión y de participación en las comunidades

del área de influencia, haciendo énfasis en la generación de empleo e ingresos,
a través de un equipo humano con excelencia, profesionalismo y oportunidad
La Fundación opera hoy con 33 personas y maneja diversos programas mediante

convenios con otras fundaciones y entidades especializadas. Su actividad actual se ’’
concentra en las siguientes áreas: generación de empleo e ingresos, formación de líderes y
organizaciones, fortalecimiento institucional y obras de apoyo a la comunidad.
El presupuesto de esta fundación es considerable y es proporcionado por la empresa

CMSA. Sus programas específicos están relacionados con:
Apoyo a otras instituciones (reciclaje, educación para niños especiales,

diócesis de Monte Líbano).
Formación empresarial urbana y comercialización mediante metodologías de
grupos solidarios.
Desarrollo empresarial rural con programas de granjas demostrativas
agrícolas, pecuarias, piscícolas y de comercialización, con base en la
metodología de núcleos solidarios.
Plan Maestros: Capacitación para potenciar el liderazgo natural del maestro y
sus competencias.
Plan de apoyo educativo: Auxilio y apoyo educativo sobre la base de
excelencia académica, con aportes compartidos con la comunidad.
Agentes de salud comunitaria: Educación en atención básica, prevención y
promoción.
Red de jóvenes: Apoyo a la cultura y la formación de líderes a través de
escuelas de danza, teatro, pintura, música y una banda de música.
Desarrollo comunitario: Procesos de capacitación para el fortalecimiento de
entidades municipales de la región, Juntas de Acción Comunal, consejos
territoriales de planeación.
Publicaciones de interés regional
Cofinanciación de obras civiles: Acueductos veredales, electrificación rural,
adecuación de vías.
Apoyo en prevención y manejo de desastres.
105
Si bien es difícil evaluar los impactos de la fundación en el desarrollo local, una

comparación breve de los indicadores aportados por los censos nacionales de los años
1973, 1985 y 1993, en cuanto a calidad de vida, desarrollo municipal y educación, puede
proporcionar luces al respecto:
La tasa de crecimiento de la población en el período 1973-1993 fue de 3,9% anual para

Monte Líbano, comparado con 2,6% para el resto del Departamento de Córdova. Esto
es consistente con la categoría de «polo de desarrollo» generada por el proyecto minero
Cerro Matoso.
Durante el período, la población con necesidades básicas insatisfechas se redujo en un

31,7%, comparado con el 22,8% para el resto del área de influencia directa.
El Índice de Desarrollo Municipal de Monte Líbano creció un 76,6% entre 1985 y 1995,
pasando de categoría 3 a categoría 5.
Entre 1973 y 1993, la tasa de analfabetismo en Monte Líbano se redujo un 52,4% (de
49,8% a 24%), comparada con una reducción del 42% (40,9% a 23,7%) para el resto del
departamento.
La tasa de asistencia escolar de Monte Líbano subió del 26,9% al 79,4% entre 1973 y
1993, comparado con el aumento del 35,6% al 75,8% para el resto del departamento de
Córdova, donde se asienta el proyecto.
CENTRO JUVENIL FÉLIX BLOOR (NOBSA)

La Fábrica de Cementos Boyacá, en el municipio de Nobsa, departamento de Boyacá,
maneja sus relaciones con la comunidad a través del Centro Juvenil Felix Bloor, constituido
formalmente como ONG en 1997. El Centro funciona como una casa granja en donde
viven y se educan niños y niñas campesinos de las zonas aledañas al municipio.
Esta obra ofrece a los menores una formación integral que contempla cursos de artes y
oficios, así como apoyo médico y orientación. El centro tiene un personal de 8 personas.
Con 6 personas adicionales, el Centro desarrolla actividades de servicio social en cuatro

municipios del área de influencia, con programas en educación, vivienda, generación de
106
ingresos y apoyo a la gestión municipal. La inversión anual en estas actividades es del

orden de medio millón de dólares. Las líneas principales de acción se presentan a
continuación:
Educación:
Cursos de oficios artesanales, guías turísticos.
Proyectos ecológicos (reforestación, recuperación de nacimientos de agua).
Capacitación en artes, música y teatro.
Capacitación agroecológica.
Apoyo a la gestión municipal:

Apoyo para obras de infraestructura: vías, acueductos, salones comunales.
Apoyo a eventos deportivos y culturales.
Vivienda:
Apoyo a programas de construcción y mejoramiento de viviendas.
Generación de ingresos:
Proyectos de producción agropecuaria, seguridad alimentaria, construcción de viveros,
creación de microempresas y empresas asociativas.
FUNDACIÓN INTERCOR – CZN (BARRANCAS)

Esta fundación es financiada por el Consorcio Cerrejón Zona Norte. Su acción trasciende
los límites del municipio de Barrancas y se extiende a otros lugares del departamento de
La Guajira, en el extremo norte de Colombia.
Una de las dos grandes líneas de acción ha sido la promoción del desarrollo empresarial
en la Guajira, para generar alternativas de empleo y mejorar las condiciones
socioeconómicas de los microempresarios y las comunidades indígenas. Desde su
creación en 1984 hasta 2001, entregó más de 1.700 créditos a 4.400 microempresarios
por un valor de varios millones de dólares, con una generación de 4.400 empleos
directos.
107
La segunda línea tiene como objetivo el Plan de Ayuda Integral a las Comunidades
Indígenas (PAICI), comenzado en 2001, dirigido a mejorar la calidad de vida de la comuni-
dad Wayuú mediante programas de organización comunitaria, impulso de labores agríco-
las y artesanales, tecnificación de la cría tradicional de caprinos y soluciones a la carencia
de agua. Como parte del plan se estableció una granja experimental.
En 2001 el PAICI atendió 60 comunidades indígenas con una población aproximada de

