Los Funcionarios de Organismos
Autónomos y su encuadramiento
en materia de Seguridad Social
1. LA ADMINISTRACIÓN
INSTITUCIONAL Y LOS ORGANISMOS
AUTÓNOMOS
U
na distinción clásica en el Derecho
administrativo, a la hora de anali-
zar la Administración Pública como
objeto de estudio, es la distinción entre la lla-
mada Administración Territorial, la Institu-
cional y la Corporativa. La primera vendría a
ser aquella que persigue unos fines de carác-
ter genérico que vienen a identificarse con los
intereses generales de la comunidad que se
asienta sobre un determinado territorio,
siendo éste, el territorio uno de los elementos
esenciales de dicha Administración1, diri-
* Ldo. en Derecho. Funcionario de la Escala Técnica
de Gestión de Organismos Autónomos.
1
Dicen GARCÍA DE ENTERRIA y TOMÁS RAMON FERNÁN-
DEZ, Curso de Derecho Administrativo I. Civitas, que el
concepto tradicional de Administración Territorial ha
sufrido una crisis importante a partir de la obra de KEL-
SEN. Básicamente se dice que la noción de territorio
como elemento esencial de la Administración Territorial
no es adecuada para la definición jurídica de lo que tra-
dicionalmente se venían llamando Entes Territoriales, si
no que este elemento no sería más que el ámbito de
vigencia de un determinado Ordenamiento Jurídico. Lo
importante, pues , no seria el territorio sino la población
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ANGEL COLMEIRO QUERO*
giendo su actividad hacia la generalidad de
las personas que mantiene vínculos con ese
territorio. En segundo lugar encontramos la
Administración Institucional, creada por la
anterior para el cumplimiento de fines
específicos de aquella y en la que lo carac-
terístico es el fin o función específico para el
cual ha sido creada. Por último la Adminis-
tración Corporativa, se caracteriza por la
unión de personas privadas para el ejercicio
de determinadas funciones públicas y cuyos
ejemplos más típicos son los Colegios Profe-
sionales y las Cámaras de Comercio, Indus-
tria y Navegación.
que lo ocupa, considerada ésta como una «colectividad
pública» o sociedad. A nosotros nos parece que la críti-
ca puede ser subsumida sin mayores contradicciones en
el concepto tradicional de Ente territorial, considerando
que ambos elementos, el territorio como la población
son caracterizadores e integrantes del concepto de Ente
Público Territorial. De hecho la doctrina así lo admitido
sin ningún problema al referirse a las Corporaciones
Locales, las cuales, no obstante su sustrato corporativo,
no pierden la consideración de Administraciones Terri-
toriales. Así se recoge el Ley 7/85 de Bases de Régimen
local cuando al regular los elementos de una de las
Administraciones Territoriales locales, el Municipio, se
determina que son elementos integrantes del mismo el
territorio la población y la organización. (art.1).
84
211
 ESTUDIOS
Siguiendo en su exposición a Parada Váz-
quez 2, podemos afirmar que las primeras
manifestaciones de la llamada Administra-
ción institucional se han visto en las Com-
pañías Comerciales de las colonias y las Rea-
les Fábricas (de armas, tapices, porcela-
nas...), que vendrían a constituir los orígenes
de los hoy denominados Establecimientos
Públicos Mercantiles y Sociedades Estatales.
En el S. XIX aparecen en Francia los lla-
mados establecimientos públicos, utilizados
habitualmente en la gestión de servicios
públicos asistenciales, benéficos, sanitarios y
docentes, caracterizados por la subordinación
jerárquica a la autoridad ministerial corres-
pondiente, compatible una cierta indepen-
dencia en la gestión técnica del servicio, de
cuya actividad se responsabiliza a los funcio-
narios o profesionales del sector (médicos,
profesores..). Constaban con personalidad
jurídica propia, diferente de la del Estado, y
cierta autonomía organizativa, normalmente
plasmada en la capacidad de elegir, a través
de órganos colegiados integrados por los pro-
pios miembros del establecimiento (claustro,
junta), el órganos directivo superior (rector,
director, decano).
El establecimiento público sirvió también
como fórmula de colaboración entre el sector
público y las iniciativas sociales de carácter
privado, permitiendo la canalización de ayu-
das privadas con fines sociales (beneficencia)
y la participación o colaboración de los bene-
factores en los órganos del establecimiento.
Como establecimientos públicos se constitu-
yeron numerosos centros de beneficencia y en
todas las provincias las Cajas de Ahorro-
Montes de Piedad (Real Orden de 3 de abril
de 1835, que la crea en Madrid). En fin, el
concepto de establecimiento público cubre
durante el S. XIX una amplia variedad de
organismos, tanto de base fundacional como
2
PARADA VÁZQUEZ, R. (1990) Derecho Administrativo
II. Organización y empleo público, Madrid, Marcial
Pons, pags. 210-213.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
212
corporativa; en Francia se incluyen bajo esta
modalidad las Cámaras de Comercio, y en
España se califica de tales a las Universida-
des y a las Bolsas de Comercio (art. 64 Código
de Comercio3).
El tercer antecedente de la moderna Admi-
nistración Institucional o especializada fue-
ron las llamadas «cajas especiales», que no
eran sino órganos administrativos normales,
integrados en la estructura orgánica de la
administración, pero a los cuales se les dota-
ba de un funcionamiento excepcional en
materia presupuestaria, tanto en referencia
al principio de unidad de caja como al de espe-
cialidad. Precisamente, la Ley de 26 de
diciembre de 1958, de Régimen Jurídico de
las Entidades Estatales Autónomas (LEEA),
que fue la creadora en nuestro país de los
Organismos Autónomos como tales, tenía
como una de sus justificaciones la de estable-
cer un régimen jurídico común, que aportase
seguridad jurídica y orden, a las distintas
tipologías de entes públicos, y en concreto,
como recoge el apartado 2 de su exposición de
motivos a la supresión de las cajas especiales.
1.1. ¿Qué son los funcionarios
de organismos autónomos?
La existencia de estos tipos de administra-
ción, y ya a partir de la LEEA, motivó la exis-
tencia, en la Administración Estatal, de dos
grupos de funcionariado4, en función de su
3
Hoy derogado por la Disposición Derogatoria de la
Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores.
4
Unos y otros tenían una regulación muy similar y lo
cierto es que bien se podría haber optado por una única
categoría de funcionarios que prestase indistintamente
servicios en uno u otro tipo de administración, pues no
parece que existieran razones objetivas que justificarán
tal diferenciación, por más que la legislación reguladora
de los OOAA hiciera referencia a sus peculiaridades y
especialidades. En este sentido, la propia exposición de
motivos del Decreto 2043/1971, por la que se aprobaba
e Estatuto (común) del personal al servicio de los orga-
nismos autónomos declara la pretensión de lograr la
84

dependencia. Así en la administración territo-
rial estatal (Lo que hoy llamaríamos AGE) se
reguló a los funcionarios de la Administración
Civil del Estado que tenían como norma regu-
ladora fundamental la Ley de Funcionarios
Civiles de 1964. Por otra lado, en la Adminis-
tración Institucional y más concretamente en
los Organismos Autónomos, aparecieron los
funcionarios de los Organismos Autónomos,
regulados en el art. 82 de la LEEA, en sus pro-
pios estatutos y posteriormente, el Decreto
2043/1971, por el que se aprueba el Estatuto
del personal al servicio de los organismos
autónomos para los funcionarios de Organis-
mos Autónomos5, que tuvo un carácter unifi-
cador entre los distintos cuerpos de funciona-
rios de OOAA, si bien las normas del primer
grupo, el de los funcionarios civiles del Estado,
se declaraban subsidiarias de las del segundo.
Como vemos, la LEEA dotó a los Organis-
mos Autónomos de su propio personal, dispo-
niendo de cuerpos de funcionarios propios
distintos de los de la Administración Civil del
Estado y aún distintos entre sí en función de
su régimen de adscripción a uno u otro Orga-
nismo, teniendo cada cuerpo su propio esta-
tuto regulador con el sustrato común de lo
regulado en la LEEA (hasta el mencionado
Decreto 2043/71), si bien, como categoría fun-
cionarial, todos se integraba en una: la de
funcionarios de Organismos Autónomos.
«extensión y trasvase hasta el máximo compatible con
las peculiaridades y singularidades de los organismo
autónomos de los principios y técnicas de la legislación
de los funcionarios de la Administración Civil del Estado
al personal de aquellos».
