Léase si quiere gobernar (en serio)1

El objetivo de este libro, cuya publicación está prevista para el 11 de abril, es doble. Primero,
consiste en colocar algunos problemas públicos que nos parecen prioritarios sobre la mesa
de debate de los candidatos presidenciales y en la agenda de trabajo de la próxima
administración. Segundo, buscamos que las recomendaciones que hacemos para resolver
estos problemas sean discutidas y, eventualmente, tomadas en cuenta a la hora de
implementar acciones o promover reformas en los ámbitos correspondientes.

Cada capítulo se construye como un policy brief, que plantea un problema público, detalla
sus causas, revisa cómo se ha abordado hasta la fecha, antes de presentar nuestras
propuestas para resolverlo. Un denominador común de los diagnósticos sobre los
problemas abordados es la falta de capacidades y el deficiente diseño institucional que priva
en algunos ámbitos de la administración pública, tanto federal como local.

Por esta razón las propuestas reunidas en este libro se enfocan, sobre todo, en mecanismos
de fortalecimiento institucional. Consideramos entonces que, cualquiera que sea la
afiliación partidista de los candidatos, todos pueden suscribir la agenda que proponemos y
enriquecer su plan de acción para el país a partir de nuestras propuestas.

También sabemos que se requiere mucho más que estas propuestas para alcanzar el nivel
de desarrollo económico y social que el país anhela. Pero consideramos que estás son
realizables (algunas en el corto, otras a mediano o más largo plazo), que van en el sentido
correcto y que, de concretarse, permitirían al país dar el salto que requiere para resolver
algunos de los problemas más apremiantes que enfrenta la población.

Nuestras propuestas corresponden a los siguientes ocho ámbitos:

Seguridad

1- Generar un nuevo marco de gobernanza para la política de seguridad, basado en

el diseño de una política criminal integral

Autores: María Novoa y David Ramírez-de-Garay

Problema público que se busca resolver:

En México, durante la última década, la criminalidad se ha vuelto más compleja y se ha
incrementado, tanto en sus niveles de incidencia como de violencia y daño social. Como
resultado, la seguridad pública ha permanecido en la agenda pública como uno de los temas
prioritarios.

1
México Evalúa. (2018). Léase si quiere gobernar (en serio). Ciudad de México: México
Evalúa.
Hasta ahora, la atención al problema de la criminalidad se ha concentrado en el enfoque
punitivo y reactivo, es decir, ha estado dominada por estrategias de reacción una vez que
la criminalidad ya se ha producido, basadas en el uso de las leyes penales, de las
detenciones, del sistema de justicia penal y de la prisión para contener la comisión de
delitos. Ello a pesar de que diversos estudios han demostrado que este enfoque no ha
producido los resultados esperados. Al mismo tiempo, las políticas y acciones encaminadas
a medidas preventivas y a la reinserción social han sido accesorias y, en todo caso, aisladas.
Pese a ello, la política de combate al crimen en México ha sido caracterizada por la
fragmentación del entramado institucional y no se ha generado una política criminal
integral que provea un marco lógico que oriente la creación y la ejecución de políticas
públicas de seguridad destinadas a resolver problemáticas regionales, estatales y locales y
permita establecer prioridades, delinear estrategias y poner a trabajar en la misma
dirección a las instituciones responsables de la seguridad y la justicia.

Propuestas:
• Crear una Instancia Nacional de Política Criminal, que cuente con representación de
todas las instituciones de los tres poderes a nivel nacional que contribuyen a prevenir,
disminuir y perseguir la criminalidad, así como de la sociedad civil, y tenga la facultad
de emitir sugerencias, políticas y lineamientos, con base en evaluaciones integrales
del contexto social y criminal a nivel nacional.
• Expedir una legislación penal única, que reduzca la inflación penal y descriminalice
conductas que pueden ser prevenidas o resueltas por vías no penales.
• Restablecer una Secretaría de Seguridad Pública y remover estas responsabilidades
de la Secretaría de Gobernación.
• Homologar e interconectar a nivel nacional los registros y bases de datos de
incidencia delictiva y relativos a los factores de riesgo y prevención.
• Prever estrategias de monitoreo y evaluación, que permitan adaptar la política
criminal a circunstancias cambiantes.

2- Diseñar la estrategia de seguridad pública desde lo local

Autor: Romain Le Cour Grandmaison

Problema público que se busca resolver:

México vive una crisis de seguridad más aguda que la que existía cuando Enrique Peña Nieto
tomó las riendas del país en 2012.
El incremento de la violencia se debe a la fragmentación de grupos del crimen organizado,
a la proliferación de armas de fuego en México y a la persistencia de la delincuencia común,
que reflejan el desacierto de la estrategia de seguridad del Gobierno federal. Mientras que
Enrique Peña Nieto inauguró su sexenio con la creación de un ambicioso programa de
prevención del delito destinado a ser el eje principal de su estrategia de seguridad, en claro
contraste con la “guerra” contra el narcotráfico declarada y sostenida por su predecesor,
para el quinto año de su administración, el Ejecutivo decidió no solicitar recursos al
Congreso para financiar este programa. Allí quedó el intento de transformar la estrategia
de seguridad del país por parte del actual Gobierno federal, el cual optó por seguir con la
estrategia de Felipe Calderón de mandar fuerzas federales a las zonas más violentas.
La responsabilidad del Estado mexicano en la crisis de seguridad se debe tanto al fracaso
de su estrategia de seguridad como a sus omisiones e incluso al exceso en su uso de la
fuerza. En este ámbito, la impunidad, la corrupción y el involucramiento directo de
diferentes cuerpos de fuerzas públicas en casos violentos emblemáticos del sexenio
retratan un panorama de profunda inestabilidad y desafíos para la próxima administración.

