Libro Rendición de Cuentas PDF

LA ESTRUCTURA
DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS
EN MÉXICO
Mauricio Merino
Sergio López Ayllón
Guillermo Cejudo
Coordinadores
LA ESTRUCTURA DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN MÉXICO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie D octrina Jurídica , Núm. 551
Coordinadora académica: Elvia Lucía Flores Ávalos
Coordinadora editorial: Karla Beatriz Templos Núñez
Edición y formación en computadora: Ricardo Hernández Montes de Oca
LA ESTRUCTURA
DE LA RENDICIÓN
DE CUENTAS
EN MÉXICO
Mauricio M e r in o
Sergio L ó p e z A y l l ó n
Guillermo c e j u d o
Coordinadores
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

I n s t i t u t o d e In v e s tig a c io n e s J u ríd ic a s
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS
M é x ic o , 2010
Primera edición: 22 de marzo de 2010
DR © 2010, Universidad Nacional Autónoma de México
Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n

Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.
DR © 2010, Centro de Investigación y Docencia Económicas
Carretera México Toluca 3655

Col. Lomas de Santa Fe
01210 México D. F.
Impreso y hecho en México
ISBN 978-607-02-1325-0
CONTENIDO
Prólogo.................................................................................................... IX
Mauricio M erino
La rendición de cuentas en México: perspectivas y reto s............. 1

Sergio L ópez A yllón
M auricio M erino
Los mecanismos de rendición de cuentas en el ámbito ejecutivo

de gobierno........................................................................................... 29
M aría del Carmen pardo
La rendición de cuentas del gobierno m u n ic ip a l........................... 87

Guillermo Cejudo
A lejandra Ríos Cázares
La rendición de cuentas de los gobiernos estatales en M éxico. . . 115

Alejandra Ríos Cázares
Guillermo Cejudo
La rendición de cuentas de transferencias intergubernamentales .

El caso del FA IS................................................................................. 205
Guillermo Cejudo
Roberto G erhard
Informe sobre la calidad de la información en las cuentas

públicas en M é x ic o ........................................................................... 235
Mauricio M erino
Evaluación de la estructura de la contabilidad gubernamental

en los tres ámbitos de gobierno en México 287
Laura Sour
Eunises R osillo
VII
VIII CONTENIDO
La rendición de cuentas y el Poder L e g isla tiv o ............................. 331

M aría Amparo Casar
Ignacio M arván
Khemvirg PUENTE
La rendición de cuentas en los poderes ju d ic ia le s ......................... 407

José Antonio Caballero
El ciclo del uso de los recursos públicos en el ordenamiento

jurídico m exicano............................................................................... 487
Sergio LÓPEZ A yllón
Ana Elena F ierro
La estructura de la rendición de cuentas en Méxi
co, editado por el Instituto de Investigaciones Ju
rídicas de la UNAM, se terminó de imprimir el
22 de marzo de 2010 en Formación Gráfica, S. A.
C. V. Matamoros 112, Col. Raúl Romero, Ciudad
Nezahualcóyotl, Estado de México, C. P. 57630.
Se utilizó tipo Times New Roman en 9, 10 y 11
puntos. En su edición se empleó papel cultural de
70 x 95 de 50 kilos para los interiores y cartuli
na couché de 162 kilos para los forros. Consta de
1000 ejemplares (impresión ofsett).
Esta obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto
de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
www.juridicas.unam.mx
prólogo
Este libro es resultado del proyecto de investigación intitulado “La estruc

tura de la rendición de cuentas en México”, auspiciado por la William &
Flora Hewlett Foundation. Se trata de un proyecto que nació en marzo de
2008, cuando un grupo de investigadores del Centro de Investigación y
Docencia Económicas (CIDE) nos dimos a la tarea de producir un diag
nóstico sobre el estado que guardaba la rendición de cuentas en los tres
poderes y en los tres ámbitos de gobierno de México, con el propósito de
pensar, delinear y promover, una vez entendida la situación, una política
integral de rendición de cuentas para el país. Nada menos.
Sabíamos que, si bien ya era posible argumentar que rendir cuentas no
era una práctica establecida en nuestro país, carecíamos de un diagnósti
co serio. Y formularlo reclamaba reunir evidencia empírica a partir de la
precisión del significado y del alcance del término, así como de los méto
dos que evaluarían su cumplimiento, y con base en ello, de la revisión de
tres conjuntos de datos complementarios:
a) El estado de la regulación en materia presupuestal: su hechura y los

sistemas de control sobre su ejercicio, a fin de establecer un “mapa”
de las obligaciones asumidas por los gobiernos para formular sus
presupuestos, así como los procedimientos y las rutinas seguidas
para ejercerlo, controlarlo y evaluarlo.
b) El estado de los sistemas de contabilidad gubernamental: desde los
procedimientos de registro del gasto a partir de la aprobación de
los presupuestos, hasta la formulación y aprobación de las cuentas
públicas, analizándolos no sólo desde el plano de la formalidad ju
rídica sino de las cualidades técnicas de esos registros, a la luz de
los criterios de transparencia: verificabilidad, accesibilidad, respon
sabilidad y publicidad.
c) El estado de los sistemas de evaluación de procesos y resultados,
con el enfoque de planeación y desde el mirador de las políticas
públicas. El énfasis en este tercer rubro estaría puesto en la bús
queda de las normas formales y de los procedimientos para medir y
IX
X prólogo
evaluar el desempeño y los resultados, a partir de los compromisos

asumidos por los gobiernos en el ejercicio de sus funciones. A dife
rencia de los dos rubros anteriores, en éste no se buscaría comparar
las rutinas para formular presupuestos y controlarlos, ni tampoco
para verificar la existencia y la calidad del registro de gastos, sino
que se pondría el acento en el control de los resultados y en la exis
tencia de mecanismos para evaluar las políticas realizadas.
El hilo conductor de la investigación sería entonces el gasto público.

Pero no desde el mirador exclusivo de las finanzas públicas ni de los pre
supuestos, sino de la rendición de cuentas y la transparencia. No sólo se
pondría énfasis en la idea del acceso a la información que finalmente pro
ducen los entes públicos, sino también en la necesidad de construir una
infraestructura ética, entendida ésta como el conjunto de instrumentos
jurídicos y administrativos que tienden a producir incentivos para afirmar
la coherencia entre los objetivos que asumen los gobiernos y los pode
res, y los medios públicos disponibles para verificar su cumplimiento; así
como entre los procedimientos formales que deben seguirse para formu
lar, ejercer, controlar y evaluar el gasto y los medios públicos disponibles
para verificar que efectivamente se cumplan.
En este sentido, la premisa principal del proyecto consistió en asumir
que la clave para generar una verdadera rendición de cuentas —claras,
objetivas, comparables, confiables y transparentes— se encontraba en la
delimitación y articulación (legal y procedimental) de tres piezas comple
mentarias: 1) la información relacionada con las decisiones, los procesos
y los resultados de las autoridades públicas; 2) un sistema de responsa
bilidades capaz de identificar claramente las atribuciones, obligaciones
y prohibiciones de los servidores públicos, y 3) las cuentas, entendidas
como un registro fidedigno, oportuno y comparable de los dineros que
utiliza el gobierno, y su relación con los propósitos públicos que los justi
fican. El argumento rector del estudio sería que la condición de principio
para diseñar una política de rendición de cuentas es la existencia de infor
mación, cuentas y responsables inequívocos del ejercicio de la autoridad
pública, sin excepciones.
Al comenzar el proyecto intuimos, en consecuencia, que no sería posi
ble la existencia de un verdadero acceso a la información sin información
relacionada con las decisiones que toman las autoridades públicas en el
ejercicio de sus funciones, con los procedimientos que siguen para hacer
pró lo g o XI
lo, con los resultados que obtienen y con el uso de los presupuestos que
se les asignan. Que no podría existir la rendición de cuentas, sin registros
fidedignos, oportunos y comparables de los dineros empleados. Y que no
podría haber sistemas de responsabilidades, sin objetivos previamente fi
jados y sin agencias y cargos públicos responsables de su cumplimiento.
La investigación se inició, además, justo cuando se habían aprobado
varias reformas constitucionales a las normas en materia de transparencia
y acceso a la información, contabilidad pública, fiscalización y responsa
bilidades de los servidores públicos, y estaban en curso de ser aprobadas
las reformas legales correspondientes, tratando de conformar un sistema
jurídico que asentara la rendición de cuentas como práctica permanente.
Algo que todavía no acaba de suceder. De modo que nuestra hipótesis fue
que esas normas carecían de medios para producir una verdadera política
de rendición de cuentas; que abundaban las normas pero hacían falta los
instrumentos, y que el resultado había sido la multiplicación de los con
troles (y de las agencias de control), así como la sobrecarga de rutinas y
procedimientos sin contenido.
Para desarrollar esta línea argumentativa y llegar a resultados válidos
era necesario estudiar, lo más detalladamente posible, las normas que
regulan la actuación de las autoridades públicas y el modo en que el cum
plimiento de esas normas es vigilado y controlado, así como los procedi
mientos para justificar la responsabilidad asumida y los resultados. Todo
ello, a la luz de las tres piezas ya mencionadas (información, cuentas y res
ponsables), en los tres poderes y en los tres ámbitos de gobierno del país.
Tras un primer acercamiento a los datos correspondientes, en enero de
2009, el grupo responsable del proyecto presentó las primeras reflexio
nes sobre cómo funcionaba y cómo era la estructura de la rendición de
cuentas en el país, en el primero de una serie de seminarios públicos con
vocados a lo largo del desarrollo de la investigación. Ya desde la primera
etapa vislumbramos un panorama oscuro. Un par de meses recopilando
datos bastó para comprobar que, efectivamente, en México no se rinden
cuentas completas; que los problemas obedecen no sólo a la ausencia de
una definición precisa del término, sino a la carencia de regulaciones co
herentes, de procedimientos estables y de instrumentos técnicos eficaces
destinados a cumplir con ese propósito. Pudimos constatar que a pesar
de existir normas destinadas a proveer información pública, a regular el
sistema de cuentas y a identificar responsables, estamos en realidad ante
un conjunto de normas desarticuladas, fragmentadas e incompletas, in
XII prólogo
capaces de generar certidumbre y de someterse al escrutinio y la sanción

pública.
Este libro, compuesto por diez capítulos, recoge los resultados más im
portantes de esa investigación —cuyo desarrollo completo abarca más de
2000 páginas que pueden verse in extenso en la página www. rendicionde
cuentas.cide.edu—, antecedidos por el marco teórico del proyecto que
escribimos Sergio López Ayllón y el autor de este prólogo, tratando de
precisar el concepto y el modelo de rendición de cuentas que guiaron el
conjunto de la investigación. En ese primer capítulo, los autores realiza
mos también un análisis del diseño constitucional vigente en torno a las
tres piezas fundamentales de la rendición de cuentas.
Sobre esa base y de lleno en la formulación del diagnóstico, María del
Carmen Pardo estudia la rendición de cuentas en el Poder Ejecutivo Fede
ral. Tras un examen del marco jurídico que se emplea en ese nivel de go
bierno y un cuidadoso análisis de la estructura y el funcionamiento de las
instituciones responsables de vigilar y evaluar el desempeño de las atribu
ciones en esa materia (la Secretaría de la Función Pública, la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, y la Auditoría Superior de la Federación),
la profesora Pardo estudia los principales programas y mecanismos que
esas oficinas ejecutan para cumplir el propósito de rendir cuentas. Debo
decir que ese relato y sus conclusiones nos recordaron, en el trayecto de
esta investigación, la parábola del rey que iba desnudo pero nadie quería
decirlo, inhibidos con el argumento de que solamente las buenas personas
eran capaces de ver con claridad su vestido. La doctora Pardo no se ha
dejado llevar por ese argumento y nos cuenta, con la claridad que carac
teriza su obra, por qué todos esos ropajes que nos hablan de controles,
evaluaciones y transparencia hacen que el Ejecutivo, en realidad, vaya
desnudo.
Por su parte, Alejandra Ríos y Guillermo Cejudo se ocupan de estados
y municipios. En el tercer apartado del documento, los autores analizan
la efectividad de los mecanismos de rendición de cuentas ejecutados por
los gobiernos locales, evaluando dos de sus dimensiones: de un lado, los
procesos de vigilancia, control y evaluación que se llevan a cabo dentro
de la administración local y, de otro, los que se han diseñado para vin
cular las responsabilidades públicas con los ciudadanos y los órganos de
control del gobierno estatal. En otro apartado, Ríos y Cejudo examinan
las características y la gestión de las instituciones del Ejecutivo estatal re
lacionadas con cuatro procesos de rendición de cuentas: 1) la generación
pró lo g o XIII
y el manejo de información gubernamental; 2) la evaluación de responsa

bles y políticas; 3) el control interno, y 4) la fiscalización. Para concluir
ese diagnóstico sobre la rendición de cuentas en los niveles locales —el
más profuso y el más completo de libro—, Guillermo Cejudo y Roberto
Gerhard incorporan un estudio sobre las aportaciones federales que se
transfieren a estados y municipios a través del Ramo 33 del presupuesto
de egresos de la federación, con énfasis en el Fondo de Aportaciones para
la Infraestructura Social (FAIS), que revela y ejemplifica las enormes de
ficiencias que tiene la rendición de cuentas de esos dineros enviados por
la federación y gastados por los estados y que confirma con datos duros
nuestras intuiciones más lamentables.
En los capítulos que siguen, Laura Sour y yo exponemos la situación
que guarda el sistema de contabilidad gubernamental y buscamos identi
ficar el sentido y la utilidad de la información que se difunde a través de
las cuentas públicas. El argumento central de nuestros análisis es que, en
efecto, el registro detallado del manejo de los dineros públicos que utili
za el Estado es una pieza medular de la rendición de cuentas (no puede
haber rendición de cuentas, sin cuentas) pues la información emanada de
los sistemas contables debe ser útil al menos para: 1) controlar la gestión
gubernamental; 2) evaluar los procesos y resultados de los programas y
políticas, y 3) darle sentido público al proceso de rendición de cuentas.
Siguiendo esas premisas, en el sexto apartado identifico si es posible co
nocer de dónde viene el dinero público y cómo se gasta, a través de la re
visión de las cuentas públicas que presentan los estados de la República,
entendidas éstas como medios de información a la luz de 15 indicadores
básicos. Y más adelante, Laura Sour y Eunises Rosillo analizan la situa
ción de los sistemas contables del país con mucho mayor detalle, para
proponer una clasificación comparada de la calidad de la información
relativa a los ingresos y los egresos plasmada en las cuentas públicas na
cionales, estatales y municipales.
En la octava sección de este libro, María Amparo Casar, Ignacio Mar-
ván y Khemvirg Puente examinan ante quién, sobre qué y cómo rinde
cuentas el Poder Legislativo. Señalan como premisa principal de aná
lisis que la rendición de cuentas dentro de ese ámbito ocurre en dos di
mensiones: intraorgánica e interorgánica, y en dos niveles: individual y
colectivo. Y tras detallar y revisar cada una de esas clasificaciones, las
obligaciones asumidas por ese poder, así como las herramientas de rendi
ción de cuentas utilizadas, los autores observan que el Poder Legislativo
XIV prólogo
ha sido diseñado para fiscalizar y acaso controlar al Ejecutivo, pero no

para rendir cuentas sobre sus facultades. Un poderoso farol de la calle,
casi totalmente oscuro en la casa. En este sentido, me atrevo a añadir que
el texto de Casar, Marván y Puente es quizás una de las mejores críticas
a la opacidad de nuestro poder encargado de vigilar el dinero público a
nombre del pueblo.
José Antonio Caballero, por otro lado, diagnostica la situación de la
rendición de cuentas en los poderes judiciales del país tanto a nivel fe
deral como local. En ese penúltimo apartado, el autor estudia los tres
ámbitos dentro de los cuales ocurre la rendición de cuentas del Poder
Judicial: 1) el ámbito jurisdiccional, es decir, el relacionado con el desem
peño sustantivo de los tribunales; 2) la carrera judicial, a través de la cual
se desarrollan profesionalmente los funcionarios, y 3) el ámbito del ciclo
presupuestal, es decir, la información generada por los responsables so
bre el uso de los recursos asignados para realizar sus labores y sobre los
resultados obtenidos. Caballero parte del análisis de los principios cons
titucionales que rigen cada uno de esos tres ámbitos y, tras identificar los
actores involucrados, concluye con una reflexión sobre la manera en que
podría reforzarse la rendición de cuentas en ese poder, que en esta mate
ria no difiere gran cosa de los otros dos.
Finalmente, Sergio López Ayllón —en coordinación con Ana Elena
Fierro, Gerardo Covarrubias y Paulina Madrigal— revela los resultados
de su examen sobre la regulación plasmada en los distintos ordenamien
tos jurídicos que norman el ciclo del uso de los recursos públicos: la
planeación, la presupuestación, la contabilidad, el ejercicio y la fiscali
zación; de cuyo correcto fluir, como argumentan los autores, depende la
rendición de cuentas. Este último estudio detalla la situación de las nor
mas y preceptos constitucionales y reglamentarios de cada una de esas fa
ses y estudia si las normas les dotan de complementariedad, congruencia
y coherencia, de manera que liguen la planeación con los resultados. Es
decir, que generen un verdadero ciclo de retroalimentación y evaluación
del uso de los dineros públicos y permitan un ejercicio eficiente, eficaz,
transparente y honrado de los recursos —como lo ordena la Constitu
ción— . Cosa que no sucede; por el contrario, los resultados nos dicen
que las instituciones y los procedimientos gubernamentales destinados
a garantizar el control de la legalidad, la evaluación del desempeño y la
información pública sobre el ejercicio de los recursos y los resultados en
México están diseñados, a la postre, para no rendir cuentas.
pró lo g o XV
Antes de concluir, quiero dejar constancia de mi gratitud con todos

los investigadores involucrados en este proyecto y hacia todas aquellas
personas que hicieron posible su desarrollo. Y en especial, al grupo de
funcionarios y académicos que conformaron el Consejo Asesor del pro
yecto y sin cuyas aportaciones, estoy seguro, no habríamos logrado los
resultados que ahora se plasman en este libro. Me refiero a David Are
llano, Enrique Cabrero, Jesús Cantú Escalante, Jorge Chávez Presa, Car
los Elizondo, Rosario Guerra Díaz, Benjamín Hill, José Octavio López
Presa y Alicia Ziccardi. Todos ellos dedicaron mucho tiempo a discutir
los protocolos de investigación y a discutir, desde su experiencia y sus
conocimientos, los avances de investigación que fuimos presentando du
rante esta investigación. Desde luego, los únicos responsables del conte
nido de este libro somos sus autores.
Mauricio MERINO
LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN MÉXICO:

PERSPECTIVAS Y RETOS*
Sergio L ópez A yllón

Mauricio MERINO
S u m a r i o : I. Un concepto complejo. II. El “nuevo” diseño cons

titucional. III. La información. IV. Las cuentas. V. Los respon
sables. VI. Hacia una política de rendición de cuentas. VII. Bi
bliografía.
I. ÜN CONCEPTO COMPLEJO
Rendir cuentas es una idea que puede parecer sencilla a primera vista. En
realidad es un concepto que no sólo es teóricamente complejo, sino que
su definición práctica y operación suponen la muy elaborada y fina articu
lación de un amplio conjunto de normas, actores, instituciones y procedi
m ientos.1 Pedir que se rindan cuentas es cosa fácil. Diseñar y operar una
política pública con ese propósito es mucho más difícil.
En principio, sabemos que rendir cuentas significa literalmente entre
gar o dar cuentas ante alguien. De ahí que rendir cuentas sea siempre
una acción subsidiaria de una responsabilidad previa, que implica una
relación transitiva y que atañe a la m anera en que se dio cumplimiento a
esa responsabilidad. Así pues, aun en la concepción más elemental de la
rendición de cuentas hay siempre, al menos:
* Este texto fue publicado en 2009 por la Secretaría de la Función Pública como pri
mer documento de la serie “Cuadernos sobre rendición de cuentas”.
1 Con frecuencia se ha querido ver en el concepto de rendición de cuentas una ins
titución ajena a la práctica nacional y por ello una “importación” más del entramado
institucional anglosajón. Consideramos que esta visión olvida que el concepto tiene una
fuerte y secular connotación en castellano, y que incluso está en el origen de instituciones
significativas en nuestra historia, tales como el juicio de residencia o las sindicaturas en
los ayuntamientos. Véase, por ejemplo, Ots, José María, Historia del derecho español
en América y del derecho indiano, Madrid, Aguilar, 1969.
1
2 LÓPEZ AYLLÓN/MERINO
a) Dos sujetos involucrados.

b) Un asunto sobre el que se rinden cuentas, relacionado necesaria
mente con una responsabilidad asumida por el primer sujeto (en el
sentido de responder por lo que se ha hecho o dicho).
c) Un juicio y/o una sanción emitida por el segundo sujeto.
Decimos que la rendición de cuentas es subsidiaria, en el sentido de

que una acción o responsabilidad robustece a otra principal, y por ello ca
rece de todo sentido si es un acto único y aislado de cualquier precedente.
En rigor, las cuentas se rinden sobre una acción, una decisión o incluso
una omisión previas. De modo que tam bién la forma en que se rinden las
cuentas ha de ser consecuente con el contenido sustantivo de esas accio
nes o decisiones.
También se trata de una relación transitiva, en tanto que hay al menos
dos sujetos que participan en el proceso de rendición de cuentas con roles
distintos, y aunque parezca obvio, es preciso tener presente que esa rela
ción perdería todo sentido si aquellos que rinden cuentas no están obliga
dos, no se someten a los juicios y no acatan los resultados de las sancio
nes impuestas de aquellos ante quienes se rinden las cuentas. De aquí que
la rendición de cuentas sea, también, un antídoto contra la impunidad.
Por estas razones, estamos ante un concepto mucho más complejo de
lo que parece a prim era vista. No es casual que el mundo académico
todavía no haya producido un acuerdo acabado y compartido sobre lo
que habrá de entenderse al emplear ese concepto, ni tampoco sobre sus
componentes básicos. En busca de una definición aceptable, por ejemplo,
Andreas Schedler intentó situar el origen de ese concepto en la palabra
inglesa accountability: “Un término que no tiene un equivalente preciso
en castellano, ni una traducción estable. A veces se traduce como control,
a veces como fiscalización, otras como responsabilidad. Sin embargo, la
traducción más común y la más cercana es la rendición de cuentas” .2
Empero, Schedler añadió enseguida otra palabra inglesa para redon
dear su definición: answerability, entendida como la capacidad de asegu
rar que los funcionarios públicos respondan por sus acciones. Y todavía
sumó enforcement, “otro término que carece de equivalente preciso en
castellano y que describe un conjunto de actividades orientadas hacia
2 Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, México, IFAI, 2004, p. 11.

LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN MÉXICO 3
la observancia de la ley. Quiere decir, en esencia: hacer valer la ley” .3

Tres expresiones en inglés que aluden, a su vez, a los tres componentes
que ese autor identifica como los pilares de la rendición de cuentas en
castellano: la información, la justificación y el castigo. “Tres maneras
diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: que obliga al poder
a abrirse a la inspección pública [accountability]; lo fuerza a explicar y
justificar sus actos [answerability]; y lo supedita a la amenaza de la san
ción [enforcement]”.4
Sin embargo, con una definición tan amplia es fácil perderse “en una
muchedumbre desordenada de protagonistas”.5 Y tampoco resuelve esa
dificultad la propuesta analítica formulada por Guillermo O ’Donnell,
quien distinguió entre la rendición de cuentas horizontal y la vertical:6
una referida a las relaciones de control y vigilancia que establecen entre
sí las agencias del Estado, para limitar y a la vez garantizar el ejercicio de
sus facultades, como advirtieron los clásicos que imaginaron la división
de poderes, y otra, la vertical, entendida como los medios que tiene en
sus manos la sociedad para exigir cuentas a sus gobernantes, incluyendo
el acceso y el uso de la información pública, la presión social o mediática
y las sanciones electorales. ¿Pero quién es y cómo actúa esa sociedad?
¿Y cuáles son los límites del control mutuo y la vigilancia, de índole ho
rizontal, entre órganos y agencias del propio Estado?
En términos ideales, abstractos, podría decirse que mientras más robus
tas sean las redes de vigilancia tanto horizontal como vertical, habrá m a
3 Ibidem, p. 16.
4 Ibidem, p. 13. Las palabras entre corchetes fueron añadidas por los autores de este
ensayo y no aparecen en el original. El texto citado es la versión traducida y corregida de
un capítulo originalmente escrito en inglés bajo el título: “Conceptualizing Accountabili
ty”, en Schedler, Andreas et al., The SelfRestraining State: Power and Accountability in
New Democracies, Londres, Lynne Rienner Publishers, 1999. Y no sobra contar que, al
revisar la traducción al castellano que el IFAI había propuesto, Schedler descubrió que
en realidad era necesario dejar intactas las tres principales expresiones inglesas utiliza
das en el original, pues para ninguna de ellas había una palabra exacta que, en castellano,
capturara el sentido que tenían en inglés. El autor se vio forzado, así, a reescribir buena
parte del texto para evitar la doble dificultad del idioma y del entorno cultural en el que
esas palabras serían leídas.
5 Ibidem, p. 33.
6 La formulación original en: O’Donnell, Guillermo, “Delegative Democracy”, Jour
nal of Democracy, vol. 5, núm. 1, pp. 55-69. Una reformulación posterior en “Horizontal
Accountability in New Domocracies”, en Schedler et al., op. cit., pp. 29-51.
yor exigencia para favorecer la inspección pública, para responder por el

ejercicio de la autoridad y para controlar y sancionar las conductas que ex
cedan los límites de la ley (y de la prudencia política). Pero en la práctica,
es muy probable que la multiplicación, la fragmentación y la desconexión
entre los muy distintos actores involucrados en los procesos de rendición
de cuentas acaben por dar al traste con sus propósitos; que en lugar de
favorecer el conocimiento público sobre la forma en que se ejerce el po
der y de reforzar el sentido de responsabilidad sobre sus consecuencias,
esas redes se conviertan más en una forma de simular que de consolidar la
existencia de un sistema de rendición de cuentas. Dicho de otra manera,
se corre el riesgo de que lo más importante acabe siendo la forma y los
procedimientos que sirven para justificar lo que hacemos, y no el cumpli
miento mismo de la responsabilidad obtenida.
Desde una perspectiva distinta, John Ackerman ha propuesto entender
a la rendición de cuentas como “un proceso pro-activo por medio del cual
los servidores públicos informan, explican y justifican sus planes de ac
ción, su desempeño y sus logros y se sujetan a las sanciones y recom pen
sas correspondientes” .7 Este concepto supone que la rendición de cuentas
es un proceso dinámico y pro-activo, donde los servidores públicos salen
a la calle a dialogar con la sociedad y con otras instituciones. Supone
tam bién entender que esos servidores están sujetos a sanciones tanto ne
gativas (castigo) como positivas (recompensas).
Ackerman tam bién introduce en su concepto el problema de la tempo -
ralidad de la rendición de cuentas y admite que, en principio, ésta sólo se
puede dar en rigor de m anera posterior o ex post; sin embargo, advierte
que esto puede llevar a la conclusión incorrecta de que se limita a actos o
acciones acabados. Por ello afirma que puede — y debe— incluir también
los procesos de toma de decisiones (por ejemplo los planes y programas
de acción). Finalmente, señala que la rendición de cuentas no siempre im
plica una relación de autoridad, sino que también se presenta de manera
horizontal, entre dos actores de autoridad equivalente.8 Esta idea — sos
7 Ackerman, John, Social Accountability for the Public Sector. A Conceptual Dis
cussion, Washington D.C., The World Bank, 2005, citado en Ackerman, John (coord.),
Más allá del acceso a la información. Transparencia, rendición de cuentas y Estado de
derecho, México, Siglo XXI, 2008, p. 16.
8 A este respecto Schedler ha señalado la dificultad que entraña suponer “igualdad”
en una relación de poder, que normalmente implica diferentes grados de asimetría. Por
ello señala que algunos autores han introducido la noción de controles “horizontales” u
l a r e n d ic ió n d e c u e n t a s e n M É x ic o 5
tiene Ackerman— permite ampliar la concepción de la rendición de cuen

tas que la limita a la comunicación de información contable de un agente
a un principal, y que la lleva a entenderla como “un proceso dinámico que
redefine las relaciones entre el Estado y la sociedad, reconfigurando la
naturaleza misma de la democracia y la participación ciudadana” .9
De lo expuesto hasta ahora, podemos ya derivar que la verdadera ren
dición de cuentas implica necesariamente un marco jurídico y político, es
decir, un marco de responsabilidad que se desprende, a la vez, de obli
gaciones legales y públicas; del principio de legalidad y de un propósito
democrático. Ésta es una idea central que conviene precisar, pues de su
cabal comprensión se derivan consecuencias importantes para entender el
alcance y profundidad de este concepto.
Antes dijimos que la rendición de cuentas es un proceso transitivo y sub
sidiario, que puede expresarse, tal como lo han definido Cejudo y Ríos:
Como una relación entre dos actores (A y B), en la que A está formalmente
obligado a informar, explicar y justificar su conducta a B (con respecto a
R). En esta relación, B tiene la facultad de examinar la conducta de A (con
respecto a R) y cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su com
portamiento —vía sanciones o incentivos—.10
“oblicuos”, categoría que evita crear la impresión que la rendición de cuentas horizontal
implica condiciones de “equivalencias” de poder (Schedler, op. cit., p. 35). Desde nuestra
perspectiva esta idea puede sintetizarse en que las relaciones “horizontales” de rendición
de cuentas implican una autonomía funcional de los órganos o autoridades involucradas.
En este sentido no existe una relación de subordinación entre ellos, por ejemplo en los
mecanismos de rendición de cuentas del Ejecutivo al Legislativo.
9 Ackerman (coord.), Más allá del acceso a la información..., cit., p. 18.
10 Véase el capítulo sobre “La rendición de cuentas de los gobiernos estatales en
México” de Alejandra Ríos y Guillermo Cejudo, incluido en este volumen. Los autores
citados añaden que, “en términos más amplios, adoptamos, con leves modificaciones, la
definición de Bovens sobre lo que es (y no es) una relación de rendición de cuentas: aque
lla en la que un actor informa, explica y justifica su conducta a otro actor (no sólo propa
ganda o información destinada al público en general). La explicación está dirigida a ese
otro actor y no al azar. El actor está obligado a rendir cuentas (y no en libertad de hacerlo
o no). Hay la posibilidad de debate, juicio y sanción (y no un monólogo sin compromiso).
Y finalmente, la rendición de cuentas debe ser pública (y no sólo informes internos)”.
Cfr Bovens, Mark, “Analysing and Assesing Public Accountability. A Conceptual Fra
mework”, European Governance Papers, núm. C-06-01, 2006, p. 12. Los mismos autores
citan además a Adserá, Alicia et al., “Are You Being Served? Political Accountability
and Quality of Government”, Journal of Law, Economics and Organization, 19, núm. 2,
2003, pp. 445-490, y a Dubnick, M. y Romzek, B., “Accountability”, en Shafritz, J. (ed.),
De esta definición se deriva, en principio, que la mención de las obli

gaciones de A y de las facultades de B, implican necesariamente una rela
ción jurídica explícita (que se traduce en facultades y obligaciones preci
sas), así como en procedimientos establecidos para darle forma y cauce.
Debemos precisar que la rendición de cuentas no se agota en una relación
única entre A y B, sino que en realidad supone múltiples A’s y B ’s. En
este sentido, podemos hablar de un “sistema de rendición de cuentas”
integrado por el conjunto de relaciones entre A’s y B ’s, soportado en un
entramado institucional y legal en el que cada actor del sistema le rinde
cuentas a otro(s) actor(es).
Pero el modelo tam bién supone un sustrato democrático comprom eti
do con un tercer actor, al que podríamos llamar C, cuya existencia le da
sentido público a la relación entre A y B. Así pues, la relación transitiva
entre A y B, sobre un objeto R sobre el que se rinden cuentas y que sin
tetiza la responsabilidad asumida, adquiere todo su sentido cuando se
añade el espacio público y democrático en el que sucede esa relación. El
siguiente esquema sintetiza este modelo:
Diagrama 1
M odelo de rendición de cuentas
Fuente: elaboración propia.
International Encyclopedia of Public Policy and Administration, Nueva York, Westview

Press, 1998, pp. 6-11.
En este modelo el tercer actor, al que hemos llamado C, no tiene obli

gaciones ni atribuciones precisas: no es el sujeto A, obligado a rendir
cuentas, ni tampoco la autoridad B, investida de facultades legales para
examinar al sujeto obligado. Lo que C tiene son derechos fundamentales,
políticos y sociales, que puede ejercer en cualquier momento y por todas
las vías jurídicas y políticas que tiene a su alcance. Es una C que podría
traducirse como: ciudadanos que otorgan calidad a la democracia, pero
que resulta imprescindible para impedir que la relación entre A y B se ju s
tifique solamente a sí misma, de espaldas al espacio público democrático
o, peor aún, que se convierta en una tram pa burocrática, autoritaria. Es la
presencia de los ciudadanos, en el espacio público, la que permite hacer
del proceso de rendición de cuentas una operación que va más allá del
mero control del poder político sobre sus subordinados y sus burocracias.
Y al mismo tiempo, es la que ofrece elementos de juicio para impedir la
multiplicación, la fragmentación y la desconexión de sentido de las nor
mas y los procedimientos de control y evaluación de la gestión pública y
de sus resultados.
Sin embargo, esa definición transitiva y subsidiaria de la rendición de
cuentas (A y B, respecto a R), situada en un entorno jurídico y político
democrático (con C como tercer actor y como telón de fondo), no debe
confundirse con el debate más amplio sobre la calidad de la dem ocracia.11
Podemos afirmar que la democracia no podría contar con una base sólida
para su consolidación en el largo plazo sin un sistema de rendición de
11 Sobre ese debate, remitimos al libro editado por Larry Diamond y Leonardo Mor-
lino, Assessing the Quality of Democracy, Baltimore, The Johns Hopkins University
Press-The National Endowment for Democracy, 2005. En él, los editores afirman que una
democracia de calidad es una que provee a sus ciudadanos un alto nivel de libertades, de
igualdad política y de control popular sobre las políticas públicas y los servidores públi
cos, a través del funcionamiento legal y legítimo de instituciones estables. “Una buena
democracia es aquella que, primero, tiene un régimen ampliamente legítimo que satisface
las expectativas de gobernanza de sus ciudadanos (calidad en términos de resultados);
segundo, una buena democracia es aquella en la cual los ciudadanos, asociaciones y co
munidades disfrutan de amplias libertades y de igualdad política (igualdad en términos
de contenidos). Y tercero, en una buena democracia los ciudadanos por sí mismos tienen
el poder soberano para evaluar si su gobierno está proveyendo libertades e igualdad de
acuerdo con las normas jurídicas [...] Los ciudadanos pueden monitorear la eficiencia
y la fidelidad en la aplicación de las leyes, la eficacia de las decisiones tomadas por el
gobierno y la responsabilidad (responsability and responsiveness) de los funcionarios
electos”, pp. xi y xii (la traducción es nuestra).
cuentas que contenga estos rasgos mínimos, pero se trata de conceptos

distintos.
De hecho, abundan los riesgos de confundir o de simular los procesos
de rendición de cuentas, precisamente para evadirlos. La multiplicación,
la fragmentación y la desconexión de sentido son los riesgos más eviden
tes que pueden generar procesos que aparentan rendir cuentas, pero que,
en realidad, carecen de un objeto preciso y se justifican a sí mismos m e
diante procedimientos y relaciones de autoridad burocrática, que tienen
el único sentido de justificar puestos y ejercer el poder político. Procesos
transitivos (entre A y B) que, si carecen del vínculo subsidiario con una
R (que se refiere al ejercicio de las responsabilidades jurídicas y polí
ticas asumidas y al ejercicio de los recursos públicos relacionados con
esas responsabilidades) resulta imposible definir con exactitud. O bien,
procesos que pierden todo sentido democrático si carecen de la presencia
de ciudadanos (la C en el modelo propuesto), o si éstos son vistos sola
mente como receptores pasivos de los informes que produce el gobierno
sin que esa información tenga consecuencias sobre la actuación de los
funcionarios.
Por eso conviene advertir que la rendición de cuentas no equivale al
derecho de acceso a la información pública ni es sinónimo de transpa
rencia. Se trata de conceptos que se refuerzan recíprocamente, pero que
no significan lo mismo. No puede decirse, por ejemplo, que un régimen
es transparente porque responde a las solicitudes de información que ha
cen los ciudadanos que desean tener acceso a los documentos que obran
en los archivos de sus gobiernos. Si bien el acceso a la información cons
tituye un derecho fundamental y un valor superior en la dem ocracia,12 la
transparencia es algo más que eso: es una política deliberada del Estado
para producir y emplear sistemáticamente información como un recurso
estratégico, destinado a facilitar y dotar de contenido a la participación
de los ciudadanos en los asuntos públicos.13 Un régimen transparente es,
literalmente, uno en el que no hay obstáculos para ver y saber; uno en
el que cualquier persona puede observar qué decisiones está tomando el
gobierno, qué recursos está empleando, cómo está usando los medios que
tiene a su alcance y qué resultados está obteniendo.
12 Véase Salazar, Pedro (ed.), El derecho de acceso a la información en la Constitu

ción mexicana. Razones, significados y consecuencias, México, UNAM-IFAI, 2008.
13 Véase Merino, Mauricio, “La transparencia como política pública”, en Ackerman
(coord.), Más allá del acceso a la información..., cit., pp. 240-262.
Pero aun con todas las virtudes democráticas que posee una política
de esa naturaleza, carece de los atributos de la rendición de cuentas que
aquí hemos propuesto. Siendo muy valiosa, la transparencia así defini
da todavía puede convertirse en un medio unilateral del gobierno, quien
puede decidir qué informa, cómo lo hace y hasta dónde lo hace. En rigor,
la transparencia no supone una relación transitiva entre dos agentes con
atribuciones y obligaciones precisas, en donde uno de ellos está facultado
para examinar, juzgar o sancionar las acciones y decisiones del otro con
respecto al ejercicio sustantivo de sus funciones y al uso de los recursos
públicos que emplea para cumplir su tarea (R). La auténtica rendición de
cuentas es algo más que la transparencia: es una tarea obligada y perm a
nente, con actores claramente identificados que llevan a cabo la vigilan
cia, el control y la sanción sobre los contenidos sustantivos del ejercicio
gubernamental, en todas sus facetas, en un entorno legal y democrático
explícito y abierto, que identifica con claridad las obligaciones que cada
servidor público debe cumplir. Nada menos.
En síntesis, abrir la información pública, actuar con transparencia y
asignar responsabilidades públicas bien definidas son acciones que se re
fuerzan mutuamente, pero no son idénticas. Sabemos que cada una tiene
normas, procedimientos y actores diferentes. Y aunque todas apuntan en
el mismo sentido, la falta de una política capaz de unirlas en un conjunto
articulado y coherente haría que fracasaran en el resultado. Éste es en el
fondo el sentido de la rendición de cuentas entendida como un concepto
más amplio y complejo. Seguramente puede decirse que la transparencia
supone necesariamente el acceso a la información pública y que la rendi
ción de cuentas es imposible en un entorno de opacidad y de ocultamiento
de la información del gobierno. Por ello, la transparencia y el acceso a la
información son condiciones necesarias para el proceso de rendición de
cuentas tal como aquí ha sido definido. Pero no son suficientes para garan
tizar la relación entre A y B, con respecto a R, en un marco jurídico que
asume la existencia de c .
En este sentido, una política de rendición de cuentas debe ser enten
dida como el conjunto de instituciones, normas y procedimientos que
tiene como propósito fortalecer la legalidad y el sentido democrático de
las responsabilidades públicas y sancionar (positiva o negativamente) a
los actores que las asumen. Por ello, debe ser diseñada y practicada como
una política transitiva y subsidiaria orientada a fortalecer la responsabili
dad del ejercicio de la función pública y no como un fin en sí misma. Es,
10 l ó p e z a y l l ó n /m e r i n o
además, una política que esencialmente ha de tener una vocación pública

— y no meramente burocrática— .
ii. El “nuevo ” diseño constitucional
El concepto de “rendición de cuentas” no aparece de m anera explícita

en la Constitución mexicana. Sin embargo, diversas reformas a este orde
namiento han venido conformando un sistema orientado a ese propósito.
Entre otras instituciones, puede mencionarse la creación de mecanismos
de información y fiscalización (por ejemplo, la obligación de los secreta
rios de Estado y otros funcionarios de comparecer ante el Congreso o la
creación de la entidad superior de fiscalización), así como las normas y
procedimientos que regulan las diferentes dimensiones de la responsabi
lidad de los servidores públicos.
En los dos últimos años diversas reformas a la Constitución — que res
ponden a diversos objetivos y racionalidades— sumadas a disposiciones
ya existentes, han conformado un marco normativo constitucional que de
m anera incipiente ha generado ya un sistema constitucional de rendición
de cuentas. Sin embargo, ese nuevo diseño requiere el desarrollo de los
principios y reglas constitucionales en la legislación secundaria14 y otras
disposiciones reglamentarias que están por hacerse. Supone también el
diseño de los instrumentos técnicos y de las competencias de los recur
sos humanos capaces de operar el sistema. Implica además una revisión
jurídica y funcional de algunas instituciones que tienen graves problemas
en su operación (muy notablemente el sistema de responsabilidad de los
servidores públicos) y de cuya operación correcta depende que contemos
con un sistema capaz de generar una efectiva rendición de cuentas. Final
mente, conduce a un profundo replanteamiento ético de la función públi
ca en el que el ejercicio del poder debe estar orientado por un ejercicio
continuo de diálogo social bien informado y de una acción pública donde
las responsabilidades estén claramente identificadas.
Junto con lo anterior, debe considerarse que sólo una cabal compren
sión de la relación que guardan las diversas reformas, de cómo se entre
lazan e interactúan, puede generar las lógicas institucionales capaces de
orientar una efectiva rendición de cuentas. Además, es necesario impedir
14 Sea mediante la expedición de leyes nuevas o bien mediante reformas a leyes ya

existentes.
que la abundancia de normas y procedimientos se tome como una virtud,

cuando éstas pueden resultar contradictorias y abrir puertas para negar la
rendición de cuentas.
A continuación expondremos brevemente el contenido de las diversas
reformas a la Constitución, y en particular aquellas que han modificado
los artículos 6o., 26, 73, 79, 116, 122 y 134, mismas que conforman este
nuevo diseño constitucional. Seguiremos una lógica simple ligada a los
pilares necesarios de la rendición de cuentas: para que haya acceso a la
información, debe haber información; para que haya revisión de cuentas,
debe haber cuentas; para que haya sistemas de responsabilidades, debe
haber responsables.
III. L a información
El 20 de julio de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación

el decreto por el que se adiciona un segundo párrafo con siete fracciones
al artículo 6o. de la Constitución.15 Si bien es cierto que esta reforma
15 El segundo párrafo del artículo 6o. constitucional establece lo siguiente: “Para el

ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito
Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes prin
cipios y bases:
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organis
mo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por
razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este
derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.
II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida
en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.
III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización,
tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación
de éstos.
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revi
sión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especia
lizados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrati
vos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la informa
ción completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos
públicos.
VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pú
blica la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o
morales.
tuvo como principal propósito establecer los mínimos constitucionales

que deberán regir el ejercicio del derecho de acceso a la información, en
realidad su contenido rebasa con mucho este ámbito y se inscribe en una
lógica más amplia relacionada con la dimensión informativa de la ren
dición de cuentas.16 Existen cuando menos tres elementos que podemos
destacar en este primer rubro.
El primero es el principio de publicidad de la información guberna
mental, que modifica radicalmente la práctica secular del secreto adm i
nistrativo y obliga a un replanteamiento completo de la manera de ges
tionar la información en las organizaciones gubernamentales. El segundo
elemento es la obligación de todos los organismos, órganos, entidades
y autoridades federales, estatales y municipales de generar al menos in
formación completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el
ejercicio de los recursos públicos. Esta información debe ser publicada
en Internet sin que medie una solicitud de acceso. El tercero se refie
re a la obligación de m antener archivos administrativos actualizados y,
por ende, de documentar toda acción gubernamental. Vistos en conjunto,
estos tres elementos deben generar un flujo de información permanente
sobre las actividades gubernamentales y conforman por ello un elemento
necesario para la rendición de cuentas.
La Constitución añade en m ateria de información otra institución de
mayor envergadura, que es el Sistema Nacional de Información Estadís
tica y Geográfica, mismo que debe organizarse conforme a los principios
de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e indepen-
dencia.17 Para la federación, estados, Distrito Federal y municipios, los
datos contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos
VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información públi

ca será sancionada en los términos que dispongan las leyes”.
16 Para un análisis detallado de esta reforma véase Salazar, op. cit.
17 El apartado B del artículo 26 constitucional establece que: “El Estado contará con
un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán consi
derados oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y municipios, los datos
contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley.
La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un organis
mo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con
las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la
información que se genere y proveer a su observancia...La ley establecerá las bases de
organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geo
gráfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia,
l a r e n d ic ió n d e c u e n t a s e n M é x ic o 13
que establezca la ley. Este Sistema constituye entonces el mecanismo

central para la generación, captación, procesamiento y publicación de la
información que debe servir para la toma de decisiones y la evaluación de
la acción gubernamental, y por ello se suma a los instrumentos necesarios
a la rendición de cuentas.
iV. Las cuentas
La función gubernamental requiere una adecuada programación, segui

miento y control de los recursos para una buena rendición de cuentas. H as
ta ahora los esquemas presupuestarios y contables en los tres órdenes de
gobierno son incompatibles. Ello genera heterogeneidad en la aplicación
de los procedimientos de planeación, programación, presupuestación, eje
cución, control y seguimiento del gasto público.
En particular, los esquemas contables en los tres niveles son diversos.
Esto quiere decir que cada gobierno estatal define libremente sus siste
mas contables a través de ordenamientos jurídicos, principios contables
y normatividad propios. Por ello, no existen criterios homogéneos para
el registro de la contabilidad gubernamental que permitan una adecuada
comparación y consolidación de los informes nacionales. La situación es
aún más grave a nivel municipal donde sólo unos pocos municipios cuen
tan con sistemas de contabilidad actualizados. En ocasiones, la contabi
lidad se reduce a simples informes de flujo de ingresos y egresos y hay
casos de ausencia absoluta de registros confiables.
El problema había sido detectado en diversos foros y existía un con
senso en los actores de esta situación, pero nada se había logrado para ar
m onizar la contabilidad gubernamental. Por ello, la adición a la fracción
X X V iii del artículo 73 constitucional que faculta al congreso federal
para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental tiene una
enorme importancia, pues perm itirá la presentación homogénea y com
parable de la información financiera, de ingresos y egresos, así como la
patrimonial en los tres órdenes de gobierno.18
objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta
de Gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo”.
18 El artículo 73 constitucional establece: “El Congreso tiene facultad: [...] XXVIII.
Para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que regirán la contabilidad
pública y la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos,
La reciente Ley General de Contabilidad Gubernamental (publica

da en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2008)
— cuyo diseño suponía un enorme desafío— crea el marco institucional
que permitirá desarrollar gradualmente los criterios generales que regirán
la contabilidad gubernamental, la emisión de información financiera y la
creación del sistema de contabilidad gubernamental, que deberá estar en
operación en 2012 y será aplicable a todos los entes públicos de los tres
órdenes de gobierno. Esta ley es uno de los pasos más importantes que se
han dado en los últimos años para generar las bases técnicas que perm i
tan una auténtica política de rendición de cuentas. Sin embargo, debemos
advertir que el desarrollo del sistema, y sobre todo su implementación a
nivel federal, estatal y municipal, supone un reto mayor. Sobre esta cues
tión volveremos más tarde.
Las reformas constitucionales también crearon nuevos principios y
procedimientos para el uso y la fiscalización de los recursos públicos. En
cuanto al uso de los recursos económicos del Estado mexicano (en sus 3
órdenes de gobierno), el artículo 134 establecía ya que éstos debían ad
ministrarse con eficiencia, eficacia y honradez. La reciente reforma añade
a estos principios dos más, a saber: economía y transparencia.19 Pero la
reforma va más allá. Establece que los recursos que se asignen presu-
puestalmente deben responder a la m anera en que las entidades cumplan
los objetivos a los que estén destinados bajo los cinco principios que ri
gen su ejercicio.20 En otras palabras, lo que hace el nuevo artículo 134 es
introducir el principio de un presupuesto basado en resultados. La manera
así como patrimonial, para la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal
y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, a fin de garan
tizar su armonización a nivel nacional”.
19 Los dos primeros párrafos del artículo 134 constitucional establecen que: “Los
recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el
Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoria
les, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para
satisfacer los objetivos a los que estén destinados. Los resultados del ejercicio de dichos
recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la
Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos
económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo ante
rior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79”.
20 Una pregunta relevante es determinar la medida en que estos cinco principios
son compatibles entre sí y, en su caso, cómo resolver las posibles contradicciones entre
ellos.
en que esto se hará es mediante la evaluación que del uso de los recursos
hagan las instancias técnicas que deben establecer la federación, los esta
dos y el Distrito Federal, respectivamente.
El presupuesto basado en resultados supondría — al menos teórica
mente— lograr la alineación entre la planeación, el presupuesto y la eje
cución del gasto público, hoy completamente desarticuladas. Además,
permitiría evaluar de m anera más precisa el impacto y las consecuencias
del ejercicio de los recursos públicos, lograr que la información sobre el
desempeño sirva para la toma de decisiones sobre el diseño de los pro
gramas y la m ejor asignación de los recursos y, finalmente, contribuiría
a una m ejor rendición de cuentas. Bien entendida, la armonización de la
contabilidad gubernamental debería desde su diseño reforzar estos propó
sitos y no caminar por una cuerda separada.
Respecto a la fiscalización de los recursos, la reforma a los artículos
79, 116 y 122 constitucionales establece que esta función debe ser ejerci
da conforme a los principios de anualidad, posterioridad, legalidad, defi-
nitividad, imparcialidad y confiabilidad. Junto con la anterior, la reforma
al artículo 79 establece claramente dos tipos distintos de fiscalización de
los recursos y entes federales. La primera se refiere al ejercicio de los in
gresos y egresos, así como al manejo, la custodia y la aplicación de fondos
y recursos. La segunda, y ésta es la novedad, a las auditorías de desem
peño en el cumplimiento de los objetivos de los programas federales.21
21 El artículo 79 constitucional establece en su parte conducente que: “La entidad de

fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía
técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organi
zación interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. La
función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anuali
dad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:
I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la apli
cación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales,
así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos
contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los
términos que disponga la Ley.
También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan los
estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus
demarcaciones territoriales, con excepción de las participaciones federales; asimismo,
fiscalizará los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, per
sona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos
o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en
De nueva cuenta, estos principios y la m anera en que se traduzcan en su

operación concreta deberán complementar y lograr su compatibilidad con
los del artículo 134, condición necesaria para lograr articular una políti
ca coherente de rendición de cuentas en el sentido que hemos propuesto
previamente.
V. Los responsables
Para cada uno de los mecanismos descritos, la Constitución define res

ponsables específicos de realizar las funciones. En m ateria de informa
ción, la responsabilidad de generar y publicar la información sobre el
ejercicio de los recursos públicos y los indicadores de desempeño co
rresponde a cada órgano, organismo, entidad o autoridad federal, estatal
o municipal. En otras palabras: incluye a todos los servidores públicos.
Mientras que el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográ
fica corresponde a un organismo con autonomía técnica y de gestión,
personalidad jurídica y patrimonio propio (el INEGI), mismo que cuenta
las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los
usuarios del sistema financiero.
Las entidades fiscalizadas a que se refiere el párrafo anterior deberán llevar el control
y registro contable, patrimonial y presupuestario de los recursos de la Federación que les
sean transferidos y asignados, de acuerdo con los criterios que establezca la Ley.
Sin perjuicio del principio de anualidad, la entidad de fiscalización superior de la
Federación podrá solicitar y revisar, de manera casuística y concreta, información de ejer
cicios anteriores al de la Cuenta Pública en revisión, sin que por este motivo se entienda,
para todos los efectos legales, abierta nuevamente la Cuenta Pública del ejercicio al que
pertenece la información solicitada, exclusivamente cuando el programa, proyecto o la
erogación, contenidos en el presupuesto en revisión abarque para su ejecución y pago
diversos ejercicios fiscales o se trate de revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos
de los programas federales. Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente,
la entidad de fiscalización superior de la Federación emita, sólo podrán referirse al ejer
cicio de los recursos públicos de la Cuenta Pública en revisión.
Asimismo, sin perjuicio del principio de posterioridad, en las situaciones excepcio
nales que determine la Ley, derivado de denuncias, podrá requerir a las entidades fisca
lizadas que procedan a la revisión, durante el ejercicio fiscal en curso, de los conceptos
denunciados y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los
plazos y formas señalados por la Ley, se impondrán las sanciones previstas en la misma.
La entidad de fiscalización superior de la Federación rendirá un informe específico a la
Cámara de Diputados y, en su caso, fincará las responsabilidades correspondientes o pro
moverá otras responsabilidades ante las autoridades competentes [...]”.
con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y

publicación de la información que se genere.22
En m ateria de contabilidad gubernamental, el Consejo Nacional de
Armonización Contable (integrado por autoridades federales, estatales y
municipales) es la instancia responsable de la coordinación para la arm o
nización gubernamental y tiene como facultades emitir las normas con
tables y los lineamientos para la generación de información financiera de
todos los entes públicos del país. Acompaña al Consejo un Comité Con
sultivo integrado por funcionarios de diversas instancias de gobierno in
volucradas en la materia, así como de las organizaciones de expertos con
tables que opinarán y asesorarán al Consejo en sus labores. Es importante
destacar que la responsabilidad de adoptar e implementar las decisiones
del Consejo corresponden de m anera precisa a los poderes Ejecutivo, Le
gislativo y Judicial de la federación y de las entidades federativas, los en
tes autónomos federales y estatales, los ayuntamientos y las autoridades
de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal y a las entidades de
la administración pública paraestatal federal, estatal o municipal.
Las funciones de fiscalización corresponden a nivel federal a la enti
dad de fiscalización superior de la federación, órgano de la Cámara de
Diputados con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atri
buciones. A esta entidad corresponde fiscalizar los recursos de los entes
públicos federales, los recursos federales que administran o ejerzan los
estados, los municipios y el Distrito Federal, los que ejerzan cualquier
entidad, persona física o moral, pública o privada, así como los transfe
ridos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica.
La reforma establece la obligación de todas las entidades fiscalizadas de
llevar control y registro contable, patrimonial y presupuestario de los re
cursos de la federación que le sean transferidos y asignados, así como la
de proporcionar la información y documentación que les solicite la enti
dad de fiscalización.
La Constitución tam bién establece la creación, mediante reformas a
los artículos 116, fracción II, y 122, apartado C, base primera, fracción
V, inciso C, de las entidades estatales de fiscalización y la entidad de fis
calización del Distrito Federal. Estos órganos, que deberán ser creados
22 Este organismo se creó de manera específica en la nueva Ley de Sistema Nacional

de Información Estadística y Geográfica publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 16 de abril de 2008.
por las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito

federal, gozarán de autonomía técnica y de gestión.
Finalmente, en materia de evaluación del desempeño, la Constitución
en su artículo 134 suscribe que esta función debe ser desempeñada por
“instancias técnicas” que establezcan la federación, los estados y el D is
trito Federal. La Constitución no da elementos adicionales para determ i
nar la conformación de esta instancia, dejando a la federación, los estados
y el Distrito Federal amplia libertad para su diseño. Y no sobra añadir, a la
complejidad normativa apenas reseñada, que esa ausencia de definiciones
en materia de desempeño (es decir, de cumplimiento de las atribuciones y
del uso de los recursos asignados), representa uno de los mayores desafíos
para conformar un verdadero sistema de rendición de cuentas. Si bien hay
responsables asignados para velar por el cumplimiento genérico de las
nuevas normas constitucionales, todavía no los hay para establecer con
claridad a quién corresponde el cumplimiento de la atribución, en qué
condiciones y con qué procedimientos.
u n a mirada a las normas constitucionales que se relacionan con la ren
dición de cuentas nos permite afirmar que a lo largo del tiempo no se ha
construido un auténtico sistema en la materia, sino cuatro conjuntos de
disposiciones conceptualmente relacionadas:
• El primero está conformado por las normas de planeación democrá

tica, que datan de principios de los ochenta y que buscaba incorpo
rar a la sociedad en un mecanismo de planeación estatal altamente
centralizado (artículo 26 constitucional). Este se complementa con
la creación del Sistema Nacional de Información Estadística y Geo
gráfica al que ya nos hemos referido.
• El segundo conjunto se integra por el presupuesto con base en re
sultados, recientemente creado a nivel constitucional. Este sistema
presupuestal, aún en construcción, implica que el ejercicio de los
recursos responda a los principios de eficacia, eficiencia, economía,
transparencia y honradez, mediante mecanismos de evaluación téc
nica (artículo 134 constitucional).
• El tercero es el sistema de fiscalización, tam bién recientemente re
formado, que se basa en los principios de posterioridad, anualidad,
legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad, y está a car
go de las entidades de fiscalización que dependen de los órganos
legislativos federal y estatales (artículos 79, 116 y 122 constitucio-
LA RENDIc IÓN DE cUENTAS EN MÉXicO 19
nales). La operación de estos tres sistemas deberá lograrse técnica

mente a través de una contabilidad gubernamental armonizada, aún
en construcción y a la cuál nos referiremos con cierto detalle en la
siguiente sección de este trabajo.
• El cuarto es el sistema de responsabilidades administrativas, orien
tado a sancionar a los servidores públicos cuyos actos u omisiones
afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia
(artículo 109 constitucional).
De esta breve descripción resulta evidente que, desde su diseño cons

titucional, estos conjuntos de normas que deberían integrar el sistema de
rendición de cuentas están organizados conforme a principios distintos,
con relaciones frágiles e inciertas, y responden a racionalidades y propó
sitos diversos. El reto constitucional y legal es alinear todas estas dispo
siciones en una política de rendición de cuentas que permita darles cohe
rencia, y no generar, como de hecho sucede, una fragmentación de sentido
y propósito.
Vi. H acia una política de rendición de cuentas
Hemos expuesto cómo en los últimos años se ha generado un conjunto

de reformas constitucionales y legales que ha buscado subsanar la atávica
falta de rendición de cuentas claras, objetivas, comparables, confiables y
transparentes. Sin embargo, falta mucho para que el país cuente con una
verdadera política de rendición de cuentas con esos cinco atributos. Po
dría decirse que apenas se han construido los primeros cimientos del edi
ficio, que aún requiere de normas, instituciones, actores y procedimientos
bien definidos y articulados. Pero en el camino, existe el riesgo de que las
tareas pendientes no se hagan o, peor aún, que se hagan de modo que re
sulten contradictorias e inoperantes.
Partimos de una hipótesis: que la falta de rendición de cuentas (con los
atributos ya señalados) no sólo obedece a la ausencia de una definición
precisa sobre el significado y el alcance de esa expresión, sino a la caren
cia de regulaciones coherentes, procedimientos estables e instrumentos
útiles destinados a cumplir ese propósito en el conjunto del Estado m exi
cano: en los tres poderes, en los órganos con autonomía constitucional y
en los tres órdenes de gobierno. La hipótesis podría precisarse del modo
siguiente: aunque la Constitución (las Constituciones) y las leyes (fede
rales y estatales) ya proveen normas en m ateria de transparencia y acceso

a la información, contabilidad pública, fiscalización y responsabilidades
de los servidores públicos, éstas todavía no tienen los medios ni la arti
culación suficientes para producir una verdadera política de rendición de
cuentas.
Las hipótesis e intuiciones apuntadas en este libro requieren de un es
tudio cuidadoso de las normas que regulan la actuación de las autoridades
públicas, del modo en que el cumplimiento de esas normas es vigilado
y controlado, de los procedimientos actuales que se siguen para justifi
car la rendición de cuentas y de los resultados que esos métodos ofrecen
actualmente. Las claves están en la producción, uso y divulgación de la
información pública, en el sistema de cuentas públicas (desde la defini
ción de los presupuestos hasta su sanción legislativa) y en el sistema de
responsabilidades: tres piezas indispensables a la rendición de cuentas
que hoy están desarticuladas, fragmentadas e incompletas.
Hemos afirmado que el objeto de la rendición de cuentas de los agentes
gubernamentales se da respecto del ejercicio de sus facultades y de los
recursos públicos que emplea. Así:
• No puede haber supervisión o juicio sobre ese ejercicio sin infor

mación relacionada con las decisiones que toman las autoridades
públicas en el ejercicio de sus atribuciones, con los procedimientos
que siguen para hacerlo, con los resultados que obtienen y con el
uso de los presupuestos que se les asignan.
• No puede haber fiscalización sin cuentas, es decir, registros fide
dignos, oportunos y comparables de los dineros que utilizan, y sin
relación entre los gastos efectuados y los propósitos públicos que
los justifican.
• No puede haber sistemas de responsabilidades, sin objetivos pre
viamente establecidos, sin procedimientos eficaces y eficientes para
fincarlas, y sin reglas claras y estables respecto del ejercicio de los
dineros que se utilizan.
Así, la condición de principio para diseñar una política de rendición de

cuentas es que haya información, cuentas y responsables inequívocos del
ejercicio de la autoridad pública, sin excepciones.
Sobre la producción, la divulgación y el uso de la información pública
se ha escrito m ucho en fechas recientes. Sin duda a partir de la prom ulga
ción de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Públi
ca, en 2002, y luego de la reforma al artículo 6o. constitucional de 2007,

se ha generado paulatinamente un marco institucional y procedimental
que favorece la cultura de producción y archivo de documentos públicos,
así como una nueva conciencia sobre la importancia de la publicidad gu
bernamental.
Sin embargo, el diseño y operación del derecho de acceso a la infor
mación pública en todo el país es aún frágil y requiere de esfuerzos im
portantes para consolidarlo. Los escasos indicadores y la evidencia con la
que contamos muestran que en la m ayor parte del país al cambio legislati
vo no ha seguido la implementación de las políticas necesarias para crear
las condiciones materiales y organizacionales que permitan una adecuada
gestión y uso de la información pública. Peor aún, en muchos casos una
concepción limitada del derecho de acceso a la información hace que éste
se identifique con la rendición de cuentas, como si la sola generación de
información — por cierto en muchos casos de m ala calidad— fuera sufi
ciente en sí misma. Con mucha facilidad, la simulación se instala como
práctica.
Por ello, también debemos insistir en la necesidad de reconstruir y
perfeccionar nuestros sistemas de información contable (las cuentas,
propiamente dichas) y de los sistemas de responsabilidades asociados a
la relación transitiva, subsidiaria y pública, que define a la rendición de
cuentas.
Los sistemas contables, en general, están diseñados para proveer infor
mación financiera y fiscal. Su razón de ser es producir datos confiables,
completos, relevantes y pertinentes para tom ar decisiones. Son un instru
mento, una herramienta destinada a ofrecer información útil para orientar
otros cursos de acción, ya sea en materia de control de gestión financiera,
de orientación de inversiones, de tom a de riesgos o incluso de carácter
estratégico, humano y organizacional respecto de los objetivos que per
sigue una determinada organización.23 Para cobrar verdadero sentido, los
sistemas contables han de ofrecer datos para cumplir esos fines, sin con
vertirse jam ás en un propósito que se justifique a sí mismo.
23 Nos estamos refiriendo a las definiciones “canónicas” de los sistemas contables:

