Los modos de construcción de la política pública en el campo educativo:

regulaciones, actores y procesos1

Myriam Feldfeber y equipo de trabajo

El proyecto estudia los modos de construcción de la política pública en el campo educa-

tivo en el nuevo escenario latinoamericano caracterizado por la asunción de gobiernos que,
con diferentes énfasis y no pocas contradicciones, buscan reposicionar la centralidad de la
política y el papel del Estado para garantizar el derecho a la educación. Esta nueva etapa po-
lítica en América Latina se caracteriza por la oposición –con distintos matices– al consenso
reformista de los 90 y por la recuperación del Estado en la definición e implementación de
las políticas públicas (Sader, 2008; Moreira et al., 2008; García Linera, 2010). Neoliberalismo
y posneoliberalismo con diversos formatos (Ceceña, 2008) conviven de manera compleja y
contradictoria en un escenario en el que prima la búsqueda de integración regional. El pos-
neoliberalismo designa diferentes grados de negación del modelo neoliberal pero todavía
constituye un conjunto híbrido de fuerzas que componen alianzas sobre las cuales se basan
los nuevos proyectos. La actual configuración de América Latina es la de una crisis hegemó-
nica en la que la construcción de un modelo superador y un nuevo bloque de fuerzas encuen-
tra dificultades para imponerse (Sader, 2009).
Las políticas educativas no permanecen al margen de estos procesos y es por ello que pue-
den identificarse líneas de continuidad y/o profundización de las reformas de la década de los
90 así como intentos de implementar medidas que garanticen el ejercicio efectivo del derecho
a la educación. En el campo educativo, los discursos críticos al modelo neoliberal acompañan
propuestas y políticas que ponen en evidencia elementos de ruptura pero también continuida-
des respecto de las que se implementaron en las últimas décadas (Feldfeber, 2010; Imen, 2011).
En la Argentina, las políticas sociales y educativas de los últimos años se proponen, desde
un discurso fundado en el derecho ciudadano, construir modelos más integrales de interven-
ción, basados en un rol más activo del Estado en la garantía del derecho a la educación, en la
promoción de la unidad del sistema educativo nacional y en el diseño de políticas inclusivas y
más igualitarias fundadas en principios universales. Sin embargo, aún siguen vigentes ciertos
aspectos básicos de la política educativa de los 90 (Feldfeber y Gluz, 2011).
Al mismo tiempo, nuevos movimientos y actores colectivos buscan establecer otras formas
de construcción política en el campo educativo (Zibechi, 2005; Gluz, 2010,¸2011). Su contri-
bución radica en la creación de nuevas institucionalidades que intentan configurar modos
de deliberación y dirección ligados a la construcción colectiva de lo común. Se encuentran
tensionadas por la fragmentación tanto de los propios movimientos (Svampa, 2008) como
por la del sistema escolar en su conjunto. No obstante, van tejiendo redes reivindicativas

1 Proyecto de Investigación UBACyT F112 aprobado y financiado dentro de la Programación Científica 2008-2010 (prorrogada hasta junio de 2011) de la Universidad de Buenos
Aires.
Equipo de trabajo Directora: Myriam Feldfeber. Investigadores formados: Nora Gluz, Emilio Tenti, Oscar Graizer y Pablo Imen. Becarios: Fernanda Saforcada (doctorado), Lucía Caride
(estímulo y maestría) y Mariel Karolinsky (estímulo y maestría). Investigadores tesistas: Adriana Migliavaca, Analía Jaimovich, María Eugenia Grandolli, Maida Diyarian, Paula
Grad, Carolina Ambao. Investigadores asistentes: Maximiliano Gallo, Alejandro Burgos.

504 Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educación - Facultad de Filosofía y Letras

frente al Estado desde las cuales articulan debates sobre la educación popular, socializan sus
experiencias y contribuyen a consolidar propuestas emergentes (Burgos, Gluz y Karolinsky,
2008; Gluz, 2010; Karolisnky, 2010).
Las transformaciones en los modos de regulación de las políticas educativas, en las for-
mas de gobernar los sistemas educativos y en el papel que el Estado y los sujetos colectivos
asumen en la direccionalidad de la educación orientan las discusiones y perspectivas del
equipo de investigación.