5
Norma que formalmente no ha sido derogada, si
bien se puede considerar como tal desde el momento
en que todas las materias que regulaba (plantillas orgáni-
cas, competencias en materia de personal, selección,
provisión de puestos, incompatibilidades, situaciones
administrativas, etc) han sido objeto de regulación por
normas posteriores. Además, la Ley 6/1997 de Organi-
zación y Funcionamiento de la Administración General
del Estado, declara en su art. 47 que el personal al servi-
cio de los OOAA «será funcionario o laboral, en los mis-
mos términos que los establecidos para la Administra-
ción General del Estado».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
ANGEL COLMEIRO QUERO
Este régimen jurídico se mantuvo hasta la
entrada en vigor de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, de medidas para la Reforma de la
Función Pública, la cual aún permanece
vigente en lo que no se oponga a la Ley
6/2007, del Estatuto Básico del Empleado
Público (EBEP) y hasta el desarrollo de las
correspondientes leyes de función pública
previstas por el EBEP. Así la Ley 30/1984,
declara aplicable sus medidas al personal de
la Administración Civil del Estado y sus
Organismos Autónomos (art. 1.1.a).
Dado el ámbito objetivo y subjetivo de la
Ley 30/84 lo que en la práctica supuso ésta
fue la equiparación del régimen jurídico de
ambas categorías de funcionarios, a lo que
también contribuyó la Ley 53/1984, de Incom-
patibilidades, y la legislación posterior y
coetánea a las normas del 84, plasmada en los
reglamentos de situaciones administrativas,
procedimiento sancionador e ingreso y provi-
sión de puestos.
La Ley 30/1984, dentro de sus medidas,
creó6 con carácter interdepartamental, unas
Escalas de Organismos Autónomos7, median-
te la integración en ellas de funcionarios de
escalas preexistente, a las que más tarde nos
referiremos en detalle y otras con carácter
departamental, que venían a ser una copia de
los cuerpos generales y especiales de la Admi-
nistración Civil de Estado. En materia de
Seguridad Social, la propia Ley 30/1984
determinó que los funcionarios que se inte-
grasen en los nuevos Cuerpos o Escalas con-
servarían el régimen de Seguridad Social que
tuvieran en el momento de la integración.
6
Disposición Adicional Novena. Dos
7
Estas escalas son la Escala Técnica de Gestión de
OOAA (Antiguo grupo A, hoy subgrupo A1), la Escala
Administrativa de OOAA (Antiguo grupo C, hoy subgru-
po C1), la Escala Auxiliar de OOAA (Antiguo grup D,
hoy subgrupo C2) y la Escala Subalterna de OOAA
(Antiguo grupo D, hoy a extinguir). Posteriormente se
crearía, también con carácter interdepartamental la
Escala de Gestión de OOAA (Antes grupo B hoy subgru-
po A2).
84
213
 ESTUDIOS
Por último, la LOFAGE supuso la finaliza-
ción formal (la material ya se había produci-
do por la Ley 30/84) del régimen jurídico de
los funcionarios de Organismos Autónomos,
al derogar8 expresamente, por un lado, la
LEEA y por otro, establecer, en su art. 47, que
los funcionarios de los organismos autónomos
lo serán «en los mismos términos que los esta-
blecidos para la Administración General del
Estado».
1.2. Definición legal de funcionarios
de organismos autónomos
Lo cierto es que en la actualidad, a pesar
de que la denominación de «Organismos
Autónomos» pervive en determinadas Esca-
las de funcionarios y del gran volumen de las
plazas anualmente convocadas para tales
Escalas, que en la Oferta de Empleo Público
anual aparecen en un apartado diferenciado
bajo el epígrafe de «Escalas de Organismos
Autónomos», no encontramos una definición
legal de lo que debe ser considerado un fun-
cionario de Organismos Autónomos, no obs-
tante lo cual, en la práctica administrativa,
pervive la distinción entre ambas categorías
en determinados aspectos, como es el de
Seguridad Social, lo que hace necesario el
análisis de la actual figura del funcionario de
organismo autónomo.
Necesariamente es preciso realizar una
aproximación histórico normativa al concep-
to, la cual remite a la norma de creación de
tales funcionarios, que no es otra que la ya
citada LEEA. Esta Ley definía en su art 82.1
a los funcionarios de organismos autónomos
a «quienes, previa oposición o concurso, pres-
ten en ellos servicios permanentes, figuren en
las correspondientes plantillas y perciban
sueldos o asignaciones fijas con cargo a los
presupuestos respectivos.», encomendando,
en su punto 2 a la Presidencia de Gobierno la
8
Disposición Derogatoria Única. 1.c.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
214
elaboración y propuesta de un Estatuto
General y declarando la legislación de funcio-
narios civiles como supletoria de las específi-
cas de esta categoría de funcionarios.
Por su parte, el Decreto 2043/1971, por el
que se aprobaba el Estatuto del personal al
servicio de los OOAA, regulaba la figura de
los funcionarios de OOAA, desarrollando lo
previsto en la LEEA. Así, en cuanto al con-
cepto de esta categoría funcionarial, se esta-
blecían las categorías de empleo y de carrera,
declarando que tenían la consideración de
funcionarios de carrera de organismos autó-
nomos los que «en virtud de nombramiento
legal desempeñan servicios de carácter per-
manente figuran en las correspondientes
plantillas y perciben sueldos o asignaciones
fijas con cargo a las consignaciones de perso-
nal de sus presupuestos» 9.
Por ello, y sin entrar ahora en grandes dis-
quisiciones, los requisitos para que se diera el
concepto eran los siguientes: 1) ejercicio de
funciones públicas con carácter permanente
(prestación de servicios), 2) Nombramiento,
3) Inclusión en la plantilla de un Organismos
Autónomo y 4) Percepción de un sueldo (retri-
buciones) con cargo a los presupuestos del
Organismo.
Por su parte, el Decreto 315/1964, Ley
Articulada de Funcionarios Civiles del Esta-
do (LFCE), que regulaba a tales funcionarios
en términos muy similares a los de la LEEA,
excluía expresamente de su ámbito de aplica-
ción a «Los funcionarios de los Organismos
autónomos a que se refiere el art. 82 de la Ley
de 26 de diciembre de 1958 (LEEA) , quienes
se regirán por el Estatuto previsto en dicho
precepto legal».
9
Compárese con el vigente art. 9.1 Ley 7/2007: «Son
funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramien-
to legal, están vinculados a una Administración Pública por
una relación estatutaria regulada por el Derecho Adminis-
trativo para el desempeño de servicios profesionales retri-
buidos de carácter permanente», aplicable a todos los fun-
cionarios de las distintas Administraciones Públicas.
84

El concepto así definido permitía diferen-
ciar claramente los funcionarios de la ACE y
los de los OOAA, mediante el elemento de la
prestación de servicios, de tal forma que si el
nombramiento conferido era para prestar
servicios en la Administración Civil del Esta-
do, nos encontraríamos con un funcionario de
tal naturaleza, mientras que si el nombra-
miento lo era para la prestación de servicios
en un determinado organismo autónomo,
estaríamos ante un funcionario de OOAA.
Esto conllevaba que los funcionarios de la
Administración Civil del Estado sólo podía
prestar servicios en un Organismo Autónomo
si no a través de su pase a la situación admi-
nistrativa de supernumerario y otro tanto
sucedía con los funcionarios de OOAA.
La Ley 30/84 supuso el fin de la diferencia-
ción en el régimen jurídico entre ambas cate-
gorías, al menos desde un punto de vista
material, desapareciendo la situación admi-
nistrativa de supernumerario y pudiendo
prestar servicios cada categoría funcionarial
indistintamente en la Administración Civil
del Estado o en sus Organismos Autónomos,
rigiéndose ambas por las disposiciones de la
Ley 30/1984 y su normativa de desarrollo,
fundamentalmente por los Reales Decretos
33/1986, Reglamento Sancionador, 364/1995,
Reglamento de Ingreso y Provisión de Pues-
tos y 730/1986, de 11 de abril (derogado por
RD 365/1995), Reglamento de Situaciones
Administrativas. De este modo, el régimen
jurídico del acceso y provisión de puestos,
situaciones administrativas, incompatibili-
dades, derechos y obligaciones, etc., quedaba
unificado, tanto para los funcionarios de
OOAA como para los civiles, en torno a la Ley
30/1984 y demás normas concordante con
ésta.