Propuestas:
• Diseñar estrategias de seguridad pública que respondan a diagnósticos locales sobre
la violencia, pues resulta imposible diseñar políticas efectivas en la materia sin contar
con datos confiables que permitan entender las dinámicas locales precisas. La
coordinación entre los tres niveles de gobierno para producir este conocimiento
permitiría a la vez promocionar y reconocer el papel de los gobiernos locales, así como
proporcionarles la posibilidad de contribuir al diseño de la estrategia de seguridad
que se implementaría en su territorio.
• Fortalecer las capacidades y condiciones de las policías municipales, pues su
conocimiento de las problemáticas locales es imprescindible para mejorar las
condiciones de seguridad. En vez de promover el mando único, nos parece necesario
concentrar el esfuerzo institucional y financiero en dotar a los municipios de las
fuerzas de policía más competentes posibles.
• Construir la seguridad a partir de instituciones civiles, al invertir en la policía federal
y devolverle un espacio estratégico en el combate al crimen organizado, mientras las
policías estatales y municipales se enfocan en la delincuencia común y en el
mantenimiento del orden público. El objetivo a mediano y largo plazo consiste en
apostar por las fuerzas policiacas, con el fin de permitir el retorno del Ejército a los
cuarteles.
• Implementar una política de combate al tráfico de armas, que permita frenar la
“carrera armamentista” que se juega entre las fuerzas armadas y los grupos del
crimen organizado. Esta política debe enfocarse en reducir tanto los flujos de
contrabando criminales como el involucramiento de las fuerzas armadas públicas en
éstos.
• Combatir la corrupción y la impunidad en la actuación de las fuerzas de seguridad
civiles y militares en las regiones más violentas del país. Los casos más emblemáticos
de violencia en México involucran, en algún nivel, la colusión entre grupos criminales
y autoridades públicas, incluyendo a las fuerzas armadas. El favor más grande que le
puede hacer el poder político a sus corporaciones policiacas y, en particular, a su
Ejército es sancionar sus derivas con la mayor severidad, para preservar la confianza
ciudadana en estas instituciones.

Justicia

3- Transformar la procuración de justicia para reducir la impunidad

Autoras: María Novoa y Karen Silva Mora

Problema público que se busca resolver:

La reforma constitucional de 2008 tenía como objetivo construir un sistema de justicia penal
más eficiente y transparente en la persecución de los delitos, capaz de garantizar los
derechos humanos tanto de víctimas como de imputados.
Sin embargo, uno de los mayores retos durante el proceso de implementación de esta
reforma ha sido la necesidad de fortalecer las instituciones de procuración de justicia, de
transformar sus estructuras y de armonizar su operación y formas de trabajo para la
investigación y persecución de los delitos, bajo las exigencias del sistema acusatorio. Este
se debe, en parte, a que el proceso de implementación de este nuevo sistema careció de la
implementación de un modelo homologado de investigación criminal en las instituciones
de procuración de justicia a nivel nacional.
Pese a la reforma constitucional de 2014 que ordenó la creación de la Fiscalía General de la
República con autonomía constitucional, en sustitución de la actual Procuraduría General
de la República (PGR), las instituciones de procuración de justicia y persecución de los
delitos son hoy el eslabón más crítico en el sistema de justicia penal, pues siguen usando
prácticas violatorias de los derechos humanos, no investigan la mitad de las denuncias que
reciben y tienen altos niveles de rezago, que hacen de México uno de los países con mayor
tasa de impunidad.

Propuestas:
• Elaborar un plan estratégico de persecución penal, que consiste, con base en el
análisis del fenómeno criminal y ya no de casos individuales, en definir los hechos
criminales que se van a perseguir, planificar el desarrollo del trabajo y establecer una
estrategia de intervención. Proponemos que la Conferencia Nacional de Procuración
de Justicia se encargue de desarrollar esta herramienta, que debe contener las
actividades de investigación criminal, así como de judicialización y litigación.
• Establecer una estrategia de priorización en la persecución penal, que permita
establecer un orden lógico de atención a las demandas ciudadanas de justicia, con el
fin de incrementar la efectividad del aparato estatal en la lucha contra la delincuencia
y garantizar los derechos de las víctimas, en especial, las más vulnerables. La
priorización no es una herramienta de descongestión de las fiscalías o procuradurías,
sino un instrumento de política criminal que ayuda a focalizar la actividad del Estado
hacia la consecución de los objetivos planteados en el plan estratégico de persecución
penal.
• Implementar un modelo homologado de investigación criminal, que implica dejar
atrás el modelo de trabajo basado en una especialización rígida y evolucionar hacia
estructuras más flexibles. Tiene como eje rector la unidad de investigación criminal,
que está integrada por una célula de investigación a cargo de un jefe de investigación,
es decir, un policía que dirige a peritos de campo y operadores de análisis criminal y
debe mantenerse en coordinación permanente con el Ministerio Público (MP). El MP,
a su vez, es responsable de conducir legalmente la investigación, de determinar las
 necesidades probatorias y procesales del caso, así como de formalizar éste ante el
órgano jurisdiccional.