Mussel, R. Mark, Understanding Government Budgets: a Practical Guide, Nueva York,
Routledge-Taylor & Francis Group, 2008; Lindegaard, Eugenia y Gayle Rayburrn, Leti
cia, Contabilidad de gestión, Barcelona, Oceano-Centrum, 2002; Horngren, Charles T.,
Contabilidad y control administrativo, México, Diana, 1981.
Desde esta perspectiva, los sistemas contables que utiliza el gobierno

han de estar diseñados para dotar de información (con los atributos m íni
mos ya señalados) a las decisiones que toman los órganos del Estado en
materia de ingresos y gastos públicos, sobre la base de los programas y las
políticas que persigue la administración pública. Pero además, por estar
inscritos en el principio de legalidad, esos sistemas deben proveer infor
mación fidedigna y oportuna sobre la forma en que los órganos del Estado
utilizan los recursos de los que disponen y sobre su vinculación con el
cumplimiento de los resultados que se ha propuesto conseguir el gobier
no. Como fuente básica de información financiera, los sistemas contables
han de aportar elementos suficientes para el control de la gestión pública,
la evaluación del desempeño de los procesos organizacionales y de los
resultados, y para dotar de contenido al sistema de rendición de cuentas.
De aquí que, por obvio que suene, para un gobierno sería imposible poner
en m archa un sistema confiable de rendición de cuentas, sin cuentas.
En este sentido, hay al menos tres m iradores complementarios que
subrayan la im portancia de entrelazar la inform ación pública, los datos
que producen los sistemas contables y los sistemas de responsabilida
des que utiliza el gobierno. El más conocido, y sin duda el de mayor
tradición, se refiere al control sobre los ingresos y los gastos públicos.24
En térm inos generales, el punto de partida está en los llamados ciclos
hacendario y presupuestal, a través de los cuales se controlan los recursos
financieros utilizados por el Estado en el cumplimiento de sus funciones.
Se habla de ciclos, por tratarse de un conjunto de actividades que le per
miten allegarse de recursos y asignarlos a sus funciones en periodos espe
cíficos de tiempo. La duración habitual de un ciclo presupuestal es de un
año, mientras que el ciclo hacendario, que se inicia con el registro de todos
los ingresos del Estado (obtenidos bajo cualquier denominación o m oda
lidad) y concluye con la verificación de los gastos y de los compromisos
realizados por los distintos órganos y dependencias que ejercen recursos
públicos, puede durar dos o tres años.
El propósito de los sistemas contables es el mismo para ambos casos:
dotar de información financiera confiable y oportuna a los procedimientos
24 La descripción es mucho más minuciosa: pasivos, activos, deuda, patrimonio, in

versiones, etcétera. Pero el sentido de la totalidad de ingresos vis a vis la totalidad de
compromisos que suponen egresos del erario público, constituye el núcleo básico de la
contabilidad pública.
destinados al control de los ingresos y gastos que realiza el gobierno.25

De modo que puede añadirse que las deficiencias que eventualmente ten
ga esa información habrán de repercutir en la calidad de los sistemas de
control gubernamental. M antener una relación adecuada (bajo cualquier
criterio de política monetaria y fiscal que se adopte) entre los ingresos y
los gastos gubernamentales, depende en buena medida de la oportunidad
y la veracidad de los sistemas contables.
El segundo uso de la información que entrelaza los datos contables y los
sistemas de responsabilidades atañe a la evaluación de programas y p olí
ticas gubernamentales. Si el control alude a la relación de equilibrio más
deseable entre ingresos y gastos, la evaluación se refiere primordialmente
a la eficiencia con la que se realizan los gastos y al cumplimiento de los
objetivos propuestos, en función de los recursos públicos destinados a
conseguirlos. Si bien este segundo mirador ha tenido un desarrollo menor
y mucho más reciente que el primero — e incluso se ha llegado a confun
dir con la función de control— , lo cierto es que un análisis completo del
desempeño gubernamental dentro de un ciclo presupuestal determinado
resultaría prácticamente imposible sin tener sistemas confiables de infor
mación financiera y sin contar con responsables bien asignados por cada
una de las áreas de gasto.
Los datos financieros son fundamentales no sólo para identificar los gas
tos efectuados por cada unidad responsable, sino para establecer los costos
totales (de cualquier naturaleza contable en unidades monetarias), respec
to de los resultados efectivamente obtenidos. La literatura en materia de
evaluación del desempeño gubernamental ha discutido, con razón, que la
sola función costo-beneficio de las unidades responsables de ejercer el
gasto público es insuficiente (y aun engañosa) para producir evaluaciones
justas sobre la acción de la administración pública.26 Y es verdad, sobre
todo, si se toma en cuenta que la variable “beneficio” depende en buena
medida de los criterios con los que se defina. Pero, a contrario sensu,
también puede afirmarse que la información relativa al costo del desem
25 En esta investigación no abordaremos las características de los sistemas ni de los

procedimientos de control de ingresos y gastos propiamente dichos, pues nuestro propó
sito es discutir la utilidad de los sistemas contables como tales.
26 Por ejemplo: Light, Paul C., Monitoring Government, Inspectors General and the
Search of Accountability, Washington, The Brookings Institution-The Governance Ins
titute, 1993; MacIntyre, Alasdair C., Ethics and Politics: Selected Essays, Cambridge,
Cambridge University Press, 2006; etcétera.
peño gubernamental es indispensable, al menos, como punto de partida

para otros cursos de evaluación, y que sin esos datos, sería imposible
realizar una ponderación justa, completa y confiable de los resultados
obtenidos por la función pública en su conjunto. De ahí la relevancia de
tener cuentas relacionadas con cada unidad de costo y de vincularlas con
los resultados efectivamente obtenidos.
Finalmente, la información derivada de los sistemas que producen in
formación contable ha de ser uno de los medios más importantes para
cerciorarse de que las normas y los procedimientos destinados a la rendi
ción de cuentas han cumplido su cometido, tanto hacia dentro como hacia
fuera de las organizaciones públicas. En este tercer uso, la contabilidad
pública ha de aportar evidencia suficiente para dar cuenta (literalmente)
de que el gasto ejercido se ajustó, en efecto, a los propósitos y a las nor
mas administrativas, y tam bién ha de ofrecer datos indispensables para
que el público pueda constatar que sus recursos se han utilizado de m ane
ra honesta y se han aplicado exclusivamente para los objetivos que fueron
programados.
La rendición de cuentas, así entendida, supone un ejercicio que va un
paso más allá del control y de la evaluación de ingresos y egresos públi
cos, para situarse en una relación entre entidades responsables de ejercer
recursos públicos (de cualquier naturaleza) y entidades responsables de
verificar que esos recursos se han obtenido o ejercido de conformidad
con las normas en vigor. Y es también un ejercicio de transparencia y de
información pública; un medio a través del cual los gobiernos informan
al público de sus actividades, de los recursos que han ejercido y de los
resultados que han obtenido. En este sentido, la rendición de cuentas no
se lim ita al control del ciclo presupuestal que los gobiernos deben lle
var a cabo para evitar desviaciones presupuestales o déficits públicos (en
busca del m ejor equilibrio posible entre ingresos y gastos), ni tampoco a
la evaluación, que se pregunta sobre los costos de los programas en re
lación con sus resultados, para tom ar decisiones estratégicas en materia
de orientación de los gastos, sino que atañe tam bién a la legalidad de las
actividades gubernamentales y a la información que se ofrece al público
sobre la forma en que el gobierno ha utilizado los medios que tiene a su
alcance.
En general, los sistemas de rendición de cuentas exigen datos adicio
nales a los que ofrece la contabilidad, como el apego a los procedimientos
establecidos para el ejercicio del gasto, el cumplimiento exacto de ciertos
l a r e n d ic ió n d e c u e n t a s e n m é x ic o 25
propósitos señalados de antemano para juzgar el desempeño de funciona

rios o de las oficinas públicas, o incluso para dar cuenta sobre el impacto
social, económico o político de ciertos programas gubernamentales. Pero
ninguno de esos instrumentos adicionales de la rendición de cuentas po
dría prescindir de la confiabilidad de la información financiera contable,
como garantía de que los recursos públicos se han utilizado para los fines
propuestos.
Desde ese punto de vista, puede afirmarse que el diseño, la implemen-
tación y la evaluación de las políticas públicas no pueden llevarse a cabo
con suficiente rigor si los sistemas contables no ofrecen datos indispen
sables al menos:
• Para construir decisiones informadas en m ateria de orientación de

los gastos a la luz del modo en que se utilizaron en el pasado.
• Sobre los recursos disponibles para financiar la puesta en marcha de
esas decisiones.
• De los compromisos financieros que genera (o puede generar) la
operación de cada programa.
• De los resultados que se han obtenido tras el ejercicio del gasto.
Si a los tres usos ya señalados de la contabilidad pública (control, eva

luación y rendición de cuentas) se añade el hecho de que los gobiernos no
sólo deben tom ar decisiones financieras estratégicas para fundar el diseño
de sus políticas, sino dar cuenta pública sobre sus costos, su operación y
sus resultados, puede apreciarse m ejor la importancia de la información
derivada de los sistemas contables.
La responsabilidad es el tercer pilar del sistema de rendición de cuen
tas. En México a lo largo de las últimas décadas se ha venido configuran
do un complejo sistema de responsabilidades para los servidores públicos
que tiene varias dimensiones. La prim era es la responsabilidad política
propia de los cargos de elección popular y de la alta función pública y j u
dicial, tanto federal como estatal. Una segunda dimensión se refiere a las
responsabilidades administrativas aplicables a todos los servidores pú
blicos por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones. La tercera
se refiere a las responsabilidades de naturaleza civil o penal que pueden
ser concomitantes con las responsabilidades administrativas. En particu
lar en esta última materia una reforma reciente introdujo la responsabi
lidad objetiva del Estado, que permite que los particulares obtengan una
indemnización derivada de la actividad administrativa irregular.27 Este
sistema de responsabilidades funciona, a través de leyes específicas, tanto
a nivel federal como estatal y respecto de los tres poderes y los órganos
con autonomía constitucional.
Así, cabe subrayar que a pesar de contar con información, responsables
y de tener sistemas contables confiables, el sistema de responsabilidades
no sólo hace referencia a la responsabilidad que enfrentan los servidores
públicos en el ejercicio de los recursos, sino también al incumplimiento
de actividades que están obligados a llevar a cabo. La lógica es sencilla:
un servidor público debe hacer sólo lo que la ley estipula que debe hacer
(con base en los principios ya mencionados), pero, a su vez, no puede de
ja r de cumplir con las responsabilidades, sólo porque decide no hacerlo.
Sin embargo, para que esta condición sea suficiente debe estar definido
el sistema de responsabilidades en las leyes y debe garantizarse que las
sanciones (positivas o negativas) que resulten de las acciones o las om i
siones, efectivamente se apliquen.
El principio de legalidad al que estamos aludiendo no sólo cierra la
pinza de la producción de la información y de los sistemas contables que
deben revelar el buen uso de los dineros públicos, sino que además subra
ya la lógica de la responsabilidad jurídica y plantea que está en el núcleo
de un sistema bien entendido de rendición de cuentas. De ahí también la
importancia de afirmar no sólo la existencia de normas que asignan res
ponsabilidad, sino de garantizar su cumplimiento y su publicidad.
En contrapartida, el riesgo más evidente es que un sistema de responsa
bilidades ajeno a la lógica transitiva, subsidiaria y pública de la rendición
de cuentas, acabe conformando un conjunto de normas y procedimientos
que se explican a sí mismos sin ningún otro propósito que justificar el tra
bajo burocrático. Un sistema que dice combatir a la corrupción mediante
una enorme cantidad de disposiciones de orden administrativo, cuya m ul
tiplicación, fragmentación e incoherencia no sólo producen ineficacia,
sino que, paradójicamente, lo incapacita para acabar con la corrupción.
27 El segundo párrafo del artículo 113 constitucional establece que: “La responsabi
lidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular,
cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares
tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que
establezcan las leyes”.
Existen diversas razones que explican la situación previamente descri

ta.28 Sin embargo, el problem a reside en que el sistema de responsabili
dades ha sido diseñado, acaso, como un mecanismo destinado a evitar la
corrupción,29 pero no como una pieza central de una política completa y
bien definida de rendición de cuentas.
La rendición de cuentas en México está apenas en sus primeros m o
mentos de formación. Las reformas constitucionales recién promulgadas
obligan a completar la tarea legislativa y a buscar la implementación más
rápida, coherente y viable de una política pública articulada con ese pro
pósito. El cimiento constitucional recién concluido es ya un buen punto
de arranque, pero las tareas legislativas pendientes y los desafíos orga-
nizacionales son muchos y muy variados. Incluyen a los tres poderes, a
los tres ámbitos de gobierno y a todas las autoridades públicas. De modo
que todavía estamos lejos, muy lejos, de rendir cuentas claras, objetivas,
comparables, confiables y transparentes en México.
VII. B ibliografía
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28 Debe señalarse que se carece de estudios empíricos que permitan documentar, me
dir y diagnosticar con precisión y objetividad las causas que originan el mal funciona
miento del sistema de responsabilidades administrativas.
29 Los debates parlamentarios de las diversas reformas constitucionales en materia
de responsabilidad de los servidores públicos son ejemplo de esta preocupación. Véase
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LOS MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS

EN EL ÁMBITO EJECUTIVO DE GOBIERNO
María del Carmen P a r d o *
S u m a r i o : I. Introducción. II. L a Secretaría de la F unción P ú

blica, uno de los ejes sobre el que se ancla la tarea de rendición
de cuentas en el ám bito ejecutivo. III. E l P rogram a N a cio n a l de
R endición de Cuentas, Transparencia y C om bate a la C orrup
ción. IV. E l P rogram a E special de M ejo ra de la Gestión. V. La
Secretaría de H acienda y C rédito Público, el otro eje del E jecu
tivo p a ra la rendición de cuentas. VI. ¿R endición de cuentas o
entrega de inform es? VII. L a Secretaría de H acienda y Crédito
P úblico y la evaluación del desem peño. VIII. L o s órganos inter
nos de control. IX. A uditoría Superior de la Federación. X. Com
petencia, objetivos y atribuciones de la A ud ito ría Superior de la
Federación. XI. O rganización de la A uditoría Superior de la F e
deración. XII. E stru c tu ra d el In fo rm e d el R esu lta d o de la R e
visió n y F isc a liza c ió n S u p erio r de la C uenta P ública. X III. L a
rendición “s o c ia l" de cuentas. XIV. N u e vo s esfu erzo s p a ra
fo r ta le c e r la rendición de cu en ta s a la ciu d a d a n ía en la
a d m in istra ció n p ú b lic a fe d e ra l. XV. C onclusiones. X V I. B i
bliografía.
I. I n t r o d u c c i ó n
Con el objetivo de responder al modelo que guía el desarrollo de la inves

tigación, en el ámbito ejecutivo de gobierno intentamos identificar qué tipo
de información genera la administración pública federal (APF) para pro
pósitos de rendición de cuentas, quiénes son los responsables y sobre qué
se rinde cuentas. Estos ejes permiten distinguir que la rendición de cuentas
* Agradezco la valiosa ayuda que me prestaron Mariana Becerril, Alejandro Navarro,
Almudena Ocejo y Raúl Beltrán para la realización de este trabajo. Asimismo, agradezco
los comentarios del licenciado Alejandro Oropeza.
29
30 MARÍA DEL CARMEN PARDO
en el Poder Ejecutivo Federal está normada por distintas disposiciones ju

rídicas, tema que se incluye como el primer anexo de este trabajo.1
Sin embargo, en nuestros hallazgos aparece con nitidez que no existe
en el ámbito ejecutivo un acuerdo general respecto qué es la redición de
cuentas en todos los casos y de manera uniforme, entre otras razones por
que adquiere formas distintas, dependiendo si la aproximación analítica
se hace a la información, a los responsables o a la materia sobre la que se
rinde cuentas.
De ahí que la rendición de cuentas en el ámbito ejecutivo del gobierno
adquiera al menos tres formas que podrían explicarse a la luz de la pro
puesta teórica formulada por Ríos-Cázares y Cejudo,2 en la que se conci
be a la rendición de cuentas (R) como una relación entre dos actores (A y
B) en la que A está formalmente obligado a informar, explicar y justificar
su conducta a B (con respecto a R, es decir, la materia sobre la que se rinde
cuentas). En esta relación, B tiene la facultad de examinar la conducta de
A (con respecto a R) y cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en
su comportamiento vía incentivos o sanciones.
La primera forma se materializa en mecanismos de control interno,
cuando se la entiende como la entrega de información sobre las atribucio
nes que las distintas dependencias tienen asignadas por ley. Esta forma de
rendición de cuentas se explica a partir de la descripción de las responsa
bilidades de las dos secretarías globalizadoras, la Secretaría de la Fun
ción Pública (SFP), que es la encargada de operar de manera directa dos
programas que se vinculan con la rendición de cuentas, y en los que se
desglosan una serie de acciones sobre las que las distintas dependencias
deben informar a la SFP los resultados que se van obteniendo. De igual
forma, se detalla la responsabilidad de la Secretaría de Hacienda y Cré
dito Público (SHCP), que consiste, a grandes rasgos, en la consolidación
de informes financieros, la fiscalización del gasto público y la integra
ción de la cuenta pública federal. Esta información se integra en informes
trimestrales, por parte de la SFP, a partir de los indicadores de gestión, Sis
tema Integral de Gestión (SIG), y, por parte de la SHCP, de los indicadores
estratégicos de presupuesto que preparan las Unidades de Inversión y de
Política y Control Presupuestal, como parte del Sistema de Evaluación del
1 Los anexos pueden consultarse en la página www.rendiciondecuentas.cide.edu.

2 Véase el capítulo sobre “La rendición de cuentas en los gobiernos estatales en
México”, incluido en este volumen.
LOS MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS 31
Desempeño (SED). Esas acciones podrían relacionarse con rendición de

cuentas, en el sentido de que las dependencias de la APF se convierten en
ambos casos en el sujeto A e informan a un sujeto B (la SFP y la SHCP).
De esta manera, la R estaría representada o por la información que gene
ran las dependencias respecto a los avances en los programas operados
por la SFP o por los informes que las dependencias generan. Los infor
mes de labores incorporan información sobre la aplicación de políticas y
programas a cargo de las dependencias, así como de las actividades de
apoyo que durante los tres sexenios constituían en el Programa Operativo
Anual (POA), que se entregaba a la Secretaría de Gobernación, la que
emitía los lineamientos. Actualmente los informes de labores se integran
alineándose a la ejecución del programa de trabajo, recuperando la infor
mación de las distintas unidades que integran cada dependencia. Por lo
que respecta a la información para integrar el Informe de Gobierno3 se
atiende lo que se señala en el artículo 64, fracción XVII, del Reglamento
Interior de la SHCP.4
3 Hay que decir, que acercándose la fecha de la presentación del Informe de Gobierno
en septiembre de 2008, se abrió un importante debate respecto a la pertinencia de éste,
debido a que por su formato, resultaba un ejercicio poco útil al haberse vuelto sólo un
discurso político, y no un documento a partir de cual se pudiera establecer un diálogo
constructivo entre el Ejecutivo y Legislativo, que resultara en una exigencia por parte
del segundo y en una rendición de cuentas por parte del primero. Ante esto se hicieron
diversas propuestas para modificar el antiguo formato, e incluso la fecha en la que se debía
presentar, como lo registra la propuesta hecha por el PAN. La intención, según el docu
mento difundido, es que el presidente pudiera rendir cuentas sobre todo el ejercicio del año
anterior, esto es, al primer día de la apertura del segundo periodo ordinario de sesiones,
para permitir un informe completo sobre el año fiscal. Adicionalmente, se buscaba que el
Congreso de la Unión pudiera concentrarse entre septiembre y diciembre de este año en
la discusión y aprobación del paquete económico. Las diferentes propuestas abonaban
en la idea de que resultaba de mayor utilidad que la Cámara de Diputados recibiera con
anticipación el informe y, basándose en él, pudiera formular cuestionamientos al Ejecu
tivo. Cabe preguntarse si incluso con estas modificaciones propuestas, se estaría en pre
sencia de un acto de rendición de cuentas, puesto que el informe se seguiría basando en
la presentación de cifras y datos que reflejarían la situación que hasta ese momento guar
daría la administración pública federal, pero que no servirían para dar cabal cuenta de la
relación que debe existir entre objetivos o metas propuestas y los resultados obtenidos.
4 Artículo 64. Compete a la Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre
la Gestión Pública: Formular y difundir lineamientos, índices temáticos, formatos e ins
tructivos para obtener información estadística y la relativa a los resultados alcanzados en
la gestión de los diversos sectores de la Administración Pública Federal, con el propósito
de integrar el Informe de Gobierno que el Jefe del Ejecutivo Federal presenta al Congre-
Están también los informes de gestión (financiera) en los que las de
pendencias reportan a la SHCP, a través de la Unidad de Política y Con
trol Presupuestal la utilización de los recursos fiscales; información que
es supervisada por la Auditoría Superior de la Federación y sancionada
por el Congreso de la Unión. Estos informes que son trimestrales pueden
ser el informe sobre la situación económica, las finanzas públicas y la
deuda pública, con lo que se cumple con los establecido en el Presupues
to de Egresos de la Federación, la Ley de Ingresos de la Federación, la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría (LFPRH), y
la Ley General de Deuda Pública. Las dependencias reportan sus avan
ces a la SHCP, la cual conforma el informe de ejecución del año respec
tivo y lo entrega a la Presidencia para que sea presentado al Congreso de
la Unión. Se emiten lineamientos similares a los del Informe de Gobier
no. Estos informes refieren a una rendición de cuentas en el que aparece
el responsable A, en este caso las dependencias, que rinden cuentas a C,
que podría estar representado por el Legislativo. La Auditoría Superior de
la Federación es responsable de emitir los dictámenes de la revisión de la
cuenta pública haciendo las observaciones que requieren respuesta de las
dependencias afectadas. Ha resultado evidente que esta revisión no se hace
con la periodicidad establecida en la normatividad. Por otra parte la Cáma
ra de Diputados convoca a los responsables de las distintas dependencias
a una glosa del Informe de Gobierno, en el que se detallan acciones y se
formulan críticas, que resultan importantes, aunque tampoco se deriva
un proceso de retroalimentación consistente.
Bajo estas supuestas formas de rendición de cuentas, aparecen con niti
dez los sujetos obligados a entregar información, qué tipo de información
están obligados a entregar y queda claro también a quién entregarla. Este
flujo está normado, tiene plazos y responsables y es también información
pública. Sin embargo, para que ese flujo correspondiera de manera estric
ta a la definición conceptual de rendición de cuentas mencionada, haría
falta todo el componente de retroalimentación en el sentido de examen,
sanción o punición, con lo que se podría concluir que producir informa
ción no es propiamente rendir cuentas.5 Todo lo anterior es materia de los
apartados segundo, tercero y cuarto.
so de la Unión en términos de lo dispuesto en el Artículo 69 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos. De esta disposición se desprenden lineamientos que
orientan puntualmente la integración de la información solicitada.
5 Véase Ríos, Alejandra y Cejudo, Guillermo, op. cit.
La SFP es, entonces, la dependencia responsable del control interno

en el ámbito del Ejecutivo Federal; para ello, cuenta con los órganos in
ternos de control (OIC), cuyo papel se analiza en el apartado VIII. Estos
órganos deberían constituir una pieza central en la tarea de rendición de
cuentas, en la medida en que sus atribuciones tuvieran una vinculación
muy directa con la evaluación del desempeño en el sector público, lo que
en última instancia estaría refiriendo a un cabal e integral sistema de ren
dición de cuentas. Hasta donde se pudo avanzar en esta investigación, los
OIC están pasando por un proceso de transformación y lo que refiere a
que la estructura integral de rendición de cuentas estaría en construcción.
Son entidades de control interno arropadas por un andamiaje jurídico,
que los faculta como mecanismos sustantivos del Poder Ejecutivo Fe
deral en la tarea de rendición de cuentas, en la medida en la que efecti
vamente se fueran convirtiendo en las piezas clave para intentar romper
la visión tradicional (que enfatiza los procesos de control), y transitar
hacia una cabal rendición de cuentas ligada a la evaluación del desem
peño. Bajo los supuestos de esta nueva concepción, se intenta llevar a
cabo cambios importantes en los órganos de control, para encaminarlos
a cumplir con un papel relevante respecto a la eficiencia que se espera de
las instituciones públicas. Sus funciones estarían encaminadas, entonces,
a vigilar que el gasto se ejerciera adecuadamente y se canalizara al logro
de los objetivos definidos, aplicándolo de acuerdo a lo comprometido y a
intentar asegurar que el ejercicio del gasto no contribuyera a ningún tipo
de enriquecimiento ilícito.
De ahí que en los últimos años las reformas a los órganos de control se
hayan orientado a fortalecer su autonomía técnica y a lograr imparciali
dad por parte de sus integrantes, además de propiciar un mayor contacto
con la ciudadanía mediante la difusión de sus acciones y la transparencia
de sus resultados. Por ello, se observa una tendencia a la ampliación de
sus funciones, que tradicionalmente se limitaban a la verificación de la
legalidad y de los principios contables, para intentar abarcar evaluaciones
de desempeño y de calidad del gasto. Finalmente y también como par
te de las reformas a los órganos de control y a la exigencia de una más
robusta rendición de cuentas, el gobierno puso en marcha algunos meca
nismos para fortalecer esta transición. Un ejemplo de estos esfuerzos lo
representa el Modelo Integral de Desempeño de Órganos de Vigilancia
y Control (OVC),6 denominado MIDO,7 que se encuentra también suje

to a una importante revisión. Los OIC representan, en este caso, el actor
B; las dependencias podrían representar el A, y lo que no queda defini
do, sería la R, tal como pudo constatarse en la investigación. La transi
ción hacia un ordenamiento de carácter más estructural de rendición de
cuentas supuso también la incorporación de un órgano externo al ámbito
ejecutivo, atribución que asumió la Auditoría Superior de la Federación
(ASF), que, aunque es un órgano estructuralmente vinculado al ámbito
legislativo, para propósitos de lo que debiera ser la estructura de la ren
dición de cuentas en el ámbito ejecutivo, esta institución se constituye en
uno de sus eslabones, tal como va a quedar explicado en el sexto apartado.
Esto significaría que de cara a un control externo, la ecuación parecería
invertirse, resultando la APF el actor B, que debe rendir cuentas a otro ac
tor, el Congreso de la Unión (C) a través de A (constituido por la ASF); la
R quedaría representada por la información sobre el manejo de recursos
públicos, tal como lo estipula la normatividad vigente.8
La segunda forma que adquiere la rendición de cuentas en el ámbito
ejecutivo es la que podría entenderse como “rendición social” de cuen
tas, que sería la entrega de cuentas a la ciudadanía sobre el desempeño
gubernamental y la utilización de recursos. Esta arista de la rendición de
6 Los órganos de vigilancia y control (OVC) son los encargados de las tareas de con
trol interno en la administración pública federal mexicana. Los OVC se integran por los
órganos internos de control (OIC), los delegados y comisarios públicos.
7 El MIDO es un sistema de dirección y evaluación del desempeño, inspirado en la
metodología COSO, que incluye la supervisión de los OIC, los delegados, subdelegados,
comisarios públicos, y comisarios públicos suplentes, que ejercen funciones de vigilancia
de la gestión pública en cada una de las dependencias y entidades de la APF. Aunque el
MIDO se origina para mejorar el trabajo de los OVC, buena parte de sus índices e indi
cadores evalúan el desempeño de dependencias y entidades en materias relacionadas di
rectamente con riesgos de corrupción, opacidad y mejora del desempeño institucional. La
metodología COSO publicada en Estados Unidos en 1992, surgió como una respuesta a
las inquietudes que planteaban la diversidad de conceptos, definiciones e interpretaciones
existentes en torno al control interno. Recoge los resultados de la tarea realizada durante
más de cinco años por el grupo de trabajo que la National Commission On FraudulentFi
nancial Reporting integró en los Estados Unidos en 1985 bajo la sigla COSO (Comitee o f
Sponsoring Organizations). El marco integrado de control que plantea el informe COSO
consta de cinco componentes interrelacionados: 1) ambiente de control; 2) evaluación de
riesgos; 3) actividades de control; 4) información y comunicación, y 5) supervisión.
Documento disponible en: portal.imcp.org.mx/content/view/623/196/.
8 Véase el primer apartado en esta investigación.
cuentas se analiza en el apartado XIII de este trabajo y sobre la que se

puede afirmar que empieza a tomar forma muy gradual y tímidamente
en la operación del sector público, lo que significa que, en este caso, la
relación entre A, B, en función de R, no parece quedar suficientemente
delineada.
La tercera y última forma que adquiere la rendición de cuentas suge
rida por la teoría incluye también la transparencia. En el documento se
incorpora como anexo número seis una síntesis, a manera de ejemplo, de
las páginas de Internet de las dependencias del gobierno federal, como
ejemplo de lo que se está haciendo en ese aspecto particular. Ésta es una
práctica promovida en años recientes por la SFP desde la desaparecida
Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Co
rrupción, cuyas funciones quedaron absorbidas por la Unidad de Políticas
de Transparencia y Cooperación Internacional en la reestructuración que
sufrió la Secretaría de la Función Pública en fechas recientes.9 En este
caso, la APF está identificada de manera agregada como A, actor obliga
do a rendir cuentas; B estaría representado por la ciudadanía y R por la
información que el gobierno estaría obligado a entregar a la ciudadanía.
Esta lógica aún no se materializa en acciones y el debate está abierto
sobre aspectos muy diversos, algunos de los más sensibles relacionados
con el tipo y calidad de la información y su obligatoriedad para hacerla
pública, además de la ausencia de cualquier forma de retroalimentación
traducida en incentivos o sanciones.
Es importante destacar que producir información no es necesariamente
rendir cuentas, lo que queda claro es que del sustento normativo existen
te se pueden identificar los sujetos responsables de elaborar informes, a
quiénes entregarlos y qué tipo de información se debe entregar. La pre
gunta relevante sería entonces si estos flujos normativos y procedimen
tales, podrían representar un acto de rendición de cuentas o si sólo esta
rían reflejando concepciones distintas de lo que podría entenderse como
rendición de cuentas, siendo un acto incompleto en la medida en que
en algunos casos estaría faltando el componente de retroalimentación y
eventual sanción. De nueva cuenta, podríamos identificar al sujeto A que
debe rendir cuentas al sujeto B, e incluso el caso en el que el sujeto A rin
de cuentas a muchos sujetos de formas distintas y, en ocasiones, simultá
9 Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, Diario Oficial de la

Federación, 15 de abril de 2009.
neas, quedando dudas sobre los informes en cuanto a su calidad para que
califiquen como R.
No obstante estas limitaciones y las que en particular tiene la ley de
presupuesto, no puede pasarse por alto el hecho de que su publicación y
ajuste han constituido una decisión de carácter político. Como se recor
dará, desde la administración del presidente Ernesto Zedillo, el entonces
diputado Jorge Chávez Presa impulsó la idea de una ley de presupuesto
que incluyera, entre otros, mecanismos de control y rendición de cuentas,
bajo el concepto marco de que el Estado mexicano asumiera una “respon
sabilidad hacendaría”. No fue sino hasta el gobierno del presidente Vi
cente Fox que la idea empezó a tomar forma. En la actual administración,
la LFPRH fue reformada con el propósito de que operara cabalmente un
sistema de evaluación del desempeño (SED) que justamente substancia
ra la idea de una mayor rendición de cuentas, mediante la adopción del
presupuesto basado en resultados (PbR) y la mejora de la gestión. Estos
propósitos, sin embargo, no se han logrado concretar como se discutirá
más adelante en este texto.
II. L a S e c r e t a r ía de la F u n c ió n P u b l ic a , u n o d e l o s e je s
s o b r e e l q u e s e a n c l a l a t a r e a d e r e n d ic ió n d e c u e n t a s
e n e l á m b i t o e j e c u t iv o
La tarea de la rendición de cuentas vista como responsabilidad en su

promoción desde la SFP da cuenta de los problemas de definición con
ceptual planteados, traduciéndose en serias dificultades operativas. De
ahí que se hayan puesto en marcha diversos mecanismos y programas
que, de alguna manera, debían referir a la rendición de cuentas, lo que
ha dificultado su identificación como una responsabilidad integral. Par
tiendo de esta premisa se intenta en este apartado hacer un diagnóstico
del estado de la rendición de cuentas en el Ejecutivo Federal guiada por
la SFP; esto significa que, por un lado, es necesario tener como referente
el componente normativo, aunque el análisis intenta centrase en la ope
ración siempre cambiante de la administración pública, presionada, ade
más, por la necesidad de profesionalizar al servicio público y de fortale
cer las prácticas democráticas por medio de la gestión pública, volviendo
al gobierno menos reactivo y más responsivo.
Dentro de la SFP encontramos prácticas distintas sobre diferentes con
cepciones de lo que se entiende por rendición de cuentas. El abanico de
respuestas abarca desde la idea de que es “la entrega periódica de ma

terial contable (informes y estados financieros) al superior jerárquico”,
“transparentar la gestión pública al poner a disposición de los interesados
las metas, organigramas, estadísticas o programas”, “dar información ve
raz y oportuna a los ciudadanos para difundir las acciones de los servi
dores públicos, su costo y resultados” y “justificar acciones y decisiones
ante la ciudadanía”.10 Los datos obtenidos en una encuesta que aplicamos
en diciembre de 2008 a algunos funcionarios de la SFP, permitieron, por
un lado, identificar conceptos clave al interior de las áreas y unidades
relevantes para el tema de la investigación (esto es, qué se entiende por
rendición de cuentas) y, por otro, ofrecieron herramientas para hacer una
evaluación más puntual a partir de las opiniones de los servidores públi
cos, sobre el funcionamiento, la eficiencia y efectividad de los dos progra
mas que opera directamente la SFP, que parecen estar en sintonía con los
problemas que se han detectado en la puesta en marcha y operación del
PMG, como quedará explicado más adelante. Los funcionarios respondie
ron de la manera siguiente: para el 41% de los funcionarios encuestados
la rendición de cuentas es transparentar la gestión pública; para el 38% es
dar información veraz y oportuna a los ciudadanos para difundir las ac
ciones de los servidores públicos, su costo y sus resultados; para el 11%
es la justificación de las acciones y decisiones ante la ciudadanía; final
mente, para el 5% restante es la entrega periódica de material contable al
superior jerárquico. Los datos obtenidos también refieren a que el 67% de
los encuestados considera que el incumplimiento de las atribuciones o los
malos resultados debían estar ligados a sanciones.
10 Estas opiniones forman parte de los resultados de una encuesta, aplicada a funcio
narios de la Comisión General de los Órganos de Vigilancia y Control, la Unidad General
de Control y Evaluación de la Gestión Pública, la Dirección General de Eficiencia Admi
nistrativa y Buen Gobierno, la Dirección General de Simplificación Regulatoria, algunos
comisariatos del Sistema de Control y Evaluación Gubernamental de la Administración
Pública Federal, la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la
Corrupción, la Unidad de Vinculación para la Transparencia y la Unidad de Auditoría
Gubernamental. La encuesta se presentó a los funcionarios en un formato electrónico e
incluyó 20 preguntas, cerradas y de respuestas en matriz. La encuesta arrojó un universo
de treinta y nueve respuestas, representativas de las áreas mencionadas que estuvieran
más vinculadas con la planeación y ejecución de programas y acciones que promovieran
la rendición de cuentas en la administración pública federal.
• Los programas transversales que opera directamente la SFP dise

ñados para fortalecer la rendición de cuentas (entre otros objetivos)
del Ejecutivo Federal son: el Programa Nacional de Rendición de
Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción (PNRCTCC), y
el Programa Especial de Mejora de la Gestión (PMG). Otra respon
sabilidad de esta secretaría vinculada con una de las tres aristas de
la rendición de cuentas, esto es la transparencia, se materializa en la
forma en la que se atienden las solicitudes de información recibidas
por medio del sistema de información Infomex, antes SISI. La SFP
cuenta con áreas cuyas funciones principales se vinculan de alguna
forma con rendición de cuentas. Su renovada estructura incorpora
la Coordinación General de Órganos de Vigilancia y Control y la
de Políticas de Transparencia y Cooperación Internacional, encar
gada de operar el mencionado Programa de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción y de dar seguimiento a los
acuerdos internacionales en esa materia; ambas unidades dependen
directamente del secretario.
III. E l P r o g r a m a N a c i o n a l de R e n d ic ió n de cuentas,
T r a n s p a r e n c ia y c o m b a t e a l a c o r r u p c ió n
Desde su creación, a la CITCC se le vinculó con la operación del Pro

grama Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparen
cia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006, PNTCDA (que en 2008
se rediseñó como Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Trans
parencia y Combate a la Corrupción). El programa 2001-2006, buscaba
prevenir, detectar, controlar, sancionar y abatir prácticas de corrupción
e impunidad, transparentar la gestión pública y administrar el patrimo
nio inmobiliario federal. Este programa, en su sección financiera, sería
aprobado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mientras que
la SFP vigilaría su gestión y cumplimiento de objetivos.11 Explicado en
una frase: este programa diagnosticaría los problemas de corrupción a
partir de diferentes medidas y se impondría metas al respecto. Las ac
11 “Decreto con el que se aprueba el programa sectorial denominado Programa N a

cional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Admi
nistrativo 2001-2006”, Diario Oficial de la Federación, 22 de abril de 2002, http://www.
programaanticorrupcion.gob.mx/pntcda.pdf.
l o s m e c a n is m o s d e r e n d ic ió n d e c u e n t a s 39
ciones de este programa fueron retomadas en una proporción importante

por el actual gobierno. Se impulsaron, entre otras acciones, la adhesión
voluntaria de los funcionarios públicos a códigos de ética de la adminis
tración pública, y presentaba un componente de auditoría y evaluación
de la función pública, a partir de indicadores acordados con cada depen
dencia y entidad.12 De acuerdo con los lineamientos del nuevo programa,
este sistema sigue siendo operado por la Secretaría de la Función Pública
y la información mencionada se supuso debía ser complementada a par
tir del uso de tecnologías de la información para hacer más transparente
hacia el exterior la tarea de esta secretaría. Se crearon varios subsistemas
para conocer el avance de la relación de las dependencias y entidades
con la ciudadanía. Estos sistemas fueron: Compranet (contrataciones y
licitaciones), Tramitanet (requisitos, lugares y costos de trámites), De-
claranet (para facilitar la declaración patrimonial de servidores públicos),
Normativanet (más adelante Normateca, que concentraría toda la legis
lación en una base de datos) y la página de Internet de Secodam que, de
acuerdo con el PNTCDA, era el medio de “rendición de cuentas de la
dependencia a la ciudadanía”,13 servía para “sobresaltar el concepto de
transparencia” y “posicionar a la ahora SFP como promotora del acceso
a la información”.14 A semejanza de este portal, las demás dependencias
y entidades fueron gradualmente creando sus propios portales. El portal
electrónico de la Secretaría de la Función Pública ya no constituye el
principal recurso de acceso a la información (para eso, existen portales
como el del IFAI o el del Sistema de Información Infomex). Desde el
inicio de actual gobierno, se llevó a cabo un proceso de homologación de
páginas de Internet de las entidades y dependencias de la administración
pública federal, para que todas presentaran la información en formatos
similares.
El componente de atención ciudadana de este programa se vinculaba
con la puesta en marcha de mecanismos para facilitar y recibir quejas,
denuncias e inconformidades (que podían provenir de la ciudadanía o
de los mismos funcionarios públicos y proveedores y contratistas guber
namentales), así como por medio de la creación de un sistema integral
de contraloría social. Estos esfuerzos sirvieron como base del Programa
12 Ibidem, pp. 45 y ss.

13 Ibidem, p. 55.
14 Ibidem, p. 58.
40 MARÍA DEL c ARMEN PARDo
de Contraloría Social que el actual Programa 2008-2012 recupera y que

detallaremos más adelante.
El Programa Nacional para la Rendición de cuentas, Transparencia
y Combate a la Corrupción 2008-2012 propuesto por el actual gobierno
fue presentado el 9 de diciembre de 2008. en palabras del secretario de
la función pública, el programa debía servir para “promover estrategias
con enfoque preventivo para evitar que la corrupción se dé”.15 Integra
de manera explícita, como uno de sus objetivos, la rendición de cuentas.
Este renovado énfasis en la rendición de cuentas se relaciona de manera
parcial con cambios institucionales y con los realizados en la legislación
pertinente, como el reconocimiento del acceso a la información como
un derecho fundamental a partir de la reforma al artículo sexto constitu
cional o la reforma hacendaria que obliga a ligar el presupuesto con la
evaluación del desempeño en los tres niveles de gobierno. 16 e l cuadro 1
que se incluye a manera de ejemplo en relación con el propósito del pro
grama de consolidar una política de estado en materia de información,
transparencia y rendición de cuentas, refiere claramente a las dificultades
existentes para lograr tanto el ambicioso propósito del programa, como
las dificultades estructurales para construir los indicadores.
15 Palabras del secretario de la función pública c . P salvador vega casillas, en el

marco de la presentación del Programa Nacional de Rendición Cuentas, Transparencia y
com bate a la corrupción 2008-2012.
16 se desdobla a partir de ejes, como son: contribuir al desarrollo de una cultura
de apego a la legalidad, de ética y responsabilidad pública, establecer mecanismos de
coordinación de acciones para el combate a la corrupción en instituciones del gobierno
federal que participan en la prevención, investigación y persecución de los delitos, y
ejecutar sanciones penales (Programa nacional de rendición de cuentas, transparencia,
y Combate a la Corrupción, Secretaría de la Función Pública, p. 7, http://www.programa
anticorrupcion.gob.mx/prctcc2008-2012.pdf).
cuadro 1
Ejemplos de indicadores del Programa Nacional para la Rendición
de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012
Indicador Unidad de medida Línea base Meta 2012
cumplimiento % de dependencias
de criterios y entidades que cumplen
40% al 2008 65%
de calidad para sitios todos los criterios
de la APF de calidad
Publicación
de información
% de dependencias
focalizada
y entidades que publican No existe 100%
en las páginas
información focalizada
electrónicas
de la APF
cumplimiento % de dependencias
del artículo 6o. y entidades que cumplen con
No existe 100%
constitucional el artículo
por la APF 6o. constitucional
También como ejemplo, incluimos el cuadro 2 que muestra la manera

en la que las dependencias están planteando sus acciones que estarían
dirigidas a generar una política de mayor transparencia. Es evidente que
esta información sigue siendo agregada y que, en esa medida, seguirá re
sultando muy difícil su medición y evaluación.
42 m a r ía d e l c a r m e n p a r d o
CUADRO 2
Semarnat. Criterios de sustentabilidadpor impacto ambiental
Por utilización de Por ocupación de Por

recursos naturales territorio contaminación
Renovables
X
No
/ \ ¿ X
Suelo Agua Aire Agua Suelo
renovables
Límites Tasa de
I
Tasa de
\
Capacidad
/ I
Capacidad de dispersión,
renovación consumo de de carga dilución y recepción
sustitución
Evitar la
Obje Evitar el Evitar la Evitar la contaminación
sobre-
tivos agotamiento sobrecarga por arriba del límite
explotación
META: Desarrollo sustentable
Fuente: Semarnat, disponible en www.semarnat.gob.mx/tfocalizada/Paginas/transpa

rencia.aspx.
Otro de los atributos del programa es que se enfoca a crear una cultura
en contra de la corrupción no sólo entre los funcionarios que laboran al
interior de la administración pública federal, sino en toda la ciudadanía.
La elaboración de este programa corresponde tanto a las exigencias del
Plan Nacional de Desarrollo, como a la Visión México 2030, iniciativa
del actual gobierno, en la que se presenta las metas y compromisos que el
país debería estar en posibilidades de alcanzar en 2030.17
17 En el documento titulado “Visión México 2030” se señala lo siguiente: “Hacia el

2030, los mexicanos vemos a México como un país de leyes, donde nuestras familias y
nuestro patrimonio están seguros, y podemos ejercer sin restricciones nuestras liberta
des y derechos; un país con una economía altamente competitiva que crece de manera
dinámica y sostenida, generando empleos suficientes y bien remunerados; un país con
igualdad de oportunidades para todos, donde los mexicanos ejercen plenamente sus de
rechos sociales y la pobreza se ha erradicado; un país con un desarrollo sustentable en el
que existe una cultura de respeto y conservación del medio ambiente; una nación plena
mente democrática en donde los gobernantes rinden cuentas claras a los ciudadanos, en
el que los actores políticos trabajan de forma corresponsable y construyen acuerdos para
impulsar el desarrollo permanente del país; una nación que ha consolidado una relación
madura y equitativa con América del Norte, que ejerce un liderazgo en América Latina y
En relación con el Programa Nacional de Rendición de cuentas, Trans

parencia y Combate a la Corrupción, la mayoría de los funcionarios pú
blicos encuestados consideraron que constituye la estrategia más impor
tante con la que cuenta la SFP para promover el desarrollo de una cultura
de rendición de cuentas (59%), pero también cree que es la que tiene más
áreas de mejora (59%) en comparación con los órganos internos de con
trol (23%), el PMG (23%) y el sistema de información Infomex (8%). El
programa fue calificado por funcionarios de la propia SFP como bueno
(en una escala de excelente, bueno, regular, deficiente y completamente
insatisfactorio) en su operación al interior de la SFP (74%) y en su inte
racción con otras entidades y dependencias de la APF (59%), en el alcan
ce de sus objetivos generales (51%), el 67% cree que ayudó a aumentar
la rendición de cuentas del Ejecutivo Federal, pero sólo el 41% considera
que logró disminuir la corrupción, lo que es visto, al menos al interior
de la SFP, como el resultado asociado más importante de la rendición de
cuentas.
Por lo que respecta a la vinculación entre transparencia y rendición
de cuentas como medios para combatir la corrupción, los funcionarios
encuestados de la SFP opinaron de la siguiente forma: el 56% considera
que el resultado asociado más importante a la rendición de cuentas es la
disminución de la corrupción, el 23% cree que es hacer un uso más efi
ciente de los recursos públicos, el 13% es mejorar el desempeño de los
funcionarios y el 8% considera que es identificar las áreas más proclives
a mejorar dentro de la administración pública.
IV. E l P r o g r a m a E s p e c ia l de M e jo r a de la G e s t ió n
El Programa Especial de Mejora de la Gestión 2008-2012 (PMG), se

inscribe en la tendencia de complementar la información numérica, con
table y financiera, a partir de la utilización de indicadores. Propone que
la gestión pública eficaz no va a ser aquella que cumpla con las reglas y
con la normatividad, sino la que obtiene resultados de calidad. Aunque
existen también algunos problemas conceptuales respecto a qué se en
tiende por un buen servicio público, o qué se considera un buen desem
peño; el gobierno federal también incorporó a este programa como parte
mantiene una política exterior activa en la promoción del desarrollo, la estabilidad y la se
guridad nacional e internacional”. Para más información, véase www.visión2030.gob.mx.
de la estrategia anticorrupción para guiar la actuación de los servidores

públicos.
El 10 de septiembre de 2008, la Secretaría de la Función Pública publi
có en el Diario Oficial el Programa Especial de Mejora de la Gestión de
la Administración Pública Federal 2008-2012 (PMG). Responde también
a lo establecido en el PND 2007-2012 e igualmente es un programa es
pecial que se basa en planes anuales de las dependencias, entidades, uni
dades de la Presidencia de la República y la PGR. Su propuesta es la de
guiar la gestión diaria del servicio público hacia mejores resultados ad
ministrativos, como la calidad, la eficiencia y abatir costos de operación.
En la operación del PMG intervienen diversos actores, la SFP, los ór
ganos internos de control, los delegados y comisarios, y los grupos téc
nicos del programa (integrados por el titular de la unidad administrativa
competente, un representante de la SFP, servidores públicos de las uni
dades administrativas y expertos invitados; estos grupos se encargan de
definir las estrategias, acciones e indicadores y de evaluar los resultados
de los sistemas del módulo institucional que explicaremos más adelante).
El programa se basa en cinco ejes,18 de los cuales son relevantes para la
rendición de cuentas, el eje de orientación a resultados (tanto resultados
intermedios como finales para agregar valor al producto o servicio) y el
eje de participación ciudadana, fortaleciendo la idea de hacer de ella un
proceso dinámico y abierto a la retroalimentación.19
El PMG requiere de la acción conjunta de las dos secretarías globa-
lizadoras, la SFP y la SHCP, puesto que de acuerdo con sus respecti
vos ámbitos de competencia, quedaron responsabilizadas de verificar su
avance, resultados y proponer modificaciones.20 La SFP es responsable
de la “construcción” de los indicadores de gestión, mientras que la SHCP
concentra la vigilancia de los indicadores estratégicos y los de desempe
ño. Los indicadores de gestión se definen como: mecanismos para medir
18 “Manual de Operación del Programa Especial de Mejora de Gestión de la Admi

nistración Pública Federal 2008-2012”, pp. 7 y ss. http://200.34.175.29:8080/wb3/work/
sites/SFP/templates/32/1/images/manual_de_operacion.pdf.
19 Los otros ejes son flexibilidad, innovación y experiencia y la generación de sinergia
entre actores para aumentar la eficiencia de la administración pública.
20 “Decreto por el que se aprueba el Programa Especial de Mejora de la Gestión
en la Administración Pública Federal 2008-2012”, Diario Oficial de la Federación, 10
de septiembre de 2008. portal.funcionpublica.gob.mx:8080/wb3/work/sites/SFP/templa
tes/32/3/images/decreto-pmg.pdf.
costos, calidad y efectos de los servicios públicos; evaluar el desempeño

y los resultados de las dependencias y entidades y verificar que los re
cursos se utilicen con honestidad, eficiencia y eficacia, y los estratégicos,
como mecanismo para verificar el logro de los objetivos de programas
sociales. Hacienda es responsable también de los indicadores de desem
peño, directamente vinculados con la posibilidad de conocer en qué me
dida los operadores de los distintos programas cumplen con sus respon
sabilidades, incluyendo la eliminación de obstáculos para flexibilizar el
uso del gasto.
Hay que decir que desde su nacimiento el PMG no gozó de apoyos su
ficientes para lograr, en los plazos previstos, buenos resultados. El día en
el que se anunció su puesta en marcha, simultáneamente se anunció tam
bién el Certamen del Trámite Inútil, con lo que su escasa visibilidad que
dó anulada, al menos en la prensa. Frente al hecho de que la propuesta no
lograba convencer interna y externamente, en noviembre de 2008 la SFP
contrató una consultora para que revisara la consistencia del programa.21
Algunas de las dificultades del lanzamiento y operación del programa se
refieren a que la participación de los OIC como miembros de los equipos
de trabajo, estuvo cuestionada en la medida en que desde su creación
han tenido dificultades para ser cabalmente aceptados, entre otras razones
porque su trabajo carece de definiciones claras, quedando dudas respecto
a si éste es de evaluador, controlador o hasta de asesor.
V. L a S e c r e t a r ía de H a c ie n d a y c r é d it o P u b l ic o ,
e l o t r o e je d e l E je c u t iv o p a r a l a r e n d ic ió n d e c u e n t a s
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público forma parte de los me

canismos de control interno para que el Ejecutivo Federal pueda estar en
condiciones de rendir cuentas, en particular a partir de la recepción de
informes, fiscalización de la ejecución de gasto público y la integración
de la cuenta pública federal. De acuerdo con el artículo 31 de la Ley Or
gánica de la Administración Pública Federal, la Secretaría de Hacienda
tiene, entre sus múltiples funciones, una que se destacaría en una cabal
21 La consultora elaboró un documento al que no tuve acceso. Sin embargo, he reco

gido opiniones que han sido externadas por funcionarios de la SFP en diversas ocasiones
tanto en eventos públicos como en conversaciones privadas, que refieren a las limitacio
nes del programa; algunas de esas opiniones apuntaron al hecho de que el programa está
en franca revisión a la luz de los señalamientos hechos en el estudio mencionado.
estructura de rendición de cuentas, esto es, ejercer el control presupues-

tal de los servicios personales y establecer normas y lineamientos en
materia de control del gasto.22
Es importante hacer notar que la programación y presupuestación anual
del gasto público se realiza con apoyo en los anteproyectos que elaboran
las dependencias y entidades para cada ejercicio fiscal. De hecho es obli
gación y responsabilidad de cada dependencia integrar su cuenta pública
y concentrarla a la SHCP para su consolidación y entrega a la Cámara de
Diputados, tal como lo dispone también el artículo 64 del Reglamento
Interior de la SHcP.
cabe resaltar que la SHcP trabaja en conjunto con el Poder Legislati
vo, pues el control y la supervisión de la gestión financiera de los recur
sos públicos son responsabilidad, según la constitución, de la cám ara de
Diputados (por ejemplo, entre las facultades exclusivas que le confiere
el artículo 74 de la Constitución se encuentra la de coordinar y evaluar el
desempeño de las funciones de la Auditoría Superior de la Federación, así
como la de examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de
Egresos de la Federación, a fin de conocer los resultados de la gestión
financiera y comprobar si ésta se ha ajustado a los criterios enunciados en
el Presupuesto de Egresos y si se han cumplido los objetivos de los pro
gramas). La Auditoría Superior de la Federación, a su vez y de acuerdo
con el artículo 79 constitucional, está facultada para fiscalizar los ingre
sos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de los fondos y recur
sos de los poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como
el cumplimiento de los objetivos de los programas federales.
Según el artículo 8o. de la misma ley, se deben entregar informes de
avance de gestión financiera. Estos informes son parte de la cuenta pú
22 Las otras atribuciones de la Secretaría de acuerdo con la LOAPF son proyectar y

calcular los ingresos de la federación y de las entidades paraestatales, considerando las
necesidades del gasto público federal, la utilización razonable del crédito, manejar la deu
da pública de la federación, autorizar todas las operaciones en que se haga uso del crédito
público, planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del país, determinar los
criterios y montos globales de los estímulos fiscales, cobrar los impuestos, contribucio
nes de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales en los términos de las
leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales, orga
nizar y dirigir los servicios aduanales y de inspección y, finalmente, proyectar y calcular
los egresos del gobierno federal y de la administración pública paraestatal, haciéndolos
compatibles con la disponibilidad de recursos y en atención a las necesidades y políticas
del desarrollo nacional.
blica, y los rinden tanto los poderes de la Unión como los entes públicos
federales de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal por medio
de la SHCP. Estos informes se rinden ante la Cámara de Diputados y bus
can dar cuenta sobre los avances físicos y financieros de los programas
federales aprobados, a fin de que la Auditoría Superior de la Federación
fiscalice en forma posterior a la conclusión de los procesos correspon
dientes, los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de
sus fondos y recursos; así como el grado de cumplimiento de los obje
tivos contenidos en dichos programas. Por lo anterior, los poderes de la
Unión y los entes públicos a más tardar el 31 de agosto del año en que se
ejerza el presupuesto respectivo deben entregar el Informe de Avance de
Gestión Financiera sobre los resultados físicos y financieros de los pro
gramas a su cargo por el periodo comprendido del 1o. de enero al 30 de
junio del ejercicio fiscal en curso. Esta secretaría también es responsable
de publicar en su sitio de Internet la información relativa al presupuesto de
las dependencias y entidades y los informes sobre su ejecución, la que se
deberá actualizar al menos con la misma periodicidad con la que el Eje
cutivo Federal debe informar al congreso de la unión respecto al propio
Presupuesto de Egresos de la Federación (artículo 16 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental).
También en concordancia con el artículo 4o. de la Ley Federal de Pre
supuesto y Responsabilidad Hacendaria, los ejecutores de gasto público
(dependencias, entidades, poderes de la Unión, Presidencia de la Repú
blica, tribunales administrativos y la PGR) deberán rendir cuentas por la
administración de los recursos públicos. La Secretaría de Hacienda lleva
a cabo reportes trimestrales sobre la situación económica, las finanzas
públicas y la deuda pública que envía a la Cámara de Diputados; también
debe verificar al menos cada bimestre los resultados de recaudación y de
ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entida
des, con base en el sistema de evaluación del presupuesto de egresos e in
corporar sus resultados en la cuenta pública, explicando en forma detalla
da las causas de las variaciones y su correspondiente efecto económico.
Para desarrollar todas esas funciones, la Secretaría de Hacienda y Cré
dito Público cuenta con tres subsecretarías: la de Hacienda y Crédito Pú
blico, la de Ingresos y la de Egresos; también se auxilia de la Procuradu
ría Fiscal de la Federación, la Tesorería de la Federación, y el Servicio de
Administración Tributaria. De estas unidades la que resulta más relevante
en materia de rendición de cuentas es la Subsecretaría de Egresos, pues
48 MARÍA DEL cARM EN PARDQ
to que a grandes rasgos, es la encargada de coordinar la formulación de

las políticas de gasto público federal y determinar conjuntamente con las
unidades administrativas, los niveles de gasto requeridos para elaborar el
proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para cada ejercicio
fiscal. Dentro de esta subsecretaría, existen dos unidades que tienen parti
cular injerencia sobre la rendición de cuentas de la administración públi
ca federal: la Unidad de Política y Control Presupuestario y la Unidad de
Contabilidad Gubernamental y de Informes sobre la Gestión Pública.
VI. ¿R e n d i c i ó n d e cuentas o e n t r e g a d e in f o r m e s ?
com o resultado de las atribuciones antes mencionadas, la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público, como secretaría globalizadora, interne -
ne en lo que sería la estructura de la rendición de cuentas en el ámbito
ejecutivo de gobierno, en la medida en la que recibe, consolida, envía al
Legislativo y sanciona información organizada en al menos cuatro tipos
de documentos:
1. Informe de gestión financiera23
Es un documento analítico que anualmente presenta el Ejecutivo Fede

ral a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la conside
ración del Congreso de la Unión, para dar cuenta de los recursos fiscales
ejercidos para cumplir con los objetivos y metas propuestas. Esta infor
mación se hace también en entregas trimestrales, según quedó apuntado
párrafos arriba. Éste es uno de los pocos informes que generan respuesta
del evaluador, estableciendo una suerte de retroalimentación, puesto que
el centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la cám ara de Diputados
presenta un informe que recoge los cuestionamientos sobre el documento
presentado por el Ejecutivo, con el que se completa el ciclo de informe y
retroalimentación, para ayudar en la toma de decisiones de la Cámara de
Diputados, comités y comisiones.
23 Contenido de los Informes de Gestión Financiera. La Secretaría de Hacienda y

Crédito Público ha estandarizado el formato de los Informes de Avance de Gestión Fi
nanciera de las entidades de control presupuestario directo y las entidades y dependencias
del gobierno federal, los que están disponibles en formato electrónico, de 2001 a 2008, en
http://www.apartados.hacienda.gob.mx/contabilidad/documentos/informe_avances/.
2. Informe de Gobierno
Es un informe escrito en donde aparecen consolidados los resultados

obtenidos por sectores, dependencias y entidades, que presenta el presi
dente de la República ante el congreso de la Unión de conformidad con
lo establecido en el artículo 69 de la constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, el artículo 6o. de la Ley de Planeación y el artículo
31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que cubre
un periodo del 1o. septiembre de un año al 31 de agosto del siguiente,
con un anexo estadístico que integra cifras y datos integrados de confor
midad con lineamientos establecidos para ese propósito.
3. Informe de labores
Este informe es entregado por los secretarios de Estado y los jefes

de departamento a la Presidencia sobre los resultados obtenidos por las
dependencias o entidades, en este informe se presentan los avances y el
grado de cumplimiento de las metas y objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo. Este informe incluye también las actividades que desarro
llaron los órganos desconcentrados. Se fundamenta en el artículo 93 de
la Constitución y el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal. En las modificaciones hechas al artículo 6o. de la Ley de
Planeación se señala que el presidente debe hacer una mención expresa a
las decisiones tomadas para ejecutar el Plan Nacional de Desarrollo y los
Programas Sectoriales.24
El área responsable de elaborar estos informes dentro de las entidades
y dependencias es la Dirección General de Planeación y Evaluación. Los
informes están disponibles (hasta 2006) en las páginas de Internet de cada
una de las entidades o dependencias. A diferencia de lo que ocurre con los
informes de gestión financiera no existe un formato homogéneo para la
elaboración de los informes de labores; su principal función es servir de
insumo para el Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, por lo que su
contenido y estructura varía en cada secretaría.
24 Diario Oficial de la Federación, 13 de junio de 2003.

