A ARENA DOS TRANSPORTES COLETIVOS URBANOS:

MOBILIDADE E ACESSIBILIDADE NO DEBATE PÚBLICO SOBRE O

TRANSPORTE INFORMAL

Hernán Armando Mamani*

O
transporte coletivo urbano constitui uma experiência problemática e tensa
para a maioria dos moradores das cidades brasileiras que raramente
sensibiliza, de forma durável, a opinião pública e mais raramente, ainda,
incorpora esta experiência à agenda pública. Como permitem inferir os extensos
protestos populares de junho de 2013, conhecido como "Movimento pelo Passe Livre",
na década passada, a luta pela regulamentação do transporte informal, bem como os
recorrentes "quebra-quebras" contra o transporte coletivo, as tensões e as
dificuldades cotidianas ligadas ao transporte alimentam um descontentamento
extenso capaz de desencadear protestos violentos, mas que raramente afetam a
"arena dos transportes coletivos urbanos" ou alteram a forma de se pensar o
transporte coletivo - quadros de referência1 - nem são considerados na agenda
pública.
Dentre os três conflitos citados, relativos ao transporte coletivo urbano, a luta
pela regulamentação informal, que dominou o debate público sobre transportes entre
os anos 90 e a primeira década desde século, foi o que teve maior sucesso na
publicização dos problemas do transporte coletivo. Esta reivindicação de
regulamentação foi incorporada à agenda pública, que pelo menos no caso das
metrópoles do Rio de Janeiro e de São Paulo, a questão da legalidade do sistema
impulsionou um processo de revisão e regularização das concessões, no qual os
próprios informais foram excluídos do sistema (Mamani, 2004; 2013). Os outros dois

*
Doutor em Planejamento Urbano e Regional pela UFRJ. Professor Adjunto da Universidade Federal
Fluminense. Email: hernan_a_mamani@yahoo.com.br.
1
Usamos o termo quadro de referência no sentido de quadro ou "frame" de Goffman (2012).

Caderno de Estudos em Sociologia Política, vol. 1, n. 1, 2016, pp. 3-29.

não têm sido considerados. Os quebra-quebras, por não questionarem
discursivamente a arena e o movimento pelo passe livre, ao propor a gratuidade
universal, é desconsiderado como alternativa válida (Mamani, 2013).
A definição do problema público do transporte coletivo desde a perspectiva das
autoridades municipais e estaduais, bem como das empresas e organizações
empresariais mostra grande uniformidade (Mamani, 2004; 2013). Diagnósticos e
propostas se apresentam e se justificam por seguirem critérios técnicos orientados
pela busca do planejamento, da racionalização sistêmica, da proposição de modelos de
desenvolvimento e padrões de eficiência para os sistemas de circulação (urbana e
nacional). São compatíveis com o Projeto Transporte Humano, defendido pela
Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP), lançado em solenidade no Palácio
do Planalto, com a presença do Presidente da República em maio de 1997.
No Brasil, a Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP) e a Associação
Nacional de Empresários do Transportes Urbanos (NTU), produzem o maior número de
publicações sobre o transporte urbano, aprofundando e elaborando, de forma
sistemática, os diagnósticos e argumentos acionados pelos especialistas. Supomos,
aqui, que em torno dessas associações, articula-se a "arena" ou o campo de forças que
definem os quadros de referência legítimos, a partir dos quais, fixa-se o horizonte da
circulação desejável e estabelece-se um consenso - mínimo - quanto aos problemas e
soluções, às metas e os ideais a serem atingidos e aos procedimentos adequados ao
transporte e ao tráfego.
Neste artigo, portanto, temos como objetivo principal, descrever e analisar os
quadros de referência mobilizados para efetuar diagnósticos e definir propostas, tendo
como objeto os documentos dos membros da associação que entre os anos de 1996 e
2003 debateram o crescimento do transporte informal e o projeto proposto de política
nacional de transporte denominado Projeto Transporte Humano. Além disso,
pretendemos apontar para algumas limitações analíticas desses quadros2.

1. O PROJETO DE TRANSPORTES URBANOS DA ANTP

1.1 O diagnóstico
Segundo a ANTP, o problema atual do transporte, no Brasil, decorre da adoção
de um modelo inadequado, centrado no transporte rodoviário (ANTP, 2000, p. 2). As
políticas de estruturação urbana e regional, a partir da II Guerra Mundial, teriam

2
Os dados aqui apresentados originam-se da pesquisa de Tese de Doutorado.

4
privilegiado a expansão rodoviária, o transporte individual e, em consequência, a
indústria automobilística, o que teria provocado o “desbalanceamento no transporte
de pessoas e mercadorias” (ANTP, 2000, p. 2), condições desiguais de acessibilidade e
mobilidade e efeitos negativos “nos campos energético e ambiental”. Afirma-se que o
crescimento de transporte rodoviário encarece os transportes, pelo uso de
combustível fóssil, pelas oscilações do preço do petróleo, pela diminuição da
velocidade média de circulação - devido à saturação das vias - e provoca o aumento da
poluição atmosférica, sonora e visual3.
Essa distribuição desigual e injusta da acessibilidade e mobilidade - iniquidades
segundo Vasconcellos (2000)4 - possuem causas e consequências políticas, sociais,
técnicas, tecnológicas, econômicas, operacionais e ambientais. Por Iniquidade Política
o autor entende que as decisões políticas que pesam no planejamento são tomadas de
acordo com os interesses da elite, sem “garantir uma representatividade democrática
dos interesses conflitantes de classes, privilegiam as classes médias e sua relação
simbiótica com o automóvel” (Vasconcellos, 1996. p. 155). A Iniquidade Social,
corresponde à distribuição desigual do tempo de acesso ao transporte, do tempo de
espera, do tempo no veículo, do tempo despendido até o destino final e das condições
de conforto. Tudo isto, resulta na diminuição do tempo para a realização de outras
atividades. A Iniquidade Técnica, refere-se à inadequação das técnicas com relação às
características locais. A Iniquidade Tecnológica significa que a inovação tecnológica
ocorre comprometida com o automóvel. Com o termo Iniquidade Econômica
denuncia-se que a crise fiscal do Estado impossibilita o apoio aos transportes públicos.
Por Iniquidade institucional informa-se do conflito entre as agências encarregadas do
transporte e do trânsito nas escalas estadual e municipal. O termo Iniquidade
Operacional, caracteriza a dificuldade de manter uma oferta regular de transporte
público capaz de atender a todas as necessidades da população. E a Iniquidade
Ambiental envolve a denúncia da degradação da qualidade de vida, pelo uso de
combustíveis fósseis e perda de espaço para pedestres, pela poluição sonora e pela
congestão das ruas ocasionada por elevado número de automóveis.
As iniquidades ou desigualdades provocadas pelo modelo rodoviarista surgem e
desenvolvem-se pela interação conjugada das elites, da indústria automobilística, das
empresas de transporte, da ação conflitante dos governos estaduais e municipais e se

3
Quanto à distribuição desigual de mobilidade e acessibilidade de pessoas, os documentos não
esclarecem um sentido preciso além daquelas que os termos transparecem.
4
Vice-presidente adjunto da ANTP entre 1998 e 2000.