4- Fortalecer el gobierno judicial para elevar la calidad de la impartición de justicia

Autora: Laurence Pantin

Problema público que se busca resolver:

En 2017, solamente 55.1% de los mexicanos confiaban en los jueces, de acuerdo con la
Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública publicada por el
Instituto Nacional de Estadística y Geografía ese año. Esta escasa confianza ciudadana en
las instancias encargadas de impartir justicia refleja varias deficiencias de los Poderes
Judiciales: el rezago en la resolución de los casos, los muy altos niveles de impunidad, así
como la percepción de falta de independencia, y hasta de corrupción, de los jueces y
magistrados. Si bien estos síntomas se presentan a nivel federal, son especialmente agudos
a nivel estatal.
Estos problemas, que en conjunto apuntan a la mala calidad de la impartición de justicia,
no son nuevos y motivaron en 1994 una reforma enfocada a fortalecer el gobierno judicial,
en particular con el fin de garantizar la independencia de la justicia. Así, se modificó el
formato de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y se creó el Consejo de la Judicatura
Federal, el cual fue replicado en 30 entidades, sin que su impacto todavía quede muy claro.
Sin embargo, como resultado de los Diálogos por la Justicia Cotidiana que reunieron
académicos, expertos de la sociedad civil y funcionarios públicos, pero sin tomar en cuenta
todas sus recomendaciones, en abril de 2016, el Ejecutivo presentó al Senado una iniciativa
de decreto para crear un Sistema Nacional de Impartición de Justicia, que propone imponer
a todos los estados un modelo de Consejo de la Judicatura cuyas características no parecen
garantizar la independencia del Poder Judicial. En este contexto, consideramos que el
fortalecimiento del gobierno judicial, en particular a nivel de los estados, deberá ser una
prioridad de la próxima administración.

Propuestas:
• Reformar los procesos de designación de los presidentes de los Tribunales
Superiores de Justicia y de los magistrados, para unificarlos y desvincularlos de los
Ejecutivos estatales.
• Obligar a los estados a contar con una instancia encargada del gobierno judicial,
es decir, de la implementación de una carrera judicial, de la elaboración y
administración del presupuesto del Poder Judicial y de la implementación de
mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Pero antes de imponer a los
estados un modelo específico de Consejo de la Judicatura, como lo plantea la
iniciativa del Ejecutivo, consideramos indispensable contar primero con una
evaluación de los diseños y del funcionamiento de los Consejos de la Judicatura
existentes, con el fin de determinar si han contribuido a mejorar el gobierno y la
administración judiciales e identificar mejores prácticas.
 • Garantizar la autonomía financiera de los Poderes Judiciales estatales, para
asegurar su plena independencia. Recomendamos que se incluya, en la Ley de
Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Los Municipios, la obligación
para cada entidad de asignar cada año a su Poder Judicial una cantidad mínima de
recursos preasignados, cuyo monto sería determinado por una instancia de
coordinación entre los Poderes Judiciales de los diferentes niveles como el
indispensable para permitir a ese Poder Judicial cubrir sus gastos corrientes.
• Consolidar el federalismo judicial, al crear un recurso de casación local y restringir
el uso del amparo directo para resolver juicios de jurisdicción estatal, ya que, al
permitir al Poder Judicial federal revertir las resoluciones de los Poderes Judiciales
estatales, el amparo directo en su forma actual implica una subordinación de facto
de estos últimos al primero. Sin embargo, para que esta reforma sea viable, se
tendría que asegurar primero la imparcialidad de las resoluciones de los Poderes
Judiciales estatales, mediante las medidas aquí señaladas.
• Generar un mecanismo de coordinación entre los Poderes Judiciales de los
diferentes niveles, que se encargaría de acompañar a los Poderes Judiciales tanto
estatales como federal en su transición del modelo actual a un modelo más
descentralizado. Esta instancia llevaría a cabo una evaluación técnica de la carga de
trabajo y de la repartición de los recursos, tanto financieros, como materiales y
humanos, entre los diferentes Poderes Judiciales, con el fin de proponer esquemas
de redistribución de estas cargas y recursos, así como evaluaciones del desempeño
de los diferentes Poderes Judiciales, para emitir recomendaciones para su mejora
continua.