13.000 habitantes. Este plan colabora también con entidades oficiales, por ejemplo en el
tema de desnutrición infantil.
Otros receptores de ayuda han sido los sectores de educación y salud, en ese orden. Los
programas educativos cubren capacitación de jóvenes, docentes, líderes y autoridades. Se
trabaja bajo la modalidad de seminarios y talleres sobre temas de ética y gobernabilidad,
acciones educativas y gestión municipal y desarrollo. En el área de salud los esfuerzos se
han concentrado en brigadas de salud, banco de sangre, central de oxígeno y
mejoramiento hospitalario. También se desarrollan actividades de recreación, cultura y
deporte.
En cuanto al perfil de logros en el área de influencia, se anota que para mega-proyectos

del tamaño de El Cerrejón, es difícil separar los impactos generados por el desarrollo
minero en las zonas de influencia, de los originados por la acción de la fundación. A
grandes rasgos, los principales cambios entre 1985 y 1993 fueron:
Calidad de vida: Dentro del departamento de La Guajira, la mejor

situación es la de Barrancas, con un Indice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI) de 44,2% frente al promedio departamental de 53,4%. La
mejoría coincide con la operación plena del complejo carbonífero.
Educación y capacitación: Un mayor crecimiento anual en el número de
estudiantes en La Guajira frente al resto de la región de la costa atlántica y el
resto del país, especialmente en educación media y superior. Mayor número
de años de escolaridad en La Guajira, pasando de 4,42 a 4,93 años.
Salud: La Guajira cuenta con 3,3 hospitales por 10.000 habitantes; el resto
de la Costa tiene 1,5 y el resto del país 2,4.
Desarrollo Comunitario: Un alto porcentaje de la inversión voluntaria
del consorcio se ha destinado a comunidades indígenas (43% del total),
comprendiendo el mantenimiento de la cultura indígena, procesos participa-
tivos, promoción de microempresas y conformación de grupos solidarios.
108
Infraestructura: La construcción del complejo ha llevado a la integración

vial de la Guajira con los departamentos limítrofes y el resto del país. En
1993 La Guajira tenía 71,8 km. de carreteras pavimentadas por 100.000
habitantes versus 29,1 km. para el resto del país. En alcantarillado, el
crecimiento anual en cobertura fue del 10, 5% en el período considerado. En
telefonía el crecimiento fue del 22,1% anual.
RECOMENDACIONES
Si bien es cierto que las condiciones sociales, económicas, políticas y

tecnológicas en los países latinoamericanos tienen un común denominador
que es el subdesarrollo, no es recomendable actuar como si todo el
conjunto de esas condiciones fuera uno solo. En particular en el campo
minero, las autoridades locales pueden encontrar comportamientos,
respuestas y acciones diferenciadas de la industria, de acuerdo con las
modalidades en las cuales ésta trabaja: grandes, medianas o pequeñas
operaciones, sin descontar la profunda diferencia que conlleva el
tratamiento de la minería artesanal. Allí donde no hay presencia de gran
minería ni de fundaciones mineras, esas autoridades requieren del apoyo
externo continuado y coordinado para llegar a la sostenibilidad social y
ambiental.
Las fundaciones son el producto de la iniciativa de grandes empresas

mineras y su presencia es mucho más la excepción que la regla; no
obstante, sus experiencias podrían ser integradas y aprovechadas por las
autoridades de otras regiones en donde estas entidades no existen,
mediante el mecanismo de las alianzas.
Es importante que los gobiernos municipales construyan, mantengan y

actualicen bases de datos que brinden la información básica para la
planeación del desarrollo local.
El aprovechamiento de las experiencias de las fundaciones y la interacción

de los actores, justifica de por sí la vinculación de las autoridades a los
sistemas de información electrónica.
109
Las alianzas entre el sector público, el sector privado y la comunidad
constituyen una de las herramientas para facilitar el desarrollo local de las
regiones mineras.
Para que las alianzas tengan éxito se requiere de una sólida planeación
municipal, la construcción de un clima de confianza, la definición y acuerdo
formal tanto sobre el alcance y la ejecución de los proyectos o programas
conjuntos, como sobre la precisión y transparencia de las comunicaciones
entre los actores, además de un apoyo continuado por parte de entidades
especializadas de desarrollo, como aquellas de cooperación internacional y
de los mismos gobiernos centrales.
Todo lo expuesto en los puntos anteriores muestra la necesidad del

compromiso de las autoridades locales con los procesos de educación,
capacitación, entrenamiento y formación profesional tanto de los
gobernados, como de quienes desempeñan funciones públicas.
110
Documentos elaborados en el proyecto UNCTAD/CEPAL “Preparación de material de
B I B L I O G R Á F I C A S
divulgación destinado a autoridades locales de pueblos y distritos mineros en América Latina y
el Caribe”, usados como base para esta Guía:
- La función de las autoridades en las localidades mineras. Patricio Ruiz Maldonado. Serie
Recursos naturales e infraestructura Nº 53. LC/L.1911-P. CEPAL, Santiago de Chile, mayo 2003.
Publicación de las Naciones Unidas. N° de venta: S.03.II.G.69.
- Guías prácticas para situaciones específicas: manejo de riesgos y preparación para respuesta a
emergencias mineras. Zoila Martínez Castilla. Serie Recursos naturales e infraestructura Nº 57. LC/
L.1936-P. CEPAL, Santiago de Chile, julio 2003. Publicación de las Naciones Unidas. N° de venta:
S.03.II.G.95.
- Evaluación de la función y el potencial de las fundaciones mineras y su interacción con las

