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Los pequeños agricultores, trabajadores rurales, campesinos sin tierra, y otros grupos
desventajados de la población rural no tienen poder de negociación suficiente para lograr
que sus pedidos sean atendidos. De ahí la importancia de agruparse y aunar esfuerzos
para formular ante las autoridades demandas que representen los intereses de la totalidad
de sus miembros.
No obstante el bajo nivel organizativo de los agricultores de la Región se observa que existe
una gran variedad de grupos de autoayuda, que van desde los autóctonos a los consejos
comunales y sociedades cooperativas registradas. Puede intentarse así presentar una
tipología abierta de organizaciones campesinas, dejando la posibilidad que puedan entrar
otros grupos participatorios.
Las organizaciones comunitarias de base actúan como intermediarias entre los agricultores
de escasos recursos y las instituciones de investigación y extensión externas. Muchas de
ellas se agrupan en federaciones u organizaciones de segundo grado. Como continuidad a
las actividades de intermediación, las federaciones adaptan y difunden tecnología en
programas que ellas mismas controlan y administran y constituyen un grupo de presión
hacia el sector público y las ONG's agrícolas para orientar su actuación a las necesidades
de las familias rurales pobres.
No obstante los graves problemas que las aquejan las comunidades constituyen en la
actualidad las organizaciones productivas más importantes en ciertas regiones (tribus y
comunidades indígenas andinas, de la cuenca amazónica y de Centroamérica). Los
aymarás en Bolivia, los distintos grupos de mayas de Guatemala, el ejido mexicano, la
organización Ameridian de los quechuas en Perú, confirman el hecho de que el pobre puede
ser partícipe en el desarrollo.
1.2. Cooperativas agrarias
Las cooperativas agrarias, especialmente las que proveen servicios a los agricultores son
la forma más común de organización rural de los productores. En muchos países son las
organizaciones de la población rural con mayor nivel de penetración local que demuestran
alta efectividad en la promoción del progreso socioeconómico de las comunidades rurales
y en la protección de los intereses de los pequeños productores de la Región. Permiten a
sus miembros economías de escala en el acceso a los recursos financieros, proporcionan
un medio institucional para integrar a los pequeños agricultores en la economía nacional.
Además, permiten el intercambio creciente de bienes y servicios entre los sectores
tradicionales y otros subsectores de la economía y contribuyen a que sus miembros se
beneficien con la transferencia de tecnología. En su forma ideal las cooperativas se adaptan
a numerosas actividades económicas y resultan especialmente idóneas para proporcionar
servicios financieros a las comunidades rurales al operar a nivel de base, entre personas
que se conocen bien, requisito fundamental para tener confianza. Con frecuencia suelen
ser las únicas instituciones financieras (u organismos formales) en el área rural
suplementando las fuentes tradicionales, informales de crédito (13).
Factores importantes para el éxito de las cooperativas son, entre otros, el desarrollo
institucional “de abajo hacia arriba”, la capacitación a todos los niveles, la confianza en la
mobilización de ahorros, el seguimiento y la auditoría.
En Brasil las cooperativas comercializan el 83% del trigo y el 68% de la leche producida en
el país; en Colombia las cooperativas de pequeños agricultores comercializaron el 35% de
la leche fresca y el 6% de las exportaciones totales de café (32). En Chile la Confederación
de Cooperativas Campesinas (CAMPOCOOP) unificó al movimiento cooperativo.
En Ecuador de las 1750 cooperativas registradas más del 50% están en la Costa (39).
1.3.1. Ejidos
En la práctica la mayoría de los ejidos depende del equilibrio de poderes entre las fuerzas
internas y externas a ellos, de las élites políticas y económicas. Los ejidos pueden formar
uniones regionales para colaborar en programas de desarrollo agrario. En la práctica la
mayoría de las uniones de ejidos fueron creadas por órdenes del Gobierno o reglamentos
del partido, convirtiéndose en instrumentos de la burocracia estatal.
Sin embargo, la Unión de Ejidos “Lázaro Cárdenas” (UELC) representa una nuevo tipo
de organización de productores regionales mexicanos. Reúne 15 comunidades de reforma
agraria en el Sur de Nazarit, representando a casi la mitad de los campesinos de esa zona.
Tiene más de 4500 familias, cerca de la mitad indígenas. La mayoría son productores de
subsistencia que cultivan maíz y algunos otros cultivos comerciales. La UELC jugó un papel
importante en la formación de la Unión Nacional de Organizaciones Regionales de
Campesinos Autónomos (UNORCA), que reunió en una red nacional a productores de maíz
(mestizos), comunidades (pobres) e indígenas, bajo liderazgo de estos últimos y con poder
para apoyar a las agencias de desarrollo rural del Gobierno.