5
traduzem na distribuição desigual da mobilidade e da acessibilidade. Correspondem à
elite e às classes médias o maior conforto e o gasto de menor tempo nas viagens e, aos
pobres (ANTP, 2000, p. 2), a menor disponibilidade de tempo livre e piores condições
de conforto e segurança.
A superação do modelo é crucial não apenas para o alcance da justiça ou
equidade social, mas, também, para que o país acompanhe os patamares
contemporâneos de modernidade, na medida em que o transporte urbano constituiria
um entrave ao desenvolvimento socioeconômico. Os problemas de tráfego e
transportes impediriam as grandes cidades de cumprir os requisitos contemporâneos
“de eficiência e competitividade que caracterizam as mudanças econômicas regionais
(MERCOSUL) e mundiais”, gerando “deseconomias de grande impacto” e constituindo
um “fator importante do custo Brasil” (ANTP, 2000, p. 2).
A transformação da conjuntura atual deveria ser efetuada, então, pela
“coordenação das ações de planejamento urbano, transporte e trânsito e a
constituição de uma Política Nacional de Transporte Urbano, que atenda os requisitos
de descentralização, representatividade e abertura para a sociedade” (ANTP, 2000, p.
2), enfrentando: os conflitos de poder entre os três níveis de governo nas cidades e das
áreas metropolitanas; a crise fiscal do Estado, o distanciamento do governo federal e a
precariedade financeira da maioria dos estados e municípios e a tendência de
reprodução dos mesmos problemas das metrópoles “nas cidades médias em prazo
relativamente curto”, o que conduziria a “congestionamentos crônicos, queda da
mobilidade e da acessibilidade, degradação das condições ambientais e altos índices
de acidentes de trânsito” (ANTP, 2000, p. 3).
Em suma, os documentos da ANTP consideram que “a permanência do modelo
atual é incompatível não apenas com uma melhor qualidade de vida em uma
sociedade verdadeiramente democrática mas, também, com a preparação do país para
novas condições de competição econômica em escala global” (ANTP, 2000, p. 3).
Apresenta-se como horizonte e meta uma sociedade capaz de conjugar, sem conflitos,
democracia, equidade social, eficiência e competitividade econômica.

1.2. Medidas propostas

Para além do diagnóstico, as considerações da ANTP destinam-se a “propor
medidas efetivas de reorganização de nossas cidades e dos seus sistemas de
transporte urbano”, de modo a “garantir melhores condições de deslocamento de
pessoas e mercadorias”, preparando as cidades brasileiras para um novo patamar de

6
eficiência “utilizando todos os recursos institucionais, técnicos e econômicos
disponíveis” (ANTP, 2000, p. 3). Tanto no plano estratégico quanto nos aspectos
econômico e social, esta garantia deveria, segundo a Associação, ser considerada um
objetivo nacional e pautar-se nos seguintes princípios: o transporte público e o trânsito
devem ser de responsabilidade do Estado. Em uma sociedade democrática, requereria
“discussão transparente e ampla de soluções”, quer dizer, o Estado deveria abrir-se
para a sociedade e usuários “para discutir as leis e a tomada de decisões”, legitimando-
as entre os "indivíduos e entidades públicas e privadas” (ANTP, 2000, p. 4). A
acessibilidade proporcionada pelos sistemas de transporte deveria ser democrática, já
que a cidade conforma um ambiente de uso coletivo. Portanto, o sistema viário
deveria priorizar a dimensão humana, em detrimento do transporte individual
motorizado, o que facilitaria a circulação de pedestres, de ciclistas e de “meios de
transporte público coletivo, especialmente os ônibus” (ANTP, 2000, p 4). A formação
de um novo modelo ou padrão de desenvolvimento deveria ser participativo, ou seja,
o Estado precisaria incentivar novas formas de participação da iniciativa privada e da
sociedade no planejamento, financiamento e acompanhamento dos projetos e
investimentos.
Meios de transporte pautados nesses princípios deveriam visar, além disso,
garantir melhores condições de transporte, segurança e acessibilidade para realização
das atividades necessárias à vida moderna e a uma melhor qualidade de vida; alcançar
uma rede de transportes integrada e eficiente, que priorize “os meios coletivos no uso
do sistema viário” e, com isso, “maior eficiência urbana” e melhor qualidade
ambiental. A redução dos problemas e o desenho de um espaço de circulação com
mais qualidade e eficiência, requereriam a ação conjunta no desenvolvimento urbano,
transporte e trânsito (ANTP, 2000, p. 4).
Quanto ao planejamento urbano (ou desenvolvimento urbano): os municípios
deveriam controlar, efetivamente, o uso e a ocupação do solo. Os projetos de
desenvolvimento urbano, transporte e trânsito nos municípios e nas regiões
metropolitanas deveriam ser coordenados e os pólos geradores de tráfego deveriam
ser controlados mediante regras e fiscalização em relação ao comércio e às instalações
que tenham efeitos sobre os transportes e o tráfego, considerando a preservação do
patrimônio histórico e arquitetônico das cidades.
Quanto ao transporte público (ANTP, 2000, p. 4), o desenvolvimento futuro das
cidades brasileiras deveria ter como única alternativa o transporte público (coletivo,
licitado e concedido pelo Estado), o que exigiria políticas que lhe deem prioridade à

7
reconquista da confiança no sistema de transporte público. Para isto, há que se
melhorar a qualidade dos serviços mediante aprimoramento tecnológico dos veículos
e da capacitação dos operadores no que concerne ao gerenciamento e atendimento:
cobertura física e temporal, integração e informação ao usuário. Seria preciso
aumentar a eficiência da operação pela delimitação do espaço viário e a criação de
condições adequadas de trânsito (adoção de faixas e vias exclusivas, apoiadas por
sistemas de sinalização e controle eficientes); reduzir os custos e garantir de tarifas
suportáveis; conquistar novo público e permitir a participação da iniciativa privada e
da sociedade.
Os grandes desafios do Trânsito seriam a municipalização do trânsito,
aparelhando as prefeituras para a coordenação dos esforços para reduzir os acidentes
de trânsito; diminuir os índices de poluição atmosférica; melhorar a qualidade de vida
nas cidades, dando prioridade ao tráfego de pedestres, ciclistas e transporte público,
impondo restrições à velocidade e ao uso dos automóveis em áreas residenciais e de
uso coletivo.

