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DERECHO FINANCIERO

El derecho financiero es el aspecto jurídico del fenómeno financiero estatal, de las finanzas
públicas. Es la porción del ordenamiento jurídico de un estado, conformado por normas de
derecho público que se ocupa de organizar los recursos financieros que constituyen el tesoro
de ese estado, regulando los procedimientos para el establecimiento y percepción de los
ingresos públicos, y para la programación y realización de los gastos públicos.

Es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera estatal en sus diferentes
aspectos: los órganos que la ejercen, los medios en que se exterioriza y el contenido de las
relaciones que origina.

El TESORO PUBLICO es la caja estatal, conjunto de derechos y obligaciones pecuniarias que


posee el estado. Los derechos económicos (acreencias del estado, en el sentido de fuentes de
financiamiento estatal) son susceptibles de varias clasificaciones.

El estado puede obtener financiamiento de tres fuentes fundamentales:

• Tributos
• Crédito publico
• Explotación del patrimonio estatal

Los recursos se pueden reagrupar según su fuente requiera o no de la voluntad de los


ciudadanos para allegar fondos al estado, entendiendo por tal la aquiescencia del ciudadano en
concreto que ha de realizar un ingreso en las arcas públicas.

Al derecho financiero le importa un conjunto de normas que regulan las obligaciones


económicas que determinan una alteración en la composición de hacienda pública. Es por esto
que hay ciertas obligaciones del estado que no le interesan al derecho financiero porque no son
dinerarias. Es el caso del régimen de empleo público o los contratos administrativos donde solo
le interesa al derecho financiero en cuanto tengan un correlato directo en el gasto público.

Desde un punto de vista dinámico a la hacienda pública le interesa el derecho financiero en


cuanto estudia los procedimientos por los que se gestionan los ingresos y gastos públicos. Los
mecanismos jurídicos y contables mediante los cuales los derechos y obligaciones se
transforman en ingresos o erogaciones respectivamente, como así las normas relativas al
control.

El presupuesto anual adquiere una función esencial en tanto es la norma que se ocupa de la
fijación de los gastos públicos y de la estimación de los ingresos públicos del ejercicio financiero
de que se trate. El derecho financiero estudia los principios o reglas que rigen la confección y
ejecución del presupuesto, y los procedimientos administrativos por los que se aprueban,
ejecutan y controlan las decisiones sobre el empleo de los recursos públicos.