La UELC creó otros grupos y organizaciones nacionales tradicionales con una estructura
piramidal y liderazgo centralizado. En 1985 lanzó un programa de viviendas comunitarias
rurales con préstamos del Gobierno decidiendo las asambleas de ejidos sobre los
beneficiarios. Fue importante el sistema descentralizado en la toma de decisiones (47).
En 1991 se dispuso un plan de privatización de los ejidos con el fin de reducir las
fragmentaciones de tierras declarando como prioritario la productividad y no la
distribución. En virtud de la enmienda constitucional de 1992 se permite rentar,
vender o hipotecar libremente las tierras de los ejidos. La reforma implantada
estimula la asociación de ejidos con industrias nacionales o extranjeras dispuestas
a aportar capitales que permitan el aumento de la producción.
1.3.2. Organizaciones campesinas productivas creadas por la reforma agraria
Estas organizaciones reciben diferentes nombres según los países pero tienen en común
una estructura administrativa de tipo cooperativo sustentándose en los principios de
participación democrática y trabajo comunitario. Pero en la práctica, su poder de
negociación es escaso, carecen de infraestructura y de servicios de apoyo. En general,
salvo los casos de Cuba y Nicaragua, estas organizaciones, cuando se vieron privadas del
apoyo estatal no pudieron consolidarse como entes autónomos y estables.
Los campesinos y asalariados agrícolas (estos últimos comprenden cerca del 30% de la
población rural de América Latina, es decir casi 40 millones de personas) (39), en general
no han recibido estímulos para sindicalizarse. No obstante, pueden mencionarse ejemplos
de sindicalización en algunos países.
En Bolivia, donde hay una gran dispersión de campesinos en todo el país, desde 1979
existe la Confederación Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB).
En Paraguay las Ligas Agrarias Cristianas han dado origen en 1980 al Movimiento
Campesino Paraguayo (MCP) y en 1986 a la Organización Nacional Campesina (ONAC)
que actúan en defensa de los intereses gremiales y derechos del campesinado, efectuando
movilizaciones y reclamos de acceso a la tierra. En 1986 nacen la Coordinación Nacional
de Productores Agrícolas (CONAPA) y la Unión Nacional Campesina Oñondivepa,
integradas - como la ONAC - por comités de agricultores y comisiones vecinales. A su vez
la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) nuclea al MCP y a CONAPA. Existen además en
Paraguay organizaciones regionales que abarcan unidades departamentales y coordinan
las acciones de comités locales.
Como se señaló en el Plan de Acción para la Nutrición, las mujeres y las organizaciones
femeninas son a menudo muy eficaces, eficientes y fundamentales para mejorar la
seguridad alimentaria de los hogares (26).
La participación plena de las mujeres en las organizaciones campesinas de América Latina
es limitada. En particular donde existen normas que tienden a reflejar enfoques masculinos
que las excluyen a ser aceptadas como miembros de cooperativas, o por no poseer títulos
sobre la tierra, etc. Son también obstáculos para la organización de las mujeres la estructura
centralizada, la falta de capacitación y de recursos.
En México los ejidos excluyen a las mujeres de los derechos a la tierra excepto las viudas
y algunas madres solteras. A pesar de que las campesinas fueron las actoras principales
en la economía informal, les faltó experiencia organizativa. Las Unidades Agro Industriales
para las Mujeres (UAIM's) tuvieron por objetivo incorporar en la actividad económica del
ejido a las mujeres mayores de 16 años sin dotación de tierras. Para ello deben solicitar la
tierra en un grupo de 15 como mínimo para trabajarla colectivamente. Las UAIM's
teóricamente deberían tener representación en la asamblea de ejidos, pero en la práctica
se politizaron y en su mayoría no funcionan.
Las mujeres rurales del Perú han participado desde principios del siglo activamente en los
movimientos campesinos y apoyaron los sindicatos agrícolas, pero a pesar de ello las
relaciones patriarcales deficultan su participación.
Existen otras forma organizativas locales muy difundidas en la Región, como las Juntas de
Vecinos y los Centros de Madres de Chile. En muchos países hay clubes de ahorro,
asociaciones de pequeños agricultores para la gestión de los recursos hídricos y
grupos de jóvenes con un ámbito local restringido y en general apoyadas por instituciones
religiosas para la defensa y promoción de sus valores culturales y la capacitación.