Objetivos

El proyecto se propuso como objetivo general estudiar los modos de construcción de la

política pública para comprender la emergencia de nuevos modos de regulación y control
en el ámbito educativo. Interesa analizar las formas que asume la participación de la ciuda-
danía en la política pública y en la construcción del espacio público de la escuela así como
reconstruir los procesos de delimitación del interés general en el espacio local y las relaciones
de fuerza e intereses de los actores que intervienen en esta configuración. Desde esta pers-
pectiva se busca aportar específicamente al conocimiento de los modos de construcción de
la política pública en educación en diferentes ámbitos y niveles de la política educativa en
contextos de fragmentación social y escolar para comprender la construcción de lo público
educativo en estos nuevos escenarios de regulación
Para ello se han propuesto los siguientes objetivos:
• Estudiar la instauración de nuevos modos de regulación en el marco de un sistema
educativo fragmentado y de la crisis del modelo burocrático que organizó histórica-
mente el gobierno de la educación.
• Analizar los procesos de mediación de las políticas para aportar a las líneas de trabajo
que estudian las relaciones entre política y subjetividad.
• Reconstruir las dinámicas locales e institucionales a través de las cuales se configura
la política pública, incluyendo los actores involucrados, los intereses en juego, los
mecanismos de toma de decisión, los modos de regulación y control y las formas de
participación que se establecen, así como los efectos que estos producen en las prác-
ticas sociales.
• Estudiar y comprender las políticas desde la perspectiva de los sujetos destinatarios,
de las instituciones y de los movimientos de los cuales forman parte, en el marco de
los procesos de resignificación y lucha por la orientación de las políticas educativas.
• Analizar el modo en que los nuevos movimientos sociales construyen estrategias po-
lítico educativas y pugnan por incidir en el espacio público y en la política estatal en
el campo educativo.
• Analizar los sentidos que asumen las políticas desde la perspectiva de los docentes y
sus condiciones de trabajo.

Aspectos metodológicos

En un sistema social complejo como el educativo existe una pluralidad de finalidades y

modalidades de regulación en función de la diversidad de actores involucrados, sus posicio-

ANUARIO DE INVESTIGACIONES EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN 505

 nes, intereses y estrategias. En los sistemas públicos el Estado constituye una fuente esencial
de regulación, aunque no la única. La regulación del sistema educativo resulta de una re-
gulación de las regulaciones más que del control directo de aplicación de una regla sobre la
acción de los regulados (Barroso, 2005). Desde esta perspectiva se estudian las políticas en
el campo educativo no solo desde el Estado, sino desde el lugar de los sujetos y de los deno-
minados “burócratas del nivel de la calle” (Lipsky, citado en Chiara y Di Virgillo, 2005). Es
en este nivel donde los objetivos formalmente estipulados por los programas de gobierno se
transforman y resignifican a partir de las dinámicas y las prácticas que construyen los actores
y las instituciones en función de la historia, las relaciones de poder y los intereses en juego.
Se entiende que toda política pública es una hipótesis causal: establece un problema,
determina sus causas y busca modificar las conductas o situaciones que aparentemente lo ge-
neran (Joan Subirats, 2006). No todos los actores o intereses que están implicados en la situa-
ción comparten ni la definición del problema, ni las soluciones que se instrumentan. En la
línea desarrollada por Popkewitz (1994) desde la sociología política se propone reconstruir
las formas de definición e implementación de la política educativa, las relaciones de poder
que se establecen para otorgar sentido y direccionalidad a la política y sus traducciones en el
ámbito local, en un contexto de fragmentación de la educación.
Se parte del hecho de que la política educativa actual busca establecer mecanismos para
regular un sistema educativo fragmentado, tal como evidencia la investigación de los últimos
años (Fernandez, Lemos y Wiñar, 1997; Kessler, 2002; Tiramonti, 2004; Tenti, 2004; Tedesco,
2005; Sirvent, 2005; entre otros). Simultáneamente, los nuevos movimientos sociales –actor
político sumamente diverso– constituidos por individuos que se unen en la defensa de sus
intereses comunes en redes sociales por fuera del sistema político institucional, se han cons-
tituido en actores que pugnan por direccionar las políticas (Gluz, 2006, 2008).
El objeto de estudio central de este proyecto, las políticas públicas en el campo educativo
y los complejos procesos de su estructuración, es estudiado principalmente en sus configu-
raciones discursivas, en tanto textos y en tanto prácticas. El estudio de la producción de los
discursos y los entramados de sentidos a partir de los cuales se conforman, requiere acceder
a la red de relaciones de poder generativas de los campos en los cuales las configuraciones
discursivas se despliegan (Graizer, 2008). A tal efecto las estrategias metodológicas diseña-
das en las diferentes líneas de trabajo del proyecto contemplan la recolección y análisis de
información, tanto de procesos macro como microsociales, a nivel de los sujetos (individua-
les y colectivos), de sus relaciones sociales, a nivel local de las instituciones, de los procesos
que se condensan en las actuaciones estatales y de los diagramas de poder de orden global.
Se trata de un abordaje cualitativo destinado a estudiar diversos ámbitos donde los nue-
vos modos de regulación de la política se ponen en juego. En este sentido, la triangulación
de la información a través de diferentes métodos de indagación y tipos de fuentes, así como la
inclusión de una perspectiva comparada, permite reconstruir tanto tendencias globales (Bonal
et al., 2007), convergencias y divergencias como las especificidades locales e institucionales que
asume la nueva regulación de las políticas educativas.
El proyecto de investigación incluye diversas líneas de trabajo, algunas de las cuales cons-
tituyen una continuación de líneas de trabajo del proyecto UBACyT “Las políticas de munici-