FUENTES NORMATIVAS DEL DERECHO FINANCIERO

1. CONSTITUCION NACIONAL: es la primera fuente de normas financieras. Cada


competencia que se otorgue al estado importa un costo para su realización, por lo que
implícitamente esta asignándose una potestad de gasto en el cumplimiento del
cometido. Ya que el primer artículo estipula una organización federal, el derecho
financiero argentino está conformado por normas federales para el estado nacional y
normas locales para el derecho financiero de las provincias y municipios.
a. Poder tributario (art 4, 16, 17, 52, 75 in 1, 2, 3, 18, y art 121)
b. Gestión del crédito público (art 4, 75 inc. 4 y 7)
c. Presupuesto (art 75 inc. 8, 100 inc. 6)
d. Gestión del patrimonio estatal (art 4 cuando refiere a la renta de correos y la
venta o locación de tierras de propiedad estatal, 75 inc. 5 y 18 y 19)
e. Disposiciones que asignen competencia que impone un gasto (art 2)
f. Relativa recaudación de las rentas públicas (art 99 inc. 10 y 100 inc. 7)
2. LEY, DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA. TRATADOS INTERNACIONALES: la CN
establece el principio de legalidad en materia financiera, a través tanto de la reserva de
la ley en materia tributaria (art 4, 17, 52, 75 inc. 1, 2 y 99 inc. 3) como de la reserva de la
ley en materia presupuestaria (art 75 inc. 8) que importa la necesidad de una ley formal
que autorice el gasto a realizar. La ley es la norma emanada del congreso nacional
respetando los lineamientos de la constitución nacional. También serán las homologas
de las respectivas constituciones provinciales en cuanto a las normas emanadas de sus
legislaturas con forma y rango de ley.
El gasto público se rige por el principio de reserva de ley en materia presupuestaria. El
resto de los ingresos también requieren la presencia de una ley. Las cuestiones atinentes
a la deuda pública son competencia del legislador (art. 4, 75 inc. 4 y 7). Y lo relativo a la
gestión de patrimonio público, es decir de los bienes que conformar el patrimonio del
estado, sean bienes de dominio público o del dominio privado, también corresponde su
regulación por ley (art 4 y 75, inc. 5, 18 y 19).
Sin perjuicio de esto, el legislador puede realizar delegaciones (propias), de acuerdo con
el art 76 en materia de emergencia y de administración previo el dictado de la
correspondiente ley de bases. Por ende para la administración de los bienes de dominio
estatal puede preverse la actuación del poder ejecutivo nacional.
En cuanto a los decretos de necesidad y urgencia previstos en el art 99 inc. 3, como
competencia del PEN la CN se encarga de establecer en que excepcionales circunstancias
pueden ser dictados, como así el procedimiento para su dictado y para su control por
parte del congreso. De todas formas en materia tributaria sustantiva el mismo inciso
prohíbe su dictado.
Los tratados internacionales una vez ratificados por el congreso nacional se convierten
en ley y tienen validez con la misma jerarquía, a excepción de aquellos tratados a los que
se refiere en inc. 22 del art 75, cuya jerarquía equivale a la de la propia CN.
Deben incluirse los convenios interjurisdiccionales en materia tributaria. Los dos más
importante son la ley de coparticipación federal de impuestos, que es una ley federal
que establece la forma en que se distribuirá la recaudación de ciertos impuestos de la
nación entre ella y las provincias que adhieran a su mecanismo mediante una ley de su
legislatura. También está el convenio multilateral que es un pacto interprovincial
ratificado por ley de todas las provincias y de la CABA a fin de establecer pautas para
distribuir la base imponible del impuesto local sobre los ingresos brutos.
3. LOS REGLAMENTOS: el inc. 1 y 2 del art 99 habilitan al PEN para dictar reglamentos. Por
una parte el PEN tiene la facultad de reglamentar las leyes, incluidas las tributarias. Este
tipo de normas no pueden desvirtuar lo dispuesto por la ley ni contradecirla y su
capacidad de completarla está francamente destinada al detalle, sin poder alterar su
espíritu.
Por otra parte el PEN ha de dictar reglamentos autónomos en ejercicio de competencias
propias otorgadas por la CN. En materia financiera posee la atribución de recaudar las
rentas de la nación (art 99 inc. 10 y 100 inc. 7) por lo que los reglamentos en tal sentido
son herramienta natural para disponer la forma de pago, los lugares de pago, las
condiciones, los formularios, los empadronamientos, etc.
Cobran importancia los reglamentos emanados de los organismos de administración
tributaria (AFIP y sus homólogos en las provincias) que se suelen denominar resoluciones
generales, sujetas a la ley y subordinadas a los decretos del PEN y demás reglamentos
de jerarquía superior.
Por medio de estas resoluciones generales la administración fiscal regula los pormenores
de su función, a fin de organizar la forma de ejercer sus tareas y el cumplimiento de los
deberes formales por parte de los ciudadanos y demás habitantes.
Es frecuente que la administración fiscal (nacional o provincial) dicte instrucciones o
circulares que son normas internas cuyos destinatarios son los propios funcionarios de
la repartición, que reciben órdenes normativizadas ya que están sujetos al deber de
disciplina en virtud de la relación jerárquica que vertebra al cuerpo administrativo.
Sin perjuicio de esto las instrucciones no obligan a los particulares si estos se ven
perjudicados pueden denunciar ante los órganos superiores el incumplimiento y las
omisiones en que incurran los funcionarios en el ejercicio de sus tareas, a fin de que se
restablezca el orden jurídico.
En materia financiera son importantes las disposiciones del jefe del gabinete de
ministros por medio de los cuales pone en ejercicio el presupuesto nacional.
4. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SINGULARES CON RELEVANCIA FINANCIERA: actos
administrativos que produce el estado en los que por ejemplo, ordena pagos, fija su
pretensión tributaria, liquida un impuesto, impugna una declaración jurada de un
contribuyente, etc. No son normas generales sino normas particulares cuyo destinatario
es una persona en concreto, cuya esfera patrimonial se verá afectada positiva o
negativamente según un acreedor o un deudor del estado.
5. JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA DE LOS AUTORES: la jurisprudencia es fuente de derecho
en el sentido de normas singulares. Cada sentencia es una norma singular que obliga a
las partes del litigio. En nuestro sistema federal la jurisprudencia no es una norma que
obligue fuera del juicio en el que fue vertida.
6. COSTUMBRE: los usos y costumbres no son fuente de derecho tratándose de cuestiones
de derecho público. No hay ejemplos positivos en nuestro ordenamiento jurídico de este
caso, salvo aquellos en los que la ley la que remite expresamente a los usos y
costumbres. Sin embargo a poco que se repare, es la ley que es fuente normativa en ese
caso, estableciendo que el parámetro a tomar en cuenta es la costumbre sobre
determinada cuestión.