comunidades locales. Germán del Corral. Serie Recursos naturales e infraestructura Nº 58. LC/
L.1946-P. CEPAL, Santiago de Chile, agosto 2003. Publicación de las Naciones Unidas. N° de
venta: S.03.II.G.104.
- Planeamiento del desarrollo local. Hernán Blanco. Serie Recursos naturales e infraestructura Nº
61. LC/L.1959-P. CEPAL, Santiago de Chile, septiembre 2003. Publicación de las Naciones Unidas.
N° de venta: S.03.II.G.117.
R E F E R E N C I A S
Referencias complementarias
Campodónico, H. y Ortiz, G. (2002). Características de la inversión y del mercado mundial de la
minería a principios de la década de 2000. Serie Recursos naturales e infraestructura Nº 49. LC/
L.1798-P. CEPAL, Santiago de Chile, octubre. Publicación de las Naciones Unidas. N° de venta:
S.02.II.G.111.
Chaparro, Eduardo, compilador (2002). Actualización de la compilación de leyes mineras de

catorce países de América Latina y el Caribe. Serie Recursos Naturales e Infraestructura Nº 43,
CEPAL, Santiago de Chile, junio. Publicación de las Naciones Unidas. Nº de venta: S.02.II.G.53.
Chaparro, E. (2000). La llamada pequeña minería: un renovado enfoque empresarial. Serie

Recursos Naturales e Infraestructura N° 9. LC/L.1384-P. CEPAL, Santiago de Chile. Publicación de
las Naciones Unidas. Nº de venta: S.00.II.G.76.
Durston, John (2002). El capital social campesino en la gestión del desarrollo rural. Diadas, equipos,
puentes y escaleras. LC/G.2185-P, CEPAL, Santiago de Chile, noviembre. Publicación de las
Naciones Unidas. Nº de venta S.02.II.G.74.
D’Esposito en Da Rosa (1999).Oberburdened: It´s time to shift the burden of hardrock mine
cleanup from the taxpayers to the mining industry. Issue papers N° 2, Mineral Policy Paper.
Engineering & Mining Journal (2003). Project Survey 2003. Primedia Publication, Kansas, enero.
EPA, United States Environment Protection Agency, en Kuramoto, J. y otros (2002). Participación
111
comunitaria en el monitoreo de las actividades mineras. Convenio USAID-CONAM. Programa

APGEP-SENREM.
Equipo MMSD América del Sur (2002). Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable en América del
Sur. CIPMA-IDRC/IIPM. Santiago de Chile, mayo.
IDRC (2001). Actividades de desarrollo comunitario de empresas mineras y extracción de recursos

naturales en América Latina y el Caribe. Informes nacionales de Colombia, Chile y Perú.
ILPES (1998), Manual de Desarrollo Local, LC/IP/L.155, Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social: Dirección de Desarrollo y Gestión Local, Santiago de Chile,
octubre.
MMSD (2002). Breaking new ground: mining, minerals and sustainable development. Earthscan:
Londres, Reino Unido. Disponible en: www.iied.org/mmsd.
Metals Economics Group (2002). Corporate exploration strategies. Halifax, septiembre.
Naito, K., Remy, F. y Williams, J. (2001). Legal and Fiscal Frameworks for Exploration and Mining.
Mining Journal Books Ltd. Septiembre.
Negrao Cavalcanti, R. (2000). Recursos minerales, minería y desarrollo sustentable. En Martinez,

Zoila, Guías prácticas para situaciones específicas: manejo de riesgos y preparación para
respuesta a emergencias mineras. Serie Recursos naturales e infraestructura Nº 57. LC/L.1936-P.
CEPAL, Santiago de Chile, julio 2003. N° de venta: S.03.II.G.95.
Sánchez, F., Ortiz, G. y Moussa, N. (1999). Panorama minero de América Latina a fines de los
años noventa. Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 1, LC/L.1253-P. CEPAL, Santiago de
Chile. Publicación de las Naciones Unidas. Nº de venta: S.99.II.G.33.
Silva, I., en Ruiz, Ariela, relatora (2001). Quinta Conferencia interparlamentaria de mineria y
energía para América Latina y el Caribe (CIME, 2001). Serie Seminarios y Conferencias, LC/
L.1642-P. CEPAL, Santiago de Chile. Publicación de las Naciones Unidas. Nº de venta:
S.01.II.G.180.
UNEP. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. (2001). APELL para Minería.
Guía para la Industria minera a fin de promover la Concientización y Preparación para Emergencias
a Nivel Local. Francia.
112
ANEXOS
EL CICLO DE LOS MINERALES / ANEXO 1

El ciclo de los minerales
Fuente: MMSD (2002).
113
114
ANEXOS
CLASIFICACIÓN DE LOS TIPOS DE MINERÍA / A N E X O 2

L as actividades mineras pueden ser clasificadas según diversos criterios o variables.
La manera más tradicional de hacerlo, aunque no por eso la única ni la mejor, ha
sido en función de los volúmenes producidos. A continuación se presentan clasificacio-
nes según diferentes criterios.
SEGÚN EL TIPO DE MINERAL EXPLOTADO: METÁLICA O NO METÁLICA

Una gran diferencia entre la minería metálica y la no metálica es que mientras la
primera por lo general requiere mayor desarrollo tecnológico en los procesos
industriales, la segunda se caracteriza por valores unitarios muy heterogéneos de los
productos y procesos industriales de beneficio y transformación de menor desarrollo
tecnológico, desde la extracción hasta la comercialización.
SEGÚN EL NIVEL DE PRODUCCIÓN

Según el nivel de producción las actividades mineras pueden ser clasificadas en:
Gran minería
Mediana minería
Pequeña minería
Minería artesanal
SEGÚN LA FORMALIDAD DEL SECTOR Y LA POSIBILIDAD DE ACCIONAR DEL ESTADO19