Combate a la corrupción

5- Hacer efectivo el aparato institucional de combate a la corrupción

Autores: Marco Fernández y Edna Jaime

Problema público que se busca resolver:

Uno de los problemas más críticos que amenazan la gobernabilidad del país es la corrupción,
que tiene como efecto no sólo la ineficiencia que se percibe en el uso de los recursos
públicos y el ejercicio del quehacer gubernamental, sino también el quebranto de la
confianza ciudadana en las instituciones, el debilitamiento de la democracia y la incapacidad
para la conducción de un proyecto nacional que genere rendimiento social para todos.
Hasta 2015, las principales reformas que se habían impulsado para fortalecer la operación
de la función pública y combatir la corrupción estaban asociadas con el control y la
fiscalización de los recursos públicos, el régimen de responsabilidades de servidores
públicos y la transparencia y el acceso a la información.
Los esfuerzos recientes para atender este fenómeno derivaron en la creación del Sistema
Nacional Anticorrupción (SNA) que busca articular el trabajo de diversas instituciones
para prevenir, investigar y castigar eficazmente la corrupción. Sin embargo, sus primeros
años de implementación no han tenido los resultados esperados ya que han puesto en
tensión las inercias propias de las instituciones con funciones anticorrupción (en particular
la Procuraduría General de la República y la Auditoría Superior de la Federación), han
enfrentado obstáculos administrativos-presupuestales y han evidenciado límites del nuevo
diseño institucional.

Propuestas:
• Asegurar las fuentes de financiamiento de los órganos anticorrupción, para
garantizar su correcta operación.
• Impulsar una Política de Integridad Nacional que sustente la actuación e
interacción de los agentes políticos, económicos y sociales de todos los niveles de
gobierno bajo los principios de probidad, profesionalismo, honradez, transparencia
y rendición de cuentas, con el fin de reducir la tolerancia hacia prácticas indebidas.
• Fortalecer los pesos y contrapesos del SNA, de tal modo que los diferentes
integrantes del SNA cuenten con un marco normativo que les otorgue suficientes
atribuciones, les permita fijar espacios de colaboración en igualdad de condiciones
y no dependan de la voluntad de alguna de las partes para detectar, investigar y
sancionar prácticas indebidas.
• Garantizar la transparencia y rendición de cuentas en los procesos de designación
de los titulares de las instancias anticorrupción, para evitar que sean capturados
políticamente. Recomendamos la adopción de sistemas de selección abiertos,
objetivos e imparciales, dirigidos por órganos colegiados independientes, con
participación de la ciudadanía y que privilegien la experiencia y capacidad técnica de
los candidatos.
• Desarrollar un sistema de compras y contrataciones públicas eficiente, con base
en reformas al marco legal federal y de los estados, que privilegien los principios de
competencia, eficiencia y transparencia, eliminen las excepciones y establezcan
mecanismos efectivos y permanentes de vigilancia, control y fiscalización.
• Fomentar una verdadera coordinación entre las distintas instancias del SNA, en
particular entre la ASF, la PGR y la SFP. Destaca en especial la necesidad de mejorar
la forma en que los agentes del MP y de la Policía Ministerial dan cauce a las
denuncias penales que presenta la Auditoría.
• Incorporar la Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP y el SAT al SNA, para
mejorar la cooperación interinstitucional en el seguimiento de los flujos monetarios
y financieros.
• Impulsar la construcción de inteligencia anticorrupción, a partir de la integración y
consolidación de la información proveniente de las diferentes plataformas digitales
de transparencia y rendición de cuentas ya existentes (CompraNet, TramitaNet,
DeclaraNet, Plataforma Nacional de Transparencia, Transparencia Presupuestal de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Sistema Público de Consulta de
Auditorías de la ASF).
• Fortalecer la protección a denunciantes de delitos de corrupción, como mecanismo
para facilitar la denuncia de la existencia de redes de corrupción y permitir
investigaciones robustas que las desarticulen. Recomendamos en particular
establecer mecanismos que permitan proteger la identidad del denunciante,
 castigar a aquellos superiores o compañeros de trabajo que intenten represalias
contra los denunciantes, reasignar a los funcionarios públicos denunciantes a otra
área ajena al ámbito de la red de corrupción que denunció y ofrecer recompensas
monetarias asociadas a denuncias que causen condena firme por delitos y faltas de
corrupción.

Contrataciones

6- Transparentar y volver más eficiente la política de contratación de obra pública

Autoras: Mariana Campos y Diana Nava

Problema público que se busca resolver:

La contratación de obras públicas es una actividad económica y un instrumento de gasto
que debe ser empleado racionalmente para elevar el bienestar. Sin embargo, es el sector
de la economía más proclive a la corrupción. En México Evalúa, hemos estudiado más de
165 procedimientos de contratación de obra pública e identificado que el control de los
riesgos de corrupción es deficiente.
En un análisis que realizó sobre una muestra de 80 contratos de más de 100 millones de
pesos ejecutados entre 1999 y 2010, la ASF observó que tuvieron ajustes sustantivos con
respecto a los montos de recursos y los tiempos de ejecución originalmente planeados. Esto
se debe a varias razones. La planeación de los proyectos es deficiente, lo que impide
diseñar procedimientos de contratación con la información suficiente para contratar a los
proveedores idóneos y pactar las mejores condiciones de contratación en términos de
precio, tiempo y calidad. Los contratos se otorgan en condiciones de bajos niveles de
competencia, pues gran parte de ellos se concede a través de procedimientos
excepcionales, que no son competidos (adjudicación directa o convenios de colaboración
entre entes de gobierno) y los que sí se otorgan por medio de licitaciones tampoco suelen
presentar los niveles de competencia deseados. También falta una política pública para
garantizar un gobierno abierto en materia de contratación pública.
Por ello, combatir la corrupción en materia de contratación de obra pública debe ser
prioridad de la agenda nacional y de la próxima administración.