1.3. Medidas a implementar

Essas propostas deveriam ser concretizadas através de uma série de medidas
específicas, que apresento de forma resumida no quadro 1

Quadro 1
Principais metas sugeridas
Objetivo Curto prazo (2 anos)
 75% dos ônibus entre 20 e 25 km/h;
 75% dos usuários com tempo de
acesso a pé até 5 minutos;
Qualidade
 75% dos usuários em
ônibus/trem/metrô com máximo de 6
pass/m2 no pico.
 Reduzir mortes no trânsito em 25%;
Segurança  Implantar vistoria de segurança em
80% da frota.
 Reduzir emissão total de 10% para
Meio co e de 25% para MP;
Ambiente  Implantar vistoria de emissão em
80% da frota.
 50% cidades medias e grandes com
Urbanismo
leis de controle de pólos geradores.
 Reduzir 15% nível de
Circulação
congestionamento vias principais das
Médio prazo (5 anos)
 95% dos ônibus entre 20 e 25 km/h;
 95% dos usuários com tempo de
acesso a pé até 5 minutos;
 95% dos usuários em
ônibus/trem/metrô com máximo de 6
pass/m2 no pico.
 Reduzir mortes no trânsito em 40%;
 Implantar vistoria de segurança em
100% da frota.
 Reduzir emissão total de 25% para co
e 40% para MP;
 Implantar vistoria de emissão em
100% da frota.
 70% cidades medias e grandes com
leis de controle de pólos geradores.
 Reduzir 25% nível de
congestionamento vias principais das

8
 cidades grandes.
 Redução de 15% na energia
Energia
consumida nas viagens motorizadas.
 Capacitar 25% dos técnicos das
Gestão
cidades medias e grandes.
Fonte: ANTP, 2000. p. 13.
cidades grandes.
 Redução de 25% na energia
consumida nas viagens motorizadas.
 Capacitar 40% dos técnicos das
cidades médias e grandes.

Como medidas relativas à melhoria da qualidade de vida, fixa-se, como metas:

aumentar a velocidade média dos ônibus de 20 para 25Km/h; distribuir e interconectar
os serviços de modo a que não seja necessário caminhar mais que 5 minutos para
chegar aos pontos de acesso, ou seja, promover a mobilidade e a acessibilidade. Por
outro lado, dever-se-ia reduzir a lotação média, nos horários de pico, para 6
passageiros por metro quadrado. Quanto à segurança, cuidar-se-ia de diminuir as
mortes no trânsito, o que implicaria não só fiscalizar o cumprimento do Código
Brasileiro de Transito, mas, também, a realização de intervenções urbanísticas que
melhorassem a sinalização, garantindo a circulação de pedestres e ciclistas. Em relação
ao meio ambiente, seria necessário minimizar a emissão de gás carbônico, o que
implicaria em um crescente cuidado por parte das empresas, incorporando técnicas
não poluentes e o aumento da fiscalização. A respeito do urbanismo objetivar-se-ia
legislar e fazer cumprir medidas que obriguem a levar em conta, na fase do projeto, a
localização de equipamentos coletivos e seus efeitos sobre o tráfego, o transporte e o
uso do solo. Quanto à circulação dever-se-ia ampliar a fluidez, reduzindo
progressivamente o nível de congestionamento5. No que tange à energia, busca-se
restringir a quantidade gasta, o que implicaria em avanços tecnológicos. E finalmente,
quanto à gestão, aspira-se à capacitação de técnicos da administração municipal para
que possam fiscalizar e planejar adequadamente.
Em suma, as medidas proposta objetivam, principalmente, o aumento da
mobilidade - entendida como diminuição do tempo de circulação - e economia de
custos. Com efeito, aumentar a velocidade dos ônibus, diminuir o tempo de
deslocamentos a pé, melhorar as condições de circulação de ciclistas e pedestres,
regular a localização de novos equipamentos urbanos, bem como melhorias no
trânsito implicam no aumento da velocidade da circulação urbana. Já diminuir
acidentes, diminuir a poluição, diminuir a lotação nos horários pico, e mudar a matriz
energética são critérios que consideram custo: custos humanos, custos ambientais, o

5
Sem que seja possível identificar que medidas possibilitariam isto.

9
custo das empresas, e custos energéticos. Cabe ressaltar que medidas voltadas para
acessibilidade propriamente dita não são, aqui, apresentadas.

1.4. Promoção da mobilidade e da competitividade urbanas: modelo

proposto
O diagnóstico e a proposta da ANTP sustentam-se num esquema ou quadro
cognitivo primário que Goffman (2013, p. 46) denomina social, dado que “fornece a
compreensão de fundo para acontecimentos que incorporam a vontade, o objetivo e o
esforço de controle de uma inteligência, de um agente vivo, sendo o principal deles o
ser humano”. Com efeito, os problemas do transporte urbano originar-se-iam na
adoção, por parte do Estado brasileiro, do “modelo de desenvolvimento rodoviárias”,
que beneficiou às elites e às classes médias, consolidando um padrão de estruturação
urbana injusto, que privilegia o transporte individual, beneficiando, principalmente a
indústria automobilística que, a longo prazo, afetou a qualidade de vida urbana,
diminuindo a mobilidade, tornando o conforto e a acessibilidade um bem escasso.
O modelo proposto como alternativa, o Transporte Humano, estabelece um
quadro ideal de metas a atingir que incorpora todos os parâmetros contemporâneos
reconhecidos como justos: ideais democráticos, competitividade e correção ambiental,
atribuindo prioridade ao uso do sistema viário à circulação de pedestres, aos ciclistas e
aos meios de transporte público coletivo, especialmente os ônibus. O modelo busca,
ainda, conciliar equidade social com requisitos econômicos exigidos das metrópoles e,
também, promover a eficiência e a competitividade. Para atingir estes objetivos,
deveria ser implementada uma Política Nacional de Transporte Urbano na qual o
Estado seria seu principal promotor.
A prerrogativa estatal para essa política deveria ser democrática e participativa.
Suas decisões deveriam ser tomadas com a anuência de usuários, entidades públicas e
empresas - visando promover a democratização do acesso. Para que este propósito
fosse atingido, medidas relativas ao planejamento, ao transporte e ao trânsito
deveriam ser conjugadas. Primeiramente, teria que haver coordenação das normas
metropolitanas, eliminando conflitos entre governos municipais, estaduais e o governo
federal. No que se refere ao transportes público – concessão do poder público -
deveria se conquistar a confiança dos usuários diminuindo a presença do transporte
individual. Finalmente, quanto ao trânsito, tratar-se-ia da capacitação do corpo técnico
das prefeituras para que, pudessem promover melhorias nas condições de circulação.

10
 Esta proposta alimenta a expectativa de que bastaria a adoção de um modelo
adequado, com uma boa base de sustentação, técnica e instrumental para solucionar
problemas, para alcançar justiça social e competitividade econômica. Contudo, um
olhar mais atento às metas propostas, a curto e médio prazo não apontam para o
como, tecnicamente, seria possível aumentar a acessibilidade. Além disso, no marco
do seu projeto, não define o lugar que ocupariam na proposta de consenso ou
“concertación6” proposta, e, ainda, não considera qualquer relacionamento destes
com a meta de aumentar e democratizar a acessibilidade e a mobilidade.