La minería informal (o incontrolable por el accionar del Estado)
El segmento de minería y comercio minero llamado en algunas partes artesanal,

informal o de subsistencia o supervivencia se caracteriza por los siguientes rasgos:
19. Más antecedentes en Chaparro, E. (2000).
115
La explotación está en manos de individuos o pequeños grupos, casi

siempre es selectiva y superficial o a baja profundidad, y se realiza con
métodos rudimentarios y de bajo rendimiento.
En el caso de metales y piedras preciosas, existe la expectativa del enriqueci-
miento rápido y es una minería nómada.
Debido al bajo nivel tecnológico, el recurso se desperdicia y presenta muy
poca recuperación.
En las zonas rurales mineras representa una fuente importante, o a veces la
única, de ingresos. En otros lugares la actividad se alterna con la agricultura,
también a pequeña escala, individual o de grupo familiar.
Es causante de serios problemas ambientales de carácter local y regional.
Es generadora de problemas legales, sociales e institucionales muy complejos,
que se prolongan en el tiempo y en algunos casos se agudizan por períodos,
haciendo crisis cada vez que el Estado plantea una solución.
En general, esta minería responde a condiciones socioculturales y no es un
negocio minero. Más que una forma de ganarse la vida, puede redundar en
una prolongación de la pobreza.
La minería ilegal (o incontrolada por el accionar del Estado)

Corresponde a aquel segmento de la producción y comercialización minera en que sus
promotores, al disponer de medios y organización, actúan al margen de los controles del
Estado, evadiendo sistemáticamente las disposiciones legales.
Tiene como características distintivas:
Decide estar al margen de la ley, pese a que puede contar con los medios
para obrar legalmente.
Conoce las reglas y sabe cómo evadirlas, tanto en el título (o concesión)
como en todos los hitos de control del Estado. En la producción sacrifica de
manera especial los aspectos de seguridad. Situaciones similares ocurren en
la comercialización y también en las imposiciones o prestaciones que
corresponde pagar a sus trabajadores.
Su labor es constante aunque, a causa de las condiciones de ilegalidad, se
traslada de un lugar a otro.
116
ANEXOS
Cuando cuenta con más medios económicos, promueve en sociedad opera-

ciones ilegales en diferentes puntos de la zona de explotación, buscando
operadores asociados a quienes les compra la producción y mantiene en
deuda constante, como forma de asegurar su compromiso permanente.
En ocasiones tiene una explotación legal, para usarla de puente o fachada de
las demás que son ilegales.
Como está al margen de la ley, se carece de cifras confiables sobre el sector.
En todos los ámbitos y programas legales y sociales, este segmento arroja
pobres resultados.
La minería organizada (o controlada por el accionar del Estado)

Sin impor tar su tamaño, son empresarios organizados que cumplen con los
requerimientos del Estado en todos los aspectos relevantes.
SEGÚN LA DURACIÓN DE LA ACTIVIDAD

El factor temporal es determinante en la caracterización de la minería. La cantidad de
tiempo dedicada a cada etapa, desde la gestación hasta el cierre, es un factor clave para
identificar el tipo de desarrollo empresarial que caracteriza a cada operador. Así, hay
operadores temporales o estacionales de subsistencia, mientras que existen otros que
permanecen en el mediano o largo plazo.
117
118
Variables sociales
ANEXOS
Población Índice de Pobreza Cooperación Conflictos

• Zonas de Desarrollo • Gran minería = público - privada • Problemas
explosivo Humano20 (IDH) bajos índices • Empresas en la gran derivados de
crecimiento • Desigual IDH en agregados de minería son pro- migraciones no
poblacional, no zonas urbanas (mas pobreza. activas en la programadas (por
siempre altos) que en zonas • Pequeña minería generación de ejemplo:
consolidado. rurales. = altos índices de proyectos y instalación de
• Presencia de • En el caso de pobreza. actividades de faenas para la
comunidades de minería en pequeña • Segregación de cooperación. construcción)
minería temporal, escala, prevalecen sectores por su • La minería en • Drogadicción,
semi-temporal y bajos índices de pertenencia o no a pequeña escala violencia,
más permanente. desarrollo humano. la actividad minera. generalmente requiere formación de
• Más hombres que programas de apoyo cordones de
mujeres. (papel para marginalidad,
• Problemas de autoridades y ONGs). segregación
género debido a las urbana,
características del descubrimiento de
119
trabajo minero. yacimientos
• En general, existe auríferos o de
una pobre línea de piedras preciosas
base social y cultural
de las localidades.
20 El Índice de Desarrollo Humano es una medida compuesta por tres dimensiones del concepto de desarrollo humano: vivir una vida larga y saludable, recibir educación y
gozar de un nivel de vida decorosa. En él se combinan la medición de la esperanza de vida, la matriculación escolar, la alfabetización y los ingresos. Fue creado en 1990 por el
PNUD y permite apreciar los avances relativos de los países al respecto.
Continúa
CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LAS LOCALIDADES MINERAS / A N E X O 3
Variables ambientales
Problemas ambientales Existencia línea Entorno Riesgos

•Uso y contaminación de base Faenas o proyectos Posibilidad de
fuentes de agua. •Emisiones En general, no existe ubicados en zonas accidentes que
atmosféricas. •Disposición línea base actualizada rurales o aisladas, podrían tener efectos
inadecuada de residuos de los recursos y con características ambientales, sociales y
industriales. •Cambios en la problemas ambientales ecológicas económicos
disposición productiva de las generados por la particulares relevantes.
tierras. • Impactos urbanos minería. superpuestas con
por el desarrollo de áreas de
infraestructura. •Problemas importancia
ambientales por uso ecológica o
120
inadecuado de insumos indígena.
peligrosos.
Variables económicas
Tipo de minería Número de Recursos que PIB p/c Empleo