506 Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educación - Facultad de Filosofía y Letras

palización y autonomía escolar: regulación estatal, actores y procesos en el caso argentino” 2
que se desarrollan en el marco de becas y tesis de posgrado.

Líneas de trabajo

1. La educación en las experiencias de desarrollo local

En esta línea de indagación, el trabajo de campo realizado en el marco de la beca de

Maestría (UBACyT), tuvo lugar en los Municipios de Morón, provincia de Buenos Aires y de
Rosario, provincia de Santa Fe. En el Municipio de Morón, se dio continuidad al trabajo de
campo realizado en la primera etapa de la beca, ampliando los espacios institucionales en
estudio (espacios de capacitación y formación docente, entrevistas a directivos y docentes,
funcionarios que renovaron bancas y/o accedieron a las mismas en el último período, mi-
litantes de diferentes fuerzas políticas locales, actos oficiales, encuentros partidarios, entre
otros) (Caride, 2007). Los resultados de este trabajo se plasmaron en la tesis presentada y
aprobada en la Maestría de Ciencias Sociales con orientación en Educación de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) (Caride, 2011). En el Municipio de Rosa-
rio, el trabajo de campo tuvo por objetivo ampliar el estudio, para lo cual se realizaron en-
trevistas en profundidad a informantes clave, relevamiento documental de archivos oficiales
y observaciones. El trabajo se ha centrado en diferentes espacios de gobierno municipales,
tales como las Áreas de Educación, Desarrollo Social, sindicatos, escuelas e instituciones no
oficiales. En ambos casos, se trabajó en el relevamiento y análisis de documentos y fuentes
primarias y secundarias de información. Los resultados forman parte de la Tesis de Maestría
que se encuentra en etapa final de redacción para ser presentada en la Maestría en Antropo-
logía y Educación de la Facultad de Filosofía y Letras (UBA).