Las estrategias de desarrollo tradicionales tienden a ver el desarrollo como una serie de
transferencias técnicas con el fin de incrementar la producción, generar la riqueza y mejorar
las condiciones sociales. Los proyectos tradicionales generalmente están dirigidos a los
productores “progresistas” a mediana y gran escala, esperando que los beneficios se
extenderán a los estratos más postergados de la sociedad. No obstante numerosos
estudios han demonstrado que este método con frecuencia lleva a la concentración de
recursos, marginalización de los pequeños agricultores y al aumento de campesinos sin
tierra.
La falla principal en método tradicional es que los campesinos pobres pocas veces son
consultados para la programación y pocas veces se les asigna un papel en las actividades
de desarrollo. Esto occurre porque a los pobres les falta una estructura organizativa que
efectivamente pueda articular sus necesidades y sirva a sus intereses. Aislados y con
frecuencia explotados no tienen medios para ganar un mayor acceso a los recursos y a los
servicios que podrían ayudarles a mejorar sus condiciones de vida. A menos que a los
pobres le sean dados los medios para participar plenamente en el desarrollo, ellos
continuarán siendo excluidos de los beneficios. Como consecuencia, serán incapaces de
contribuir con todo su potencial a la expansión de mercados rurales, ahorros e inversiones,
todos elementos claves en cualquier proceso de desarrollo rural.
No obstante, cobra vigor la idea de una descentralización que les confiera a las
organizaciones campesinas y a las agrupaciones gremiales de agricultores un papel de
mayor relevancia en la definición de metas, acciones y asignación de recursos, así como
en la ejecución de algunas actividades asumidas por el Estado.
- los grupos pequeños generalmente son más efectivos para asistir a los miembros más
pobres de las comunidades rurales porque mobilizan y comparten recursos en lugares
donde raramente llega el sector público de investigación y extensión;
- por trabajar a nivel de región conocen la situación socio-económica y ambiental del lugar
donde actúan y los problema básicos, situación que las pone en una posición extraordinaria
frente a funcionarios y planificadores, para diseñar proyectos y colaborar con otras
organizaciones, compartir conocimientos, etc.;
- en las regiones donde hay gran cantidad de organizaciones locales, especialmente donde
se encuentran las comunidades étnicas, resulta no sólo necesario sino posible la
colaboración entre ellas dando una gran oportunidad para la multiplicación de
organizaciones de base más allá del marco de un proyecto;
El sector público agropecuario en los países de la Región en general afronta una crisis
institucional expresada en el agotamiento de las formas tradicionales de intervención
estatal. Falta coordinación horizontal y cooperación mutua a distintos niveles, dando lugar
a cantidad de instituciones con duplicidad de funciones, en parte por la estructura de control
exclusivamente vertical y en parte por la insuficiencia de servicios de comunicación.
Resulta difícil para un gobierno centralizado, dados sus limitados recursos, responder a las
demandas locales de la población pobre y marginada. En general existe consenso en la
Región de que es necesario elevar al municipio (principal órgano con el que se relaciona la
población rural pobre) al nivel que le corresponde como célula básica para impulsar el
desarrollo local, regional y nacional, propiciando su autonomía mediante la más amplia y
real participación democrática de sus habitantes en los procesos de planificación y toma de
decisiones (39).
Si bien los gobiernos plantean la descentralización como uno de sus objetivos, tanto ésta
como la delegación hacia los niveles regionales y locales es débil sea por deficiencia
institucional o porque los aparatos burocráticos son reticentes en compartir un proceso de
toma de decisiones lo que incide negativamente en la participación social (35).
En algunos países las ONG's han establecido ciertos mecanismos de colaboración con
organizaciones campesinas. Se trata, por ejemplo, de organizaciones o coaliciones de
carácter más amplio que agrupan a organismos profesionales voluntarios internacionales y
nacionales para el desarrollo, ONG's donantes y organizaciones populares (15).
- cuando son vistas como partes y no como competidoras los gobiernos pueden recibir sus
insumos para el proceso de toma de decisiones;
- desarrollan servicios con costos bajos, son autónomas, independientes y flexibles lo que
les permite eliminar trámites burocráticos y tomar decisiones en forma rápida y eficiente
trabajando estrechamente con los grupos beneficiarios;
- cuentan con recursos humanos con alto grado de compromiso con el grupo y el trabajo
que desarrollan, a pesar de sus limitaciones financieras para pagar sueldos acordes con la
capacidad profesional de su personal;
- constituyen una alternativa en la Región para revertir los patrones de control centralizado.
Muchos gobiernos intentan lograr una colaboración entre todas las partes en el desarrollo
participativo a nivel local, fomentando el intercambio de información y el diálogo con las
ONG's (15).