El tipo de minería influye en empresas ingresan En cifras agregadas, EL empleo
la forma de producción, asociadas a la La participación del alta participación del depende del tipo
relaciones e impactos en la actividad municipio depende municipio en el PIB. de minería en el
comunidad, grado de El número de del marco legal: área de influencia.
formalización, cumplimiento empresas asociadas patentes, impuestos, Nuevos proyectos
de la legislación (proveedores) a la cánones generados implican la llegada
actividad minera será por la actividad de “afuerinos”, los
crucial a la hora de minera. locales participan
favorecer el desarrollo de empleos
local. indirectos o de
baja
remuneración.
Continúa
Variables político/institucionales relacionadas con el municipio
ANEXOS
Existencia de Plan de Marco legal Convocatoria/ Recursos humanos Participación

Desarrollo Municipal Tendencia a la asociatividad Calificación de los ciudadana,
Promoción del diseño e descentralización de la Capacidad del recursos humanos con cooperación
implementación de planes e gestión. Traspaso de municipio de los que cuenta el público -
instrumentos de gestión que responsabilidades para convocar y articular municipio. privada
vinculen realidad territorial la provisión de a los distintos Nivel y capacidad
con desarrollo local. servicios públicos. actores presentes de alianzas,
en la localidad para coordinación y
promover el liderazgo del
desarrollo local. gobierno local.
121
122
Variables sociales
ANEXOS
Población Índice de Pobreza Cooperación Conflictos

¿Cómo está Desarrollo ¿Cuál es el público privada ¿Qué tipo de
conformada la Humano porcentaje de ¿Existen redes sociales conflictos
población del ¿Cuál es el índice de pobreza de la articuladas entre los existen? ¿Cuáles
municipio: sexo , edad, desarrollo humano de comunidad? distintos estamentos? de éstos se
educación, la localidad? ¿Existe ¿Existen planes o ¿Qué tipo de relacionan con la
organización? ¿Existen equidad en la calidad programas del interacciones se actividad minera,
problemas de género? de vida entre los gobierno nacional o producen?, ¿cuál es su de qué modo?
¿Hay etnias en el miembros de nuestra locales de objetivo? ¿Son ¿Qué
territorio? ¿Están comunidad? erradicación de la igualitarias las responsabilidad
concentrados o pobreza? relaciones entre los tienen los
distribuidos en el integrantes de la distintos actores
territorio? ¿Cuál es el comunidad? en la resolución
nivel de organización de estos
interna de la conflictos?
comunidad?
123
¿liderazgos? ¿Hay
canales de
comunicación
comunitarios? ¿Qué
actitudes tiene hacia
la industria minera?
Continúa
PREGUNTAS RELEVANTES PARA LAS AUTORIDADES DE LOCALIDADES MINERAS / A N E X O 4
Variables ambientales
Problemas ambientales Recursos Existencia línea Entorno Riesgos

¿Cuáles son los principales ¿Qué recursos base ¿Cómo se conecta el ¿Cuál es el nivel
problemas ambientales que naturales existen en el ¿Existe una línea municipio con los de preparación
afectan a la comunidad? ¿Qué territorio y cómo base que determine centros políticos, del municipio
impactos tiene la actividad están distribuidos? el estado del económicos, sociales para prevenir,
minera en el ecosistema ¿Existen conflictos de ecosistema del del país? ¿Existen mitigar y revertir
local? uso entre unos y territorio? ¿Existen medios de los efectos
otros? ¿Cuál es el herramientas que comunicación o (ambientales,
volumen de estos permitan evaluar o acceso que integren sociales y
recursos? actualizar la línea el territorio local con económicos) de
124
base definida? su entorno? eventuales
accidentes?
Variables económicas
Tipo de minería Número de Ingresos PIB p/c (nivel de Empleo

¿Qué tipo de actividad empresas o faenas ¿Cuál es el grado ingresos) ¿Cuánto empleo
minera se desarrolla en el ¿Cuántas empresas de participación del ¿Cuál es el promedio genera la actividad
territorio (grande, mediana, existen en el municipio en los de ingresos per minera? ¿Qué tipo
pequeña, formal, informal, territorio? ¿Qué nivel tributos mineros? cápita del territorio de empleo
ilegal, etc.)? ¿Cuál es el grado de interacción existe ¿Existe otro tipo de municipal? ¿Cómo genera? ¿Cuál es
de desarrollo tecnológico entre estas empresas? ingresos está distribuido este la participación de
que requiere o promueve la ¿Hasta qué punto las provenientes de la ingreso dentro del la mano de obra
actividad minera existente? empresas existentes actividad minera municipio? local en estos
cubren otros sectores territorial para el empleos?
productivos distintos a municipio?
la minería?
Variables político/institucionales relacionadas con el municipio
ANEXOS
Existencia de Marco legal Convocatoria/ Recursos Participación

herramientas de ¿Cuál es el grado de asociatividad humanos ciudadana,
planificación descentralización que ¿Cuál es el poder ¿Con qué recursos cooperación
¿Existen planes de desarrollo la ley permite? ¿Es de convocatoria del humanos cuenta el público -
municipal? ¿Qué duración adecuado el municipio? municipio? ¿Son privada
tienen? ¿Hay herramientas de mecanismo de ¿Participa el adecuados a las ¿Promueve el
seguimiento y evaluación elección de municipio de labores que municipio
confiables? ¿Cuál ha sido la autoridades? ¿Existe asociaciones o desarrolla? ¿Pueden procesos de
participación de la algún marco legal que instituciones de relacionarse en participación
comunidad en su elaboración regule la participación coordinación local, igualdad de ciudadana
y seguimiento? ¿Existen ciudadana? ¿Existe regional o nacional? condiciones con regulares? ¿Cuenta
planes específicos de algún marco legal que ¿Tiene relaciones organismos del con acuerdos de
ordenamiento territorial y entregue atribuciones permanentes con gobierno nacional o cooperación con
productivo? ¿Participa la al municipio en todas las las empresas? ¿Cuáles privados?
comunidad en la definición relación a las organizaciones de son sus necesidades
del presupuesto anual del actividades mineras? base, ONGs u otras de capacitación?
municipio? existentes en su ¿Cuenta con
125
territorio? estímulos /recursos
para mantener o
atraer buenos
profesionales o
trabajadores?
126
ANEXOS
CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE RESPUESTA A EMERGENCIAS MINERAS / ANEXO 5

