La Conciliación En Materia Contencioso Administrativa

La Conciliación En Materia Contencioso Administrativa

LA CONCILIACIÓN EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

La justicia colombiana, al igual que en otros países, se han acogido

mecanismos alternativos de solución de conflictos (MASC), que son alternativas
distintas al proceso judicial, en razón de los cuales las personas tienden a
resolver sus diferencias de una forma más rápida, ágil, eficaz y oportuna, cuyo
objetivo “no solo es evitar el congestionamiento judicial, sino que también como
una forma de participación civil en los conflictos que los afectan”1, dentro de estos
MASC se encuentra la conciliación que inicialmente se implementó para resolver
controversias entre particulares, con prontitud evitando que el conflicto llegue a
estrados judiciales donde estaría sujeto a las diferentes ritualidades procesales
que extenderían el tiempo para solucionar el mismo, de ahí la importancia al
destacarse como unos de los MASC más utilizados, llegando a constituirse como
requisito obligatorio de procedibilidad para incoar acciones en la jurisdicción
ordinaria, como lo preceptúa el “artículo 35 de la Ley 640 de 2001”2, e incluso
implementarse dentro de los procesos en curso como lo dispone el “artículo 372
numeral 1 inciso 2° de la ley 1564 de 2012”3, aclarando de que se puede conciliar
en cualquier momento del proceso siempre que no se haya dictado sentencia,

1
Corte Constitucional Sentencia C-893 de 2001, Magistrada Ponente Dra. CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ “Los mecanismos alternativos de solución de conflictos no deben ser interpretados
solamente como una manera de descongestionar el aparato de justicia sino también, y principalmente, como
una forma de participación de la sociedad civil en los asuntos que los afectan.”

2
Ley 640 de 2001, articulo 35” En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en
derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso
administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. En los
asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en
equidad (…)”

3
Ley 1564 de 2012 Artículo 372 (…) El auto que señale fecha y hora para la audiencia se notificará por
estado y no tendrá recursos. En la misma providencia, el juez citará a las partes para que concurran
personalmente a rendir interrogatorio, a la conciliación, y los demás asuntos relacionados con la
audiencia. (…)
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esta última se denomina conciliación judicial, mientras que la que se da antes o

por fuera del proceso se le conoce como conciliación extrajudicial.

Igualmente cabe resaltar que estas dos modalidades de la conciliación se

implementan en materia contenciosa administrativa en la que además de tener
la connotación democrática como forma de participación de la sociedad civil
lleva implícito el objetivo de tratar descongestionar los despachos judiciales y
evitar las demoras debido que en algunos casos en el marco del sistema
procesal escritural los procesos demoraban hasta una década para ser fallados.

Para centrarse en tema de la conciliación en lo contencioso administrativo,

es importante inicialmente definir el concepto de conciliación en forma genérica
y su aspecto histórico legal; en nuestro país la conciliación toma vital importancia
en el siglo XIX, ya que “En Colombia a partir de nuestra independencia, se dieron
los primeros pasos en cuanto a la regulación de este medio, a través de la Ley
del 13 de mayo de 1825, norma que dispuso la celebración de una audiencia de
conciliación ante el alcalde del municipio donde se presentara el conflicto, como
un requisito para acudir a la justicia ordinaria”.(Procurando 41, 2006)

Genéricamente el concepto de conciliación es analizado desde tres

puntos de vista principales: primero, desde la matiz constitucional, la carta política
le otorga la facultad de ejercer la función jurisdiccional, a ciertas autoridades
administrativas, sin descartar que tales prerrogativas en cuanto administrar
justicia se refiere, puede ser desempeñada transitoriamente por particulares
como conciliadores con las potestades y limitaciones que dicte la ley, desde esta
perspectiva la conciliación tiene sustento en el artículo 116 incisos 3º y 4º, que
preceptúa lo siguiente:

“Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias

precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será
permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.
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Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de

administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales,
conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en
derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”.
(Constitución Política, art. 116)

La segunda concepción es normativa en ese sentido la conciliación es

definida por la ley como “un mecanismo de solución de conflictos a través del
cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias,
con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador”4.