4. Cuenta de la Hacienda pública federal

de la gestión pública del gobierno mexicano
Mediante esta cuenta, se evalúa el ejercicio fiscal por estados finan

cieros, presupuestales y programáticos y es presentada por la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público a la Cámara de Diputados según la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
La Secretaría de Hacienda cuenta también con una Unidad de Coor
dinación con las entidades federativas. Ésta sirve como enlace entre los
estados y municipios y la secretaría para todos los temas, excepto para
la programación y el presupuesto, y se encarga, fundamentalmente, de
coadyuvar a que las entidades federativas cumplan con las disposiciones
de la Ley de Coordinación Fiscal. Esta unidad tiene la facultad de vigilar
la promoción de la transparencia de la información en materia de ingreso,
gasto y deuda de las entidades federativas y es la encargada de expedir li-
neamientos generales de operación para la entrega de sus recursos. Estos
lineamientos deben considerar los indicadores de resultado por cada uno
de los fondos, en coordinación con las entidades mismas, y con el Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (coneval), que
es una entidad sectorizada en la Secretaría de Desarrollo Social, respon
sable de emitir lineamientos de evaluación que deben observar depen
dencias y entidades encargadas de operar programas sociales así como
evaluar su ejecución y resultados.25 Existe además un Informe de Avance
de la Gestión Financiera que cubre el ejercicio de los seis primeros meses
del año, como una cuenta pública de monitoreo semestral.
VII. L a S e c r e t a r ía de H a c ie n d a y c r é d it o P ú b l ic o
y l a e v a l u a c ió n d e l d e s e m p e ñ o
Para entender el papel que la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi

co tiene en el esquema de rendición de cuentas del Ejecutivo Federal, es
indispensable suponer que sus tareas estén articuladas con el quehacer
del resto de la administración pública federal, particularmente con el de
la otra secretaría globalizadora, la Secretaría de la Función Pública, sobre
todo en lo que se refiere a evaluación del desempeño. Sin embargo, de
25 Coneval es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patri

monio propio. Tiene autonomía técnica y de gestión y se encuentra sectorizado en la Sede-
sol. Ley General de Desarrollo Social, Diario Oficial de la Federación, 20 de enero 2004.
acuerdo con los objetivos de ambas secretarías existe un evidente traslape

que se ha materializado en una histórica y sistémica tensión, al menos en
el tema de la evaluación del desempeño, que se constituiría en la pieza
clave de la estructura de rendición de cuentas en este ámbito.
Para evitar este traslape es necesario que la evaluación del desempeño
se entienda como la medición sistemática y periódica de los resultados
obtenidos comparados contra las metas planteadas,26 lo que permitiría
alinear los objetivos gubernamentales con las tareas de los funcionarios,
particularmente si la asignación de recursos se condiciona al desempeño
y a la satisfacción de la ciudadanía. Para ello, el conflicto entre Función
Pública y Hacienda debía encaminarse, primero hacia un escenario ins
titucional en el que Hacienda no resultara una suerte de juez y parte en
la asignación presupuestal sin contar con el sustento jurídico necesario,
puesto que hasta donde la Ley Orgánica de la Administración Pública lo
establece, las tareas de control y evaluación de la gestión pública son res
ponsabilidad de la Secretaría de la Función Pública. otro escenario sería
que la tensión se resolviera a favor de que fuera la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público quien asumiera un papel preponderante en la medición
del desempeño, a través del mecanismos con el que cuenta, el Sistema
de Evaluación del Desempeño (SED), como el insumo fundamental para
el proceso presupuestario mediante la integración de los mencionados
indicadores llamados de desempeño, generándose tanto la información
necesaria para establecer los montos a asignar, como incentivos para que
los funcionarios trabajaran de manera más eficiente, puesto que los recur
sos dependerían de su rendimiento, escenario que exigiría cambios en la
normatividad vigente. Esto estaría presionando, a reducir, sin eliminar,
los controles sobre insumos y procedimientos, aunque imponiendo nuevos
controles sobre los outputs y outcomes de los programas.27
Esta gestión por resultados se necesita adecuar al tipo de proceso pre
supuestario; en el caso mexicano este proceso se divide, en un primer mo
mento, en formulación, negociación y aprobación, y en un segundo, en
ejercicio, auditoría y control, situación que presiona para integrar la gestión
por desempeño a cada una de estas fases. De ahí que aparezca la tensión
entre las dos secretarías globalizadoras, puesto que la tarea de la Secretaría
26 Bonnefoy, J. C. y Armijo, Marianela, Indicadores de desempeño en el sector públi

co, Santiago de chile, ILPES-oNU-cEPAL, 2005, p. 13.
27 Moynihan, D. P., “Managing for Results in State Government: Evaluating a Decade
of Reform”, Public Administration Review, enero-febrero de 2006, p. 79.
de Hacienda se vuelve crucial por el hecho de que, por un lado, está in
volucrada en la propuesta del PMG, al menos en el diseño original, para
seleccionar los indicadores estratégicos, y, por el otro, es la encargada de
generar informes que permitan comparar los resultados obtenidos contra
los resultados deseados a partir de los indicadores de desempeño, que
dando a la SFP, la supervisión del otro tipo de indicadores que utiliza el
programa, los de gestión, cuya incidencia no está ligada a asignación de
recursos, lo que de suyo la sitúa en una posición de desventaja.
Si bien es cierto que actualmente existe un esquema de planeación y
programación centrado en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
y basado en el Plan Nacional de Desarrollo, acompañado de intentos para
desarrollar un sistema de presupuestación por desempeño,28 lo que en la
realidad acontece es que las prioridades del gobierno no se reflejan en el
presupuesto, ni se ha establecido una administración por resultados, a pesar
de los avances hechos por la SHCP, como pueden ser la publicación desde
2002 de las proyecciones fiscales agregadas;29 sin embargo, estos esfuer
zos no suplen la instauración de un sistema de presupuesto por desempeño.
De ahí que si bien las responsabilidades de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público en materia de rendición de cuentas se antojan, como se
mencionó, cruciales, sobre todo a la luz de las que desempeña la secreta
ría con la que está en permanente tensión, esto es la SFP, en realidad están
marcadas por serias limitantes, como puede ser la carencia de un sistema
de información contable homogeneizado que permita la compatibilidad y
comparación entre las cuentas públicas. Esta situación se vuelve, si cabe,
aún más crítica, en materia de coordinación con las entidades federativas
y los municipios.30 De ahí que la SHCP se haya dedicado a generar un
esquema de armonización de los sistemas contables gubernamentales en
28 Los dos intentos más notables en este tema son el Modelo de Innovación Guberna
mental de la Agenda Presidencial del Buen Gobierno para “hacer más con menos”, flexibi-
lizar al gobierno y ganar confianza ciudadana y el Sistema de Evaluación del Desempeño
que la Secodam implementó en la SEP y era instrumentado en la Nueva Estructura Progra
mática de 1997 para establecer criterios de productividad según indicadores, convenios
de desempeño, encuestas, auditorías y el Sistema de Información Ejecutivo.
29 World Bank, México. Public Expenditure Review, agosto de 2005, p. V
30 Véanse los capítulos de Sergio López Ayllón et al., “Análisis del ciclo del uso de
los recursos públicos en ordenamiento jurídico mexicano”; Mauricio Merino, “Informe
sobre la calidad de la información en la cuenta pública en México”, y Alejandra Ríos y
Guillermo Cejudo, “La rendición de cuentas del gobierno municipal” y “La rendición de
cuentas de los gobiernos estatales en México”, incluidos en este volumen.
los distintos niveles de gobierno, a partir del Programa de Modernización

de los Sistemas de Contabilidad Gubernamental y Cuenta Pública, tarea
que también está aún en proceso.
VIII. L o s ó r g a n o s in t e r n o s d e c o n t r o l
A primera vista, parecería evidente que los O ic representan la puerta

de entrada a la estructura de rendición de cuentas de la APF, puesto que
son el brazo con mayor sustento jurídico de la SFP en las dependencias y
entidades en el ámbito ejecutivo federal para llevar a cabo tareas de con
trol. Sin embargo, problemas de diseño institucional no permiten corro
borar cabalmente esta idea. Los O ic tienen limitaciones en su desempeño
y conflicto de intereses debido a que, por un lado, dependen presupuestal-
mente de las dependencias en las que operan; pero por el otro, no reportan
ante ellas, sino ante la SFP. Los OIC tienen también una operación muy
difusa que abarca desde la recepción de quejas y denuncias, hasta la in
vestigación y fincamiento de responsabilidades, pasando por la tarea de
emitir recomendaciones presupuestales, opinar trimestralmente sobre los
avances y resultados del PMG y evaluar y auditar a dependencias parti
cipantes en el PMG. La rendición de cuentas de los O ic es responsabili
dad de la coordinación General de Órganos de Vigilancia. Es importante
señalar, que a partir del proceso de alternancia política vivido en el país
en 2000 se incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 disposi
ciones normativas para que la función de los órganos internos de control
pasara de ejercer controles correctivos a unos de carácter más preventivo,
(Diario Oficial de la Federación, 21 de septiembre de 2006) intentando
integrar auditorías a resultados, y poniendo énfasis en la supervisión de
metas basadas en factores cualitativos y no sólo cuantitativos.31 En la
encuesta aplicada a los funcionarios, se reportó a los órganos internos de
control como la segunda herramienta más importante para promover la
rendición de cuentas en la APF (31%), resultando la primera el Programa
Nacional para la Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la
corrupción 2008-2012.
31 Secretaría de la Función Pública, Acuerdo por el que se Establecen Normas Genera

les de Control Interno en el Ámbito de la Administración Pública Federal, México, Diario
Oficial de la Federación, 27 de septiembre 2006.
54 MARÍA DEL cARM EN PARDo
La Coordinación General de Órganos de Vigilancia y Control agrupa

a ocho comisariatos de acuerdo con las áreas de la administración que a
continuación se enlistan: desarrollo económico, energía, Hacienda, se
guridad nacional, educación y cultura, desarrollo social y salud, trabajo
y seguridad social. 32 Para entender el papel que juegan los o ic , es im
portante tener en mente que forman parte del Sistema de Control y Eva
luación Gubernamental de la APF, (ScEGAPF), de donde se desprende
dicha responsabilidad de control.
Los OIC en la APF verifican el cumplimiento de las normas y procedi
mientos aplicables a la gestión pública. Asimismo, realizan un seguimien
to de la ejecución en función del presupuesto y el cumplimiento de los
objetivos asignados en los programas de las dependencias y entidades pú
blicas. La propuesta más reciente es que también realicen una evaluación
del desempeño con base en los resultados, considerando tanto acciones
como procedimientos, con el objeto de lograr una valoración de su racio
nalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de buena
gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomen
daciones pertinentes.
cabe señalar que dichas actividades se llevan a cabo en el marco de
actuación de lo que debía operar como un sistema de rendición de cuen
tas de la APF de mayor envergadura, que no acaba por cuajar, identifica
do de la manera señalada como ScEGAPF. A la SFP le corresponde por
ley, organizar y coordinar dicho sistema y promover que la totalidad de
los o i c operen de acuerdo con el marco legal, los criterios de contabili
dad gubernamental y los principios de eficiencia, eficacia y honradez es
tablecidos en el artículo 134 constitucional; pero también debían ajustar
sus acciones a lo señalado en el PMG, lo que, sin duda, agregó dispersión
y confusión en sus tareas, lo que permite suponer que ésta fue también
una razón para someter a este programa a la revisión de la que está siendo
objeto. El Sistema de Control y Evaluación opera a partir de dos instru
mentos jurídicos, la LFPRH y las normas generales de control interno
publicadas en el Diario Oficial el 27 de septiembre de 2006 y ajustadas
en marzo y mayo de 2007.33 La desarticulación se explica esencialmente
32 El 16 de julio de 2001, se creó la coordinación General de Órganos de Vigilancia

y Control (CGOVC), que era y sigue siendo la unidad responsable de dirigir y supervisar
las actividades de los titulares de los OIC, delegados y comisarios públicos.
33 Los OIC son los responsables de que las dependencias y entidades cumplan con
las normas de control internos, las que aparecen señaladas en el Acuerdo por el que se
por tratarse de funciones guiadas por propósitos diferentes. El control

constituye un mecanismo de verificación, en tanto la evaluación pretende
generar información para la retroalimentación y mejora de la gestión.
En este sentido, el ScEGAPF debía constituirse en el conducto que
permitiera una interacción ordenada del conjunto de los diversos niveles
de decisión de la APF, para lograr una constante mejora en la calidad de
los bienes y servicios que generan las dependencias y entidades públicas.
Sin embargo, hay que decir que el SCEGAPF se pensó como un meca
nismo útil para la tarea de control interno, al que se le agregaron otras
como la rendición de cuentas y el combate a la corrupción, lo que volvió
complejo y difuso el alcance de su utilidad. A esto habría que agregar que
existen otros actores que también ejercen funciones de vigilancia, control
y evaluación de la gestión pública, como los coordinadores de sector, los
delegados en caso de las dependencias centrales y los comisarios en las
entidades de la administración pública paraestatal, los subdelegados y
los comisarios públicos suplentes.34 Los delegados fungen como repre
sentantes ante las dependencias, órganos desconcentrados y la Procura
duría General de la República, y realizan actividades de prevención con
tra la corrupción y de vigilancia en el cumplimiento de la normatividad,
debiéndose constituir en el conducto directo de la SFP para facilitar la
evaluación del desempeño de dichas instituciones. Igualmente, realizan
estudios y análisis sobre la eficiencia con la que las dependencias y sus
órganos desconcentrados desarrollan los programas que les encomenda
ron y la forma en que realizan los desembolsos de gasto corriente y de
inversión; los comisarios públicos realizan las mismas actividades que
los delegados pero en las entidades paraestatales.
Establecen las Normas Generales de control Interno en el Ámbito de la Administración

Pública Federal, las que se resumen de la siguiente manera: establecer y mantener un
ambiente de control; identificar, evaluar y administrar los riesgos; implementar y/o actua
lizar actividades de control; informar y comunicar, y supervisar y mejorar continuamente
el control interno institucional. Diario Oficial de la Federación, 21 de septiembre de
2006.
34 Los delegados y comisarios cuentan con un apoyo alterno para cumplir con las
funciones que desempeñan, para el caso de los primeros son los subdelegados, y para los
segundos, los comisarios públicos suplentes.
g r á f ic a 1
Sistema de Control y Evaluación Gubernamental
de la Administración Pública Federal
fC o ordinación
! A
General de
Ó rganos de
V ig ila n cia y
C on tro l
U nidad de
Segu im ie n to y
Evaluación
de la G estión
P ública
f \ f \
D esarrollo Salud,
D e sarro llo Seguridad E ducación S ocial y T rabajo y
Energía Hacienda
E con óm ico Nacional y C ultura R ecursos Seguridad
5 D C s / 16 i 7 D C s /44 i
7 DCs / 70 i 4 DCs / 27 i 6 DCs / 76 i R enovables S ocial
5 DCs / 44 i 6 D C s /4 8 i
V___________/ V___________/
Ó rganos Internos de C ontrol
Nota: DCs= delegados y comisarios.

i= órganos internos de control.
Fuente: Tomado de Secretaría de la Función Pública (SFP), Manual de organización
específico de la Coordinación General de Órganos de Vigilancia y Control, México, SFP.
2006.
Además de la interacción de esos actores, en el ScEGAPF, los O ic

cumplen con otras funciones: verificar el cumplimiento de la normativa
que resulte de aplicación a la gestión, objeto del control; verificar el ade
cuado registro y contabilización de las operaciones realizadas y su fiel
reflejo en las cuentas y estados contables que, conforme a las disposicio
nes aplicables, deba integrar cada dependencia o entidad; evaluar que la
actividad y los procedimientos objeto de control se realicen de acuerdo
con los principios de una buena gestión financiera, y aquellas disposicio
nes relacionadas previstas en la Ley de Presupuesto Público y Responsa
bilidad Hacendaría.35
35 Para el cumplimiento de sus funciones los titulares de los O ic cuentan con el apo
yo de un director general adjunto de auditoría y control, un director general adjunto de
En total existen 209 OIC en la APF, incluyendo la Procuraduría Gene

ral de la República, divididos en: 41 dependencias y órganos desconcen
trados, 95 organismos descentralizados, 73 fideicomisos y empresas de
participación estatal (sus funciones principales se pueden ver en el anexo
3). De las funciones encomendadas a estos órganos, la única que refiere el
término “rendición de cuentas” como parte de las tareas que realizan los
órganos de vigilancia y control (OVC) para coadyuvar a las dependencias
y entidades de la APF en estos procesos, es la número tres. No obstante,
el resto de las funciones que desempeñan los o V c de manera indirecta
contribuyen con la obligación legal que tiene los servidores públicos de
la APF de informar de manera periódica el cumplimiento de sus respon
sabilidades.
Este breve recuento de las atribuciones de los OVC, permite afirmar
que el Sistema de Control y Evaluación Gubernamental de la Adminis
tración Pública Federal establece efectivamente las bases que facilitan los
mecanismos de rendición de cuentas para las dependencias y entidades
de la APF. Sin embargo, en la práctica, ha costado trabajo integrar una
cabal estructura de rendición de cuentas para la APF, debido, entre otras
razones a que este sistema ha resultado complejo y difuso, sin mencio
nar la importancia que debiera tener la injerencia de otros actores de la
sociedad, como los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil.
En este sentido, dentro de su cuota en la injerencia en el fortalecimiento
del sistema de rendición de cuentas, los o V c asumen una importante
responsabilidad que les asignan las leyes en el campo del control y la
fiscalización de los recursos públicos. Pero, como quedó apuntado, en
años recientes se han hecho propuestas para establecer mecanismos que
intentan evaluar el desempeño y fortalecer la transparencia en la gestión
pública, procesos aún incompletos que están llamados a convertirse en
el eje sobre el que opere la rendición de cuentas de las dependencias y
entidades de la APF. Respecto a las responsabilidades derivadas de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Guber
namental (LFTAIPG) hay que decir que, si bien puede entenderse como
un atributo importante para el fortalecimiento democrático, lo que ha re
sultado hasta el momento es que ha abonado en la confusión y dispersión
de la tarea de rendición de cuentas, puesto que en el mejor de los casos lo
responsabilidades e inconformidades; un director general adjunto de quejas, denuncias e

investigaciones y un director de control, evaluación y apoyo al buen gobierno.
que se está satisfaciendo es la información que los ciudadanos solicitan,

no la obligación del gobierno de informar para rendir cuentas. Se llevó a
cabo una entrevista a manera de ejemplo, con el responsable del O ic de
la Secretaría de Educación Pública para tratar de entender la dispersión
de tareas, analizando la forma de integrar a sus funcionarios, el perfil y
su funcionamiento.
Los mecanismos de rendición de cuentas identificados en el Sistema
de Control y Evaluación Gubernamental de la Administración Pública
Federal se inscriben, específicamente, en la esfera de los controles in
ternos. No obstante, con la evolución del marco jurídico los órganos de
vigilancia y control además de encaminarse hacia la consolidación y per
feccionamiento de los sistemas de control interno dentro de sus respecti
vas entidades, también están dirigiendo sus esfuerzos a campos relativa
mente nuevos para ellos como lo son las tareas evaluación, transparencia
y acceso a la información pública. Desde esta perspectiva, lo que podría
identificarse como un esquema de rendición de cuentas dentro del Poder
Ejecutivo Federal, está fragmentado, integrándose en parte por las orga
nizaciones adheridas al Sistema de Control y Evaluación Gubernamental
de la Administración Pública Federal, siendo todas ellas unidades de con
trol interno, sin que tampoco ello esté significando que representen me
canismos idóneos para que las dependencias y entidades de la APF estén
efectivamente cumpliendo con los requerimientos de una cabal rendición
de cuentas.
IX. A u d i t o r í a S u p e r i o r de la F e d e r a c ió n
El antecedente remoto de la actual Auditoría Superior de la Federa

ción, se localiza en la constitución de 1824, cuando se crea la contaduría
Mayor de Hacienda, cuyas principales responsabilidades quedaron deli
neadas desde entonces: realizar el examen y la glosa de la contabilidad
de los ramos de Hacienda y Crédito Público del presupuesto federal. Sin
embargo, durante algunos años su organización y atribuciones se alter
naron con las del Tribunal de cuentas. En 1867 se emitió otro decreto
que restableció la Contaduría Mayor de Hacienda y hasta 2000 no sufrió
cambios en su denominación. No obstante, las transformaciones a lo lar
go de todo el siglo XX, del sistema financiero, de la economía, la política
y la sociedad, cimentaron el camino para integrarse de la forma como hoy

está operando.36
Para finales de dicho siglo, la Cámara de Diputados reformó su Ley
Orgánica con el propósito de cambiar la composición de sus órganos in
ternos de gobierno. El tema de la fiscalización superior en México fue
convirtiéndose en un tema central, canalizándose hacia la necesidad de
contar con una nueva entidad de fiscalización superior, sustentada en dos
ordenamientos que dieron forma a una reforma legislativa: las reformas
constitucionales de los artículos 73, 74, 78 y 79, de julio de 1999, y la Ley
de Fiscalización Superior de la Federación de diciembre de 2000. La fi
nalidad de las reformas propuestas tuvo como propósito principal buscar
instrumentos más efectivos de fiscalización del uso de los recursos fede
rales, creando, para ello, una entidad de fiscalización superior que, como
órgano adscrito a la cám ara de Diputados, contara con atribuciones espe
cíficas en materia de control gubernamental. Así, se creó la actual Audi
toría Superior de la Federación, concretándose la reforma constitucional
y reglamentaria y dando origen a la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación. Esta ley marcó una nueva concepción de la fiscalización su
perior, dotando a la institución de una nueva organización interna, con
procedimientos para la realización de auditorias, visitas e inspecciones.
X. C o m p e t e n c i a , o b j e t iv o s y a t r ib u c io n e s
d e la A u d it o r ía Su p e r io r de la F e d e r a c ió n
Como quedó explicado en párrafos arriba, la estructura “interna” del

sistema de control gubernamental en el ámbito ejecutivo, lo constituyen
la SFP, la SHCP y los órganos de control interno que actúan en todas las
entidades y dependencias de la APF, y la “externa” recae en la Auditoría
Superior de la Federación. La Secretaría de la Función Pública y la de
Hacienda y Crédito Público, ejercen sus atribuciones de control interno
antes, durante y después de realizada la gestión gubernamental, y son,
desde el ámbito ejecutivo, las responsables de vigilar la aplicación del
36 La presente sección se elaboró con apoyo del artículo de Sánchez, Salvador, “Los
retos de la fiscalización en México y la situación actual de Auditoria Superior de la Fede
ración”, en Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, Memoria
del Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México y el Mundo, México,
2005, pp. 77-133.
gasto federal y de las políticas y programas públicos, supervisando la ac

tuación de las dependencias y entidades de gobierno. Por su parte, la Au
ditoría Superior de la Federación, órgano técnico del Poder Legislativo,
ejerce su función fiscalizadora de carácter externo a los tres poderes de
la unión, a los órganos constitucionalmente autónomos, así como a los
estados y municipios, y a los particulares, cuando ejercen recursos fede
rales. La Auditoría Superior de la Federación, fue creada para apoyar a la
cám ara de Diputados en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales
relativas a la revisión de la cuenta de la Hacienda pública federal, con el
propósito de conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si
ésta se ajustaba a los lineamientos señalados en el Presupuesto de Egre
sos de la Federación y en la Ley de Ingresos correspondiente, y constatar
la forma y grado del cumplimiento de los objetivos y metas contenidos en
los programas de gobierno.
Otras atribuciones que la Ley de Fiscalización Superior de la Federa
ción le otorga a la Auditoría Superior de la Federación son las de estable
cer las normas, procedimientos, métodos y sistemas necesarios para la re
visión y fiscalización superior de la cuenta de la Hacienda pública federal
y del Informe de Avance de Gestión Financiera, así como determinar las
normas y sistemas de contabilidad y archivo de documentos justificativos
y comprobatorios del ingreso del gasto público.
XI. O r g a n i z a c i ó n d e la A u d i t o r ía S u p e r i o r de la F e d e r a c ió n
Desde el punto de vista de la estructura, la Auditoría Superior de la Fe

deración sufrió una reforma que impactó a los niveles superiores y dio pie
para reubicar las direcciones generales de la extinta Contaduría Mayor de
Hacienda. Durante todo el proceso de análisis de la reforma constitucio
nal y la integración del proyecto de la Ley de Fiscalización Superior de
la Federación, se hicieron estudios para ajustar estructuras, proponer mo
delos, adecuar métodos y procedimientos de trabajo, e inducir el cambio
en las actitudes y prácticas de los servidores públicos de la institución.
Este proceso de adecuación administrativa, produjo una primera reorga
nización que se concretó en el Reglamento interior que se promulgó en el
Diario Oficial del 10 de agoto de 2000. Bajo este esquema se incluyó la
figura de los actuales auditores especiales y se incorporó, en las atribucio
nes de las diferentes unidades administrativas, los principales propósitos
que se derivaron de la reforma constitucional y su ley reglamentaria.
Para efectuar un proceso de fiscalización sustantivo, dar seguimiento

a las observaciones y fincar responsabilidades, la Auditoría Superior de
la Federación, opera bajo un esquema que incluye normas, lineamientos
y guías para desarrollar sus funciones. Esto lo hace a partir del Progra
ma Anual de Actividades y del Programa Anual de Auditorías, Visitas e
Inspecciones. Lleva a cabo ejercicios de planeación genérica, que com
prenden análisis, presupuestal, financiero y programático que les permi
te identificar los sectores, ramos, funciones, y programas estratégicos o
prioritarios.
Entre los principales insumos que son considerados para la realización
del análisis referido, se encuentran el Plan Nacional de Desarrollo, los
programas regionales, especiales, sectoriales e institucionales, los progra
mas operativos anuales, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos
de la Federación, así como los resultados que se derivan de la ejecución
de estos dos últimos instrumentos. Se desarrolla también un ejercicio de
planeación específica que tiene como propósito identificar los entes pú
blicos que ejecutaron los programas prioritarios o estratégicos, los que
resulta pertinente auditar a partir de los resultados alcanzados. Paralela
mente, se lleva a cabo la ponderación de las áreas, actividades, proyectos
y rubros de ingreso y gasto más significativos. Las fases de planeación
mencionadas se desarrollan a partir del análisis de la cuenta de la Hacien
da pública federal y de otras fuentes de información, entre las que desta
can: los informes de gobierno que, por disposiciones legales debe rendir
el Ejecutivo Federal al Poder Legislativo, relacionados principalmente
con las finanzas públicas, la situación económica y la deuda pública. Los
estudios técnicos elaborados por la Auditoría Superior de la Federación y
por el centro de Estudios de Finanzas Públicas de la cám ara de Diputa
dos, relacionados con el comportamiento del ingreso-gasto, la evolución
y tendencia de los principales indicadores económicos, y las variaciones
presupuestales, programáticas y financieras. Adicionalmente, se exami
nan diversas publicaciones sobre el entorno financiero y económico del
país, elaboradas por firmas consultoras y organizaciones tanto del sector
privado como gubernamentales.
El análisis sistemático de esta información, posibilita la formulación
de indicadores que permiten identificar los sujetos y objetos de la revi
sión, los que son ponderados mediante la aplicación de los criterios de
selección siguientes: el interés de las cámaras; la evaluación financiera,
programática y presupuestal; la importancia de la acción institucional,
los antecedentes de revisiones anteriores y la identificación de áreas de

riesgo.
com o última fase en la etapa de planeación, la Auditoría Superior de la
Federación utiliza ciertas reglas de decisión respecto del conjunto jerar
quizado de los sujetos y objetos de revisión, conformando así su Progra
ma Anual de Auditorías, Visitas e Inspecciones. Estas reglas consideran
tres elementos: importancia, pertinencia y factibilidad. El rigor en el aná
lisis asegura que los entes públicos y rubros de auditoría cumplan con las
dos primeras reglas de decisión mencionadas. Sin embargo, es importan
te señalar que la acción de la Auditoría Superior de la Federación queda
muchas veces limitada, resultado del escaso número de técnicos con los
que cuenta y de recursos presupuestales que le son asignados. Tanto en
el caso de la revisión del Informe de Avance de Gestión Financiera como
en el de la cuenta de la Hacienda pública federal, una vez seleccionados
los entes públicos e identificado el objeto de la revisión, los datos e in
formación que sustentan cada propuesta de auditoría, visita e inspección,
se registran en el Sistema de Control y Seguimiento de Auditoría (Sicsa),
donde se consignan, además del título y tipo de revisión, los objetivos,
su justificación y los criterios de selección aplicados. Con la información
registrada en el referido sistema, se integra el Programa Anual de Audi
torías, Visitas e Inspecciones, a partir del cual, y una vez aprobado por el
auditor superior de la federación con la opinión favorable del consejo de
Dirección de la Institución, se informa a la Cámara de Diputados a través
de la Comisión de Vigilancia y se procede a la ejecución de los traba
jos inherentes al desarrollo de las revisiones programadas. cubiertas las
etapas anteriores, y practicadas y concluidas las revisiones, se procede a
integrar el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior
de la cuenta Pública. En el caso del Informe de Avance de la Gestión
Financiera, se elaboran los informes de las observaciones que son notifi
cadas a los entes auditados, tal como lo establece el artículo 18 de la Ley
de Fiscalización Superior de la Federación, las que van a integrarse al
informe del resultado referido.
XII. E s t r u c t u r a del In f o r m e del Resultad o de la R e v is ió n

y F is c a l iz a c ió n Su p e r io r d e la Cuenta p ú b l ic a
El ejercicio de las atribuciones de la Auditoría Superior de la Fede

ración se expresa en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscali
zación Superior de la cuenta Pública Federal. Este documento resume

el trabajo anual y los resultados de las auditorías, visitas e inspecciones
practicadas, y se concreta en un tomo ejecutivo, en diversos tomos sec
toriales y en uno más relativo a los resultados de la revisión de los ramos
generales 33 y 39, a través de los cuales se transfieren recursos federales
a los diferentes estados y municipios. De acuerdo con la clasificación ad
ministrativa sectorial del gobierno federal bajo la cual se estructura el do
cumento, las entidades fiscalizadas son agrupadas dentro del poder y sec
tor al cual pertenecen, no así las entidades no coordinadas sectorialmente
y los órganos constitucionalmente autónomos, los que quedan ubicados
de manera individual. En el tomo respectivo a los ramos generales 33 y
39, los resultados alcanzados de la revisión se desagregan por entidad
federativa y fondo de aportación revisado.
Por su parte, los resultados de la fiscalización se presentan, para cada
uno de los entes públicos auditados, de la siguiente forma: un apartado
de “Información General de la Entidad Fiscalizada”, otro que contiene
los “Informes de Auditoría” de las revisiones realizadas a los diferentes
entes públicos, y un último apartado de “Seguimiento de Observaciones-
Acciones” que se derivan de la fiscalización del ejercicio respectivo y, en
su caso, de ejercicios anteriores.
• Los elementos que conforman cada uno de los informes de auditoría

que se formulan son los siguientes: nombre de la auditoría; título
de la revisión practicada; criterio de selección, que son los factores
que se consideran para la selección del sujeto y objeto de la auditoría;
objetivo, que es una breve descripción del propósito de la revisión;
alcance, que es la relación cuantitativa entre la muestra analizada y el
universo objeto de la auditoría. En la revisión de programas, sistemas,
funciones o proyectos, se indican, además, las fases o componentes
que fueron evaluados para delimitar y ubicar en contexto los resul
tados obtenidos; áreas revisadas que significa la denominación de
las unidades administrativas de la entidad fiscalizada responsables
de la ejecución de las actividades o programas objeto de la revisión;
los procedimientos de auditoría aplicados que representan la des
cripción de los principales procedimientos y pruebas de auditoría
aplicados; los resultados, que conforman una síntesis de los hechos,
evidencias y conclusiones resultantes de la aplicación de los pro
cedimientos y pruebas de auditoría; las observaciones que derivan
de los resultados de las revisiones practicadas y se refieren a los

señalamientos puntuales de las deficiencias, debilidades o irregu
laridades detectadas, y las acciones promovidas que significan las
consecuencias y complemento inseparable de las observaciones de
auditoría.
El producto final del trabajo de la Auditoría Superior de la Federación

es el mencionado Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización
Superior de la cuenta Pública, que contiene los resultados de la revisión
del cumplimiento de los programas públicos, el análisis de las desviacio
nes presupuestarias y la comprobación de que los poderes de la Unión y
los entes públicos federales autónomos llevaron a cabo sus operaciones
financieras de acuerdo a la Ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos
de la Federación. Dicho Informe es entregado a la cám ara de Diputados
a más tardar el 31 de marzo de cada ejercicio, a través de la Comisión de
Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, la cual constituye la
instancia formal de enlace entre dicha Cámara y la institución. La Audi
toría Superior de la Federación, por ley, está obligada a mantener reserva
y secrecía sobre los resultados y contenido del informe, el que a partir de
su entrega a la cám ara de Diputados, pasa a ser de carácter público.
Existe todo un proceso de análisis y evaluación de la información que
involucra tanto a los entes auditados como a las áreas sustantivas de la
Auditoría Superior de la Federación, existiendo una diferencia de un año
tres meses entre la terminación del ejercicio que se fiscaliza y la rendi
ción de los resultados de las auditorías practicadas por la Auditoría Su
perior de la Federación, de acuerdo a lo siguiente: el ejercicio fiscal tiene
una duración de un año calendario (del 1o. de enero al 31 de diciembre).
Durante el mes de marzo del siguiente año, las dependencias y entidades
entregan sus respectivas cuentas públicas a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP), la que a su vez, las integra durante los meses de
marzo, abril y mayo. Posteriormente, el 10 de junio, el Ejecutivo Federal,
a través de la SHCP, entrega la cuenta de la Hacienda pública federal a
la Cámara de Diputados, y es a partir de esta fecha cuando la Auditoría
Superior de la Federación inicia el proceso de su fiscalización para con
cluir a más tardar el 31 de marzo posterior, fecha en la cual la Auditoría
Superior de la Federación rinde su Informe del Resultado de la Revisión
y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública a la Cámara de Diputados.
Debe destacarse que en las últimas etapas del proceso de fiscalización

que desarrolla la Auditoría Superior de la Federación, se llevan a cabo
reuniones de preconfronta y confronta con los entes auditados para darles
a conocer los resultados y observaciones determinadas en las auditorías
realizadas. Durante estas reuniones, las entidades fiscalizadas tienen la
oportunidad de presentar las aclaraciones e información complementa
rias pertinentes para solventar las observaciones. Las observaciones no
aclaradas son incluidas en el Informe del Resultado, las que son notifica
das a los entes auditados inmediatamente después de la entrega de dicho
informe a la cám ara de Diputados, disponiendo los entes públicos de
cuarenta y cinco días hábiles para dar respuesta a las observaciones deter
minadas por la Auditoría Superior de la Federación. u n a vez cumplido el
plazo de cuarenta y cinco días hábiles y recibida la información y docu
mentación comprobatoria por parte de los entes fiscalizados, la Auditoría
Superior de la Federación, previo análisis de procedencia que realiza de
dicha información, procede, según sea el caso, a solventar de dichas ac
ciones, o bien, a la promoción del fincamiento de las responsabilidades,
las sanciones resarcitorias o las denuncias de hechos que en cada caso
correspondan. La Auditoría Superior de la Federación está concentrada
en un esfuerzo por contribuir al desarrollo institucional del país, median
te la realización de las acciones de fiscalización superior que promuevan
el buen gobierno, con lo que, en el largo plazo, estaría contribuyendo a
impulsar la transparencia y la rendición de cuentas.
XIII. L a r e n d ic ió n “ s o c ia l ” d e cuentas
Los programas diseñados para ofrecer algún tipo de información o re

sultados en la APF, representan esfuerzos que, en su mayoría, se entrega
dicha información a un ente superior jerárquico, dejando prácticamente
de lado la participación de la ciudadanía. En esta sección se levantó un in
ventario de las acciones puestas en marcha para ir logrando una rendición
de cuentas hacia fuera, esto es, hacia la sociedad. Este ingrediente social
en la rendición de cuentas, resulta, sin duda, un importante complemento
al sistema de pesos y contrapesos existentes en nuestra democracia (sis
tema de partidos, división de poderes, control y supervisión del ejercicio
de los recursos públicos).
En la literatura se introduce un tipo adicional de rendición de cuentas
(que se inscribe dentro de la rendición de cuentas vertical), a la que deno
minan rendición de cuentas social (social accountability) y que hace refe

rencia a las distintas modalidades de control por parte de la ciudadanía, no
sólo en los procesos electorales, sino en las distintas etapas y componentes
del ejercicio de gobierno. A este tipo de rendición de cuentas se adiciona la
rendición de cuentas diagonal, que se refiere a la posibilidad de que la so
ciedad civil pueda participar directamente dentro de los mecanismos exis
tentes en las propias instituciones del gobierno.37 En este apartado anali
zaremos aquellos esfuerzos encaminados a que la administración pública
federal rinda cuentas a la sociedad. Se parte de la idea de que la participa
ción ciudadana puede ayudar a mejorar y fortalecer la manera en que el
gobierno rinde cuentas, haciéndolo también a la sociedad y no sólo a las
instancias formales de control, revisadas en los apartados anteriores.
En México, existe un sustento legal importante para la participación
ciudadana y la contraloría social y existen también algunos mecanismos
y programas que promueven la participación ciudadana en acciones de
control y vigilancia. Estos últimos tienen como objetivo (al menos en
papel) proveer de recursos de poder a los ciudadanos para la exigencia
de la rendición de cuentas gubernamental. Es decir, tienen como elemen
to fundamental la vigilancia y el control ciudadano de algún aspecto del
ejercicio de gobierno. Actualmente, la Dirección General de Operación
Regional y Contraloría Social de la SFP es el área encargada de promover
la “contraloría social” como una de las acciones más importantes (dentro
de la APF) de rendición de cuentas a la ciudadanía. Felipe Hevia, en su
estudio sobre la contraloría social en México, menciona que a raíz de la
creación del Programa Nacional de Solidaridad en el gobierno de Carlos
Salinas de Gortari, que tenía como componente importante el estableci
37 En la literatura sobre la rendición de cuentas, a partir de la clasificación establecida

por Guillermo O ’Donnell en horizontal y vertical, y que tiene que ver con los sujetos y
objetos de control y la direccionalidad de las acciones, se introduce la variante de ren
dición de cuentas social. O'Donell, Guillermo, “Accountability horizontal”, Ágora, núm
8, 2008, pp. 5-34. Véase, también, Peruzzoti, Enrique y Smulovitz, Catalina, “Accoun
tability social: la otra cara del control”, Controlando la política, ciudadanos y medios en
las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Grupo Editorial SRI, 2002, pp.
23-52. Otros autores identifican a la rendición de cuentas también como diagonal, que se
define como la posibilidad de que la sociedad civil pueda participar directamente den
tro de los mecanismos existentes en las propias instituciones del gobierno. Ernesto Vera
Insunza se refiere a este tipo de rendición de cuentas como transversal. Vera Insunza, Er
nesto y Hevia de la Jara, Felipe, Relaciones sociedad civil-Estado en México. Un ensayo
de interpretación, México, Backround Paper ICR-Banco Mundial, 2005.
miento de comités de vigilancia integrados por los mismos beneficiarios

de las obras y servicios de cada comunidad, se empieza a utilizar este tér
mino para referirse a la participación ciudadana en acciones de vigilancia
y control del ejercicio de gobierno. El origen de estas actividades estuvo
relacionado con el interés de involucrar a la ciudadanía en el combate a
la corrupción y disminuir la discrecionalidad del gobierno. Programas
como Conasupo o IMSS-Coplamar (hoy IMSS-Oportunidades) incluían
también este tipo de acciones en su operación, aunque no se les denomi
nara contraloría social.38
En México, entonces, el término “contraloría social” sigue haciendo
referencia a los mecanismos de vigilancia y control promovidos desde el
gobierno federal. Sin embargo, es importante señalar que los mecanismos
formales que permiten la participación de los beneficiarios de programas
sociales en acciones de vigilancia y control, son sólo un tipo de contra-
loría social, la que podríamos identificar como institucionalizada, puesto
que el concepto alude a significados más amplios que incluyen también el
trabajo de vigilancia y monitoreo del quehacer gubernamental por parte
de actores sociales autónomos, existiendo o no los mecanismos dentro
del Estado que faciliten o permitan este tipo de trabajo.
Adicionalmente, desde la administración de Vicente Fox se pusieron en
marcha otros programas que continúan en operación y que también consi
deran la participación de la ciudadanía como un componente fundamental
para la evaluación, el control y la mejora del quehacer gubernamental. El
Programa de Aval ciudadano en la Secretaría de Salud tiene como ingre
diente fundamental la participación de usuarios de centros de salud en
la evaluación de los servicios y la atención médica.39 Si los ciudadanos
38 Hevia de la Jara, Felipe, “La contraloría social mexicana: participación ciudada

na para la rendición de cuentas”, Cuadernos para la democratización, México, núm. 2,
ciESA S-uV , 2006.
39 El Programa de Aval Ciudadano de la Secretaría de Salud ha definido una metodo
logía de 5 etapas para permitir la evaluación de los servicios hospitalarios por parte de los
avales (tomado de http://www.hospitaljuarez.salud.gob.mx/descargas/Aval_Ciudadano/
informe_aval_ciudadano.pdf):
Proceso de medición: En esta etapa los avales intervienen cotejando los resultados de
las encuestas de satisfacción de los usuarios con los datos de los informes de monitoreo
institucional; exploran directamente entre los usuarios el conocimiento de sus derechos;
registran las sugerencias de mejora producto de la interacción con los usuarios.
Análisis y toma de decisiones: El aval entrega al responsable del área o actividad
evaluada los resultados y sugerencias obtenidos del proceso de medición; participa en
registrados como avales consideran (a través del levantamiento de en

cuestas a otros usuarios) que lo que dice el centro de salud acerca de su
propio desempeño no es adecuado y no corresponde a la opinión de los
usuarios, se ponen en contacto con los funcionarios responsables a nivel
local y establecen compromisos para realizar las mejoras necesarias. El
Programa de Testigos Sociales de la SFP busca involucrar a ciudadanos y
organizaciones con experiencia concreta en ciertos temas, para que par
ticipen como testigos en las contrataciones que realizan las dependen
cias y entidades de la administración pública federal.40 El Programa de
la retroalimentación sobre la evaluación que permite identificar establece una fecha para
recibir la carta compromiso con las acciones que se implementarán para mejorar el ser
vicio.
Definición de compromisos para trabajar sobre las oportunidades de mejora: En esta
instancia no intervienen directamente los avales. Los responsables de las áreas o servi
cios evaluados estudian las recomendaciones de mejora y definen las acciones a seguir
y programan su implementación; posteriormente, plasman estas metas en la carta com
promiso.
Reconocimiento de los avales a las unidades que cumplan con las mejoras de calidad:
En esta etapa los avales reconocen el cumplimiento de las áreas en aquellos indicadores
en que tanto el valor proporcionado por la evaluación institucional como el que arrojó la
encuesta de satisfacción entre los usuarios, alcanzó la meta institucional establecida.
Difusión de los resultados del monitoreo ciudadano a usuarios, ciudadanía y personal.
40 El programa de Testigos Sociales es una iniciativa impulsada por la SFP en mate
rial de transparencia y combate a la corrupción. Consiste en proover la participación de
testigos sociales durante el proceso de las contrataciones que realicen las dependencias
y entidades de la administración pública federal. En diciembre de 2004 se publicó en
el Diario Oficial de la Federación el Instructivo para el Registro de Testigos Sociales
(http://www.funcionpublica.gob.mx/unaopspf/doctos/tsocial/regtest_s.pdf); en este docu
mento se detallan los requisitos y procedimientos a seguir a fin de que tanto los ciudada
nos independientes como los representantes, pueden ser testigos ciudadanos. Se propone
la participación de los testigos sociales durante todo el proceso de licitación, desde la
formulación de las bases hasta la adjudicación, con el fin de minimizar las posibilidades
de actuaciones irregulares por parte de los servidores públicos involucrados en el pro
ceso. Este programa potencia la rendición de cuentas en torno a las adquisiciones del
gobierno federal por medio de la inclusión de ciudadanos y representantes de personas
morales, con el fin de que estos documenten el desarrollo de las licitaciones. Una de las
responsabilidades de los testigos sociales es redactar un informe final público con el fin
de certificar el correcto desarrollo del proceso de licitación. Una vez que se ha terminado
la adquisición los ciudadanos emiten un testimonio público que contiene las observa
ciones sobre el proceso y, en su caso, las recomendaciones de tomar acciones derivadas
de presuntas irregularidades detectadas. Los testigos sociales entregan este reporte tanto
a la institución convocante como a la Secretaría de la Función Pública; la institución
Monitoreo Ciudadano, también de la SFP, tiene como objetivo promover

la participación de organizaciones de la sociedad civil en la vigilancia y
monitoreo de trámites y servicios de la APF, considerando la opinión de
las propias dependencias.41 Las acciones de blindaje electoral de los pro
gramas sociales federales también incorporan un componente de partici-
convocante está obligada a difundirlo como parte de sus obligaciones de transparencia.

La principal limitación de este mecanismo consiste en que su aplicación queda al arbitrio
de las propias dependencias. Son estas las que solicitan la asignación de testigos sociales
a la SFP en aquellos procesos de contrataciones en que lo consideren necesario. Existe
la posibilidad de que sean los propios testigos quienes soliciten participar en alguna lici
tación, pero no es una práctica común. Hasta ahora la mayor parte de la actuación de los
testigos ciudadanos se ha concentrado en un pequeño grupo de dependencias, entre las
cuales destacan el IMSS, Luz y Fuerza del Centro y Banobras.
41 El Programa de Monitoreo ciudadano es otra de las iniciativas en materia de ren
dición de cuentas y transparencia que se han promovido en los últimos años. A diferen
cias de los “testigos ciudadanos” la iniciativa de monitoreo no se limita a la fiscalización
de las actividades relacionadas con las adquisiciones gubernamentales, sino que se busca
incidir en la calidad de la totalidad de los trámites, programas y servicios de las depen
dencias del gobierno federal.
El Programa de Monitoreo Ciudadano tiene como fin incentivar la participación de
los ciudadanos en la fiscalización de los programas gubernamentales como una forma
de propiciar la rendición de cuentas y la transparencia de las acciones de gobierno. El
funcionamiento del programa depende en gran medida de la formación de grupos de ciu
dadanos interesados en fiscalizar un programa o servicio gubernamental específico; este
ejercicio puede ocurrir por iniciativa propia del grupo de ciudadanos que llevan a cabo el
monitoreo o por invitación directa del programa.
La finalidad de este ejercicio es que los ciudadanos identifiquen áreas de oportuni
dad para mejorar los trámites y servicios públicos; también se busca conducir evalua
ciones para determinar la calidad de la atención a los usuarios. Desde 2007 se cuenta
con una Guía de Monitoreo ciudadano (http://www.monitoreociudadano.gob.mx/doctos/
guia_monitoreo_OK.pdf) que fue un primer intento para promover la participación de
grupos de ciudadanos para evaluar los estándares de servicio en la Administración Pú
blica Federal; esta guía define 3 pasos necesarios para poner en marcha un proyecto de
monitoreo ciudadano: Indentificar la institución y el tema a monitorear; definir un progra
ma de trabajo y capacitar a los ciudadanos que tomarán parte en el ejercicio en materia
de acceso a la información. A partir de ese primer manual se trabajó en el desarrollo de
una metodología detallada que permita guiar la totalidad del ejercicio, desde la defini
ción del aspecto a evaluar hasta la presentación de los resultados. Esta metodología está
detallada en el documento del Sistema Nacional de Participación Ciudadana “Monitoreo
Ciudadano” (http://portal.funcionpublica.gob.mx:8080/wb3/work/sites/SFP/resourcesLo
calContent/1623/3/monitoreo_ciudadano.pdf) de octubre de 2008. A continuación se de
talla la metodología actual para el desarrollo de los ejercicios de monitoreo ciudadano
propuesta por la Secretaría de la Función Pública.
70 MARÍA DEL cARM EN PARDQ
pación ciudadana que incluye por un lado la “capacitación y orientación

a los beneficiarios sobre los derechos y la operación de los programas, y
sobre las formas de presentar una denuncia”,42 y por otro, el fomento de
la sociedad civil organizada en el desarrollo de proyectos encaminados a
promover la participación ciudadana en la prevención de delitos electora
les, a través de la observación y denuncia de irregularidades.
Finalmente, existen también algunos espacios para la participación de
ciudadanos en consejos o comités ciudadanos o consultivos, que tienen
distintas funciones dependiendo el tipo de consejo del que se trate. De
acuerdo con un estudio que está llevando a cabo el ciESAS actualmente
sobre “Inclusión de las organizaciones de la sociedad civil en instancias
públicas de deliberación existentes en la APF en 2008”, están documen
tados cerca de 164 espacios de deliberación socio-estatal, conocidos ge
neralmente como consejos o comités ciudadanos, consultivos o técnicos.
El término socio-estatal significa que en ellos participan tanto funciona
rios públicos como actores sociales (tanto de manera individual como
colectiva).43 De estos 163 espacios, la gran mayoría tiene funciones de
consulta. Sólo 15 de ellos explicitan funciones de control y vigilancia.
Sin embargo, la sola existencia de un marco jurídico y de algunos me
canismos, programas y espacios para la vigilancia y el control, no garan
tiza que efectivamente la APF rinda cuentas a la ciudadanía. En la ma
yoría de los casos, éstos se limitan a informar a los ciudadanos y a servir
como canal para quejas y denuncias, sin que realmente exista un ejercicio
de explicación y justificación del quehacer gubernamental, ni mucho me
nos la aplicación de sanciones. Tampoco se ha realizado ninguna evalua
ción formal sobre su operación, por lo que se desconoce la manera en que
efectivamente la APF rinde cuentas a la ciudadanía, más allá de la rea
lización de ejercicios aislados con ciudadanos expertos, organizaciones
o beneficiarios. Pero sobre todo, se desconocen los resultados concretos
obtenidos a raíz de la puesta en marcha de los distintos mecanismos y
programas, la manera en que incorporan las recomendaciones de la ciu
42 Hevia de la Jara, Felipe, “Contraloría social y protección de programas sociales”,

Documento para el Seminario Candados y Derechos: Protección de Programas Sociales
y Construcción de Ciudadanía, México, PNUD, 2007.
43 Basada en la clasificación de interfaces socio-estatales, en Vera Isunza, Ernesto,
El reto de la confluencia. Las interfases socio-estatales en el contexto de la transición
política mexicana (dos casos para la reflexión, México, UV-Instituto de Investigaciones
y Estudios Superiores Económicos y Sociales (IIESES), 2004.
dadanía (en caso de hacerlo), los cambios concretos realizados en cuanto

a mejoramiento de la gestión pública como resultado de la participación
ciudadana y el tipo de sanciones aplicadas en caso de irregularidades.
Como menciona Hevia, la mayoría de esos mecanismos de participación
ciudadana para la rendición de cuentas no tienen consecuencia alguna en
la práctica, y no han logrado evitar o inhibir actos corruptos o discrecio
nales.
Los programas de Aval Ciudadano y Monitoreo Ciudadano basan su
funcionamiento en la buena voluntad de los funcionarios públicos. Si las
dependencias no tienen el interés de tomar en cuenta las sugerencias y
observaciones de los actores sociales participantes, no existe ningún me
canismo alternativo que les permita turnar sus denuncias a una instancia
superior, a fin de que se le dé el seguimiento adecuado. Esto finalmente
elimina cualquier posibilidad de control ciudadano. En la práctica, “un
elevado porcentaje de las dependencias y entidades de la APF consideran
que la rendición de cuentas a la ciudadanía consiste en tener disponible
en su página de Internet la información exigida por la LTAIPG o bien el
responder a las solicitudes de información que realizan los ciudadanos”.44
Sólo en contados casos existen algunos espacios para la participación en
control y vigilancia.
Dentro de la APF, se confunde además la publicación y entrega de
información, con la atención ciudadana, la participación ciudadana y la
rendición de cuentas, y se tiende a considerarlas como una misma cosa.
La fracción XVI de las obligaciones de transparencia que establece la
LFTAIPG se refiere a los mecanismos de participación ciudadana dis
ponibles en las distintas entidades y dependencias del gobierno federal,
e incluye en teoría, aquellos mecanismos que facilitan la rendición de
cuentas del gobierno a la ciudadanía.
Un análisis somero de lo que 113 dependencias y entidades publican
en esta fracción, muestra que efectivamente, un alto porcentaje considera
como participación ciudadana los buzones de quejas y denuncias (58%)
y los sistemas de atención ciudadana (37%) (ver gráfica 1). El siguien
te mecanismo más reportado es el de órganos colegiados (45%), en el
44 Información obtenida en entrevista con Moisés Rodríguez Curiel, director de vincu

lación con la sociedad de la desaparecida Comisión Intersecretarial para la Transparencia
y Combate a la Corrupción (CITCC), instancia responsable de la implementación de la
estrategia de transparencia, rendición de cuentas y combate al a corrupción en la APF,
febrero de 2009.
72 MARÍA DEL c ARMEN PARDo
que se incluyen consejos consultivos, comités técnicos y comisiones. Es

decir, sólo un bajo porcentaje de instituciones incluyen mecanismos de
contraloría social (4%), monitoreo ciudadano y testigos sociales (2%). Es
importante señalar que esta información refleja únicamente los que las
dependencias y entidades reportan en el portal de obligaciones de trans
parencia (de acuerdo a lo que entienden por participación ciudadana),
por lo que pueden existir un número mayor de mecanismos en algunas de
ellas y no verse necesariamente reflejados (los programas sociales fede
rales deben incluir obligatoriamente la contraloría social, y en este caso
sólo se reportan cinco casos; existen distintas dependencias que incluyen
en sus licitaciones la participación de testigos sociales, y sólo aparecen
reportados dos casos). De hecho, esta información tampoco dice nada
sobre el funcionamiento de estos mecanismos en la práctica (muchos de
los consejos y comités existen únicamente en papel, pero no están en
operación).
Resumiendo, las principales formas en que hoy en día las dependen
cias y entidades del gobierno federal “rinden cuentas” a la ciudadanía
pueden clasificarse en cuatro tipos:
1) Publicación y entrega de información:

• Acceso a la información/portal de Internet.
• difusión: foros, seminarios, congresos.
2) sistemas de atención ciudadana:
• Encuestas de opinión.
• Consultas ciudadanas: este mecanismo ayuda a saber la tenden
cia de la opinión generalizada de los ciudadanos respecto a un
tema en específico. Los resultados de estas consultas casi nunca
son coercitivos.
• encuestas de satisfacción de usuarios: este mecanismo es funda
mental para la operación la mayoría de los sistemas de evalua
ción del cumplimiento de las metas de una institución.
• Buzón de quejas y denuncias.
3) Mecanismos o programas de participación ciudadana en contraloría
social, vigilancia y/o monitoreo:
• Aval ciudadano.
• Evaluación externa.
• Monitoreo ciudadano.
• Testigos sociales.
• contraloría social.
4) Mecanismos de participación ciudadana en órganos colegiados: esta
es una de las formas de participación que están más extendida; con
siste en la creación de espacios de discusión e intercambio de infor
mación entre representantes de la sociedad y los miembros de las or
ganizaciones gubernamentales. Estos mecanismos de participación
se basan en la creación de espacios de interlocución formalizada
entre una organización gubernamental y un grupo de actores exter
nos a esta; estos espacios se denominan de distintas formas y sus
estructuras varían de organización en organización. A continuación
se enuncian algunos de los más comunes y sus productos relevantes
para la rendición de cuentas:
• convenios de colaboración: crean compromisos formales entre
una organización gubernamental y un grupo de actores ajenos
a esta. Estos compromisos incluyen plazos y metas a cumplir y
cláusulas puntuales.
• Audiencias públicas: son mecanismos que permiten a la ciudada
nía fiscalizar de forma indirecta la actuación de los funcionarios;
si bien tienen gran poder sobre la percepción pública de una or
ganización, no generan compromisos formales.
• Comités de evaluación.
• consejos ciudadanos.
• Comisiones, comités (técnicos/consultivos).
A partir de la información disponible, es posible señalar que los sis

temas de atención ciudadana existentes, los buzones de quejas y denun
cias, los instrumentos y espacios de participación ciudadana disponibles
no han sido mecanismos a través de los cuales se pueda emitir una cabal
opinión sobre el ejercicio de gobierno; de ahí que no es posible derivar de
esas acciones una efectiva rendición de cuentas a la ciudadanía. Si bien es
cierto que las distintas modalidades de contraloría social son una forma
de participación ciudadana para la exigencia de la rendición de cuentas,
ésta no se da de manera automática, debido sólo al hecho de la existencia
de esos mecanismos. Se requiere que el gobierno rinda efectivamente
cuentas a la ciudadanía para que esos mecanismos no se utilicen como
recursos para ejercicios de simulación.
XIV. N u e v o s esfu erzo s para fo rta lecer

l a r e n d i c i ó n d e c u e n t a s a l a c iu d a d a n í a
e n l a a d m in is t r a c ió n p u b l ic a f e d e r a l
Dada la escasez de acciones efectivas para la rendición de cuentas a

la ciudadanía por parte de la APF, su falta de articulación y de resultados
concretos, a partir de 2008 la Secretaría de la Función Pública introdu
jo nuevas directrices para fomentar una mayor rendición de cuentas por
parte del gobierno federal. En abril de 2008, la Dirección General de
Operación Regional y Contraloría Social que en la reciente reestructura
queda integrada como estaba, emitió los Lineamientos para la Promo
ción y Operación de la Contraloría Social en los Programas Federales de
Desarrollo Social, como un paso adicional para consolidar la contraloría
social en programas sociales federales en México, concretamente a tra
vés de la creación de comités de contraloría social para la vigilancia y el
control social.45
Estos lineamientos constituyen una nueva etapa en la contraloría social
institucionalizada, reemplazando el Sistema Integral de Contraloría So
cial (SICS) previamente en operación.46 El SICS contemplaba seis cam
pos de acción para realizarse en colaboración con los niveles subnacio-
nales de gobierno: programas de información a la ciudadanía, formas de
organización social para el control y vigilancia, espacios de comunica
ción gobierno sociedad, programas de capacitación y asesoría, sistemas
de atención y resolución a quejas y denuncias y programas de evaluación
social del gobierno. Sin embargo, si bien el SICS constituía un esfuerzo
importante por fortalecer la contraloría social, sus recomendaciones no
tenían carácter obligatorio, por lo que su implementación dependía, una
vez más, de la voluntad de los gobiernos subnacionales para llevar a cabo
estas acciones, y en muchos casos se limitaban a funcionar como buzones
de quejas y denuncias.
Con la publicación de los nuevos lineamientos, las dependencias y
entidades que ejecutan programas de desarrollo social están obligadas a
45 Véase estudio detallado sobre nuevos lineamientos de contraloría social en Hevia,

Felipe et al., Recomendaciones a la normatividadfederal en materia de contraloría so
cial. Un análisis de los esquemas, programas anuales de trabajo y guías operativas de
contraloría social de programas sociales, Redere, Red Social Pro Rendición de Cuentas,
México, 2008.
46 “¿Cómo promueve la SFP la contraloría social?”, http://www.funcionpublica.gob.
mx/scagp/dgorcs/contraloria_social/preguntas/preguntas2.htm.
fomentar la creación, constitución y capacitación de comités de contralo-

ría social, integrados por los beneficiarios de los programas federales. A
partir de 2009, las dependencias y entidades responsables de programas
de desarrollo social deberán poner en marcha la creación y operación de
estos comités, por lo que no se conoce todavía cuáles son los resultados
concretos que tendrán estas acciones.
Además de la complejidad que implica la puesta en marcha de estos
lineamientos vinculada con la operación de los comités de contraloría
social, el diseño de los comités presenta limitaciones importantes relacio
nadas con la falta de autonomía, lo que les impide ejercer algún tipo de
presión para incidir en la modificación de cursos de acción que resultan
clave para la efectividad del control ciudadano. otro problema que pre
sentan estos lineamientos está relacionado con la falta de claridad acerca
de lo que se quiere lograr a partir de su puesta en marcha. Es decir, en el
mejor de los casos, estarían resultando mecanismos para incorporar las
opiniones de los beneficiarios en la mejora de los programas sociales; sin
embargo, por la manera en que están diseñados los comités, esto estaría
resultando poco viable por el momento. Pareciera que se está cumpliendo
simplemente con el requisito de incorporar la participación ciudadana en
la operación de los programas, sin realmente contar con una estrategia a
largo plazo que mejore la gestión pública a partir de la participación de
los beneficiarios en la toma de decisiones.
Adicionalmente, como se señaló en el apartado anterior, el programa
de carácter especial y de observancia obligatoria para la administración
pública federal, denominado Programa Nacional de Rendición de cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012, incluye como uno
de sus seis objetivos prioritarios la institucionalización de mecanismos de
vinculación y participación ciudadana en el combate a la corrupción y la
mejora de la transparencia y de la legalidad.47 Para ello, se propuso:
47 Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Co

rrupción 2008-2012, SFP. objetivos: 1) consolidar una política de Estado en materia de
información, transparencia y rendición de cuentas; 2) fortalecer la fiscalización de los
recursos públicos y mejorar el control interno de la administración pública federal para
que contribuya a la efectividad y el desempeño de las instituciones; 3) contribuir al de
sarrollo de una cultura de apego a la legalidad, de ética y responsabilidad pública; 4) ins
titucionalizar mecanismos de vinculación y participación ciudadana en el combate a la
corrupción y la mejora de la transparencia y de la legalidad; 5) establecer mecanismos de
coordinación de acciones para el combate a la corrupción en la administración pública
Impulsar condiciones institucionales que favorecieran la participación ciu

dadana en el gobierno, por ejemplo, la aprobación de recursos económicos
y humanos y la definición de criterios, atribuciones y obligaciones de las
instituciones para implementar mecanismos de participación ciudadana.
con ello, se buscaba situar al ciudadano en el centro de la atención de la
APF, a través de una vinculación activa y permanente con los sectores or
ganizados y ampliando los espacios para que la ciudadanía participe en las
políticas públicas.48
La meta prevista es que todas las dependencias y entidades de la APF

incorporen mecanismos de participación ciudadana para 2012, entre los
que tendrán un lugar prioritario aquellos orientados a la rendición de
cuentas.
• Dos de las estrategias del programa (4.1 y 4.2) y sus líneas de acción
correspondientes son particularmente relevantes para la incorpora
ción de la participación ciudadana para la rendición de cuentas en
la APF. Estas estrategias contemplan crear “condiciones en la ad
ministración pública federal y la Procuraduría General de la Repú
blica para la participación ciudadana en el combate a la corrupción
y desarrollar capacidades en los sectores social y privado para su
participación corresponsable en el combate a la corrupción”.49
com o se señaló antes de publicarse el PN R C Tcc 2008-2012, la des

aparecida CITCC operó en 2008, el Programa de Transparencia y Rendi
ción de Cuentas (PTRC), que también incluía algunas acciones concretas
en materia de participación ciudadana y rendición de cuentas. Este pro
grama dejó de operar en 2009, reemplazado por el PN R C Tcc que se
constituyó en el documento rector a partir del presente año. Las acciones
de este programa constituyeron un primer paso hacia la exigencia de la
rendición de cuentas a la sociedad de manera sistemática, quedando en
operación hasta junio de 2009.
federal, y 6) combatir la corrupción en instituciones del gobierno federal que participan

en la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como en la ejecución de
sanciones penales.
48 Idem.
49 http://portal.funcionpublica.gob.m x:8080/wb3/work/sites/SFP/resources/
LocalContent/1623/3ssistema_atencion_ciudadana_octubre2008.pdf.
Actualmente, aproximadamente 108 entidades de la APF han identifi

cado una “acción concreta” sobre la cual rendirán cuentas durante 2009,
así como los actores sociales con lo que se prevé trabajar. De estas ac
ciones, sólo en un 20% se ha reportado que han llevado a cabo una pri
mera sesión de trabajo con los actores correspondientes. En estas accio
nes se está incorporando un grupo muy limitado de actores sociales para
rendir cuentas. Extenderlo a un universo más amplio exigiría un traba
jo adicional de difusión por parte de esos mismos actores involucrados.
Dado que este programa terminará en junio de 2009, no es posible eva
luar si estas acciones tendrán continuidad y sobre todo, si se concretarán
en una “ampliación” de la rendición de cuentas en cada uno de las distin
tas áreas del ejercicio de gobierno (ver gráfica 2).
g r á f ic a 2
Aspectos de la gestión gubernamental propuestos por entidades y
dependencias de l a APF p ararend ir cuentas
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

