UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS

DISCIPLINA MODELO DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Prof: André Marenco dos Santos

Aluno: Marcus Vinicius Rossi de Rocha

MAHONEY, James; THELEN, Kathleen. Explaining Institutional Change: ambiguity, agency

and power. Cambridge University Press: Nova Iorque, 2009.

A obra “Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency and Power”, organizada por
James Mahoney e Kathleen Thelen e publicada originalmente em 2009, é composta por sete
capítulos. O primeiro deles, escrito pelos próprios organizadores, apresenta sua teoria da mudança
institucional gradual. Outros cinco artigos constituem estudos de caso nos quais a teoria é aplicada a
diversos contextos e países. O sétimo e último capítulo constitui um apanhado histórico escrito por
um dos pesquisadores mais influentes da agenda institucionalista, Peter Hall. O objetivo desta
resenha é apresentar os pontos centrais do modelo de mudança gradual, com destaque para o
conteúdo do primeiro capítulo. Brevemente, à guisa de conclusão, abordam-se os achados dos
estudos de caso que aplicam o modelo e conceitos apresentados.
Metodologicamente, Explaining Institutional Change se insere em um processo mais amplo
da ciência política americana de retomada e qualificação de métodos qualitativos e propagação do
uso de métodos mistos. James Mahoney é de fato um dos leading authors (principais autores) desse
movimento, construído a partir da crítica a proposições centrais da obra Design Social inquiry,
King, Keohane e Verba. Em especial à proposição de KKV de que há apenas uma lógica de
pesquisa científica (a das metodologias quantitativas e das ciências da natureza), aplicada
subsidiariamente às ciências sociais. Autores como James Mahoney (autor, em parceira com Gary
Goertz de “A Tale of Two Cultures”) e Henry Brady e David Collier (no seminal “Rethinking Social
Inquiry) tem se dedicado a desenvolver os fundamentos epistemológicos da pesquisa qualitativa e
formas de atribuir a ela maior capacidade explicativa, de generalização e de replicabilidade, dentro
de suas especificidades. Esse esforço permeia a obra em análise.
Em termos teóricos, Mahoney, Thelen e Colaboradores enquadram-se na agenda de pesquisa
do neoinstitucionalismo histórico. Nessa corrente de trabalho, praticamente dominante na academia
americana, a ambição é por teorias de médio alcance sobre o impacto das instituições na sociedade.
Contudo, para Mahoney e Thelen, as correntes principais do neoinstitucionalismo
enfatizam a permanência e a mudança institucional repentina e exógena (conjunturas críticas). Se
temos boas teorias para explicar por que certas instituições surgem em certas épocas, ainda nos
faltam bons modelos explicativos para explicar a mudança gradual, uma vez que “Constitutions,
systems of social provision, and propriety right arrengements not only emerge and break down; they
also evolve and shift in more subtle ways across time” (MAHONEY; THELEN, 2009, p. 2).

(tradução: Constituições, sistemas de provisão social e arranjos de direitos proprietários não apenas emergem e
decompõem; eles também evoluem e mudam de maneiras mais sutis ao longo do tempo).

Mahoney e Thelen definem instituições como instrumentos de distribuição de poder, na qual

a ambiguidade subjacente às regras permite aberturas para interpretação e agência dos atores. Se as
instituições mudam não apenas através de choques externos, é nas suas características básicas que
encontramos espaço para realização de mudanças. Ou, como os autores argumentam, “institutional
change often occurs precisely when problems of rule interpretation and enforcement open up space
for actors to implement existing rules in new ways”.
(tradução: Muitas vezes, a mudança institucional ocorre precisamente quando os problemas de interpretação e
aplicação de regras abrem espaço para que os atores implementem as regras existentes de novas maneiras).