2. O TRANSPORTE INFORMAL
2.1. A definição de transporte informal
Nos textos da ANTP ou da NTU usam-se indistintamente os termos informal,
ilegal, clandestino ou alternativo, o que não trata-se de uma conceituação neutra. O
termo usado em cada caso denota-se a postura favorável ou contrária do autor ou dos
autores. Em todos os casos, os textos começam, invariavelmente, pela definição dos
transportes. Assim, por exemplo, o enquadramento realizado pela NTU toma como
referência positiva os transportes regulares chamados convencionais. Contrapondo a
estes o transporte ilegal que, por sua vez, seria diferente dos alternativos
regulamentados: estes últimos, contudo, seriam informais. (Ver quadro 2). Já os
estudos mais favoráveis aos “alternativos” buscam racionalizar e explicar as diferentes
nomeações em voga (ver quadro 3). Todavia não atingem o objetivo de nomeá-los em
termos precisos e inequívocos, pois, consideram a ilegalidade como denominador
comum dos transportes informais.
Para os empresários, os informais “são um serviço de transporte coletivo de
passageiros em áreas urbanas, realizado sem autorização ou concessão dos poderes
concedentes locais”. A mesma definição aplica-se aos casos em que “o Estado cria um
sistema legal de exceção, através do qual um informal pode continuar a desenvolver
suas atividades, mesmo sem atingir um estatuto legal equivalente ao dos que gozam
da proteção e dos benefícios de todo o sistema legal”, quando a regulamentação
concede permissões a operadores individuais, que inviabiliza, na prática, o princípio da
concessão. São, portanto, “informais regulamentados” (NTU, 1997, p. 19).

6
Nome dado nos anos 80 às políticas de redemocratização que buscavam fundar-se no consenso
negociado entre facções políticas rivais.

11

Critérios utilizados pela NTU
Denominação
Transporte convencional
Transporte ilegal
Transporte alternativo
regulamentado
Transporte informal
Fonte: NTU, 2002
Quadro 2
Descrição
Transporte regular, operado por empresas legalmente
constituídas, com controle e regulamentação pública.
Transporte de passageiros, não autorizado ou não
regulamentado pelo poder público.
Transporte de passageiros, não convencional, autorizado ou
regulamentado pelo poder público, operado geralmente por
autônomos.
Transporte ilegal + transporte alternativo regulamentado.

Quadro 3
Denominação do transporte informal
Elemento
Nomes mais utilizados Significados e observações
referencial
Besta, Kombi, Perua, Van, Modelo de uso corrente
Veículo
Micro-ônibus. Categoria de veículo.
Alternativo, opcional, de Quando se trata de uma opção face o
Operação
vizinhança. serviço regular.
Informal, Artesanal,
Gestão Clandestino, ilegal, irregular, Quando o empreendedor envolve-se
pirata.
Quando a atividade não
Desregulamentado, não
Regulamentação regulamentada ou não há obrigação
regulamentado
de serviço contínuo
Fonte: Santos, 2000 (apud. Araújo, 2001. p.39 e Barbosa, 2002. p.18)

Já para Barboza (2002. p.2), os transportes em questão são alternativos ilegais.

Alternativos, por que podem tornar-se uma opção se adequadamente
regulamentados, e ilegais por encontrarem-se à margem do sistema vigente. Contudo,
esta modalidade não constitui um fenômeno novo, já que há em diversas cidades
brasileiras e em muitos países, sem estarem restritos ao desenvolvimento. Em
verdade, o pomo da discórdia entre técnicos favoráveis à regulamentação dos
“alternativos” e as associações empresariais e técnicas é constituído pelas medidas a
tomar: regulamentá-los não seria um modo de desregular? Qual medida seria mais
eficaz: regulamentação ou repressão?
Para a ANTP e a NTU, o sistema brasileiro de transporte urbano enquadra-se no
“regime de concorrência monopólica” - monopólio territorial do serviço - e no
princípio da concessão pública, devido à existência de “fortes externalidades que não

12
podem ser manejadas por mecanismos de mercado. Sendo assim, os processos de
desregulamentação dos transportes informais tenderão a formar lacunas (de
fiscalização e controle) e ao rebaixamento da qualidade do serviço” (ANTP, 2000, p. 17;
NTU, 1997, p. 20). Com a desregulamentação arriscar-se-ia a perder as conquistas já
alcançadas pelo sistema brasileiro, capaz de operar o transporte de massas com alto
volume de transporte7.
A irrupção do transporte informal introduziria a “concorrência desleal num
regime de mercado regulamentado”. Ou seja, a “presença do setor informal acentua
as pressões para que ocorra a desregulamentação do transporte público, (...) através
do apelo inicial de sua suposta eficiência e conveniência para os usuários”. Portanto, a
implementação de políticas favoráveis ao transporte informal teria impacto negativo
(ANTP, 2000, p. 17). Já os defensores do transporte alternativo, observam a
inadequação da oposição regular x desregular, pois restringiria a compreensão do
tema, impedindo a identificação de “elementos que possibilitam a entrada de novos
operadores de transporte, elementos referentes à oferta dos serviços, tipos de
equipamentos, quantificação dos serviços” (Laboratório de Transportes Públicos, 2001),
dificultando, assim, que a legislação incorpore procedimentos e critérios que induzam
a diminuição do custo e o aumento da qualidade e da produtividade (Barbosa, 2002,
p. 5).
A polêmica em torno da desregulamentação esconderia, então, que o “poder
público e os operadores vivem em ambiente avesso à competição e habituado à
eficiência e qualidades limitadas”, e que as deficiências do sistema são anteriores à
“legislação e tendem a permanecer” (Barbosa, 2002, p. 4), na medida em que a
regulamentação brasileira não teria instrumentos capazes de incorporar as
especificidades locais e diferentes formas de circular.
A confrontação de ambas as posturas mostra que a disputa não é, de fato,
entre os favoráveis à regulamentação contra os partidários da desregulamentação,
senão que se dividem entre os que defendem o critério do monopólio territorial e os
que sustentam que a concorrência, devidamente regulamentada, seria positiva para o
sistema de transportes. Todos concordam que “para que regulamentação tenha
sucesso deve-se buscar a máxima eficiência e o bem-estar social” (Orrico et Alii., 1996,
p. 30). Diferem, entretanto, na concepção de como a legislação afeta o sistema de
transportes, já que, para alguns, a legislação deveria preservar o princípio da iniciativa

7
O que segundo o NTU provaria o elevado grau de eficiência no transporte coletivo por ônibus

13
estatal e o monopólio territorial, o que significaria que cabe ao Estado descobrir as
carências, licitar e conceder linhas a uma empresa para operar determinado território,
sem concorrência. Enquanto, para outros, a legislação, além, de regulamentar, no
sentido anterior, deveria ser um instrumento de aperfeiçoamento, mediante a
concorrência controlada e ao desestímulo do monopólio.

2.2. O alcance do fenômeno: distribuição nacional e composição

Os estudos datados dos primeiros anos da década de 90 não consideram o
transporte informal como um real problema. Constatam o crescimento das periferias
nas várias cidades brasileiras e percebem o transporte por kombis como alternativa de
mobilidade para trabalhadores de baixa renda (Santos, 1993; Dourado, 1995; NTU,
1998). Anos mais tarde, apesar do seu crescimento, o fenômeno continuou sendo visto
como restrito a alguns municípios brasileiros (como pode ser visto no quadro 4).