Al demostrar los gobiernos su capacidad limitada para responder a las necesidades reales
y a las demandas de los grupos locales se plantea la importancia de las ONG's como
“centros alternativos” en la realización de iniciativas de desarrollo, en particular bajo la
perspectiva de una mayor participación de los pobres rurales.
Entre las formas de manifestarse las relaciones ONG's-Gobierno en la Región se encuentra
la de apoyo y colaboración. Esas relaciones en los diversos países estuvieron
determinadas, entre otros factores, por las características del tipo de régimen político y
gubernamental nacional y por los principios e ideología de las ONG's de cada país.
En Ecuador CESA, una ONG con más de 20 años de trabajo con organismos del Estado
(ministerios, municipios, consejos provinciales, Instituto Nacional de Investigaciones
Agropecuarias, bancos, etc.), ha logrado tomar en cuenta a campesinos pobres,
tradicionalmente marginados de la acción estatal; ha sensibilizado a ciertos sectores de
funcionarios, técnicos y burócratas para que entiendan y acepten a los campesinos y sus
problemas, así como sus aportes en la formación y ejecución de proyectos y ha posibilitado
el acercamiento de los campesinos a los organismos estatales, con un nivel creciente de
autogestión.
El Gobierno del Perú buscó apoyarse en las ONG's para responder a las demandas
planteadas por los sectores populares. Esta convocatoria, entre otros resultados, determinó
la creación de un fondo para investigación social, con el objeto de identificar y priorizar las
tareas para el desarrollo integral. Diversos proyectos en Perú son ejecutados por ONG's
(por ejemplo proyectos sobre tecnología alternativa para el procesamiento de alimentos en
tres áreas rurales; instalación de molinos de viento para el aprovechamiento integral del
recurso hídrico y mejoramiento de la calidad de vida de las familias campesinas en Pisco;
desarrollo de comunidades nativas Shipubo/Coimbo del río Ucayali y afluentes; desarrollo
agropecuario Huatepe. Tierras del Sol; apoyo a las plantaciones forestales con fines
energéticos y para el desarrollo de comunidades rurales de la Sierra Peruana; producción
de alimentos a nivel comunitario de la Sierra).
- escasez de recursos para remunerar a los extensionistas agrícolas, que por lo tanto, no
pueden dedicarse por completo a las tareas de extensión.
En un estudio preparado para la FAO (ESHA) sobre los problemas claves para promover la
colaboración de la FAO con organizaciones de la población rural y otros tipos de ONG's se
señala que, con frecuencia las ONG's presentan los siguientes obstáculos:
- les falta coordinación y dirección para cumplir sus esfuerzos de desarrollo nacional;
- suelen estar en competencia con otras ONG's sin tener mucho entusiasmo en establecer
redes entre ellas mismas y trabajar juntas;
- tienen sus propios objetivos o los de sus donantes enfrentándose a los programas y
políticas del Gobierno;
Otras limitaciones observadas en las ONG's promocionales para la colaboración con las
organizaciones campesinas son:
- dependencia del financiamiento exterior para su subsistencia, lo que condiciona su
capacidad para sustentar proyectos;
Resulta de interés señalar los problemas más comunes encontrados en el diálogo de las
organizaciones campesinas y ONG's con el Gobierno y viceversa conforme al Taller
Nacional sobre “Formulación de Proyectos sobre Participación de la Población en
Actividades de Desarrollo Rural”, efectuado en Tagaytay (Filipinas) en 1990, por ser de
aplicación en Latinoamérica:
- falta de conocimiento y comprensión acerca de las ONG's no sólo en los organismos del
Gobierno sino también en el público en general;
Es importante también señalar los resultados del Taller-Consulta organizado por el Consejo
Peruano para la Autogestión (COPPA) en 1991 en Huaral y en Lima (Perú), con el auspicio
del Ministerio de Agricultura del Perú y de la FAO, y la participación de la CNCN y de
representantes de la Comisión de Agricultura del Parlamento, de las ONG's y de la
Cooperación Técnica Internacional. El objetivo central fue la búsqueda de formas de
colaboración entre los representantes de organizaciones campesinas, trabajadores rurales,
ONG's, entidades gubernamentales y cooperación técnica internacional en la planificación
del desarrollo rural y la concertación agraria.
- vínculos débiles entre los programas agrarios de las universidades y las necesidades de
los pequeños agricultores;
- falta de información más detallada acerca de las actividades de las ONG's que se dedican
a agricultura.
El Taller-Consulta recomendó:
- con respecto a las políticas de seguridad alimentaria: priorizar, entre otras actividades, la
producción nacional de alimentos mediante la mejora de la productividad y capacidad
empresarial de los pequeños agricultores incluyendo comunidades campesinas de los
Andes y comunidades nativas de la región Amazónica;