Propuestas:
• Fortalecer y transparentar los procesos de planeación y selección de los proyectos
públicos de infraestructura, para garantizar que la contratación de obra pública sea
de calidad y rentable. Recomendamos establecer un órgano autónomo, técnico y
especializado que concentre la información sobre la infraestructura existente y su
mantenimiento, realice y publique diagnósticos sobre las necesidades de
infraestructura en cada nivel de gobierno y elabore una cartera de proyectos de
inversión con un orden de prioridad. También recomendamos establecer una
metodología objetiva y transparente para seleccionar los proyectos que serán
propuestos al Congreso para obtener presupuesto público.
 • Limitar el uso de los procesos de contratación distintos a la licitación pública y
garantizar su rendición de cuentas. Recomendamos limitar en la ley los casos que
justifican contratar a través de un procedimiento diferente a la licitación pública,
establecer la obligación de realizar un dictamen técnico para seleccionar un
procedimiento de contratación distinto a la licitación y publicarlo en CompraNet,
regular con mucha precisión el desarrollo de los procedimientos de contratación
diferentes a la licitación pública, así como prohibir la participación de dependencias
del Gobierno en las contrataciones públicas mediante el formato en el que
participan actualmente, es decir, convenios de colaboración.
• Impedir la simulación en las licitaciones públicas y en los procedimientos
restringidos. Recomendamos transparentar la selección de los contratistas que
participen en las invitaciones a cuando menos tres personas, generar un padrón de
contratistas confiable con un sistema de puntaje estandarizado, así como obligar a
las autoridades a declarar desierto y volver a realizar cualquier proceso de licitación
que no cuente con un número mínimo de propuestas solventes entre las que elegir
al contratista ganador.
• Reforzar la transparencia y rendición de cuentas en los procesos de contratación,
la gestión de contratos y la ejecución de trabajos. Recomendamos establecer la
obligación de publicar documentos relevantes de la gestión de los contratos y la
ejecución de los trabajos de todas las contrataciones públicas realizadas con
recursos federales, bajo estándares de máxima transparencia, obligar a la SFP a
realizar un informe periódico sobre los procedimientos de contratación que se han
llevado a cabo, concretar el plan de ajustes a CompraNet que propusieron de
manera conjunta la OCDE, la SFP y diversas organizaciones de la sociedad civil, así
como mejorar la información sobre el avance físico y financiero de los proyectos de
obra pública con la publicación de una nota metodológica sobre los indicadores de
seguimiento.
• Profesionalizar la burocracia a cargo de la contratación de obras públicas, al
establecer un servicio profesional de carrera.

Finanzas Públicas

7- Fortalecer la disciplina presupuestaria

Autores: Mariana Campos, Alejandro García y Liliana Ruiz

Problema público que se busca resolver:

En los últimos años, el gasto público ha tenido una aportación cada vez menor al valor
agregado de la economía. Así, mientras la proporción del gasto público respecto al PIB ha
crecido casi 8 puntos entre 2000 y 2016 para alcanzar 28%, la participación del sector
público en el valor agregado bruto de la economía ha disminuido 6 puntos entre 2003 y
2016 para llegar a 17%.
Si el gasto público es cada vez menos eficiente, es porque su crecimiento ha sido
impulsado principalmente por el aumento en el gasto corriente, por encima de la
inversión, lo cual reduce dramáticamente el alcance de su impacto, así como las
posibilidades de mejorar la productividad de la economía y el desarrollo social en el
mediano plazo. Por ello, consideramos que el problema más grave en materia de finanzas
públicas en nuestro país es la mala calidad del gasto público.
Esto se debe al deficiente marco de gobernanza del proceso de elaboración, aprobación,
ejercicio y rendición de cuentas del presupuesto público. El Gobierno federal cuenta con
una amplia discrecionalidad para asignar y gastar recursos públicos, resultado de un
contexto político-institucional que ya no es vigente en México. El poder del que goza la SHCP
es herencia del periodo autoritario, durante el cual sirvió para controlar las finanzas
públicas, después de los excesos de los años ochenta. La competencia electoral que
acompañó la democratización del país cambió la vocación de la SHCP, pues, además de
controlar la disciplina presupuestal, debe responder ahora a la agenda política del partido
en el poder, en un contexto en el que el Congreso no funge como un contrapeso real. Por
ello, se deben cerrar los espacios de discrecionalidad de la SHCP, específicamente en torno
al manejo de la deuda pública, de los ingresos excedentes y de las adecuaciones
presupuestarias durante el ejercicio.