Quadro 4
Capitais e cidades de porte médio
em que atua o transporte informal (maio /1997)
Município
Aracaju Jaboatão dos Guararapes Rio Branco
Belém João Pessoa Rio de Janeiro
Belo Horizonte Joinvile Salvador
Boa Vista Juiz de Fora Santo André
Brasília Londrina São Bernardo do Campo
Campo Grande Macapá São Gonçalo
Campo Grande Maceió São João de Meriti
Contagem Manaus São José dos Campos
Cuiabá Mauá São Luís
Curitiba Natal São Paulo
Diadema Niterói Teresina
Duque de Caxias Palmas Uberlândia
Feira de Santana Piracicaba Vitória
Fortaleza Porto Alegre
Goiânia Porto Velho
Guarulhos Recife
Fonte: NTU, 1998 (Elaboração Própria)

De fato, no último estudo da NTU (2002), constatou-se, com alarme, que o seu
crescimento tinha atingido um terço dos sistemas municipais de transportes, sendo,
em muitos casos, legalizado. “A proliferação do transporte informal de passageiros
tornou-se um problema de alcance nacional, independente do tamanho,

14
características socioeconômicas ou localização geográfica das cidades” (NTU, 2002, p.
1). Quanto aos veículos, apontam que “as vans e peruas são os veículos mais utilizados
no transporte ilegal de passageiros nas cidades brasileiras - atingindo metade das
capitais - seguidas pelos mototáxis (32%), ônibus piratas (24%) e automóveis (20%)”
(NTU, 2002, p. 2).
A operação seria efetuada, principalmente, por proprietários individuais que,
em 50% dos municípios, organizam-se em cooperativas. Tais estudos destacam,
ademais, o alto grau de organização destas cooperativas que, na metade das cidades
pesquisadas, articulavam-se em entidades de classe e tenderiam a criar uma entidade
representativa em na escala nacional (NTU & ANTP, 1997, p. 27).
Quanto à luta pela regulamentação, afirmava a NTU (2002) que não passava de
tentativas de "obter um ‘salvo conduto’ que evite que seus veículos sejam apreendidos
nas operações de fiscalização"8. Não haveria interesse “na organização, no controle e
no estabelecimento de regras por parte do poder público” (NTU, 2002, p. 2), já que
diminuiriam a sua rentabilidade.
Em suma, os serviços favoreceriam a concorrência desleal já que não se
submeteriam às regras, não pagariam impostos nem encargos trabalhistas sobre a
mão de obra empregada; concentrar-se-iam nas rotas e horários de maior demanda,
disputando passageiros com os ônibus sem respeitar a gratuidade e descontos legais,
aceitando os bilhetes e vales utilizados no sistema regular para troca posterior no
mercado paralelo.
As tentativas de eliminação do serviço, fazendo uso da mera repressão,
esbarrariam no descontentamento e solidariedade dos usuários. Esse respaldo
proporciona aos informais, peso eleitoral e o apoio de políticos nas Câmaras e
Assembleias legislativas, chegando a eleger vereadores, deputados estaduais e
federais que defendem a legalização (Barbosa, 2002, p. 3; NTU & ANTP, 1997, p 44) .

2.3. Causas da expansão do transporte informal

A NTU aponta um conjunto de causas e fatores como responsáveis pela
emergência e expansão do transporte informal nas cidades brasileiras. Quanto às
causas, apontam-se, primeiro, as relativas à deficiência do sistema público regular,
como a alteração do uso do solo nas cidades e peculiaridades locais e regionais; em
segundo, constam causas econômicas. Já os fatores, estes são, tanto socioeconômicos
8
As lutas seriam mais frequentes entre os operadores de transportes por vans ou micro-ônibus, sendo
regulamentadas em cerca de 37% dos municípios, seguidos pelo serviço de mototáxi com 19%.

15
quanto político-institucionais.
Entre as causas ligadas às Deficiências dos Sistemas de Transporte Público
Regular, enumera-se em primeiro lugar a Alteração do Uso e Ocupação do Solo. As
constantes alterações na ocupação da cidade levariam, em médio e longo prazo, a
mudanças significativas nos padrões de deslocamento da população e influenciariam,
também, no aumento da taxa de motorização e no crescimento populacional. Estes
seriam os principais fatores responsáveis pelo aumento do tempo de espera; pela
baixa velocidade operacional9; pela superlotação dos veículos; pelo excesso de
transbordos; pelas longas distâncias a pé; pela grande concentração de veículos em
corredores e centros comerciais; pelos itinerários inadequados e pelo tempo de
viagem elevado; pela falta de ligações entre bairros e regiões adjacentes; pela política
de preços distorcida; pelos veículos inadequados para determinados tipos de serviço,
etc. (NTU, 2002, p. 10). Além disso, a padronização dos veículos e das tarifas criaria
obstáculos no atendimento de demandas específicas; produziriam incapacidade de
adaptação do sistema à demandas diferenciadas e, portanto, rigidez na prestação de
serviços que, num ambiente competitivo, levaria à perda de posição no mercado10.
A segunda causa relativa às Deficiências dos Sistemas de Transporte Público
Regular seriam as peculiaridades regionais. Os empresários de ônibus assinalam,
também, que a exploração de alguns nichos de mercado exigiria a consideração de
idiossincrasias locais. Em muitos casos, influenciaria a disponibilidade de ar
condicionado nos veículos e, em outros, contaria a aparência do motorista, o
tratamento por ele dispensado aos passageiros, além da sensação de segurança
oferecida contra roubos e assaltos (NTU, 2002, p. 11; NTU & ANTP, 1997, p.40).
Como agravantes são apontados muitos itens já citados, sendo que dentre eles,
destaca-se a “centralização do processo de planejamento operacional”. Segundo o
NTU, esta centralização gera um grande “distanciamento entre os agentes
planejadores e o mercado de transporte em si, dificultando a tarefa de identificação
das necessidades da demanda e atrasando bastante as respostas de mercado
necessárias”. A resposta seria dada pelo transporte informal. Além disso, o “excesso de
rigidez dos contratos de concessão não permite que as empresas operadoras atuem

9
Segundo as pesquisas de opinião realizada pela NTU (2000) entre os usuários o principal motivo "é o
menor tempo de viagem". (em 90% das cidades) Já os gestores apontam a "Baixa velocidade
operacional do sistema regular, falta de fiscalização, desemprego e frequência baixa dos ônibus".
10
Em mercados fechados essa estratégica funcionava muito bem, mas em mercados competitivos a
experiência mostra que essa política é problemática, simplesmente porque os grupos insatisfeitos
procuram outro meio de transporte

16
diretamente na solução de problemas detectados em sua área de atuação” (NTU,
2002, p. 11). Ao mesmo tempo, acrescenta-se a “falta de estrutura de fiscalização que
grande parte das cidades apresenta” (NTU, 2002, p. 11; NTU, 2000, p.53. NTU & ANTP,
1997, p.37), já que “o poder público não possui estrutura mínima para realizar uma
fiscalização efetiva”, sendo, este, um dos argumentos mais usados no reconhecimento
das causas. Quanto aos usuários, não seriam as suas necessidades, mas “o desejo de
status” que “favorece o transporte informal por vans”, já que "o automóvel é um
símbolo importante de status, o ônibus estaria se afastando muito do padrão de
serviço que faz o usuário sentir-se socialmente valorizado e diferenciado11”.
Segundo o mesmo documento (NTU, 2002, p. 9), causas econômicas da
expansão do transporte informal, além da própria rentabilidade do negócio, seria o
interesse da indústria automobilística na desregulamentação do transporte, posto que,
esta visa aumentar o número de veículos e não a eficiência do transporte. Para atingir
esse objetivo seria fundamental que o perfil da frota mudasse, passando a adotar
veículos de menor capacidade. A introdução de diversos tipos de vans e peruas, com
estratégias de vendas bastante diversificadas, concentrava-se, basicamente, em
serviços de carga e em pequenos nichos de transporte de passageiros, como o
transporte escolar, por exemplo. Além da agressividade nas vendas, houve incentivo à
formação de cooperativas de transporte informal, principalmente por parte dos
fabricantes asiáticos e integrava a estratégia de venda, o estímulo à proliferação dos
serviços de transporte por vans em todo o país. A mídia teria sido, também, bastante
utilizada pelos importadores de vans, inclusive com merchandising em novelas de
televisão mostrando que o transporte por vans seria mais moderno e eficiente do que
o convencional12.
Além dessas causas, a NTU aponta a intervenção de fatores socioeconômicos e
político-institucionais. Em relação aos fatores socioeconômicos, os primeiros estudos
da NTU sobre os transportes informais apontavam como responsáveis pelo seu
crescimento nos anos 90, além da falta de fiscalização, o desemprego (NTU & ANTP,
1997). Contudo, posteriormente (NTU, 2002), reviram o alcance explicativo do
desemprego, apontando também as transformações do mercado de trabalho e,

11
Estes aspectos sustentam a crítica que deverá ser trabalhada à frente
12
Barbosa (2002, pp. 21 -22), não fala de causas, mas de fatores do crescimento e expansão do
transporte informal. Seriam a) a abertura econômica dos anos 90; b) descoberta de um ramo de
atividade para investir capitais advindos de planos de demissão voluntária e a crise de emprego; c)
descoberta de um nicho de mercado e d) a aposta de pequenos investidores neste mercado.

17
especificamente, a terceirização13 e a informalização do mercado de trabalho. A
primeira seria responsável pela alteração dos padrões de viagens, enquanto a segunda
constituiria uma opção de trabalho para aqueles que saíram do mercado formal pelo
enxugamento das empresas e através dos Planos de Demissão Voluntária (PDVs), uma
vez que “o transporte de passageiros não exige muita especialização e o capital
empregado no transporte informal é relativamente baixo, havendo um grande
interesse por parte dessas pessoas de entrarem no mercado”( NTU, 2002. p. 12).
Quanto aos fatores político-institucionais, os empresários afirmam que as lutas
pela regulamentação teriam permitido, aos informais, visibilidade e peso político, de
modo que candidatos, que se elegeram com a ajuda dos informais, tiveram acesso à
propaganda e ao transporte de eleitores. Apontam, também, que o mesmo apoio teria
sido responsável pela redução da repressão e da fiscalização. Este posicionamento se
apoiaria na constatação das empresas de ônibus terem uma imagem negativa junto à
população, o que influencia a mídia (NTU, 2002, p 12; NTU& ANTP, 1997, p. 45).
Recapitulando, as causas da expansão do transporte informal poderiam ser
resumidas como segue: A constante transformação do uso do solo, associada à rigidez
institucional que dificulta a adaptação, por parte das empresas, às transformações
urbanas, bem como, às idiossincrasias locais, criam condições propícias;
Simultaneamente, a indústria automobilística que, interessada em seu próprio
crescimento, priorizaria a venda de veículos, em detrimento da eficiência do
transporte; a tercialização da economia teria contribuído, por sua vez, para radicalizar
as transformações urbanas, já que modificaria os padrões de deslocamentos. E,
finalmente, a informalização dos mercados de trabalho teria contribuído para o
crescimento da oferta de transporte informal.

2.4. Consequências do transporte informal

A explicação causal da emergência e expansão do transporte informal é
elaborada utilizado um quadro ou esquema natural14, cujo resultado permite
relacionar vantagens e desvantagens do transporte informal. Quanto às vantagens, são
citados aspectos ausentes das reflexões da ANTP e NTU. Barbosa (2002, p. 24 –25)
salienta que a diversificação das rotas comprovam: a viabilidade econômica das vans e
permitem a introdução do minibus no transporte regular; a redução de tarifas; o

13
Crescimento do setor terciário da economia.
14
Segundo Goffman (2012, p. 45) identificam ocorrências naturais consideradas não dirigidas, não
orientadas, não guiadas, puramente físicas.

18
aumento da mobilidade (redução do tempo de viagem; a flexibilidade para
embarque/desembarque; um serviço quase expresso, com menos paradas, melhor
nível de conforto, maior segurança e aumento de status associado ao deslocamento); a
operação em horários sem transporte; a formação de um mercado ágil na satisfação
de demandas novas e reprimidas. Já as desvantagens (NTU & ANTP, 1997. p 46)
consistiriam em: aumento dos riscos de acidentes (e segurança pública); concentração
em trechos e horários mais lucrativos; perda de passageiros pelo setor formal;
desobediência à legislação trabalhista; aumento do congestionamento e da poluição
sonora e atmosférica.
Barbosa (2002) agrega, ainda, as seguintes práticas negativas: infrações de
trânsito (a concorrência por passageiros nos pontos de ônibus, a direção perigosa e a
falta de manutenção dos veículos); comportamentos inadequados (comercialização de
linhas; cobrança por pontos; pagamento de propinas para liberação dos veículos ou
garantia de impunidade); as rivalidades territoriais; a solução armada de pendências; o
bloqueio de ruas e reações violentas, que marcam as lutas pela legalização (Barbosa,
2002, p. 22).

2.5. Transportes informais e modelo rodoviarista

Independentemente da forma em que estes estudos técnicos avaliam o
transporte informal, descrevem uma modalidade de transporte que, de marginal e
periférica, tornou-se volumosa e difundida em grande parte das cidades brasileiras,
sem alterar o “modelo rodoviarista” - padrão histórico da circulação urbana. Os
informais difundiram no sistema o uso de veículos de baixa capacidade que tanto
podem atingir locais de difícil acesso quanto atender demandas mais específicas, de
conforto, flexibilidade e velocidade. Provaram, assim, a sua viabilidade econômica,
através de uma camada de pequenos proprietários organizados em cooperativas e em
entidades de classe bastante poderosas.
Quanto à concorrência desleal e à deterioração das qualidades do sistema de
transportes, a afirmação não é provada. Trata-se de um argumento próprio de
interesses conflitantes, originado do discurso de empresários que exploram o
transporte por ônibus. De qualquer maneira, se favoráveis ou detratores, coadunam-
se na defesa de um sistema capaz de conciliar bem-estar e eficiência e na necessidade
de planejar o sistema – como foi demonstrado através as propostas da ANTP – nada
permite afirmar que esteja ocorrendo uma desregulamentação.

19
 Por outro lado, a proliferação de transportes informais chama a atenção para a
enorme complexidade de causas e condições operantes nas cidades. As causas
atribuídas pela ANTP aos problemas de tráfego e transportes encontram-se no
surgimento e expansão dos transportes informais: a diminuição da velocidade de
circulação e, consequentemente, o aumento do tempo de viagem, articulados a
mudanças do uso do solo.
O original, nesta formulação, é a introdução da indústria automobilística como
importante agente da inflexão e do desemprego e, também, das transformações do
mercado de trabalho. Esta indústria teria estimulado a formação de um mercado para
seus veículos através da publicidade, encontrando terreno fértil na mão de obra
recentemente desempregada, portadora de certo capital e disposta a iniciar seu
próprio negócio. Apenas isto explicaria que, nas condições de circulação existentes há
longa data, aparecesse uma nova modalidade de transporte. Por outro lado, chama a
atenção o fato que, apesar da profunda oposição da ANTP ao “modelo rodoviarista”,
este continua vigente nas suas próprias propostas, já que afirmam um modelo pautado
no uso de ônibus, sem alterar, em essência, as características do padrão de transporte
urbano criticado.

2.6. Limites à compreensão do fenômeno da informalidade

As duas visões diferenciadas, aqui apresentadas, sobre o transporte informal,
usam como referência um ideal pré-estabelecido inspirado no modelo da ANTP, em
relação ao qual elencam vantagens e desvantagens. Assim, a NTU considera a
autorização do transporte informal desvantajosa, já que introduziria a
desregulamentação de fato, prejudicando o sistema existente e nivelando-o por baixo.
Aqueles que têm uma visão mais positiva do transporte informal afirmam que a
polêmica em torno da regulamentação é uma falsa questão, que esconderia a falta de
preocupação com o aprimoramento do serviço (acessibilidade e mobilidade).
Contudo, quando se trata de compreender as causas e condições que
propiciaram o crescimento e expansão dos transportes informais, as alternativas são
bastante limitadas. Restringe-se à compreensão de fenômenos sociais, à polêmica
regular x desregular, conduz a circunscrição do social à disputa entre estatismo e
liberalismo, o que simplifica ao extremo sua complexidade. Desconsidera-se a
dinâmica do informal, sua localização, seus agentes e as práticas sociais envolvidas.
Mesmo quando se recusam os termos da polêmica, a conceituação da atividade
guarda o mesmo viés. A adoção de uma noção de atividade informal como sinônimo

20
de irregularidade, ou de regularidade “espacial”, situa o debate dos transportes na
compreensão contemporânea de economia informal: informais ilegais ou informais
regulamentados são definidos com base numa ideia de atividade econômica com
estatuto jurídico15 menor, justificada pela deficiência do Estado como planejador ou
fiscalizador (NTU, 2000, p 12).
No mesmo movimento, ao ser reduzida à problemática da relação entre Estado
e empresas, não apenas simplifica-se o social, elimina-se a dimensão política do Estado
e recusa-se qualquer reflexão sobre o espaço. Assim, por exemplo, a NTU e a ANTP
(1997. p.25), reconhecem a presença de transportes informais em um número elevado
de cidades (ver quadro 4). Não identificam, contudo, que estes municípios pertencem
de forma significativa a regiões metropolitanas.

Quadro 5
Presença de transporte informal - municípios por regiões metropolitanas
R. M. do Rio de R. M. de Belo
R. M. de São Paulo R. M. do Recife
Janeiro Horizonte
São Paulo Rio de Janeiro Recife Belo Horizonte
Jabotão dos
Diadema Niterói Contagem
Guararapes
Santo André São Gonçalo
São Bernardo do
São João de Merti
Campo
Mauá Duque de Caxias
Guarulhos
Capitais Outros municípios
Aracaju Goiânia Palmas Feira de Santana
Belém João Pessoa Porto Alegre Piracicaba
Boa Vista Joinville Porto Velho Juiz de Fora
Brasília Londrina Rio Branco Uberlândia
Campo Grande Macapá Salvador
Cuiabá Maceió São Luís
Curitiba Manaus Teresina
Fortaleza Natal Vitória
Fonte: NTU (1997) – Elaboração Própria

Estas análises, mesmo que reconheçam as transformações intra-urbanas,

desconhecem a dinâmica urbana, concebida como expansão e, principalmente,

15
Inspirado em De Soto (1986).

21
complexificação. Reduz-se a urbanização ao crescimento populacional e, ainda, as
cidades aos municípios.

3. O CAMPO DO TRANSPORTE COLETIVO URBANOS

Os esquemas ou quadros de referência que foram esboçados até aqui tomam a
mobilidade, acessibilidade, competitividade econômica, estruturação urbana,
necessidades humanas, mercado e regulamentação como facetas da vida urbana, que
a engenharia de transporte e de trânsito deveria racionalizar e seu jargão técnico
constitui a linguagem obrigatória de quem atua nesta área. Cabe à ANTP, no Brasil,
produzir, debater e fazer circular este conhecimento.
A Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP) se autodefine como uma
organização da sociedade civil, atuante na proposição de soluções para os problemas
do transporte urbano (ANTP 2000). No entanto, o termo, sociedade civil define a
existência de uma esfera distinta do mercado e do Estado e apoia-se na proposição de
novas bases institucionais que permitam equilibrar, igualdade e liberdade e rearticular
o público e o privado de modo a diminuir tensões históricas (Costa (1994). Assim
sendo, deve esperar-se que a ANTP seja uma organização, altamente, representativa
da sociedade que exclui empresários e governos. A composição deste foro revela,
contudo, que se trata de uma entidade para-governamental e para-empresarial, da
que estão excluídos os usuários; os sindicatos de empregados do transporte, os
operadores de transportes informais; os movimentos que lutam pela reforma urbana:
estes seriam sujeitos sem voz.
A observação da composição interna da associação revela que a maioria das
instituições das filiadas pertence à esfera estatal, 142 (48%). Nesse conjunto 122
(41,35%) são prefeituras e instituições municipais ligadas ao planejamento, regulação e
fiscalização dos transportes; 6 (2,03%) são instituições reguladoras e planejadoras
estaduais; 4 (1,35%) instituições metropolitanas; 2 (0,67%) instituições nacionais - o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e a Empresa
Brasileira de Planejamento de Transportes (GEIPOT).
Estão filiadas, ainda, 120 (40,67%) associações empresariais e empresas.
Destas, 8 (2,71%) são empresas de ônibus que operam na escala municipal e
metropolitana; 43 (14,57) são prestadoras de serviços técnicos (com destaque para a
consultoria internacional Allien, Booz & Hamilton), seguidas, em importância
numérica, por sindicatos e associações de empresários de transporte de ônibus, que

22
totalizam 18 (6,10%), seguidos pelas empresas montadoras de veículos e carrocerias
entre elas a Scania, a Volvo, a Renault, a Daimer Chrysler e a General Motors.
As instituições de pesquisa e ensino são 27 (9,00%) do total das instituições
filiadas. A participação dos operadores diretos é extremamente reduzida, com apenas
4 instituições de trabalhadores - 2 de escala nacional e 2 municipais. Quanto aos
usuários, é ínfima a participação: são duas instituições, uma estadual e outra
municipal. Aparentemente, apenas participa da entidade uma organização de
informais, que atua no fretamento.