No obstante los avances mencionados, lo que la APF entiende como

rendición de cuentas a la ciudadanía se sigue ubicando en dos extremos.
Por un lado, pareciera que la publicación de información es suficiente
para rendir cuentas (aunque lo relevante no es solamente la información,
sino su calidad), y por otro lado, se insiste en que debería existir una ma
yor y mejor rendición de cuentas a la ciudadanía; sin embargo, las accio
nes propuestas para lograrlo continúan teniendo como eje fundamental la
participación ciudadana. Esto implica trasladar al ciudadano la tarea de
exigir la rendición de cuentas gubernamental, cuando es una obligación
del gobierno rendir cuentas a sus gobernados, estén o no organizados,
logrando vigilar y monitorear la gestión pública de manera permanente.
Sobra decir, entonces, que la existencia de espacios y mecanismos de par
ticipación no garantiza la rendición de cuentas, como tampoco lo hace la
publicación de información.
Por supuesto que una ciudadanía activa y conocedora de sus derechos
es un insumo importante para que el gobierno cumpla sus obligaciones,
pero esta obligación no debe depender del grado de organización para la
acción colectiva que tengan los ciudadanos. La participación ciudadana
es clave para que la rendición de cuentas sea más efectiva. Esto quiere
decir que es importante la publicación de información y la participación
ciudadana en el control y vigilancia de recursos, pero también acciones
que faciliten que el gobierno informe y explique sus acciones a la socie
dad.50
XV. c o n c l u s io n e s
Como hemos podido observar a lo largo de este documento, la estructu

ra de rendición de cuentas en el ámbito ejecutivo de gobierno parece estar
en construcción a partir de mecanismos que están en proceso de revisión.
Esta construcción está “montada” en la tradicional estructura de control.
Resultando el control interno una responsabilidad compartida entre dos
secretarías globalizadoras, la de la Función Pública y la de Hacienda y
Crédito Público, las que realizan en un escenario de franca tensión ac
50 VIII. Como un ejemplo de transparencia, como componente de la rendición de

cuentas, se incluye una tabla en la que se resume el contenido de las páginas web de las
dependencias de la administración pública Federal relacionado con mecanismos de trans
parencia y rendición de cuentas.
tos administrativos unilaterales, en los cuales se presentan informes que

incluyen el recuento de las actividades realizadas durante un periodo
de tiempo, sin un propósito claro que, primero, les imprima un carácter
integral, pero sobre todo les otorgue un sentido estratégico al quehacer
gubernamental, con excepción de la “vigilancia” de la aplicación de re
cursos fiscales. Esta tensión se materializa en el hecho de que aparece un
claro traslape de responsabilidades, en el que no queda clara la frontera
de lo que corresponde hacer a cada una de las dos dependencias. Segun
do, aunque ambas tienen responsabilidades encaminadas hacia nuevas
formas de operar que presionan hacia el establecimiento de mediciones
de desempeño, la ley faculta claramente a la SFP en esta materia, aunque
la SHcP sea la responsable de la operación del Sistema de Evaluación
del Desempeño. Es importante definir con claridad esta doble injerencia
y clarificar la utilidad de los distintos tipos de indicadores, los de ges
tión, responsabilidad de la SFP y los estratégicos y de desempeño, de la
sh cp.
De igual forma las dos reciben distintos informes elaborados por las
dependencias y entidades, lo que, de entrada, provoca que dichas agen
cias perciban esas obligaciones muchas veces como duplicación y sobre
carga de trabajo y hasta como una desviación de sus responsabilidades,
lo que no favorece la idea de una rendición de cuentas necesaria, pero
sobre todo útil. Hay que decir que si bien ambas dependencias aparentan
intervenir en la supervisión de mecanismos que se puedan convertir en
piezas clave para armar el rompecabezas de la rendición de cuentas, que
da la impresión de que las piezas más robustas caen del lado de Hacienda,
entre otros factores, porque los informes que recibe y los indicadores que
solicita, refieren mucho más directamente con elementos tangibles, como
pueden ser los recursos presupuestales, aunque no cuente con el sustento
legal necesario.
Es una rendición de cuentas donde el gobierno menciona las políti
cas, los programas, sus buenas intenciones y una lista interminable de
“aparentes logros”, pero en la mayoría de los casos sin hacer referencia
a los resultados concretos asociados a las actividades programadas y los
recursos asignados. La posibilidad de contrastar metas con resultados no
forma parte aún de las prácticas interiorizadas en la APF, lo que resulta,
de acuerdo con la definición de rendición de cuentas que guía esta inves
tigación, en la posibilidad de llegar a identificar quién debe rendir cuen
tas, en algunos casos, a quién se debe rendir cuentas, pero no la materia
sobre la que se debe rendir cuentas, y menos aún las consecuencias que
debían derivarse de las fallas o incumplimiento en ese flujo.
De ahí que no se haya dado un debate de fondo que clarifique qué es
lo que se quiere en materia de rendición de cuentas, situación que ha re
percutido en el diseño de estrategias de por lo menos las dos secretarías
responsables de incidir en acciones que tendrían que ver con la rendición
de cuentas. En el caso de la Secretaría de la Función Pública, operando
programas que se presentan al menos desvinculados, lo que a la postre
fomenta la fragmentación de acciones y decisiones en materia de rendi
ción de cuentas. Es importante señalar también que muchos de los meca
nismos derivados de los programas de la SFP parecen tener algún tipo de
repercusión institucional, pero no queda tan claro las responsabilidades
de los funcionarios, con excepción de las derivadas de la Ley de Respon
sabilidades de los Funcionarios Públicos, que refiere más a sanciones en
caso de abuso de autoridad o delitos patrimoniales, que a la obligatorie
dad y responsabilidad de rendir cuentas.
Respecto a los órganos internos de control, que representan el músculo
más vigoroso, al menos desde el punto de vista jurídico, para propósito de
control, la investigación arroja datos en relación a una serie de esfuerzos
encaminados a transformarlos en mecanismos que coadyuven de manera
más evidente a la rendición de cuentas, mediante esquemas que favorez
can la medición del desempeño; sin embargo y más allá de las serias li
mitaciones que enfrentan debidas a deficiencias en su diseño al tener que
responder a dos instancias jerárquicas distintas, el problema más grave se
localiza en que se han convertido en una suerte de rehén en la pugna que
existe entre la Secretaría de Hacienda y la de la Función Pública, primero
en términos de control y más adelante en lo que pudiera ser la construc
ción de una estructura de rendición de cuentas.
otra limitante que aparece con claridad en la investigación es que las
relaciones que puedan irse construyendo para integrar una estructura de
redición de cuentas, no incorporan ningún tipo de retroalimentación sis
temática, lo que hace que el flujo termine, la mayor parte de las oca
siones, en la entrega de informes, sin que esto incida en ningún tipo de
cambio, lo que supone que difícilmente se logrará la relación esperada
entre rendición y superación de rendimientos, tanto institucionales, como
personales.
En cuanto a la rendición “social” de cuentas, la presión a nivel interna
cional por democratizar a la gestión pública y la relevancia que ha adqui
rido en el discurso la participación ciudadana para el mejoramiento de la

democracia, ha llevado al gobierno federal a forzar la inclusión de estos
temas en sus planes de trabajo. Hoy en día están en marcha distintos pro
cesos encaminados a promover la rendición de cuentas a la ciudadanía,
sin que tampoco exista una reflexión profunda acerca del significado de
estas acciones y sus implicaciones. Sería necesario que la APF llevara a
cabo un análisis profundo acerca de lo que en principio entiende por ren
dición de cuentas, pero también cuáles son los objetivos que persigue al
poner en marcha este tipo de estrategias, en qué áreas del ejercicio de go
bierno tiene sentido realmente incorporar a la ciudadanía y qué recursos
de poder estarían disponibles para los ciudadanos para ejercer un control
efectivo. Sin este tipo de reflexiones, las acciones propuestas corren el
riesgo de convertirse en un trámite adicional que no agrega ningún valor
a la gestión pública, ni tampoco al ejercicio de ciudadanía. Considerando
el impacto directo en la población que tienen algunas acciones del go
bierno, como son los servicios públicos y las políticas sociales, tendría
mayor sentido que sea en estas áreas en las que se introduzcan acciones
concretas de rendición de cuentas y que se hagan efectivos los meca
nismos y espacios de participación para el control social ya existentes,
siempre y cuando la participación que se promueva tenga repercusiones
en la toma de decisiones.
Para el resto de las dependencias y entidades de la APF, el estableci
miento de unos lineamientos básicos generales, que las obliguen a presen
tar un resumen de su gestión a la ciudadanía de forma periódica, podría
ser importante. Esto no tiene que ver necesariamente con la participación
activa de los ciudadanos en todas las áreas del quehacer gubernamental,
sino con el mejoramiento de la información que genera el gobierno fe
deral, que permita transmitir a la ciudadanía lo que se hace y las justifi
caciones para hacerlo de esa manera, pero también está relacionado con
el mejoramiento de los procesos de sanción a irregularidades. Se evitaría
en buena medida la urgencia de establecer mecanismos de participación,
que en este momento parecen más un requisito impuesto, incluso por los
organismos internacionales, que una estrategia institucional para la ren
dición de cuentas a la sociedad.
Sin embargo, las mejoras a los sistemas de rendición de cuentas no
pueden limitarse al desarrollo de instrumentos y mecanismos de evalua
ción ciudadana de las acciones de gobierno. El desafío fundamental con
siste en abandonar el modelo tradicional centrado en la administración
y control de los recursos públicos y sustituirlo por un modelo orientado

hacia la satisfacción de los usuarios y hacia la valoración de resultados.
Para ello, también se requiere transformar y modernizar el proceso pre
supuestario en todas sus etapas: programación, ejecución, control y eva
luación. Lo anterior implica hacer una reforma al sistema presupuestario
y contable que sustente los esquemas de rendición de cuentas del ámbito
ejecutivo de gobierno. Sin un nuevo proceso presupuestario se corre el
riesgo de que los instrumentos de evaluación del desempeño se convier
tan en ejercicios sólo formales, incluso conceptualmente rigurosos, pero
sin capacidad real para mejorar la eficiencia y la eficacia en el uso de los
recursos públicos.
Además como política pública, la rendición de cuentas supone la con
solidación gradual de un modelo de gestión pública flexible y creativa,
que otorgue a los responsables de los programas mayor libertad para to
mar decisiones y administrar los recursos, así como mayor responsabili
dad personal por los resultados obtenidos. Se requiere mayor rendición
de cuentas para tornar más transparente el proceso de toma de decisiones,
hacer visibles a quienes toman esas decisiones y hacerlos responsables de
sus resultados, así como generar información relevante para que la socie
dad pueda valorar el desempeño del gobierno. Es fundamental que exista
convicción política para efectivamente orientar la tarea de la administra
ción pública a resultados, definiendo claramente los ámbitos de respon
sabilidad de las dos secretarías involucradas, puesto que la medición del
desempeño requeriría también de una mucha más nítida definición de los
alcances de cada unos de los instrumentos de medición existentes, sobre
todo los del SCEGAPF, el SED, y acaso el PMG.
Por otra parte, es importante reflexionar sobre el hecho de que el go
bierno mexicano empieza a caer en la trampa de que sin contar con una ca
bal estructura de rendición de cuentas, parece haber entrado en una lógica
de que hay que “hay que rendir cuentas, por rendir cuentas”, favoreciendo
duplicidades como las que aparecen en la legislación y atribuciones de ór
ganos administrativos, procesos engorrosos, exceso de solicitudes para ser
cumplidas por los funcionarios públicos. como ejemplo, una buena parte
de los funcionarios encuestados durante esta investigación, 31%, conside
ra que existen duplicidades dentro de las tareas diseñadas para aumentar
la rendición de cuentas en la SFP. A primera vista, resulta evidente que
los objetivos son muchos y, aunque no necesariamente incompatibles, sí
impiden enfocarse en un solo objetivo, lo que repercute en mediciones

poco adecuadas.
De cara a este panorama, quedan muchas dudas en torno a la pregunta
sobre cuáles deberían ser las condiciones requeridas para construir una
estructura de rendición de cuentas en la administración pública federal.
Las respuestas a esta interrogante implican, por una lado incorporar tanto
la visión de la sociedad como la del gobierno, para evitar que la rendición
de cuentas se convierta en un acto unilateral y formal dominado por el go
bierno y las agencias públicas. En efecto, la sociedad requiere de resulta
dos concretos que respondan a sus necesidades, mientras que el gobierno
debe generar esos resultados para ganar legitimidad y credibilidad ante
los distintos sectores sociales y mejorar su capacidad para gobernar.
Finalmente la estructura de rendición de cuentas de la APF debe im
plicar que ella es también un actor A; esto es, tiene que rendir cuentas
al Poder Legislativo a través de la participación del órgano de control
externo, la Auditoría Superior de la Federación. Si el flujo se completa de
manera adecuada, la revisión que hace el Legislativo puede desembocar
en el hecho de que el Ejecutivo Federal también deberá rendir cuentas ante
el Poder Judicial de la Federación y acatar las consecuencias y responsa
bilidades que deriven de esta intervención, temas que se desarrollarán en
otras partes de la investigación general.
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tión en la Administración Pública Federal 2008-2012”, DOF, 10 de sep
tiembre de 2008. portal.funcionpublica.gob.mx:8080/wb3/work/sites/
SFP/templates/32/3/images/decreto-pmg.pdf.
Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría.
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pú
blico.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Guber
namental.
Ley General de Desarrollo Social, Diario Oficial, 20 de enero 2004.
LA RENDICIÓN DE CUENTAS DEL GOBIERNO MUNICIPAL
Guillermo Cejudo
A lejandra Ríos Cá za res *
S u m a r i o : I. Introducción. II. Las peculiaridades del gobierno

municipal: el diseño institucional del municipio y sus implica
ciones para la rendición de cuentas. III. ¿De qué rinden cuen
tas los municipios? IV. La dimensión interna de la rendición
de cuentas. V La dimensión externa de la rendición de cuen
tas: respondiendo al ciudadano. VI. La dimensión externa de la
rendición de cuentas: relaciones con otros poderes y niveles de
gobierno. VII. Los dilemas del diseño institucional. VIII. Con
clusión: ¿quién quiere que le rindan cuentas? IX. Bibliografía.
I. Introducción
El municipio tiene un lugar peculiar en el régimen de rendición de cuentas

del Estado mexicano. Además de la diversidad municipal — que obliga a
que cada frase de este documento deba ser leída con precaución— resalta
el contraste entre, por un lado, la visión romántica del municipio como el
gobierno más cercano a la gente, donde la rendición de cuentas es informal
pero efectiva, pues los gobernantes son vigilados día a día por ciudadanos
que además son vecinos de aquellos que conforman el ayuntamiento muni
cipal y, por otra parte, la realidad de un gobierno en donde predominan no
sólo la falta o vaguedad de normas y procedimientos, sino también la in
suficiencia de recursos que aseguren que los gobiernos y sus funcionarios
informen, justifiquen y expliquen su conducta a los ciudadanos.
Si bien, como se demuestra en este proyecto colectivo de diagnóstico
de la rendición de cuentas en México, la arquitectura institucional de los
gobiernos federal y estatales es aún incapaz de garantizar una rendición
* Agradecemos la colaboración de Diego Angelino y Roberto Gerhard.
87
88 CEJUDO/RÍOS CÁZARES
de cuentas eficaz, la situación en el espacio municipal es aún más pre

caria. En este reporte se documentan las características particulares del
gobierno municipal como sujeto activo y pasivo de rendición de cuentas.
En particular distinguimos tres arenas de acción: una interna que atañe
al funcionamiento interno del gobierno municipal, una externa que alude
a la relación del municipio con sus ciudadanos y una tercera, también
externa, que se refiere a la relación entre el municipio y otras entidades
gubernamentales tanto estatales como federales.
La gran heterogeneidad municipal provoca que el estudio de la rendi
ción de cuentas sea altamente complejo. Puede decirse que, por lo menos,
existe un régimen de rendición de cuentas municipal por cada estado de
la federación, pues los mecanismos básicos están definidos en la Cons
titución estatal, las leyes orgánicas municipales (o bases municipales)
y las normas de transparencia, coordinación fiscal, responsabilidades de
funcionarios públicos y fiscalización vigentes en cada entidad. A esto hay
que añadir las normas — reglamentos y bandos— emitidas por cada ayun
tamiento y las prácticas diversas que ellas generan en los gobiernos loca
les, en términos de estructura orgánica, obligaciones y responsabilidades
de rendición de cuentas y flujos de información hacia ciudadanos. En este
reporte, estudiamos características que son generales o comunes a todos
los municipios.
Las siguientes páginas exponen un diagnóstico pesimista, pero tam
bién presentan experiencias concretas que van contra la corriente. En seis
secciones, presentamos una breve descripción del diseño institucional del
municipio y analizamos el funcionamiento de los mecanismos de rendi
ción de cuentas en lo interno (dentro de la administración y de la adm i
nistración al cabildo) y en lo externo (del ayuntamiento a los órganos del
gobierno estatal y del ayuntamiento a la ciudadanía local).
La estrategia de investigación se basó en un mapeo de las relaciones de
rendición de cuentas — internas y externas— , la identificación de las nor
mas que sustentan cada relación, y el análisis del funcionamiento de los m e
canismos en vigor en cada relación. Se utilizaron textos legales, fuentes se
cundarias — escasas y raramente con diagnósticos completos— , encuestas,1
1 Principalmente empleamos tres fuentes: la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Mu

nicipal, 2002 y 2004, así como la Primera Encuesta Nacional a Presidentes Municipales,
ENGOM 2008. Las primeras dos coordinadas por la Secretaría de Desarrollo Social y
la última coordinada por la Secretaría de la Función Pública y el Instituto Nacional de
Administración Pública.
LA RENDICIÓN DE CUENTAS DEL GOBIERNO MUNICIPAL 89
entrevistas a legisladores locales2 y solicitudes de información pública a

algunos municipios y estados.3 Como se dijo ya, el diagnóstico no pretende
ser representativo de la diversidad municipal, sino apenas esbozar las líneas
generales que marcan el estado de la rendición de cuentas en este espacio.
II. Las peculiaridades del gobierno municipal :

el diseño institucional del municipio y sus implicaciones
para la rendición de cuentas
La estructura y funcionamiento de los gobiernos municipales en M éxi

co se asemejan a los de un régimen parlamentario. Lo anterior es resulta
do de las reglas electorales que determinan la conformación del gobierno
municipal. Los presidentes municipales, regidores y síndicos se eligen
(salvo en Nayarit) de forma directa, por mayoría relativa en una única
vuelta, mediante listas cerradas y bloqueadas, encabezadas por los candi
datos a presidente municipal. Gana aquella lista que obtiene la pluralidad
en la elección; sin embargo, los cabildos no son homogéneos, pues dispo
siciones de representación proporcional garantizan la representación de
al menos una fuerza política adicional. Es decir, los poderes Ejecutivo y
Legislativo (o reglamentario) del gobierno municipal están fusionados en
un cabildo, tal cual lo están en el parlamento cuando hablamos de regí
menes parlamentarios.
¿Cuáles son las semejanzas? Primero, a diferencia de lo que ocurre en
el ámbito estatal y federal, en los municipios existe una sola línea de dele
gación de responsabilidades: los electores delegan al cabildo la autoridad
de proponer, discutir, decidir e implementar políticas públicas (diagrama
1). El cabildo a su vez, delega en el presidente municipal la autoridad (y
la responsabilidad) de dirigir y coordinar este proceso. Para ello, el pre
sidente municipal encomienda a una serie de oficinas administrativas el
desarrollo e implementación de los detalles de política pública. Esta su
2 En este sentido, nos apoyamos en Ríos-Cázares, Alejandra, El poder de sanción

de los congresos locales en México: el control de la burocracia en los estados, ensayo
presentado en la conferencia de la Asociación Mexicana de Estudios Parlamentarios,
AMEP, Ciudad de México, 2006; id., Monitoring Bureaucratic Agencies: The effect of
Resources, Ciudad de México, manuscrito, 2008.
3 Esta última fuente arrojó poca información; decidimos solicitar información a diez
municipios, cinco capitales y cinco de bajo nivel de desarrollo. La información recabada
confirmó algunos de los hallazgos previos, pero poco más.
cesión de delegaciones, mandatos y encomiendas al interior de un m uni

cipio tiene como reflejo una cadena de responsabilidades (o de rendición
de cuentas) que se mueve en sentido inverso. Por principio, las oficinas
administrativas deben rendir cuentas al presidente municipal (y al cabildo
en general); en segundo término, el presidente municipal debería rendir
cuentas al propio cabildo y éste a su vez, informar explicar y justificar
sus acciones (colegiadas) a los ciudadanos. Como veremos en las páginas
siguientes esta secuencia inversa de rendición de cuentas está, en el mejor
de los casos, fragmentada (en el extremo más dramático es inexistente).
DIAGRAMA 1
Delegación de mandatos
Votantes > Cabildo > Presidente * Oficinas

municipal burocráticas
«■.............................................................
Rendición de cuentas
Una segunda semejanza es que los municipios son un ente colectivo

que debe responder de manera uniforme ante las múltiples demandas de
información y de rendición de cuentas; es decir, los municipios — como
los regímenes parlamentarios— deben resolver problemas de coordina
ción para exigir de manera uniforme cuentas y para informar, explicar y
justificar sus acciones tam bién de m anera homogénea; lo cual no es un
reto menor. Por tanto, un gobierno municipal exitoso debe ser efectivo en
resolver potenciales problemas de coordinación.
No obstante estas semejanzas, el diseño institucional de los municipios
difiere del régimen parlamentario en dos importantes aspectos. Por una
parte, el presidente municipal (el cual, siguiendo la analogía represen
taría el equivalente al primer ministro de un régimen parlamentario) no

está sujeto a un voto de confianza por parte del cabildo, como sí lo está el
prim er ministro en los regímenes parlamentarios. Por otra parte, aunque
las reglas electorales aseguran la representación de más de una fuerza
política, el presidente municipal tiene garantizado el apoyo de la mayoría
en el cabildo. Este último punto hace que los contrapesos institucionales
al presidente municipal dentro del cabildo sean menos efectivos que los
controles institucionales que puede enfrentar un prim er ministro en un
parlamento multipartidista.
Existe un rasgo peculiar de los gobiernos municipales y éste es el vín
culo entre el gobierno municipal y los gobiernos estatal y federal. El go
bierno municipal debe informar, explicar y justificar sus acciones ante la
soberanía del estado representada por la Legislatura local; además deben
informar, explicar y justificar el ejercicio de recursos públicos de proce
dencia estatal o federal a las instancias correspondientes. Tenemos enton
ces, que en términos de rendición de cuentas, los gobiernos municipales
actúan en tres arenas de m anera simultánea. La prim era es aquella que se
refiere a la dinámica del gobierno municipal (interna), la segunda corres
ponde a su interacción con otras instancias gubernamentales (externa),
y la tercera — la más importante— es su interacción con el ciudadano
(externa). La lógica de estas dimensiones es distinta, pero los insumos
(información sobre el gobierno municipal, cuentas sobre el gasto y las
atribuciones ejercidas por funcionarios locales) y los responsables (teso
reros, síndicos, alcaldes y cabildos) son los mismos.
III. ¿D e qué rinden cuentas los m unicipios ?
A diferencia del gobierno estatal y el federal, los municipios tienen

un universo delimitado de responsabilidades; la principal es velar por el
desarrollo y procurar la convivencia pacífica de sus habitantes. Para ello,
el gobierno municipal cuenta con la habilidad para expedir reglamentos,
siendo el más importante el Bando de Policía y Buen Gobierno que es
el conjunto de normas administrativas que regulan el funcionamiento de
la administración pública municipal y sus relaciones con la comunidad.
Los gobiernos municipales son además responsables de proveer a la po
blación servicios públicos básicos (tabla 1), para lo cual el ayuntamiento
debe aprobar el presupuesto anual y determinar las prioridades de gasto
del gobierno municipal (de acuerdo a ciertos lineamientos de planeación).
92 c e j u d o / r ío s c á z a r e s
Aunado a lo anterior, los gobiernos municipales deben responder por el

patrimonio municipal y son además responsables del manejo de recursos
estatales y federales que en su mayoría, tienen objetivos delimitados. El
diagrama 2 da cuenta de la magnitud de esta tarea.
TABLA 1
Servicios públicos
Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas

residuales, alumbrado público, limpia, recolección, traslado, tratamiento y
disposición fina de residuos, mercados y centrales de abasto, panteones, ras
tro, calles, parques y jardines, seguridad pública, policía preventiva y tránsito.
DIAGRAMA 2
Ingresos municipales, 2007
Fuente: INEGI.
IV. L a DIMENSIÓN INTERNA DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS
Al igual que en otros ámbitos de gobierno, la estructura de la rendición

de cuentas en los municipios está concentrada en el control del ejercicio
del gasto. Esto tiene varias causas. Por un lado, el marco legal propicia
este sesgo pues delimita las responsabilidades de las principales oficinas
administrativas a labores de control de las actividades financieras del m u
nicipio. Segundo, la mayor parte de las obligaciones de información de
los gobiernos municipales con los poderes estatales (en particular, secre
tarías de finanzas y la entidad de fiscalización superior) y algunas depen
dencias federales giran en torno al ejercicio de los recursos públicos. De
aquí que la capacidad técnica de la burocracia municipal sea fundam en
tal. Sin embargo, el análisis de la estructura de los gobiernos municipales
es una tarea complicada debido a la diversidad que existe entre los m uni
cipios del país. Como ninguna otra característica del gobierno municipal,
la estructura y complejidad del organigrama municipal depende de los
recursos financieros y humanos disponibles para el ayuntamiento.
A pesar de esta disparidad, en todos los municipios de México existen
dos oficinas que son fundamentales para el funcionamiento del gobierno:
el secretario del ayuntamiento y el tesorero del municipio. En todos los
municipios estos dos cargos requieren de la aprobación del ayuntamiento,
mientras que el resto de las posiciones dentro de la burocracia m unici
pal no requiere — necesariamente— del consentimiento colegiado de los
miembros del cabildo. Una oficina adicional que es común dentro de la
estructura administrativa de la m ayoría de los municipio es la contralo-
ría interna que se encarga de vigilar el cumplimiento de la normatividad
de la administración pública municipal (78% de los municipios reportan
contar con una contraloría en operaciones, ver diagrama 3).
DIAGRAMA 3
Contralorías municipales
¿Dígame si en el municipio ya se encuentra operando un área de

contralona municipal?
Fuente: ENGOM, 2008: tabla 23.
La tesorería municipal es una pieza fundamental en la elaboración de

la información prim aria de la rendición de cuentas cotidiana de los m u
nicipios. Estas oficinas, sin embargo, suelen carecer de las capacidades
organizacionales y del personal profesional necesario para hacer frente
a la magnitud de su mandato; el cual incluye las tareas propias de la
oficina (recaudar ingresos, administrar el gasto y m anejar el patrimonio
municipal), la integración de la cuenta pública municipal y los informes
(mensuales o trimestrales) que deben enviarse a la Legislatura estatal, así
como los informes que periódicamente debe m andar el municipio a las
distintas dependencias estatales y federales con respecto al ejercicio de
recursos públicos.
Por su parte, el mandato de las contralorías internas reproduce aquél
de las contralorías estatales. Entre sus funciones prioritarias se encuen
tran la definición de estrategias de supervisión y control gubernamental,
recibir quejas ciudadanas, vigilar el ejercicio del gasto, dictaminar sobre
responsabilidades administrativas de los servidores públicos y presentar
denuncia ante las autoridades competentes. A pesar de que su mandato es
amplio, las contralorías tienden a concentrar sus actividades en labores
de auditoría. En ocasiones, sobre todo en municipios grandes, esta depen
dencia también se encarga de acciones de transparencia y de la genera
ción de indicadores de gestión y resultados.
Similar a lo que ocurre a nivel estatal, la magnitud de la tarea de las

contralorías municipales parece no coincidir con su capacidad técnica.
De acuerdo con los resultados de ENGOM-08, la m ayoría de las con
tralorías municipales cuenta con una reducida estructura administrativa
(diagrama 4). Sin embargo, es importante recordar que la complejidad de
la estructura orgánica de la contraloría municipal va aparejada a la capa
cidad y tamaño del gobierno local (en personal y recursos).
DIAGRAMA 4
Estructura de las contralorías
¿Cuál es la estructura del área de contraloría municipal?
En algunos municipios, las contralorías comparten sus responsabili

dades con el síndico quien, como se explica más adelante, tam bién tiene
obligaciones de supervisión con respecto al ejercicio de los recursos. La
diferencia entre la contraloría y el síndico consiste en el superior jerárqui
co: mientras que la contraloría suele reportar sólo al presidente m unici
pal, el síndico rinde cuentas al ayuntamiento. La causa de esta diferencia
es que en la mayoría de los municipios, el contralor interno es designado
directamente por el presidente municipal, razón por la cual la dependen
cia jerárquica es con él.4
El síndico (o síndico procurador) tiene responsabilidades distintas en
cada estado; sin embargo, en general, su función es supervisar el trabajo
4 Véase diagrama 1
de la tesorería y de la contraloría y vigilar que el ejercicio de los recursos

se haga conforme a la ley y se apegue al plan de desarrollo municipal.
Podría decirse que el síndico es el ojo fiscalizador del cabildo.
Las tareas del síndico con respecto a la rendición de cuentas varían
entre estados. En el Estado de México y Chiapas, el síndico coadyuva en
el control de las finanzas y vigila la correcta aplicación y ejercicio de los
recursos. Además es el encargado de firmar los cortes de caja. En Chia
pas, el síndico tiene la responsabilidad de entregar la cuenta pública al
Congreso del estado.
Hay dos consideraciones en cuanto a la participación del síndico en
la vigilancia de los recursos públicos. Primero, la diferencia de lealtades
que existe entre el tesorero, el contralor y el síndico bien puede generar
situaciones que lejos de perm itir una efectiva rendición de cuentas del go
bierno municipal, sólo la obstaculizan. Es decir, la pluralidad al interior
del cabildo, si bien profundiza el carácter democrático del ayuntamiento,
tam bién incrementa de m anera significativa problemas de coordinación
y, en ocasiones, agudiza los retos del ejercicio de gobierno. Por ejemplo,
en Chiapas — a decir de un miembro de la Comisión de Hacienda de la
Legislatura LXII— la pluralidad al interior de los ayuntamientos genera
problemas a los presidentes municipales porque “los representantes en el
cabildo aún no se quitan la camiseta de partido”, de tal m anera que las
diferencias políticas entre unos y otros tienden a obstruir el buen desem
peño del gobierno municipal. Este legislador agrega:
Hay mucha confrontación [entre] los síndicos municipales con el presi

dente municipal [...]. Debe saber que los síndicos prácticamente hacen [...]
cómo si fuesen el presidente de la comisión de Hacienda al interior del
ayuntamiento, [pues] es el que debe revisar la cuenta pública, aprobarla
o desaprobarla en su caso; y es ahí donde los síndicos o los regidores no
quieren firmar la cuenta pública. Nosotros [la comisión de hacienda del
Congreso estatal] les hemos hecho la aclaración que de acuerdo a la ley, el
síndico municipal debe de hacer sus observaciones, no debe de hacer las
veces de auditor. Debe revisar la cuenta pública y de no estar de acuerdo,
pues que haga sus observaciones, pero que al final de cuentas debe firmar
aún si no le parece, pero debe firmar si así lo requiere bajo protesta.5
5 Entrevista personal, diputado por el PAN, Chiapas, Legislatura 2004-2007.

Es decir, la responsabilidad compartida en lo que respecta a la inte

gración de la cuenta pública municipal ha generado una confusión en
las responsabilidades de cada uno de estos servidores públicos, de tal
m anera que lo que originalmente se pensó como un control, ha resultado
en algunos estados en una vaguedad con respecto a los responsables y a
las responsabilidades. Una consecuencia concreta de esto es el retraso
en la presentación de los “avances m ensuales” y de las cuentas públicas
municipales.
Una segunda consideración de la participación del síndico en la v i
gilancia de los recursos públicos es que esta oficina suele carecer de los
instrumentos organizacionales y de recursos humanos necesarios para
cumplir efectivamente con sus responsabilidades (diagrama 5); por esta
circunstancia, en casos extremos, la participación del síndico en el pro
ceso de cuenta pública puede convertirse en una validación simplemente
política.
DIAGRAMA 5
Estructura de oficinas del síndico
¿Cuál es la e stru ctu ra de la o fic in a de d ich o sín d ico pro cu ra d or?
El cabildo, como órgano colegiado que reúne a los representantes elec

tos para el gobierno local, es el responsable de recibir la información de
las dependencias municipales, y vigilar el desempeño de los funciona
rios y la ejecución de las políticas. Sus reuniones regulares podrían ser
el espacio donde la administración municipal rinde cuentas al cabildo;

sin embargo, la mayor parte de los miembros de la burocracia municipal
no reportan al cabildo sino al presidente municipal que es a quien deben
su posición. Esta circunstancia amplía la posibilidad de tener incentivos
cruzados dentro de la administración municipal. La probabilidad de con
tar con una burocracia sin vínculos al cabildo (y entonces, sin vínculos al
ciudadano) aumenta si no existen provisiones que obliguen a los directi
vos de la burocracia municipal a rendir cuentas al cabildo en su conjunto.
Esta probabilidad se agudiza aún más si no existe una normativa que re
gule la rendición de cuentas del presidente municipal a su propio cabildo.
No es un asunto menor.
V. La dim ensión externa de la rendición de CUENTAS:

RESPONDIENDO AL CIUDADANO
Como órgano de gobierno, el municipio rinde cuentas a los ciudadanos

por mecanismos como el acceso a la información, los cabildos abiertos, o
las contralorías ciudadanas. Respecto al acceso a la información, debe des
tacarse la enorme transformación que han tenido los gobiernos m unicipa
les debido a los cambios en la legislación estatal y a los reglamentos que
muchos municipios han promovido. Entonces, tenemos que en la letra, hay
ya más y mejores mecanismos para que los ciudadanos accedan a la infor
mación gubernamental. Las reformas constitucionales de 2007 en materia
de transparencia y acceso a la información imponen además nuevas obli
gaciones sobre archivos públicos e indicadores de gestión y ejercicio del
gasto (aunque pocos municipios han actualizado sus normas y prácticas).
Pero los avances son aún limitados, pues entre los municipios del país
persiste el desconocimiento de la normatividad (diagrama 6), lo que ine
vitablemente se traduce en el incumplimiento de la ley (diagrama 7). A u
nado a la ignorancia sobre las leyes y responsabilidades en la materia,
existe una percepción de resistencia por parte de los gobiernos m unici
pales a la apertura. Así lo indican los órganos garantes del acceso a la
información en cada entidad que identifican a los municipios como los
sujetos obligados que m ayor resistencia presentan a proporcionar infor-
m ación.6 Entre las razones que aducen de esta resistencia se encuentran
las siguientes:
6 Véase Cejudo, Guillermo y Ríos Cázares, Alejandra, “La rendición de cuentas de

los gobiernos estatales en México”, incluido en este volumen.
• La distancia hace más difícil tener una comunicación efectiva con

los municipios.
• Existe una falta de difusión de este derecho en el nivel municipal.
• No han implementado las comisiones y procedimientos que marca
la ley.
• No presentan los informes mensuales requeridos.
• Falta de asistencia a las pláticas de capacitación.
• sus portales de Internet no cuentan con la información requerida
por ley.
• Desconocimiento de la normatividad y falta de voluntad política.
• Falta de capacidad técnica y humana.
• Diversidad de realidades entre los diversos municipios.
DIAGRAMA 6
Conocimiento de la Ley de Transparencia
¿Qué tanto conoce la Ley Estatal sobre Transparencia y

Acceso a la Información: mucho, algo, poco o nada?
Mucho 26%
Algo 42%
Poco 29%
No sabe/NC °%>
0% 10% 20% 30% 40% 50%
Fuente: ENGOM, 2008, pp. 111.

DIAGRAMA 7
Unidades de enlace
¿Dígame si en el m unicipio ya se encuentra operando un área de enlace

para la transparencia y acceso a la inform ación dedicada a recibir
solicitudes de los ciudadanos?
Estos datos los corrobora un diagnóstico reciente en donde se concluye

que a pesar de los avances en la normatividad, en la práctica el gobierno
municipal es reticente a la transparencia, aunado a esto:
La mayor parte de municipios no dispone de reglamentación de las le

yes de transparencia; las burocracias no tienen conocimiento del derecho
de los ciudadanos a la información; existe una concepción limitada de la
transparencia al concebirla como un escaparate donde se coloca informa
ción que el gobierno decide poner a disposición, sin importar la utilidad
para el ciudadano.7
Un mecanismo adicional por el que los ayuntamientos pueden rendir

cuentas directamente a los ciudadanos son las contralorías ciudadanas,
las cuales — de acuerdo con la Secretaría de la Función Pública— son “el
conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las
personas, de m anera organizada o independiente, en un modelo de dere
chos y compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la
7 Ciudadanos por Municipios Transparentes (Cimtra), Informe de actividades 2008,

p. 3.
LA RENDICION DE CUENTAS DEL GOBIERNO MUNICIPAL 101
gestión gubernamental y el manejo de los recursos públicos se realicen

en términos de transparencia, eficacia y honradez”. Se trata, en efecto, de
mecanismos de gran potencial, que abren la puerta no sólo a la vigilancia
ciudadana sobre el funcionamiento de los gobiernos, sino también a la
posibilidad de una evaluación sistemática de los servicios y las políticas
públicas municipales. A pesar de sus amplias ventajas, las contralorías
sociales están permanentemente bajo el riesgo de la cooptación; es decir,
pueden ser utilizadas simplemente como elementos de legitimación de
decisiones ya definidas y no como mecanismos de comunicación.
Las contralorías ciudadanas han sido impulsadas por organizaciones
civiles y gobiernos de distintos partidos. Cuando funcionan adecuada
mente, sus efectos son sustanciales: mejoran las decisiones públicas,
acercan al ciudadano a sus gobiernos y, como consecuencia, aumentan la
calidad de las obras, bienes y servicios públicos entregados.8 Sin embar
go, son instrumentos poco utilizados (diagrama 8). Los municipios que
los emplean suelen hacerlo en forma de comités de vigilancia de obra
pública.
DIAGRAMA 8
Contraloría social
¿Dígame si en el m unicipio ya se encuentra operando un área de
contraloría social o ciudadana?
8 Al respecto, véase el trabajo del Centro de Contraloría Social y Estudios de la Cons

trucción Democrática del CIESAS: http://ccs.ciesas.edu.mx.
Existen otros canales de comunicación entre los gobiernos m unicipa

les y los ciudadanos, como los comités vecinales, Coplademun o consejos
de participación y cooperación vecinal. Cada uno de estos representa una
forma distinta de relacionarse entre el municipio y sus ciudadanos, pero
ninguno constituye un mecanismo real de rendición de cuentas.
Hay dos puntos relevantes con respecto a la información que presen
tamos en esta sección. El primero es que, a pesar de la existencia de ins
trumentos y mecanismos para vincular a los ciudadanos con el gobierno
municipal, existe una apatía por parte de la sociedad para participar en
estos mecanismos formales de comunicación (diagrama 9). El segundo
aspecto es que los instrumentos que hemos mencionado comparten el
problema: su capacidad de incidencia en el efectivo ejercicio de gobierno
es limitada. Es decir, más que instrumentos de rendición de cuentas, se
trata de mecanismos que abren canales de información ya sea del gobier
no a los ciudadanos (pero información en sí misma no es rendición de
cuentas), o bien de los ciudadanos al gobierno (pero esta información no
se transform a en un mandato).
DIAGRAMA 9
Participación ciudadana
Tipo de participación: asistido a una sesión de cabildo en el m unicipio y

hecho una petición a un fu ncionario local
20% 17.5%
« 15%
re 9.5%
□ 2006
0%
Asistido a una sesión Hecho una petición
En lo s ú ltim o s 12 m e se s..
Fuente: Cultura Política de la Democracia en México, 2006, gráfico VII.3, p. 93.

VI. La dim ensión externa de la rendición de cuentas :

relaciones con otros poderes y niveles de gobierno
En teoría, los municipios rinden cuentas a las legislaturas estatales por

que éstas son la representación de la soberanía del estado y porque ante
ellas, los municipios sometieron a consideración sus leyes de ingresos y
además presentaron para conocimiento su presupuesto de egresos.9 En to
dos los estados de la República, los municipios rinden cuentas a las legis
laturas estatales sobre el uso de los recursos públicos y en todas las en
tidades, las legislaturas locales son responsables de fiscalizar las cuentas
públicas municipales.
Las instituciones y el procedimiento mediante el cual las legislaturas
llevan a cabo esta labor no es igual en toda la República; sin embargo, en
todas las entidades, las legislaturas locales delegan esta responsabilidad a
la entidad de fiscalización superior (EFS) que es una institución auxiliar
del Poder Legislativo en actividades de auditoría, vigilancia y fiscaliza
ción. Las EFS del país varían de m anera significativa no sólo en térm i
nos de recursos humanos y financieros, sino también en su capacidad de
acción.10
En la fiscalización superior a nivel local ha recibido particular aten
ción en los últimos años. A finales de la década de los noventa empezó
una ola de reformas legislativas en los estados que buscaban transform ar
la capacidad de fiscalización de las legislaturas estatales. Algunas de las
reformas seguían la lógica de los cambios que ocurrieron a nivel federal y
que resultaron en la transformación de la Contaduría M ayor de Hacienda
en la Auditoría Superior de la Federación. Otras reformas simplemente
implementaron cambios cosméticos que poco incidieron en el trabajo de
fiscalización del Congreso local.11 En no pocas ocasiones, las reformas
9 Hay, sin embargo, interpretaciones alternativas que refieren a la dinámica política

que prevaleció en los estados durante la mayor parte del siglo XX y que aluden a la nece
sidad del gobierno estatal de centralizar el control de los gobiernos municipales.
10 Para un análisis detallado de 21 EFS locales, véase Ríos-Cázares, Alejandra y Par-
dinas, Juan, Hacia la reforma constitucional: las entidades de fiscalización superior en
México, Documento de Trabajo 11 en: http://usmex.ucsd.edu/research/WorkingPapersJus
ticeReform.shtml; Ríos Cázares, Alejandra (coord.), Proyecto La rendición de cuentas gu
bernamental en México: evaluación de la fiscalización superior en los estados, La Jolla,
California, UCSD Centro de Estudios México-Estados Unidos, 2008.
11 Una descripción de las transformaciones normativas en este tema se puede ver en
Figueroa, Aimée, Cuenta pública en México: evaluación 2007 de las leyes de fiscaliza-
legislativas no estuvieron acompañadas del fortalecimiento de las capaci

dades de las EFS. El resultado fue que a pesar de los cambios, la fiscali
zación de los recursos públicos a nivel estatal continuaba atrapada en un
círculo vicioso de ineficiencia y manipulación política.
La fiscalización superior tiene un papel central en la rendición de cuen
tas de los gobiernos municipales, pues de ella depende en buena medida el
seguimiento y control del uso de los recursos públicos que los gobiernos
estatal y federal transfieren a los m unicipios.12 Fue justamente esta centra-
lidad de la fiscalización una de las razones que motivaron la reforma cons
titucional de mayo de 2008 que establecía reglas mínimas para garantizar
la efectiva autonomía de las EFS (requisito indispensable para una fiscali
zación efectiva). Si bien las reformas apuntan en la dirección correcta, no
parecen ser suficientes para resolver las complicaciones de la fiscalización
de los recursos públicos y del ejercicio de gobierno. En esta sección docu
mentamos cinco problemas de la relación entre las legislaturas estatales,
las EFS y los gobiernos municipales que siembran duda sobre la rendi
ción de cuentas de los municipios a la Legislatura del estado.
El primer problema refiere a la capacidad del sujeto que rinde cuentas
y a la capacidad del sujeto que exige cuentas. Ya en la sección anterior
documentamos cómo los responsables de generar la información sobre la
cual se sustenta la rendición de cuentas (al menos, este aspecto contable)
parecen estar rebasados con la magnitud de la tarea y con las dificulta
des de coordinación interna. Con respecto a las EFS se ha documentado
que uno de los principales problemas que enfrentan es la insuficiencia
de recursos humanos y financieros. Los mismos legisladores reconocen
la insuficiencia de recursos como uno de los problemas centrales para el
efectivo control legislativo de ejercicio de los recursos públicos:
[Se necesita] dinero para poder buscar un perfil adecuado, para construir
un ente organizador y regulador de los análisis o de los dictámenes en ma
teria de cuenta pública. El problema de hoy en día es que pese a que ha
crecido en un 200%, 300% el personal que tiene la Contaduría Mayor de
Hacienda, y que ha crecido en recursos, no es suficiente todavía, ni [tam-
ción superior, Guadalajara, Orienta-Agenda Pública Consultores y Universidad de Gua

dalajara, 2007; id. (dir.), Cuenta pública en México. Evaluando el laberinto legal de la
fiscalización superior, Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 2005.
12 Véase Cejudo, Guillermo y Gerhard, Roberto, “La rendición de cuentas de transfer
encias intergubernamentales: el caso del FAIS”, incluido en este volumen.
poco es] lo suficientemente especializado para que pueda hacer este traba
jo de análisis, de investigación y de auditoria de la cuenta pública. ¿Qué
se necesita? Primero privilegiar el perfil por encima de los compromisos
políticos [...], que persona que se contrate, independientemente del perfil
profesional que tenga, reciba una adecuada capacitación que le permita ser
específico en el desempeño de su trabajo.13
Además de la insuficiencia de recursos está la falta de precisión y con

senso en la interpretación jurídica de las normas. Este segundo problema
tiene varias aristas, sin embargo una de las más importantes es la defini
ción de la situación del informe final de cuenta pública y del pliego de
observaciones una vez que estos llegan al pleno del Congreso. En algu
nas entidades no es claro para los propios legisladores qué significa la
aprobación o el rechazo de la cuenta pública; o bien, hay entidades donde
el pleno de la legislatura aprueba modificaciones al informe de cuenta
pública de la misma m anera en que aprueba reformas a un dictamen le
gislativo común. La indefinición del informe de cuenta pública como dic
tam en de comisión (en este caso de la comisión de vigilancia) distorsiona
el objetivo de imparcialidad en las labores de auditoría y fiscalización al
incorporar un criterio eminentemente político. Por otra parte, no tenemos
conocimiento de alguna legislatura que tenga criterios específicos para la
aprobación de las cuentas públicas municipales; por tanto no hay linea-
mientos homogéneos o consistentes ni siquiera entre legislaturas de un
mismo estado.14
Dadas estas circunstancias, aprobar o no la cuenta pública de un m u
nicipio no es garantía de que el municipio esté rindiendo cuentas, como
tampoco es garantía de que la legislatura esté efectivamente desempeñan
do su papel de exigirlas. La falta de criterios abre la puerta para la m ani
pulación política. Es común que diputados locales exijan a los órganos de
fiscalización adelantos sobre el estado que guardan las administraciones
municipales para emplear estos reportes como instrumento de presión
13 Entrevista personal, diputado por Convergencia, Aguascalientes, Legislatura 2004

2007.
14 Véase el análisis que al respecto elaboran Nicolás Pineda y coatures sobre el estado
de Sonora. Pineda Pablos, Nicolás et al., “Democratización y rendición de cuentas: el
caso de la revisión de cuentas públicas municipales en Sonora”, Gestión y Política Públi
ca, XVI (1), pp. 206-236.
entre los partidos políticos con representación legislativa y presencia en

gobiernos m unicipales.15
Un tercer problema que las EFS deben resolver tiene que ver con la
definición del sujeto de sanción. Este problema se agudiza cuando se lle
va a cabo la revisión de acciones burocráticas que resultan de decisio
nes colegiadas, o de la colaboración entre servidores públicos, tal cual
sucede con la tom a de decisiones al interior del cabildo. Este problema
es particularmente preocupante cuando las sanciones buscan resarcir la
Hacienda pública (¿a quién se sanciona? ¿al tesorero? ¿al síndico? ¿a to
dos?). El conflicto central radica en cómo repartir la responsabilidad y en
consecuencia, el peso de la sanción, sin afectar los derechos básicos del
funcionario.
Un cuarto problema que limita la efectiva rendición de cuentas es la in
capacidad de las EFS locales para imponer directamente sanciones o fin
car responsabilidades. La falta de herramientas jurídicas claras que per
mitan al Congreso ejercer y dar seguimiento a sanciones administrativas,
pecuniarias e incluso penales, blinda a la burocracia municipal de una
efectiva supervisión legislativa. La posibilidad de impunidad se agrava
porque estas funciones de sanción se delegan a la misma administración
pública estatal o municipal — como la contraloría estatal o municipal, la
tesorería o la procuraduría de justicia estatal— .
En resumen, el poder de sanción de las legislaturas estatales, a pesar de re

formas recientes, es en la práctica inocuo. Dadas las incongruencias entre
la legislación estatal principal y la legislación supletoria de fiscalización
15 “El uso político de los resultados de la revisión de las cuentas públicas municipales
puede también tener efectos positivos al generar incentivos para proteger a los órganos
auxiliares de la injerencia política. Por ejemplo, en Campeche, durante la revisión del
ejercicio fiscal del 2005, los diputados estatales arrebataron el documento de la cuenta
pública de ciertos municipios a los miembros de la Comisión de Vigilancia para publicar
fragmentos del mismo al día siguiente en la prensa local. En palabras del personal de la
Auditoria el gran interés de los legisladores en los informes de cuentas públicas munici
pales ha tenido dos consecuencias importantes: primero, ha ocasionado una fuerte pre
sión sobre la Auditoría para hacer del conocimiento general los informes de las cuentas
públicas de los municipios, situación que fortalece la transparencia en la fiscalización de
los recursos públicos; y segundo, este interés ha blindado los trabajos de la Auditoría”,
entrevista a personal de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la EFS del estado de Cam
peche (julio de 2006).
LA RENDICION DE CUENTAS DEL GOBIERNO MUNICIPAL 107
del gasto público, el efecto de las sanciones legislativas sobre la burocracia

depende en gran medida de consideraciones políticas.16
Finalmente, un quinto problema de la rendición de cuentas de los go

biernos municipales es que ésta se centra en su m ayor parte en aspectos
contables y en menor medida en la evaluación del impacto de las decisio
nes de política. El siguiente ejemplo m uestra el extremo al que se puede
llegar cuando lo único que se analiza es el cumplimiento de la norma. Un
diputado de Aguascalientes explicaba que en la fiscalización de obra pú
blica municipal, la Contaduría M ayor sólo revisa que las facturas “cubran
los requisitos fiscales”, pero no atiende el “impacto social de la obra”, y
agregó:
Por ejemplo, hay un municipio, San José de Gracia, que es uno de los más
pobres de Aguascalientes, [en donde] se compró un palco en el estadio de
futbol que costaba un millón de pesos —cuando hay obras y servicios que
requiere la comunidad que son más importantes— y desde el punto de vis
ta de la Contaduría Mayor de Hacienda, no tuvo mayor impacto que el que
cubriera los requisitos fiscales [...]. Ahí mismo, en esa misma comunidad,
no hace mucho hicieron la rehabilitación de un empedrado sobre una de
las calles principales y se cuestionó fuertemente a la administración [mu
nicipal], porque quien realizó [las obras], que era evidentemente artesanal
el trabajo, un peón, no tenía el empadronamiento fiscal.17
Lo anterior, sin embargo, no es exclusivo del estado de Aguascalientes.

En lo que concierne a la rendición de cuentas del gobierno municipal a
las entidades de la administración pública estatal y federal por el ejercicio
de los recursos públicos transferidos, tenemos una situación aún más pre
caria. Por un lado, la rendición de cuentas sobre el uso de estos recursos
se apoya en la estructura existente que hemos documentado hasta este
momento (contralorías internas, fiscalización, etcétera), con las precarie
dades que hemos destacado. Por otra parte, la mayoría de los m ecanis
mos de rendición de cuentas, en realidad no lo son. Como documentan
en Cejudo y Gerhard,18 estas relaciones se basan en informes que pueden
16 Ríos Cázares, El poder de sanción..., cit.

17 Entrevista personal, diputado por Convergencia, Aguascalientes, Legislatura 2004
2007.
18 “La rendición de cuentas de transferencias intergubernamentales: el caso del FAIS”,
en este volumen.
cumplir o no con los requisitos establecidos y en donde las dependencias

estatales y federales tienen poca capacidad para exigir el cumplimiento
de la norma.
VII. LOS DILEMAS DEL DISEÑO INSTITUCIONAL
Aunque este tema ha sido ampliamente discutido,19 es importante des

tacar al menos cuatro características del diseño institucional que son pro
blemáticas para que la rendición de cuentas de los ayuntamientos sea
efectiva.
1. El sistema electoral
Los presidentes municipales, los regidores y síndicos se eligen (salvo

en Nayarit) de forma directa, por un sistema electoral mixto que combi
na características de un sistema de mayoría relativa con representación
proporcional. Como mencionamos en páginas anteriores, esto se traduce
en un apoyo mayoritario al presidente municipal dentro del cabildo. Lo
anterior incide, desde luego, en la calidad de la representación política,
pero también en el ejercicio del poder: los destinatarios de las relaciones
internas de rendición de cuentas en los ayuntamientos (quienes deberían
controlar, vigilar y sancionar a los presidentes municipales y a las admi
nistraciones locales) han sido electos en la misma lista y pertenecen al
mismo partido. Por tanto, los incentivos para ejercer a cabalidad las fun
ciones de vigilancia y control se diluyen. El resultado es un ayuntamiento
centralizado en la figura del presidente que, por una parte, controla admi
nistrativamente al cuerpo burocrático y políticamente al cabildo.20
2. Indefinición de responsabilidades
Si bien el papel que juega el síndico procurador como supervisor de

las acciones de la tesorería municipal y la contraloría interna tienen por
19 Véase, por ejemplo, Merino, Mauricio, El régimen municipal en los Estados Uni
dos Mexicanos, México, Nostra Ediciones, 2007; Pérez Durán, Ixchel, “Efectos del dise
ño electoral municipal en la formación y en el ejercicio del poder en México”, Gestión y
Política Pública, vol. XVII, núm. 2, 2008, pp. 381-423.
20 Pérez Durán, op. cit.
objeto consolidarse como un control interno de gestión, en la práctica, la

diferencia de posiciones (y lealtades) entre el tesorero, el contralor y el
síndico bien puede generar situaciones que lejos de perm itir una efectiva
rendición de cuentas del gobierno municipal, sólo la obstaculizan.
3. Periodo de gestión y no reelección
Los problemas de la no reelección han sido debatidos por años. Sabe

mos ya que limitan la rendición de cuentas al impedir que los funciona
rios pasen, tras los tres años, por la prueba de las urnas. Los ciudadanos
no pueden enjuiciar a los gobiernos locales, ni a los funcionarios, que
generalmente se van también. El periodo de gestión de tres años (sal
vo Coahuila, y por única ocasión, las administraciones actuales de Mi-
choacán y Guerrero, por adecuaciones a los periodos de gestión) tampoco
contribuye a la rendición de cuentas, pues impide la consolidación de
instituciones y prácticas que ayuden a que los funcionarios y políticas
expliquen y justifiquen sus acciones.
Por otra parte, los tiempos de la fiscalización de los recursos públicos no
siempre coinciden con los tiempos del gobierno municipal. Es decir, no son
pocas las ocasiones en las cuales la fiscalización de la cuenta pública de
un municipio ocurre cuando el gobierno (los funcionarios responsables
de esa cuenta pública) ha cesado funciones. En el extremo, la fiscaliza
ción puede demorar tanto que se abre la posibilidad de que la sanción
prescriba.
4. Ausencia de sistemas de profesionalización
Los municipios mexicanos, en parte como consecuencia de los pun

tos anteriores, no han desarrollado sistemas de profesionalización de la
función pública. De poco sirve evaluar a funcionarios que no duran en su
puesto, que responden a la lealtad individual por encima de criterios pro
fesionales y que no son partícipes de mecanismos de premios y sanciones
por su desempeño.
5. Y sin embargo...
A pesar de un diseño institucional poco propicio para la rendición de

cuentas, de un marco legal incapaz de garantizar que los funcionarios y
gobiernos son vigilados, evaluados y vigilados y de capacidades adminis

trativas que seriamente comprometen la capacidad operativa de los m uni
cipios en esta materia, existen numerosos municipios, de todos tamaños
y colores partidistas, que han intentado mejorar la rendición de cuentas
de sus gobiernos.
El Premio Gobierno y Gestión Local del CIDE recibe año con año
experiencias de gobiernos que, por iniciativa propia y muchas veces ven
ciendo resistencias, intentan promover la rendición de cuentas y acercar
a los ciudadanos a los ayuntamientos. Los resultados son variados (no
se han estudiado sistemáticamente), pero es de destacar el interés de al
caldes y funcionarios por impulsar programas a pesar de que la ley no lo
exige y de que los incentivos políticos podrían ir en sentido contrario.
Los temas son m últiples:21 mecanismos de transparencia focalizada, con-
tralorías sociales en adquisiciones, indicadores de gestión, a mecanismos
de evaluación y un largo etcétera.
Hay dos aspectos a destacar: en primer lugar, que son iniciativas “vo
luntarias”, su funcionamiento depende de que los gobernantes quieran
crearlas y continuarlas; no son obligaciones legales. En segundo lugar, al
tratarse de iniciativas que van más allá de las obligaciones formales, no
suelen ser institucionalizadas. Al term inar la administración que las im
pulsó, no hay garantías de que serán preservadas y continuadas. Se trata
de experiencias voluntarias e informales. Loables y en ocasiones replica
das, pero que son notables precisamente por excepcionales.
VIII. C onclusión : ¿ quién quiere que le rindan cuentas ?
Los gobiernos municipales interactúan en relaciones de rendición de

cuentas en, al menos, tres esferas distintas. Una interna, en donde el ca
bildo (actor principal) debe exigir cuentas a los miembros de la adm i
nistración pública municipal. Una segunda arena externa en donde los
gobiernos municipales (el cabildo principalmente) rinde cuentas a la ciu
dadanía y, finalmente, una tercera arena — externa tam bién— que respon
de a la relación que guardan los gobiernos municipales con los gobiernos
estatal y federal.
En este reporte hemos demostrado que en la prim era arena existen dos
problemas centrales: el tipo de incentivos que genera el diseño institucio
21 Véase http://www.premiomunicipal.org.mx.
nal y la insuficiencia de recursos. En cuanto a los incentivos, el sistema

electoral parece generar resultados perversos. Por una parte, al garantizar
el apoyo de la m ayoría del cabildo al presidente municipal se debilitan los
posibles controles institucionales a la actuación de este servidor público.
Por otra parte, la garantía de la representación proporcional, si bien intro
duce una sana pluralidad al interior del cabildo, también puede agravar
problemas de coordinación al interior del mismo. Como mostramos en
este reporte, ambas situaciones pueden generar efectos contraproducen
tes en la rendición de cuentas del gobierno municipal.
En lo que respecta a la segunda arena, la rendición de cuentas del go
bierno municipal a sus ciudadanos, tenemos que los mecanismos existen
tes son insuficientes en tanto que no cuentan con instrumentos concretos
que obliguen al municipio a seguir ciertas directrices. Por otra parte, es
tos mecanismos dependen de la activa participación de una sociedad que
se m uestra apática y poco involucrada. Sin duda, se trata de un círculo
vicioso pues a pesar de que los ciudadanos desconfían de sus gobiernos
(incluido el municipal), no participan en los mecanismos formales que
les abren las puertas al funcionamiento del gobierno municipal. Como ha
diagnosticado Merilee Grindle:
La actividad cívica organizada [está] casi exclusivamente centrada en ex

traer beneficios tangibles del gobierno; hay poca evidencia de ciudadanos
que estén interesados de forma más general en llamar a cuentas a funcio
narios y agencias públicas por el desempeño de sus responsabilidades [...]
Mientras que muchas comunidades se movilizan en torno a la necesidad de
agua potable, un nuevo camino, un puente, o drenaje, esas mismas comuni
dades no encontraron que la calidad de la educación provista por la escuela
local, el servicio de enfermeras y doctores en la clínica local, o el derecho
a un servicio eficiente en el registro civil fueran temas en torno a los cuales
organizarse. La forma en que son tratados en el palacio municipal es mo
tivo de quejas, no de organización [...] Los grupos están interesados ante
todo en beneficios particulares, no en la idea abstracta de “buen gobierno”,
como un derecho que puede ser demandado por los ciudadanos.22
En la tercera arena de acción de los gobiernos municipales en materia

de rendición de cuentas, la historia es distinta. Los órganos de gobierno
estatales y federales pueden cumplir relativamente bien su responsabi
22 Grindle, Merilee, Going Local Decentralization, Democratization and the Promise

o f Good Governnace, Princeton, Princeton University Press, 2007, pp. 125, 139.
lidad de exigir información. Sin embargo, son justamente eso, flujos de

información que se concentran en el control de los recursos públicos que
poco tiene que ver con el destinatario final de las acciones gubernam en
tales (el ciudadano) y que poco inciden en los aspectos sustantivos del
ejercicio gubernamental.
En resumen, el diseño institucional, las reglas electorales y el funcio
namiento administrativo de los ayuntamientos tienen efectos negativos en
materia de rendición de cuentas. Los incentivos que generan las reglas
en vigor y la falta de capacidades administrativas conducen a un régimen
de rendición de cuentas donde los mecanismos de control interno — los
diseñados para que el presidente municipal y el cabildo vigilen a la ad
ministración local— sirven, en el mejor de los casos, para dotar al presi
dente municipal de control sobre el ejercicio de los recursos por parte de
la burocracia, pero no para conocer el desempeño de sus funciones y el
resultado de dicho desempeño.
En este régimen municipal de rendición de cuentas, además, los m eca
nismos de control externo — la form a como el ayuntamiento en su con
junto rinde cuentas hacia la sociedad y hacia los otros ámbitos de gobier
no— no están directamente vinculados con los internos y están dirigidos
casi exclusivamente a satisfacer las necesidades de información y control
de los gobiernos estatales y federal sobre todo en materia contable.
El resultado es una rendición de cuentas frágil que suele no tener al
ciudadano como destino final y que se concentra en la justificación del
ejercicio del gasto, sin relación con el desempeño ni los resultados y con
pocas posibilidades de incidir con éxito en las decisiones cotidianas. Hay,
desde luego, excepciones: gobiernos municipales que se esfuerzan por
cambiar esta situación y ofrecer al ciudadano la posibilidad de tener un
gobierno que efectivamente le rinda cuentas.
IX. B ibliografía
C ejudo , Guillermo y G erhard , Roberto, “La rendición de cuentas de

transferencias intergubernamentales: el caso del FAIS”, en este volu
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LA RENDICIÓN DE CUENTAS
DE LOS GOBIERNOS ESTATALES EN MÉXICO
Alejandra Ríos Cázares

Guillermo Ceju d o *
S u m a r i o : I. Introducción. II. Discusión teórica. Rendición de

cuentas gubernamental: el concepto y sus dimensiones. III. La
rendición de cuentas en la dimensión administrativa. IV. El
enfoque de este análisis. V. Acceso a la información guberna
mental. VI. La evaluación del Poder Ejecutivo local. VII. El
control interno del Poder Ejecutivo local: las contralorías es
tatales. VIII. El control externo. Las entidades superiores de
fiscalización. IX. Conclusiones: la rendición de cuentas de los
gobiernos estatales. X. Bibliografía.
I. Introducción
En las últimas dos décadas, los gobiernos estatales de México han experi
mentado transformaciones profundas no sólo en su conformación política
sino también en el tipo y número de responsabilidades. Los procesos de
democratización y descentralización han modificado los mecanismos de ac
ceso al poder político, así como el funcionamiento y la organización de los
gobiernos estatales. El resultado de estas transformaciones es el surgimien
to de gobiernos que son política y administrativamente más autónomos y
que cuentan con cada vez más recursos presupuestales para cumplir con un
creciente abanico de funciones.
La combinación de una competencia política más vibrante y mayor
autonomía de gestión debería traducirse en gobiernos estatales más efica
ces y más sensibles a las demandas ciudadanas. La teoría lo predice. Sin
* Agradecemos la asistencia de investigación de Diego Angelino y Marcela Vázquez.
Los resultados basados en las solicitudes de información incorporan las respuestas reci
bidas a mayo de 2009.
115
116 RÍOS CÁZARES/CEJUDO
embargo, en México, la competencia política no ha reforzado el vínculo

con el ciudadano ni la apertura de los gobiernos estatales, y tampoco
el fortalecimiento de la autonomía administrativa de los estados los ha
transformado en gobiernos más eficientes. La lección de los últimos años
es clara: la consolidación de la democracia electoral y la descentraliza
ción gubernamental, por sí mismas, no garantizan un ejercicio eficaz de
gobierno y tampoco la existencia de un gobierno sensible al mandato
ciudadano. Así lo corroboran los escándalos de corrupción y de mal uso
de recursos públicos que diariamente colman la prensa local, así como
análisis académicos sobre desarrollo político estatal.1 Lo anterior sugiere
que a pesar de los cambios, los gobiernos estatales no han logrado rever
tir las inercias y mantienen un flanco débil en el tem a de la rendición de
cuentas.
Por mandato constitucional, todas las entidades federativas están or
ganizadas como regímenes representativos y republicanos; por tanto, el
acceso al poder político sólo es posible por medio de elecciones libres
mientras que el ejercicio de gobierno está dividido en tres poderes distin
tos — Ejecutivo, Legislativo y Judicial— mutuamente dependientes, en
donde ninguno puede, por sí solo, m onopolizar las decisiones de gobier
no. En este tipo de regímenes políticos, cada uno de los tres poderes de
gobierno rinde y exige “cuentas” . Son lo mismo sujetos activos que in
forman, explican y justifican su conducta, que sujetos pasivos que exigen
información, explicación y justificación de la conducta de otros actores.
Es precisamente este equilibrio de obligaciones lo que caracteriza a un
sistema republicano: la división del poder y la vigilancia mutua. Sin em
bargo, aunque los tres poderes rinden y exigen cuentas, el sentido, las ac
ciones y las estrategias que cada uno adopta para cualquiera de estos dos
propósitos son distintos debido a la naturaleza de cada mandato. Así, la
rendición de cuentas del Poder Legislativo no será igual a la rendición de
cuentas del Poder Judicial o del Ejecutivo. Al menos no en los procesos.
1 Algunos títulos relevantes son: Gibson, Edward L., “Boundary Control. Subnatio
nal Authoritarianism in Democratic Countries”, World Politics 58, 2005, pp. 101-132;
Middlebrook, Kevin J. (ed.), Dilemmas of Political Change in Mexico, Londres y San
Diego, Institute of Latin American Studies, University of London y Centro de Estudios
México-Estados Unidos, UCSD, 2004; Beer, Caroline C., Electoral Competition and
Institutional Change in Mexico, Notre Dame, Helen Kellogg Institute for International
Studies (ed.), University of Notre Dame Press, 2003.
RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS GOBIERNOS ESTATALES EN MÉXICO 117
En este reporte, nos concentramos exclusivamente en las instituciones

y los procesos asociados a la rendición de cuentas del Poder Ejecutivo
estatal; en particular, estudiamos cuatro procesos: la generación y sis
tematización de información gubernamental; la evaluación de actores,
instituciones y políticas; la supervisión y vigilancia del adecuado uso de
los recursos públicos y del apego a la legalidad por parte de los actores
e instituciones involucrados, y, finalmente, las medidas de prevención y
sanción ante irregularidades en el ejercicio del gobierno.
El reporte está organizado en cinco secciones. La prim era sección pre
senta los referentes teóricos que guían el análisis. En la segunda sección
nos ocupamos de la generación de información gubernamental y el acce
so a ésta. La tercera sección expone el análisis de los procesos y las ins
tituciones encargadas de la evaluación del desempeño gubernamental. La
cuarta corresponde al análisis de los controles internos y externos del Po
der Ejecutivo. La quinta sección recapitula las principales conclusiones.
La información que presentamos a continuación proviene principal
mente de solicitudes directas de información y cuestionarios de preguntas
cerradas que enviamos a dependencias gubernamentales, órganos garan
tes del acceso a la información pública y entidades de fiscalización (los
cuestionarios fueron enviados a los órganos garantes y las contralorías en
el otoño de 2008).2 La información obtenida por medio de los cuestiona
rios se confrontó con las respuestas a las solicitudes cuando esto fue posi
ble. En total, recibimos veinte respuestas al cuestionario de transparencia
y quince respuestas a nuestro cuestionario de contralorías.
Complementamos la información de los cuestionarios y las solicitudes
con investigación documental. En todos los casos, se utilizó la sección de
recursos jurídicos de la página electrónica de la Suprema Corte de Justi
cia de la Nación para consultar legislación estatal; cuando esto no fue po
sible, se recurrió a los archivos electrónicos de los congresos estatales.
2 Los cuestionarios fueron enviados a los órganos garantes del acceso a la informa
ción pública estatales y a las contralorías estatales. Sobre las entidades de fiscalización
superior estatales nos apoyamos en Ríos-Cázares, Alejandra y Pardinas, Juan, “Hacia
la reforma constitucional: las entidades de fiscalización superior en México”, en Ríos-
Cázares, A. (ed.), La rendición de cuentas gubernamental en México: evaluación de la
fiscalización superior en los estados, México-San Diego, California, Centro de Estudios
México-Estados Unidos, UCSD, 2008.
II. D iscusión teó rica .