El tercer aspecto es jurisprudencial, cuya acepción conceptual es

entendida bajo dos sentidos, uno procedimental y otro sustancial, de acuerdo a
lo expresado por la Honorable Corte Constitucional:

“El término conciliación tiene dos sentidos distintos según el contexto en que es
utilizado: uno procedimental y otro sustancial. En relación con su acepción
procedimental, la conciliación es “un mecanismo de resolución de conflictos a través del
cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la
ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador.” Según esta acepción,
la conciliación es apenas una serie de pasos preestablecidos que tiene por
objeto -eventual, no necesario- la celebración de un acuerdo entre dos o más personas.
No obstante, el término conciliación también se refiere al acuerdo al que se llega
mediante la celebración del procedimiento conciliatorio. En este segundo sentido
sustancial, la conciliación se materializa en un acta que consigna el acuerdo al que llegan
las partes, certificado por el conciliador”. (Sentencia C-1195 de 2001)

Pero bajo la óptica jurisprudencial la conciliación posee un componente

teleológico, cuyo fin es la concreción de una filosofía de dialogo, concertación y

4
LEY 446 DE 1998, PARTE III Mecanismos alternativos de solución de conflictos, TÍTULO I De la
conciliación, CAPÍTULO 1 Normas generales aplicables a la conciliación ordinaria, Artículo 64.
Definición ibíd. (…).
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solución civilizada de los conflictos, según lo plantea el Concejo de Estado en

providencia del 22 de mayo de 1997:

“La conciliación entendida de manera general es la concreción de una filosofía

de diálogo, concertación y solución civilizada de conflictos, fruto del avenimiento
y la concordia de las partes, que implica de suyo el reconocimiento del otro como
forma del accionar social dando origen a la verdad jurídica por consenso”.

De otro lado la conciliación posee unas características que la identifican entre los
demás mecanismos alternativos de solución de conflictos ellas son:

“Solemne: por cuanto la ley exige la elaboración de un acta de conciliación con

la información mínima establecida en el artículo 1 de la Ley 640 de 2001.

Bilateral: es bilateral porque el acuerdo conciliatorio al que llegan las partes

impone obligaciones a cada una de ellas.

Onerosa: generalmente la conciliación conlleva acuerdos y prestaciones

patrimoniales para ambas partes o por lo menos para una de ellas.

Conmutativa: porque las obligaciones que surgen del acuerdo conciliatorio son
claras, expresas y exigibles; no admite obligaciones aleatorias o imprecisas.

De libre discusión: porque el acuerdo conciliatorio al que llegan las partes es el

resultado de discusiones y negociaciones para lograr la solución a la
controversia;

Acto nominado: porque existen normas claras y precisas que regulan la

conciliación como Mecanismo Alternativo de Solución de Conflictos que la
diferencian de otras como la mediación o la amigable composición que no se
encuentran reguladas ampliamente en la Ley”.

De lo anterior se extrae un criterio de aplicación en cuanto a las diferentes áreas

del derecho que para el tema que nos ataña es el derecho administrativo, que
tiene diferentes modalidades como son: (I) prejudicial cuando constituye un
requisito obligatorio que se debe agotar antes de impetrar determinados medios
de control contencioso administrativo,(II) extra judicial cuando se hace por fuera
de un proceso, y (III) judicial, esta se realiza dentro del marco de un proceso de
un proceso contencioso.
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LA CONCILIACIÓN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Definición

Desde el marco del derecho administrativo general la conciliación puede

definirse como un mecanismo de solución de conflicto a través del cual se
pretenden solucionar diferencias entre los particulares y el Estado o entre
instituciones del Estado, con la ayuda de un agente del Ministerio Público, o un
Juez de lo contencioso administrativo cuando es dentro del marco de un proceso.

la conciliación contenciosa administrativa “Ha sido analizada por las Altas Cortes,
encontrándole asidero constitucional en particular en la Sentencia C-1195 de
2.001 de la Corte Constitucional que concluye que la justicia formal no siempre
es efectiva, especialmente cuando no se han previsto recursos judiciales idóneos
y suficientes que faciliten la solución de los conflictos, o cuando la complejidad
de los procedimientos, o de las condiciones de tiempo, modo y lugar exigidas por
el legislador restringen la capacidad de alcanzar el goce efectivo de los derechos,
cuya protección se busca al acudir a las instancias judiciales”5

2. Características de la Conciliación Administrativa

La conciliación administrativa posee unas características, que permiten

identificarla de los demás MASC, que se presentan en el campo de aplicación
que es el derecho administrativo, estos atributos son:

5
BUELVAS MENDOZA, Milton “La Eficacia de la Conciliación extrajudicial administrativo ante el tribunal
Administrativo de Bolívar 2000-2003”.
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o Es un mecanismo de paz. C -160/99. “La conciliación se inspira en el

espíritu pacifista que informa a la Carta en su integridad”.

o Es un instrumento auto compositivo.

o Es un mecanismo de administración de justicia. Art. 116 constitucional.

o Es un procedimiento reglado.

o Es un procedimiento complejo.