AUTONOMIA CIENTIFICA DEL DERECHO FINANCIERO

La actividad financiera tiene una naturaleza compleja que es económica, política, jurídica y
contable a la vez. Puede tener aristas sociológicas y hasta psicológicas, debido a su carácter
polifacético. La duda puede plantearse en cuanto a si esa multiplicidad hace que la hacienda
pública como objeto de conocimiento, pueda ser asumida por una sola disciplina científica
igualmente polifacética o si es objeto de conocimiento y abordaje de distintas ciencias en las
que se ocupan por separado de su perspectiva singular.

Actualmente la respuesta mayoritariamente dada finca en decir que cada uno de sus aspectos
debe ser tratado por la ciencia a la que corresponda. Por eso cada una de ellas ha de tomar en
consideración los resultados a los que arribaron los demás.

Las exigencias del método científico como objeto de conocimiento de una ciencia han de ser
homogéneo. Si se da una explicación unitaria de un fenómeno de naturaleza compleja, será una
mera descripción sin valor científico. Y por otra parte porque la diferencia entre las ciencias no
se da en su objeto de estudio, que puede ser el mismo, sino en su punto de vista sobre aquel
(medicina y antropología estudian al hombre, bajo dos perspectivas distintas).

La enseñanza de las finanzas públicas sostiene que el fenómeno financiero es complejo puesto
que confluyen 4 aspectos: el político, el jurídico, el económico y el técnico.

Como conclusión el derecho puede tomar como objeto de conocimiento la actividad financiera
pero debe circunscribirse a estudiar el aspecto que le corresponde, su ordenación jurídica, la
porción del ordenamiento jurídico que la regula y aplicando el método científico que le es
propio.

Algunos consideran que la conexión entre el ingreso público y el gasto público es la esencia de
la actividad financiera, motivo por el cual su estudio debe realizarse en el marco de una
disciplina, de forma unitaria con una metodología común y bajo las directrices de unos
principios comunes.

PROGRAMA CONSTITUCIONAL

Este programa hace referencia a los fines, valores y objetivos que persigue una determinada
constitución. La constitución en si misma considerada implica un programa constitucional que
no es ni previo ni externo a la norma constitucional, sino que se encuentra dentro de ella, si
bien no está escrito como tal. Su aceptación implica admitir dos tipos de técnicas interpretativas
sobre la norma fundamental.