R endición de cuentas gubernam ental :
el concepto y su s dimensiones
La rendición de cuentas es un concepto complejo. Son múltiples sus

definiciones y en consecuencia, las aproximaciones para el análisis em
pírico son igualmente diversas.3 En este reporte, nos apoyamos en la pro
puesta de Mark Philp4 para definir la rendición de cuentas como una re
lación entre dos actores (A y B) en la que A está formalmente obligado
a informar, explicar y ju stifica r su conducta a B (con respecto a algún
asunto determinado, M). En esta relación, B tiene la facultad de examinar
la conducta de A (con respecto a M) y cuenta con instrumentos para vigi
larlo e incidir en su comportamiento — vía sanciones o incentivos— . 5
Como bien explica Philp, esta definición tiene al menos dos ventajas.
Por un lado, nos aleja de debates normativos sobre el objeto de la rendi
ción de cuentas, pues en vez de concentrar el análisis en qué tan deseable
3 Para una discusión general véase: López Ayllón, Sergio y Merino, Mauricio, “La
rendición de cuentas en México: perspectivas y retos”, incluido en este volumen; Main-
waring, Scott, “Introduction: Democratic Accountability in Latin America”, en Mainwar-
ing, S. y Welna, C. (eds.), Democratic Accountability in Latin America, Nueva York,
Oxford University Press, 2003; Schedler, Andreas, “Conceptualizing Accountability”, en
Schedler, A. et al. (eds.), The Self-Restraining State: Power and Accountability in New
Democracies, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1999; Behn, Robert D., Rethinking
Democratic Accountability, Washington D.C., Brookings Institution, 2001.
4 Philp, Mark, “Delimiting democratic Accountability”, Political Studies, vol. 57,
núm. 3, mayo de 2008.
5 En términos más amplios, adoptamos, con leves modificaciones, la definición de
Bovens sobre lo que es (y no es) una relación de rendición de cuentas: una relación de ren
dición de cuentas es aquella en la que un actor informa, explica y justifica su conducta
a otro actor (no sólo propaganda o información destinada al público en general). La ex
plicación está explícitamente dirigida a ese otro actor (y no al azar). El actor está obligado
a rendir cuentas (y no en libertad de hacerlo o no). Hay la posibilidad de debate, juicio y
sanción (y no un monólogo sin compromiso). Finalmente, la rendición de cuentas debe ser
pública (y no sólo informes internos). Bovens, Mark, “Analysing and Assessing Public
Accountability. A Conceptual Framework”, European Governance papers, C-06-01:12,
2006. Véanse, también, Adserá, Alicia et al., “Are You Being Served? Political Accounta
bility and Quality of Government”, Journal of Law, Economics, and Organization, 19 (2),
2003, pp. 445-490; Behn, op. cit.; Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?,
México, Instituto Federal de Acceso a la Información, 2004; Dubnick, M. y Romzek, B.,
“Accountability”, en Shafritz J. (ed.), International Encyclopedia of Public Policy and
Administration, Nueva York, Westview Press, 1998.
o pertinente es el asunto M, el énfasis se hace en la coherencia y efectivi

dad de los instrumentos concretos con que cuenta A para informar, expli
car y justificar su conducta, así como en los mecanismos con que cuenta
B para vigilar e incidir en el comportamiento de A .6 Por otra parte, esta
definición deja en claro que la simple producción de información, sin ex
plicación ni justificación, no es rendición de cuentas.
El vínculo entre A y B puede ser vertical o diagonal. Las relaciones
verticales suponen una jerarquía entre los actores involucrados, mientras
que las relaciones diagonales describen un vínculo que no es jerárqui
co, pero que sí implica la obligación (usualmente) formal de informar y
justificar decisiones específicas (es decir, existe un actor A), así como la
obligación de evaluar conductas concretas (existe un actor B).7 Las rela
ciones de rendición de cuentas pueden, incluso, referir situaciones trian
guladas en donde A rinde cuentas a B por su conducta con respecto a un
asunto M que afecta o atañe a un actor adicional, C.8
En los regímenes democráticos modernos distinguimos dos dimensio
nes de la rendición de cuentas gubernamental (diagrama 1). La primera
dimensión refiere a la relación que se establece entre los representantes
electos por sufragio popular y aquellos que les otorgaron la potestad para
gobernar, determinar la distribución de los recursos y definir las acciones
de política a seguir. A esta primera dimensión la hemos denominado la
dimensión electoral de la rendición de cuentas gubernam ental.9 La se
gunda dimensión refiere a la relación que existe entre los representantes
y las oficinas burocráticas responsables de implementar las acciones de
gobierno. Esta segunda parte es la dimensión administrativa de la rendi
ción de cuentas.
6 Dubnick y Romzek los llaman “mecanismos de rendición de cuentas”. Véase Dub-

nick y Romzek, op. cit.
7 Véase Bovens, op. cit, pp. 20 y 21. Esta metáfora especial de relaciones de ren
dición de cuentas no debe confundirse con la sugerida por Guillermo O’Donnell entre
rendición de cuentas horizontal y vertical. O’Donnell, Guillermo, “Horizontal Account
ability in New Democracies”, Journal of Democracy, 9 (3), 1998.
8 Donde C bien puede referir a la ciudadanía. Veáse para una elaboración de esta
idea: López Ayllón y Merino, “La rendición de cuentas en México...”, cit.
9 Aunque la dimensión electoral se sustenta justamente en los procesos electorales,
el vínculo entre representantes y representados no se restringe a estos, pues la dimensión
electoral también se sostiene con acciones de apertura de información, explicación y
justificación de las instituciones gubernamentales hacia los ciudadanos.
DIAGRAMA 1
D im ensiones de la rendición de cuentas
Dimensión electora] Dimensión administrativa
Fuente: Elaboración propia
Cada una de estas dimensiones tiene una lógica y un objetivo particu

lar. En la dimensión electoral, el punto nodal de la rendición de cuentas
es la efectividad de los mecanismos de representación política de la ciu
dadanía. En cambio, en la dimensión administrativa el objetivo es que los
instrumentos “internos” de rendición de cuentas garanticen que las políti
cas públicas se diseñen e implementen de acuerdo con las directrices que
recibe de los representantes electos. Cada dimensión está compuesta a su
vez por un conjunto de relaciones de rendición de cuentas secundarias
cuya vinculación da coherencia al todo.
Al igual que nuestra definición general de rendición de cuentas, la di
ferenciación de dimensiones que proponemos tiene por propósito separar
la representación política del ejercicio de gobierno. Se trata de una dis
tinción estrictamente analítica que no niega la complementariedad de am
bas dimensiones. De hecho, un régimen democrático es justamente aquél
donde ambas dimensiones no sólo están vinculadas, sino que además se
refuerzan mutuamente y en donde la “política de rendición de cuentas
[...] tiene como propósito fortalecer la legalidad y el sentido democrático
de las responsabilidades públicas y sancionar (positiva o negativamente)
a los actores que las asumen” . En un régimen democrático, la rendición
de cuentas combina ambas dimensiones con una “vocación pública — y

no meramente burocrática— ”.10
III. La rendición de cuentas en la dim ensión administrativa
Identificamos cuatro procesos necesarios para una rendición de cuentas

efectiva en la dimensión administrativa. El primero consiste en la gene
ración, organización y conservación de información sobre las decisiones
gubernamentales y el funcionamiento general del gobierno. El segundo
proceso se refiere a las acciones para que esta información sea pública y
accesible. El tercero alude a los procedimientos de evaluación de actores
y agencias gubernamentales. Finalmente, el cuarto proceso consiste en
la articulación de un marco normativo y una estructura institucional que
garantice la asignación de responsabilidades, así como la efectiva imple-
mentación de sanciones y recompensas cuando es debido.
En pocas palabras, en un sistema de rendición de cuentas eficaz, el
desempeño gubernamental es documentado (y la información generada
debe ser accesible), el desempeño gubernamental es evaluado (y las eva
luaciones se constituyen en insumos para decisiones futuras de política)
y además, el desempeño gubernamental es sujeto de vigilancia y control
(lo que permite identificar fallas e imponer sanciones). Estos procesos
cubren los tres elementos centrales de la rendición de cuentas: la obliga
ción de informar, la necesidad de explicar y justificar las decisiones, y la
posibilidad de incidir en la conducta de los actores.
La rendición de cuentas requiere de armonía y complementariedad en
tre los distintos procesos e instituciones que la sostienen. Existe comple-
mentariedad cuando el funcionamiento de uno aumenta la eficacia de los
demás. Para la rendición de cuentas, la implicación es evidente: la calidad
del régimen de rendición de cuentas en su conjunto es una función no
10 Es común encontrar casos donde la rendición de cuentas en alguna de estas di

mensiones es efectiva. Hay ejemplos de dictaduras eficientes en el control de su propia
burocracia (es decir, la falla principal se concentra sólo en la dimensión electoral) y
también existen situaciones donde el componente electoral es sólido, pero el control de
la burocracia es deficiente (es decir, la falla principal se concentra sólo en la dimensión
administrativa). El resultado de la primera situación es un gobierno efectivo que, sin
embargo, no es responsivo a las demandas ciudadanas; el resultado de la segunda es un
gobierno sensible a la demanda ciudadana, pero inefectivo para responder a ellas. Véase:
López Ayllón y Merino, ‘La rendición de cuentas en México...”, cit.
sólo de la calidad de cada uno de los procesos, sino también de su articu

lación y de las sinergias que se generan entre ellos.
Los procesos de rendición de cuentas, las instituciones y los actores
asociados no siempre se complementan en un círculo virtuoso. Puede
suceder que en vez de fortalecerse mutuamente se estorben generando
una fragmentación tal, que cada proceso funcione con una lógica propia
y esté débilmente vinculado con los demás. La principal consecuencia de
una desarticulación como ésta consiste en la creación de procesos para
lelos que bien pueden perseguir un objetivo común, pero que operan con
racionalidades distintas.
En suma, la rendición de cuentas será efectiva sí, y sólo sí, los proce
sos que la sostienen funcionan y además existe coherencia y complemen-
tariedad entre ellos. Si cualquier proceso falla, o si no hay eslabones que
lo conecten con los demás, la rendición de cuentas será inevitablemente
incompleta.
IV. E l enfoque de este análisis
Todavía es escaso el análisis comparado de los gobiernos estatales de

nuestro país. Los estudios que existen se organizan en dos tendencias
dominantes. La prim era se concentra en el análisis de las instituciones
representativas, los sistemas y los procesos electorales. Gracias a estas
investigaciones podemos documentar el cambio en la competencia elec
toral que ha caracterizado a los estados en las últimas décadas. La segun
da tendencia se enfoca al examen minucioso del marco normativo. En
buena parte de estos análisis hay un esfuerzo serio por desarrollar instru
mentos de medición (por ejemplo, índices) que permitan contrastar las
leyes estatales. Estos estudios han develado la falsa homogeneidad de la
República. Aunque estas investigaciones son valiosísimas para entender
el complicado panorama del gobierno estatal, todavía hace falta avanzar
en una importante vertiente que es el estudio del funcionamiento concre
to de las instituciones políticas en los estados de la República. Sabemos
muy poco sobre la organización de las dependencias gubernamentales en
los estados y sabemos todavía menos sobre los procesos internos de toma
de decisiones. En este reporte intentamos avanzar en esta tercera vertien
te. En vez de enfocarnos en el marco normativo, nos concentramos en
las características estructurales y el funcionamiento de las instituciones
políticas vinculadas a los procesos de rendición de cuentas atendiendo
RENDICION DE CUENTAS DE LOS GOBIERNOS ESTATALES EN MÉXICO 123
tres variables: autonomía política, autonomía de gestión y suficiencia de

recursos.
Por autonomía política evaluamos si existe una diferenciación de incen
tivos (propósitos) e intereses entre la institución que es nuestro objeto de
estudio y aquellas entidades sobre las cuales esta institución puede o debe
incidir. El punto nodal de la autonomía política es que la institución pue
da determinar — libre de presiones externas— los criterios y el alcance de
sus actividades, de tal manera que su funcionamiento y supervivencia no
estén condicionados a una convergencia de intereses con la institución o
actores sobre los cuales su comportamiento o acciones repercuten.11 Para
evaluar la autonomía política de estas instituciones prestamos particular
atención a los procesos de nombramiento y remoción de sus titulares, así
como a la vulnerabilidad del mandato de estos servidores.
Por autonomía de gestión, evaluamos la independencia de la institu
ción para decidir no sólo su organización interna, sino tam bién su plan
de trabajo. La idea central es que una institución que tiene a su cargo la
delicada tarea de rendir cuentas (o exigirlas) puede verse maniatada si no
cuenta con la potestad de definir su agenda de trabajo y la distribución
del mismo.
Finalmente, una institución que goza de autonomía política y de ges
tión, pero que carece de recursos suficientes para llevar a cabo sus res
ponsabilidades, tiene pocas probabilidades de ser efectiva. Una seria
restricción de recursos transform a cualquier responsabilidad y prerro
gativa institucional en una autoridad sin poder, en un mandato sin efecto
(unfunded m andates). 12
La hipótesis central es que la ausencia de alguna de estas caracterís
ticas debilita a la institución y en consecuencia, la coherencia del siste
ma. Es decir, ceteris paribus, existe una relación positiva entre estas tres
variables, la solidez de la institución y la efectividad de la rendición de
cuentas.
¿Cuáles son las instituciones relevantes? En los gobiernos estatales,
los procesos que hemos descrito tienen un espejo institucional. La gene
ración de información y su accesibilidad está determinada por una nor
11 Retomamos esta definición de Ríos Cázares y Pardinas, op. cit.

12 De acuerdo al US Congressional Glossary un unfunded mandate es una obligación
de política pública o programa de gobierno que no recibe fondos suficientes para su cum
plimiento. Véase http://www.c-span.org/guide/congress/glossary/unfunded.htm (consul
tado el 15 de octubre de 2008).
mativa que regula su producción y sistematización. Este tema no es m e

nor, pues sin una legislación adecuada al respecto no habrá información
que pueda ponerse a disposición del público o bien que sea relevante para
la evaluación del desempeño gubernamental. Este reporte revisa si los
gobiernos estatales cuentan con una legislación actualizada y efectiva en
este rubro. En la evaluación del acceso a la información gubernamental
nos concentramos en el análisis de las capacidades de los órganos garan
tes de este derecho. En lo que concierne a la evaluación del desempeño de
las agencias de gobierno y a la vigilancia de las acciones de la burocracia
estatal, analizamos las características y capacidades de dos instituciones
que son piezas clave en el control interno y externo del Poder Ejecutivo
estatal: la contraloría del estado y la entidad de fiscalización superior.
V. A cceso a la inform ación gubernamental
1. ¿Acceso a qué?
Nuestra revisión de la situación de la transparencia y el acceso a la

información en los estados comienza con un aspecto poco estudiado del
funcionamiento de los gobiernos estatales que, sin embargo, resulta fun
damental para que los engranes del complicado entramado institucional
de la rendición de cuentas funcione adecuadamente: el procedimiento
para la generación, archivo y sistematización de la información guber
namental. Los archivos son, a un tiempo, un instrumento para la gestión
cotidiana, un componente central de la memoria institucional, y un requi
sito básico para cualquier acción de transparencia.13
La Constitución federal, en su artículo sexto (reformado en 2007), se
ñala que todos los sujetos obligados por las leyes de transparencia de
berán “preservar sus documentos en archivos administrativos actualiza
dos [...]” . Si bien todas las leyes de transparencia estatales, por mandato
constitucional, deben contar con normas que garanticen ciertos mínimos
13 Véase Guerra Ford, Oscar, “Archivos y acceso a la información en el Distrito Fede

ral”, Memorias del Primer Encuentro de Archivos del Distrito Federal: Organizar para
Conservar, México, Secretaría de Cultura del Distrito Federal, 2008. Para el Archivo Ge
neral de la Nación, archivo es el “conjunto orgánico de documentos en cualquier soporte,
que son producidos o recibidos en el ejercicio de sus atribuciones por las dependencias y
entidades”.
sobre este tema, la realidad es que no todos los estados cuentan con le
yes ex profeso, o por lo menos, con lineamientos generales para el uso y
manejo de archivos administrativos; en algunos casos, esta normatividad
se restringe a un capítulo o a algunos artículos dentro de la propia ley de
transparencia.
En el país, diecisiete estados cuentan con una ley de gestión de archi
vos, mientras que diez más han emitido lineamientos o criterios para su
gestión (tabla 1). Destacan Hidalgo, Guanajuato y Sonora en donde ade
más de las leyes de archivo se emitieron criterios que detallan cómo debe
ser el correcto manejo de los archivos públicos. En el resto de las entida
des aún no existen reglas precisas o criterios mínimos sobre la generación
y almacenamiento de la información.
La revisión de las leyes de archivo estatales muestra una alta hom oge
neidad, pues la mayoría de estas legislaciones recupera las definiciones y
procesos básicos emitidos por el Archivo General de la Nación.14 Lo que
varía sustancialmente, sin embargo, es el nivel de detalle: por ejemplo,
mientras Guanajuato incluye la descripción de los espacios geográficos
donde habrán de almacenarse los archivos, la legislación de Nayarit ni
siquiera contempla los diferentes tipos de archivo. Un ejemplo adicional
es la legislación del Estado de M éxico, la cual aunque enuncia elementos
básicos, no contempla procesos específicos, ni detalla los mecanismos de
gestión.15
Destaca el que todas las leyes que crean sistemas estatales de archivo
(con las notables excepciones de Hidalgo, Guanajuato y San Luis Potosí)
14 Archivo General de Nación e IFAI, “Lineamientos Generales para la Organización

y Conservación de los Archivos de las Dependencias y Entidades de la Administración
Pública Federal”, Diario Oficial de la Federación, 2004.
15 En los Criterios y Lineamientos en Materia Archivística de Guanajuato —confor
mada por 36 artículos además de la descripción de los espacios geográficos—, se inclu
yen los factores ambientales (temperatura y humedad) que deben prevalecen en dichos
espacios geográficos, características de la iluminación, instrumentos de consulta, entre
otros. Los lineamientos de San Luis Potosí, con 44 artículos, contemplan la existencia de
un coordinador de archivos, los aspectos mínimos que deben contener los códigos de cla
sificación, las acciones que deberá comprender el proceso de baja documental, los instru
mentos básicos de control archivístico, entre otros. En el caso del Distrito Federal no son
los lineamientos, sino la ley, la que tiene un nivel de detalle particular. A lo largo de sus
70 artículos, se contempla la creación de sistemas institucionales de archivo, se describen
los procesos documentales y archivísticos básicos, el proceso de valoración documental
y, además, cuenta con un capítulo especial dedicado a los documentos electrónicos.
entraron en vigor antes que las respectivas leyes de transparencia, la m a

yoría durante las décadas de los ochenta y noventa. Es, sin embargo, aún
más sorprendente el hecho de que a pesar de la entrada en vigor de la re
forma constitucional al artículo sexto, todavía no se concrete en algunos
estados un sistema estatal de archivo.16
TABLA 1
E stados con leyes específicas o lineam ientos generales
p a ra la gestión de archivos11
Ley que rige la gestión de archivos Vigente Reforma

Estado
públicos desde más reciente
Ley General de Administración

Baja No ha sido
Documental para el Estado de Baja 12-jul-04
California reformada
California
Ley General del Sistema de

Chihuahua Documentación e Información Pública 20-jul-97 30-jun-07
del Estado de Chihuahua
Ley de Archivos Públicos del Estado No ha sido

Coahuila 26-may-07
de Coahuila de Zaragoza reformada
16 Un ejemplo es Hidalgo, en donde de conformidad con el artículo cuarto transitorio

de la Ley de Archivos del Estado de Hidalgo, la ley que crea el Sistema Estatal de Archi
vos de Hidalgo, publicada el 1o. de marzo de 1987, quedó abrogada, mas no desapareció
el Sistema. La decisión en este caso fue incorporar el marco normativo del Sistema Es
tatal de Archivo a la nueva Ley de Archivos. Este es también el caso de Chihuahua, cuya
ley crea el sistema estatal de archivo y a la vez prevé los lineamientos y mecanismos de
gestión documental. Tal ley fue expedida en 1991 y ha sido reformada en tres ocasiones,
la última de ellas en 2007.
11 La solicitud de información se hizo a los Institutos o Comisiones garantes de la
transparencia y acceso a la información en cada una de las entidades federativas y, en
los casos donde fue posible hacerlo mediante medios electrónicos, a la Secretaría de
Contraloría (u homóloga) y a la Secretaría de Gobierno estatales. La información so
licitada fue: Lineamientos y criterios utilizados por los sujetos obligados de la Ley de
Transparencia del estado para el archivo de los documentos públicos, indicando desde
cuándo se utilizan.

Estado
Colima Ley de Archivos del Estado de Colima 26-nov-05 12-may-01
Distrito No ha sido
Ley de Archivos del Distrito Federal 9-oct-08
Federal reformada
Ley de Archivos Generales del Estado No ha sido

Guanajuato 19-jun-07
y los Municipios de Guanajuato reformada
Ley de Archivos del Estado de No ha sido

Hidalgo 8-may-07
Hidalgo reformada
Ley que Regula la Administración de

Jalisco Documentos Públicos e Históricos del 8-feb-98 06-Ene-05
Estado de Jalisco
Ley de Documentos Administrativos e

México 25-mar-86 30-Abr-04
Históricos del Estado de México
Ley de Archivos Administrativos e

No ha sido
Michoacán Históricos del Estado de Michoacán de 4-mar-04
reformada
Ocampo y sus Municipios
Ley General de Documentación para

Morelos 7-dic-95 31-Jul-02
el Estado de Morelos
Ley de Protección y Conservación de No ha sido

Nayarit 17-jul-57
Archivos del Estado de Nayarit reformada
No ha sido
Oaxaca Ley de Archivos del Estado de Oaxaca 19-jul-08
reformada

Estado
Ley del Sistema Estatal de

Quintana No ha sido
Documentación del Estado de 29-dic-01
Roo reformada
Quintana Roo
Ley que Regula la Administración

No ha sido
Sonora de Documentos Administrativos e 26-abr-96
reformada
Históricos del Estado de Sonora.
Ley de Archivos Públicos del Estado No ha sido

Tabasco 6-ene-09
de Tabasco reformada
No ha sido
Tlaxcala Ley de Archivos de Tlaxcala 18-dic-03
reformada
Las deficiencias de la gestión de archivos son consecuencia de un m ar

co legal insuficiente y también de problemas de coordinación entre las
dependencias, así como de desconocimiento y ambigüedad en los m an
datos de los responsables. En nuestras solicitudes de información, reci
bimos datos contradictorios por parte de los órganos garantes del acceso
a la información y las contralorías. Encontramos tam bién que en algunos
estados cada sujeto obligado tiene la facultad de emitir sus propios li-
neamientos y criterios para el archivo de los documentos públicos gu
bernamentales, lo que es motivo de heterogeneidad y probable causa de
descoordinación, dificultando un control transversal de todos los archivos
del estado. Por ejemplo, en Quintana Roo, el Instituto de Transparencia
comentó:
En términos generales, los sujetos obligados regulan su organización y

funcionamiento de acuerdo a la normatividad que les es aplicable. En este
sentido, por lo que hace al archivo de sus documentos públicos también
se aplica esta premisa, por lo que cada sujeto obligado tiene la facultad
de organizar libremente, y conforme a la normatividad que le compete,
sus archivos. Bajo este tenor, y considerando que este aspecto cada sujeto
obligado lo define individualmente, respecto al ITAIPQROO le refiero que

a la fecha no existen lineamientos ni criterios específicos emitidos por esta
Autoridad que regulen el archivo de los documentos públicos (cursivas
nuestras).18
En otros estados la situación no es tan extrema, ya que sí hay directrices

generales, aunque cada sujeto obligado emite sus propios lineamientos.
Por ejemplo, en Chiapas, el Instituto de Transparencia del estado emitió
Lineamientos Generales y Recomendaciones para la Conservación y Or
ganización de Documentos y Archivos de los Sujetos Obligados, de los
que se desprenden las directrices que cada sujeto obligado debe seguir
para emitir sus propios lineamientos. En este tenor, la Secretaría de la
Contraloría del mismo estado nos explica que con respecto al Poder Eje
cutivo fue la Unidad de Acceso a la Información Pública del Poder Ejecu
tivo, adscrita a la Contraloría, la que “emitió los Lineamientos Generales
para la Organización y Conservación de los Archivos de la Administración
Pública del Estado de Chiapas, y al mismo tiempo estableció la metodolo
gía archivística a seguir para dar cumplimiento a esta norm a”.19 Cuando
existe una fragmentación como ésta, tam bién aumenta la probabilidad de
que la calidad de los lineamientos y, principalmente, la vigilancia sobre
su cumplimiento, no esté garantizada.
Lo preocupante es que en algunos estados de la República todavía no
existen criterios mínimos y reglas precisas sobre la generación y alm ace
namiento de la información. El principal problema de no contar con estas
18 Y continuó: “No obstante, es menester señalarse que el Instituto toma en considera

ción las disposiciones de la Ley del Sistema Estatal de Documentación del Estado de Quin
tana Roo, la Ley de Transparencia yAcceso a la Información Pública del Estado de Quinta
na Roo y los Lineamientos Generales para la Clasificación y Desclasificación de la In
formación Pública de los Sujetos Obligados de la Ley de Transparencia del Estado, para
los efectos de la organización y clasificación de nuestros archivos, en los que se inclu
yen los documentos públicos”. Respuesta a solicitud de información con folio 063/UV/
ITAIPQROO/05/11/2008, emitida el 18 de noviembre de 2008.
19 Respuesta a solicitud de información No. 960 mediante MEMO No. SECON/
UAIP/VyA/019/2008, emitida el 11 de noviembre de 2008. En Guanajuato, la situación
es similar. De acuerdo al Instituto de Acceso a la Información Pública, en el estado se
utilizan los Criterios Generales para la Organización de los Archivos; sin embargo, omi
tió mencionar que éstos sólo serían vigentes hasta que cada sujeto obligado emitiera sus
propios lineamientos. Secretaría de Finanzas y Administración, notificación de respuesta
a solicitud de información con número de folio 5598, emitida el 10 de noviembre de
2008.
130 r í o s c á z a r e s /c e j u d q
leyes o lineamientos radica en que ante la solicitud de información de

cualquier ciudadano, los sujetos obligados no tendrán “la certeza jurídica
para determinar si la información ya no existe en los archivos del ente
público, o si aún se encuentra guardada en los almacenes de documentos
y no puede localizarse debido a la carencia de instrumentos archivísticos
adecuados” . 20 En otras palabras, el derecho ciudadano de acceder a la in
formación pública bien puede verse truncado simplemente por la falta de
administración de los archivos gubernamentales.
Dos conclusiones sobre este tema. Primero, la emisión de normativi-
dad sobre la gestión de archivos parte de una visión de la documentación
como un mecanismo de apoyo para la creación de archivos históricos, la
transparencia y el acceso a la información. Esto, sin duda, es positivo. sin
embargo, los archivos como instrumentos de gestión — para documentar
la tom a de decisiones y para crear una m em oria institucional— suelen
ser subproductos. No sorprende por tanto la poca atención que se presta
a este insumo fundamental de la rendición de cuentas. segundo, la situa
ción de la normatividad en esta materia sugiere que aunque el derecho a
la información es reconocido en constituciones y leyes estatales, su ejer
cicio se encuentra limitado por la carencia de información gubernamental
sistematizada. El derecho ciudadano a conocer información gubernam en
tal depende en buena m edida de la eficiencia con que se crean y organizan
los archivos públicos.
2. L os órganos garantes del acceso a la inform ación pública
En la actualidad, todas las entidades de la República tienen una ley de

transparencia y acceso a la información pública gubernamental y todas
contemplan la existencia de un órgano garante de la transparencia co
nocido como instituto o comisión de acceso a la información (instituto
de transparencia de aquí en adelante) (tabla 2). sin embargo, hasta fe
chas muy recientes esto no fue así. Antes de la reforma al artículo sexto
constitucional, existían problemas de diseño institucional, así como una
diversidad de interpretaciones jurídicas de la norma que hacían que en la
20 Otro problema es que los sujetos obligados enfrenten día a día dificultades para
localizar rápidamente la documentación requerida por los solicitantes, por lo que deban
invertir una mayor cantidad de recursos humanos y tiempo para encontrar la información
dentro del plazo estipulado por la ley. Véase Guerra Ford, op. cit.
práctica se limitara de manera importante el derecho de acceso a la infor

mación gubernamental en los estados.21 En respuesta, se impulsó la re
forma aludida que incluía el principio de máxima publicidad y detallaba
mínimos sobre la información que debe ser transparente de oficio.22
Las leyes de transparencia que se han publicado en los últimos años se
caracterizan por su heterogeneidad. En este reporte, sin embargo, hace
mos un énfasis espacial no en las características y contenido de la legis
lación estatal (cuyo análisis comparado ha recibido notable atención en
los últimos años), sino en un aspecto menos estudiado de la transparencia
en los estados: las características y operación de los institutos de trans
parencia.
21 Véase Merino, Mauricio, “Muchas políticas, un solo derecho”, en López Ayllón,

Sergio (coord.), Democracia, Transparencia y Constitución, IFAI-UNAM, 2006.
22 Véase López Ayllon, Sergio y Arellano Gault, David, Estudio en materia de trans
parencia de otros sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, Mexico, CIDE-IFAI-UNAM, Instituto de Investi
gaciones Jurídicas, 2008. Si bien la mayoría de las entidades ajustó ya su legislación para
cumplir con los mínimos de la reforma, hay casos en donde esto no ha ocurrido o esta en
proceso de suceder. Por ejemplo, todavía en diciembre del 2008, la legislatura de Baja
California Sur mantenía la discusión del dictamen correspondiente en comisiones.
TABLA 2
Leyes de transparencia estatales y órganos garantes
Reforma más
Estado Órgano garante Nombre de la ley Vigente desde
reciente
Ley de Transparencia y Acceso a la

Instituto de Transparencia del
Aguascalientes Información Pública del Estado de 15-ene-03 22-may-06
Estado de Aguascalientes
Aguascalientes
Consejo Ciudadano de
Ley de Acceso a la información
Transparencia y Acceso a la No ha sido
Baja California pública para el Estado de Baja 12-ago-05
Información Pública de Baja reformada
California
California
Instituto de Transparencia y Acceso Ley de Transparencia y Acceso a la

Baja California No ha sido
a la Información Pública del Estado Información Pública para el Estado 1-ene-06
Sur reformada
de Baja California Sur de Baja California Sur.
Comisión de Transparencia y Ley de Transparencia y Acceso a la

No ha sido
Campeche Acceso a la Información Pública del Información Pública 21-jul-05
reformada
Estado de Campeche del Estado de Campeche
Ley de Acceso a la Información

Instituto Coahuilense de Acceso a la
Coahuila Pública del Estado de Coahuila de 29-oct-03 18-may-08
Información Pública
Zaragoza
Reform a más
Estado Órgano garante Nom bre de la ley Vigente desde
reciente

comisión Estatal para el Acceso a la
Colima Información Pública del Estado de 1-mar-03 24-abr-08
Información Pública de colima
colima
Instituto de Acceso a la información Ley que Garantiza la transparencia

Chiapas Pública de la Administración Pública y el Derecho a la información 12-oct-06 29-oct-08
Estatal de chiapas Pública para el Estado de chiapas
Instituto chihuahuense para la Ley de transparencia y Acceso a la

Chihuahua Transparencia y Acceso a la información Pública del estado de 10-oct-05 5-jul-08
Información chihuahua
Ley de transparencia y Acceso a

instituto de Acceso a la información No ha sido
Distrito Federal la información Pública del Distrito 28-mar-08
Pública del Distrito Federal reformada
Federal
Ley de transparencia y Acceso a la

comisión estatal para el Acceso a la No ha sido
Durango información Pública 13-jul-08
información Pública de Durango reformada
del estado de Durango

instituto de Acceso a la información
Guanajuato Pública para el estado y los 29-jul-03 10-jun-08
Pública de Guanajuato
Municipios de Guanajuato
Reform a más
reciente
comisión para el Acceso a la

Ley de Acceso a la información No ha sido
Guerrero Información Pública del Estado de 14-oct-05
Publica del estado de Guerrero - reformada
Guerrero

instituto de Acceso a la información No ha sido
Hidalgo información Publica gubernamental 29-dic-06
Pública Gubernamental de Hidalgo reformada
para el estado de Hidalgo
instituto de Transparencia e Ley de transparencia e información No ha sido

Jalisco 6-ene-05
información Pública de Jalisco Publica del estado de Jalisco reformada
instituto de Transparencia y Acceso Ley de transparencia y Acceso a la

No ha sido
México a la información Pública del estado información Publica del estado de 30-abr-04
reformada
de México México
instituto para la Transparencia y Ley de transparencia y Acceso a la

Michoacán Acceso a la información Pública del información Publica del estado de 28-ago-02 7-nov-08
estado de Michoacán Michoacán de ocampo
Ley de información Pública,

instituto Morelense de información
Morelos estadística y Protección de datos 25-ago-03 4-nov-08
Pública y estadística
personales del estado de Morelos
Reform a más
reciente
Instituto de Transparencia y Acceso Ley de transparencia y Acceso a la

Nayarit a la información Pública del Estado información Pública del estado de 22-dic-07 25-mar-08
de Nayarit Nayarit
comisión de transparencia y Ley de transparencia y Acceso a la

No ha sido
Nuevo León Acceso a la información del estado información del estado de nuevo 19-jul-08
reformada
de Nuevo León León

instituto estatal de Acceso a la
Oaxaca información Pública para el estado 16-sep-06 15-mar-08
información Pública de oaxaca
de oaxaca
comisión para el Acceso a
la información Pública de la
Puebla información Pública del estado de 16-ago-04 18-jul-08
Administración Pública del estado
Puebla
de Puebla
Ley estatal de Acceso a la
comisión estatal de información
Querétaro información gubernamental en el 27-sep-02 30-dic-08
Gubernamental de Querétaro
estado de Querétaro
instituto de transparencia y Ley de transparencia y Acceso a la

Quintana Roo Acceso a la información Pública de información Pública del estado de 31-may-04 2-jul-08
Quintana Roo Quintana Roo
Reform a más
reciente
comisión Estatal de Garantía de Ley de Transparencia y Acceso a la

No ha sido
San Luis Potosí Acceso a la Información Pública de Información Pública del Estado de 18-oct-07
reformada
san Luis Potosí san Luis Potosí
comisión Estatal para el Acceso a la

Sinaloa información Pública del estado de 26-abr-02 20-ago-08
Pública del Estado de sinaloa
sinaloa
instituto de Transparencia Ley de Acceso a la información

Sonora 25-feb-05 14-ago-07
informativa del estado de sonora Pública del estado de sonora
Instituto Tabasqueño de Ley de Transparencia y Acceso a la

Tabasco transparencia y Acceso a la información Pública del estado de 10-feb-07 26-dic-07
información Pública Tabasco
La comisión de Acceso a la Ley de Acceso a la información
información Pública y Protección Pública y Protección de Datos No ha sido
Tlaxcala 22-may-07
de Datos Personales del estado de Personales para el estado de reformada
tlaxcala Tlaxcala
instituto de transparencia y Acceso Ley de Transparencia y Acceso a la
No ha sido
Tamaulipas a la información del estado de información Pública del estado de 5-jul-07
reformada
tamaulipas Tamaulipas
Reform a más
reciente

instituto Veracruzano de Acceso a la No ha sido
Veracruz información Pública para el estado 27-jun-08
información reformada
de Veracruz de ignacio de la Llave

instituto de Acceso a la información
Yucatán Pública para el estado y los 18-may-04 18-ago-08
Pública del estado de Yucatán
Municipios de Yucatán
comisión estatal para el Acceso a la Ley de Acceso a la información

Zacatecas 7-jul-04 30-ago-08
información Pública de Zacatecas Pública del estado de Zacatecas
Fuente: iFAi, Legislación estatal en Materia de transparencia y Acceso a la información Pública. http://www.ifai.org.mx/Vinculacion/
directorio.
138 r í o s c á z a r e s /c e j u d o
3. A utonom ía
La autonomía del instituto con respecto a los sujetos sobre los que
debe vigilar el cumplimiento de la norma es una condición necesaria para
su efectividad, imparcialidad y credibilidad. La autonomía de estos ins
titutos está determinada no sólo por la independencia que sus titulares
tengan con respecto de los sujetos obligados, sino tam bién por su nivel de
profesionalización. En este apartado revisamos tres elementos que consi
deramos fundamentales para garantizar esta autonomía: el tipo de autono
m ía que la legislación estatal reconoce al instituto, el proceso de nom bra
miento de los consejeros o comisionados del instituto y las características
de estos consejeros o comisionados (nivel de profesionalización).
Las leyes de transparencia estatales distinguen, al m enos, cuatro dis
tintos tipos de autonomía para los institutos de transparencia: presupues
taria, operativa, de decisión y de gestión (tabla 3). s i bien las previsiones
legales no determinan por sí mismas el efectivo ejercicio de la autonomía
presupuestaria, operativa, de gestión, o de decisión, resulta interesante
que en once ocasiones, la legislación estatal no hace mención alguna a
ningún tipo de autonomía para el instituto. En la m ayoría de los estados
se reconoce autonomía operativa, de gestión o de decisión al instituto,
pero sólo en nueve ocasiones, se contempla autonomía presupuestaria (al
menos en la ley general).23 Los estados que mayores garantías reconocen
al instituto estatal son Baja california sur, Durango, nu ev o León, san
Luis Potosí y tam aulipas.
Más allá de previsiones legales, la autonomía de los institutos está de
term inada por las reglas para el nombramiento de sus titulares (de aquí
en adelante consejeros). e l proceso de nombramiento de los consejeros
tiene dos actores fundamentales. Por una parte, el actor que propone la
terna de candidatos (o al candidato) y por otro lado, el actor que toma
la decisión final. El separar las acciones de propuesta y decisión tiene
una lógica muy simple: evitar la concentración de la decisión en un solo
individuo de tal m anera que se elimine la posibilidad de que el servidor
público que ha recibido el mandato establezca algún vínculo de lealtad
con quien lo nombra.
23 En algunas ocasiones, el nivel de autonomía otorgado al instituto se especifica aún

más en la normativa reglamentaria. Por ejemplo, la ley de transparencia del estado de
Aguascalientes le reconoce al instituto autonomía de decisión y gestión, pero el regla
mento claramente indica que el instituto es libre de estructurar la propuesta de presupues
to que será sometida a consideración de la legislatura del estado.
TABLA 3
A u tonom ía de los órganos garantes de la transparencia
y acceso a la inform ación de acuerdo a la legislación estatal
Presupuestaria Operativa Decisión Gestión Total
Aguascalientes * * 2
Baja
0
Californiaa
Baja * * * * 4
California Sur
Campeche * * 2
Chiapas * 1
Chihuahuab
Coahuila N/D N/D N/D N/D N/D
Colima * * * 3
Distrito * * * 3
Federal
Durango * * * * 4
Guanajuatoc
Guerrerod * * 2
Hidalgoe
a En Baja California no hay Instituto o Comisión, la Ley de Acceso a la Información
Pública para el Estado de Baja California crea al Consejo Ciudadano de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, por lo tanto, no se menciona nada respecto a su autonomía.
b El artículo 43 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del
Estado de Chihuahua indica que el Instituto es autónomo, pero no señala en qué aspectos
lo es.
c El artículo 27 de la Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado y los
Municipios de Guanajuato señala que el Instituto es un organismo “dotado de autonomía
en el ejercicio de sus atribuciones, pero no señala ningún tipo de autonomía en particular.
d El artículo 26 de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero
señala que, además de tener autonomía operativa y de decisión, la Comisión cuenta con
autonomía patrimonial.
e El artículo 79 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gu
bernamental para el Estado de Hidalgo define al Instituto como un organismo público
autónomo, pero no indica algún tipo de autonomía de manera especial.
140 RÍOS CÁZARES/CEJUDQ
Jaliscof
México * * * 3
Michoacán N/D N/D N/D N/D N/D
Morelosg
Nayarit * * * 3
Nuevo León * * * * 4
Oaxacah
Puebla * * * 3
Querétaro * * * 3
Quintana Roo'
San Luis * * * * 4
Potosí
Sinaloa' * * * 3
Sonorak * * 2
Tabasco * * 2
Tamaulipas * * * * 4
Tlaxcalal
Veracruzm
f el artículo 36 de la Ley de transparencia e información Pública del estado de Jalis

co concibe al Instituto como un órgano autónomo, sin especificar algún tipo de autonomía
en particular.
g el artículo 93 de la Ley de información Pública, estadística y Protección de Datos
Personales del estado de Morelos concibe al instituto como un órgano constitucional
autónomo, sin desglosar ese concepto.
h El artículo 47 de la Ley define al Instituto como un organismo público autónomo,
pero no señala algún tipo particular de autonomía.
1 el artículo 38 de la Ley de transparencia y Acceso a la información Pública del es
tado de Quintana Roo crea al instituto como un órgano autónomo, sin dar más detalles.
j La ley, además, prevé que la Comisión tenga autonomía patrimonial.
k La ley también da autonomía de organización al instituto.
1 el artículo 73 de la Ley indica que la Comisión es un organismo público autónomo,
sin abundar en el tema.
m en el artículo 30 de la Ley se concibe al instituto como un organismo autónomo,
pero no se desglosa ese concepto.
r e n d ic ió n DE c u e n t a s DE L o s g o b i e r n o s e s t a t a l e s EN M É x ic o 141
Yucatán"
Zacatecas * * * 3
Total 9 16 15 15
n El artículo 27 de la Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado y los
Municipios de Yucatán define al Instituto como un organismo público autónomo, pero no
ofrece más especificación al respecto.
e l proceso de nombramiento de los comisionados sigue esta lógica en
casi todos los casos. Las excepciones notables son Baja california, Gua
najuato y Nayarit donde la ley determina no el procedimiento, sino las
instituciones que deben designar a algún comisionado de entre sus filas.
Por ejemplo, en Baja california se privilegia a las instituciones de edu
cación superior, mientras que en Nayarit, se da esta potestad al consejo
coordinador em presarial y a los colegios de notarios y abogados. en
cambio, en guanajuato, es cada poder del estado y el gobernador quie
nes determinan la conformación del consejo general. e n doce entidades,
la propuesta de consejeros recae en el Poder ejecutivo, en diez esto es
prerrogativa del Poder Legislativo, mientras que en las seis restantes se
tratan de una convocatoria abierta. cuando no está previamente estable
cido, la decisión final sobre el nombramiento de los consejeros corres
ponde a la legislatura estatal; la diferencia es la votación requerida. en
dieciocho estados se solicita m ayoría calificada y en los diez restantes se
requiere sólo m ayoría simple. e l diagrama 2 resume esta información.
La probabilidad de una autonom ía política será m ayor a m edida que el
estado se acerque a la esquina superior izquierda de este diagrama.
DIAGRAMA 2
N om bram iento consejeros
Nombramiento
Terna Congreso mayoría calificada Congreso mayoría simple
Campeche, Chihuahua,
Guerrero, Jalisco, Michoacán, Baja California Sur,
Congreso
Morelos, Puebla, Quintana Distrito Federal
Roo
Aguascalientes, Nuevo
Convocatoria
León, Quintana Roo, Sonora, San Luis Potosí
abierta
Tlaxcala
Hidalgo, Estado de México,

Chiapas, Colima, Durango,
Ejecutivo Oaxaca, Sinaloa, Tabasco,
Veracruz, Yucatán
Tamaulipas, Zacatecas
La autonomía de los comisionados no proviene sólo del proceso de

nombramiento, sino tam bién de las perspectivas del mandato. Los com i
sionados de los institutos de transparencia pueden durar en el cargo desde
tres hasta siete años y en algunos casos es posible la reelección para un
segundo periodo, esto ocurre en una tercera parte de los estados.
Aunado a lo anterior, no todos los estados consideran el cargo de co
misionado como un trabajo de tiempo completo o al menos no procuran
las condiciones para que esto sea así. Un indicador de la profesionaliza-
ción de los comisionados es la remuneración que reciben. Es reconocido
que una remuneración atractiva disminuye los incentivos a fragmentar la
atención y tiempo del comisionado (o de cualquier servidor público) en
múltiples actividades. Es decir, una remuneración adecuada permite ser
vidores públicos de tiempo completo.24
24 En este punto seguimos el análisis de la profesionalización legislativa en donde

staff, remuneración y número de sesiones son las variables centrales para evaluar la ca
pacidad de creación y evaluación de leyes y políticas públicas de los legisladores. Véase
Squire, Peverill, “Measuring State Legislative Professionalism: the Squire Index Revisi
ted”, State Politics and Policy Quarterly, 7 (2):211-227, 2007.
r e n d ic ió n d e c u e n t a s d e LOS g o b i e r n o s e s t a t a l e s e n M é x i c o 143
d ia g r a m a 3
D uración en el cargo: com isionados
* indica que no se trata de consejeros de tiempo completo

+ indica reelección permitida
Fuente: respuesta a cuestionarios y legislación.
En catorce entidades, existe un diferencial entre el salario del presi

dente y el salario que reciben los demás miembros del consejo (en prom e
dio esta diferencia es de $4510), en el resto, todos los consejeros reciben
el mismo ingreso. En promedio, el salario del comisionado presidente as
ciende a $66 230. Los comisionados presidentes mejor remunerados están
en el Distrito Federal ($140 320), el Estado de México ($129 506) y de
manera lejana, en coahuila ($98 583). En el extremo contrario está Gue
rrero, donde el consejero presidente gana $26 400.25 El resto de los comi
sionados (aquellos que no presiden el consejo) gana en promedio $61 575
mensuales, siendo nuevamente el Distrito Federal ($140 320) y Guerrero
($26 400) los casos extremos (diagrama 4).
25 en la versión anterior de este documento indicamos que en el extremo inferior se

encontraba el estado de tamaulipas, pues en la repuesta a nuestra solicitud de información
se indicó un salario de $10,800; sin embargo, posteriormente se nos aclaró que esa cifra
indica sólo el sueldo base y que el salario real de los comisionados asciende a $80 000.
DIAGRAMA 4
Rem uneración de los com isionados26
Fuente: respuesta a cuestionarios.
La combinación de la autonomía reconocida a los institutos y la rem u

neración de los consejeros titulares no es irrelevante pues su interacción
genera consecuencias distintas para el funcionamiento del instituto. Por
ejemplo, un instituto al que la legislación reconoce amplia autonomía y
sus consejeros cuentan (en términos comparados) con una remuneración
atractiva para desempeñar el cargo de tiempo completo, tendrá mayor
capacidad de incidencia que un instituto al que no se le reconoce ningún
tipo de autonomía, o bien donde el cargo de consejero es honorífico o
poco atractivo.
Un indicador adicional sobre el nivel de profesionalización de los ins
titutos es el número de veces que el pleno del consejo se reúne. La lógica
es que entre más frecuente sean las reuniones del pleno m ayor será tam
bién la probabilidad de que los consejeros aprendan y se familiaricen con
la legislación y los procedimientos. Esto es crucial sobre todo cuando el
periodo de servicio de los consejeros es reducido o bien cuando no pue
26 Los salarios de los comisionados son brutos y vigentes a 2008 excepto en los casos
de Baja California Sur, Campeche, Guerrero, Morelos y Quintana Roo que explícitamen
te indican sueldo neto. En Baja California, los consejeros no reciben salario.
den reelegirse. Utilizando información de veinte estados (aquellos que

respondieron a nuestro cuestionario) podemos identificar casos extremos.
Por ejemplo, mientras que en Baja California Sur y Tamaulipas el pleno
se reúne una vez al mes, en doce entidades más, el pleno se reúne cuatro
o más veces en el mismo periodo. El diagrama 5 contrasta el número de
veces que el pleno se reúne con el salario que reciben los consejeros del
instituto. Las líneas punteadas indican los valores promedio.27
DIAGRAMA 5
P rofesionalización: reuniones p lenarias mensuales
y rem uneración de consejeros
1: una vez al mes

2: dos o tres veces al mes
3: cuatro o m ás veces al mes
27 En el eje horizontal, se presenta la respuesta a la siguiente pregunta: “¿Con qué

periodicidad se reúnen en pleno los comisionados del instituto/consejo/comisión?” La
respuesta sólo alude a sesiones plenarias y no es indicativo de reuniones de trabajo que
ocurren fuera del pleno.
4. Recursos
Para dar una idea del presupuesto asignado a los institutos, utilizamos
los datos correspondientes al ejercicio fiscal de 2008 (diagrama 6). De
acuerdo con estos datos, el estado que menos recursos destinó a su ins
tituto fue Baja California Sur, con un monto de tres millones y medio de
pesos que, sin embargo, incluía los gastos de instalación del instituto. A
Baja California Sur, le sigue Nayarit con un monto cercano a los cuatro
millones de pesos. Estas cifras contrastan con las del Distrito Federal que
destinó más de veinte veces esa cantidad al instituto local ($87 404 972).
DIAGRAMA 6
P resupuesto de los institutos 2008
100.00
90.00
80.00
'Hfí 70.00
O
c
.2
5 60.00
o
ifí
W 50 .0 0
O
a
■oo
W 40 .0 0
O
co
Ü 30.00
o
Ql

Estas cifras, sin embargo, no dan cuenta total del esfuerzo del esta
do por asegurar los recursos necesarios a los institutos de transparencia.
Ponderando el presupuesto asignado a estos institutos con el gasto ero
gado por los principales sujetos obligados de las leyes de transparencia

(a saber, las dependencias del Poder Ejecutivo estatal), tenemos que para
2008, el presupuesto de los institutos representó en promedio 0.11% del
gasto correspondiente al Poder Ejecutivo. En este ejercicio podemos ob
servar que si bien Nayarit destinó un monto absoluto menor que el resto
de los estados, en términos ponderados, el estado otorgó al instituto el
equivalente a 0.15% del gasto total del Poder Ejecutivo estatal; por arriba
del promedio e incluso por arriba del Distrito Federal. Destacan los casos
de cam peche y Quintana Roo donde los institutos recibieron arriba de
0.25%. En el extremo contrario se ubica chiapas con 0.02%.
DIAGRAMA 7
P resupuesto del instituto com o porcentaje del gasto
del P oder E jecutivo estatal 2008
0.35
0.30
0.25
0.20
%
0.15
0.10
0.05
0.00 hlltm ni 1111

u n último ejercicio consiste en ver la tasa de cambio del presupuesto

asignado al instituto para identificar si existe una tendencia creciente o
estable en la distribución presupuestal. Entre 2007 y 2008, los estados
que presentan importantes aumentos en el presupuesto de sus institutos
son Tabasco y Veracruz, mientras que en el estado de Chiapas, Nayarit y

Zacatecas se presentó un recorte presupuestal.
DIAGRAMA 8
C am bio presupuestal 2007-2008
En lo que respecta a personal, tenemos que en promedio cada instituto

cuenta con 27 servidores públicos (diagrama 9). En un extremo se encuen
tra el Distrito Federal con 140 personas, mientras que en el extremo con
trario está la Comisión de Guerrero, que únicamente tiene nueve personas
en servicio.28
Nueve de veinte institutos que respondieron a nuestro cuestionario con
sideran como una de las principales dificultades para el desempeño de sus
labores el “reducido presupuesto” y aducen una “insuficiencia de recursos
financieros para cumplir cabalmente con las actividades de transparencia
y acceso a la información pública”. En el mismo tenor, la m ayoría de los
estados que proporcionaron información (85%) no consideran suficientes
los recursos humanos a su disposición para cumplir con sus responsa
28 En este gráfico no se incluye el caso del Consejo Ciudadano de Baja California que
reporta una persona adscrita al servicio del Consejo (nombrada por el Poder Ejecutivo)
más tres prestadores de servicio social.
bilidades. sólo Hidalgo, Tamaulipas y Baja california su r opinaron lo

contrario.
d ia g r a m a 9
Recursos hum anos
120
l(W
SO
5. A lgunas notas sobre el fun cio n a m ien to de los institutos:

com binando atribuciones con capacidades
Preguntamos a los institutos o comisiones garantes de la transparencia

en cada estado si consideran que cuentan con el marco legal suficiente
para operar y garantizar el acceso a la información en su entidad. Del to
tal de estados que respondieron el cuestionario, 65% consideraron sí con
tar con el respaldo normativo suficiente para cumplir sus labores con efi
cacia. En contraste, el 35% restante consideró no contar con él (tabla 4).
TABLA 4
¿Respaldo norm ativo suficiente?
Respaldo normativo suficiente

Sí No
Aguascalientes, Campeche, Colima,

Baja California, Baja California Sur,
Distrito Federal, Durango, Hidalgo,
Guerrero, Jalisco, Puebla, Tabasco,
Michoacán, Nayarit, San Luis Potosí,
Tlaxcala
Tamaulipas, Veracruz, Yucatán, Zacatecas
Los motivos por los que los estados señalaron no considerar tener el
respaldo normativo suficiente se relacionan con “ausencia de atribucio
nes de vigilancia, consulta y propuesta” o bien, perciben que no cuentan
con las herramientas jurídicas “para emitir criterios, lineamientos de ob
servancia obligatoria [...] que tienen que ver con la clasificación de la
información”. Además mencionaron la falta de capacidad de sanción o
bien la ausencia de reglamento.29
Aunque existe un amplio rango de mecanismos legales con los cuales
los institutos pueden hacer valer sus decisiones, no en todas las entidades
es posible encontrarlos. Un caso extremo es Baja california, que decla
ró no tener ningún mecanismo a su disposición. En sentido opuesto, se
encuentra Veracruz que enumeró un total de 20 leyes, tratados, acuerdos,
códigos, lineamientos, entre otros, para hacer valer sus decisiones.30 Un
caso similar fue Zacatecas con 13 ordenamientos legales.31 En una situa
ción intermedia está jalisco, quien sin contar con un mecanismo legal es
29 Además se mencionaron: inadecuación de la ley respecto a las reformas del artículo

6o. constitucional, legislación pobre en materia de protección de datos personales.
30 Estos mecanismos van desde la constitución Política de los Estados Unidos Mexi
canos, convención Americana sobre Derechos Humanos, carta Democrática interameri
cana de la OEA; hasta el Acuerdo Relativo al calendario de suspensión de Labores 2007
y 2008, y Acuerdo por el que se Establece que las Unidades de Acceso a la información
Pública están Obligadas a solicitar Nombre, Apellido y Domicilio de los solicitantes.
Respuesta a cuestionario de investigación, recibida el 25 de noviembre de 2008.
31 constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Adquisicio
nes, Arrendamientos y prestaciones de servicios relacionados con Bienes Muebles del
Estado de Zacatecas; hasta el Reglamento para la asignación de viáticos de la cEAIP
Presupuesto de Egresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal del año 2005 y el
Reglamento de servicio civil de carrera de la comisión Estatal para el Acceso a la in-
pecífico, ha encontrado en el manejo de incentivos, un medio eficaz para

el cumplimiento de sus resoluciones.
Ese tema es precisamente un escollo que el Instituto no ha logrado sor

tear a partir de la legislación vigente, que como se ha dicho, no permite la
aplicación de las sanciones a éste o a algún órgano imparcial, de tal forma
que todo concluye en manos del propio sujeto obligado y la aplicación de
sanciones obedece a cuestiones discrecionales y no propiamente legales
o técnicas. No obstante lo anterior, los procedimientos para verificar el
cumplimiento de las resoluciones del Consejo y los procedimientos de pro
puesta de sanción, contemplados en el Reglamento para la Tramitación de
Recursos de Revisión, han logrado a partir de su incoación, que los sujetos
obligados se muestren más dispuestos a cumplir con las disposiciones del
Instituto. Aunque no es propiamente un mecanismo que busque ello, sino
determinar el cumplimiento o incumplimiento y en su caso a los responsa
bles, ha favorecido que las personas obtengan la información que solicita
ron y como corolario, se cumpla con las disposiciones de este órgano.32
6. C apacidad de apelación y sanción
La normatividad contempla algunas excepciones al derecho de acceso

a la información pública: casos en que la información no puede ser pro
porcionada a los ciudadanos, ya sea por cuestiones de seguridad nacional,
de protección de datos personales o porque la información no existe, en
tre otras; no obstante, estas situaciones son extraordinarias y en general,
los ciudadanos pueden ejercer su derecho libremente o de lo contrario, se
establecen sanciones a las dependencias y servidores públicos que niegan
la información. Con el propósito de conocer los mecanismos que cada
ley estatal establece cuando la información se niega a los ciudadanos, se
pidió a los institutos y/o comisiones estatales de transparencia y acceso a
la información pública describir la situación en su estado.
El recurso de inconformidad es el medio de impugnación por excelen
cia en las legislaciones estatales (tabla 5). Los mecanismos de sanción
y responsabilidad más utilizados son los medios de apremio (que van
desde el apercibimiento hasta la sanción económica) y el procedim ien
to administrativo de responsabilidad (sin perjuicio de responsabilidades
formación Pública. Respuesta a cuestionario de investigación, recibida el 4 de diciembre

de 2008.
32 Respuesta a cuestionario de investigación, recibida el 11 de diciembre de 2008.
civiles o penales). sin embargo, sólo en 4 de los 20 casos para los que
fue posible contar con información (Aguascalientes, cam peche, Distrito
Federal, Guerrero) se contempla la procedencia secuencial de los tres
tipos de instrumentos. son más frecuentes las combinaciones de recur
sos de inconformidad y medios de apremio de algún tipo (cinco estados:
Jalisco, Michoacán, Nayarit, Veracruz y Yucatán), o bien, de recursos
de inconformidad y el procedimiento administrativo de responsabilidad
(dos estados: san Luis Potosí y Tabasco). En los extremos se ubican Baja
California Sur, cuya normatividad contempla únicamente la “afirmativa
ficta” y Colima, cuya normatividad confiere, incluso, la calidad de delito
a la negación injustificada para acceder a información pública. En ambos
estados, no se contempla ningún otro mecanismo de impugnación o san
ción ante negativas.
TABLA 5
D istribución de los m ecanism os de im pugnación o sanción
incluidos en las legislaciones estatales de transparencia
1. Recurso de incon 3. Medios de apremio