3. Principios de la Conciliación Contenciosa Administrativa

Gratuidad: “la administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará

a cargo del Estado, sin perjuicio de las expensas, agencias en derecho y costos
judiciales”.

La conciliación extrajudicial contenciosa es gratuita, de tal suerte que el

funcionario que la adelanta no podrá cobrar ni recibir dinero alguno por adelantar
el trámite.

Confidencialidad: En la conciliación, la información que las partes revelan en la

audiencia es confidencial y reservada; así, ni el conciliador ni las partes podrán
revelar o utilizar dicha información en otros espacios.

CLASES DE CONCILIACIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

La conciliación en los asuntos contencioso administrativo se de dos formas,

atendiendo al momento en que se realiza se clasifica en conciliación:

1. Conciliación extrajudicial Judicial

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Esta conciliación se realiza con anterioridad y por fuera de la jurisdicción de lo

contencioso administrativo, y se realiza ante un agente del ministerio público, es
decir este tipo de conciliación se realiza de antes de presentarse la demanda en
contencioso administrativo, conociéndose también como conciliación prejudicial.

“ La conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo es un

mecanismo de solución de los conflictos entre los particulares y el Estado, la cual
debe, obligatoriamente, adelantarse ante un agente del Ministerio Público como
requisito de procedibilidad, antes de presentar una demanda de nulidad y
restablecimiento, de reparación directa o sobre controversias contractuales ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en asuntos de naturaleza
conciliable”.( Ordóñez Alejandro 2015 pág.7)

Aunque en forma general la conciliación prejudicial puede darse en equidad y /o

en derecho, en el derecho administrativo solo se da en derecho, es decir

2. La conciliación judicial

Es aquella que se da dentro del curso de un proceso, la cual cabe resaltar que
se puede dar en cualquier momento procesal antes dictar sentencia, pero
también en la audiencia inicial de acuerdo a lo que preceptúa el artículo 180
numeral 8, de la ley 1437 de 2011 que dispone lo siguiente:
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“En cualquier fase de la audiencia el juez podrá invitar a las partes a conciliar sus
diferencias, caso en el cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello
signifique prejuzgamiento”.

Una vez dictada la sentencia si esta fuese apelada si esta fuese apelada, se debe
realizar una audiencia de conciliación, antes de resolver el recurso, buscando
como objetivo que no llegue a la segunda instancia y que las partes lleguen a un
acuerdo, tal como lo pregona el artículo 192 inciso 4 del código de procedimiento
administrativo de lo contencioso administrativo (ley 1437 de 2011).

“Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el

mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar
a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la
concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el
apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso”.

CONCILIACIÓN COMO REQUISITO OBLIGATORIO DE PROCEDIBILIDAD

EN LOS MEDIOS DE CONTROL

Según lo expresado por el artículo 161 numeral 1 de CPACA la conciliación extra

judicial constituye requisito obligatorio de procedibilidad cuando se pretenda
demandar en los medios de control nulidad con restablecimiento del derecho,
reparación directa y controversias contractuales.

“Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial

constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen
pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación
directa y controversias contractuales”.( CPACA art. 161)
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En materia contenciosa administrativa el requisito de procedibilidad atinente a la

conciliación es constitucional en la medida que el legislador previó unas
condiciones que hacen compatible dicha exigencia procesal con el derecho de
acceso a la administración de justicia. Estas condiciones se refieren a que la
conciliación contencioso administrativa (i) debe ser aprobada judicialmente, (ii)
sólo puede ser adelantada ante los agentes del Ministerio Público asignados a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, e (iii) impone al representante legal o
apoderado de las entidades públicas la obligación de concurrir a la audiencia de
conciliación, discutir las propuestas de solución que se hagan, salvo que exista
justificación para ello, y proponer fórmulas de solución.

Para acreditar el requisito de procedibilidad en materia de conciliación prejudicial

no basta con haber presentado la solicitud de conciliación, es necesario además
que la parte actora demuestre que la audiencia respectiva se celebró, o que
trascurrieron más de tres (3) meses a partir de la presentación de la solicitud de
conciliación sin que hubiere sido posible la celebración de la audiencia, de lo
contrario, su incumplimiento genera el rechazo de la demanda.

La solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de un acto

administrativo no excusa a la parte de agotar la conciliación como requisito de
procedibilidad, pues las medidas cautelares referidas en el inciso 5° del artículo
35 de la Ley 640 de 2001 hacen referencia a aquellas previstas en el Código de
Procedimiento Civil y que tienen como finalidad evitar que el deudor se
insolvente. Ahora bien, si las medidas cautelares que se soliciten son de carácter
patrimonial el requisito de procedibilidad no opera, ello al tenor de lo dispuesto
en el artículo 613, inciso 2°, del mencionado Código.

En asuntos laborales, bien sea que correspondan a la Jurisdicción Ordinaria o

Contencioso Administrativa, la conciliación prejudicial no es exigible como
requisito de procedibilidad, pues la obligación de intentar un arreglo conciliatorio
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quebranta el artículo 53 de la Constitución Política, según el cual, corresponde a

la ley tener en cuenta la facultad de los trabajadores para transigir y conciliar
sobre derechos inciertos y discutibles, facultad que se ve afectada cuando se
exige al particular acudir a la conciliación como requisito previo a la presentación
de la demanda.

El artículo 38 de la Ley 1122 de 2007 establece que la Superintendencia Nacional

de Salud puede actuar como conciliadora, de oficio o a petición de parte, en los
conflictos que surgieran entre sus vigilados y/o entre estos y los usuarios. No
obstante, ello no significa que la conciliación, en este caso, se convierta en un
requisito de procedibilidad para acudir a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.

La conciliación prejudicial es requisito de procedibilidad en los procesos

ejecutivos que se promuevan contra los municipios, de acuerdo con el artículo 47
de la Ley 1551, sin embargo, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de
la norma bajo el entendido de que “el requisito de la conciliación prejudicial no
puede ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su
favor, susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso
ejecutivo”, pues de lo contrario se vulneraría el artículo 53 de la Constitución
Política.(circular externa N° 07 ,ANDEJE)

CONCLUSIONES

Después de todo el estudio realizado, podemos concluir que la conciliación en

materia contenciosa administrativa es un mecanismo alternativo de solución de
conflicto distinto al proceso judicial, el cual está encaminado a resolver las
controversias suscitadas entre entidades públicas y particular o instituciones del
estado, con la intervención de un agente del Ministerio Publio, o un juez de lo
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contencioso administrativo. A diferencia del proceso judicial encontramos que

mediante la conciliación se resuelven las diferencias entre las partes en disputa
de una manera más rápida, ágil, eficaz y oportuna, y por lo tanto podría tener los
mismos efectos que una sentencia judicial, bajo el entendido que de llegar a un
acuerdo, esta pone fin a un conflicto.

Encontramos que la conciliación en materia contenciosa administrativa tiene

unas características fundamentales a relacionar: 1. Es un mecanismo de paz, 2.
Es un instrumento de auto composición, 3. Es un mecanismo de administración
de justicia, 4. Es un procedimiento reglado y complejo, y comprende los principios
de gratuidad por cuanto la administración de justicia será totalmente gratuita y a
cargo del estado, y confidencialidad, es decir, la información que las partes
revelan en la audiencia de conciliación es confidencial y reservada, y esta no
podrá ser divulgada por las partes que la integran.

Ahora bien, en materia contenciosa administrativa encontramos dos clases de

conciliación, como la extrajudicial que es aquella que se debe agotar antes de
iniciar un proceso judicial, esta se debe llevar a cabo ante un agente del ministerio
público y es obligatoria para poder acudir ante los estrados judiciales, en la
medida que esta constituye un presupuesto procesal como requisito de
procedibilidad, y la conciliación judicial, que es aquella que se da dentro del curso
del proceso, y esta se puede dar en cualquier momento procesal antes de dictar
sentencia, y en el evento que esta sea condenatoria para la entidad estatal y sea
apelada, se debe agotar una conciliación previa antes de resolver el recurso.

Así las cosas, podemos decir que la conciliación contenciosa administrativa, tanto
extrajudicial como la judicial, son mecanismos alternos de solución de conflicto,
en el que las partes en disputa pueden acudir a ellos, pero obligatoriamente
cuando se quiera activar el aparato jurisdiccional, se tiene que agotar la
extrajudicial por cuanto esta es un requisito de procedibilidad.
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BIBLIOGRAFIA

Ley 1437 de 2011

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medio de la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras
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HERNÁNDEZ, José Gregorio. Sentencia C-188 de 1.999. Bogotá 1.999. Corte

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por el Decreto Nacional 800 de 1991, Por medio de la cual se crean mecanismos
para descongestionar los Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones.