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RESENHA
Belo Horizonte
2014
Sobre o autor
Sobre o livro
Santos propõe analisar com esse livro as relações de poder e conflito na distribuição de custos
e benefícios sociais no contexto da ordem política autoritária brasileira. É neste livro, no
capítulo 4, que ele desenvolve o conceito de “cidadania regulada”, conceito este, amplamente
citado no âmbito da ciência política.
Neste capítulo inicial, Santos afirma ser impossível, inicialmente, fazer uma avaliação
completa e objetiva de uma política social. Ele apresenta a hipótese da corrente que defende o
naturalismo científico, que considera a ordem social objetiva, como um sistema fechado que
não possui fontes de variações causais autônomas, com causalidades estáveis, no qual é
possível prever e explicar todas as situações. Em contraponto a essa hipótese, ele expõe o
argumento de que a ordem social é um sistema aberto com causalidades estáveis, no qual
existem fontes de variações causais que nem sempre podem ser explicadas, mas que geram
mudanças no processo que está sendo explicado. Essa segunda hipótese mostra que os
processos de ordem social são repletos de subjetividade, uma vez que são constituídos de
interações sociais e os agentes sociais podem responder a uma mesma situação de formas
diferentes. Então, para Santos, a análise de políticas públicas refere-se à análise das teorias
sociais, como por exemplo, o conflito, a distribuição e redistribuição do poder, processos de
decisão e divisão de custos e benefícios sociais.
Capítulo 2 – Legislação, instituições e recursos da política social brasileira.
Ele vai demonstrar que o Brasil seguiu uma tendência universal do que diz respeito à política
de bem-estar:
O autor vai ressaltar a importância da legislação criada em 1907, que reconhece aos
profissionais da agricultura e indústrias rurais o direito de organizar e formar sindicatos. Ele
vai falar que a literatura sobre o sindicalismo brasileiro menospreza o impacto efetivo dessa
legislação, mas para ele, ela é uma importante fissura na ordem política institucional laissez-
fairiana ao dar legitimidade a demandas coletivas. E é com os sindicatos operários que surge a
demanda por regulamentação trabalhista
Em 1923, a lei Eloy Chaves criou as primeiras CAPs (Caixas de Aposentadorias e Pensões),
dos ferroviários, destinadas a utilizar recursos de empregados, empregadores e governo para
custear pensões e indenizações (em caso de acidentes), além de serviços de saúde. A década
de 1930 foi de grande legislação social. A criação do Ministério do Trabalho, Indústria e
Comercio permitiu intensa observância e ações nos âmbitos trabalhistas, sindicais e da
previdência social. A Constituição Federal de 1934 contemplou a diretriz societal, criando a
Justiça do Trabalho, em pleno funcionamento desde 1941. Em 1930 foram criados os IAPS
(Institutos de Aposentadoria e Pensão), contando cada um com seu Conselho e
Administração. Vários direitos trabalhistas foram regulados, até a criação da CLT
(Consolidação das Leis do Trabalho), em 1943.
Para avaliar políticas sociais que são destinadas a compensar ou reduzir desigualdades sociais,
Santos expressa que é preciso analisar o conceito adotado de “justiça social’ ou “bem-estar
social” e “sociedade” ou “população” em suas decomposições analíticas. Ele ressalta que no
Brasil não existem informações produzidas em quantidade e precisão suficientes para
preencher a matriz de desigualdades. Deste modo, a avaliação fica vulnerável, sujeita a juízos
equivocados.
Ele ainda faz uma classificação das políticas sociais encaixando-as em três grupos:
preventivas, compensatórias e social “strictu sensu”. “Por políticas preventivas entende-se o
conjunto de medidas governamentais que, se bem adequadas, deveriam, no limite, produzir o
mínimo de desigualdades sociais. Por políticas compensatórias são entendidas aquelas
medidas destinadas a remediar desequilíbrios gerados pelo processo de acumulação.
Finalmente, políticas sociais strictu sensu são aquelas explicitamente orientadas, ao menos em
intenção, para a redistribuição de renda e de benefícios sociais.” (p.52).
Santos vai dizer que além de estrutura da escassez e complexificação social mudarem as
decisões das elites, essas variáveis também podem decorrer de mudanças políticas, criando
assim um sistema de retroalimentação. Ele acrescenta ainda mais três variáveis que são
responsáveis por variações na estrutura da escassez e complexificação social: crescimento
populacional, os processos de urbanização e a divisão do trabalho. O que ele chama de
processos naturais.
De acordo com o autor, todo esse processo anteriormente descrito não é totalmente
responsável por gerar modificações nas decisões políticas, pois as elites decisórias não
operam o aparado do Estado sozinhas. As burocracias estatais – burocracias, grupos técnicos,
assessorias - são capazes de colocar obstáculos à mudança ou ser fontes delas.
O autor explica que o controle sindical e o controle salarial foram as formas encontradas pelos
governos revolucionários – autoritários – de compatibilizar os objetivos de acumulação
acelerada, modernização tecnológica da economia e baixo nível de investimento educacional.
E que as políticas governamentais nas áreas preventivas – saúde, educação e saneamento –
não alteraram o perfil de desigualdades sociais significativamente. Isso levaria ao
agravamento das condições da população, gerando a demanda por “compensações”, de modo
a amenizar os desequilíbrios socais.
Em 1960, a Lei Orgânica da Previdência Social uniformiza a prestação de serviços, sobre tudo
médicos, possibilitando equidade na distribuição de serviços, criando efeitos redistributivos.
Porém, Santos expressa que, a permanência da vinculação de outros benefícios –
aposentadorias, pensões e pecúlios – à contribuição prévia ainda mantém o aspecto contratual
do sistema e reproduz o caráter estratificado produzido pelo processo de acumulação.
Conclusão
SANTOS, W. G. dos. Cidadania e justiça: a política social na ordem brasileira. 2 ed. Rio