Afirmativaficta si formidad (si resulta 2. Controversia Otros (aper 5.
4.
la información no favorable y la infor puede dirimirse cibimiento, Proc. pe
Proc.
Entidad se proporciona en mación se niega de ante el Tribunal Sanción con amonesta nal para el
advo de
tiempo y forma por nuevo, ir a 3; si se de lo Contencioso multa ción privada funciona
o pública, resp.
la dependencia* confirma la negación Administrativo rio
ir a 3) etcétera)
Ags x x x
bc x x
Bcs x
cam x x x x
col x x
DF x x x
Dgo x
Gro x x x x
Hgo x
Jal x x
Mich x x x
Nay x x x
1. Recurso de incon 3. Medios de apremio
Afirmativaficta si formidad (si resulta 2. Controversia Otros (aper 5.
4.
la información no favorable y la infor puede dirimirse cibimiento, Proc. pe
Sanción con Proc.
Entidad se proporciona en mación se niega de ante el Tribunal amonesta nal para el
multa ción privada advo de
tiempo y forma por nuevo, ir a 3; si se de lo Contencioso funciona
o pública, resp.
la dependencia* confirma la negación Administrativo rio
ir a 3) etcétera)
Pue X
SLP X x
Tab X x
Tam x
Tlax X X
Ver X x X
Yuc X x X
Zac x
TOTAL 1/20 15/20 3/20 8/20 7/20 9/20 1/20
* La afirmativa ficta es la figura en la que recae el sujeto obligado por no dar contestación a la solicitud de información dentro de un plazo
establecido por las disposiciones jurídicas correspondientes, por lo que quedará obligado por el simple transcurso del tiempo a conceder la
información solicitada, salvo el caso en que ésta se clasifique (“Glosario de términos de acceso a la información pública”, disponible en www.
ifai.org.mx, 15 de febrero de 2009).
r e n d ic ió n d e c u e n t a s d e l o s g o b ie r n o s e st a t a l e s EN M é x ic o 155
De acuerdo con las respuestas que recibimos, los sujetos obligados

que mayor reticencia muestran a brindar la información que se les soli
cita, son los municipios (57.9%).33 Las razones que se aducen son muy
variadas, lo que refleja la pluralidad de realidades institucionales, eco
nómicas, sociales e históricas de cada estado y de cada municipio. En
algunos casos, los institutos perciben que los municipios muestran “re
sistencias al cambio” (Durango) y “a la normatividad” (Guerrero) que
en algunos casos se manifiesta en el incumplimiento de las obligaciones
como la designación del “titular de la unidad de información” o bien la
conformación de los comités de acceso a la información (Hidalgo). En
otros casos, sin embargo, los institutos identifican que el incumplimiento
se debe a que los municipios no cuentan con las capacidades técnicas y de
recursos humanos para implementar la ley o simplemente desconocen la
normatividad. La dispersión territorial tam bién es otro factor que impide
la comunicación efectiva entre ambos actores.
El Poder Legislativo (15.8%) y la secretaría de Finanzas (15.8%) son
los sujetos obligados que reciben el segundo mayor porcentaje de res
puesta, seguidos de cerca por la secretaría de seguridad Pública, la s e
cretaría de Obras Públicas y el Poder Judicial (10.5%). En el caso de
la secretaría de seguridad Pública, la dependencia muestra resistencia,
debido a que percibe que la información que genera es confidencial y/o
reservada (Aguascalientes). En el caso del Poder Legislativo, “la falta de
modernización en sus procesos” y/o “la falta de un área de transparencia”
en su estructura, son factores que influyen para que obtenga una califica
ción negativa por parte de los institutos (Baja california sur). Otros suje
tos obligados que se mencionan son la universidad estatal (cam peche), la
secretaría de Fomento industrial (cam peche), el instituto de seguridad y
servicio social (cam peche), la secretaría de Educación (san Luis Poto
sí) y los partidos políticos (Tabasco).
7. Incentivos y capacidades
En un país como el nuestro, caracterizado por la disparidad en los n i

veles de desarrollo, no debe sorprender que sea el nivel de recursos finan
cieros y humanos una queja constante en las respuestas que recibimos. En
33 El porcentaje se refiere al número de veces que el sujeto obligado en cuestión fue

mencionado en las respuestas del cuestionario. Esta pregunta fue contestada por 19 (de
20) institutos.
este sentido, no todas las entidades otorgan a sus institutos y consejeros

las facilidades para llevar a buen puerto las responsabilidades de trans
parencia. No en pocas ocasiones, la letra de la legislación parece toparse
con pared al momento en que los institutos intentan hacerla valer.
La letra de la legislación es importante, pero no es suficiente. Por ejem
plo, el instituto de Tamaulipas, cuya legislación le otorga amplias prerro
gativas en m ateria de autonomía, debe vigilar el cumplimiento de las dis
posiciones de la ley de transparencia de al menos toda la administración
pública centralizada, más 43 municipios con el apoyo de 14 personas y la
facultad de iniciar procedimientos administrativos de responsabilidades,
no más. Los recursos del instituto de transparencia, y los incentivos que
estos generan, no corresponden con la magnitud de la tarea.
Tamaulipas es sólo un ejemplo, pero no es un caso aislado y tampoco
representa la situación más compleja. sin duda, en el extremo más débil
se encuentra el consejo ciudadano de Transparencia y Acceso a la Infor
mación Pública de Baja california, reconocido por la legislación estatal
como un “órgano ciudadano, auxiliar de los sujetos obligados, con atri
buciones de vigilancia, consulta y propuesta para el logro de los objetivos
establecidos [en la ley de transparencia]” (artículo 39). De acuerdo con
esta legislación, el objetivo del consejo es difundir, proteger y promover
“el respeto al derecho a la información pública en poder de los sujetos
obligados” y además agrega responsabilidades como “vigilar el cumpli
miento de la ley y los reglamentos”, o bien “proponer reformas legisla
tivas, lineamientos y form atos”. Además se le pide promover programas
de asesoría y “realizar y publicar estudios e investigaciones para difundir
y ampliar el conocimiento sobre la m ateria objeto de esta ley”, entre otras
acciones. Todo lo anterior es responsabilidad de tres consejeros que para
serlo deben continuar con sus actividades profesionales (no son de tiem
po completo), que no perciben remuneración y que cuentan con la asis
tencia de un servidor público (nombrado por el Poder Ejecutivo) y tres
prestadores de servicio social. La tarea se antoja imposible.34
34 Aunque cabe apuntar que las acciones propias de un órgano garante en Baja ca
lifornia las lleva de manera detallada la Unidad concentradora de Transparencia de la
secretaría de Gobierno del estado, la situación del consejo ciudadano de Transparencia
y Acceso a la Información del estado ejemplifica el extremo de lo que sucede en otras
entidades.
VI. La evaluación del P oder E jecutivo local
Históricamente, los tres ámbitos de gobierno en México se concentraban

en mecanismos de control basados en el ejercicio presupuestal y el ape
go a la normatividad. Estos dos componentes, indispensables para el buen
funcionamiento de los gobiernos, no son, sin embargo, garantía de que la
acción gubernamental consiguió los objetivos esperados. En efecto, puede
ocurrir que un gobierno que ejerce su presupuesto de manera íntegra y que
cumple las normas legales aplicables no alcance resultados deseables, ya
sea por malas decisiones, por políticas públicas equivocadas o por condi
ciones adversas fuera de su control. La evaluación es el instrumento que
permite conocer si los resultados fueron obtenidos, si el proceso fue ejecu
tado correctamente y si las decisiones fueron apropiadas, y por qué.
No obstante, la evaluación parece ser un instrumento poco utilizado
en los estados de la federación. La disponibilidad de información al res
pecto es escasa (las generalizaciones que a continuación se presentan
se basan en un número limitado de estados). En el m ejor de los casos la
evaluación en los estados suele verse como un instrumento de gestión
interna para dar seguimiento a los programas del Ejecutivo y para vigilar
y controlar dependencias y funcionarios. La noción de evaluación como
instrumento de rendición de cuentas es incipiente.
El marco normativo de la evaluación es notablemente difuso. En ge
neral, las menciones a mecanismos de evaluación son indirectas y se en
cuentran en legislación que tiene propósitos distintos: la Ley Orgánica
de la Administración Pública, la Ley de Responsabilidades, la Ley de
Presupuesto, Ley de Desarrollo Social, etcétera. En algunos casos existen
lineamientos específicos por áreas de política pública (sobre obras públi
cas o sobre transparencia y acceso a la información). Varios estados tam
bién mencionan como instrumento legal los convenios firmados con la
Secretaría de la Función Pública relacionados con la m ejora de la gestión
pública y el control de la corrupción.35 En algunos estados (como Aguas-
calientes) la evaluación incluye mecanismos de contraloría ciudadana,
sobre todo para políticas relacionadas con el desarrollo social; en otros,
35 Por ejemplo, el Acuerdo de Coordinación que celebran la Secretaría de la Función

Pública y el estado de Baja California Sur, que tiene por objeto la realización de un Pro
grama de Coordinación Especial denominado “Fortalecimiento del Sistema de Control y
Evaluación y Gestión del la Gestión Pública y Colaboración en Materia de Transparencia
y Combate a la Corrupción”.
se nos respondió que no existía ninguna previsión legal sobre evaluación

de políticas.
En general, las entidades encargadas de evaluación son las contralorías
(o su equivalente: en algunos estados han sido sustituidas — o com ple
mentadas— con secretarías de la función pública); sin embargo, no en
todas las contralorías existe un área o unidad administrativa encargada
sólo de la evaluación de políticas públicas dentro del organigrama de la
dependencia. De quince contralorías que respondieron a nuestro cuestio
nario, sólo tres indican contar con una unidad administrativa exclusiva
para la evaluación de políticas. En cam peche, se trata de la Dirección de
Evaluación y control Administrativo que cuenta con catorce servidores
públicos adscritos; en Guanajuato existe la subsecretaría de impulso a la
Administración Pública con cincuenta y nueve servidores públicos; final
mente, en Puebla, existe la Dirección de Proyectos y Profesionalización
en la gestión de servicios públicos adscrita a la subsecretaría de Desa
rrollo Administrativo y Evaluación con diecinueve personas. En muchos
estados, además de la contraloría del estado, las secretarías de finanzas y
planeación también están involucradas en los procesos de evaluación.
Donde la hay, la evaluación suele concentrarse en los indicadores de
gestión (usualmente vinculados con las metas del Plan Estatal de Desa
rrollo y los programas operativos anuales de las dependencias), y en el
cumplimiento de metas y objetivos (usualmente vinculados con indica
dores de gasto).
Varios estados han desarrollado novedosos sistemas informáticos de
control y evaluación, que permiten un seguimiento puntual del cumpli
miento de indicadores específicos (Aguascalientes y Sonora destacan en
este sentido; sonora fue reconocida recientemente por el cL A D en su
concurso sobre calidad de gestión en América Latina). según los resulta
dos presentados en los informes de gobierno, los resultados de estas eva
luaciones suelen ser apabullantemente positivos: las metas se cumplen y
los recursos se ejercen. Este dato, desde luego, habla más de la calidad de
la evaluación que de la calidad del gobierno: si las evaluaciones se utili
zan como instrumentos de control de gasto (y no como instrumentos para
rendir cuentas y aprender), las dependencias actuarán en consecuencia y
cumplirán las metas. Aunque en el discurso se suela hablar de orientación
a resultados, éstos (entendidos propiamente como los efectos en la cali
dad de vida de los ciudadanos y no como los productos de la actividad
gubernamental) suelen estar ausentes de los mecanismos de evaluación.
r e n d i c i ó n d e c u e n t a s d e l o s g o b i e r n o s e s t a t a l e s e n M é x ic o 159
En este sentido, los criterios de evaluación son fundamentales: si los

criterios se concentran en el ejercicio puntual del gasto y no en los resul
tados obtenidos, las evaluaciones nos dirán poco sobre la calidad de las
políticas públicas. De igual forma, si la evaluación de los funcionarios se
basa en criterios de puntualidad o antigüedad, y no en resultados de su
desempeño, la evaluación no podrá ser un instrumento útil para premiar
o sancionar. El tem a de la calidad de los indicadores deberá ser un asunto
central en el futuro próximo, cuando ocurra la implementación del nuevo
texto constitucional que obliga a todo gobierno a emitir y hacer públicos
sus indicadores.
En los estados donde hay sistemas de evaluación, el diseño y la ejecu
ción depende de las dependencias, lo cual es entendible dada la com ple
jidad de la información necesaria y las ventajas de una operación descen
tralizada. El problema es que los criterios para evaluar y los instrumentos
para dar seguimiento a la evaluación están también bajo el control de
cada dependencia.36
De lo que no hay información es sobre las consecuencias de la evalua
ción. Un sistema de evaluación eficaz tendría efectos en los funcionarios,
en las decisiones y repercutiría en los procesos de control interno y de
fiscalización. La información disponible indica que dichas consecuencias
no existen.
Como paréntesis, debe señalarse que varios estados cuentan con ins
tituciones de evaluación para áreas específicas de política. En algunos
estados se ha replicado el modelo del consejo Nacional de Evaluación
(coneval) del gobierno federal: un consejo técnico semiautónomo para
evaluar las políticas sociales (aunque el grado de autonomía y de sofis
36 Aguascalientes, que es uno de los estados con un sistema de evaluación más sofis
ticado, narra de esta manera su proceso: 1) los criterios de evaluación de los programas
los definen las dependencias responsables de los mismos; 2) el gabinete social se reúne en
promedio una o dos veces por mes; los programas sociales de las dependencias se miden
en su ejecución de manera mensual; 3) se cuenta con el sistema de Información, Evalua
ción y seguimiento (siEs), el cual es responsabilidad de cada una de las dependencias.
La sPDR es la encargada de coordinar este proceso; 4) se realizan cortes trimestrales del
siEs que se entregan al congreso del estado junto con la cuenta pública y se elabora el
Informe de Gobierno del estado; 5) una vez concluidas las evaluaciones, las dependencias
toman las decisiones sobre qué hacer con los resultados; a su vez, el gabinete social toma
medidas conjuntas de acuerdo a las evaluaciones mismas; 6) a través del Programa siste
ma Inteligente del Gobierno de Aguascalientes (siGA) se mide el grado de cumplimiento
del programa operativo anual de la cGE.
ticación técnica de los consejos varía sustancialmente). En otros casos

existen institutos de evaluación educativa (como el Instituto de Evalua
ción Educativa del Estado de México).
Existen, además, una serie de instrumentos que los estados presentan
como mecanismos de evaluación: sistemas informáticos, seguimiento del
gasto, revisión de estructuras orgánicas, encuestas a ciudadanos sobre
necesidades de información o satisfacción con trám ites,37 cartas compro
miso, etcétera. Un problema presente en todos estos casos es que se trata
de esfuerzos aislados no integrados en una estrategia deliberada para eva
luar las políticas, las agencias y los funcionarios, y tomar decisiones con
base en ello. Son esfuerzos loables pero desconectados de un propósito
general. Son esfuerzos que, además, no siempre son hechos públicos, por
lo que su impacto en la rendición de cuentas es mínimo. Otro rasgo a re
saltar es que las evaluaciones suelen confundirse con auditorías: dos ins
trumentos relacionados, pero no sinónimos. Por ejemplo, varios estados
afirman cumplir con los propósitos de la evaluación porque los recursos
federales que reciben son auditados.
En suma, encontramos en el tem a de evaluación tres sesgos preocupan
tes: uno hacia la gestión de indicadores para el control presupuestal y de
cumplimiento de metas operativas (que no necesariamente se traduce en
evaluación de resultados); un sesgo hacia instrumentos relacionados con
la nueva gestión pública (encuestas de satisfacción, cartas compromiso
ciudadano, etcétera) que, sin embargo, están desconectados de un pro
ceso de evaluación integral, y uno hacia evaluaciones como instrumen
tos de control administrativo y presupuestal, en lugar de instrumentos de
rendición de cuentas. Encontramos, además, evaluaciones que generan
resultados casi siempre positivos, lo que pone en duda su efectividad
como mecanismo de aprendizaje y corrección, y que, por tanto, se trata de
evaluaciones sin consecuencias. No sorprende por tanto, que se trate, en
los estados donde existe, de un instrumento desconectado de los demás
mecanismos de rendición de cuentas.
37 Por ejemplo, en Quintana Roo, el programa evaluatorio denominado “Tu opinión

cuenta”, en el periodo julio de 2005 a junio de 2006, se aplicaron 1,255 cuestionarios a
igual número de ciudadanos, en direcciones de 21 secretarías y entidades paraestatales.
Derivado de las opiniones emitidas por la ciudadanía, las dependencias han realizado
diversas acciones tendentes a mejorar la información de los requisitos, costos, horarios
de atención al público, tiempos de entrega, así como las instalaciones físicas y la imagen
gubernamental.
r e n d ic ió n DE c u e n t a s DE l o s g o b i e r n o s e s t a t a l e s EN M é x ic o 161
V ii. E l control interno del P oder E jecutivo lo c a l :

las contralorías estatales
La relación que existe entre el titular del Poder Ejecutivo y la burocra

cia estatal es de autoridad y jerarquía, de tal manera que el titular del Po
der Ejecutivo debe idear estrategias efectivas para mantener bajo control
las acciones de sus subordinados. Lo anterior tiene implicaciones que van
más allá de la eficiencia administrativa, pues un gobernador incapaz de
vigilar las oficinas bajo su cargo o de exigir respuesta de sus subordinados
fallará en el cumplimiento del mandato ciudadano. La rendición de cuen
tas del Poder Ejecutivo requiere de una supervisión constante y de una
evaluación permanente de las agencias burocráticas.38
El control de la burocracia es un aspecto particularmente delicado en
regímenes políticos como el nuestro en donde la fuente principal de la
modernización del marco normativo, la innovación gubernamental y las
iniciativas de política pública no fue el diálogo entre poderes o partidos
políticos, sino las oficinas burocráticas. Si bien esta tendencia ha cam
biado significativamente a nivel federal, no es posible decir lo mismo del
ámbito estatal. Pocos son los estudios sistemáticos al respecto, sin em
bargo, las conclusiones de la mayoría de estos análisis — así como la evi
dencia anecdótica del desempeño de las legislaturas estatales— indican
que la fuente central de innovación y reforma legislativa todavía proviene
del ámbito ejecutivo.39 En un contexto como éste, el liderazgo y control
del gobernador es fundamental, pues una burocracia que implementa po
38 sin embargo, como explicamos en la introducción, puede suceder que exista un

control eficiente en la dimensión administrativa sin control democrático (esto es, sin
considerar el mandato ciudadano). Lo que López Ayllón y Merino denominarían una
rendición de cuentas sin vocación pública, es decir, el efectivo control del aparato buro
crático puede existir en una situación donde la democracia está ausente. Así lo demuestra
la situación que prevalece en regímenes (semi) autoritarios contemporáneos. La china
actual, Rusia contemporánea o bien corea del Norte son ejemplos inmediatos. Para un
análisis exhaustivo sobre china véase shirk, susan, Political Logic of Economic Reform
in China, Berkeley, University of california Press, 1993, y para Rusia: Roeder, Phil, Red
Sunset, The Failure of Soviet Politics, Princeton, Princeton University Press, 1993.
39 Las causas de una burocracia que legisla además de operar son múltiples y han sido
ampliamente estudiadas; entre las más importantes destacan la falta de pluralidad política
en el estado (que inhibe la confrontación de ideas y propuestas), la férrea disciplina par
tidista (que provoca una delegación tácita de la facultad de innovar de los representantes
legislativos a la burocracia estatal) y, sin duda, alguna, el pobre nivel de profesionaliza-
ción de las legislaturas estatales.
líticas y además legisla, no sujeta a vigilancia permanente y a evaluación

constante será vulnerable a la captura de intereses particulares. La efecti
vidad del gobierno estatal y la fortaleza del vínculo con el ciudadano pa
san por la capacidad del gobernador para vigilar la estructura burocrática.
Todas las entidades del país contemplan una oficina (usualmente con
estatus de secretaría de estado) encargada de establecer normas para la v i
gilancia, fiscalización y control de las dependencias y entidades de la ad
ministración pública estatal (tabla 6). En general, las contralorías estatales
tienen como responsabilidad definir los sistemas de supervisión, control y
evaluación gubernamental, dar seguimiento y resolución a quejas ciuda
danas, controlar la eficiencia del gasto, dictaminar sobre responsabilida
des administrativas de los servidores públicos y presentar denuncia ante
las autoridades competentes.
TABLA 6
C ontrol interno. C ontralorías estatales y equivalentes
Estado Contraloría o equivalente
Aguascalientes contraloría General del Estado

Baja California Dirección de Control y Evaluación Gubernamental
Baja California Sur contraloría General del Estado

Campeche secretaría de la contraloría
Chiapas secretaría de la contraloría
Chihuahua secretaría de la contraloría
Coahuila Secretaría de la Función Pública
Colima contraloría General del Estado

Distrito Federal contraloría General
Durango secretaría de contraloría y Modernización Administrativa
Guanajuato Secretaría de la Gestión Pública
Guerrero contraloría General del Estado

Estado Contraloría o equivalente
Hidalgo Secretaría de Contraloría
Jalisco Contraloría del Estado
México Secretaría de la Contraloría
Michoacán Coordinación de Contraloría
Morelos Secretaría de la Contraloría
Nayarit Secretaría de la Contraloría General
Nuevo León Contraloría interna
Oaxaca Secretaría de la Contraloría

Secretaría de Desarrollo, Evaluación y Control de la
Puebla
Administración Pública
Querétaro Secretaría de la Contraloría
Quintana Roo Secretaría de la Contraloría
San Luis Potosí Contraloría General del Estado
Sinaloa Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo
Sonora Secretaría de la Contraloría
Tabasco Secretaría de la Contraloría
Tamaulipas Contraloría Gubernamental
Tlaxcala Contraloría del Ejecutivo
Veracruz Contraloría General del Estado
Yucatán Secretaría de la Contraloría General
Zacatecas Contraloría interna

Tam bién están a cargo de practicar auditorías, revisiones e inspeccio

nes no sólo a las entidades de la adm inistración p ública centralizada, sino
tam bién a la descentralizada que incluye — en la m ayor parte de los ca
sos— involucrarse en el m onitoreo y control de em presas paraestatales y

fideicom isos. A unado a lo anterior, las contralorías son responsables de
vig ilar el adecuado uso de los fondos federales por parte de las dependen
cias de la adm inistración pública local y, en la m ayoría de las entidades,
tam bién deben supervisar el uso de estos recursos p o r parte de los gobier
nos m unicipales.
El reto de las contralorías estatales no es m enor pues a su cargo está no
sólo la vigilancia ex ante (preventiva) del sector público, sino que adem ás
deben dar seguim iento paralelo y hacer una revisión ex post (punitiva) de
las actividades de un universo bastante extenso.
A lgunas contralorías tam bién tienen responsabilidades en térm inos de
evaluación y m odernización adm inistrativa (com o docum entam os en la
sección precedente). En térm inos de m odernización adm inistrativa, las
contralorías están a cargo de fungir com o órganos de asesoría y capacita
ción para las dem ás dependencias e incluso para los m unicipios. En algu
nos casos (com o G uerrero), es responsabilidad de la contraloría del estado
establecer y operar un sistem a de capacitación y desarrollo del personal.
En otras entidades (com o A guascalientes), es una dependencia distinta
(en este caso, la sec retaría de G estión e innovación) quien asum e estas
tareas.
E n resum en, en todas las entidades de la R epública el m andato de las
contralorías se concentra principalm ente en acciones de vigilancia del uso
de los recursos públicos, control del desem peño de las agencias guberna
m entales y m onitoreo de los servidores públicos.40 De tal m anera que la
m ayoría de los recursos hum anos y financieros se destinan a labores de
auditoría, seguim iento, investigación y sanción. Estas responsabilidades
hacen de la autonom ía de m andato y la independencia de gestión de estas
instituciones piezas fundam entales para un funcionam iento efectivo.
1. A u tonom ía e independencia de gestión
En el análisis de la autonom ía de la contraloría distinguim os dos acto

res. P or una parte, el titu lar de la propia contraloría, y en segundo lugar,
aquellos servidores públicos en quienes se delega la responsabilidad de
vig ilar cotidianam ente a las agencias burocráticas (por ejem plo, los co n
40 La mayoría de los reglamentos internos de las contralorías han sido adoptados o

reformados en fechas recientes.
r e n d ic ió n d e c u e n t a s d e l o s g o b ie r n o s e st a t a l e s e n M é x ic o 165
tralores internos). En todas las entidades de las que tenem os inform ación,
el contralor del estado es nom brado directam ente p o r el gobernador y
puede ser rem ovido del cargo p o r el m ism o titu lar del Ejecutivo. El can
didato a contralor debe cum plir con los lineam ientos establecidos en la
co n stitu ció n estatal o la ley orgánica correspondiente; sin em bargo, sólo
en el caso de D urango se exigen requisitos específicos para esta posi-
ción.41
Que el gobernador del estado ten g a la prerrogativa p ara nom brar y re
m over librem ente al contralor general no es un asunto que atente contra
la independencia de este servidor público, pues la posición exige un lazo
de dependencia y coincidencia de intereses entre estos actores. L a inde
pendencia relevante del contralor debe ser con respecto a los entes que
vig ila y audita. En este sentido, lo que puede incidir en la objetividad y
efectividad de las labores de la contraloría es la autonom ía de su titular
p ara decidir la organización interna de la dependencia, los m andos direc
tivos, los contralores internos y su plan de trabajo.
E n ocho contralorías estatales es el titu lar quien determ ina la organi
zación interna de la dependencia, así com o la designación de los m andos
directivos. P or ejem plo, cam p ech e. En Jalisco, el gobernador interviene
en la organización interna de la dependencia; m ientras que en doce esta
dos m ás, estas decisiones se tom an de m anera conjunta entre el contralor
y el gobernador del estado. En D urango y Tam aulipas, el contralor está
sujeto a las decisiones del titu lar del Ejecutivo estatal lo que, en teoría,
reduce el m argen de libertad del contralor (tabla 7). El caso extrem o es el
E stado de M éxico, donde la contraloría está subordinada a las decisiones
de la sec retaría de Finanzas.
41 En Durango, el candidato debe contar con “título de contador público o licenciado

en derecho”. De manera adicional, el Manual de Organización de la secretaría, establece
que el titular debe contar con “conocimientos generales en áreas jurídicas-administrati-
vas, contaduría pública, economía, finanzas, relaciones humanas y modernización admi
nistrativa, así como experiencia de 5 años en áreas de administración pública”. Respuesta
literal de la contraloría del Estado de Durango.
TABLA 7
A ctores que definen la organización adm inistrativa de la Contraloría.
A ctores que designan los m andos directivos de la C ontraloría
Organización administrativa
Contralor
Contralor (o
con aval del Gobernador Otro
equivalente)
gobernador
Campeche*
Chihuahua
Guanajuato
Contralor (o Guerrero Jalisco
equivalente) Morelos
Sonora
Veracruz
Yucatán
Aguascalientes
0
_> Baja California*
a Baja California
u
Sur
'TS Contralor Puebla
Colima
0 con aval del Quintana Roo
11 gobernador Zacatecas
Michoacán
Nayarit
Nuevo León
Sinaloa
Tlaxcala
Estado
de Méxi
Durango co (Se
Gobernador
Tamaulipas cretaría
de Fi
nanzas)
* La estructura interna de la Contraloría debe contar con aprobación de la Secretaría
de Finanzas.
L a m ay o r parte de los estados que analizam os en este reporte indican

que la C ontraloría del estado se apoya en la labor de contralores internos
p ara realizar las labores de vigilancia y control en las dependencias y
entidades de la adm inistración pública estatal (las excepciones son C hi
h uahua y M ichoacán); así lo corrobora el énfasis en las actividades de
m onitoreo y sanción de los contralores internos.42 Lo anterior hace p ar

ticularm ente im portante no sólo el perfil de los contralores sino tam bién
que exista u n a diferenciación de propósitos entre estos servidores p ú b li
cos y aquellos que están bajo su observación.
Con respecto al perfil del contralor interno, sólo nueve, de veinte es
tados, cuentan con un instrum ento norm ativo que determ ina requisitos
m ínim os p ara ocupar esta posición (en Q uintana Roo y Tlaxcala, existen
criterios aunque estos no están organizados en un instrum ento norm ati
vo específico).43 Los requisitos m ás com unes para ocupar este cargo son
ser profesionista en áreas contables, de econom ía o afines y contar con
experiencia en auditoría gubernam ental o bien con conocim ientos sobre
el sistem a gubernam ental. Sólo en el caso de M orelos, de los estados que
enviaron inform ación, se establecen requisitos concretos.
E n lo que concierne al nivel de autonom ía, si bien es im portante el
actor que designa al contralor interno, el punto clave para asegurar su
independencia es que su plan de trabajo y su sobrevivencia en el puesto
sean independientes del ente que vigila. Tendrá m ayor libertad un con
tralo r que dependa y reporte a una autoridad que sea distinta de aquella
que está bajo su supervisión, que un contralor que está bajo la dirección
y autoridad del titu lar de la propia entidad que se supone debe m antener
bajo escrutinio.
P ara conocer la situación de los contralores internos en este sentido,
solicitam os a las contralorías estatales que indicaran quién designa a es
tos servidores públicos, de quién dependen y quién los vigila. En trece
entidades, los contralores internos son designados por el propio titu lar de
la contraloría, en cinco estados esta designación es prerrogativa del g o
bernador y en cuatro m ás la designación es responsabilidad del titu lar de
la entidad. C uando contrastam os estos datos con inform ación sobre la d e
pendencia jerárq u ica de los contralores internos, tenem os que en catorce
entidades, los contralores internos dependen directam ente de la contralo
ría estatal o de alguna de sus unidades, lo que otorga un m argen de liber
tad del contralor con respecto a la entidad m onitoreada. En Cam peche,
los contralores internos dependen jerárquicam ente del gobernador, pero
42 En las respuestas que recibimos a nuestro cuestionario, la mayoría de las contra

lorías indicaron labores de vigilancia, auditoría, control, evaluación y prevención, como
las actividades centrales de los contralores internos. La pregunta concreta fue: “mencio
ne las tres principales actividades de los contralores internos”.
43 Michoacán, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas no respondieron esta pregunta.
son coordinados por la C ontraloría del estado. En los siete estados res
tantes, los contralores internos dependen del titu lar de la dependencia. Es
dentro de este grupo donde, en teoría, es posible que la libertad de actu a
ción del contralor se v ea com prom etida, sobre todo si el funcionario no
sólo debe su posición al titu lar de la dependencia, sino que adem ás es a
él a quien debe la viabilidad de su cargo (G uerrero, S inaloa y Zacatecas).
L a tab la 8 resum e esta inform ación. El nivel de autonom ía del contralor
interno (con respecto al ente que supervisa) aum enta a m edida que nos
acercam os a la esquina superior izquierda de la tabla.
TABLA 8
D esignación y dependencia jerá rq u ica contralores internos
Titular de la
Titular de la
Contraloría (o Gobernador
dependencia
equivalente)
Baja California
Colima
Guanajuato
Morelos Durango
Titular de la
Puebla Estado de
Dependencia jerárquica
Contraloría (o Jalisco
Quintana Roo México
equivalente)
Sonora Tamaulipas
Tlaxcala
Yucatán
Veracruz
Gobernador Campeche
Aguascalientes
Guerrero
Titular de la Baja California
Nuevo León Sinaloa
dependencia Sur*
Zacatecas
Nayarit**
* La designación de los contralores se realiza en acuerdo con el gobernador y el titu
lar de la dependencia.
** Aunque dependen del titular de la dependencia, “existe una coordinación plena
entre la contraloría general y [las entidades paraestatales] para realizar las funciones que
en materia de control interno existen en la entidad y que tienen alcance obligatorio para
ellas”.
En general, la vigilancia del desem peño de los contralores internos

(no así su dependencia jerárquica) depende de alguna unidad u oficina
de la C ontraloría del estado (tabla 9). Sin em bargo, en Tam aulipas esta
supervisión la lleva a cabo directam ente la oficina del gobernador; m ien
tras que en G uerrero, Sinaloa y Zacatecas la vigilancia de los contralores
internos no depende de la C ontraloría G eneral sino del titu lar de cada
dependencia.
TABLA 9
¿Q uién vigila el desem peño de los contralores internos?
Estado Oficina encargada de la vigilancia de los contralores internos
Aguascalientes Dirección General de Auditoría Gubernamental

Baja California Titular de la Contraloría
No dependen de la Contraloría General del Estado, sin embargo
Baja California
existe la Coordinación de Contralores Internos, en cargada de
Sur
vigilar el desempeño.
Campeche Coordinación de Órganos Internos de Control
Colima Dirección de Auditoría
La Subsecretaría de Control y Evaluación y sus tres Direcciones
Generales de Control y Evaluación “A”, “B” y “C”, se encargan de
la coordinación de los órganos de control interno, en tanto que a la
Contraloría Interna de la Secretaría de la Contraloría le corresponde
Estado de entre otras funciones la de controlar y evaluar el desarrollo y
México cumplimiento de los programas de trabajo de control y evaluación de
los órganos de control interno, así como vigilar que sus actividades
cumplan con las políticas, normas, lineamientos y procedimientos
que establezca la Secretaría de la Contraloría y demás disposiciones
jurídicas aplicables.
Guanajuato La Dirección General de Auditoría Gubernamental
Contralor Interno de la Secretaría de la Contraloría del Poder
Morelos
Ejecutivo del Gobierno del Estado.
Coordinación Funcional de los Órganos de Control Interno y de
Nuevo León
Vigilancia de las Entidades Paraestatales.
Puebla Coordinación General de Delegaciones y Comisarías
Quintana Roo Dirección de Auditoría Gubernamental
Tlaxcala Dirección de Auditoría Gubernamental
Fuente: cuestionario. Sólo se incluyen las respuestas recibidas. Michoacán no cuenta

con contralorías internas. Sinaloa y Zacatecas indican que esta pregunta “no aplica”.
Estos datos dan sim plem ente una idea de cóm o las contralorías esta
tales organizan form alm ente el control de las dependencias del gobier
no del estado; sin em bargo, no proporcionan la fotografía com pleta. Por
ejem plo, en A guascalientes, a pesar de que los contralores internos son
designados p o r el propio contralor y que su vigilancia está a m anos de
la c o n tra lo ría del estado, la dependencia jerárq u ica de estos servidores
públicos al titu lar de la dependencia hace que “orgánica y presupuestal-
m ente [dependan] de los titulares de las entidades y no de la c o n tra lo
ría G eneral del E stado” . E sta circunstancia provoca que los contralores
atiendan “asuntos que no están contem plados en [el] program a de trabajo
validado p o r la co n tra lo ría G eneral del E stado” .
La desvinculación de los contralores internos de la c o n tra lo ría es un
problem a com ún. A sí lo m anifiestan B aja C alifornia y N uevo León. La
respuesta del estado de Q uintana Roo es m uy clara al respecto: “N o exis
te independencia, y a que aun cuando dependen jerárquicam ente y fu n
cionalm ente de la co n tra lo ría, quienes les pagan son las dependencias y
entidades a las que están inscritos” . P ara Tlaxcala, es justam ente el “des
ligar la dependencia presupuestal de los entes públicos” el principal reto
en lo que a contralores internos concierne. En otros casos, el problem a es
que no todas las entidades cuentan con contralor interno (B aja califo rn ia)
o bien que es necesario crear o reform ar la norm atividad p ara regular su
existencia (B aja ca lifo rn ia, Tlaxcala). Las consecuencias son m últiples.
B aja c a lifo rn ia s u r argum enta que los contralores internos “no tienen
independencia para aplicar procedim ientos a profundidad en las revisio
n es”, de tal m anera que “los resultados obtenidos no son confiables”,
¿quién vig ila entonces?
Los retos a vencer en el trabajo de las contralorías internas son, entre
otros, procurar u na m ayor participación en las dependencias, fortalecer el
enfoque preventivo (cam p ech e, Estado de M éxico), m ejorar los pro ce
sos de evaluación (cam p ech e, Estado de M éxico), hom ologar los planes
de trabajo (T laxcala) y m ejorar la capacidad técnica de los contralores
(G uanajuato). El Estado de M éxico agrega que es im portante realizar ob
servaciones “con valor agregado” .
2. Recursos
A uditoría y control son de las labores m ás dem andantes en térm inos

de conocim iento técnico. P or ello, la existencia de un sistem a de servi
cio civil de carrera es particularm ente im portante. Á reas de control y

evaluación del desem peño gubernam ental requieren no sólo de la pro-
fesionalización constante, sino tam bién de un esquem a de incentivos que
adem ás de evitar la rotación de cuadros, prom ueva la profesionalización y
fortalezca el sentido de identidad y com prom iso del personal. De 24 enti
dades, sólo tres indicaron que cuentan con un servicio civil de carrera en
la C ontraloría (A guascalientes, G uanajuato y Z acatecas), sin em bargo,
en ninguno de estos casos, es la propia contraloría quien establece los
lineam ientos de selección y prom oción del personal. En A guascalientes
ésta es una responsabilidad de la Secretaría de G estión e Innovación G u
bernam ental y se trata de una política generalizada del gobierno del estado.
En G uanajuato se indica que corresponde al “Poder Ejecutivo del Estado”,
m ientras que en Zacatecas es la oficialía m ayor la encargada de determ inar
estos criterios.44
L a ausencia de un servicio civil de carrera o de un esquem a de incenti
vos establecido, hace que la estabilidad del personal que labora en la co n
tralo ría sea particularm ente vulnerable. A unque todavía es una pregunta
em pírica conocer cuál es el m argen de rotación del personal adscrito a las
áreas clave de u n a contraloría — com o son aquellas dedicadas a la audi
to ría y control— la tendencia en las adm inistraciones públicas estatales
consiste en renovar el personal de u n a dependencia cada vez que ocurre
cam bio de titular. Lo anterior parece ser válido para las contralorías esta
tales, pues 13% de las respuestas que recibim os indica que la rotación de
personal es uno de los principales retos a vencer para el buen desem peño
de la contraloría.
P ara determ inar la m agnitud de este potencial problem a de rotación de
personal, utilizam os com o m edida el núm ero de m eses que estuvieron al
frente de la dependencia los últim os dos contralores (antes del actual). In
44 A pesar de no contar con servicio civil, en Baja California, Chihuahua, Morelos,

Puebla y Tlaxcala los criterios de selección y promoción del personal son parte de una
política interna de la Contraloría (en Baja California, Morelos y Tlaxcala interviene la
oficialía mayor). En Baja California Sur, Campeche, Colima, Estado de México, Jalisco,
Nuevo León, Quintana Roo, Sinaloa y Zacatecas estos criterios son parte de una polí
tica generalizada del Poder Ejecutivo. En Sinaloa, aunque la Contraloría determina la
designación y promoción de mandos medios y mandos superiores, en lo concerniente al
personal operativo, la encargada es la Secretaría de Finanzas. En el estado de Campeche
es justamente la Secretaría de Finanzas quien determina estos criterios. Los siete estados
restantes no proporcionaron información (Durango, Guerrero, Nayarit, Sonora, Tamauli-
pas, Veracruz y Yucatán).
form ación de 24 entidades indica que en prom edio, el contralor general se

m antiene en el cargo 39 m eses, es decir, la m itad de un periodo sexenal.45
El caso extrem o es D urango con un prom edio de 11 m eses. En los estados
de A guascalientes y Y ucatán los últim os dos contralores perm anecieron
al frente de la dependencia los 72 m eses del sexenio (diagram a 10).
D IA G R A M A 10
P erm anencia de contralores
Las contralorías estatales, a pesar de la m agnitud de sus labores, son

pequeñas. En prom edio, las contralorías cuentan con 214 servidores p ú
blicos. En un extrem o se encuentra B aja C alifornia Sur con 64 y en el
extrem o opuesto está el estado de P uebla con 628 (tabla 10).
45 Nuevo León y Veracruz no proporcionaron información completa. Sólo indican la

duración en meses del último contralor antes del actual (36 y 12 meses respectivamente)
TABLA 10
P ersonal de las contralorías
Número
Personal Personal
total de Personal % del
Estado control % control %
servidores auditoría total
patrimonial de resp.
públicos
Promedio 214 97 7 14
Aguascalientes 103 48 46.6 24 23.3 6 5.8

Baja
121 NR 3 2.5 7 5.8
California
Baja
64 22 34.4 2 3.1 5 7.8
California Sur
Campeche 94 21 22.3 2 2.1 1 1.1
Chihuahua 84 43 51.2 1 1.2 4 4.8
Colima 65 56 86.2 NR 2 3.1
Durango 234 137 58.5 3 1.3 7 3.0

Estado de
452 187 41.4 22 4.9 53 11.7
México
Guanajuato 333 95 28.5 8 2.4 14 4.2
Guerrero 236 75 31.8 3 1.3 22 9.3
Jalisco 295 179 60.7 NR
Michoacán 192 119 62.0 2 1.0 24 12.5
Morelos 146 74 50.7 12 8.2 13 8.9

Nayarit 138 35 25.4 5 3.6 8 5.8
Nuevo León 158 95 60.1 3 1.9 3 1.9
Puebla 628 313 49.8 14 2.2 54 8.6
Quintana Roo 211 138 65.4 6 2.8 6 2.8

Número
Personal Personal
total de Personal % del
Estado control % control %
servidores auditoría total
patrimonial de resp.
públicos
Sin NR NR 2 15
Son 206 42 20.4 18 8.7 NR
Tam 403 NR NR NR
Tlax 135 71 52.6 3 2.2 5 3.7
Yuc 176 115 65.3 NR 12 6.8
Zac 225 72 32.0 4 1.8 17 7.6
Fuente: cuestionario y solicitud de información. NR indica que el estado no reportó

el dato. Veracruz no respondió las preguntas correspondientes. Se presenta información
desagregada de los estados que proporcionaron los datos.
Entre 2006 y 2008, los estados destinaron un prom edio de 0.45% del
gasto correspondiente al P oder Ejecutivo para financiar las labores de la
contraloría (tabla 11). P or debajo de este prom edio están nueve entidades,
de m anera particular destaca el Estado de M éxico que destina 0.21% a la
C ontraloría del estado. En cam bio, P uebla y T laxcala destinan 0.90% y
0.85% respectivam ente.
TABLA 11
P resupuesto asignado a la C ontraloría del Estado
com o porcentaje del presupuesto del P o d er Ejecutivo
del presupuesto del Promedio

2006 % 2007 % 2008 %
Poder Ejecutivo 2006-2008
Aguascalientes 0.33 0.24 0.30 0.29
Baja California 0.23 0.25 0.23 0.23
Baja California Sur 0.23 0.21 0.22
Campeche 0.92 0.87 0.76 0.85
Colima 0.22 0.21 0.22 0.22
México 0.20 0.22 0.20 0.21
Guanajuato 0.40 0.41 0.49 0.44
Michoacán 0.23 0.23 0.20 0.22
Morelos 0.28 0.25 0.28 0.27
Nuevo León 0.22 0.33 0.36 0.30
Puebla 1.11 0.80 0.79 0.90
Quintana Roo 0.62 0.66 0.61 0.63
Sinaloa 0.57 0.52 0.44 0.51
Tlaxcala 1.09 1.15 0.41 0.88
Zacatecas 0.24 0.81 0.53
Promedio 0.46 0.48 0.41 0.45

Fuente: cuestionario.
D IA G R A M A 11
P resupuesto de la C ontraloría com o porcentaje del presupuesto
del P o d er E jecutivo prom edio 2006-2008
.acatecas
TABLA 12
P resupuesto aprobado y presupuesto ejercido de las contralorías estatales 2005-2008
(m illones de p eso s corrientes)
PC PC PC PC PC PC PC PC
DDif DDif DDif D if
Aprobado Aprobado Aprobado Aprobado Ejercido Ejercido Ejercido Ejercido
2005 2006 2007 2008
2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 2008
Ags 18.25 21.35 21.31 22.34 18.07 20.92 20.67 18.90 0.18 0.43 0.64 3.44
BC 36.83 41.31 46.64 43.11 34.47 39.15 44.94 40.48 2.36 2.16 1.70 2.63
BCS 11.02 11.56 11.96 13.08 10.45 11.02 11.56 1.51 13.08
Cam 21.93 24.65 26.30 28.30 28.30
Col 7.85 8.38 8.88 9.07 7.85 8.38 8.88 9.07
Edomex 130.04 129.95 163.70 149.43 129.85 129.87 148.16 144.91 0.19 0.08 15.55 4.51
Gto 78.97 86.46 94.99 120.08 89.31 102.91 111.28 126.08 -10.33 -16.45 -16.29 -6.00
Mich 37.28 40.70 44.48 44.97
Mor 19.55 20.56 24.23 0.00 25.18 23.94 15.62 -5.63 -3.39 8.60
N.L. 55.07 56.97 73.10 84.63 59.47 60.78 76.69 103.96 -4.40 -3.81 -3.60 -19.33
Pue 137.74 151.90 147.83 156.03 127.92 154.89 177.13 155.32 9.82 -2.99 -29.30 0.72
Q Roo. 38.00 38.23 45.27 45.02 36.92 40.15 47.33 45.94 1.08 -1.92 -2.06 -0.93
Sin 27.63 36.35 38.59 40.79 27.63 36.35 38.59 40.79
¿Son suficientes estos recursos? Com o lo m uestra la tab la 13, el reto

de las contralorías es m ayúsculo. Los datos que hem os presentado en las
páginas anteriores sugieren que el nivel de recursos hum anos y finan
cieros tiene u n a repercusión en la capacidad de las contralorías estatales
p ara atender este vasto universo. P or otra parte, las propias contralorías
reconocen que la insuficiencia de su presupuesto (67% de respuesta) y la
falta de personal (53% de respuesta) son dos retos centrales del trabajo de
contraloría. A unado a lo anterior, 33% de las contralorías argum enta que
la falta de capacitación de su personal es un problem a.46
P or ejem plo, entre los tres principales retos para el trabajo de los co n
tralores internos, G uanajuato indica “que los trabajos de supervisión [son
un desafío] «por la distancia que existe entre los centros de trabajo y el
tiem po de traslado» y agrega com o un reto adicional «la capacidad té c
nica del personal» esto «por la diversidad de entidades [que tienen] fines
distintos»” . Q uintana Roo, p o r su parte, com enta que dos de los retos
m ás im portantes para el desem peño de los contralores es “la falta de ca
pacitación en auditoría y aspecto legal” y agrega que se necesita “un p ro
fesional ju ríd ico en las áreas de auditoría, que revise los inform es de las
auditorías antes de turnarlas al área ju ríd ic a ” . Lo anterior para asegurar
sanciones en firme.
46 El porcentaje es sobre los 15 estados que respondieron a nuestro cuestionario.

TABLA 13
U niverso de control.
P resupuesto estatal, transferencias federales,
núm ero de dependencias y núm ero de m unicipios 2007
Aportaciones
federales para
entidades Número de
Presupuesto
federativas y dependencias
estatal Número de
Estado municipios administración
(millones de municipios
(Ramo 33 pública centra
pesos) consolidado) lizada
(millones de
pesos)
Aguascalientes $11 848.06 $4250 13 11
Baja California $23 438.99 $9240 22 5
Baja California
$8 409.33 $2880 26 5
Sur
Campeche $8 657.99 $4340 14 11
Chihuahua $27 051.48 $9970 0 67
Colima $5 711.92 $2940 14 10
Durango $15 045.13 $7050 16 39
Estado de
$105 126.03 $33 690 17 125
México
Guanajuato $32 565.80 $13 670 12 46
Guerrero $28 601.32 $17 140 18 81
Jalisco $54 412.62 $17 570 15 126
Michoacán $36 700.35 $15 200 21 113
Morelos $14 272.11 $5 890 17 33
Nayarit $11 280.66 $4720 13 20
Nuevo León $35 438.10 $10 540 17 51
Puebla $35 266.89 $16 240 18 217
Quintana Roo $11 538.38 $4580 14 9
Sonora $23 547.57 $8540 12 72
Tamaulipas $26 423.35 $11 420 14 43
Aportaciones
federales para
entidades Número de
Presupuesto
federativas y dependencias
estatal Número de
Estado municipios administración
(millones de municipios
(Ramo 33 pública centra
pesos)
consolidado) lizada
(millones de
pesos)
Tlaxcala $10 930.76 $4230 26 60
Yucatán $15 001.56 $6560 18 106
Zacatecas $11 664.50 $6630 17 58
Sólo se incluyen los estados que respondieron al cuestionario y/o solicitud de infor
mación.
3. A lgunas notas sobre el fun cio n a m ien to de las contralorías
L a definición del núm ero y tipo de auditorías a realizar p o r parte de

la C ontraloría del estado es un aspecto que determ ina el nivel de discre-
cionalidad con que la entidad lleva a cabo sus labores. En la m ayoría de
los estados, el plan de trabajo de la C ontraloría se define de acuerdo a
un m anual o program a operativo. En los dem ás casos, hay u n a p artici
pación activa del titu lar de la C ontraloría y sólo en Y ucatán se requiere
aprobación del titu lar del P oder Ejecutivo (tabla 14). Con excepción de
B aja C alifornia Sur, en todos los estados de los que tenem os inform ación,
existen criterios específicos para decidir el núm ero y tipo de auditorías; lo
que destaca, sin em bargo, es la poca hom ogeneidad de los criterios para
d eterm inar la necesidad de auditoría. Entre los tres criterios m ás im por
tantes se encuentran, el m onto del presupuesto asignado, percepción de
riesgo, resultados de auditorías anteriores, quejas y denuncias. L a tabla
15 reproduce literalm ente las respuestas que recibim os.
TABLA 14
¿Q uién define el núm ero y tipo de auditorías a realizar
p o r p a rte de la C ontraloría del estado?
Titular de Titular de
Manual o contraloría en contraloría con
Titular de
programa colaboración aprobación
contraloría
operativo con directores del titular del
de area Ejecutivo
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Colima
Estado de México
Michoacán
Durango
Morelos
Guerrero Chihuahua
Nuevo León Yucatán
Guanajuato Jalisco
Puebla
Nayarit
Quintana Roo
Sinaloa
Sonora
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Zacatecas

TABLA 15
C riterios específicos p a ra decidir el núm ero y tipo de auditorías
Estado Criterios
Presupuesto Resultados de audi

Aguascalientes Controles internos
autorizado torías anteriores
Obras en que su
Baja Obras de mayor Obras de impacto
ejecución presenta
California* impacto económico social
ron problemas
Baja
California Sur
Relevancia o impor Percepción de ries
tancia para el estado gos; sobre todo en Programas, ramos o
del programa ramo programas en los fondos en Audito -
Campeche
o fondo federal en cuales se ejecutan rias previas durante
cuanto a su importe obras por adminis ejercicio
por aplicar tración
Monto del presu
Percepción Resultado de audi
Colima puesto autorizado a
de riesgos torías anteriores
las dependencias
Estado de Riesgo de no
Riesgo de control Riesgo inherente
México detección
Nuevos proyectos
Áreas de riesgo en Indicios de posibles que tengan impacto
el manejo de los irregularidades (re en lo económico y
recursos y en los visiones anteriores, social así como el
Guanajuato
procesos sustantivos quejas y denuncias, comportamiento
de las dependencias solicitudes especí y disciplina de las
y entidades ficas) dependencias y
entidades
Focos rojos y de Conforme a los
Michoacán A solicitud
riesgo ejercicios auditados
Por las quejas y Por el número de
Por la problemática
denuncias, presenta áreas que confor
Morelos presentada en la de
da por dependencia man la dependencia
pendencia ó entidad
o entidad o entidad
* Se refiere a obra pública. Sinaloa no respondió esta pregunta.

Estado Criterios
Percepción de ries
Relevancia en el
Áreas sustantivas de go y el no haberse
Nuevo León presupuesto asig
mayor peso relativo. revisado el año
nado.
anterior
Valor que aporta la
unidad o programa Percepción
Puebla La prevención
al cumplimiento de riesgos
institucional
Monto del presu
Quintana Roo puesto autorizado a Áreas críticas Quejas y denuncias
las dependencias
Sinaloa
Auditorías concer
Atención de quejas
Programas estatales tadas con la secre
Tlaxcala ciudadanas o notas
de Impacto Social taría de la función
periodísticas
pública
Resultados de inter Grado de atención
Zacatecas Monto a fiscalizar
venciones anteriores de recomendaciones
Fuente: cuestionario. Respuesta de trece entidades (Baja California Sur indicó que no
existen criterios específicos).
E n prom edio, las 15 contralorías que respondieron a nuestro cuestio

nario realizaron 368 auditorías entre 2006 y 2008. M orelos, T laxcala y
Z acatecas son los estados cuyas contralorías realizaron m enos auditorías
en este periodo (9, 20 y 27), siendo Colim a, Estado de M éxico y P uebla
las que m ay o r núm ero realizaron (982, 1680 y 1753). Com o lo indica la
tab la 16, destaca que en su m ayor parte estas auditorías fueron financieras.
L a m agnitud de la tarea provoca que la m ayoría de las contralorías
estatales se apoyen en despachos externos (sólo C am peche y C olim a in
dican lo contrario). Con excepción de B aja C alifornia Sur, en todos los
casos en los que contam os inform ación nos reportan que sí existen c ri
terios norm ativos definidos para la contratación de estos servicios, los
cuales privilegian costo y experiencia. Con excepción de B aja California,
B aja C alifornia Sur y Tlaxcala, estos estados indican que la contraloría
lleva un directorio de estos despachos, sin em bargo, éste no es público en
M ichoacán y N uevo León. En su m ayoría, estos despachos auxilian a las
contralorías en la ejecución de auditorías financieras.
TABLA 16
Total y tipo de auditorías realizadas p o r las contralorías estatales
% auditorías % auditorías % auditorías % auditorías % auditorías % auditorías

Total Total Total
Estado Promedio financieras desempeño financieras desempeño financieras desempeño
2006 2007 2008 2006 2006 2007 2007 2008 2008
Ags 51 70 49 57 64.7 0.0 52.9 0.0 75.5 0.0
BC 255 104 332 230 40.4 2.4 15.4 4.8 37.7 2.4
BCS 41 50 28 40 78.0 0.0 84.0 0.0 71.4 0.0
Cam*** 59 52 82 64 100.0 0.0 *** *** 100.0 0.0
Col 931 976 1038 982 100.0 100.0 100.0
Edomex 1787 1678 1576 1680 60.1 2.6 64.9 3.5 49.7 5.7
Gto 110 112 92 105 95.5 4.5 100.0 3.6 97.8 2.2
Mich 211 143 51 135
Mor 9 10 8 9 88.9 11.1 100.0 0.0 100.0 0.0
N.L. 164 180 219 188 100.0 0.0 100.0 0.0 99.5 0.5
Pue+ ++ 2737 1482 1040 1753 11.7 29.7 16.7
Q Roo. 173 172 185 177 34.1 0.0 29.7 0.0 30.3 0.0
Sin— 50 62 64 59
Tlax 19 20 22 20 100.0 0.0 100.0 0.0 100.0 0.0
Zac 9 17 26 17 22.2 0.0 41.2 0.0 65.4 0.0
*** Los datos correspondientes a Campeche para 2007 parecen tener error.
~~ Michoacán y Sinaloa no reportaron desagregados.
+++ Puebla sólo reportó en auditorías de desempeño
TABLA 17
N úm ero prom edio de horas hombre p o r auditoría 2005-2008
Promedio Promedio Promedio