Por una parte la interpretación dinámica, dado que la constitución es un plan, un propósito de
futuro, hace hincapié en su contenido teleológico, puedo que ella en su mayor parte implica
marcos muy amplios y a veces deliberadamente imprecisos como los mandatos, principios
constitucionales y entre ellos los principios del ámbito tributario.

Por otra parte también es necesario recurrir a la interpretación sistemática consistente en


recalcar la vinculación y armonía, la ausencia de contradicción entre las normas de la
constitución.

El programa constitucional ilumina y condiciona de tal manera las instituciones jurídicas de un


país, que estas para responder a criterios de justicia, no deben estar solo al servicio de sus fines
y objetivos específicos, sino también al servicio de los fines y objetivos constitucionales.

ASPECTOS CONSTITUCIONALES DE LA FUNCION INGRESO-GASTO

De acuerdo con lo dicho se desprende fácilmente que el derecho financiero, al ocuparse de los
ingresos públicos y de su aplicación a los gastos públicos es esencialmente redistributivo y que
su eje central no son los ingresos tributarios sino primordialmente los problemas del empleo
de esos ingresos públicos, es decir los gastos públicos.

La ordenación jurídica constitucional del derecho financiero lleva a un enfoque total y unitario
del fenómeno financiero, como un proceso de interdependencia de ingresos y gastos públicos.

Es la regulación de un fenómeno de circulación de riqueza, de los particulares hacia el estado,


y este que vuelve a aplicarlo para la satisfacción de necesidades comunes y colectivas que, en
definitiva, son el conjunto de necesidades de cada uno de los individuos.
El gasto público también requiere la concreción de la justicia y por varias razones. En primer
lugar, por un deber de coherencia ya que si los tributos (el ingreso público fundamental) han
de distribuirse según la capacidad económica y la progresividad, es una incoherencia que, en el
otro momento financiero, el del gasto público, se destruya lo hecho por vía de la detracción.

En segundo lugar, por un principio de trascendencia, ya que la norma constitucional garantiza


un conjunto de derechos, lo que implica un aumento necesario del gasto público. Si ese gasto
no se rigiese por principios de equidad, se estaría incumpliendo con lo hecho por la vía del
ingreso.

El problema está en determinar la operatividad de los principios de justicia en el gasto público.


El obstáculo es el problema esencialmente político de las decisiones presupuestarias: que
necesidades se cubren, en qué medida, con qué condiciones y en qué circunstancias.

El hecho de que los ingresos públicos (tributarios) se establezcan por el deber general de
contribuir (según la capacidad económica) tiene como condición que los gastos a cubrir sean
públicos con lo cual la fijación de limites o la delineación de deber jurídicos constitucionales al
gasto público, habría una amenaza por los derechos de los contribuyentes, porque habría un
aumento injustificado de la presión fiscal.

Y por otro lado, una amenaza en la esfera jurídico política porque se descuidarían ciertos
deberes jurídicos constitucionales como la educación, salud, seguridad. Ergo el problema no
está en discutir si el gasto público está sujeto a límites o deberes jurídicos porque es claro que
si lo está sino:

1. Demostrar cuando una decisión del legislador sobre el gasto público es inconstitucional
2. Establecer mecanismos de tutela para garantizar a los ciudadanos el cumplimiento del
estado den deber de perseguir fines públicos y ello por vía de los procedimientos y
procesos de los ciudadanos y por vía institucional y organiza.

Si se llega a determinar la esencial interrelación entre ingresos públicos y gastos públicos y su


atribución del derecho financiero, se concluye en la autonomía científica de este.
El ordenamiento jurídico es uno solo y la autonomía de una rama del derecho es consecuencia
lógica de dos factores concurrentes: existencia de un conjunto de relaciones sociales que para
su desarrollo necesita una porción propio. También la existencia de unos principios jurídicos
específicos, aplicables a tales relaciones.

Tanto el ingreso como el gasto publico tienen una razón de ser en común: satisfacer
necesidades públicas (cumplir con los derechos humanos). No son elementos escindibles sino
cara y seca de la misma moneda: actuación estatal concreta.