Propuestas:
• Imponer más controles, transparencia y rendición de cuentas sobre la deuda
pública, para frenar definitivamente el endeudamiento. Recomendamos incluir en
la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) un límite explícito de la deuda
expresada como proporción del PIB, una definición precisa de los casos específicos
en los que se podría usar la cláusula de “circunstancias excepcionales” para
aumentar dicho techo, así como la obligación para el Gobierno federal de presentar
un listado de los proyectos productivos que se financiarán con recursos
provenientes de la deuda, con su correspondiente justificación.
• Fomentar un mejor uso y una mayor rendición de cuentas sobre el uso de los
ingresos excedentes para evitar que la SHCP cuente con recursos que pueda asignar
de manera discrecional durante el ejercicio. Recomendamos etiquetar de manera
anticipada los ingresos excedentes a nivel federal, como ya lo prevé a nivel local la
Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios, y obligar a las
autoridades a generar un reporte específico sobre el origen y el destino
desagregados de los ingresos adicionales a lo estimado en la LIF.
• Promover la transparencia y rendición de cuentas de los ingresos por
aprovechamientos. Proponemos establecer la obligación para las autoridades de
transparentar y desglosar el origen de todos los tipos de ingresos por
aprovechamientos y explicar su uso.
• Limitar el gasto discrecional del Ramo 23, al revisar la pertinencia y legalidad de la
existencia dentro de este Ramo de programas que no responden a una estrategia
nacional de inversión, garantizar que los programas que sí deben permanecer en el
Ramo cuenten con criterios y fórmulas claras de distribución de los recursos
federales a los estados, fortalecer las obligaciones de transparencia del origen y
destino de los recursos transferidos, revisar el marco de gobernanza de la SHCP para
impedir que pueda hacer un uso político de este Ramo, establecer la obligación de
 publicar su padrón de beneficiarios y promover mayor independencia fiscal de los
estados.
• Limitar la creación de fideicomisos sin estructura y el gasto a través de ellos, al
establecer la obligación por parte de la SHCP de justificar la creación de cualquier
nuevo fideicomiso en el informe mensual o trimestral de finanzas públicas
correspondiente, obligar a los fideicomisos públicos sin estructura a presentar
información presupuestaria y financiera con el mismo nivel de detalle con el que lo
hacen los fideicomisos paraestatales, así como mejorar el manejo y transparentar el
destino de los recursos del Fonden.
• Limitar el sobrejercicio en gasto “no prioritario” y promover la inversión pública,
con el fin de evitar que se diluya la calidad del gasto público aprobado durante su
ejercicio. Proponemos que el Ejecutivo tenga la obligación de enviar un informe al
Congreso si el gasto “no prioritario” (por ejemplo, el gasto en “gratificación de fin
de año”, “servicios de traslado y viáticos”, “subcontratación de servicios con
terceros” y comunicación social) se incrementa más del 5% respecto al monto
aprobado en el PEF correspondiente para justificar ese aumento y que tenga que
solicitar autorización del Congreso si quiere incrementar este tipo de gastos en 10%
o más, con respecto al monto aprobado.
• Promover la designación de funcionarios de carrera en puestos clave de la
Secretaría de Hacienda, para generar una mejor gobernanza y una mayor
profesionalización en el proceso de elaboración y ejecución del presupuesto, así
como una mejor coordinación fiscal con entidades federativas.
• Fortalecer al Congreso como contrapeso en la vigilancia del presupuesto.
Recomendamos la creación de un Consejo Fiscal, que cuente con dos atribuciones:
por una parte, analizar, revisar y estimar las variables del marco macroeconómico y
del presupuesto con una metodología transparente y sólida y, por la otra, vigilar y
limitar ciertos gastos durante el ejercicio presupuestario. Para evitar crear una
nueva burocracia, este Consejo sustituiría al actual Centro de Estudios de las
Finanzas Públicas (CEFP) en la Cámara de Diputados y al Instituto Belisario
Domínguez en el Senado, en lo que se refiere a sus funciones relativas a este tema.

Educación

8- Construir una educación inclusiva, equitativa y de calidad

Autor: Marco Fernández

Problema público que se busca resolver:

El Estado debe asegurar que los recursos y métodos educativos estén diseñados para
garantizar a los niños y jóvenes del país las habilidades y conocimientos que les permitan
desenvolverse en su época y prosperar en el mundo laboral y personal. A inicios del 2013,
estos mandatos estaban lejos de cumplirse.
Por ello, el actual Gobierno impulsó una reforma educativa con el objetivo de elevar la
calidad educativa, aumentar la cobertura escolar en educación media superior y superior y
recuperar la rectoría del Estado mexicano en el sistema educativo nacional. La reforma, que
enfrentó severas resistencias por parte del sindicato de maestros, sentó las bases para la
creación de un servicio profesional docente que permita seleccionar, a través de la
evaluación, a los mejores aspirantes, robustecer su formación continua para mejorar su
desempeño como docentes e introducir el mérito como mecanismo para que los maestros
puedan progresar en sus carreras. La reforma también mandató el ordenamiento de la
información educativa a fin de depurar y fortalecer la administración del sistema y
privilegiar un mejor uso de los presupuestos educativos. Como parte de esta reestructura,
se ordenó la centralización del pago de la nómina magisterial para dejar atrás prácticas
onerosas como la doble negociación salarial. Finalmente se anunció la implementación de
un Nuevo Modelo Educativo.
Sin embargo, la discusión pública se ha centrado excesivamente en el proceso de
evaluación docente, sin que se analice con suficiente detalle el resto de los componentes
de la reforma, tales como el uso de evaluación de alumnos, la relación entre ambas
evaluaciones, las políticas necesarias para mejorar la calidad educativa, los desafíos en
materia de infraestructura educativa, así como los retos para poner la escuela realmente
al centro de los esfuerzos en la educación nacional. Es por ello que la próxima
administración deberá centrar su atención en este tema.