Promedio hrs Promedio
Estado hrs hombre hrs hombre hrs hombre
hombre 2008 total
2005 2006 2007
Aguascalientes 49.5 52.04 46.21 46.8 48.6
Baja California 335 273 352 225 296.3
Baja California no existe no existe no existe no existe
Sur información información información información
Campeche 160 160 160 160 160.0
Colima 129 120 112 104 116.3
Estado de
488 603 558 585 558.5
México
Guanajuato 1260 1422 1422 1692 1449.0
No es posible
estimar, toda
vez que cada
dependencia
Michoacán o entidad
tiene un
presupuesto
diferente que
auditar
Morelos 800 800 800 800 800.0
Nuevo León 1100 1070 1060 860 1022.5
Puebla 167 179 331 470 286.8
Quintana Roo 494 413 574 454 483.8
Sinaloa
Tlaxcala 1170 1220 1120 1410 1230.0
Zacatecas 2000 2000 2000 2000 2000.0
704.3
U n aspecto fundam ental de la eficacia de las instituciones encargadas

de vigilancia y control es su efecto disuasivo, el cual depende de m ane
ra im portante de su capacidad de sanción. De quince contralorías que
respondieron nuestro cuestionario, sólo Sinaloa declara no tener atribu
ciones p ara im poner algún tipo de sanción. El resto puede iniciar p ro
cedim iento adm inistrativo resarcitorio, disciplinario, de responsabilidad,
etcétera. Sin em bargo, a pesar de contar con atribuciones al respecto,
las contralorías enfrentan serios retos para la im posición de sanciones
firm es. U n problem a recurrente se refiere a la existencia de un m arco
norm ativo excesivo o no actualizado y deficiente (27% y 53% de res
puesta, respectivam ente). En específico, se argum enta “vaguedad de la
Ley de R esponsabilidades de los Servidores P úblicos” (B aja California),
“lagunas” e im precisiones” de la legislación correspondiente (C am peche,
Colim a, G uanajuato, N uevo León), o bien, se argum enta que es n ece
sario sim plificar “los procesos de denuncia-sanción” (A guascalientes),
así com o de los “procedim ientos de integración de expedientes” (N uevo
León). En este m ism o sentido, Q uintana Roo indica que hace falta m ayor
“coordinación en la integración de los expedientes adm inistrativos” .
Tres problem as agudos de las sanciones en firme están relacionados con
la obligatoriedad de la sanción, con los m edios de im pugnación y con los
tiem pos de prescripción. P or ejem plo, el Estado de M éxico sugiere preci
sar “la fuente obligacional (sic) en la norm atividad”, pues en algunos ca
sos (como Tlaxcala) “la dependencia involucrada” no siem pre aplica “la
sanción al servidor público” . P ara Cam peche y M ichoacán el núm ero de
recursos provoca “la interposición excesiva de m edios de im pugnación” .
Z acatecas sugiere “fom entar una cultura de principios y valores a los
servidores públicos, a efecto de que reconozcan las conductas indebidas
en que incurren y desistan de inconform arse respecto de las resoluciones
em itidas p or la C ontraloría” .
D estaca el reconocim iento que hacen las contralorías de “la falta de
unificación de criterios para resolver los ju icio s de nulidad y am paros”
p o r parte del Tribunal de lo C ontencioso A dm inistrativo” (M orelos). Los
ju icio s de nulidad o de am paro tam bién son m encionados por B aja C ali
fornia Sur y Tlaxcala. E sta no es la única m ención sobre el papel del T ri
bunal. En B aja C alifornia se com enta que el Tribunal de lo Contencioso,
com o últim a instancia, “la m ayoría del tiem po asevera que [la C ontralo
ría] im pone sanciones excesivas” . El problem a real de las im pugnaciones
y los recursos es la prescripción de la facultad sancionadora de la C ontra-
loría (G uanajuato, M orelos, N uevo León), pues “cuando opera la cadu

cidad de la instancia en los procedim ientos adm inistrativos de responsa
bilidad [...] se convierte en ineficaces las actuaciones [de la contraloría]
dentro del procedim iento” .
Las instituciones con m ás sanciones o quejas son aquellas dedicadas
a la seguridad o la procuración de justicia, seguidas de las secretarías de
educación (o equivalente) y las secretarías de salud. Las secretarías de fi
nanzas y de gobierno cierran esta lista.
¿Y quién vig ila a los vigilantes? Sólo en B aja C alifornia Sur, N u e
vo L eón y S inaloa no existe instancia alguna que evalúe el desem peño
de la C ontraloría del estado. En C am peche, M orelos y Q uintana Roo es
la p ro p ia C ontraloría del estado a través de su contraloría interna quien
desem peña esta labor. En A guascalientes y T laxcala es el “Ejecutivo del
estado” . En B aja C alifornia esta responsabilidad corre a cargo de la Se
cretaría de Finanzas, la cual participa en el proceso de evaluación en el
E stado de M éxico y M ichoacán. En Colim a, G uanajuato y M ichoacán se
reconoce la participación de la Secretaría de la Función P ública (federal).
L a entidad de fiscalización superior del estado (tem a del siguiente aparta
do) participa en esta evaluación en Colim a, Estado de M éxico, G uanajua
to, P uebla y Zacatecas. C olim a es el estado donde esta responsabilidad
está m ás fragm entada (cuatro entidades distintas), seguido del Estado de
M éxico y M ichoacán (tres entidades distintas). En la m ayoría de los casos,
el m étodo de evaluación consiste en el apego de las labores de la contra
loría a los program as correspondientes; destaca, sin em bargo, A guasca
lientes y el Estado de M éxico que aplican sistem as institucionalizados de
evaluación: Sistem a Inteligente del G obierno de A guascalientes (SIGA )
y Sistem a Integral de E valuación del D esem peño del Estado de M éxico
(SIED).
Todas las contralorías que respondieron a nuestro cuestionario o so
licitud son sujetos obligados por la ley de transparencia. E xcluyendo a
G uerrero, todas las contralorías están obligadas a em itir un inform e de
labores que con excepción de N uevo León, siem pre es público. Es inte
resante n otar que sólo quince de veintitrés contralorías tienen una p o lí
tica específica de com unicación social. E sta política es bastante variada.
E xisten casos com o Sonora en donde sim plem ente se m enciona “el apego
al program a que opera la coordinación estatal de com unicación social”
o Tabasco que describe el seguim iento de las norm as de transparencia
com o política de com unicación o Jalisco que m enciona las acciones de
188 RÍOS CÁZARES/CEJuDO
com unicación institucional. Estos ejem plos contrastan de m anera signifi

cativa con la estrategia que describe, p o r ejem plo, Q uintana Roo.
Los diagram as y tablas anteriores dan una idea general de la situa
ción de las contralorías estatales; destacan en particular cuatro aspectos.
Prim ero, las contralorías enfrentan un problem a de diseño institucional
pues en un núm ero im portante de casos, no controlan efectivam ente a su
principal instrum ento de vigilancia (los contralores internos). Segundo,
a pesar de contar con un am plio m andato que lo m ism o incluye acciones
de vigilancia, control, sanción, seguim iento, evaluación y capacitación,
el trabajo de las contralorías se concentra en el m onitoreo principalm ente
contable o financiero de las dependencias. Tercero, al igual que con los
institutos de transparencia, los recursos financieros y hum anos a disposi
ción de la contraloría no parecen corresponder con la m agnitud de la tarea.
Finalm ente, destaca la queja de los contralores con respecto a la calidad
de la legislación que determ ina responsabilidades y a la vaguedad en la
aplicación de los recursos de im pugnación. Las dificultades p ara im poner
sanciones en firme sólo entorpecen aún m ás la rendición de cuentas, pues
aum entan la posibilidad de que la falta quede sin sanción debido a los
plazos de prescripción. En resum en, los retos son m ayúsculos, aunque la
solución es endógena.
VIII. E l c o n tr o l e x t e r n o .
La s e n tid a d es su per io r es d e fisc a l iz a c ió n
Todas las C onstituciones estatales establecen algún tipo de control por

parte del P oder L egislativo sobre las acciones del P oder Ejecutivo. Si
bien no se trata de u n a relación jerárq u ica (pues la L egislatura no tiene
prevalencia sobre el Ejecutivo) sí estam os ante u n a relación que cum ple
a cabalidad con las características de u n a rendición de cuentas diagonal:
el P oder Ejecutivo inform a, explica y justifica (sujeto A) al P oder L egis
lativo (sujeto B) las acciones que h a em prendido u om itido y que influyen
directam ente en el bienestar de la ciudadanía (M ) que es justam ente el
actor a quien el P oder Legislativo rinde cuentas sobre estas acciones.
Las C onstituciones locales en M éxico otorgan cinco tipos de control a
las legislaturas de los estados. En prom edio, los congresos locales tienen
al m enos dos de estos controles:47 1) la posibilidad de pedir la com pare
47 En este conteo se incluye al Distrito Federal a pesar de que no se trata de una en
tidad federativa. Un control adicional que no se contempla en este listado es la presenta-
cencia de m iem bros específicos de la adm inistración pública de m anera

periódica; 2) la facultad de convocar a m iem bros del gobierno estatal
p ara que proporcionen u n a explicación concreta sobre un asunto en esp e
cífico o bien p ara que inform en a los diputados cuando se está legislando
sobre tem as relacionados con la jurisdicción del servidor público; 3) la
creación de com isiones de investigación para exam inar o investigar un
asunto particular; 4) requerir o conducir investigaciones o auditorías es
peciales, y 5) fiscalizar las cuentas públicas del gobierno estatal48 (tabla
18). Los prim eros cuatro tipos de control com parten la característica de
que pueden em plearse durante el ejercicio fiscal y por tanto, su efecto
adem ás de ser potencialm ente correctivo, es preventivo. L a fiscalización
de los recursos públicos, en cam bio, es un m ecanism o de control ex p o s t
y a la fecha, su función prim ordial es correctiva.
L a m ayoría de estos m ecanism os funcionan, o se activan, a petición
del P oder Legislativo, p o r ello, una legislatura pasiva sólo puede resultar
en m enores obligaciones p ara que el P oder Ejecutivo justifique y expli
que sus actos. A unado a lo anterior, algunos de estos m ecanism os ni si
quiera son obligatorios para el titu lar del Ejecutivo quien, si así lo decide,
puede n egar la inform ación solicitada o bien negar “el perm iso” para que
un m iem bro de su gabinete asista a com parencia. Es decir, la legislación
que respalda las facultades de control de la legislatura no sólo le exige
ser proactiva, sino que adem ás no le procura las herram ientas necesarias
p ara hacer válida la exigencia. Son pocas las C onstituciones estatales que
penalizan efectivam ente la reticencia o negligencia del Ejecutivo para
responder a peticiones legislativas.
ción anual de un informe de labores por parte del Poder Ejecutivo. El informe se presenta
en persona o simplemente escrito.
48 Ríos- Cázares, op. cit.
TABLA 18
Controles legislativos
4)
3) Investi-
1) 2) Comi
Compa gacio- 5)
Compa siones
Estado recencia nes/au- Fiscali Total
recencia de in
perió ditorías zación
especial vestiga-
dica especia
ción
les
Aguascalientes 1 1 1 3
Baja California 1 1 2
BC Sur 1 1 1 3
Campeche 1 1 2
Coahuila 1 1 1 1 4
Colima 1 1 2
Chiapas 1 1
Chihuahua 1 1 1 3
Distrito Federal 1 1 1 3
Durango 1 1 2
Guanajuato 1 1 1 3
Guerrero 1 1 2
Hidalgo 1 1 1 3
Jalisco 1 1 2
México 1 1 2
Michoacán 1 1 2
Morelos 1 1 1 1 4
Nayarit 1 1
Nuevo León 1 1
Oaxaca 1 1 2
Puebla 1 1
Querétaro 1 1 2
Quintana Roo 1 1 2
San Luis Potosí 1 1 2
Sinaloa 1 1 2
Sonora 1 1 2
Tabasco 1 1 2
Tamaulipas 1 1 2
Tlaxcala 1 1 1 3
Veracruz 1 1
Yucatán 1 1 2
Zacatecas 1 1 1 3
Total 6 24 5 3 31 2
Fuente: Alejandra Ríos-Cázares, Monitoring Bureaucratic Agencies: The Effect of Re
sources, México, Manuscrito, 2008.
Los legisladores locales en M éxico hacen uso m ínim o de estas faculta

des de control.49 C uatro parecen ser los factores que propician la p o ca re
currencia de los legisladores locales a estos m ecanism os. Prim ero, hay un
precario conocim iento sobre sus facultades concretas de control y m oni
toreo. Segundo, existe una lim itada fam iliaridad con aspectos técnicos de
política pública. Tercero, la férrea disciplina partidista inhibe que legis
ladores tom en a título individual actividades de evaluación y control del
ejercicio de gobierno (usualm ente, este tipo de decisiones son delegadas
a los líderes parlam entarios), y finalm ente, los legisladores locales suelen
estar abrum ados con actividades de gestoría y apoyo a la com unidad.
Hay, sin em bargo, dos obligaciones concretas del P oder Ejecutivo con
el pleno que no dependen de la iniciativa legislativa. L a prim era es la ren
dición de un inform e anualizado sobre el estado de la adm inistración p ú
b lica estatal que com únm ente se acom paña por com parecencias de glosa
que llevan a cabo algunos m iem bros del gabinete. En segundo lugar está
la presentación de la cuenta pública estatal, la cual es un reporte m inu
cioso, usualm ente financiero, sobre el ejercicio de los recursos públicos
y el desem peño de la burocracia estatal. Las legislaciones estatales esta
blecen plazos distintos p ara la entrega de este docum ento. En ocasiones
se establece la entrega de reportes parciales (por ejem plo, trim estrales) y
en otros casos sólo se establece su entrega anual. L a responsabilidad de la
legislatura es fiscalizar esta cuenta pública con la finalidad de identificar
problem as, inconsistencias y desviaciones en el m anejo de los recursos
públicos. R ecientem ente, y sólo p ara algunas estados, se h a añadido el
análisis del desem peño gubernam ental. En resum en, el principal m eca
nism o institucional de vigilancia y control que em plean los legisladores
m exicanos es la fiscalización superior de las cuentas públicas; en conse
cuencia, son pocas las acciones concretas p o r parte de los m iem bros del
P oder L egislativo p ara evaluar el ejercicio del presupuesto durante el año
fiscal.50
49 Los datos siguientes provienen de entrevistas realizadas entre noviembre de 2006 y

octubre de 2007 a 30 legisladores locales de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Nayarit
y Nuevo León. Véase Ríos-Cázares, op. cit. No hay razones específicas que sugieran que
éste no es el caso en otras entidades.
50 En lugar de emplear las herramientas constitucionales a la mano, los legisladores
tienden a emitir “puntos de acuerdo” o “excitativas” para “exigir” al gobierno estatal o
a los gobiernos municipales la aclaración de alguna situación en particular. El efecto de
estas acciones es simplemente iniciar una discusión pública sobre un asunto específico
que no necesariamente deriva en las aclaraciones exigidas o en consecuencias concretas.
L a fiscalización superior se refiere al “conjunto de acciones que tienen

p o r fin com probar el efectivo apego de la actividad económ ico-financiera
de los organism os encargados de ejercer recursos públicos a los p rin
cipios de legalidad, eficacia, eficiencia y econom ía” .51 En M éxico, las
legislaturas delegan esta función a una agencia de apoyo conocida g en é
ricam ente com o entidad de fiscalización superior (EFS), cuya tarea p rin
cipal es asistir al pleno legislativo en la supervisión del buen ejercicio de
los recursos públicos (principalm ente los poderes de gobierno aunque no
exclusivam ente). El objetivo general de la fiscalización superior es evitar
transgresiones legales, desperdicio de recursos, o bien, el uso de fondos
públicos para intereses privados.52
L a fiscalización de las cuentas públicas depende de la existencia de es
tas cuentas y de la entrega oportuna de los docum entos correspondientes.
H asta fechas recientes, las bases m ínim as para el proceso de fiscalización
eran en el m ejor de los casos, desordenadas y en el extrem o inexistentes.
En no pocas ocasiones, la legislación estatal carecía de una definición
puntual de la cuenta pública, sus características y los requisitos que debía
cum plir.53 Igualm ente confusa y desordenada era la definición del pro ce
so de entrega de la cuenta pública y el calendario de revisión de la m ism a.
E n no pocos estados, existía (y en algunos continúa) una confusión sobre
el significado de “aprobar” o “rechazar” el dictam en de la cuenta pública.
Y no en pocas ocasiones, no había certeza con respecto a la publicidad del
docum ento. Existen m últiples hipótesis que buscan explicar la debilidad
del Legislativo en esta m ateria; sin em bargo, la consecuencia cierta fue
que el principal m ecanism o de control externo del P oder Ejecutivo se con
virtió en un engorroso proceso adm inistrativo o en una sim ple pantom im a.
51 Fiscalización no es lo mismo que auditoría. La segunda es simplemente instru

mento de la primera. Véase Melián Hernández, José, Relaciones y diferencias entre fis
calización y auditoría. Razones para una reforma de las normas de auditoría del sector
público, México, Auditoría Pública, 39: 33-40. Esta sección se apoya fuertemente en
Rios-Cazares y Pardinas op. cit.
52 Entidad de fiscalización superior es un término general para las agencias de au
ditoría en todas las entidades. Las denominaciones usuales de estas instituciones son
auditorías superiores, órganos superiores de fiscalización o bien contadurías mayores
de Hacienda. Véase Manjarrez, Jorge, La construcción democrática de la rendición de
cuentas y la administración pública de México: 1997-2001, Mexico, UNAM, tesis de
doctorado, Ciencia Política, 2001.
53 Figueroa, Aimée (ed), Cuenta pública en México: evaluando el laberinto legal de
lafiscalización superior, Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 2005.
L a situación, legislación e instituciones asociadas a la fiscalización

superior em pezaron a ocupar un lugar preponderante en la m esa de discu
sión a inicios de esta década. Las reform as iniciaron en la prim avera de
2000 cuando Z acatecas publicó la nueva Ley de Fiscalización Superior
del Estado. A éste, le siguieron en el m ism o año Veracruz y Cam peche
con reform as legislativas que am pliaban la capacidad form al del P oder
L egislativo en m ateria de auditoría y fiscalización. A octubre de 2008, la
m ayoría de las legislaturas estatales habían aprobado reform as a la C ons
titución local o bien a leyes secundarias a fin de adecuar las instituciones
y procedim ientos asociados a la revisión de las cuentas públicas. L a e x
cepción notable es A guascalientes que no h a m odificado la legislación en
la m ateria en al m enos nueve años.
En parte, la nueva atención a la fiscalización superior fue en respuesta
a las reform as federales en la m ateria y a los cam bios en la conform ación
política de las legislaturas estatales. El cam bio legislativo tocó un punto
culm inante en la prim avera de 2008, cuando el C ongreso Federal aprobó
reform as constitucionales que establecían pisos m ínim os de diseño in s
titucional p ara las entidades de fiscalización superior locales. Entre los
problem as que esta reform a buscaba resolver se encontraba garantizar la
autonom ía e independencia política de las EFS locales.
En este sentido, se argum enta que un m argen estricto de votación en
el proceso de nom bram iento del titu lar de la EFS evita que intereses p ar
ticulares prevalezcan pues se increm enta el núm ero de actores con poder
de veto, situación que lim ita la creación de lazos de lealtad entre el titu lar
y algún actor particular (a m enos que ese actor posea el m onopolio del
veto). P or ello, la reform a de 2008 estableció que el titu lar de la EFS sólo
puede ser nom brado p o r la aprobación de dos tercios de los legisladores
presentes. A unque esta reform a constitucional obliga a la m ayoría de las
entidades a adecuar sus reglas, no resuelve de fondo el problem a de la
autonom ía política. Las razones son dos: el nivel de pluralidad de las
legislaturas estatales no garantiza la negociación y la no reglam entación
de la renuncia del titu lar de la EFS genera vulnerabilidad laboral para
este funcionario.54 N o es difícil conocer casos en donde el titu lar de la
54 En todas las entidades del país, los titulares de las EFS locales son designados por
el pleno de la Legislatura correspondiente a partir de una terna que usualmente propone
una comisión legislativa. A la fecha, la mitad de los estados establecen una votación
distinta a la de mayoría calificada (dos tercios) y no existe homogeneidad con respecto al
universo de votación que se considera para el conteo (miembros presentes en sesión o la
EFS se separa del cargo por “m otivos personales” a sólo unos cuantos
m eses de h aber iniciado su gestión. Es frecuente que el titu lar de la EFS
se m antenga en el cargo m enos de veinticuatro m eses, lo que indica una
alta rotación.55 En sum a, los procesos de nom bram iento pueden evitar la
m anipulación de una sola fuerza política en la designación de este funcio
nario; sin em bargo, no lo protegen contra presiones externas.
L a im parcialidad de la EFS tam bién se ve afectada p o r su nivel de
autonom ía de gestión y capacidad operativa. Las legislaciones estatales
favorecen lo prim ero (aunque no en todos los casos) (tabla 19), m ientras
que las propias legislaturas estatales no pueden resolver lo segundo (es
decir, se trata de un problem a endógeno).
totalidad de los miembros de la Legislatura). El quórum reglamentario para dar inicio a

una sesión legislativa en todos los estados de la república es mayoría simple. Lo anterior
implica que un margen de votación de dos tercios de miembros presentes puede conse
guirse con tan solo 33% de los representantes locales. A pesar del aumento en la com
petencia política, pocos son los estados en donde la pluralidad legislativa permitiría que
la combinación de este margen y universo de votación evite que un solo partido político
domine el proceso de nominación. Para una elaboración más amplia de este tema véase
Ríos-Cázares y Pardinas, op. cit.
55 Usualmente, la salida temprana de los titulares se debe a renuncias voluntarias y no
necesariamente una remoción formal por parte de la legislatura local. Las razones que se
aducen para justificar las renuncias de los titulares parecen no corresponder con la impor
tancia del cargo que se deja. Véase Ríos-Cázares y Pardinas op. cit., tabla 3 para detalles
de este tema.
TABLA 19
A utonom ía de gestión y operativa
¿Q u ié n d e s ig n a a m a n d o s d ir e c t iv o s ?
El titular de la
La Comisión EFS con ratifica
de Vigilancia ción de la Comi El titular de la
(o equiva sión de Vigilancia EFS solamente
lente) (o equivalente) o
del pleno
La Comisión Aguascalien-
de Vigilancia tes
(o equivalente) Jalisco
El titular de
¿Quién la EFS con
Colima
define la ratificación de
Baja Edo. de México
organiza la Comisión de Chihuahua
C alifo rn ia Morelos
ción admi Vigilancia (o Distrito Federal
Sur Nayarit
nistrativa equivalente) o
Zacatecas
de la EFS del pleno del
(organi- Congreso
grama, por
ejemplo, Baja California
número de Campeche
direccio Durango
nes)? Hidalgo
El titular de la
Guanajuato Nuevo León
EFS solamente
Puebla
Querétaro
Sonora
Veracruz
Fuente: Ríos-Cázares y Pardinas, op. cit.

(C O N TIN U A C IÓ N )
¿ Q u ié n d e f in e e l n ú m e r o y t ip o d e a u d it o r ía s
a r e a l iz a r s e pa r a l a e v a l u a c ió n d e l e je r c ic io
f is c a l ?
El titular de la
La Comi
EFS con ratifica
sión de
ción de la Comi El titular de la
Vigilancia
sión de Vigilancia EFS solamente
(o equiva
(o equivalente) o
lente)
del pleno
La Comisión
de Vigilancia
(o equivalente)
El titular de
la EFS con
Baía California
aprobación de
Sur
la Comisión de
Distrito Federal Querétaro
¿Quién Vigilancia (o
Jalisco
define el equivalente) o
Yucatán
procedi del pleno del
miento de Congreso
auditoría y
Baja California
revisión a
Campeche
gobiernos
Colima
municipa
Durango
les?
Guanajuato
Aguascalientes Hidalgo
El titular de la
Chihuahua Edo. de México
EFS solamente
Veracruz Morelos
Nayarit
Nuevo León
Puebla
sonora
Zacatecas
Las EFS enfrentan serios retos en m ateria de recursos hum anos y fi
nancieros p ara cum plir a cabalidad con las tareas de fiscalizar, dar segui
m iento a las observaciones hechas, fincar o sugerir responsabilidades y
adem ás dar seguim iento a estos procesos. De hecho, a pregunta expresa,

la m ayoría de las EFS locales declara abiertam ente que la falta de p erso
nal o la falta de presupuesto son problem as centrales para llevar a buen
puerto sus responsabilidades (tabla 20)
TABLA 20
P rincipales problem as p a ra las E F S
R esp u esta
P ro blem a (% d e r e s p u e s t a s q u e id e n t i f i c a r o n e n f a c t o r in d ic a d o c o m o
relevante)
57.14% (Aguascalientes, Baja California Sur, Distrito Federal,

Falta de
Durango, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Estado de México,
personal
Morelos, Nayarit, Veracruz, Yucatán)
Rotación de 23.81% (Aguascalientes, Campeche, Guanajuato, Jalisco, Nuevo

personal León)
Falta de
19.05% (Baja California, Chihuahua, Hidalgo, Querétaro)
capacitación
66.67% (Aguascalientes, Campeche, Colima, Distrito Federal,

Presupuesto
Durango, Hidalgo, Morelos, Nayarit, Querétaro, Sonora, Veracruz,
insuficiente
Yucatán, Zacatecas)
Servicio civil de carrera (Colima)

Otro Falta de plazas para aumentar el personal auditor (Puebla)
Infraestructura (Yucatán)
L a falta de recursos h a hecho que la m ayoría de las auditorías que se

llevan a cabo sean estrictam ente financieras, no de desem peño o de im
pacto; es decir, la fiscalización externa del P oder Ejecutivo se concentra
en el análisis contable. En la actualidad, la fiscalización superior sirve
p a ra identificar posibles desviaciones contables (que no necesariam ente
son producto de actos de corrupción), pero no fu n c io n a p a ra identificar
áreas de riesgo o áreas de mejora. En otras palabras, la fiscalización su
perio r en los estados puede asegurar el cum plim iento de la norm a, pero
no necesariam ente un buen desem peño de la política (se consigue confor-
m ance no perfo rm a n ce).56 Lo anterior es crítico no sólo en la evaluación y

vigilancia del P oder Ejecutivo sino tam bién para la supervisión del buen
uso de los recursos federales que se transfieren a gobiernos locales.57
En resum en, la com binación de autonom ía frágil con una escasez de
recursos opaca los beneficios posibles de los recientes cam bios legisla
tivos. A lo anterior habrá que añadir que si bien las EFS cuentan con la
facultad legal para vigilar el ejercicio de gobierno y develar irregula
ridades, su capacidad para incidir en la conducta de la burocracia es
tatal está seriam ente lim itada. Las EFS locales no pueden im plem entar
directam ente sanciones; usualm ente, el proceso de sanción se delega a
otras entidades. P or ejem plo, al m inisterio público, a la contraloría, o
bien la tesorería del estado, instituciones que dependen jerárquicam ente
del P oder Ejecutivo y y no suelen llevar a sus últim as consecuencias los
procedim ientos de sanción. Lo anterior sugiere que las EFS locales son
controles precarios de las acciones del gobierno estatal y su efectividad
radica no en su capacidad form al, sino en el efecto que sus resoluciones
puedan ten er en la opinión pública.
1. Controles a l E jecutivo: ¿colaboración institucional?
L a lab o r de la EFS debería com plem entar las acciones de la C ontra

loría del estado, sobre todo cuando existen observaciones o cuando se
pretende iniciar un procedim iento adm inistrativo de sanción. A pesar de
la im portancia de la colaboración entre estas instituciones, ocho de v ein
titrés contralorías que respondieron a la batería de preguntas correspon
dientes, declaran que no existe ningún convenio de colaboración entre la
C ontraloría del estado y la entidad de fiscalización superior del C ongreso
56 Un completo análisis de caso sobre esta cuestión tomando como caso de estudio
Campeche se encuentra en Mixcoatl, Gerardo, “Conformance vs. Perform anceel aná
lisis de la cuenta pública en el estado de Campeche”, en Rios-Cázares, A. (ed), La ren
dición de cuentas gubernamental en México: Evaluación de lafiscalización superior en
los estados, México-San Diego, California, Centro de Estudios México-Estados Unidos,
UCSD, 2008.
57 Gasto dirigido a educación y salud tiene un patrón distinto de monitoreo, pues los
mismos sindicatos (o secciones de los sindicatos nacionales) de ambos sectores constitu
yen grupos de interés que monitorean permanentemente el uso de estos recursos. Véase
FUNDAR, 2006.
(A guascalientes, B aja c a lifo rn ia sur, cam p ech e, ch ih u ah u a, Durango,

so n o ra, Tam aulipas y Tlaxcala). En quince estados sí existe u n a colabo
ración institucional con la E F s: en seis esta colaboración ocurre sólo en
el m om ento de investigación y auditoría (Jalisco, G uanajuato, M orelos,
N uevo León, P uebla y Veracruz); en tres estados la cooperación institu
cional sucede sólo en m ateria de sanción (Estado de M éxico y Q uintana
Roo). En el resto de las entidades, la colaboración sucede en am bos m o
m entos (B aja ca lifo rn ia, c o lim a, M ichoacán, sin alo a y Zacatecas). Lo
anterior sugiere que sólo en once ocasiones (donde hay colaboración en
auditoría e investigación) es posible evitar la duplicidad de funciones.
D os estados m ás, G uerrero y N ayarit, indican m om entos distintos
de colaboración. En G uerrero esta asisten cia sólo ocurre en los p ro c e
sos de en treg a-recepción dentro de la adm inistración p ú b lica estatal;
m ien tras que en N ay arit esta colaboración sucede “principalm ente en la
cap acitació n a servidores públicos de los n iveles estatal y m unicipal en
aspectos sobre rendición de cuentas, procesos de entrega-recepción de
adm in istracio n es m unicipales, obligaciones que establece la p ro p ia Ley
de F iscalizació n su p e rio r p ara el E stado de N a y arit y acciones co n ju n
tas que la ley de responsabilidades de los servidores públicos del estado
de N ay arit les im pone en m ateria de declaración patrim onial” .
IX. C o n c l u s io n e s :
LA r e n d ic ió n de CUENTAS DE LOS GOBIERNOS ESTATALES
Los ciudadanos m exicanos tienen pocos instrum entos para exigir cuen
tas a los gobiernos estatales. s i bien se han dado pasos concretos (como
la im plem entación de las leyes de transparencia), estos pasos parecen no
ten er dirección cierta. Las reform as han creado arreglos institucionales
que pueden ser bien intencionados, pero que en su funcionam iento co n
creto son tardos e ineficaces. Se reform an las reglas pero no se fortalece a
quien las hace valer; se cam bian las instituciones, pero no se adecuan los
recursos; se aum entan las responsabilidades, pero no se ajustan las capa
cidades. El resultado de esta dinám ica h a sido un espejism o de gobiernos
responsables, un sistem a de rendición de cuentas reactivo, en donde los
gobiernos estatales responden, pero no ofrecen.
E n este reporte docum entam os procesos de la rendición de cuentas
del P oder Ejecutivo estatal. A nalizam os la generación de inform ación
gubernam ental (insum o básico p ara docum entar el funcionam iento gu-
bem am ental) y se encontró que la legislación en la m ateria no g aran

tiza la producción, sistem atización y organización de esta inform ación.
L os gobiernos estatales no han logrado resolver el fundam ental tem a de
producir la inform ación. A unado a lo anterior, docum entam os la h etero
geneidad en capacidades y prerrogativas que caracteriza a los institutos
garantes del derecho a la inform ación; esto, a pesar de los esfuerzos de
hom ologación de la legislación correspondiente. N o en todos los estados
de la R epública el derecho a conocer el funcionam iento del gobierno está
garantizado.
Tam bién revisam os los procesos de evaluación y encontram os una
vaguedad en la norm atividad y u n a desconexión entre la evaluación del
desem peño gubernam ental y las decisiones de política. Lo anterior im
p lica que las herram ientas de los gobiernos estatales (y sus ciudadanos)
p ara valorar si las acciones em prendidas se dirigen a los objetivos desea
dos son débiles. Finalm ente, docum entam os las características y el fun
cionam iento de las instituciones encargadas del control y vigilancia de
las instituciones gubernam entales y encontram os que estas instituciones
no parecen contar con recursos que correspondan a la m agnitud de la ta
rea, adem ás de que el énfasis de am bas en el control ex p o s t y financiero
sugiere u n a duplicidad de esfuerzos y el abandono de la evaluación real
de la política. Se vigila la legalidad, no el desem peño. Finalm ente, las
acciones de am bas instituciones tienen un claro sesgo punitivo (en vez de
preventivo) que resulta inefectivo debido a las com plicaciones que — en
distinto grado— am bas enfrentan para incidir en el com portam iento de
los actores relevantes.
c u a tro son las conclusiones principales. Prim ero, los m ecanism os de
rendición de cuentas de los gobiernos estatales son incom pletos. Incluso
aquellos en los que h a habido un im pulso m ayor com o la fiscalización y la
transparencia — los controles externos— , los desafíos son m últiples y tie
nen que v er cada vez m enos con detalles norm ativos y cada vez m ás con
los incentivos y capacidades de las instituciones encargadas. El problem a
es a todas luces endógeno, la solución a las inconsistencias entre m an
datos y capacidades no depende de factores exógenos — com o el nivel
de desarrollo— sino de acciones concretas por parte de las legislaturas
locales.
seg u n d o , en cuanto a controles internos, los gobiernos estatales no han
logrado v in cu lar los resultados de la evaluación con acciones concretas
de m ejora. El m odo de operar de las contralorías estatales no perm ite
r e n d ic ió n d e c u e n t a s d e l o s g o b ie r n o s e st a t a l e s EN M é x ic o 201
conocer en qué m edida las acciones de evaluación, prevención y control

de estas instituciones fortalecen la rendición de cuentas del gobierno a la
sociedad o solam ente la rendición de cuentas de las oficinas burocráticas
a su titular. P or otra parte, existe u n a duplicación de funciones y respon
sabilidades entre las contralorías estatales y los órganos de fiscalización
superior locales que fragm enta la responsabilidad de la fiscalización y al
hacerlo, diluye responsabilidades. El sesgo de estas instituciones al co n
trol presupuestal y norm ativo, acentúa la desconexión con la rendición de
cuentas hacia la ciudadanía.
Tercero, probablem ente la conclusión m ás preocupante, es que no
existen conectores evidentes entre estos procesos, o bien, los que exis
ten son m uy débiles. c a d a proceso tiene un m arco norm ativo, un espejo
institucional y una organización distinta: no hay vínculos sólidos entre
la generación de inform ación, la evaluación, la transparencia, el control
interno y la fiscalización. C reem os que u n a causa de esta desconexión
es que la creación y reform a de los sistem as de control interno y exter
no no h a seguido un diseño deliberado, en donde cada pieza desem peña
u n a función específica y está conectada a todas las dem ás. En vez de eso,
encontram os m ecanism os fragm entados que no se com plem entan entre
sí y, que de hecho, existen separadam ente o se obstruyen entre ellos. No
h abrá reform a exitosa a nivel estatal si no se resuelve por principio la
falta de com plem entariedad entre las instituciones y los procedim ientos
y a existentes.
c u a rto , el m arco norm ativo y los procedim ientos que hem os docu
m entado indican que la rendición de cuentas de los gobiernos estatales es
reactiva. Los engranes del pesado aparato burocrático que inform a, e x
p lica y ju stifica sus acciones a la sociedad sólo se activa “por dem anda” .
El ciudadano debe exigir porque no existe una estrategia deliberada por
parte del gobierno que garantice inform ación, explicación y justificación
de sus acciones.
X. B ib lio g r a fía
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LA R E N D ició N DE cu E N T A s DE TR ANsFERENciAs
in t e r g u b e r n a m e n t a l e s .
EL c a s o d e l FAIs
Guillermo C e ju d o
Roberto G e r h a r d
S u m a r i o : i. Introducción. II. Aportaciones federales y rendi

ción de cuentas en el sistema intergubernamental. III. Diseño
institucional del FAIS. IV Evolución de los montos. V Marco
legal del ejercicio del FAIS. Vi. Marco legal sobre la transfe
rencia de recursos del FAIS. Vil. ¿Rendición de cuentas basa
da en informes? VIII. Conclusiones. IX. Bibliografía.
i. I n t r o d u c c i ó n
En 2009, el Estado mexicano destinó — según el presupuesto de egresos

autorizado por la cámara de Diputados— poco más de 47 000 millones de
pesos al programa social más importante del gobierno federal: el programa
de desarrollo humano oportunidades, que busca atender a la población
en situación de pobreza. También destinó, por la vía de las aportaciones
federales transferidas a los municipios (el fondo de Aportaciones a la in
fraestructura social, en su componente municipal, FAIs M), 37 000 millo
nes de pesos, al desarrollo de infraestructura básica que ayude a mitigar la
marginación.
Sobre Oportunidades, existen datos desagregados sobre beneficiarios
y montos; hay reglas de operación precisas que definen requisitos y pro
cesos; se han realizado incontables evaluaciones, nacionales e interna
cionales, sobre su desempeño e impacto; se han hecho ajustes con base
en los resultados de esas evaluaciones y se emiten informes regulares
sobre los resultados. Estudios de todo tipo — desde tesis doctorales en
universidades de varios países hasta análisis específicos comisionados
por el gobierno— dan detalles sobre hacia dónde va el dinero, para qué
sirve y qué se logra.
205
206 cEJUDO/GERHARD
sobre el FAis, en cambio, los estudios son escasos y poco concluyen

tes. Más allá de la Ley de coordinación Fiscal, no hay reglas precisas
sobre su funcionamiento, y hay estados que no cuentan con reglas de ope
ración. si bien hay requisitos generales sobre el tipo de obras que pue
den financiarse, no hay mecanismos para hacerlos valer. Se ha construido
un entramado complejo de relaciones entre los municipios y autoridades
estatales y federales, en los ejecutivos y en los legislativos, que sin em
bargo no bastan para que los ciudadanos sepan a dónde va el dinero, qué
se logra con él y cómo se ha reducido la marginación. El contraste entre
la calidad de la información disponible acerca de los destinos del presu
puesto sugiere que la rendición de cuentas intergubernamental no funcio
na correctamente.
Este texto muestra que el FAIS tiene un déficit serio en materia de rendi
ción de cuentas, pues, tal como opera al día de hoy, es imposible garantizar
que quienes deben rendir cuentas lo hagan, que quienes deben vigilarlos
cuenten con instrumentos para hacerlo, que se expliquen y justifiquen los
resultados del desempeño del FAis, y, con todo ello, que el ciudadano ten
ga información y pueda exigir cuentas a los responsables sobre las conse
cuencias de las decenas de miles de millones de pesos que desde 1998 se
han destinado a este fondo.
Para desarrollar dicho argumento, en este documento se analiza el mar
co legal y funcionamiento de la rendición de cuentas de las aportaciones
federales, en concreto del Fondo de Aportaciones para la infraestructura
social (FAis) en su componente municipal. En las siguientes páginas se
explica brevemente el funcionamiento del FA is (no se pretende entrar
en la discusión sobre su efectividad en reducir la marginación, o en el
combate a la pobreza o en el desarrollo de infraestructura),1 con énfasis
en el proceso de transferencia de recursos y en el de rendición de cuentas.
El primero servirá para trazar la ruta del dinero — como equivalente a la
ruta de la delegación que supone el FAis: el gobierno federal delega a los
estados y municipios el gasto en infraestructura social— . con base en esa
ruta, se identificará la vía de vuelta: cómo se rinde cuentas — desde los
municipios hasta la federación y al ciudadano— por las obras de infraes
tructura realizadas con los recursos federales recibidos.
1 Al respecto, véanse: centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Impacto del FAIS
sobre el índice de marginación, 2000-2005, México, cámara de Diputados LX legislatu
ra, 2007. Disponible en www.cefp.gob.mx/notas/2007/notacefp0302007.pdf; Hernández
Trillo, Fausto y Jarillo, Brenda, Transferencias condicionadas federales en países en de
sarrollo: el caso del FISM en México, México, ciDE, DTE 336, 2007.
t r a n s f e r e n c ia s in t e r g u b e r n a m e n t a l e s 207
La revisión de estas trayectorias muestra que hay dos vías para la ren
dición de cuentas del ejercicio del FAis: la rendición de cuentas intragu
bernamental, cómo cada municipio, estado y la federación rinden cuentas
en cada ámbito de gobierno por el ejercicio del fondo, y la rendición de
cuentas intergubernamental, cómo el municipio rinde cuentas ante los
órganos estatales y éstos a la federación. En la primera, el FAis debería
entrar en los mecanismos genéricos que dentro de cada gobierno existen
para rendir cuentas. En la segunda, se crean nuevas relaciones de rendi
ción de cuentas que obligan a los municipios y a los estados a reportar el
uso de los recursos; además, se abre la posibilidad de que haya revisiones
desde la federación (y desde el estado respectivo) sobre los montos ejer
cidos y las obras realizadas.
El diagnóstico realizado muestra que, si bien hay una serie compleja
de relaciones de rendición de cuentas establecida en torno al FAis — más
compleja que la ruta para distribuir los recursos— , la mayor parte de las
relaciones existentes son relaciones de información sobre el uso de los re
cursos; no hay mecanismos efectivos para llamar a cuentas por los obje
tivos del Fondo (no sorprende, por tanto, que distintos estudios muestren
su poca eficacia) y en ocasiones ni siquiera los hay para exigir la entrega
de informes. Además, los controles existentes parecen diseñados para que
los órganos federales puedan monitorear el uso de los recursos, pero no
para que los ciudadanos sepan qué ocurre con ellos y cómo se atienden
los problemas que supuestamente el FAis debería resolver. En el mejor
de los casos, se trata de mecanismos de control del gobierno federal para
prevenir la discrecionalidad en el uso de recursos federales por parte de
estados y municipios; pero no son mecanismos de rendición de cuentas
democráticas, en las que el ciudadano esté como destinatario y el objeto
de la rendición de cuentas sea el contenido de la acción gubernamental y
no las formas sobre cómo se actúa.
II. A p o r ta c io n e s f e d e r a l e s y r e n d i c i ó n d e c u e n ta s
e n e l s is te m a i n t e r g u b e r n a m e n t a l
La rendición de cuentas en el Estado federal mexicano no se compone

sólo de las relaciones de rendición de cuentas dentro de cada ámbito de
gobierno, pues existe un componente intergubernamental que atraviesa
los ámbitos de actuación de la federación, los estados y los municipios y
que no está capturado en los mecanismos tradicionales de rendición de
cuentas.
208 cEJUDO/GERHARD
En efecto, el sistema federal, más por evolución histórica que por dise
ño deliberado, no establece límites fijos en torno a las responsabilidades
de política pública de cada ámbito de gobierno. s i bien la constitución
precisa los servicios públicos a cargo de los municipios y las facultades
reservadas a la federación, en la práctica se ha creado un sistema inter
gubernamental basado en políticas públicas, fondos presupuestarios e
instrumentos de coordinación entre dos o tres ámbitos de gobierno. Las
dimensiones presupuestales de este sistema intergubernamental han cre
cido considerablemente en los últimos lustros, como lo ha hecho también
la lista de responsabilidades gubernamentales que se atienden con la par
ticipación de más de un ámbito de gobierno.
En concreto, las aportaciones federales se definen como los recursos
que la federación transfiere a las Haciendas públicas de los estados, el
Distrito Federal, y en su caso, de los municipios, condicionando su gasto
a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de
aportación establece la Ley de coordinación Fiscal (L cF).2 Estas apor
taciones son decididas en el presupuesto federal, que desde 1998 incluye
al ramo 33, que se divide en fondos específicos. En 1998, incluía los pri
meros cinco fondos mostrados a continuación; un año después, en 1999,
se incorporaron los fondos VI y VII y, finalmente, por reforma efectuada
a la L cF en diciembre de 2006, se adicionó al ramo 33 un octavo fondo
para quedar como sigue:3
i. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal.
II. Fondo de Aportaciones para los servicios de salud.
iii. Fondo de Aportaciones para la infraestructura social.
IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios
y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.
V. Fondo de Aportaciones Múltiples.
Vi. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de
Adultos.
V il. Fondo de Aportaciones para la seguridad Pública de los Estados
y del Distrito Federal.
VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas.
2 Ley de coordinación Fiscal, artículo 25.

3 Unidad de coordinación con Entidades Federativas, Diagnóstico Integral de la Si
tuación de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales, México, secretaría de Ha
cienda y crédito Público, 2007, p. 38.
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES 209
Desde su creación, los recursos transferidos a estados y municipios vía

aportaciones se constituyeron en una fuente muy importante de ingresos
para los gobiernos estatales y municipales. Por ejemplo, en su primer año
representaron el 45.6% de los ingresos de las entidades federativas; en
2000, el 46%, y en 2004, el 42.5%.4 Dentro del esquema de transferencias
federales, las aportaciones del ramo 33 y las participaciones del ramo 28
suman, en conjunto, casi el 90% del total.
Como muestra la siguiente gráfica, las aportaciones federales han teni
do una tendencia a la alza desde su aparición en 1998. Para 2006, su in
cremento real era del 44.5%. En 2007, representaron el 46.17% del gasto
federal pagado transferido a las entidades federativas y los municipios.5
g r á f ic a 1
Fondo de aportaciones federales para entidades federativas y
municipios (ramo 33)
(millones de pesos)
Fuente: elaboración propia con base en acuerdos publicados por la sHcP en los dia
rios oficiales federación accesibles en: http://www.e-local.gob.mx/work/resources/docu
mentos%20hacienda/siha 1 4 1 1.xls.
4 Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, Diagnóstico Integral de la Si

tuación de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales, México, Secretaría de Ha
cienda y Crédito Público, 2006, p. 178.
5 Presidencia de la República, Segundo Informe de Gobierno del presidente Felipe
Calderón, México, 2008, p. 116.
210 c e j u d o /g e r h a r d
Los recursos transferidos a las entidades y municipios vía estos fondos

son sustanciales. Lo mismo ocurre con las responsabilidades que con
llevan; dado que se trata de aportaciones etiquetadas (a diferencia de las
participaciones derivadas del ramo 28, que corresponden a la transferen
cia de la recaudación tributaria), cada peso lleva consigo una responsa
bilidad concreta de gasto: para pagar nóminas a maestros de primaria,
mejorar las condiciones de los hospitales, construir infraestructura bá
sica, etcétera. Las condiciones pueden ser más o menos laxas, pero en
cualquier caso imponen obligaciones para estados y municipios. crecen
así los recursos y las responsabilidades de las entidades federativas y los
gobiernos locales.
No se ha construido, sin embargo, la arquitectura institucional equi
valente para que este sistema intergubernamental rinda cuentas. La L cF
distribuye las responsabilidades de control, evaluación y fiscalización de
los fondos federales entre las autoridades de cada ámbito de gobierno,
dependiendo de la etapa del ejercicio del gasto. El artículo 49 hace esta
distribución:
I.- Desde el inicio del proceso de presupuestación, en términos de la le

gislación presupuestaria federal y hasta la entrega de los recursos corres
pondientes a las Entidades federativas, corresponderá a la secretaría de la
función Pública;
ii.- Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por las Enti
dades federativas, los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del
Distrito federal, hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades
de control y supervisión interna de los gobiernos locales.
La supervisión y vigilancia no podrán implicar limitaciones ni restric
ciones, de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos fo n
dos;
III. La fiscalización de las Cuentas Públicas de las entidades, los muni
cipios y las demarcaciones territoriales del Distrito federal, será efectuada
por el Poder Legislativo local que corresponda, por conducto de su conta
duría m ayor de Hacienda u órgano equivalente conforme a lo que establez
can sus propias leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo
Local y, en su caso, de los municipios y las demarcaciones territoriales del
Distrito federal, respectivamente aplicaron los recursos de los fondos para
los fines previstos en esta Ley;
iV. La Auditoría superior de la federación de la cám ara de Diputados
del Congreso de la Unión, al fiscalizar la Cuenta Pública Federal que co
rresponda, verificará que las dependencias del Ejecutivo Federal cumplie

ron con las disposiciones legales y administrativas federales y, por lo que
hace a la ejecución de los recursos de los Fondos a los que se refiere este
capítulo, la misma se realizará en términos del Título Tercero de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, [...].
Es decir, se pide que el control sobre el ejercicio de los fondos entre

como parte de los mecanismos de rendición de cuentas existente en cada
ámbito de gobierno. Pero, como se muestra más adelante, la suma de ren
dición de cuentas en municipios, estados y federación no basta para que
haya información, cuentas y responsables sobre el sistema interguberna
mental. Esto, desde luego, no es un problema idiosincrático a las relacio
nes intergubernamentales mexicanas; cualquier sistema federal tiene pro
blemas similares. El caso de la Unión Europea es paradigmático no sólo
por la construcción deliberada de un nuevo sistema intergubernamental
sino por ser un caso de estudio recurrente sobre la falta de rendición de
cuentas y sus consecuencias. Como explica Benz (con referencia a la
Unión Europea):
En un arreglo de gobernanza multinivel, las políticas son coordinadas entre

niveles [de gobierno], usualmente en negociaciones o redes de ejecutivos y
representantes de grupos de interés. Los actores que forman parte de estos
arreglos difícilmente pueden ser sujetos de rendición de cuentas por los
parlamentos o los ciudadanos.6
En México el sistema intergubernamental ha sido construido de ma

nera accidentada: respondiendo a la nueva pluralidad política y a las de
mandas de descentralización.7 Por ejemplo, el proceso y el arreglo insti
tucional derivado de la descentralización educativa son distintos que los
de la descentralización de salud: no ha habido un diseño homogéneo que
aplique a todas las responsabilidades descentralizadas, sino que se han
hecho arreglos casuísticos, política por política.
6 Benz, Arthur, “Accountable Multilevel Governance by the Open Method of Coor

dination”, European Law Journal, 2007, vol. 13, núm. 4. pp. 505 y 506.
7 Cabrero, Enrique et al., “El nuevo federalismo mexicano: diagnóstico y perspec
tiva”, Federalismo y descentralización, México, Conago, 2008, pp. 137-180; Merino,
Mauricio, “Nuevo federalismo”, Las instituciones y los procesos políticos en los albores
del siglo XXI, México, El Colegio de México (en prensa).
212 cEJUDO/GERHARD
III. D is e ñ o i n s t i t u c i o n a l d e l FAIS
La descentralización de los servicios de salud y educación fueron el

inicio de un proceso de fortalecimiento financiero y de las atribuciones de
las entidades federativas y los municipios. Este proceso recibió un nuevo
impulso cuando, tras las elecciones legislativas de 1997, los partidos de
oposición alcanzaron la mayoría en la cámara de Diputados, que es la
encargada de aprobar el presupuesto federal. En la discusión presupues-
tal hubo dos factores que incidieron en promover la descentralización
del gasto social: el interés por acotar el poder del Ejecutivo Federal en la
política social — una área donde la discrecionalidad había sido constante,
por lo que los legisladores intentaron reducir los recursos que directamen
te usaba el presidente para gasto social— , y el interés por fortalecer a las
entidades federativas al dotarlas de mayores ingresos. En 1998 se reformó
el sistema de transferencias federales, para crear un conjunto de fondos de
aportaciones federales agrupados en el ramo 33. se trata de transferencias
condicionadas — a diferencia de las aportaciones federales— . La lógica
de las transferencias es que se trata de gasto federal que se traslada a los
estados y municipios para su ejecución.
En concreto, el FA is es un fondo del ramo 33 del presupuesto fe
deral que remplaza a una serie de programas que le antecedieron en el
ramo 26. Desde su creación en 1983, este ramo ha pasado por cinco
nombres: Promoción Regional (1983-1984), Desarrollo Regional (1984
1989), solidaridad y Desarrollo Regional (1990-1995), superación de
la Pobreza (1996-1997), y Desarrollo social y Productivo en Regiones
de Pobreza (1998). Desde entonces este ramo del presupuesto ha estado
orientado a impulsar el desarrollo y combatir la pobreza en las entidades
de la república y sus municipios. El FAis está destinado a acciones so
ciales básicas y a inversiones que beneficien directamente a los sectores
de la población que se encuentre en condiciones de rezago social y pobre
za extrema. Para ello, se utilizan criterios compensatorios para transferir
más recursos a las entidades con mayores rezagos.8
El FA is cuenta con recursos equivalentes al 2.5% de la recaudación
federal participable y se divide a su vez en el Fondo de infraestructu
ra social Estatal, F isE (0.303% de la recaudación) y Fondo de infraes
8 Presidencia de la República, Segundo Informe de Gobierno de Felipe Calderón,

México, 2008, p. 114.
tructura Social Municipal, FISM (2.197% de la recaudación).9 El FISE

se destina a obras de alcance regional o intermunicipal. Mientras que el
FISM se destina a la provisión de servicios de agua potable; alcantarilla
do; drenaje y letrinas; urbanización municipal, electrificación rural y de
colonias pobres; infraestructura básica de salud; infraestructura básica
educativa; mejoramiento de vivienda; caminos rurales, e infraestructura
productiva rural; además un 2% de este fondo puede destinarse para pro
gramas de desarrollo institucional.
Destino de los recursos del FAIS según el artículo 33

de la Ley de Coordinación Fiscal
FISM FISE
- Agua potable, alcantarillado, drenaje y

letrinas
- Urbanización municipal
- Electrificación rural y de colonias pobres
- Obras y acciones de alcance o ámbito
- Infraestructura básica de salud
de beneficio regional o intermunicipal
- Infraestructura básica educativa
- Mejoramiento de vivienda
- Caminos rurales
- Infraestructura productiva rural
IV. E v o l u c i ó n d e l o s m o n to s
En términos constantes, los montos asignados al FAIS no siempre han

aumentado año con año; sin embargo, el crecimiento porcentual real del
fondo desde 1998 a 2006 fue de 45.6%. En 2009, el monto del FAIS fue
9 La distribución del FAIS se determina con base en el índice global de pobreza o

Masa Carencial de Pobreza de cada entidad que surge de una fórmula que toma en cuenta:
ingreso per cápita, nivel educativo, disponibilidad de espacio en la vivienda, disponibi
lidad de drenaje y disponibilidad de electricidad combustible para cocinar. En el caso de
que estos datos no se encuentren disponibles entonces se toman en cuenta los siguientes
cuatro criterios ponderados de igual manera: población municipal que reciba menos de
dos salarios mínimos, población ocupada mayor de 15 que no sepa leer o escribir, pobla
ción municipal que habite en viviendas particulares sin drenaje; y población municipal
que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad.
214 c e j u d o /g e r h a r d
de $39 881 millones de pesos, equivalente al 10.06% del total de las apor
taciones federales a estados y municipios de ese año.10
G RÁFicA 2
Evolución 1998-2009 de los montos del FAIS
(millones de pesos corrientes)
fuente: elaboración propia con base en acuerdos publicados por la sEDEsoL en el

DoF en octubre de cada año. Datos disponibles en: http://www.e-local.gob.mx/work/re
sources/documentos%20hacienda/siha_1_4_1_1.xls.
Más allá de los montos agregados, hay datos que muestran la relevan
cia del FAIs (y, por ende, la importancia de que la rendición de cuentas
por su ejercicio sea efectiva). Destaca en primer lugar, que el FAIs repre
senta una gran parte de los ingresos de los municipios del país; los muni
cipios más pobres, en particular, son los más dependientes de los recur
sos del fondo. Se trata, sin lugar a dudas de uno de los instrumentos más
10 cabe señalar que el 16 de mayo de 2008 el Gobierno federal formalizó la pues

ta en marcha del Programa de Financiamiento de la construcción de infraestructura
Social en municipios —que se había contemplado desde diciembre de 2006—, con el
fin de fortalecer las actividades de apoyo a la gestión municipal. Este nuevo programa
permite anticipar recursos —vía Banobras— a los municipios del país hasta por el 25%
del FAIs, mismos que los municipios podrán comprometer para garantizar o servir las
obligaciones financieras que contraigan (Presidencia de la República, Segundo Informe
de Gobierno del presidente Felipe Calderón, méxico, 2008, p. 116).
poderosos del Estado mexicano para abatir la pobreza y la marginación.

Los recursos del fondo se han triplicado en tan solo diez años. Para el año
2009 el monto total del FISM (es decir, sólo el componente municipal) es
de 37 000 millones de pesos, 10 000 millones menos que el presupuesto
para el programa Oportunidades.11
GRÁFICA 3
Comparación de los montos del FAIS con los de Oportunidades
(millones de pesos corrientes)
$50,000
$45,000
$40,000
/ —k .— FAIS
$35,000
$30,000
—• — Oportunidades
$25,000
$20,000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: elaboración propia con base en los presupuestos de egresos publicados en el

Diario Oficial de la Federación.
V. M a r c o l e g a l d e l e j e r c i c i o d e l FAIS
Para entender cómo los gobiernos del sistema intergubernamental

mexicano rinden cuentas por el FAIS, debe partirse de las obligaciones
normativas derivadas del marco legal del fondo. El ejercicio del FAIS se
encuentra regulado principalmente por la LCF y el Presupuesto de Egre
sos de la Federación (PEF), así como por las disposiciones estatales y
municipales aplicables. En estos documentos se puede encontrar quiénes
son los sujetos obligados en el proceso de la ejecución del fondo y cuá
11 Alcántara García, Héctor, Estudio de los problemas de implementación del Fondo

para la Infraestructura Social Municipal, Tesina de Maestría en Administración y Políti
cas Públicas, México, CIDE, 2009.
216 CEJUDO/GERHARD
les son sus responsabilidades. Son estos actores quienes, en un régimen

ideal, deberían rendir cuentas — entre sí y hacia la ciudadanía— por el
destino del FAIS.
El ejercicio del FAIS está a cargo de la Secretaría de Hacienda y Cré
dito Público (SHCP), la Sedesol, el Congreso, las secretarías de finanzas
estatales y los municipios. Las funciones del ámbito federal pueden resu
mirse de la siguiente manera: la Sedesol determina la masa carencial de
pobreza con base en la cual se distribuirán los fondos, el Congreso aprue
ba el presupuesto asignado al fondo y la SHCP determina los montos y
el calendario de ministración, para que Sedesol los distribuya a los esta
dos.12 En la federación, entonces, los actores involucrados se encargan de
determinar la distribución, aprobarla, calendarizarla y ejecutarla. Todas
estas facultades se encuentran basadas en el PEF, en la LCF y en la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH).
Por su parte, los gobiernos estatales son los intermediarios entre la
federación y los municipios en lo que respecta a la ejecución y rendición
de cuentas del FAIS municipal. El artículo 35 de la LCF invita a las enti
dades a que distribuyan el FISM con base en la misma fórmula que usó la
Sedesol para distribuir el FAIS entre los estados; pero también acepta que
si no se tienen los datos a nivel municipal la entidad opte por otra fórmula
que tenga el mismo espíritu progresivo. Una vez determinado el criterio
de distribución las secretarías de finanzas están obligadas a publicar en
sus medios oficiales de difusión las fórmulas, montos y calendario de m i
nistración para los municipios. De tal suerte que, en el ámbito estatal, el
número de actores involucrados se reduce a dos: secretarías de finanzas
y congresos locales. La diferencia entre el proceso estatal y el federal es
que las secretarías de finanzas asumen las tareas que tienen la SHCP y la
12 El primer paso dentro del proceso de transferencias a los estados y municipios

ocurre cuando la Sedesol publica las fórmulas con las que estima la masa carencial de
pobreza de cada entidad y el porcentaje que esta representa del total nacional (lo cual
debe hacerse en octubre de cada año). El segundo paso se da cuando la SHCP manda la
propuesta del presupuesto de egresos al Congreso, esta contiene el monto que le corres
ponde al ramo 33, y al FAIS en particular.
Una vez que ha sido aprobado el presupuesto de egresos la SHCP tiene que publicar
en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, fórmulas y variables utili
zadas para estimar los montos que recibirá cada entidad. A pesar de que es la SHCP quien
determina los montos y el calendario de ministración corresponde a la Sedesol realizar su
distribución durante los primeros 10 meses del año a cada entidad.
t r a n s f e r e n c ia s iNTERGUBERNAMENTALES 217
Sedesol; de tal forma que concentran y distribuyen los fondos, además de

publicar los criterios para su distribución después de aprobarse el presu
puesto de egresos. Generalmente los calendarios de ministración estata
les coinciden con los de la federación.
Finalmente, los fondos llegan, en diez ministraciones mensuales, a
los municipios donde, de acuerdo con la legislación federal menciona
da, los gobiernos están obligados a hacer del conocimiento de sus ha
bitantes los recursos recibidos, en qué los van a gastar, dónde se van a
realizar las obras, cuáles son sus metas y sus beneficiarios, con lo cual
inicia el proceso de rendición de cuentas. El diagrama 1 ilustra el pro
ceso de flujo de los recursos. El recuadro 1, a su vez, presenta un estudio
de caso que narra la trayectoria del FAIS de la federación al municipio de
Tlalnepantla de Baz en el Estado de México.
Recuadro 1.
FAIS: de la Federación a Tlalnepantla de Baz
La primera parte del proceso es controlada por los actores a nivel federal, particularmente Sedesol,
SH cP y la cám ara de diputados. Este proceso inició el 31 de octubre de 2007 cuando Sedesol, con
base en el artículo 34 de la LcF, publicó en el DOF los estimadores de pobreza, así como la masa ca
rencial de pobreza que cada estado representa en la federación para efectos de formulación del PEF
2008. A continuación, la cám ara de diputados, con base en artículo 74 de la constitución Política de
los EUM, aprobó y publicó el PEF 2008 el 13 de diciembre de 2007.
El siguiente fue la publicación del calendario de ministración. Este calendario regula los montos
y fechas en las que la SH cP depositará los mencionados fondos a las cuentas previamente iden
tificadas por las secretarías de finanzas, o tesorerías, estatales y se publicó el 7 de enero de 2008
en el DOF con base en los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
44 de la LFPRH, 7, 62 y 65 del Reglamento interno de la Secretaría. De acuerdo con éste calen
dario el FAIS se enteró el último día hábil de cada mes durante los primeros 10 meses del año.
Antes de que los fondos llegaran al Estado de México, la legislatura estatal aprobó el 26
de diciembre la ley de ingresos y el presupuesto egresos del gobierno del Estado de Méxi
co para el ejercicio fiscal 2008. A pesar de que la ley de ingresos si contabiliza al FAIS como
tal, el presupuesto de egresos no menciona el uso que recibirá el FISE en específico, esto se
debe a que en el momento que ese fondo llega a la tesorería es etiquetado como recurso estatal.
Siguiendo con el proceso, con base en el artículo 35 de la LcF, el 31 de enero de 2008, la
Secretaría de Finanzas del Estado de México, publicó en la Gaceta del Gobierno del Estado Li
bre y Soberano de México las variables, fórmula, metodología, distribución y calendario de las
asignaciones por municipio que corresponden al Fondo para la infraestructura Social Muni
cipal (las fechas en las que el Estado deposita el FISM a cada municipio corresponde al mismo
día en que la federación le transfiere los recursos). De acuerdo con el calendario publicado por
el gobierno del Estado de México, el municipio de Tlalnepantla de Baz, así como el resto de los
municipios mexiquenses deberían de haber recibido la primera transferencia por concepto del
FISM el 31 de enero de 2008. Por su parte el municipio de Tlalnepantla de Baz publicó el 13
de febrero sus presupuestos de ingresos y egresos para el ejercicio fiscal del 2008 (por concep
to del FISM recibió 53 millones que representa alrededor del 2.6% de su presupuesto de ingre
sos), con lo cual concluye el proceso sobre como bajan los recursos de la federación al municipio.
218 CEJUDO/GERHARD
DIAGRAMA 1
Cómo bajan los recursos
VI. M a r c o l e g a l s o b r e l a t r a n s f e r e n c i a
d e r e c u r s o s d e l FAIS
La ruta prevista en la legislación para la rendición de cuentas es más

larga y complicada que la de la transferencia de los recursos. Esto se debe,
en primer lugar, a que se tiene que rendir cuentas a varios actores. Esta no
tiene que ser una desventaja, si el arreglo satisface distintas necesidades
de rendición de cuentas; por el contrario, si simplemente reproduce rela
ciones de información que no justifican las decisiones, y que no llegan al
ciudadano, entonces sí sería un defecto. El proceso de rendición de cuen
tas está regulado por leyes federales, estatales y municipales — por tanto,
la diversidad en las rutas es tanta como la variación en normas estatales
y municipales— . Las siguientes generalizaciones deben tomarse con esa
precaución en mente. Se utiliza el caso del Estado de México con propó
sitos ilustrativos. También debe aclararse que esta descripción excluye
los mecanismos intra-gubemamentales de rendición de cuentas, que son

estudiados en otros documentos de este proyecto.13
1. Rendición de cuentas a los ciudadanos
En algunos municipios — como en el Estado de México, véase recua

dro 2— , la rendición de cuentas inicia incluso antes de que el municipio
termine con el ejercicio de los recursos: al dar a conocer a los beneficia
rios los propósitos de las obras.
Según la legislación en este estado — que amplía las obligaciones desde
la ley federal— , los ayuntamientos deberán hacer del conocimiento de las
comunidades beneficiadas las obras y acciones a realizar con los recursos
de la federación a favor del municipio, el costo de cada una y su ubica
ción, metas y beneficiarios, así como cualquier información extra que sea
requerida por la comunidad beneficiada. El artículo 223 del Código Finan
ciero del Estado de México (CFEM) obliga a los municipios del Estado
de México a que todas las obras o acciones que realicen con recursos
federales deberán ser supervisadas por un Comité Ciudadano de Control
y Vigilancia que será constituido por la autoridad municipal, mediante
elección en asamblea de tres vecinos de la comunidad beneficiada. Una
vez terminada, la obra deberá ser entregada a la comunidad mediante la
elaboración de un acta de entrega-recepción que recibirá el comité ciuda
dano de control y vigilancia (artículo 236 del CFEM). Existen, además,
los procesos de rendición de cuentas usuales en cada municipio.14
2. Rendición de cuentas al gobierno estatal
La rendición de cuentas entre el municipio y el estado es un ejercicio

que involucra al ayuntamiento, la secretaría de finanzas — y, en caso de
auditorías expost, el órgano superior de fiscalización (OSF) — . Los mu
nicipios deben informar a las secretarías de finanzas acerca de las obras
realizadas y los montos utilizados. Las normas varían de estado a esta
do; usando de nuevo el caso del Estado de México, encontramos que
independientemente de la etapa en la que se encuentran las obras que el
13 Véase Cejudo, Guillermo y Ríos, Alejandra, “La rendición de cuentas en los estados
de la federación”, incluido en este volumen.
14 Idem.
220 CEJUDO/GERHARD
municipio esté llevando a cabo, el ayuntamiento tiene la obligación, con

forme a los artículos 27 del Presupuesto de Egresos del Estado de México
(PEEM) y 235 del cFEM , de rendir cuentas mensualmente a la Secreta
ría de Finanzas sobre la aplicación de los fondos que les sea requerida,
así como de reportar cualquier movimiento bancario o financiero, con la
finalidad de que la secretaría informe lo conducente a las dependencias
estatales y federales.
Recuadro 2.
FAIS: De Tlalnepantla de Baz a la Federación
El marco legal para la rendición de cuentas del FAIS en Tlalnepantla esta compuesto por el cFEM,
PEEM 2008 y la Ley de Fiscalización Superior del Estado de México (LFSEM). c o n respecto al ejer
cicio de los recursos, de acuerdo al artículo 233 del cFEM toda obra pública que se realice con recursos
federales deberá ser supervisada por un comité ciudadano de control y vigilancia, constituido por la
autoridad municipal mediante elección en asamblea de tres vecinos de la comunidad beneficiada. Asi
mismo, el municipio de Tlalnepantla publicó en su portal de Internet los informes que ha enviado a
la Secretaría de Finanzas del Gobierno del estado, cumpliendo así con los artículos 33 y 37 de la LcF.
La Secretaría de Finanzas del Estado de México también está obligada a presentar un in
forme agregado a la SHcP y a SEDESOL. con base en el artículo 48 de la L cF la secre
taría de finanzas del Estado de México debería de haber publicado en su órgano oficial de di
fusión el mismo informe que mandó a SH cP 5 días hábiles después de que esta lo entregar al
congreso, lo cual quiere decir que a más tardar el 8 de mayo de 2008 deberían de haber hecho
pública esta información. (Se contactó a las autoridades de la secretaría de finanzas y respondi
eron que esa responsabilidad se había adquirido a partir del ejercicio fiscal 2009 y que por lo
tanto no se encontraría la información para los años fiscales anteriores en la gaceta de gobierno
-entrevista telefónica con el particular del antiguo secretario de finanzas Luis Videgaray Caso).
Por su parte, para la elaboración del informe nacional que realiza la SHcP, la secretaría de
Finanzas del Estado de México tuvo que haberle enviado su informe trimestral sobre el ejer
cicio del FAIS, a más tardar 20 días naturales después de haber terminado el trimestre, esto
quiere decir que a más tardar el 20 de abril la SH cP ya debería haber recibido el informe.
c o n los datos consolidados a nivel nacional sobre el ejercicio del FAIS, la SH cP y la Sedesol
están obligados a enviar al congreso -a la comisión de vigilancia y a la de desarrollo social, respec
tivamente- sus respectivos informes, así como a publicarlos. Los informes de la SH cP deberán ser
publicados el mismo día que entregue la información al congreso, esto es a más tardar el 30 de abril
(tienen 30 días naturales después de que terminó el trimestre para enviar sus informes trimestrales).
Todos los informes referidos tuvieron como único insumo la información bási
ca sobre gasto ejercido y avances de obra entregada por el ayuntamiento de Tlalnepantla.
Además de los informes mensuales a la Secretaría de Finanzas del Es

tado, las tesorerías municipales deben enviar mensualmente, dentro de los
primeros 20 días hábiles de cada mes, un reporte al órgano superior de
fiscalización del Estado de México para que analice y evalúe la siguiente
información:
1) Información contable y administrativa.