Apesar das diferenças, a maioria das definições do conceito de instituições enfatiza suas
características relativamente duradouras da vida política e social (p. 4). Isso tornaria natural a ênfase
na permanência, mais do que na mudança, para a maioria dos institucionalismos. De fato, cada uma
das três vertentes clássicas do neoinstitucionalismo, conforme a classificação de Taylor e Hall
(institucionalismo histórico, da escolha racional e sociológico) possui limitações.
O Institucionalismo sociológico adota uma definição ampla de instituições, que inclui
procedimentos informais e convenções coletivas que regulam o comportamento humano. Para essa
corrente, atores carregam padrões de “scripts” e tendem a reproduzi-los ao inventar novas
instituições. A mudança é explicada a partir de elementos exógenos, como o surgimento de novos
quadros interpretativos, importados ou impostos. Porém, não explica como e por quais propriedades
certos “scripts” institucionais são mais fáceis de serem alterados ou substituídos.
O Institucionalismo da Escolha Racional geralmente envolve comparações estáticas, mais do
que características dinâmicas. Instituições são mecanismos coordenados que sustentam o equilíbrio.
A mudança ocorre de forma exógena. O institucionalismo da escolha racional, pelo enfoque no
equilíbrio e do efeito das instituições, torna difícil pensar mudanças endógenas.
O Institucionalismo Histórico também privilegia a continuidade frente a mudança. Trabalhos
sobre path dependence (dependência do caminho) explicam mais a persistência de padrões ao longo
do tempo. O Institucionalismo Histórico reconhece tanto os componentes culturais das instituições
quanto as funções de coordenação que as instituições desempenham. Mudanças institucionais
ocorreriam, sobretudo a partir de “conjunturas críticas”, períodos nos quais os constrangimentos
sobre a ação são relaxados, como na teoria do equilíbrio pontuado.
Para Mahoney e Thelen, a ambiguidade institucional desempenha um papel central na
possibilidade de mudança. Se instituições normas que agem como mecanismos de distribuição de
poder, atores buscariam atuam nas margens de interpretação para ampliar o escopo de poder.
Mesmo quando as regras são formalizadas, atores com interesses divergentes disputarão as
aberturas providas pelas diferenças de interpretação, pois permitem diferentes alocações de recurso.
Regras enfrentam de forma inerente, limitações ao seu poder de coordenar o comportamento dos
agentes. Compliance (conformidade), conformidade do comportamento com as normas, é
considerada como variável central do processo de mudança institucional. Os autores destacam
algumas complicações ao considerarmos compliance como variável importante para o conceito de
ambiguidade.
Em primeiro lugar regras nunca serão suficientemente precisas para prever todos os
comportamentos possíveis e a complexidade de situações do mundo real. Em segundo lugar atores
possuem limites cognitivos na interpretação e compreensão das regras, pois

Even when institutional rules have been created to accommodate relatively

complex situations, actors face information-processing limitations and certainly
cannot anticipate all of the possible future situations in which rules written now
will be implemented later. (MAHONEY; THELEN, 2009, p. 12)

(Tradução: Mesmo quando regras institucionais foram criadas para acomodar situações relativamente
complexas, os atores enfrentam limitações no processamento de informações e certamente não podem antecipar
todas as possíveis situações futuras nas quais as regras escritas agora serão implementadas posteriormente)

Em terceiro lugar, instituições são sempre imbuídas de concepções implícitas. Aqui os