L os pasos recomendados por el Apell de minería (UNEP, 2001) para una eficaz
respuesta a emergencias liderado por el Grupo Coordinador son los siguientes:
Identificar participantes y sus funciones

Paso 1
Evaluar y reducir riesgos

Paso 2
Revisar los planes existentes e identificar

debilidades /
Paso 3
Identificar funciones
Paso 4
Correlacionar funciones con recursos

Paso 5
Integrar planes individuales a planes

generales y lograr acuerdos
Paso 6
Hacer el plan final y lograr acuerdos

Paso 7
Comunicación y Pruebas, revisión y

Capacitación corrección
Paso 8 Paso 9
Educación comunitaria
Paso 10
Fuente: UNEP (2001).
127
1. Identificar a los participantes en la respuesta de emergencia y establecer sus papeles,

recursos e intereses
Preparar la lista de participantes potenciales del Grupo Coordinador para
brindar la respuesta de emergencia. Algunos miembros pueden conocer de
grupos especializados que podrían ser llamados en situaciones específicas de
emergencia.
Obtener copias de los planes de emergencia existentes y estudiarlos para
identificar otras entidades y participantes de respuesta de emergencia.
Identificar las carencias, deficiencias de recursos o debilidades en las
capacidades de la comunidad y de las autoridades locales.
Preparar un cuadro en que se describan los recursos y responsabilidades de
los participantes del Grupo Coordinador como: personal a su cargo, equipo,
conocimiento especializado, instalaciones, etc. Se debe poner especial
atención en identificar las limitaciones, vacíos, duplicaciones en cuanto a
papeles y responsabilidades de los participantes.
2. Evaluar los riesgos y peligros

Se deben identificar las posibilidades de accidentes, su probabilidad de ocurrencia y sus
probables consecuencias. Ello permite la construcción de escenarios posibles y la
prioridad de las acciones. Deben definirse y buscar opciones para la reducción de riesgos.
El Grupo Coordinador debe supervisar la preparación de la lista de riesgos y peligros
potenciales, no solo los más obvios. Para facilitar el trabajo, se debe considerar lo siguiente:
Estudiar los accidentes mineros ocurridos o cuasi accidentes, incluyendo los

incidentes en instalaciones similares.
Aprovechar la experiencia de accidentes con sustancias químicas o de
transporte en otras industrias;
Conocer los potenciales efectos de fenómenos naturales: terremotos,
inundaciones, incendios forestales, congelamiento, deshielos, que pueden
afectar las áreas vulnerables o de alto riesgo en las zonas mineras.
Considerar la percepción de la comunidad sobre los riesgos, y su disposición
a aceptarlos y rechazarlos.
128
ANEXOS
Evaluar la gravedad potencial del impacto para cada accidente posible, por
ejemplo:
- Tamaño y naturaleza de la potencial área afectada.
- Cantidad de personas en riesgo.
- Tipo de riesgo (daño físico, tóxico, crónico).
- Efectos a largo plazo.
- Impactos sobre áreas ambientalmente sensibles.
- Riesgos e impactos secundarios derivados.
Evaluar cuantitativa o cualitativamente la probabilidad de la ocurrencia. Se
debe considerar:
- Probabilidad de eventos individuales.
- Probabilidad de eventos simultáneos (ej. Terremoto que causa rotura de
tubería).
- Complicaciones por condiciones ambientales peculiares: terreno
accidentado, localización sobre un río impor tante, condiciones de
congelamiento, etc.
El Grupo Coordinador debe estar de acuerdo sobre los escenarios clave en
que razonablemente pueden ocurrir los accidentes, o sobre los que la
comunidad tiene especial interés. Utilizar dichos escenarios para la
planificación.
Identificados los peligros y sus probabilidades de ocurrencia, pueden
definirse algunas áreas de riesgo que se eliminarán de inmediato. Deben
tomarse medidas para reducir o manejar estos riesgos, mediante cambios en
las prácticas operativas, modernización de equipos, entrenamiento, cambio
de sustancias químicas usadas, etc. El proceso de planificación de emergencia
complementa, pero no sustituye al manejo del riesgo y la reducción del
riesgo.
3. Revisar los planes existentes e identificar debilidades

Es probable la existencia de planes de emergencia de diversos sectores de la comunidad y
de la propia empresa minera y existe la posibilidad que en algunos casos no se cuente
con ninguno.
129
El objetivo de este paso es el de revisar la adecuación de los planes tomando en cuenta

los escenarios de riesgos establecidos por el Grupo Coordinador, de tal forma que
contribuya a elaborar una respuesta integrada y efectiva.
Las tareas son:
Evaluar con los participantes los elementos de los planes existentes, las
tareas previstas y los recursos disponibles, contrastándolos con los
escenarios de riesgos previstos.
El Grupo Coordinador revisará los resultados de las evaluaciones de cada
uno de los planes existentes con el fin de determinar sus fortalezas y
debilidades.
4. Identificar las respuestas requeridas que no se incluyen en los planes existentes

De acuerdo con los resultados de los Pasos 2 y 3 se puede determinar si los planes
existentes responden a los riesgos y escenarios de emergencia identificados, y de no serlo
pueden definirse las tareas adicionales requeridas.
El Grupo Coordinador deberá establecer:
Los elementos o tareas que no han sido incluidos o son débiles en los
planes existentes, en el contexto de una respuesta integrada y evaluar el
grado de importancia que tiene para el o los grupos participantes
Las interrelaciones, responsabilidades y planes de comunicación se deben
debatir entre los participantes.
5. Asignar tareas según los recursos disponibles de los participantes identificados