Esta identidad teleológica se clarifica en el presupuesto, que pone en relieve que todo ingreso
público y todo gasto público no son más que una porción cuyo significado solo se puede
comprender cuando se lo sitúa en el todo.

NATURALEZA JURIDICA DEL GASTO PÚBLICO

La hacienda pública tiene flujos de salida (gastos públicos) con el fin de aplicar los ingresos
obtenidos (ingresos públicos) a la realización de las diferentes funciones que el estado tiene
que realizar. Tales egresos dinerarios asumen la forma de obligaciones a través de las cuales el
gasto se materializa.

Actividad financiera estatal: los ingresos públicos se justifican únicamente en la medida en que
han de existir los gastos. Al derecho de gasto público comienza a vérselo como una sub rama
del derecho financiero en tanto tiene:

1. Un objeto y ámbito material perfectamente diferenciados (los gastos)


2. Unos principios jurídicos específicos dentro del derecho financiero
3. Posee un instituto o categoría jurídica central en torno al cual se nuclea toda su disciplina
jurídica, que es el presupuesto

Es por eso que hay una doctrina que llama al gasto público como gasto presupuestario.
Hoy no cabe duda del carácter jurídico que reviste el gasto público así como de que puede ser
juzgado con relación a parámetros jurídicos de justicia, además de los relativos a los
procedimientos y controles.

Desde la perspectiva política, el gasto público siempre fue considerado como una libre decisión
de los gobiernos en cuantos responsables de la política económica. El gasto público se ve
constreñido por ciertos principios y exigencias de todo estado social y democrático de derecho
que importa asegurar ciertos niveles mínimos de derechos por sus habitantes.

ASOCIACION BENGHALENSIS: amparo por el cual se exigía al estado nacional que cumpliera con
el suministro de medicamentos para combatir el SIDA, para la asistencia, tratamiento y
rehabilitación de personas que padecen esa enfermedad. El estado nacional, además de señalar
la responsabilidad concurrente de los demás niveles estatales y las obras sociales expreso que
el presupuesto estatal es un acto institucional que no está justo al control de los jueces.

Agrego que la sentencia de cámara, en cuanto le condenaba, afectaba la política de salud y la


organización de la distribución del crédito presupuestario asignado por el congreso en cada
ejercicio, con negativas proyecciones para el futuro por la incidencia en los legítimos intereses
de la economía nacional.

CSJN: sostuvo que el estado tiene el deber de realizar prestaciones positivas, de manera que no
se torne ilusorio el ejercicio de los derechos constitucionalmente reconocidos, en especie como
el derecho de vida, salud, dignidad de la persona. De ahí y de las leyes dictadas en su
consecuencia (L. 23.798) que el estado tenga la obligación de suministrar los reactivos y
medicamentos necesarios para el diagnóstico y tratamiento de la enfermedad.

El estado nacional es el responsable del cumplimiento de la ley ante terceros, sin perjuicio de
la responsabilidad que le cabe a las jurisdicciones provinciales o instituciones privadas.

La ley de presupuesto no podría ser manifiesta y claramente contraria a los fines sociales
contenidos en la CN. El gasto público tiene naturaleza jurídica de función publica o de poder
funcional, en tanto lo define como el ejercicio de una actuación atribuida por la ley a un ente
público en atención a un fin de interés público. Cada actuación de las autoridades públicas, en
cumplimiento de fines públicos, implica la consumición de una suma de dinero necesaria para
ponerlo en práctica. Se trata de la aplicación de recursos escasos y susceptibles de uso
alternativo a necesidades infinitas.

El gasto público considerado de manera global no encaja en una relación obligacional.