autores recorrem para Durkheim e a noção das “bases não-contratuais dos contratos” (p. 13). Em
quarto lugar, as instituições não são apenas desenhadas, mas também precisam ser postas em prática
por outros atores.
Dessa forma, instituições contém dentro delas propriedades que permitem mudanças a partir
de suas características de distribuição de poder. Mudanças incrementais prosperam em lacunas -
“gaps” e “soft spots”- entre regras e suas interpretações e regras e suas aplicações.
Além das características institucionais, o processo de mudança institucional é influenciado
pelo tipo de ator que busca a mudança e pelas características do contexto político. São quatro tipos
de mudança institucional (conforme diagrama na página 15). Cada modo de mudança deriva de uma
tabela 2x2 que cruza características do contexto político (existências de atores com poder de veto
fracos ou fortes) e características das instituições (baixa ou alta discricionariedade com relação às
normas). Displacement (deslocamento), ocorre quando há pouca discricionariedade na interpretação
das normas e pouca possibilidade de veto, o que favorece a remoção das regras previamente
existentes e a introdução de novas. Layering(camadas) decorre também de baixa discricionariedade,
mas em contexto de forte possibilidade de veto e ocorre quando novas regras coexistem com as
antigas. Drift (deriva) ocorre há alto grau de discricionariedade na interpretação das normas e forte
possibilidade de veto e favorece a mudança do impacto de regras quando há mudança no ambiente.
Finalmente, conversion(conversão) deriva da interação de instituições com alto nível de
discricionariedade e contexto político com fraca possibilidade de veto e favorece a mudança na
aplicação das regras existentes devido a mudanças no seu emprego.
Sendo instituições regras que distribuem poder, o tipo de agente em busca de mudança
influencia a mudança institucional, pois espera se beneficiar dela. Mahoney e Thelen classificam os
atores de acordo com a) se pretende preservar as instituições existentes, e b) se seguem as regras
institucionais. São quatro os tipos de agente de mudança, classificados por esses dois critérios,
insurrectionaries, symbionts, subversives, e opportunists.
Cruzando características institucionais e do contexto político na tabela 2x2, os autores
argumentam que para cada tipo decorrente corresponde ao favorecimento de um determinado tipo
de ator e de um determinado tipo de mudança, (conforme quadro a seguir apresentado na página nº
28).
A seguir, destacamos alguns pontos centrais dos capítulos seguintes que compõe a obra. O
artigo “Infiltrating the State: The Evolution of Health Care Reforms in Brasil, 1964-1988” é escrito
por Tulia Falleti. O artigo mostra como a atuação de grupos sanitaristas esquerdistas (“subversives”)
atuaram infiltrando-se no Estado e introduzindo novas regras sobre as já existentes (“layering”) de
forma gradual e endógena no estado autoritário do período. Os objetivos dos agentes foram
favorecidos pela intenção dos militares em expandir o domínio nas fronteiras norte e nordeste, bem
como cooptar trabalhadores rurais isolados (p. 45). Ao longo de mais de 20 anos de atuação, mesmo
durante a ditadura, o movimento conseguiu provocar mudanças significativas em direção à
universalização e à municipalização da saúde pública.
“The Contradictory Potential of Institutions: The Rise and Decline of Land Documentation
in Kenya”, escrito por Ato Kwamena Onoma, analisa o sistema de documentação de propriedade de
terras no Quênia. Processos fraudulentos de documentação continuaram ocorrendo após a
redemocratização. No caso queniano, atores (“parasidic simbionts”) atuaram no âmbito das
instituições para manter suas vantagens, diminuindo o efeito da conjuntura crítica representada pela
nova constituição. Este abuso dos direitos de propriedade (p. 90) representa o que o autor chama de
potencial contraditório das instituições.
“Policymaking as Political Constraint: Institutional Development ins the U.S. Social
Security Program”, de Alan Jacobs acompanha as mudanças nos programas de seguridade social
americanos, política repetidamente contestada no XX. Uma das fontes de mudança são as tentativas
de todo espectro ideológico em provocar mudanças institucionais. Outra vem dos próprios
defensores, que buscavam, por exemplo, ampliar a base de contribuição. O autor aponta para a
limitação do uso do conceito de positive feedback para explicar a mudança institucional nesse caso.
O artigo de Dan Slater, “Altering Authoritarianism: Institutional Complexity and Autocratic
Agency in Indonesia” procura entender a mudança gradual em regimes autoritários, em específico
no caso indonésio. Pode-se distinguir o poder em dois tipos: poder de tomar decisões e poder fazer
ele ser aplicado (“enforce”), também chamados pelo autor de “despotic institutions” e de
“infrastructural institution”. Esses conceitos são usados pelo autor para explorar o gap entre
formulação e implementação que é central para Mahoney e Thelen e que é promissor para pensar
mudanças incrementais em regimes autoritários e propor uma tipologia dinâmica de instituições
autoritárias (p. 135).
“Rethinking Rules: Creativity and Constraint ins the U.S. House of Representatives”, de
Adam Sheingate, analisa o papel da criatividade e do constrangimento na interpretação das regras,
através de episódios históricos de reformulação da Câmara dos Deputados americana (U. S. House
of Representatives). Trata-se de um caso relevante de análise pois “The structural features of
complex institutions like the House of Representatives are mode than simply rules of the game; they
are very often the game itself”. (SHEINGATE, 2009, p. 173).
Por fim, o artigo “Historical Institucionalism in Rationalist and Sociological Perspective”,
conclusão do livro escrita por Peter Hall, explora elementos comuns entre a teoria da escolha
racional e o institucionalismo histórico. Assim sendo, propõe que é promissor incorporar nos
modelos de mudança institucional elementos de ambas as tradições.