La puntilla final a la liquidación del régi-
men jurídico de los funcionarios de OOAA, la
dio la LOFAGE al declarar expresamente que
los funcionarios de OOAA lo serían en los
mismos términos que los de la Administra-
ción General del Estado y derogando expresa-
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ANGEL COLMEIRO QUERO
mente la LEEA. Ello supuso que el único con-
cepto legal que se mantuvo vigente para los
funcionarios del Estado fuera el regulado en
la LFCE10, con lo que todas las escalas de
OOAA existentes caen ya en el propio ámbito
de aplicación de la LFCE, que recordemos era
aplicable a los funcionarios de la Administra-
ción civil del Estado pero «excluidos los fun-
cionarios de los Organismos Autónomos a que
se refiere el art. 82 de la Ley de 26 de diciem-
bre de 1958, quienes se regirán por el Estatu-
to previsto en dicho precepto legal», categoría
que ahora queda derogada.
Es cierto que la LOFAGE, también recoge
en su art. 47.3 que «no obstante lo establecido
en el apartado 1 de este artículo, la Ley de cre-
ación podrá establecer excepcionalmente
peculiaridades del régimen de personal del
Organismo autónomo en las materias de ofer-
ta de empleo, sistemas de acceso, adscripción
y provisión de puestos y régimen de movilidad
de su personal.» Es decir, que por Ley y de
forma excepcional, se pueden introducir espe-
cialidades que, sin obstar a la declaración de
que el personal del organismo lo es en los mis-
mos términos que el de la AGE, regulen pecu-
liaridades del régimen jurídico de su perso-
nal. Ahora bien, ¿suponen estas especialida-
des el mantenimiento (o creación) de una
categoría funcionarial, la de organismos
autónomos post LOFAGE, diferente de la de
los funcionarios civiles del Estado? Probable-
mente, la interpretación más correcta es que
no. Y ello porque cuando el artículo 47.3 de la
LOFAGE se refiere al personal del organismo
autónomo sólo puede hacerlo, en una inter-
pretación integradora con el propio artículo
47.1 y con el resto de las normas reguladoras
de la función pública estatal, al personal que
dependa funcionalmente del organismo.
10
Según el art. 4 de la LFCE «Son funcionarios de
carrera los que, en virtud de nombramiento legal desem-
peñan servicios de carácter permanente, figuran en las
correspondientes plantillas y perciben sueldos o asigna-
ciones fijas con cargo a las consignaciones de personal de
los Presupuestos Generales del Estado».
84
215
 ESTUDIOS
Recordemos que el art. 2 de la Ley 30/1984
determina que todo el personal al que se
refiere su ámbito de aplicación, entre los que
están los funcionarios de los organismos
autónomos, sus cuerpos, escalas y categorías
dependen orgánicamente del Ministerio de la
Presidencia, dependencia que luego pasaría
al hoy extinto Ministerio de Administracio-
nes Públicas. Además, en nuestra opinión,
las especialidades que se regulan en el art.
47.3 de la LOFAGE sólo son eso: excepciona-
les especialidades al régimen general de los
funcionarios de la AGE, regulado en las dis-
tintas normas de función pública antes
expuestas. También nos inclina a considerar
que no se podría hablar de una categoría de
funcionarios de organismos autónomos el
hecho de que las posibles especialidades
regulasen en la Ley de creación del organis-
mo deberían ser aplicables en buena lógica a
cualquier funcionario que funcionalmente
dependiera del organismo, con independencia
de que se tratase de un funcionario de un
cuerpo regulado por la Ley de Funcionarios
Civiles del Estado o de uno de los denomina-
dos «de organismos autónomos», pues no seria
razonable ni igualitario, por ejemplo, utilizar
sistemas de provisión de puestos de trabajo
distintos para un funcionario de una categoría
u otra, ambos destinados en el mismo organis-
mo y con idénticas expectativas de ascenso en
el seno de la organización. Además, se debe
tener en cuenta la existencia de los cuerpos
«generales» de organismos autónomos (Escala
Técnica de Gestión de OOAA, Escala de Ges-
tión de OOAA, etc.) que por su propia natura-
leza interdepartamental no se hayan vincula-
dos a organismo autónomo alguno. En cual-
quier caso, lo cierto es que hasta la fecha el
legislador no ha hecho uso esta facultad de
introducir especialidades en el régimen jurí-
dico del personal dependiente de los organis-
mos autónomos que pudieran hacernos consi-
derar la posibilidad de una nueva categoría
funcionarial.
Ahora bien, derogada la norma cabecera
de los funcionarios de OOAA, la LEEA, ¿qué
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
216
sucede con éstos? ¿En qué situación jurídica
quedan?
Una posible solución hubiera sido que la
categoría de Funcionarios de organismos
autónomos se hubiera declarado «a extin-
guir», regulándose un régimen transitorio,
hasta la jubilación por edad de todos los efec-
tivos que en dichas escalas prestasen servi-
cios. También podría el legislador haber crea-
do una nueva categoría de funcionarios en la
que se integraran los de organismos autóno-
mos regulados en el art. 82 de la derogada
LEEA. Sin embargo, la opción del legislador
no fue ninguna de ellas, sino que declaró
expresamente en la LOFAGE que estos fun-
cionarios lo serían en los mismos términos
que los establecidos para la Administración
General del Estado. Por ello, en nuestra opi-
nión, y esta es una afirmación que a la luz de
la práctica administrativa actual no es en
absoluto pacífica, la derogación formal de la
LEEA por la LOFAGE con la declaración
expresa por ésta de que el personal de los
organismos autónomos lo sería en los mismos
términos que los de la Administración Gene-
ral del Estado, el régimen unitario estableci-
do en la Ley 30/1984 y su legislación posterior
de desarrollo, supuso formal y materialmente
la integración en la categoría de funcionarios
de la Administración Civil de todos los fun-
cionarios de organismos autónomos devinien-
do inaplicable la exclusión contenida en el
art. 2.2.b) de la Ley de Funcionarios Civiles
del 1964, que hacía referencia a los «los fun-
cionarios a los que se refiere el art. 82 de la
LEEA», que habrían dejado de existir por
haber sido ésta derogada y regirse tales fun-
cionarios por los «mismos términos que los de
la AGE». Esta solución además se acomoda al
hecho de que, a pesar de la desaparición de la
LEEA y por tanto de los funcionarios regula-
dos en su art. 82, las Escalas de Organismos
autónomos no han quedado, ni mucho menos
como unas escalas tendentes a desaparecer,
sin convocatorias de nuevas plazas e integra-
das por el personal de antiguo régimen regu-
lado en la LEEA, sino que, todo lo contrario,
84

desde el año de la aprobación de la LOFAGE,
1997, han sido miles los funcionarios que han
accedido a escalas de las denominadas «de
organismos autónomos» y a los que les tiene
que ser de aplicación el único régimen jurídi-
co de los funcionarios del Estado vigente en la
actualidad, el de los funcionarios civiles del
Estado, no, evidentemente, el derogado de la
LEEA del año 58. Así por ejemplo en la Ofer-
ta de Empleo Público estatal para el 2009,
que recordemos tiene un carácter claramente
restrictivo en materia de empleo publico por
la crisis económica general, recoge entre pro-
moción interna e ingreso libre un total de
4578 plazas para funcionarios de los distintos
subgrupos de las Escalas de OOAA, cifra
nada desdeñable11.
En suma, podemos colegir que en la actua-
lidad existe en la Administración del Estado
una categoría única de funcionario de carre-
ra, que presta servicios indistintamente en la
Administración General del Estado: en su
Administración Territorial (Ministerios) o en
la Administración Institucional (OOAA,
Entidades Públicas Empresariales y Agen-
cias Estatales).
1.3. En resumen....El concepto vigente
del funcionario de organismos
autónomos
Pero entonces ¿qué es hoy día un funciona-
rio de OOAA? En nuestra opinión hoy día,
desde un punto de vista formal, lo que se
denomina un funcionario de OOAA no es más
que un funcionario de la Administración Civil
del Estado que pertenece a un cuerpo o esca-
la en cuya denominación 12 y por razones
11
Si bien en la OEP para el 2008 la cifra de plazas
para Escalas de OOAA llegaba a las 14.989.