2. Política pública y nuevas (y viejas) formas de regulación de la formación y el trabajo docente

2.1. Las políticas en materia de Formación Docente a partir de la puesta en marcha del Instituto Nacional de Formación Docente
creado por la Ley de Educación Nacional
El trabajo estuvo orientado por la reconstrucción de la política pública en el marco del
particular federalismo que caracteriza al funcionamiento de este sistema luego del proceso
de transferencia de las instituciones de formación docente (Feldfeber, 2011) y la creación
del Instituto Nacional de Formación Docente (INFD) en el ámbito del Ministerio como nue-
va institucionalidad que se propone articular la formación continua (Lombarda y Vollmer,
2009; Feldfeber, 2010). El trabajo de campo consistió en el relevamiento documental y la
realización de entrevistas a los funcionarios del INFD responsables de las diferentes áreas y a
los funcionarios de las dos jurisdicciones en estudio: Ciudad de Buenos Aires y provincia de
Buenos Aires. También se realizaron entrevistas a directivos y docentes de Instituciones de
Formación Docente de las dos jurisdicciones con el objetivo de analizar los modos de cons-
trucción de las políticas para la formación desde las percepciones y representaciones de los
docentes destinatarios.

2 Proyecto aprobado y financiado dentro de la Programación Científica 2004-2007 (prorrogada hasta abril de 2008) de la Universidad de Buenos Aires.

ANUARIO DE INVESTIGACIONES EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN 507

 2.2. Nuevos modos de regulación de la educación y las políticas de autonomía escolar en la década del 90 (Beca de Doctorado
UBACyT)
Dentro de esta línea, el trabajo de campo estuvo centrado en el estudio del Programa
Nueva Escuela para el siglo XXI (Saforcada, 2008) y su implementación en la provincia de
Santa Fe (Tesis de Maestría, Saforcada, 2009) y del Programa Escuela Creativa, en la provin-
cia de Mendoza. En ambos casos se realizó relevamiento documental y entrevistas en pro-
fundidad a informantes clave vinculados a los dos programas. Asimismo, se estudiaron las
orientaciones y propuestas de autonomía escolar impulsadas por organismos internacionales
(Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, UNESCO y OEI). Para ello, se llevó a
cabo un relevamiento documental de planes de acción y documentos programáticos de estas
organizaciones producidos entre 1990 y 2000. Se encuentra en etapa final la redacción de la
tesis para presentar en el Doctorado en Educación de la Facultad de Filosofía y Letras de la
UBA.

2.3. Estudio comparado de las nuevas formas de regulación del trabajo docente en la Argentina y Brasil
Esta línea de trabajo se desarrolla en conjunto con el equipo de investigación de la UFMG,
Brasil. Se analizan las viejas y nuevas formas de regulación de los sistema educativos a través
de la particular organización federal de cada uno de los dos países y de la conformación de los
docentes como categoría social (Tenti, 2005). En ambos países se describe cómo los gobiernos
centrales, la Unión en Brasil y el Gobierno Nacional en la Argentina, han recuperado la inicia-
tiva en aspectos vinculados con el aumento del financiamiento, la mejora de las condiciones de
trabajo de los docentes y el establecimiento de pisos salariales para superar las desigualdades
entre las localidades más pobres y más ricas (municipios y estados en Brasil; provincias en la Ar-
gentina). Sin embargo, se analiza en qué medida no se ha conseguido articular nuevas formas
de regulación y distribución de responsabilidades entre las diferentes instancias de gobierno
para garantizar el derecho a la educación de todos/as las/os ciudadanos y superar la fragmen-
tación de los sistemas (Oliveira y Feldfeber, 2011).

3. Los modos de construcción política y vinculación con el Estado desde experiencias alternativas desarrolladas por
movimientos sociales

Esta línea de trabajo se desarrolla en articulación con el proyecto “Educación y subje-

tividad: experiencias educativas alternativas en los movimientos sociales”, acreditado por la
Universidad Nacional de General Sarmiento y dirigido por Nora Gluz.
Para el estudio de las experiencias educativas de movimientos sociales, se procedió tanto
al análisis de fuentes secundarias (producciones académicas, producciones de los propios
colectivos sociales, documentos oficiales de los Ministerios de Educación); como a la produc-
ción de información a través de entrevistas en profundidad a informantes clave (docentes
militantes y no militantes del movimiento, estudiantes de distintos años –militantes y no
militantes– y a integrantes de los movimientos sin vinculación directa con las experiencias
educativas). Se ha desarrollado un trabajo en profundidad en cinco experiencias educativas:
el Bachillerato IMPA, vinculado al Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas (MNER)
en Ciudad Autónoma de Buenos Aires; el Bachillerato Roca Negra, vinculado al Frente Po-
pular Darío Santillán, en Lanús, provincia de Buenos Aires; el Bachillerato “La Dignidad”,