CARACTERISTICAS DEL GASTO PÚBLICO:

1. Actividad desarrollada por ente público: sea territorial o institucional. No puede


asignarse carácter de público a un gasto realizado por particulares. No es suficiente
argumentar que el estado ha ahorrado incurrir en un determinado fasto o bien que esa
eventual actividad de los particulares pueda gozar de ciertos beneficios tributarios. Si un
particular dona al estado los bancos de una plaza no habrá gasto público. Pero los
muebles incrementaran el patrimonio estatal una vez aceptada la donación y el uso que
de ellos se haga podrá generar una actividad financiera (gastos de mantenimiento y
reparación, ingresos por su utilización si se cobra por el ingreso a la plaza)
2. Por su objeto el gasto público es una actividad instrumental ya que no está dirigida a
satisfacer fines inmediatos sino a ordenar medios. La instrumentalizad se caracteriza por
tratarse de una actividad que ordena medios económicos, una tarea de gestión y
movimientos de fondos públicos. La aplicación de medios económicos para la realización
de la actividad final se llevara a cabo mediante esos procedimientos de ejecución
presupuestaria. Es el caso de cuando se paga al contratista del estado que provee ciertos
suministros a los hospitales.
3. El gasto público como actividad debe sujetarse a las disposiciones relativas a la
disposición de competencias entre los diversos niveles territoriales del estado. El estado
posee la facultad de gastar solo con relación a la finalidad de llevar a cabo objetivos que
están dentro de su ara de competencias. No puede gastar en aquello para lo cual no
tiene competencia, porque es incompetente llevar a cabo la actividad final de cuyo gasto
se trata.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE GASTO PÚBLICO

Los principios jurídicos son normas jurídicas y origen inmediato de derechos y de obligaciones
que vinculan a los poderes públicos. Los principios relativos al gasto público establecen criterios
para este instituto en su totalidad, como parte de la ordenación constitucional de la actividad
financiera, que obligan a dichos poderes al momento de realizar los gastos públicos.

• PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE GASTO PUBLICO: el


principio de reserva de ley indica que la CN reserva para el poder legislativo una buena
parte de la ordenación de los gastos públicos, al tener la potestad presupuestaria para
decidir cuales serán los objetivos a cumplir durante el ejercicio y cuales los gastos
respectivos. El principio de legalidad es el que sujeta a la administración para hacer
efectivo el gasto público ya que debe existir una previa autorización legislativa, dictada
mediante una norma con forma y contenido de ley. La administración solo puede realizar
gastos de acuerdo con las leyes. La CN exige que cualquier relación jurídica que origine
un gasto público para la administración tenga suficiente cobertura legal.
• PRINCIPIO DE ASIGNACION EQUITATIVA DE FONDOS PUBLICOS: la asignación de gasto
público debe realizarse de acuerdo con criterios justos equitativos. Ha de garantizarse
una mínima satisfacción de ciertas necesidades públicas por encima de los intereses
particulares. Sirve para valorar la justicia de la asignación de los recursos. Hay asignación
equitativa cuando se contempla un volumen suficiente de recursos económicos para
hacer frente a las necesidades públicas. Esto importa establecer objetivamente que
necesidades son susceptibles de ser cubiertas mediante gastos públicos y determinar
cuál es el volumen concreto de gasto público que debe asignarse para cumplir con ciertos
parámetros de equidad, es decir en nivel de satisfacción concreto de esa necesidad.
• PRINCIPIO DE EFICACIA Y ECONOMIA DEL GASTO PUBLICO: la eficacia persigue que los
fines propuestos se consigan realmente. Esto no puede garantizarse de movida, por lo
que el contenido del principio se circunscribe simplemente a la utilización correcta e
idónea de los medios objetivamente más eficaces para obtener los fines propuestos. Se
busca la eficiencia en la provisión de los bienes y servicios públicos, para lograr una
óptima relación ente resultados obtenidos y recursos empleados.
La economía importa que los recursos económicos manejados por los estados, escasos
por definición se empleen de forma tal que se obtenga la más amplia rentabilidad del
gasto público. Esa rentabilidad debe medirse por términos económicos y sociales.