Propuestas:
• Garantizar la cobertura, inclusión y equidad en la política educativa nacional, al
contar con información actualizada sobre el estado físico y funcional de todas las
escuelas del país, diseñar clusters de conocimiento en ciudades clave, dotar de reglas
de operación, mejorar la focalización y aplicar evaluaciones de impacto del
programa presupuestario que promueve las políticas de inclusión, así como proveer
a los docentes capacitación para que puedan atender a los sectores más vulnerables.
• Perennizar las evaluaciones a alumnos y docentes y la utilización de esta
información para el diseño de la política educativa. Recomendamos además que la
autoridad concurse el total de las plazas a su disposición, controle el ausentismo
magisterial, imponga sanciones frente al desvío de presupuestos educativos y a las
prácticas de corrupción en su uso, mejore los cursos de formación docente y
garantice tutorías de calidad al magisterio.
• Asegurar la continuidad del Nuevo Modelo Educativo después de la elección. La
nueva administración deberá explicar cómo se avanzará en la implementación de
dicho modelo, de qué manera se ajustarán las capacitaciones docentes para que los
maestros puedan cumplir con los nuevos objetivos de aprendizaje planteados para
sus alumnos, cómo las adecuaciones del currículo responderán realmente a la
diversidad de contextos que se observan en el país, cómo se reformarán las escuelas
normales para asegurar su congruencia con el Nuevo Modelo Educativo y cómo se
garantizarán los recursos para su implementación.
• Transparentar la información para lograr una verdadera rendición de cuentas,
asegurando el funcionamiento del Sistema de Información y Gestión Educativa
(Siged) y su ampliación a los niveles medio superior y superior. Adicionalmente,
deben publicarse los registros contables del pago de la nómina educativa en todas
 las entidades, así como las bases completas de los resultados de la evaluación
docente, la asignación de plazas respetando los resultados de los concursos de
oposición, la totalidad de plazas que están disponibles y que deben, de acuerdo a la
ley, ser sometidas a concurso, así como las estadísticas de jubilación y reemplazo de
docentes.
• Eliminar la corrupción para garantizar un mejor uso de los recursos públicos
invertidos en la educación. Por ello, se debe analizar cuáles han sido las fallas en el
diseño institucional del Sistema Nacional Anticorrupción que han impedido una
aplicación de la ley en el sector educativo, desalentado la denuncia e impedido la
prevención en el abuso y mal uso de los presupuestos.

Regulación y competencia

9- Impulsar la competencia mediante una regulación inteligente

Autora: Fernanda Ballesteros

Problema público que se busca resolver:

La falta de competencia económica en diferentes mercados ha impedido el buen
funcionamiento de la economía nacional y afectado el bienestar de los mexicanos. Los
diferentes regímenes regulatorios que se han creado tanto a nivel federal como a nivel
local no han logrado intensificar la competencia, sino por el contrario, muchas veces
representan su principal barrera.
Si bien, a nivel federal, los esfuerzos para impulsar la calidad regulatoria originalmente se
habían encaminado a una política de mejora regulatoria y, en particular, al análisis de
impacto regulatorio, se reconoció la necesidad de fortalecer la capacidad institucional y la
independencia de los reguladores sectoriales. Por ello, la administración del presidente
Enrique Peña Nieto lanzó lo que podríamos considerar una segunda ola reformadora, en la
que además de liberar al sector energético, buscó ajustar otros sectores que ya habían sido
liberados pero que no habían alcanzado niveles apropiados de competencia,
principalmente el sector de telecomunicaciones y en menor medida el sector financiero y
de transporte ferroviario. Sin embargo, faltó prever mecanismos de rendición de cuentas.
Por otra parte, a nivel estatal y municipal, el marco normativo es muy variable y el retraso
en materia de competencia es aún mayor. Mientras los avances tecnológicos hacen posibles
nuevas formas de proveer servicios como el transporte u hospedaje en ciudades, en
nuestros gobiernos locales se han acumulado leyes y políticas públicas que impiden generar
un entorno competitivo y propicio para la innovación.
Por ello, el próximo Gobierno deberá buscar entender los retos que existen a lo largo y
ancho de los diferentes regímenes regulatorios, para mejorar su diseño y operación, así
como implementar un Sistema Regulatorio Integral.