12
Probablemente mantener en la actualidad la
denominación de «Organismos Autónomos» es una
decisión desacertada, que ocasiona confusión (sobre
todo en otras Administraciones Públicas, por ejemplo,
las de las CCAA, que a veces tienen puestos en su orga-
nización general abiertos a funcionarios de otras Admi-
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histórico-normativas, aparecen las palabras
«Organismo Autónomo», sin que tal denomi-
nación implique su adscripción a un organis-
mos autónomo (que recordemos en la regula-
ción efectuada por la LOFACE no pueden dis-
poner de cuerpos de funcionarios propios) ni
suponga un régimen jurídico peculiar. Y ello
por así disponerlo la Ley de Funcionarios
Civiles del Estado de 1964, vigente todavía en
lo que no se oponga al Estatuto Básico del
empleado público ya hasta que se apruebe la
Ley de Función Pública prevista en éste, pues
se dan los requisitos en ella establecidos:
Nombramiento, percibo de retribuciones,
encontrarse en la plantilla orgánica, y presta-
ción de servicios, y no encontrarse en ningu-
na de las exclusiones que se contemplan en la
citada ley.
Desde un punto de vista material funcio-
nario de organismos autónomos serán aque-
llos que presten servicios en un Organismo
Autónomo, sin perder la naturaleza de fun-
cionarios de la Administración Civil del Esta-
do. Uno de los elementos que define al figura
de funcionario era la prestación de servicios,
por lo que, el funcionario que preste servicios
en un Organismo Autónomo será funcionario
nistraciones Públicas y se sorprenden y en ocasiones
ponen trabas cuando éstos son solicitados por funciona-
rios de OOAA del Estado); máxime cuando la Ley
28/2006, de Agencias para la mejora de los servicios
públicos, ha supuesto el acta de defunción de los Orga-
nismos Autónomos al determinar que, sin perjuicio de la
pervivencia de los OOAA existentes, el organismo públi-
co que se creará en la AGE con carácter general será la
Agencia. Además, la propia Ley de Agencias prevé la
posibilidad de transformar los OOAA existentes en
Agencias (cosa que ya se ha hecho con algunos de ellos,
Agencia Estatal del BOE, Agencia Meteorológica, etc.),
por lo que podría llegar a darse el hipotético caso de
que, convertidos todos los organismos autónomos en
agencias, existieran funcionarios de organismos autóno-
mos pero no los propios organismo autónomos, lo que
resultaría un verdadero contrasentido, sólo explicable
en los términos expuestos en este trabajo: los funciona-
rios de OOAA no son una categoría sino una denomina-
ción, más o menos acertada, dentro de los funcionarios
de la administración civil del estado.
84
217
 ESTUDIOS
de ese organismo autónomo, o lo que es lo
mismo, se encuentra destinado en tal o cual
organismo autónomo, del que depende fun-
cionalmente13.
Tanto en la doctrina como en la jurispru-
dencia no existen dudas sobre el régimen
jurídico general aplicable a los funcionarios
de «Organismos Autónomos», coincidiendo en
que se rigen por las mismas (y únicas) nor-
mas aplicables a los funcionarios del Estado,
a pesar de que desde un punto de vista con-
ceptual, la Admón. sigue diferenciando las
dos categorías. No obstante, aun permanece
un aspecto del régimen estatutario de estos
funcionarios sobre el que existe litigiosidad y
que ciertamente permanece obscuro e inex-
plorado para la doctrina, cual es el régimen
de Seguridad Social de estos funcionarios.
2. EL RÉGIMEN ESPECIAL
DE SEGURIDAD SOCIAL
DE LOS FUNCIONARIOS
DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL
DEL ESTADO
Como sabemos, la Constitución Española
de 1978 establece en su art. 41 un mandato a
los Poderes públicos para que mantengan un
régimen público de Seguridad Social para
todos los ciudadanos, que garantice la asis-
tencia y prestaciones sociales suficientes
ante situaciones de necesidad, especialmente
en caso de desempleo.
El ámbito de aplicación de ese Sistema de
la Seguridad Social previsto constitucional-
mente viene regulado en el art. 7 del Real
Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio,
por el que se aprueba el Texto Refundido de la
13
Situación, nótese, que puede no ser indefinida, al
poder pasar el funcionario, mediante los procedimien-
tos de provisión de puestos de trabajo, a prestar servicio
en la Administración Civil del Estado o en otros Organis-
mos Públicos, perdiendo entonces la consideración,
desde el punto de vista material, de funcionario del
Organismo Autónomo.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
218
Ley General de la Seguridad Social. Según el
citado precepto están comprendidos en el Sis-
tema los españoles que residan en España y
los extranjeros que residan o se encuentren
legalmente en España, siempre que, en
ambos supuestos, ejerzan su actividad en
territorio nacional y estén incluidos en algu-
no de los apartados siguientes:
• Trabajadores por cuenta ajena que
presten sus servicios en las condiciones
establecidas por el artículo 1.1 del Esta-
tuto de los Trabajadores en las distintas
ramas de la actividad económica o asi-
milados a ellos, bien sean eventuales,
de temporada o fijos, aun de trabajo dis-
continuo, e incluidos los trabajadores a
domicilio, y con independencia, en todos
los casos, de la categoría profesional del
trabajador, de la forma y cuantía de la
remuneración que perciba y de la natu-
raleza común o especial de su relación
laboral.
• Trabajadores por cuenta propia o autó-
nomos, sean o no titulares de empresas
individuales o familiares, mayores de
dieciocho años, que reúnan los requisi-
tos que de modo expreso se determinen
reglamentariamente.
• Socios trabajadores de Cooperativas de
Trabajo Asociado.
• Estudiantes.
• Funcionarios públicos, civiles y
militares.
Como es sabido la estructura del Sistema
de Seguridad Social se articula en torno al
Régimen General, regulado en el Titulo II de
la Ley General de SS y a los Regímenes Espe-
ciales, entre los que encontramos el de funcio-
narios públicos civiles y militares (art. 10.2.d).
No obstante el Régimen General incluye en su
ámbito de aplicación y por lo que respecta a
funcionarios, a los funcionarios en prácticas
que aspiren a incorporarse a Cuerpos o Esca-
las de funcionarios que no estén sujetos al
84

Régimen de Clases Pasivas y los altos cargos
de las Administraciones Públicas que no sean
funcionarios públicos, así como los funciona-
rios de nuevo ingreso de las Comunidades
Autónomas y a los funcionarios del Estado
transferidos a las Comunidades Autónomas
que hayan ingresado o ingresen voluntaria-
mente en Cuerpos o Escalas propios de la
Comunidad Autónoma de destino, cualquiera
que sea el sistema de acceso.
Por su parte el Real Decreto Legislativo
4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad
Social de los Funcionarios Civiles del Estado,
es, junto con el Real Decreto 670/1987, de 30
de abril, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de la Ley de Clases Pasivas del Estado,
la norma cabecera del Régimen Especial de
Seguridad Social de los Funcionarios Civiles
del Estado14 (RESSFCE). El art. 3 del Real
Decreto Legislativo 4/2000 determina que
quedan obligatoriamente incluidos en el
ámbito de aplicación de este Régimen espe-
cial: a) los funcionarios de la Administración
Civil del Estado y b) los funcionarios en prác-
ticas que aspiren a ingresar en cuerpos de la
Administración Civil del Estado. Asimismo
recoge unas exclusiones expresas, tales como
la de los funcionarios de la Administración
local (3.2.a), los de organismos autóno-
mos (3.2.b), los de la Administración militar
(3.2.c), Administración de Justicia (d), Segu-
ridad Social (e), funcionarios de nuevo ingre-
so de las CCAA (f), los funcionarios de carre-
ra de la Administración Civil del Estado
transferidos a las Comunidades Autónomas,
que hayan ingresado o ingresen voluntaria-
mente en Cuerpos o Escalas propios de la
14
El Régimen Especial de Seguridad Social de los
Funcionarios Civiles del Estado se haya integrado por
dos mecanismos de cobertura: el Régimen de Clases
Pasivas del Estado y el Régimen del Mutualismo Admi-
nistrativo. Esta composición dual de este Régimen Espe-
cial ha sido motivo de crítica por la Doctrina (Vid. AGUI-
RRE, F. «El Sistema de Clases Pasivas», Granada, 1989, Ed.
Comares).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
ANGEL COLMEIRO QUERO
Comunidad Autónoma de destino, cualquiera
que sea el sistema de acceso (g) y el personal
de administración y servicios propio de las
universidades (h).
En aplicación de esta normativa, y en con-
creto de la exclusión de los funcionarios de
organismos autónomos del art. 3.2.a del RD
Legislativo 4/2000, la Administración
(MUFACE y la Tesorería General de la Segu-
ridad Social) han venido entendiendo que «ad
sensu contrario», que si los funcionarios de
organismos autónomos no están incluidos el
Régimen Especial, lo estarán en el General.