Gráfico 1
Membros da ANTP por tipo de instituição
Instituição
de Classe
1%
Instituição
Instituição de usuários
de Ensino e 1%
Pesquisa
9%

Instituição
Estatal
Instituição 48%
Empresarial
41%

Fonte: ANTP, 2002, elaboração própria.

Os usuários são representados, apenas por duas entidades. Por outro lado,
tampouco participam os operadores de transporte informal com alto nível de
organização municipais, estaduais e nacional. Em verdade, há uma entidade filiada, o
desconhecido Sindicato das Cooperativas de Permissionários da Modalidade "bairro a
bairro" de Transporte Coletivo Alternativo de São Paulo.
A ANTP reúne as principais instituições públicas e privadas do Brasil que
concebem, desenvolvem, reconhecem e executam as técnicas de transporte. Sendo
assim, é impossível considerá-la sociedade civil organizada e está muito mais próxima
do fenômeno dos anéis burocráticos de Cardoso (1973), mas essa polêmica será
abordada em outra ocasião. Importa aqui que a ANTP pretende com êxito o monopólio

23
legítimo do discurso técnico no Brasil, portanto, pode-se considerá-la como ator
dominante do campo produtor do conhecimento legítimo sobre o transporte e o
trânsito urbanos.
A força do discurso técnico16 explica, em grande medida a dificuldade de
qualquer conflito com base na experiência dos usuários ou operadores de transporte
informal se instituírem como arena nos que se disputem projetos pautados em
objetivos diferentes. Os termos democráticos e modernizantes adotados pela ANTP
encobrem não apenas seu caráter dominante no campo produtor do saber de quadros
ou esquemas legítimos, senão que, os principais objetivos visados são a diminuição dos
tempos de deslocamento; aumento da flexibilidade de movimentos do sistema de
transporte e da eficiência e competitividade urbanas.
O caráter modelar e institucional do debate sobre os transportes é claramente
perceptível quando se atenta para o fato de que não se discute, apenas, o
reconhecimento ou desconhecimento dos informais, senão que se avalia como os
informais ajustam-se ao modelo de desenvolvimento portador de todos os símbolos de
modernidade: aumento da qualidade de vida; sociedade “verdadeiramente”
democrática e competição econômica na escala global. Como realizar esta difícil
tarefa?

CONCLUSÕES
O campo ou arena dos transportes públicos urbanos, no Brasil tem como
principal ator a ANTP que produz, difunde e faz circular representações técnicas sobre
o transporte e o trânsito urbanos. Esta posição lhe possibilita uma sorte de monopólio
legítimo do discurso técnico sobre os transportes, superior à política e a organização
política do país e obriga a todos aqueles que atuam neste campo a dominar o jargão e
os critérios técnicos. Esta seria uma das razões que impedem as demandas ou
propostas oriundas da experiência urbana cotidiana de não encontrarem lugar na
agenda pública.
No caso dos transportes informais, a ANTP e a NTU deram atenção ao
problema, mas não deram ouvidos às organizações e demandas dos informais,

16
Para Chaui (1997, p. 7).tratar-se-ia de um discurso competente. "Discurso que pode ser proferido,
ouvido e aceito como verdadeiro ou autorizado porque perdeu os laços com o lugar e o tempo de
origem. (...) Discurso instituído (...) no qual seus interlocutores já foram previamente reconhecidos
como tendo o direito de falar e ouvir. (...) A região onde melhor se determina e onde melhor se efetua o
discurso competente é a burocracia das sociedades contemporâneas e a idéia de organização se
encontra na base do fenômeno”.

24
tratando o fenômeno segundo um esquema ou quadro natural passível de ser avaliado
em termos de vantagens e desvantagens, que deve ajustar-se ao modelo proposto
para transporte no Brasil: o transporte humano.
Com esta interpretação naturalizante dos fatos que conduziram à emergência e
ao crescimento do transporte informal, não é possível vislumbrar os grupos, as práticas
e a localização que o fizeram surgir e se desenvolver e, principalmente, que os
tornaram capazes de constituírem-se em coletivos com capacidade para questionar a
circulação nas metrópoles brasileiras. Nesse marco, os transportes informais são uma
solução inferior ao problema dos transportes oriundo das deficiências do
planejamento e do modelo de estruturação urbana consolidados no passado.
O projeto Transportes Humanos é de aparência democrática e modernizadora,
promotor do aumento da acessibilidade, da mobilidade e da qualidade de vida nas
metrópoles brasileiras. Contudo, quando consideradas as metas propostas percebe-se
que busca, principalmente, aumentar a mobilidade – fluidez - em detrimento da
acessibilidade, sendo esta, talvez, a única forma possível de conciliar competitividade
econômica a um certo tipo de bem-estar social.

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25
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26
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SANTOS, M., SOUZA M. A. de & SCARLATTO, A. (orgs.). “Fim de Século e Globalização”
São Paulo, HUCITEC, 1993.
VASCONCELLOS, A. C. e S. Transporte Urbano, espaço e equidade: análise das políticas
públicas. São Paulo: Annablume, 1996.

27
 A ARENA DOS TRANSPORTES COLETIVOS URBANOS:
MOBILIDADE E ACESSIBILIDADE NO DEBATE PÚBLICO SOBRE O
TRANSPORTE INFORMAL

Hernán Armando Mamani

Resumo
As tensões, os conflitos e os protestos populares contra o transporte coletivo nas
cidades brasileiras são fatos corriqueiros. Estas reivindicações, no entanto,
permanecem à margem da agenda pública. As políticas urbanas de trânsito e
transporte orientam–se por critérios técnicos, cuja principal meta é a de aumentar a
mobilidade de modo a garantir a "competitividade" e o "bem-estar social" urbanos. O
Campo dos transportes coletivos tem como ator privilegiado a Associação Nacional de
Transportes Públicos que promove, produz e faz circular o conhecimento técnico.
Neste artigo, buscamos descrever e analisar os quadros de referência mobilizados para
efetuar diagnósticos e definir propostas, tendo como objeto os documentos dos
membros da associação, que entre os anos de 1996 e 2003 debateram o crescimento
do transporte informal, e o projeto de política nacional de transporte denominado
Projeto Transporte Humano.

Palavras-chave: Política Urbana – Transportes - Mobilidade

Résumé
Les tensions, conflits et protestations populaires concernant le transport collectif dans
les villes brésiliennes sont fréquents. Néanmoins, les revendications qui en résultent
demeurent absents de l’agenda public. Les politiques urbaines de circulation et de
transport reposent sur des critères techniques et leur principal objectif est
d’augmenter la mobilité afin de garantir la «compétitivité» et le «bien-être social» en
ville. L’Association Nationale des Transports Publics est le principal agent du champ
des transports collectifs qui promeut, produit et fait circuler cette connaissance
technique. Dans cet article, nous cherchons à décrire et analyser les cadres de
référence mobilisées pour effectuer des diagnostics et définir des propositions à partir
de documents des membres de l’association, lesquels ont organisé des débats sur la

28
croissance du transport informel et sur le projet de politique nationale de transport
intitulé «Projet Transport Humain», de 1996 à 2003.

Mots-clés: Politique urbaine - Transport – Mobilité

29