Propuestas:
• Facultar a la Cofece para presentar acciones de inconstitucionalidad a leyes,
cuando éstas contravengan el derecho a la competencia y libre concurrencia.
 • Crear mecanismos en la ley para que la Cofece intervenga en el análisis de impacto
regulatorio en la competencia. Recomendamos que la ley prevea que, cuando el
análisis de impacto regulatorio de un proyecto de regulación identifique que éste
puede tener un impacto en la competencia, la Cofece tenga que ofrecer una opinión
al respecto.
• Crear mecanismos para calificar el grado de participación en la creación de
regulaciones. Sería deseable no sólo transparentar quiénes participan en la
discusión de las regulaciones, sino lograr una participación amplia y comprehensiva
en la que se vean representados todos los intereses en juego.
• Crear mecanismos de evaluación de la Manifestación de Impacto Regulatorio.
Recomendamos crear mecanismos de evaluación para saber cómo la Manifestación
de Impacto Regulatorio ha ayudado a mejorar la calidad en el diseño de la regulación
y cómo se ha traducido en mejores resultados regulatorios.
• Crear mecanismos de revisión para la etapa de implementación de la regulación,
para poder saber si las regulaciones están siendo efectivas y si están obteniendo los
resultados esperados.
• Crear mecanismos para evaluar los resultados de los objetivos regulatorios, así
como mecanismos de ajuste en caso de que no se esté llegando a los resultados
esperados.
• Crear mecanismos para eliminar regulaciones existentes que son innecesarias,
obsoletas o ineficientes.

Comercio e inversión

10- Crear certidumbre más allá del TLC

Autor: Luis Rubio

Problema público que se busca resolver:

La trascendencia del TLC no radica en el impulso que le ha dado a la actividad comercial,
sino en la certidumbre que le confirió a los inversionistas respecto al funcionamiento de la
economía mexicana y, sobre todo, a las reglas del juego. Como cualquier instrumento
económico, el TLC no resuelve todos los problemas ni beneficia de igual manera a todos los
mexicanos, pero constituye un espacio de legalidad donde existen reglas claras del juego,
así como los instrumentos y capacidad para hacerlas cumplir. Es decir, además de contribuir
al crecimiento económico, se convirtió en un punto de referencia que le confería
certidumbre al país en general.
El gobierno mexicano estuvo dispuesto a aceptar limitar su capacidad de actuar de manera
impredecible en aras de fomentar la inversión productiva. En este sentido, el TLC se
constituyó desde su inicio en una garantía de estabilidad.
La llegada de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos alteró esa garantía de
manera definitiva porque eliminó esta fuente de certidumbre al reducir el costo político
de anular el tratado. De esta manera, permanezca o no el TLC, México tiene que encontrar
nuevas fuentes de certidumbre. Y aquí yace el reto hacia el futuro: reemplazar la función
política del TLC implica inexorablemente un cambio en la estructura política del país.

Propuestas:
• Impulsar un nuevo arreglo institucional que ponga fin a la arbitrariedad, para
lograr el entorno de certidumbre que requiere el desarrollo. Frente a la posible
anulación del TLC, que constituiría una emergencia nacional porque representa no
sólo el principal motor de la economía mexicana, sino también la base de la
confianza en la permanencia de las reglas del juego en general, la próxima
administración habrá de crear fuentes de certidumbre internas. En nuestro caso, la
única forma de lograrlo sería mediante un acuerdo nacional en el que participen
todos los sectores de la sociedad y que llevara a la transformación del sector público
en todos los niveles de gobierno, mediante la adopción de reglas del juego
permanentes y la eliminación de las fuentes de excesiva discrecionalidad que, en la
práctica, implican poderes arbitrarios.
• Elevar la productividad. Eso es resultado de un mejor uso de los recursos
tecnológicos y humanos y supone la existencia de un entorno propicio. Requiere
entonces de un sistema educativo que deje de estar al servicio del control político y
permita a nuestros niños y jóvenes desarrollar conocimientos, habilidades y
capacidades para el proceso productivo. Lo mismo vale para la infraestructura, para
las comunicaciones, para el trato que la burocracia le da a la ciudadanía y, por
supuesto, para el Poder Judicial.

Con este libro, no pretendemos influir directamente en el resultado de la elección, pero sí

esperamos poner en la agenda de las campañas algunos problemas públicos —los que más
preocupan a los mexicanos— y ofrecer soluciones basadas en evidencia, en la identificación
de buenas prácticas nacionales e internacionales y en el análisis que hemos desarrollado a
lo largo de los nueve años de existencia de nuestra organización. Esperamos poder
contribuir al debate público y ayudar la próxima administración a construir una agenda que
permita al país alcanzar los niveles de desarrollo y bienestar que merecen los mexicanos.

***

México Evalúa es un centro de pensamiento y análisis sin fines de lucro, independiente y

apartidista, que busca elevar la calidad de las políticas públicas, fortaleciendo la capacidad
del gobierno para garantizar los derechos y promover el bienestar de la población.
Generamos evaluaciones, análisis y recomendaciones para avanzar en este objetivo.