En nuestra opinión este encuadramiento
en el Régimen General de los Funcionarios de
OOAA no es correcta y ello porque considera-
mos que la exclusión del art. 3.2.a del RD
Legislativo 4/2000, ha quedado derogada, o al
menos inaplicable.
Para el esclarecimiento de esta afirmación
es preciso realizar un análisis de la causa de
esta exclusión y de porqué ésta se debe consi-
derar derogada, aunque el lector en este pun-
to, ya podrá entrever las razones que nos
impulsan a afirmar esto y que se relacionan
directamente con el concepto de funcionario
de organismos autónomos que hemos desa-
rrollado en los apartados anteriores.
2.1. Evolución del Régimen Especial
y su incidencia en la adscripción
de los funcionarios «de organismos
autónomos»
La Ley de Bases de Seguridad Social de
1963 (Ley 193/1963), y posteriormente su
Texto Articulado de 1966 pretendían, como
declaración de principios, el establecimiento
de un régimen unitario e integrador de Segu-
ridad Social15, si bien se preveía la existencia
15
Cosa que, aun hoy, en cuanto a la gestión del sis-
tema no ha sido enteramente conseguida, existiendo
varios regímenes especiales que cuentan con sus propios
órganos gestores, como por ejemplo el de Trabajadores
84
219
 ESTUDIOS
de regímenes especiales para determinados
colectivos. Entre estos colectivos se encontra-
ban, para el caso que nos ocupa, el de los fun-
cionarios de la Administración Civil del Esta-
do y el de los funcionarios de las Entidades
Estatales Autónomas, que recordemos, en
aquella fecha eran colectivos diferenciados
cada uno con su propia normativa de referen-
cia: para los primeros el Texto Articulado de
la Ley de Funcionarios Civiles de 1964 y para
los segundos la LEEA (art. 82) y posterior-
mente el Decreto por el que se aprobaba el
Estatuto de los funcionarios de OOAA y que
en buena lógica deberían pertenecer a regí-
menes especiales diferentes. En este contexto
nace la Ley 29/1975, de 27 de junio, sobre
Seguridad Social de los Funcionarios Civiles,
que consecuentemente con lo dispuesto en la
el Texto articulado de la Ley de Bases de
Seguridad Social, regula el régimen especial
de los funcionarios de la Administración
Civil, excluyendo a los de Organismos Autó-
nomos16, para los cuales se preveía un régi-
men especial pendiente de desarrollo. Para
éstos últimos y de manera provisional, hasta
la regulación de su régimen especial previsto
en el art. 10.2f) de la Ley de Seguridad Social
de 21 de abril de 1966, la Resolución de la
Dirección General de Previsión sobre
aplicación del Régimen General de la
Seguridad Social a los funcionarios de
Entidades Autónomas Estatales (BOE
18/04/1967) determinaba su inclusión en el
Régimen General de la Seguridad Social, con
la posibilidad de que determinadas Entida-
des Autónomas que por Decreto 386/1959
figuraban excluidas de la obligatoriedad de
determinados Seguros Sociales Unificados
pudieran mantener tales exclusiones referi-
das a las correspondientes contingencias pro-
tegidas por el Régimen General.17
del Mar, con el ISM o el de Funcionarios Civiles, con
MUFACE.
16
Articulo tercero.2.b de la derogada Ley 29/1975,
de 23 de noviembre. (BOE del 30 de junio).
17
El Decreto 386/1959 no era aplicable a los fun-
cionarios sino a los «obreros y empleados» al servicio del
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
220
Pues bien, a la vista de todo ello, las nor-
mas que en el momento de promulgarse la
Ley 29/75 sobre Seguridad Social de los Fun-
cionarios Civiles del Estado, regulaban el
régimen jurídico y de Seguridad Social de los
funcionarios de Organismos Autónomos eran
las siguientes:
• La Ley de 26 de diciembre de 1958, de
Régimen Jurídico de las Entidades
Estatales Autónomas (BOE 29/12/58),
norma de creación (art. 82) de los fun-
cionarios de Organismos Autónomos y
que sentaba su régimen jurídico básico.
• El Decreto 2043/1971, de 23 de julio, por
el que se aprueba el Estatuto del perso-
nal al servicio de los organismos autó-
nomos; que venía a desarrollar los prin-
cipios generales en materia de personal
recogidos en la LEEA bajo el prisma de
la unidad con los funcionarios de la
Admón. civil y por lo tanto, en términos
muy similares, aunque con pequeñas
especialidades.
• La Ley General de Seguridad Social,
que preveía como dos Regímenes Espe-
ciales el de los funcionarios de la admi-
nistración institucional y el de los fun-
cionarios civiles.
• La Resolución de la Dirección General de
Previsión sobre aplicación del Régimen
General de la Seguridad Social a los fun-
cionarios de Entidades Autónomas Esta-
tales, que con carácter provisional y has-
ta la creación del Régimen Especial
declaraba la aplicación del Régimen
General de Seguridad Social a los funcio-
narios de la administración institucional.
Estado y Organismos Autónomos que no tenían la consi-
deración de funcionarios y a los cuales sometía al régi-
men de los Seguros Obligatorios y Mutualismo Laboral,
aunque su Disposición Transitoria tercera se refería a la
exceptuación de determinados Organismo Autónomos
de cotizar en los Seguros Obligatorios de Vejez e Invali-
dez por «(...)asumir directamente el cumplimiento de
esta obligación a sus funcionarios (...) (Sic.).
84

Por tanto, la Ley 29/75 fue plenamente
coherente con la situación en materia de fun-
ción pública y seguridad social existente en el
momento de su promulgación, y por tanto,
excluyó de su aplicación a los funcionarios de
organismos autónomos, que se regulaban,
recordemos en el art. 82 de la LEEA, que
estaban excluidos del ámbito de aplicación de
la LFCE de 1964 y que deberían tener su pro-
pio Régimen de Seguridad Social según el
Texto Articulado de la Ley de Seguridad
Social de 1966.
Paralelamente, y a lo largo de la vigencia
de la Ley 28/75, diversas normas reguladoras
de la función pública fueron aprobadas como
hemos visto18: la Ley 30/84, posteriormente la
LOFAGE, vinieron a incidir notablemente
sobre el régimen jurídico de los funcionarios
públicos y en concreto, derogaron la LEEA y
unificaron el régimen jurídico de los funcio-
narios, suprimiendo como tal la categoría de
funcionarios a los que se refería el art. 82 de
la LEEA, es decir, la de los Funcionarios de
Organismos Autónomos, estableciendo un
régimen funcionarial que quedaba unificado
en torno a una única categoría, la de funcio-
narios civiles, por más que en algunas escalas
perviviera la denominación de «organismos
autónomos».
El Texto Refundido de la Ley sobre Seguri-
dad Social de los Funcionarios Civiles del
Estado, aprobado por RD Legislativo 4/2000,
dictado como dice su exposición de motivos,
para regularizar, aclarar y armonizar la Ley
29/1975 y sus modificaciones posteriores, con
las disposiciones contenidas en normas con
rango de ley, que hubieran incidido19 en el
ámbito del mutualismo administrativo ges-
18
Vid. Ut supra pag. 2
19
Entre otra importantes normas, durante la vigen-
cia de la Ley 29/75 se aprobaron el Real Decreto Legis-
lativo 670/1987, Texto Refundido de la Ley de Clases
Pasivas del Estado,; el RD Leg. 1/1994, Texto Refundido
de la Ley General de Seguridad Social, La ley 39/1999,
de Conciliación de la vida personal y laboral de las per-
sonas trabajadoras.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
ANGEL COLMEIRO QUERO
tionado por la Mutualidad General de Fun-
cionarios Civiles del Estado, debió tener en
cuenta las modificaciones efectuadas por las
Leyes 30/1984 y 6/1997 sobre la Función
Pública estatal, que si bien no era materia
directa del Régimen Especial de Seguridad
Social de los Funcionarios Civiles, incidían
directamente en el ámbito subjetivo de apli-
cación del citado régimen.