508 Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educación - Facultad de Filosofía y Letras

vinculado al Movimiento Teresa Rodríguez en Ciudad Autónoma de Buenos Aires; el Progra-
ma de Alfabetización y educación básica para jóvenes y adultos de la Dirección General de
Cultura y Educación (DGCyE), implementado por el Movimiento Barrios de Pie en Grand
Bourg y San Miguel, provincia de Buenos Aires y la Escuela de Agroecología del Movimiento
Campesino de Santiago del Estero-Vía Campesina (MOCASE-VC). Se estudiaron las estra-
tegias que despliegan para incidir en el espacio público y en la política estatal en el campo
educativo, así como para la construcción de lo público educativo al interior de las experien-
cias en el marco de los particulares proyectos políticos que sustenta cada movimiento (Gluz,
2011). Asimismo, para el caso de la provincia de Buenos Aires, a partir del trabajo de campo
en el marco de una beca de Maestría UBACyT, se avanzó en el estudio sobre los procesos de
construcción de las políticas educativas que incorporan a organizaciones sociales al sistema
provincial, desarrollándose entrevistas en profundidad a funcionarios de la DGCyE y a mili-
tantes de distintas organizaciones que ocuparon cargos públicos (Karolinski, 2010).

4. Regulación de las políticas educativas en América Latina desde una perspectiva comparada

En lo relativo al estudio de la regulación de las políticas educativas en América Latina

desde una perspectiva comparada, se trabajó con los casos de Bolivia y Venezuela a través
de un estudio sistemático de la legislación y documentos oficiales que dan cuenta de nuevas
orientaciones en materia de políticas (Imen, 2010, 2011). También se realizó un trabajo de
campo en Venezuela que implicó el recorrido de instituciones educativas, talleres, observa-
ciones de actividades en comunas y ámbitos pedagógicos diversos, entrevistas a estudiantes,
docentes, directivos, funcionarios, representantes comunales de los Estados de Aragua, Lara
y Táchira, un encuentro intensivo de tres días con el Movimiento Pedagógico Revolucionario
así como intercambios con funcionarios y asesores del Ministerio del Poder Popular para la
Educación.

5. Política pública e impacto de los nuevos modos de regulación estatal: estudio empírico en una organización
educativa

En esta línea de indagación se abordaron las cuestiones vinculadas con los modos de
construcción de la política pública en el nivel meso-organizacional. Se elaboró un marco teó-
rico y metodológico del estudio del gobierno de la construcción del conocimiento oficial en
instituciones educativas (Graizer, 2010) y se realizó un estudio de los modos de regulación y
control en torno a la transmisión del conocimiento y sus relaciones con el uso de los recursos
materiales en el ámbito de dos casos de colegios secundarios privados con el objetivo de ana-
lizar cómo operan las regulaciones internas y externas en la configuración del conocimiento
a ser transmitido y, fundamentalmente, de qué modo operan los recursos materiales en la
regulación de la práctica pedagógica. Este estudio constituyó una tesis entregada y aprobada
en la Maestría de Ciencias Sociales con orientación en Educación de la Facultad Latinoame-
ricana de Ciencias Sociales (FLACSO) (Grandoli, 2011).
Las diversas líneas de trabajo han permitido dar cuenta de los modos de construcción de
las políticas públicas en el campo educativo y de sus complejos procesos de estructuración en
diversos ámbitos donde los nuevos modos de regulación de la política se ponen en juego. En

ANUARIO DE INVESTIGACIONES EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN 509

 este sentido la triangulación de la información a través de diferentes métodos de indagación
y tipos de fuentes, así como la inclusión de una perspectiva comparada, permitió reconstruir
tanto tendencias globales, convergencias y divergencias como las especificidades locales e insti-
tucionales que asume la nueva regulación de las políticas educativas en el complejo y contradic-
torio escenario en América Latina.

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ANUARIO DE INVESTIGACIONES EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN 513