El Grupo Coordinador debe asignar las tareas que se hayan definido al participante que
pueda atender mejor ese aspecto, tomando en consideración el nivel de autoridad, su
jurisdicción, especialidad o su disponibilidad de recursos.
Debe a su vez:
Evaluar por separado cada una de las tareas adicionales requeridas e

identificar qué grupo está en mejores condiciones de realizarlas, según la lista
de participantes del Paso 1.
Evaluar la disposición del grupo par ticipante para aceptar esta
responsabilidad, así como también su disponibilidad de recursos y
experiencia que garanticen el cumplimiento de las tareas.
130
ANEXOS
Evaluar si pueden surgir nuevas tareas, problemas o limitaciones luego de la

realización de las tareas ya identificadas.
Vigilar la culminación exitosa de cada tarea.
6. Ajustar y mejorar los planes de emergencia existentes, integrarlos en un plan general

de la comunidad y obtener la aprobación
Al completarse los Pasos 4 y 5 deben identificarse y resolverse los problemas
relacionados con los recursos. Al integrar los planes se revelarán las posibles duplicidades
en cuanto a responsabilidad y los problemas de interrelación y coordinación entre las
diversas agencias.
El Grupo Coordinador debe realizar las siguientes tareas:
Preparar el borrador de un plan integrado.

Asegurar que el plan integrado concuerde con planes regionales de
desastres, asegurar su concordancia con la legislación y regulaciones
pertinentes para el planeamiento de la emergencia y la participación de la
comunidad.
Verificar la solidez del plan integrado en relación con todos los riesgos y
escenarios de emergencia identificados, y respecto a las tareas, recursos,
roles y responsabilidades.
Efectuar un ejercicio de desempeño de responsabilidades para probar la
eficacia del plan integrado, haciendo que los participantes clave describan
cómo responderían a una variedad de escenarios de emergencia.
Identificar cualquier debilidad en el plan y si es posible repetir los pasos
previos para subsanarlas.
Reajustar el Plan con la frecuencia que sea necesaria, hasta que se eliminen
todas las deficiencias y el Grupo Coordinador estime que es el más
adecuado.
Asegurar que cualquier plan de otros agentes u organizaciones con sus
respuestas par ticulares sea adaptado al plan integrado y evitar
inconsistencias.
131
7. Disponer del plan comunal integrado por escrito, obtener su aceptación y las
aprobaciones pertinentes
El plan integrado aprobado por el Grupo Coordinador debe estar expresado en un
documento y ser aceptado por la comunidad, el gobierno local y otras agencias
relacionadas. Se trata de transferir la propiedad y aceptación del plan a las comunidades
afectadas, agentes pertinentes y al interior de la empresa minera.
Con este fin, deben cumplirse las siguientes etapas:
Redactar el plan en su forma final mediante un grupo pequeño.

Preparar una presentación estándar para entregarla a quiénes tienen una
participación significativa en su aprobación o aplicación.
Preparar material de difusión.
Realizar presentaciones, reuniones y sesiones de revisión, dirigidos a obtener
la aprobación de los dirigentes comunales y funcionarios pertinentes.
Propiciar la suscripción de convenios dirigidos a apoyar la ejecución del plan,
entre los par ticipantes del proceso APELL y con empresas que
proporcionen ayuda técnica de emergencia.
8. Comunicar la versión final del plan integrado a los grupos participantes y asegurar
que todos los responsables de respuesta de emergencia estén entrenados
Luego de pasar las instancias de aprobación del plan integrado, se deberán entregar copias
a los grupos participantes con el fin de que conozcan el formato del plan, sus
responsabilidades colectivas e individuales y el entrenamiento que van a requerir, como el
uso de equipo necesario y nuevos procedimientos a aplicar. Se deben realizar las
siguientes etapas:
Preparar lista de grupos participantes que necesiten más información sobre

el plan y organizar presentaciones para ellos, con explicaciones sobre sus
papeles, tipo de entrenamiento, etc.
Actualizar los manuales de procedimiento.
Realizar sesiones de entrenamiento con los actores identificados, las que
pueden ser hechas por la misma empresa minera si la autoridad local no
está equipada para ello.
132
ANEXOS
Difundir la publicidad preparada para una adecuada información.

Realizar ejercicios de entrenamiento práctico en vigilancia, uso de comunica-
ciones, control de tráfico, procedimientos de evacuación, etc.
Organizar talleres ampliados de trabajo que incluyan escenarios de emer-
gencia, para entrenar a los líderes en la coordinación y comunicación entre
los participantes.
Enfocar el entrenamiento en los aspectos de comunicación y medios, sobre
los voceros principales de las agencias de respuesta de emergencia y dentro
de la empresa minera.
El entrenamiento debe incluir asuntos tales como papeles y
responsabilidades de los encargados de respuesta, cómo usar los recursos
disponibles para una emergencia relacionada con la mina, interpretación de
letreros y rótulos peligrosos internacionales, cómo usar las guías de
respuesta, ubicación, contenido e interpretación de documentos relativos al
contenido de un derrame, contactos con los medios, etc.
9. Establecer procedimientos para la prueba, revisión y actualizaciones periódicas del

plan integrado
Se podrá realizar un ejercicio general preparando un escenario de
emergencia con el objetivo de probar los elementos del plan, sin incluir
miembros del grupo de respuesta de emergencia y dando aviso previo a la
comunidad.
El Grupo Coordinador evaluará los resultados luego del ejercicio, según las
pautas y procedimientos establecidos previamente. En esta evaluación es
importante examinar la coordinación entre entidades.
Se deberán corregir las deficiencias y hacer los ajustes en el plan integrado.
Se deben establecer pautas para asegurar que el plan sea revisado y
actualizado con regularidad para mantenerlo vigente.
Deben tomarse en cuenta asuntos tales como escenarios múltiples, para probar
diferentes tipos de emergencias mineras, las posibles variaciones climáticas, los tiempos de
vigencia variable de las operaciones, cambios en la plana mayor, modificaciones en la
empresa como ampliaciones, incorporación de nuevas áreas, instalación de otras industrias
en la vecindad o nuevas urbanizaciones o carreteras.
133
10. Divulgación del plan a toda la comunidad