Aquí es donde, en nuestra opinión se pro-
dujo un error que hoy día se arrastra con
importantes consecuencias en materia de
encuadramiento: se volvió a recoger la exclu-
sión expresa de este régimen especial de los
funcionarios de organismos autónomos, cate-
goría que como tal había desaparecido. Dado
que el vigente Real Decreto Legislativo
4/2000 no es sino «un simple texto refundido
sin capacidad legislativa innovadora»20 no
viene sino a reiterar la exclusión que apa-
recía en el propio art. 3 de la Ley 29/75, y que
en su momento tenía su relevancia, por exis-
tir un diferente régimen jurídico para los fun-
cionarios «civiles» regulados en la Ley del 64
y los de «organismos autónomos», regulados
en la LEEA del 58. Pero en el momento de la
aprobación del RD Leg, 4/2000, tal exclusión
carecía de sentido, al haberse liquidado el
régimen de los funcionarios de organismos
autónomos. Esto, junto con un criterio 21
seguido por la Administración que ha venido
interpretando de manera restrictiva el ámbi-
to de aplicación del Mutualismo Administra-
tivo, ha supuesto la exclusión de aquellos fun-
20
FJ 4º, STSJ Andalucía, Sevilla, Sala de lo CA,
secc.2ª de 7 de diciembre de 2002.
21
Realmente, el verdadero error se está producien-
do con la interpretación que los organismos competen-
tes (MUFACE Y TGSS) vienen realizando de la exclusión
expresa de los funcionarios de ooaa, pues esta exclu-
sión, aunque aparezca en el Texto Refundido, sencilla-
mente sería inaplicable por no existir ningún funcionario
de ese tipo. No obstante, los citados organismos, com-
petentes en materia de adscripción en sus respectivos
regímenes, continúan aplicándola a cualquier funciona-
rio perteneciente a cuerpos o escalas en los que aparez-
can las palabras «organismo autónomo».
84
221
 ESTUDIOS
cionarios pertenecientes a Escalas en los que
aparezca las palabras «organismos autóno-
mos», determinando su inclusión en el Régi-
men General de Seguridad Social.
2.2. El tratamiento jurisprudencial
sobre la cuestión: la STS
de 17 de junio de 1991, la STS
de 18 de mayo de 2005
y la jurisprudencia posterior
La jurisprudencia22 ha tenido ocasión de
pronunciarse sobre la cuestión desde dos
perspectivas similares, aunque en la actuali-
dad con soluciones legislativas distintas: por
un lado el ingreso desde cuerpos del RESSF-
CE en la función pública propia de las CCAA
y por otro el acceso por promoción interna
desde cuerpos del RESSFCE a escalas de
Organismos Autónomos dentro de la Admi-
nistración General del Estado.
La primera sentencia que tiene una espe-
cial relevancia fue la Sentencia del Tribunal
Supremo de 17 de junio de 1991 que, aunque
no trata el tema de la seguridad social de los
funcionarios de organismos autónomos como
objeto directo del proceso, sino el Régimen de
Seguridad Social de los Funcionarios del Esta-
do (civiles y por tanto del RESSFCE) transfe-
ridos a una comunidad autónoma cuando
acceden por promoción interna a cuerpos pro-
pios de la comunidad autónoma, sentó la doc-
trina de que el disfrute a un determinado
Régimen de Seguridad Social se puede consi-
derar como un derecho adquirido, de tal forma
que «el acceso a función distinta dentro de la
misma Administración no puede comportar la
pérdida de un derecho adquirido ni restringir
22
Veánse, entre otras, las Sentencias en Casación en
interés de Ley del Tribunal Supremo de 18 mayo 2005,
Sala de lo CA, Sección 7ª (RJ 2005/5774) las sentencias
del TSJ de Madrid de 27 de mayo de 2005 (recurso
241/2001), 24 de mayo de 2005 (recurso 1260/2000),
de 24 de marzo de 2003 (recurso 1261/2000) y de 27
de marzo de 2003 (recurso 247/2001), entre otras.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
222
las expectativas de ascenso dentro de la mis-
ma» 2 3 . Por lo que, los funcionarios que
accedían por el sistema de promoción interna
a cuerpo de las CCAA tenían el derecho a man-
tener su especial régimen de Seguridad Social,
el especial de los funcionarios, gestionado por
MUFACE, sin que el hecho de pertenecer a un
cuerpo de la propia CA pudiera suponer óbice
a ello, so pena de socavar un derecho adquiri-
do. Si bien esta cuestión del acceso a cuerpos
propios de las comunidades autónomas ha
recibido posteriormente un tratamiento legis-
lativo específico24 que viene a modificar ex lege
ese criterio jurisprudencial, se puede afirmar
que la doctrina del derecho adquirido ha pervi-
vido en el TS y en los TSJ en relación a los fun-
cionarios de la Administración Civil del Esta-
do que acceden por el sistema de promoción
interna a cuerpos o escalas de las denomina-
das de organismos autónomos.
En este sentido la STS de 18 de mayo de
2005, por la que se desestima el recurso de
casación en interés de ley interpuesto por el
abogado del Estado rechaza fijar como doctri-
na legal que «los funcionarios del Estado, al
pasar por promoción interna y voluntaria-
mente a la Escala Técnica de Gestión de
Organismos Autónomos quedan en situación
de excedencia voluntaria y causan baja como
Mutualistas Obligatorios de Muface». Razo-
na el Alto Tribunal que si bien la Ley 29/75 de
23
FJ 3º STS 17 de junio de 1991.
24
El Real Decreto Legislativo 1/1994 de 20 de junio
por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley Gene-
ral de la Seguridad Social incluyó en su art 97.2 i ) obli-
gatoriamente en el Régimen General de la Seguridad
Social a «Los funcionarios del Estado transferidos a las
Comunidades Autónomas que hayan ingresado o ingre-
sen voluntariamente en Cuerpos o Escalas propios de la
Comunidad Autónoma de destino, cualquiera que sea el
sistema de acceso», derogando el apartado segundo de
la Disposición Adicional Tercera de la Ley 30/1984, que
disponía que: «Los funcionarios transferidos a las Comu-
nidades Autónomas continuarán con el sistema de Segu-
ridad Social o de previsión que tuvieran originariamen-
te, asumiendo las Comunidades Autónomas todas las
obligaciones del Estado o de la Corporación Local
correspondiente en relación con los mismos».
84

Seguridad Social de los Funcionarios (art.
3.2.b), así como el Reglamento del Mutualis-
mo Administrativo (Real Decreto 843/76)
excluía del Régimen Especial a los funciona-
rios de Organismos Autónomos, la Ley 30/84
para la Reforma de la Función Pública (artí-
culo 1.a) es de aplicación al personal de los
Organismos Autónomos de la Administración
Civil del Estado. A lo que cabría añadir, como
manifiesta el Ministerio Fiscal en el proceso,
que la LOFAGE establece en su articulo 45
que los Organismos Autónomos se rigen por
el Derecho Administrativo y en el artículo
47.1 subraya que el personal a su servicio
será funcionario «en los mismos términos que
los establecidos para la Administración Gene-
ral del Estado». La conclusión para el TS no
es otra que tan funcionarios son los que for-
man parte del personal de la Administración
Civil del Estado como los que integran los
Organismos Autónomos y tiene que recono-
cerse la permanencia en el mutualismo admi-
nistrativo del funcionario que pasó de un
cuerpo a otro de la Administración General
del Estado25. A mayor abundamiento, consi-
dera el TS, que el nuevo Reglamento del
Mutualismo Administrativo (RD 375/2003),
que era inaplicable al caso por cuestiones
temporales, viene a ratificar este criterio:
según su artículo 9 estarán de alta obligato-
ria en la Mutualidad General los funcionarios
en servicio activo (apartado 1) categoría que
corresponde como hemos visto al personal de
los organismos autónomos, sin que en el
apartado 2 (los que conservan la condición de
mutualistas aun cambiando su situación
administrativa) sean mencionados los de
Organismos Autónomos, puesto que en
ningún momento han dejado de pertenecer a
la Administración General del Estado.
Por todo ello, el Alto Tribunal desestima el
recurso de casación en interés de ley contra la
sentencia de 20 de diciembre de 2002 de la
Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sec-
25
FºJº 7º STS 18 mayo de 2005 (Rec. 36/2003).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
ANGEL COLMEIRO QUERO
ción Sexta) del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid, dictada en el recurso 92/00.