En una situación de emergencia, se espera y requiere la participación de los ciudadanos y
de todos los actores comprometidos. Debe asegurarse que cada miembro de la
comunidad sepa cuáles serán las advertencias y qué hacer durante una emergencia, cómo
obtener información adicional y cómo evacuar la zona afectada si fuera necesario. Debe
desarrollarse una estrategia que incluya acciones y herramientas de apoyo para lograr el
objetivo de comunicar el plan. Entre otras, se consideran las siguientes acciones:
Preparar un folleto modelo de respuesta de emergencia para distribuirlo a
todos los residentes de las áreas que puedan ser afectadas. El folleto debe
tomar en consideración las características educacionales y culturales de la
comunidad afectada para lograr una adecuada comunicación (según el nivel
de alfabetización, el uso de símbolos y figuras puede simplificar las acciones
de respuesta, aunque pueda necesitarse un programa de educación de la
comunidad frente a frente para respaldar su comprensión; también puede
necesitarse una publicación en dos o más idiomas).
Se debe preparar una carpeta de información y de contactos en situación de
emergencia,dirigida a los medios de comunicación, empresa y entidades
públicas.
Realizar sesiones de información a los medios y solicitar su ayuda durante
una emergencia, establecer otros medios de concientización pública como
organizar grupos de voceros para dirigirse a grupos cívicos, escuelas, talleres
de trabajo sobre sustancias químicas específicas como el cianuro, para
educar al público sobre sus beneficios y riesgos, entre otros.
134
ANEXOS
PÁGINAS WEB CON INFORMACIÓN ÚTIL/ A N E X O 6

ORGANISMOS/INICIATIVAS INTERNACIONALES
Comisión Económica para América Latina y el Caribe: www.eclac.cl
Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM en inglés): www.icmm.org
Iniciativa de Investigación sobre Politicas Mineras (IIPM) del Centro Internacional de

Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) de Canadá: www.idrc.org.ca/mpri
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES):

www.eclac.cl/ilpes
Proyecto Minería, Minerales y Desarrollo Sostenible: www.iied.org/mmsd

www.mmsd-la.org
FUNDACIONES
Fundación Minera Escondida – Chile: www.fme.cl
Ok Tedi Development Foundation - Papúa-Nueva Guinea: www.oktedi.com/odf
Palabora Foundation – Sudáfrica: www.amverco.com/Palabora.htm
Rössing Foundation – Namibia: www.rf.org.na/
OTROS
United States Geological Survey: www. minerals.usgs.gov
135

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Guía para la Gestión

de las Autoridades Locales

Santiago de Chile, diciembre de 2003

Esta guía ha sido elaborada por la

Este documento no ha sido sometido

Impreso por Salesianos S.A.

La División de Recursos Naturales e Infraestructura agradece a los consultores

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En este contexto, esta Guía pretende dotar de herramientas

Alcanzar este desafío, requiere del liderazgo de las

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LA MINERÍA EN AMÉRICA LATINA

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En México, las inversiones en exploración están diversificadas, figurando el cobre,

En Perú, las inversiones se concentran en oro y cobre, seguidos de polimetálicos.

Ventajas comparativas de la minería en la Región

Perú Brasil Chile

Sub-total 74.2 Sub-total 75.1 Sub-total 53.7

Presupuestos de Codelco 3.2 cobre

A lo anterior deben agregarse los incentivos a la inversión extranjera en el campo de la

internacionales y garantizan estabilidad a estos términos por un período razonable de

Una comprobación de lo anterior es la presencia en la Región de las principales empresas

Proyecciones de las inversiones en minería en la Región

Fuente: CEPAL, sobre la base de

En resumen, los rasgos más destacados del panorama de la

Chile y Perú lideran la inversión minera proyectada, pero no se esperan grandes

Fuente: CEPAL, sobre la base de

US$ mil millones % total inversión

Chile 8 8,2 Inversión

Papua Nueva Guinea 2 2,1

La mayoría de los proyectos en la Región se encuentran en etapa de factibilidad, América Latina

N o existen parámetros, normas o indicadores universales para definir un pueblo o un

No obstante lo anterior, los pueblos mineros pueden ser definidos como:

También se consideran pueblos mineros, o vinculados a la minería, aquellos que si bien no

En el segundo caso, en poco más de 20 años, los indicadores de crecimiento demográfico

A continuación se señalan algunas características ambientales, sociales y culturales,

Debido a que es intensiva en el uso de recursos naturales, la minería genera impactos

Características sociales y culturales

La Región de Antofagasta presenta una de mar, que aliviará la situación apremiante

Fuente: Informe MMSD-Chile, en Equipo MMSD América del Sur (2002)

En contraposición a lo anterior, la minería ha producido tradiciones que han forjado una

El tipo de actividad minera determina el impacto económico que ésta tendrá en el

Otros aspectos a considerar, relacionados con el empleo, son:

También es interesante estudiar la distribución espacial de las faenas; su dispersión

Un aspecto clave dentro de los impactos económicos es la participación del gobierno

Características institucionales No todas las

GESTIÓN DE LAS LOCALIDADES MINERAS

Ámbitos de la jurisdicción de las autoridades locales

Departamentos, Provincias, Secciones de Provincias y Cantones;

De esta manera, en cada país existe alguno de los siguientes regímenes:

Regímenes administrativos nacionales

En los dos primeros regímenes mencionados se tiene como elemento vinculante la