Otras sentencias de Tribunales Superio-
res, especialmente el de Madrid, en el que ha
existido cierta litigiosidad sobre la cuestión,
por ser la Comunidad Autónoma donde radi-
ca la sede de los Ministerios y por ende el
municipio de residencia de muchos funciona-
rios estatales, han tenido ocasión de pronun-
ciarse sobre la cuestión en diversas ocasiones
y siguiendo el criterio sentado por el TS, ava-
lando la tesis de que los funcionarios que
accedan por promoción interna a cuerpos de
los denominados «de organismos autónomos»
provenientes de los de la Administración
Civil del Estado, mantienen el derecho a per-
manecer afiliados como mutualistas obligato-
rios al RESSFCE. Los argumentos emplea-
dos básicamente son dos:
La teoría del derecho adquirido (que ya
recogiera la STS de 17 de junio de 1991) y que
en la actualidad encontraría un amparo en la
Ley 7/2007 de 12 de abril, del Estatuto Básico
del Empleado Público (EBEP), que establece
en su artículo 16.1 que «los funcionarios de
carrera tendrán derecho a la promoción profe-
sional», disponiendo la Disposición Adicional
Novena que «los funcionarios de carrera
tendrán garantizados los derechos económi-
cos alcanzados o reconocidos en el marco de
los sistemas de carrera profesional estableci-
dos por las leyes de cada Administración
Pública». Por ello, si partimos de la considera-
ción del disfrute a un determinado Régimen
de Seguridad Social como un «derecho adqui-
rido», parece claro que el EBEP, vendría a
respetar esos derechos adquiridos en el marco
de la promoción profesional como es la promo-
ción interna.
No obstante, lo cierto es que en general la
doctrina de los derechos adquiridos ha tenido
poco predicamento en nuestra doctrina y
jurisprudencia y más aun en el ámbito de las
relaciones de especial sujeción como la fun-
cionarial, en el que la llamada potestad de
autoorganización de la administración
84
223
 ESTUDIOS
(muchas veces patente de corso para actuar
en su ámbito interno) permite alterar con un
gran margen de actuación, el contenido de la
relación jurídica funcionarial. Recordemos la
STC 99/87, en la que se dice que: «El funcio-
nario que ingresa al servicio de la Adminis-
tración Pública se coloca en una situación
jurídica objetiva, definida legal y reglamenta-
riamente y, por ello, modificable por uno u
otro instrumento normativo de acuerdo con
los principios de reserva de Ley y de legali-
dad, sin que, consecuentemente, pueda exigir
que la situación estatutaria quede congelada
en los términos en que se hallaba regulada al
tiempo de su ingreso, o que se mantenga la
situación administrativa que se está disfru-
tando o bien, en fin, que el derecho a pensión,
causado por el funcionario, no pueda ser
incompatibilizado por Ley, en orden a su dis-
frute por sus beneficiarios, en atención a razo-
nables y justificadas circunstancias, porque
ello se integra en las determinaciones unilate-
rales lícitas del legislador, al margen de la
voluntad de quien entra al servicio de la
Administración, quien, al hacerlo, acepta el
régimen que configura la relación estatutaria
funcionarial (art. 103.3 C. E.)»26.
A pesar de ello, el TS, y posteriormente los
TSJ que han venido aplicando su doctrina
han mantenido que el peculiar régimen de
Seguridad Social se configura como un dere-
cho adquirido por los funcionarios que debe
ser respetado a la hora de ejercer el legítimo
derecho a la promoción profesional mediante
el acceso a cuerpos de un nivel superior, tras
la superación de las correspondientes prue-
bas selectivas.
La segunda línea argumental es la de
equiparar de facto las categorías de funciona-
26
STC 99/1987, FºJº 6. No obstante lo cual también
la propia Sentencia del TC reconoce la posibilidad de
que las modificaciones legales originen frustraciones en
la expectativas existentes y en determinados casos per-
juicios económicos que pueden merecer algún género
de compensación.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
224
rios de la Administración Civil y de los Orga-
nismos Autónomos del Estado, de tal forma
que, no se debe considerar que se ha produci-
do un cambio en el vínculo funcionarial del
funcionarios que por promoción interna acce-
de a cuerpos de Organismos Autónomos,
puesto que como dice el TS, tan funcionarios
son los que forman parte del personal de la
Administración Civil del Estado como los que
integran los Organismos Autónomos que en
ningún momento han dejado de pertenecer a
la Administración General del Estado. No
obstante este planteamiento sólo lo hace el
TS respecto a los funcionarios que acceden a
cuerpos o escalas de los denominados «de
organismos autónomos» desde y dentro de la
Administración del Estado.
Como vemos, el tratamiento jurispruden-
cial de la cuestión ha sido parcial, pues se ha
limitado fundamentalmente a dos casos: el
acceso por promoción interna a cuerpos de
organismos autónomos desde cuerpos del
RESSFCE y el acceso, también por promo-
ción interna, de funcionarios transferidos a
las CCAA (del régimen de MUFACE) a cuer-
pos propios de las CCAA, cuestión esta últi-
ma que como ya hemos mencionado ha que-
dado ya resuelta legislativamente.
En nuestra opinión el planteamiento debe
hacerse desde una perspectiva de conjunto y
general, no vinculada al caso concreto que
necesariamente resuelve una sentencia y que
en la práctica ha quedado circunscrito a los
efectos de la promoción interna desde cuerpos
de la Administración Civil del Estado.
En resumen, la pregunta a resolver es la
siguiente: ¿Cuál es el régimen de seguridad
social de los funcionarios de las llamadas
Escalas de organismos autónomos?
Si aceptamos la premisa de que la cate-
goría de «funcionario de organismos autóno-
mos» como tal ha desaparecido por la deroga-
ción normativa expresa antes analizadas27 y
27
Vid. Ut Supra pag. 7.
84

que por tanto estos cuerpos o escalas son fun-
cionarios de la Administración Civil del Esta-
do, la respuesta sólo es una: les correspon-
de la adscripción al Régimen Especial
de Seguridad Social de los Funcionarios
Civiles del Estado. La corrección de esta
solución nos parece aún mas clara cuando
hablamos de los ingresos recientes en las
Escalas de Organismos Autónomos. Y nos
explicamos: aplicar la exclusión contenida en
el art. 3.2c) del RD Leg. 4/2000 supone aplicar
a un funcionario que haya accedido, digamos
en el 2008, un régimen jurídico contenido en
una norma de 1958 (la LEEA), derogado for-
malmente en 1997 por la LOFAGE, ¡hace
más de 10 años!
También, y aunque ahora pretendemos
dar una solución general, los casos de promo-
ción interna desde cuerpos del RESSFCE a
cuerpos de OOAA son especialmente claros
en cuanto a la solución jurídica que a la ads-
cripción en materia de Seguridad Social se
debe dar. Volviendo al ejemplo anterior, se da
la siguiente sucesión de hechos: 1º un funcio-
nario destinado en un Ministerio y que, per-
teneciendo a un cuerpo del RESSFCE partici-
pa en el año 2008 por promoción interna y en
aplicación de las normas sobre promoción de
los funcionarios de la Administración Civil
del Estado ( RD 364/1995), en la pruebas
selectivas para el ingreso una Escala OOAA
del grupo o subgrupo superior. 2º Superado el
proceso selectivo es nombrado Funcionario de
Carrera de la citada Escala, y declarado en
excedencia voluntaria en el cuerpo de gestión
por prestación de servicios en otro cuerpo o
escala, sin que cambie de puesto de trabajo.
Actualmente, y este es el criterio que conside-
ramos erróneo, en este momento la Adminis-
tración (MUFACE) resolvería dar de baja al
funcionario del Régimen Especial de Seguri-
dad Social de los Funcionarios de la Adminis-
tración Civil del Estado, por considerar que
se halla excluido en aplicación del art. 3 del
TRLSSFCE y dado que no está incluido en el
régimen especial el órgano competente
(TGSS) lo adscribiría al general. Es decir,
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para la Administración la naturaleza el vín-
culo funcionarial ha mutado, transformando
al funcionario civil del estado en funcionario
de organismos autónomos. Entonces cabe
preguntarse ¿en que norma del Ordenamien-
to jurídico se contempla tal mutación? ¿Dón-
de se regulan esos funcionarios de organis-
mos autónomos? ¿Cómo es que sin cambiar de
puesto de trabajo y sin llegar a prestar servi-
cios en ningún organismo autónomo, para la
Administración deja de ser un funcionario
civil para pasar a serlo de otro tipo?
Por otra parte, resulta también un contra-
sentido seguir aplicando a los funcionarios en
cuya denominación aparezcan las palabras
organismos autónomos la Resolución de 18 de
abril de 1967 referente a la aplicación provi-
sional del Régimen General de la Seguridad
Social a los funcionarios de las Entidades
Estatales Autónomas cuando no existe duda
alguna de que los funcionarios de tales Enti-
dades desaparecieron con la LEEA, cuando la
propia LOFAGE determina al regular los
organismos autónomos (que en la nueva
regulación ya no pueden tener funcionarios
propios) que su personal lo será en los mis-
mos términos que los de la AGE, términos
que, en materia de Seguridad Social no son
otros que los establecidos en el RD Leg.
4/2000 Ley sobre Seguridad Social de los
Funcionarios Civiles del Estado.
2.3. Conclusiones: la posibilidad
de una reforma legislativa
que clarifique la cuestión
De todo lo antedicho se pueden extraer las
siguientes conclusiones:
Con la legislación actual, los llamados fun-
cionarios de organismos autónomos no son
sino funcionarios civiles en los que la denomi-
nación «organismo autónomo» aparece el
nombre de su cuerpo o escala, sin que tal
denominación implique un régimen jurídico
distinto.
84
225
 ESTUDIOS
Los funcionarios de OOAA como funciona-
rios de la Administración Civil del Estado
deberían estar incluidos en el ámbito de apli-
cación del Régimen Especial de Seguridad
Social de los Funcionarios Civiles del Estado.
La exclusión recogida en el art. 3.2.a del
TRLSSFCE ha devenido inaplicable, sino
derogada, por referirse a los funcionaros
regulados en el art. 82 de la LEEA, que no son
los actuales funcionarios de organismos autó-
nomos.
Se haría preciso una revisión generalizada
de la situación en materia de encuadramien-
to de todos los funcionarios que se hallen en
los supuestos antes descritos, lo cual, debido
al gran volumen de efectivos y a las conse-
cuencias que en materia de prestaciones se
pueden derivar de la adscripción a uno u otro
régimen28 podría hacer necesario la interven-
ción mediante medidas legislativas que clari-
ficasen definitivamente la cuestión. Medidas
que, por otro lado, podrían incluir el estable-
cimiento de un régimen único de Seguridad
Social para todos los funcionarios o servido-
res públicos, del Estado, incluyendo a los de
Justicia o los militares, cuestión que ha sido
reclamada por la doctrina29. Asimismo, tam-
28
Téngase en cuenta que el Régimen General y el
Especial de Funcionarios, aunque tienen una protección
básica similar (contingencias protegidas), mantienen
importantes diferencias entre ellos, así por ejemplo en el
RESSFCE existen determinadas prestaciones comple-
mentarias de la asistencia sanitaria, complementaria a
las Ayudas de Sistema de Autonomía y Atención a la
Dependencia (SAAD), becas de estudios ayudas a com-
pra de vivienda, etc., inexistentes en el Régimen Gene-
ral; el sistema de pensiones es diferente, basado uno en
el Sistema de Clases Pasivas y haberes reguladores,
mientras que en el régimen general se utiliza el sistema
de bases de cotización....Ademas, el número de funcio-
narios a los que se podría aplicar esta medida es muy
importante, alcanzando a millares de ellos. Tal vez un
derecho de opción podría ser lo mas ajustado.
29
En este sentido dice Iván A. RODRÍGUEZ CARDO en
«El Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas
Armadas: Una visión panorámica del mutualismo mili-
tar» Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales,
nº74, 2008, pags 53 -54 que «(...)no obstante, la pervi-
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vencia de un mecanismo independiente y separado, no
ya del Régimen General, sino de los restantes sectores del
mutualismo funcionarial, podría cuestionarse por razo-
nes tanto técnicas como de conveniencia u oportunidad
En primer lugar, la coexistencia en un mismo instrumento
de personal militar y personal civil no es, en modo algu-
no, técnicamente inviable, sin perjuicio de que puedan
introducirse los pertinentes matices, e incluso de que
determinados aspectos de la gestión se encomienden a
órganos diferentes, como sucede en el Régimen de Clases
Pasivas. A la postre, dentro del mutualismo militar se
encuentran ciertos funcionarios civiles(...)En segundo
lugar, también parece contraria a esa segmentación la
evidente pretensión del legislador de homogeneizar la
acción protectora dispensada a todos los funcionarios
estatales, plasmada en los Textos Refundidos que para las
tres parcelas del mutualismo funcionarial fueron aproba-
dos en el año 2000 de forma prácticamente consecutiva
y con un contenido sustancialmente idéntico en muchos
aspectos. Y en tercer lugar, aunque podrían esgrimirse
otros argumentos, debe ponerse de manifiesto la incon-
veniencia de mantener una alta fragmentación de la
estructura del Sistema de Seguridad Social. Consciente
de ello, el legislador, a instancias de los agentes sociales,
ha iniciado un proceso de supresión de regímenes espe-
ciales, comenzando por la integración de los autónomos
agrarios en el Régimen Especial de Trabajadores Autóno-
mos (Ley 18/2007, de 4 de julio). Podría estimarse inade-
cuado por razones históricas, organizativas, de idiosin-
crasia, etc.. que el personal militar fuera incluido en el
Régimen General, pese a los numerosos ejemplos de fun-
cionarios civiles que ya forman parte de ese Régimen, y
pese a que los militares con vínculo temporal disfrutan de
la protección por desempleo. En cambio, seguramente
no es tan inconveniente plantear la simplificación de la
protección social de los funcionarios públicos, de forma
que todos ellos ,incluyendo a los asimilados, como por
ejemplo los militares no funcionarios integrados en el
Régimen Especial gestionado por el ISFAS, queden com-
prendidos en un mismo régimen de Seguridad Social,
que proteja tanto a los activos como a los pasivos. Si es
difícil justificar el encuadramiento de los funcionarios en
cuatro regímenes diferentes de Seguridad Social (cinco
computando el Régimen de Clases Pasivas), es claro que
no existen argumentos que expliquen por qué sigue dis-
gregada la gestión de las pensiones de jubilación y muer-
te y supervivencia. La constitución de ese Régimen Espe-
cial único tanto para activos como para pasivos, propi-
ciaría una mejora de la gestión, una mayor facilidad entre
el tránsito de prestaciones, la supresión de muchos pun-
tos de fricción y la superación de un buen número de
incertidumbres. Esa integración, o subsunción, de regí-
menes también resulta acorde con la «ley del azar» o «ley
de los grandes números» , según la cual la frecuencia rela-
tiva de los resultados de un cierto experimento aleatorio
84
 ANGEL COLMEIRO QUERO

bién sería conveniente que se derogase for-
malmente la exclusión contenida en el art. 3
del RD Legislativo 4/2000 y se procediese a
renombrar, para evitar confusiones, todas
aquellas escalas o cuerpos de funcionarios
que contengan la denominación «de organis-
mos autónomos», suprimiendo tal mención
que ha quedado desfasada, por la que se con-
sidere más conveniente, o, en su caso se inte-
grasen a estos funcionarios en cuerpos de la
Administración Civil de similar grupo de
titulación y funciones.

tiende a estabilizarse en cierto número, regla que está en

el trasfondo de todo sistema de aseguramiento, que
desaconseja mantener regímenes de Seguridad Social
con un reducido número de destinatarios. No se apre-
cian, en principio, dificultades técnicas para proceder en
ese sentido, porque el catálogo de prestaciones de los
tres Regímenes Especiales es muy similar, y el Régimen de
Clases Pasivas es común a todos los funcionarios estata-
les. La creación de un régimen único para todos los fun-
cionarios estatales, quizá debería valorarse la convenien-
cia de incluir también en él a los funcionarios que se
encuentran en el Régimen General con el fin de homoge-
neizar la protección, permitiría salvar las reticencias que
de momento han impedido la integración de todos ellos
en el Régimen General, centradas en la posibilidad de
acudir a la medicina privada concertada y en los servicios
sociales y la asistencia social que forman parte de la
acción protectora del mutualismo funcionarial, y que
podrían conservarse como rasgos distintivos de ese nue-
vo mecanismo».

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 ESTUDIOS

RESUMEN Análisis de la evolución del concepto de «Funcionario de Organismos Autónomos» de la

Administración General del Estado, desde su creación por la Ley de Entidades Estatales
Autónomas de 1958, pasando por las modificaciones introducidas por la Ley de Medidas
para la Reforma de la Administración Pública de 1984, hasta su vigente caracterización.
Especial estudio de su encuadramiento en materia de Seguridad Social con análisis de la
jurisprudencia existente sobre la materia.

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