2) Información presupuestal.
3) Información de la obra pública.
4) Información de nómina.15
Desde la legislación federal, además, está prevista la obligación de que

el municipio prepare reportes sobre el ejercicio de los recursos del FAIS.
Estos reportes deben hacerse públicos en cada municipio y enviarse a la
Secretaría de Finanzas para que, a su vez, ésta mande los reportes de to
dos los municipios a la Sedesol.16
3. Rendición de cuentas a la federación
El proceso de rendición de cuentas de los estados a la federación con

siste en el envío de informes a la SHCP y la Sedesol. Estos informes, ya
concentrados por ambas dependencias, entran en los mecanismos usuales
de rendición de cuentas en el Poder Ejecutivo Federal (hacia el Congreso
y hacia el órgano federal de fiscalización).
El proceso inicia desde los lineamientos que definen los reportes que
se tienen que presentar, los sujetos obligados a hacerlo y ante quién. Con
base en el artículo 33 de la LCF, el 9 de junio de 2005 la Sedesol publicó
en el Diario Oficial de la Federación (DOF) los lineamientos para el re
porte del ejercicio de los recursos del FAIS.17 El reporte está compuesto
15 Vale la pena mencionar que tanto los informes mensuales, como la cuenta pública
deben ir firmados por el presidente municipal así como por sus síndicos, tesorero y secre
tario del ayuntamiento. Si alguno de ellos tiene algún comentario que hacer al respecto lo
puede hacer por escrito en el cuerpo del documento, debiendo fundar y motivar cada uno
de sus comentarios. Por otro lado si no firman el documento se entiende que lo dan por
aprobado (LSFEM artículos 47-49).
16 Estos reportes contienen información sobre el número de proyecto, cuál fue el pre
supuesto asignado para dicha obra, cuánto se ha gastado, cuál es la unidad de medida
principal de la obra y en qué punto de la meta se encuentran.
17 A partir de junio de 2005, se publicaron los Lineamientos para el Reporte del Ejer
cicio de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) en
el Diario Oficial de la Federación, y para facilitar la homologación de la información
acerca de la aplicación de los recursos del FAIS, la Sedesol desarrolló el Sistema de
Información del FAIS (SIFAIS). A partir de esta fecha se ha informado el uso de los
recursos del FAIS a la Sedesol, a través de este medio o por algún otro permitido. En el
Decreto de Presupuesto de Egresos 2007 y en las modificaciones realizadas en la Ley de
222 CEJUDO/GERHARD
por: recursos asignados, obras en las que se van a usar dichos recursos,
qué monto y porcentaje de los recursos se van a destinar por cada obra, el
monto y porcentaje de recursos devengados y porcentaje de avance de la
obra.18 Para fines prácticos las secretarías de finanzas estatales concentran
los reportes municipales y los envían a Sedesol.
El 31 de enero de 2007, la SHCP publicó en el DOF el acuerdo por el que
se dio a conocer a las entidades federativas y el Distrito Federal el formato
para proporcionar información relacionada con recursos presupuestarios
federales.19 Esta disposición no significó anular la atribución de Sedesol
de requerir información a los estados y municipios, de tal manera que se
debe informar a ambas secretarías.
En el siguiente paso, con fundamento en el artículo 107 de la LFPRH,
la SHCP entregó a la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión
de Hacienda y Crédito Público, y de la Comisión de Presupuesto y Cuen
ta Pública, el informe mensual acerca del pago de las participaciones y
aportaciones a las entidades federativas. Esto debe hacerse a los 15 días
naturales después de haber concluido el mes. La SHCP publicó el primer
informe mensual — puramente financiero— de 2008 el 29 de febrero. Y
Coordinación Fiscal en diciembre de 2006, se establece como obligación que los estados
y municipios informen a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) del uso
que hagan de los recursos federalizados que reciben. En esta categoría se encuentran los
Fondos de Aportaciones Federales (ramo 33). Para cumplir con esta atribución, la SHCP
creó un formato único de reporte que se encuentra disponible en una plataforma web y
que se conoce como Sistema de Formato Único (SFU). La Sedesol con la finalidad de no
duplicar la tarea de los estados y municipios ha trabajado en conjunto con la SHCP para
que se integre al SFU el catálogo de obras y acciones del FAIS. Esta integración estará
disponible a partir del primer trimestre de 2008. En virtud de lo anterior, en el reporte
del primer trimestre de 2008 se debe utilizar el SFU como único medio de reporte al
Poder Ejecutivo Federal. http://sedesol2006.sedesol.gob.mx/subsecretarias/prospectiva/
upri_fais.htm.
18 Las claves para cada obra y acción ejecutada con el FAIS deberán constar de 7
dígitos compuestos de la siguiente manera:
Dos dígitos para el programa o etiqueta, dos dígitos para el sub programa o etiqueta,
un dígito para la acción y dos dígitos para la sub-acción.
Ejemplo: 0411103: corresponde a la etiqueta de urbanización municipal, al sub-pro-
grama referente a calles y caminos, a la acción de construcción y a la sub-acción de
adoquinamiento y empedrado.
19 Este reporte tiene información sobre los recursos que van a recibir el estado y el
municipio, qué obras van a hacer, cuántos recursos van a dedicar a esa obra, cuántos han
recibido, cuánto han gastado y en qué estado se encuentra la obra.
conforme a los artículos 3o. y 48 de la LCF, y 107 de la LPRH, la SHCP

tiene que entregar al Congreso de la Unión sus informes trimestrales a
los 30 días naturales de que haya terminado el trimestre de que se trate.20
Asimismo, está obligada a hacer públicos estos informes a través de su
página de Internet y deberá actualizar la información a más tardar en la
fecha en que el Ejecutivo Federal entregue los citados informes (se de
duce que a más tardar el 30 de abril deben actualizar la información del
primer reporte). El diagrama 2 ilustra el proceso de rendición de cuentas
descrito.
DIAGRAMA 2
Cómo se rinden cuentas
20 Además de los reportes mensuales, la SHCP también está obligada a presentar ante
el Congreso de la Unión informes trimestrales sobre la situación económica del país, di
chos informes deben llevar un apartado sobre el ejercicio de los fondos que la federación
transfiere a los estados. Para elaborar este informe Hacienda debe concentrar primero
toda la información concerniente al ejercicio del FAIS en cada entidad.
224 cEJUDO/GERHARD
V il. ¿ R e n d i c i ó n d e c u e n t a s b a s a d a e n in f o r m e s ?
La compleja trama de flujos de información de municipios a estados y

de éstos a la federación podría dar la apariencia de un régimen de rendi
ción de cuentas sofisticado que garantiza que los ciudadanos sepan que la
autoridad delegada y los recursos entregados a los gobiernos sirven para
construir infraestructura social básica que contribuya a abatir la margina-
ción. Lo cierto, sin embargo, es que la información objeto de dicho flujo
no sirve para ello.
La revisión del funcionamiento de la rendición de cuentas en torno al
FAIS muestra que se trata, en realidad, de relaciones de información, en
las que una autoridad envía a otra información en formatos preestableci
dos, que son agregados, procesados y publicados por distintas autorida
des, pero que nunca pasan por una revisión crítica, que permita volver a
los gobiernos locales con preguntas concretas sobre el gasto federal ejer
cido por ellos y los resultados alcanzados.
Respecto al gasto federal asociado al FAIS, se rinde cuentas no por
las mejoras en la calidad de vida de los ciudadanos, por los resultados
alcanzados en materia de marginación, o la calidad de las obras de infra
estructura construidas en cada localidad. Se rinde cuentas por los montos
ejercidos y los avances de obra. Los reportes entregados por los muni
cipios a las secretarías de finanzas estatales, y por ellas a la Sedesol y a
Hacienda están estructurados para arrojar datos sobre el tipo de obra y la
localidad donde se realiza, la inversión aprobada y ejercida y los avances
en la construcción.
Los responsables de generar esta información son los municipios, y
ésta es la única información que da sustancia al resto de las relaciones de
rendición de cuentas en torno al FAIS: es decir, la información que las
secretarías de finanzas entregan a las legislaturas locales, a los órganos
de fiscalización, a las autoridades federales y éstas a la Auditoría Supe
rior de la Federación están basadas en su totalidad en los datos generados
originalmente por los municipios. Los reportes así elaborados, permiten
identificar algunos problemas en el ejercicio de los recursos: retrasos de
obras o subejercicios, pero poco más.21
21 En algunos estados los municipios además entregan reportes mensuales o trimes

trales a los órganos fiscalizadores con información agregada de sus gastos (incluyendo el
FAIS).
Como parte de esta investigación, se realizaron solicitudes de acceso

a la información a las secretarías de finanzas de varios estados. En las
respuestas, se encontró que no se realizan revisiones de los montos del
FAIS ejercidos por los municipios, con el argumento de que son fondos
federales o que los órganos fiscalizadores en cada estado son los únicos
responsables. Se ignora complemente la disposición legal que indica que
son precisamente los mecanismos de rendición de cuentas estatales los
encargados de control, evaluación y fiscalización de estos recursos. Las
entidades de fiscalización en cada estado son entonces los únicos respon
sables de revisar los montos, y suelen hacerlo también con base en los
reportes realizados, salvo auditorías especiales.
En el nivel federal la situación no es mejor: tanto la Sedesol como
Hacienda utilizan los informes para elaborar reportes agregados que se
publican en Internet o se envían al Congreso. No hay mecanismos para
verificar la información, exigir explicaciones sobre los reportes y evaluar
la calidad del gasto o el impacto del fondo.
Se trata, en suma, de un sistema de rendición de cuentas basado exclu
sivamente en informes. Pero estos informes contienen información sólo
sobre montos financieros y avances de obra.
El problema es aún más grave cuando encontramos que ni siquiera es
tos informes son realizados con la regularidad debida. Dado que Sedesol
es el órgano responsable del fondo, acudimos a ella para solicitar datos
sobre los informes entregados por los gobiernos estatales desde la crea
ción del fondo a la fecha. Sobre los informes previos a 2003 recibimos
una respuesta que vale la pena citar en extenso:
Respecto a su solicitud general quisiera precisar que [la] Dirección General

de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios y la Unidad de Planeación y
Relaciones Internacionales [de la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación
y Evaluación de la Sedesol] cumple trimestralmente con la obligación de
requerir, a través de sus delegaciones estatales, a los gobiernos estatales, y
por su conducto a los gobiernos municipales, ponga a disposición de esta
Dirección General los informes trimestrales correspondientes, no obstante
el reporte de uso de recursos es aún insuficiente y la Secretaría no tiene
atribuciones para aplicar medidas correctivas al respecto ... me permito
informarle, con fundamento en el artículo 70 fracción V del Reglamento
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gu
226 CEJUDO/GERHARD
bernamental, que la presente administración no cuenta con registro docu

mental de los reportes trimestrales FAISprevios al 2003.22
A partir de ese año, hay registros enviados por los estados, pero siem
pre incompletos.23
Encontramos entonces que, si bien hay un entramado complejo de res
ponsables en la rendición de cuentas del FAIS, las relaciones de rendición
de cuentas están basadas exclusivamente en información; que tal infor
mación está contenida en reportes con base en los cuales no hay suficien
te evidencia para comprender si los objetivos del fondo se han logrado;
que dichos reportes no siempre se entregan; que las autoridades no tienen
mecanismos (más allá de medidas de apremio) para exigir dichos infor
mes, y que la no presentación de informes no tiene consecuencias.24
22 Resolución de inexistencia emitida por el Honorable Comité de Información de la

Secretaria de Desarrollo Social en relación a la solicitud de acceso con número de folio
0002000053009, con fundamento en los artículos 46 de la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y 70, fracción V, de su reglamento, de
20 de mayo de 2009. Cursivas añadidas.
23 Véase el anexo A, que recupera la información consolidada de registros enviados
por municipios en poder de Sedesol. Disponible en www.rendiciondecuentas.cide.edu.
24 Este flujo de información ahora estará automatizado, con el Portal Aplicativo de la
Secretaria de Hacienda (PASH), que sirve como mecanismos de recuperación y sistemati
zación de la información de ejecutores del gasto. Los lineamientos de su funcionamiento
(emitidos el 27 de abril de 2007) especifican que los municipios seguirán siendo los prin
cipales responsables de generar la información. A ellos corresponde:
“- Capturar y validar la información de su ámbito de competencia.
- Revisar la información correspondiente a sus municipios o demarcaciones territoria
les, según corresponda.
- Atender las observaciones de las dependencias o entidades competentes, en los tér
minos establecidos en el numeral 23, de los presentes Lineamientos, a efecto de asegurar
la calidad de la información.
- Responsabilizarse de la información de su competencia que se entregue al H. Con
greso de la Unión, a través del Sistema, para la integración de los Informes Trimestrales
y para su publicación en su órgano oficial y su portal de Internet”.
Articulo 15 de los Lineamientos para informar sobre el ejerció, destino y resultados
obtenidos con recursos presupuestarios federales transferidos a la entidades federativas,
a los municipios y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal. A los estados
corresponde revisar la calidad de la información, y a la Secretaria de Hacienda concen
trar la información y generar reportes. El proceso de transmisión de información se ha
automatizado; pero la calidad de la información no ha mejorado.
No en vano, cuando la Secretaría de Desarrollo Social informa (en su

informe de labores 2008) lo relativo a sus atribuciones en torno al FAIS,
sólo puede informar la generación del cálculo que determina la distri
bución de recursos y, más adelante, de gestiones para que los gobiernos
locales entreguen informes:
En relación al cumplimiento de las atribuciones de la SEDESOL en torno

al FAIS, se realizó y publicó el cálculo de la distribución porcentual esta
tal del Fondo. Asimismo, se brindó asesoría técnica y se convino con los
estados el cálculo de la distribución a nivel municipal del mismo. Adicio
nalmente, se han reforzado mecanismos que aseguren una mejor comuni
cación con las autoridades de los tres órdenes de gobierno involucradas
con el Fondo, con el objeto de lograr una mejor gestión, entre los que se
encuentran: clarificar, hacer más efectivo y sencillo el procedimiento para
el reporte del uso de los recursos (a través de una plataforma informática
provista por la SHCP), brindar asesoría sobre temas específicos de la asig
nación, ejecución y reporte del uso de los recursos del FAIS a las autorida
des locales y ciudadanos que así lo soliciten, así como la transmisión de ca
pacitación a través de la Red Nacional de Teleaulas sobre el Fondo dirigida
a funcionarios estatales y municipales. Finalmente, la Sedesol participó
como entidad coordinadora en la definición de los indicadores del FAIS a
los que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, a través
de la realización de talleres con representantes de los gobiernos estatales
y de comunicación oficial. 25
En pocas palabras, la Sedesol no puede rendir cuentas sobre los resul

tados del Fondo. Puede explicar su papel al inicio del proceso de trans
ferencias, y puede dar datos sobre actividades accesorias (capacitación,
generación de indicadores) pero no rinde cuentas sobre el destino del
fondo ni logra explicar sus efectos. Hacienda, por su parte, emite infor
mes mensuales, trimestrales y anuales sobre las transferencias federales,
donde incluye datos agregados sobre el FAIS. Dicha información, sin
embargo, se reduce a mostrar los montos agregados entregados a cada
entidad federativa.
25 Secretaría de Desarrollo Social, Segundo informe de labores, México, 2008, p. 64.

228 CEJUDO/GERHARD
VIII. C o n c lu s io n e s
En general, los objetivos de las aportaciones del fondo analizado son

alinear las prioridades y objetivos del gobierno federal con las de los go
biernos subnacionales para atender las desigualdades regionales por me
dio de la construcción de infraestructura social básica. Desde un punto de
vista normativo, el diseño institucional del sistema de transferencias debe
contemplar mecanismos efectivos de supervisión del desempeño de los go
biernos y establecer sanciones para corregir el incumplimiento de acuer
dos. Por lo tanto, para que las transferencias funcionen apropiadamente, el
gobierno federal debería vigilar sistemáticamente que las entidades federa
tivas utilicen los fondos conforme a lo estipulado y que las transferencias
no sustituyan recursos propios que los gobiernos subnacionales hubiesen
invertido en las áreas para las que las transferencias fueron otorgadas.26
Además, el ciudadano debería ser destinatario de las relaciones de rendi
ción de cuentas.
El diagnóstico presentado en este texto muestra que el funcionamiento
de los mecanismos de rendición de cuentas no satisface estos criterios. Se
ha mostrado cómo la mayor parte de la relaciones de rendición de cuentas
se basa en flujos de información simple sobre montos ejercidos, obras rea
lizadas o materiales adquiridos. Sabemos muy poco sobre los resultados
de los fondos.
Al respecto, en un documento elaborado por la Unidad de Coordina
ción con Entidades Federativas de la SHCP, se declara: “Los aspectos re
lacionados con la evaluación de resultados obtenidos con la aplicación de
los diferentes fondos del Ramo 33 [...] no son desarrollados [...] debido
a que no se cuenta con la información básica de referencia que permita
efectuar un análisis integral y cualitativo de este rubro del gasto federali-
zado”. Y continúa: “Lo anterior obedece fundamentalmente al hecho de
que se carece de la información y datos sobre el impacto y la eficiencia
con que se contribuye al cumplimiento de las metas de las dependencias
federales, lo que limita la instrumentación de herramientas de análisis
26 Ahmad, Ehtisham, “Intergovernmental Transfers: An International Perspective”, en

Ahmad, Ehtisham (ed.), Financing Decentralized Expenditures. An International Com
parison o f Grants, Cheltenham, Edward Elgar, 1997, p. 7.
para perfeccionar, reprogramar o corregir los programas y recursos apli

cados a través de los fondos de aportaciones federales”.27
La única autoridad que entra a la sustancia de los fondos, la Auditoría
Superior de la Federación, muestra un diagnóstico preocupante:
La revisión de la cuenta Pública 2005 reveló que las entidades federativas

y municipios del país, mantienen prácticas recurrentes de irregularidades
en la aplicación de los recursos federales, tales como pagos efectuados con
fines distintos a los establecidos, multas y recargos por pagos extemporá
neos, pagos por estímulos no autorizados, falta de penalizaciones por in
cumplimiento de proveedores, incumplimiento de estándares establecidos
en sistemas de calidad, otorgamiento de anticipos superiores a los previs
tos, obras que no benefician a grupos en rezago social, adjudicaciones in
debidas de contratos, sobreprecios en el pago de estimaciones, obra pagada
no ejecutada, falta de documentación comprobatoria del gasto y falta de
reintegro de recursos no utilizados o aplicados extemporáneamente, entre
otras.28
Debe decirse, para concluir, que hay indicios de que algunas de las
fallas identificadas en este diagnóstico han cambiado o están por hacerlo,
en la última reforma a la L cF del 31 de diciembre de 2008, se precisó en
el artículo 49:
V. El ejercicio de los recursos a que se refiere el presente capítulo deberá

sujetarse a la evaluación del desempeño a que se refiere el artículo 110 de
la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría. Los resul
tados del ejercicio de dichos recursos deberán ser evaluados, con base en
indicadores, por instancias técnicas independientes de las instituciones que
los ejerzan, designadas por las entidades, a fin de verificar el cumplimiento
de los objetivos a los que se encuentran destinados los Fondos de Aporta
ciones Federales conforme a la presente Ley.
cuando las autoridades de las Entidades Federativas, de los Municipios
o de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, que en el ejerci
cio de sus atribuciones de control y supervisión conozcan que los recursos
de los Fondos no han sido aplicados a los fines que por cada Fondo se
27 Unidad de coordinación con Entidades Federativas, op. cit., 2007, p. 43. cursivas
añadidas.
28 Auditoría Superior de la Federación, Áreas de opacidad y riesgo en el Estado fede
ral mexicano. Oportunidades de mejora, 2008, p.23.
Disponible en línea en http://www.asf.gob.mx/pags/prensa/Areas_Opacidad.pdf.
230 CEJUDO/GERHARD
señale en la Ley, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de la

Función Pública en forma inmediata.
Por su parte, cuando la Contaduría Mayor de Hacienda o el órgano equi
valente del Poder Legislativo local, detecte que los recursos de los Fondos
no se han destinado a los fines establecidos en esta Ley, deberá hacerlo del
conocimiento inmediato de la Auditoría Superior de la Federación de la
Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran
los servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación in
debidos de los recursos de los Fondos a que se refiere este Capítulo, serán
determinadas y sancionadas por las autoridades federales o locales, según
corresponda conforme a las etapas a que se refiere este artículo, de confor
midad con sus propias legislaciones.
También la aún más reciente (29 de mayo de 2009) Ley de Fiscaliza

ción y Rendición de Cuentas de la Federación que amplía las posibilida
des de la ASF de fiscalizar el gasto federalizado, exigir información y fin
car responsabilidades resarcitorias directamente a funcionarios estatales
o municipales. Se ha agregado, además desde el artículo 73 constitucio
nal, la obligación de no sólo revisar el aspecto financiero de los fondos,
sino también la “verificación del desempeño en el cumplimiento de los
objetivos de los programas federales”.
Se abren así varias vías para mejorar la rendición de cuentas: la obliga
ción de realizar revisiones del desempeño (y no sólo auditorías financie
ras); la instrucción de evaluar los fondos (y que estas evaluaciones sean
hechas por organismos técnicos y autónomos); la facultad de la Auditoría
Superior de la Federación para fiscalizar los recursos federales sin im
portar quién los haya ejercido, y se especifica a los responsables de ini
ciar procedimientos de sanción. Los efectos de estas reformas no serán
automáticos: habrán de reformarse leyes estatales y, sobre todo, habrán
de transformarse muchas prácticas arraigadas en materia de control, eva
luación y fiscalización.29 Será necesario también mejorar la calidad de la
información con que se rinde cuentas (que no sean simplemente reportes
de avances de obras o de gasto). Lo que aún no tiene perspectiva de solu
ción, sin embargo, es la ausencia de mecanismos para que los ciudadanos
se enteren del desempeño del FAIS más allá de las obras en su comuni
29 Cejudo, Guillermo, La construcción de un nuevo régimen de rendición de cuentas

en las entidades federativas, México, Auditoría Superior de la Federación, 2009.
dad. Así, el componente democrático de la rendición de cuentas intergu-

bemamental está por construirse aún.
IX. B i b li o g r a f í a
ALCÁNTARA G a r c í a , Héctor Francisco, Estudio de los problemas de

implementación del Fondo para la Infraestructura Social Municipal,
Tesina de Maestría en Administración y Políticas Públicas, CIDE,
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co, México, 2006, http://www.apartados.hacienda.gob.mx/ucef/html/
diagnostico. html.
Leyes federales
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
Ley de Fiscalización y Rendición de cuentas de la Federación.
Ley de Presupuesto, contabilidad y Gasto Público Federal.
Ley de coordinación Fiscal.
Presupuesto de Egresos de la Federación 2008.
Presupuesto de Egresos de la Federación 2009.
Publicaciones en el Diario Oficial de la Federación.
Secretaría de Hacienda y crédito Público, Acuerdo por el que se da a
conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y
calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2008 de
los recursos correspondientes a los ramos generales 28 participaciones
a entidades federativas y a municipios, y 33 aportaciones federales
para entidades y municipios en el Diario Oficial de la Federación el 7
de enero de 2008.
--------- , Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las enti

dades federativas y municipios, y de las demarcaciones territoriales
del Distrito Federal, el formato para proporcionar información relacio
nada con recursos presupuestarios federales en el Diario Oficial de la
Federación el 31 de enero de 2007.
Secretaría de Desarrollo Social, Acuerdo que tiene por objeto dar cumpli
miento a los dispuesto en el último párrafo del artículo 34 de la Ley de
Coordinación Fiscal, para los efectos de la formulación del Proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio fiscal
2008, en el Diario Oficial de la Federación el 31 de octubre de 2007.
----------, Acuerdo por el que se emiten y publican los Lineamientos para
el Reporte del Ejercicio de los Recursos del Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social (FAIS) en el Diario Oficial de la Federa
ción el 9 de junio de 2005.
Solicitudes de información
Solicitud de información a la Dirección General de Planeación y Pros

pectiva de la Secretaría de Desarrollo Social enviada el 13 de abril de
2009 a través de Infomex; número de folio 0002000053009.
Solicitud de información a la Auditoría Superior de la Federación envia
da el 13 de abril de 2009 a través de Infomex.
Solicitud de información a la Secretaría de Finanzas del Distrito Federal
enviada el 16 de abril de 2009 a través de Infomex; número de folio
0104000012709.
Solicitud de información a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del
Estado de Morelos enviada el 13 de abril de 2009 a través de Infomex;
número de folio 00168209.
Solicitud de información a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del
Estado de Jalisco enviada el 14 de abril de 2009 a través de Infomex;
número de folio 03823/2009.
Solicitud de información a la Secretaría de Finanzas del Estado de Méxi
co enviada el 18 de abril de 2009 a través de Infomex; número de folio
203240000/101/2009.
IN FO R M E SO BRE LA CA LID A D DE LA IN FO R M A C IÓ N
EN LAS CUENTAS PÚ B LIC A S EN M ÉX IC O
M au ricio MERINO*
Sumario: I. La estructura de contabilidad a nivel federal. II. La

estructura de la contabilidad a nivel estatal. III. Conclusiones.
IV Bibliografía. V. Anexo.
C ualquier política de rendición de cuentas debe partir de las cuentas m is

m as. Es decir, del registro detallado y confiable de los ingresos y de los
gastos que obtiene y devenga el Estado, así com o del registro de los efectos
financieros que producen esos m ovim ientos, integrados en un sistem a de
contabilidad gubernam ental. L a inform ación derivada de ese sistem a no
sólo tendría que ser pública, sino que debería dar cuenta (literalm ente) de
la situación financiera del Estado: de los ingresos previstos, así com o de su
oportunidad y disponibilidad; de las deudas adquiridas, incluyendo su cos
to financiero presente y futuro; de todos los gastos realizados y com prom e
tidos; del patrim onio acum ulado por el Estado; de los costos de operación
de cada unidad responsable; de los recursos efectivam ente disponibles, las
inversiones efectuadas y com prom etidas, la liquidez y el sistem a de pagos;
del destino efectivo del gasto y sus resultados contables. En suma: de toda
la inform ación que se desprenda del m anejo de los dineros públicos que
utiliza el Estado.
L a calidad y la confiabilidad del sistem a de cuentas no sólo im porta
com o g arantía del derecho de acceso a la inform ación, sino que influye
* Agradezco al equipo que integró este proyecto de investigación. Maite Azuela hizo
la investigación sobre el marco jurídico que regula la fiscalización y la integración de
las cuentas públicas de los estados, y propuso la discusión que aquí se presenta sobre las
cualidades de la cuenta pública federal; Luis F. Fernández llevó a cabo el análisis de los
indicadores de las cuentas públicas estatales y la construcción de una calificación agrega
da para cada estado. Finalmente, Bruno Verdini y Michiko Aramburo me auxiliaron con
la integración y la corrección de estilo de este documento. Por supuesto, me hago respon
sable por el diseño de la investigación, su marco teórico y el resultado del conjunto.
235
236 MAURICIO MERINO
de m odo decisivo en el ciclo hacendario y condiciona, a su vez, la veraci

dad del resto de la inform ación sobre el uso de los recursos públicos. Los
sistem as contables han de producir datos confiables, relevantes, com ple
tos y pertinentes: inform ación útil para orientar todo el curso de acción
gubernam ental, ya sea en m ateria de control y de gestión financiera, de
orientación de inversiones o de tom a de riesgos, o en los asuntos de ca
rácter estratégico, hum ano y organizacional con respecto a los objetivos
que p ersig u e.1
Pero adem ás, p o r estar inscritos en el principio de legalidad, esos sis
tem as deben proveer inform ación fidedigna y oportuna sobre la form a en
que los entes públicos utilizan los recursos de los que disponen y sobre
su vinculación con el cum plim iento de las obligaciones a las que res
ponden.2 P ara cobrar sentido, deben ser subsidiarios de esos propósitos
1 Una llamada a las definiciones “canónicas” de los sistemas contables: Mussel, R.

Mark, Understanding Government Budgets: a Practical Guide, Nueva York, Routledge-
Taylor & Francis Group, 2008; Lindegaard, Eugenia y Gayle Rayburrn, Leticia, Contabi
lidad de gestión, Barcelona, Oceano-Centrum, 2002, y Horngren, Charles T., Contabili
dad y control administrativo, México, Diana, 1981.
2 La información se traduce en una política de transparencia deliberada que se susten
ta en tres premisas: a) no se limita a cumplir las normas mínimas que regulan el acceso
a la información pública, sino que comprende la forma en que se produce, se distribuye
y se utiliza la información dentro de la propia organización; b) asume que el carácter pú
blico de la información debe servir para perfeccionar los procesos y las decisiones inter
nas y, en consecuencia, para incrementar la utilidad social de la función que desarrollan
las organizaciones que componen el sector público; c) se propone construir procesos de
decisión y acción que forman parte del espacio público y, en consecuencia, no son ex-
cluyentes, asignan responsabilidades con claridad, pueden verificarse y deben conocerse
públicamente. A este último punto, compuesto por cuatro parámetros (la publicidad, la
inclusión, la verificabilidad y la responsabilidad) se asocian la producción, uso y distribu
ción de la información pública. El primero, derivado del principio de publicidad kantiano,
se refiere a la posibilidad efectiva de documentar y publicar toda la información sobre la
forma en que la organización toma decisiones y las lleva a la práctica. El segundo, ancla
do en el concepto de lo público de Nora Rabotnikof, alude a la importancia de incorporar
e informar, de manera oportuna y accesible, a todos los actores que deben intervenir en
la toma de decisiones o en su puesta en práctica, conforme a los fines que persigue una
organización. El tercero, derivado del análisis sobre asimetrías de información por el
nobel Joseph Stiglitz, se refiere a la posibilidad de constatar, por cualquier medio plau
sible, que las decisiones y los procesos de la organización se llevaron a cabo del mismo
modo en que estaban definidos por las normas o procedimientos aplicables, o bien de
la manera en que se dijo que ocurrió. El cuarto, sentado sobre la base de la ética de la
responsabilidad weberiana, se refiere tanto a la definición formal de relaciones y papeles,
CALIDAD DE LA INFORMACIÓN EN LAS CUENTAS PÚBLICAS 237
y de ninguna m anera convertirse en un propósito que se justifique a sí

m ism o.
Sin un sistem a de cuentas confiable, el presupuesto público se convier
te en la (única) herram ienta razonable para el control del gasto público y
en la pieza principal del ciclo hacendario. Lo dom ina no sólo porque se
vuelve el m edio a través del cual se distribuyen los recursos y porque en
él se establece la relación de control político m ás clara del Legislativo
h acia el E jecutivo, sino porque no existe otro instrum ento de inform a
ción p ara explicar la asignación y la distribución de dineros públicos, ni
p ara evaluar el cum plim iento de los objetivos propuestos. Todo gira en
torno del presupuesto anual y los supuestos de ingreso que lo sustentan,
p o r lo que cada año pueden com eterse, o incluso acrecentarse, los m is
m os errores de asignación o de distribución.3 A su vez, ante la falta de
inform ación exacta sobre los costos en los que incurre el E stado respecto
los fines que persigue, la evaluación del desem peño y de los resultados
term in a p or m overse, com o sucede con la planeación, hacia un ejercicio
legalista, procedim ental y argum entativo: cada unidad fija sus indicado
res y cada u n a produce la inform ación apenas necesaria para dem ostrar
su cum plim iento.
Sin inform ación contable confiable y com pleta, tam poco pueden com
pararse costos, niveles de eficiencia en políticas sim ilares, ni resultados
inequívocos en función del gasto efectuado; m ucho m enos evaluar el c i
clo hacendario com pleto, ni los efectos que produce cada decisión sobre
el desem peño de la econom ía en su conjunto. P or lo tanto, en el m ejor de
como a la claridad de las decisiones que han de estar a cargo de cada uno de los actores
que intervienen en la decisión o en la implementación de los fines que persigue la orga
nización pública, así como su papel propio en la producción, utilización y distribución
de la información que tienen a su alcance. Véase Merino, Mauricio, “La transparencia
como política pública”, en Ackerman, John M. (coord.), Más allá del acceso a la infor
mación: transparencia, rendición de cuentas y Estado de derecho, México, Siglo XXI
Editores, 2008; Kant, Emmanuel, La filosofía de la historia, México, FCE, 1979; id., La
paz perpetua, México, Porrúa, 1972; Rabotnikof, Nora, En busca de un lugar común. El
espacio público en la teoría contemporánea, México, UNAM, 2005; Stiglitz, Joseph, On
Liberty, the Right to Know and Public Discourse: the Role o f Transparency in Public Life,
Oxford, Oxford Amnesty Lecture, 2003; Weber, Max, El político y el científico, México,
Alianza, 1997.
3 Sour, Laura, “Contabilidad gubernamental moderna, rendición de cuentas y evalua
ción de resultados”, Reflexiones para construir una Hacienda pública sólida con visión
federalista, México, Liga de Economistas, 2006.
238 M A uR IcIO MERINO
los casos, el desem peño del Estado se m ide por el gasto realizado, por el
cum plim iento form al de los procedim ientos y p o r la retórica de los resu l
tados. En síntesis, han de aportar elem entos suficientes para satisfacer, al
m enos, tres usos básicos: a) el control de la gestión; b) la evaluación de
las políticas y los program as, tanto p o r sus procesos com o por sus resu l
tados, y c) la rendición pública de cuentas.
Sobre esas bases, el objetivo de esta investigación radicó en producir
un diagnóstico sobre la situación que guarda el sistem a de contabilidad
gubernam ental en M éxico a la luz de esos tres usos e identificar la cla
ridad y la utilidad con la que se construye y se difunde la inform ación
contable, com o punto de partida inexcusable de la rendición de cuentas.
Indagam os los procedim ientos diseñados para la integración de la cuen
ta p ú b lica gubernam ental y evaluam os la calidad de la inform ación que
ofrece, sobre la base de siete supuestos que, a la luz de la literatura com
parada, debe cum plir cualquier sistem a de contabilidad gubernam ental.
En efecto, la inform ación debe servir para:
1) L levar a cabo un control efectivo de los ingresos y de los gastos que

realizan todas y cada una de las unidades responsables de ejercer
recursos públicos de m anera oportuna.
2) D etectar y evitar desviaciones en el ejercicio del gasto, de m anera
oportuna.
3) D etectar y evitar com prom isos financieros, de cualquier índole, que
puedan p o ner en riesgo la capacidad de acción financiera del gobier
no en el futuro.
4) R egistrar y controlar el patrim onio público.
5) C onocer los costos efectivos en los que incurre cada u n a de las u n i
dades responsables de ejercer gasto público.
6) R elacionar los costos de operación e inversión, de cada unidad res
ponsable de ejercer gasto público, con los resultados que efectiva
m ente se obtienen al final de cada ejercicio fiscal.
7) Inform ar al público de m anera eficaz y com pleta sobre el ingreso, el
uso y el destino de los recursos públicos.
Y es sobre la base de esos supuestos m ínim os, que hem os observado

que los sistem as de contabilidad gubernam ental son entendidos, en el
m ejor de los casos, com o un requisito exigido por las norm as que deben
cum plir los entes responsables de ejercer el gasto público para perm itir
que los poderes legislativos lleven a cabo su función de fiscalización. Lo

cual deriva en que la contabilidad gubernam ental de M éxico no se haya
orientado hacia la generación de inform ación necesaria p ara satisfacer
esos supuestos o no, al m enos, de m anera com pleta y eficaz.
En las páginas que siguen se exponen cada uno de los pasos que se
guim os para llegar a estas conclusiones. Prim ero revisam os el m arco j u
rídico que rige la estructura de la contabilidad a nivel federal. Lo hicim os
con el propósito de tener una referencia general que, a su vez, nos p er
m itiera contar con m ejores elem entos de ju icio para estudiar los sistem as
contables de las entidades federativas. N o obstante, y a en ese prim er p la
no nacional pudim os constatar que, en efecto, los sistem as contables del
gobierno no ayudan a tom ar m ejores decisiones. Luego de esa prim era
revisión, nos dim os a la tarea de evaluar la calidad de la inform ación que
ofrecen las cuentas públicas de los estados, a p artir de los siete supuestos
m ínim os que y a hem os enunciado.
E s im portante subrayar que no nos form ulam os preguntas de carácter
técnico sofisticado, ni buscam os construir un docum ento para especialis
tas. P or el contrario, lo que hem os intentado es traducir esos supuestos
m ínim os (que a su vez están basados en los tres usos básicos de la infor
m ación contable) en quince distintas aproxim aciones (proxys, com o se
les conoce en la literatura convencional), que nos perm itieran saber si
las cuentas públicas de los estados estaban ofreciendo esa inform ación al
público y con qué profundidad.
A sí pues, revisam os las cuentas públicas m ás recientes de las 3 2 e n
tidades federativas y construim os una m etodología m uy sim ple (que se
describe con detalle m ás adelante) p ara com parar si la inform ación existe
y, de ser así, con qué profundidad es presentada. N ada m ás sim ple que
una relación binaria: si la inform ación existe, asignam os un punto; si no
existe, asignam os un cero. Cuando hay m ás de un rango de profundidad
en los datos ofrecidos, asignam os cifras fragm entadas (si dos rangos: 0.5;
si cuatro rangos: 0.25). El resultado es tan directo com o nítido, pues una
vez norm alizados los valores, los presentam os en un rango que corre de
0 a 10, p ara p erm itir com paraciones sim ples. A unque vale la pena insistir
en que, en ese nivel de análisis, la cercanía con el 10 no significa que las
cuentas públicas así calificadas sean perfectas, ni m ucho m enos. Lo único
que quiere decir esa calificación es que la inform ación publicada perm ite
conocer los m ínim os indispensables, de conform idad con el m arco te ó ri
co que aquí hem os enunciado. Y no sobra anticipar, y a desde este m om en
to, el som brío prom edio nacional: 3.5 sobre 10. Pero vam os por partes.
240 MAURICIO MERINO
I. L a e st r u c t u r a d e c o n ta b ilid a d a n iv e l fed era l
Sobre la base de los siete m ínim os indispensables que, para esta inves
tigación, h a de cum plir cualquier sistem a de contabilidad gubernam en
tal, em prendim os un análisis del m arco norm ativo federal de M éxico,
así com o un prim er exam en de la cuenta de la H acienda pública federal
(C H PF).4 N uestro objetivo fue descubrir si las norm as y procesos que re
gulan y estructuran el registro y generación de inform ación contable en
este nivel de gobierno, perm iten llevar un verdadero control de la gestión
pública, evaluar tanto el desem peño organizacional com o sus resultados,
y dotar de contenido al sistem a de rendición de cuentas. Y com o verem os,
la evidencia apunta en sentido contrario.5
E n p rim er lugar, se estudió si existen los datos suficientes y oportunos
p ara llevar a cabo un control efectivo de los ingresos y de los gastos que
realizan todas y cada una de las unidades responsables de ejercer recursos
públicos. N uestro análisis indica que el ejercicio del gasto público se re a
liza de conform idad a los requisitos que plantea la Ley Federal de P resu
puesto y R esponsabilidad H acendaria (LFPRH ), así com o su R eglam en
to. Los presupuestos se presentan y aprueban en diversas clasificaciones:
adm inistrativa, funcional y program ática, económ ica y regional (artículo
28 de la LFPR H ). Es con base en los criterios establecidos p ara cada una
de las clasificaciones que se registra cada ejercicio respectivo, el cual, a
su vez, se reporta en la CHPF. D esafortunadam ente, la inform ación re
portada no perm ite llevar un control por unidad responsable, y a que tanto
la CHPF com o el Presupuesto de Egresos de la F ederación (PEF), sólo
presentan la clasificación del gasto por su objeto, capítulo y concepto de
4 Por CHPF debe entenderse el informe, sobre su gestión financiera, que los poderes
de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada, a través del
Ejecutivo Federal, a la Cámara de Diputados. Éste se realiza con objeto de comprobar que
la recaudación, administración, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales,
durante un ejercicio fiscal, se ajustaron a los criterios señalados por el presupuesto.
5 Se realizó un análisis de las obligaciones legales que regulan la cuenta pública
federal; se evaluó la CHPF a la luz de los siete mínimos indispensables con los que debe
cumplir un sistema de contabilidad gubernamental, y las conclusiones se complementaron
con una muy valiosa entrevista realizada por Maite Azuela al licenciado Félix de Jesús
Belmont Moreno, director de políticas y estrategias de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, y al licenciado Víctor Javier Espinosa Isaías, director de investigación y desarro
llo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
gasto, pero no p or partida específica, ni éstos pueden ser situados en cada

u n a de las oficinas que realizaron los gastos.6
Esto a su vez com plica la consecución del segundo m ínim o, que co n
siste en detectar y evitar desviaciones en el ejercicio del gasto de m a
nera oportuna, ya que sólo es para fines de fiscalización que se integra
la inform ación p o r partida específica. Esto ocurre cuando la A uditoría
Superior de la F ederación (ASF) solicita a la U nidad de Contabilidad
G ubernam ental e Inform e sobre la G estión P ública (U C G IG P) que no
sólo se le entregue la inform ación del gasto público por nivel de capítulo
y concepto, sino tam bién por partida. De m odo que es sólo p ara efectos
de auditoría, m ediante solicitud expresa de la ASF, que se integra la in
form ación de suyo indispensable p ara los efectos que trascienden los de
fiscalización. En este sentido, la contabilidad no perm ite saber cuándo y
cóm o (si es que las hay) ocurren desviaciones en el ejercicio del gasto,
sino h asta el m om ento en que los entes responsables de la fiscalización
em plean su propia m etodología para corroborar la veracidad de la in
form ación contable. Pero p o r su naturaleza, u n a auditoría no puede ser
oportuna, y a que escudriña un acto consum ado. De m odo que esta diná
m ica tam poco perm ite detectar y evitar, con anticipación, com prom isos
financieros que puedan poner en riesgo la capacidad de acción financiera
del gobierno en el futuro.
L a L FPR H establece com o entes públicos responsables de registrar el
ejercicio del gasto a todas las dependencias y entidades de la adm inistra
ción p ú blica federal. É sta define:
Dependencias coordinadoras de sector: las dependencias que designe el

Ejecutivo Federal en los términos de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, para orientar y coordinar la planeación, programación, pre
supuesto, ejercicio y evaluación del gasto de las entidades que queden ubi
cadas en el sector bajo su coordinación;
Ejecutores de gasto: los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autó
nomos a los que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos a través de
los ramos autónomos, así como las dependencias y entidades que realizan
6 Cuando nos referimos a capítulos de gasto hacemos alusión a la clasificación del

gasto de los sistemas contables divididos en: 1000 - servicios personales; 2000 - materia
les y suministros; 3000 - servicios generales; 4000 - transferencias; 5000 - bienes mue
bles e inmuebles; 6000 - inversiones en obras y servicios públicos; 7000 - inversiones
financieras; 8000 - participaciones y aportaciones; y 9000 - deuda pública.
242 Ma u r i c i o m e r i n o
las erogaciones a que se refiere el artículo 4 de esta Ley con cargo al Pre
supuesto de Egresos;
Entes autónomos: las personas de derecho público de carácter federal
con autonomía en el ejercicio de sus funciones y en su administración,
creadas por disposición expresa de la constitución Política de los estados
unidos Mexicanos, a las que se asignen recursos del Presupuesto de egre
sos a través de los ramos autónomos;
Entidades: los organismos descentralizados, empresas de participación
estatal y fideicomisos públicos, que, de conformidad con la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal, sean considerados entidades paraes
tatales;
Entidades coordinadas: las entidades que el Ejecutivo Federal agrupe
en los sectores coordinados por las dependencias, en los términos de la Ley
orgánica de la administración Pública federal;
Entidades no coordinadas: las entidades que no se encuentren agrupa
das en los sectores coordinados por las dependencias;
Entidades de control directo: las entidades cuyos ingresos están com
prendidos en su totalidad en la Ley de Ingresos y cuyos egresos forman
parte del gasto neto total;
Entidades de control indirecto: las entidades cuyos ingresos propios
no están comprendidos en la Ley de Ingresos, y cuyos egresos no forman
parte del gasto neto total, salvo aquellos subsidios y transferencias que en
su caso reciban.
De este listado cabe advertir que el registro contable corresponde a las

dependencias y entidades que deben ten er en sus archivos los docum en
tos com probatorios y justificativos de todas las operaciones realizadas.
E n el caso de la adm inistración pública centralizada (dependencias y ra
m os generales), la contabilidad es única y de operación descentralizada
(artículo 17 de la l e y G eneral de co n tab ilid ad G ubernam ental); por ta n
to, la C H PF no p resenta estados financieros p o r dependencia, sino por es
tados integrados. A su vez, los inform es del ejercicio de los presupuestos,
en sus diversas clasificaciones, se derivan form alm ente de los registros
contables, pero es necesario precisar que las dependencias y ram os g e
nerales son responsables tanto de la ejecución de los presupuestos com o
del registro de las operaciones. Y no es sino h asta el m om ento posterior
de integración, que todos esos datos deben concillarse en el área respon
sable de la sec retaría de H acienda y c ré d ito Público. so b re la m archa,
sin em bargo, el ejercicio presupuestal, el asiento y la verificación conta
ble pueden darse — de hecho así sucede— de m anera retrasada, y no es
c a l id a d d e l a in f o r m a c ió n e n l a s c u e n t a s p ú b l ic a s 243
sino h asta el final del ciclo, en el m ejor de los casos, cuando la labor de
fiscalización perm ite corroborar que los gastos efectivam ente se hayan
registrado con exactitud en la inform ación contable.
P or otra parte, en lo que respecta al registro del patrim onio público, la
Ley G eneral de co n tab ilid ad G ubernam ental abrogó el requisito de v a
luar el patrim onio del Estado, excluyendo los bienes del patrim onio n a
cional previstos en el artículo 27 de la co n stitu ció n (tanto los históricos
com o los culturales, así com o los bienes de uso com ún). Y a pesar de que
existe un requerim iento internacional de m edir el im pacto de la actividad
económ ica sobre el m edio am biente natural, en el caso de M éxico la p ar
te sustancial del patrim onio no está constituida por bienes m uebles e in
m uebles. De hecho, el patrim onio no se asum e com o propiedad contable
del gobierno, sino com o propiedad originaria de la nación, cuya potestad
adm inistrativa recae en el gobierno federal y conlleva, necesariam ente,
a su adm inistración. A ctualm ente, p o r ejem plo, la explotación petrolera
se traduce en pagos de derechos que sirven para solventar operaciones
corrientes, lo cual reduce su valor patrim onial. De m anera que si bien el
m andato sobre la adm inistración del patrim onio del Estado puede ayudar
a obtener recursos frescos para financiar el gasto público, este tipo de a n
dam iaje no sirve, sin em bargo, para rem ediar los problem as de largo plazo
que acechan a la H acienda pública y al patrim onio del Estado m exicano,
sean estos reales, virtuales, efectivos o contingentes. N o es casual que
este punto h aya sido advertido de m odo especial p o r la A uditoría Supe
rior de la F ederación en su inform e de 2006: la m anera en que se registra
y controla el patrim onio público (incluso su definición técnica) se basa
en un entram ado norm ativo y organizacional en ocasiones contrapuesto
y contradictorio.
P or otra parte, las entidades paraestatales, sujetas a control presupues
tario directo, presentan, para efectos de la integración de la cuenta p ú b li
ca, sus respectivos estados financieros y presupuestarios. Pero lo hacen
de m odo que no es posible satisfacer el quinto m ínim o: conocer los cos
tos efectivos en los que incurre cada una de las unidades responsables de
ejercer el gasto público, ya que la cuenta únicam ente presenta los datos
sobre ingresos de m anera agregada, sin detalle sobre el m edio p o r el que
fueron obtenidos, así com o sobre su ejercicio puntual.7
7 Por ejemplo: ingresos petroleros y no petroleros; ingresos tributarios y no tributa

rios; todo con un desglose agregado de los mismos.
E n cuanto el supuesto m ínim o siguiente relativo al reporte oportuno,

fidedigno y exacto de los ingresos, com o sabem os, la S ecretaría de H a
cienda y Crédito Público (SH C P) es la dependencia facultada para llevar
a cabo la recaudación; atribución que ejerce a través del Sistem a de A d
m inistración T ributaria (SAT) y cuyos recursos son enterados a la Tesofe.
E sto sucede de conform idad al m arco jurídico vigente conform ado por
las diversas leyes fiscales (Ley del Im puesto sobre la R enta, Ley del Im
puesto al Valor A gregado, Ley del Im puesto Especial sobre P roducción y
Servicios), así com o p o r m edio de los sistem as recaudadores locales. A su
vez, con base en los acuerdos suscritos con las entidades federativas d en
tro del m arco del Sistem a N acional de C oordinación Fiscal, establecido
en la Ley de C oordinación Fiscal (LCF).
P or su parte, las oficinas de recaudación de los estados generan pólizas
de recaudación diaria de fondos federales en adm inistración, m ism as que
contienen la ficha de depósito bancario y los recibos oficiales (correspon
dientes a seis rubros: a) los im puestos sobre tenencia o uso de vehículos e
im puestos sobre autom óviles nuevos; b) las m ultas federales no fiscales;
c) las rentas p o r uso de la zona federal m arítim o terrestre; d ) la fiscali
zación de los im puestos al valor agregado; e) el im puesto sobre la renta
e im puesto al activo, y f ) los derechos por vigilancia de obra pública).
Estas oficinas tam bién generan la póliza concentradora de recaudación,
cuya inform ación se clasifica conform e a las divisiones analíticas de la
contabilidad de la H acienda pública federal, aplicables a cada una de las
fracciones, incisos, subincisos e infraincisos señalados por la Ley de In
gresos.
E xisten pues, m edios form ales p ara elaborar un reporte m ensual con
los ingresos percibidos, efectivos y virtuales, clasificados en: a ) ingresos
p ara la ejecución de la Ley de Ingresos; b) ingresos que reintegran dis
ponibilidad al Presupuesto de E gresos, y c) ingresos ajenos a la Ley de
Ingresos y al Presupuesto de E gresos (los cuales incluyen aquellos que
no participan de la naturaleza de las anteriores: depósitos, rem esas de
num erario, deudores diversos, etcétera). Y no sobra añadir que las depen
dencias federales no tienen facultades de recaudación, salvo las derivadas
en m ateria de derechos, en actividades particulares determ inadas p o r ley.
Pero en ningún caso las realizan para sí y los recursos captados se co n
centran en la Tesofe de m anera efectiva o com pensada. En cam bio, las
entidades paraestatales que perciben los recursos derivados de la venta de
bienes y servicios, entregan los im puestos y otras contribuciones causa

das o retenidas a la federación.
P or ende, aunque nuestro estudio señala que la CHPF sí m uestra los
resultados de la ejecución de la Ley de Ingresos por sus diversas fuentes
(im puestos, derechos, productos, aprovecham ientos y dem ás contribucio
nes especiales, tanto los obtenidos p o r los organism os y em presas sujetos
a control presupuestario directo, com o el financiam iento neto obtenido),
esos datos no están estructurados de m anera que realm ente perm itan llevar
a cabo un control efectivo y oportuno de los ingresos y los gastos que rea
lizan todas y cada una de las unidades responsables de ejercer recursos p ú
blicos. E n la práctica, la CHPF no presenta inform ación sobre el m om ento
en que se obtuvieron los ingresos del gobierno federal y de las entidades,
y a que se argum enta que constituye inform ación operativa de detalle, que
debe resguardarse acaso en los centros contables de cada dependencia.
P ara ten er acceso a dicha inform ación, es necesario recurrir a las oficinas
federales recaudadoras, así com o solicitar a los centros contables sus re
gistros de ingresos, o consultar los reportes sobre cifras de recaudación
que la SHCP presenta sobre el estado de las finanzas públicas, con diver
sos cortes tem porales. N o es trivial agregar que h asta la fecha, M éxico no
tiene to d av ía un sistem a que integre to d a la inform ación de ingresos en el
m om ento m ism o en que se genera.
De otra parte, aunque es posible conocer los pasivos contraídos en el
m om ento en que efectivam ente se generaron, no es m ateria del inform e
de la CHPF presentar los registros bancarios correspondientes. Éstos co
rresponden a u n a actividad operativa de la U nidad de Crédito Público.
Com o parte del archivo contable, sólo son sujetos de revisión por parte
de los órganos de control interno de la A SF en su proceso de revisión de
las cuentas públicas, así com o por auditores externos designados; cuando
es preciso, p or tanto, no se pueden detectar y evitar com prom isos finan
cieros, de cualquier índole, que puedan poner en riesgo la capacidad de
acción financiera del gobierno en el futuro.
Si bien es posible consultar en la cuenta pública los com prom isos finan
cieros asum idos en ejercicios anteriores, com o créditos, adeudos de ejer
cicios fiscales anteriores (Adefas) o los que corresponden al ramo 30, así
com o deudas a largo plazo, ya sea por proyectos de inversión o Pidiregas,
resulta un ejercicio em ergente no program ado. Por lo tanto, la inform ación
que se integra en la cuenta pública no perm ite verificar la disponibilidad
total de recursos con relación a los gastos program ados dentro de un ejer
cicio presupuestal, pues los pasivos se consolidan con posterioridad al

ejercicio. P or eso es prácticam ente im posible conocer los costos efecti
vos en los que incurre cada una de las unidades responsables de ejercer
el gasto público.
En térm inos llanos, esos datos podrían obtenerse tras un estudio p o s
terior, y suponiendo que todos los datos de ingresos, gastos, pasivos y
activos estuvieran disponibles y desagregados hasta el últim o nivel de
responsabilidad posible. A dem ás, varios de los tem as que han de form ar
parte del nuevo Sistem a de co n tab ilid ad G ubernam ental están todavía
en definición, sin que se hayan resuelto con claridad las fronteras entre
los ám bitos contables y financieros. Tal es el caso de la declinación de
v alo r de los activos del erario, con m ecanism os com o la depreciación.
L a depreciación entendida com o un m ecanism o de resarcim iento para
el m antenim iento del capital original y no sólo para su registro en una
cuenta contable.
A sí que con base en este prim er nivel de análisis, podem os afirmar
que el gasto que presenta la c H P F no registra el costo de operación por
unidad responsable. Las dependencias sólo presentan registros sobre los
gastos asociados a u n a clave program ática estrictam ente presupuestal, ya
sea para actividades que requieren gasto corriente o inversión. Y aunque
diversas entidades paraestatales han desarrollado sistem as de costo, la
inform ación del ejercicio de los presupuestos se reporta y se consigna en
la cuenta pública sobre la base de efectivo, que es com o son aprobados
sus recursos. De m odo que, por m edio de la cuenta pública, no es posible
conocer los costos efectivos en los que incurren las unidades responsa
bles de gastar dineros públicos en M éxico, ni tam poco, por lo tanto, es
posible com pararlos.
P o r ende, aunque los nuevos requerim ientos sobre inform ación en el
ejercicio de los presupuestos para la contabilidad de gobierno, derivados
de la Ley F ederal de Presupuesto y R esponsabilidad H acendaria im p li
can m ayor rig o r y buscan incidir sobre la calidad y la eficiencia en el
uso de la inform ación contable, lo cierto es que la cH P F , com o producto
final de la contabilidad gubernam ental, no es to d av ía una herram ienta
que sirva para el diseño, para la im plem entación, para el control o para
la evaluación de las políticas públicas federales. Ya sea com o sistem a o
com o producto, la c H P F no relaciona los costos de operación e inversión
de cada unidad responsable de ejercer el gasto público con los resultados
que efectivam ente se obtienen al final del ejercicio fiscal. Y en lo que res
p ecta a la tarea de inform ar al público de m anera eficaz y com pleta sobre

el origen, uso y destino de los recursos públicos, el sistem a está asentado
sobre u na idea de rendición de cuentas posterior al ejercicio, circunscrita
al ejercicio procedim ental de los presupuestos, y de dudoso efecto para
conocer a ciencia cierta la form a en que se obtiene y se gasta el dinero
público.
II. L a e st r u c t u r a d e la co n ta b ilid a d a n iv e l estatal
1. L a cuenta p ú b lica en el marco norm ativo
Tras un p rim er acercam iento general a la c H P F y a sus principales d e

bilidades com o sistem a de inform ación contable, evaluado sobre la base
de los siete supuestos básicos que nos hem os dado p ara darle un hilo co n
ductor a esta investigación, y luego de observar que es im posible tener
datos concluyentes sobre los costos en los que incurren las oficinas fede
rales responsables de ejercer el gasto público y, p o r lo tanto, evaluarlos y
com pararlos a la luz de su eficiencia, harem os ahora un breve recorrido
en torno a las norm as que regulan la transparencia, la integración de las
cuentas públicas y los sistem as de fiscalización de los estados. N uestro
propósito es observar, en ese plano de regulación, si las norm as estatales
están diseñadas para cum plir los propósitos y a enunciados o si, por el
contrario, desde ese m ism o nivel se advierten y a inconsistencias de fondo
con los tres usos de la contabilidad.
C om enzam os con u n a revisión de las leyes estatales de transparencia y
acceso a la inform ación pública que estaban en vigor h asta diciem bre de
2006. N uestro p rim er descubrim iento fue que 5 de las 32 entidades aún
no consideraban obligatorio, p o r ley, el p ublicar las cuentas estatales:
H idalgo, N uevo León, O axaca, P uebla y Veracruz. Caso contrario eran
las 27 entidades restantes: C am peche, C hiapas, C hihuahua, C oahuila,
c o lim a , D istrito Federal, D urango, Jalisco, M ichoacán, M orelos, Q ueré-
taro, Q uintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tam au-
lipas, T laxcala y Z acatecas. Sin em bargo, de estas 27 entidades, otras
5 tam poco estaban realm ente sujetas a presentar sus cuentas ante los
ciudadanos, y a que no observaban ningún im perativo jurídico que les
p id iera publicarlas p o r m edio de sus páginas electrónicas. Se tratab a de
los casos de: A guascalientes, B aja C alifornia, B aja C alifornia Sur, E sta
do de M éxico y G uanajuato.
248 MAURICIO MERINO
El análisis de la evidencia indica que el m arco regulatorio a nivel esta

tal es dispar y heterogéneo. Sin em bargo, cabe destacar dos casos: el de
B aja C alifornia, cuya Ley de A cceso a la Inform ación P ública no ordena
la presentación de la cuenta pública integrada pero sí obliga a la p u b li
cación de algunos elem entos de la m ism a, y el de N ayarit, cuya Ley de
A cceso a la Inform ación Pública, aunque no utiliza el concepto de cuen
ta pública, sí establece com o obligatoria la presentación de inform ación
sobre el presupuesto asignado y los inform es sobre su ejecución, en los
térm inos que establezcan los presupuestos de egresos de los estados y
m unicipios.
¿Por qué se destacan estos dos casos? Porque eran los únicos en los
que las leyes de transparencia y acceso a la inform ación pública hacían
al m enos una alusión para concebir el sistem a contable com o un sistem a
de inform ación pública. Sólo en B aja C alifornia y N ayarit, aún con las
deficiencias señaladas, existía una concepción precisa en este sentido. La
tab la 1 resum e esta situación.
TABLA 1
O bligaciones de cuenta p ú b lica en las leyes estatales de transparencia
¿La ley de trans

parencia estatal
obliga publicar la
Estado Criterios
cuenta pública en
las páginas electró
nicas?
Aguascalientes No
No especifica el concepto de cuenta pública
pero solicita ciertos elementos: el presu
puesto de egresos aprobado por programas,
Baja California No grupos y partidas de gasto, e informes
sobre su ejecución; así como información
sobre la situación financiera y en su caso, la
deuda pública
Baja California
No
Sur
Campeche Sí
Chiapas Sí
Chihuahua Sí
Coahuila Sí
¿La ley de trans

parencia estatal
obliga publicar la
Estado Criterios
cuenta pública en
las páginas electró
nicas?
Colima Sí
Distrito Federal Sí
Durango Sí
Estado de No
México
Guanajuato No
Guerrero Sí
Hidalgo No
Jalisco Sí
Michoacán Sí
Morelos Sí
No menciona el concepto de cuenta
pública, sin embargo, solicita la
publicación de la siguiente información:
Nayarit No el presupuesto asignado, así como los
informes sobre su ejecución, en los
términos que establezcan los presupuestos
de egresos del estado y los municipios
Nuevo León No
Oaxaca No
Puebla No
Querétaro Sí
Quintana Roo Sí
San Luis Potosí Sí
Sinaloa Sí
Sonora Sí
Tabasco Sí
Tamaulipas Sí
Tlaxcala Sí
Veracruz No
Yucatán Sí
Zacatecas Sí
Fuente: elaboración propia con información de las leyes de transparencia y acceso a la
información pública de los estados, en vigor en diciembre de 2006.
P or otro lado, y tom ando com o referencia el estudio de A im ée F igue

roa N eri sobre la fiscalización de la cuenta pública en M éxico,8 em pren
dim os un análisis com parativo, anclado en la norm ativa vigente durante
2006, de los elem entos de fiscalización que son considerados por las le
yes, reglam entos o códigos en m ateria de auditoría y fiscalización de la
cuenta pública en las 32 entidades federativas. A sim ism o, se estudiaron
las leyes que regulan a los órganos de fiscalización superior en cada en
tidad federativa con base en los estudios com parativos de cuenta pública
elaborados p o r @ -regional p ara el m ism o periodo.9
N uestro análisis señala que la disparidad y la heterogeneidad dom i
nan en los criterios principales que las entidades federativas consideran
necesarios para una eficiente fiscalización de la cuenta pública. L a ev i
dencia indica que hay una escisión entre los criterios de fiscalización,
cuyo aporte es fundam entalm ente procedim ental y aquellos que sirven
para la evaluación. En el prim er rubro, dos terceras partes de los estados
se preocupan p o r tener estados contables, registrar sus ingresos, notar el
ejercicio del presupuesto, detallar sus deudas y reportar pasivos. En el se
gundo rubro, en cam bio (y en el m ejor de los casos), sólo un tercio de las
entidades federativas posee criterios encam inados a evaluar concretam en
te el resultado de las operaciones que em prenden, el balance general de
su situación financiera, la condición de su patrim onio y los avances en el
cum plim iento de sus m etas.
En la práctica, hay diez criterios que se com plem entan con otros subsi
diarios inform es consolidados, pólizas, indicadores, flujos, archivos, sis
tem as y planes para coadyuvar en la evaluación de la m ultiplicidad de ta
reas que se derivan de la gestión gubernam ental. Lo que im porta subrayar
es que en este m arco de alrededor de 50 criterios diferentes, las entidades
federativas cum plen a la baja: los peores casos incluyen solam ente 3 cri
terios en su cuenta y los m ejores un m áxim o de 13. En el prim er extrem o
8 Aimée figueroa ofrece un escrutinio del estado de la legislación nacional en Méxi

co en materia de fiscalización superior del gasto público. En éste diagnostica la calidad
e impacto de las leyes federales y estatales que regulan la revisión y fiscalización del
gasto público; compara las leyes mencionadas en los ámbitos estatal y municipal, y final
mente identifica los principales problemas. Esto con el fin de incentivar la búsqueda de
soluciones. Véase figueroa Neri, Aimée (dir.), Cuenta pública en México. Evaluando el
laberinto legal de lafiscalización superior, México, universidad de Guadalajara, 2005.
9 @-regional, Análisis comparativo sobre la estructura y utilidad de las cuentas pú
blicas estatales en México, año 5, núm. 7, noviembre de 2005.
están M ichoacán, M orelos y Tam aulipas; en el otro, sonora. A éste últim o

le siguen, con entre 8 y 10 criterios: B aja C alifornia, A guascalientes, B aja
C alifornia Sur, Q uerétaro, Veracruz, G uerrero y G uanajuato. De m anera
que los resultados, presentados en la gráfica 1, corroboran la necesidad
de u na legislación que arm onice los criterios contables, aunque esto co
m ience sólo alrededor de los diez criterios enunciados en la tab la 2 (que
adem ás se corresponden con los supuestos que hem os em pleado para el
desarrollo de esta investigación), y a que en concreto, las entidades fe
derativas no sólo sufren de disparidades en cuanto a la inform ación que
ofrecen, sino, sobre todo, a la ausencia de ella. Y apenas si es necesario
añadir que no han querido resolver estas lagunas.
TABLA 2
C riterios en la evaluación de las cuentas p ú b lica s estatales
Entidades cuya legislación

Criterios
contempla el criterio
Estados financieros, contables,

económicos, programáticos y 32
presupuestales
Registro de operaciones derivadas de las
27
leyes de ingreso
Ejercicio del Presupuesto de Egresos 27
Estados detallados de la deuda pública

25
del estado y municipales
Los efectos o consecuencias de las

mismas operaciones y de otras cuentas en
el activo y pasivo totales de la Hacienda
23
pública y en su patrimonio neto,
incluyendo el origen y la aplicación de
los recursos
Resultado de operaciones de poderes

del estado y municipios, así como de
10
las entidades fiscalizadas estatales y
municipales
Entidades cuya legislación

Criterios
contempla el criterio
Balance general o estado de situación
6
financiera
Estados detallados de patrimonio
5
mobiliario e inmobiliario
Avances físico-financieros de los
programas y sobre el cumplimiento de 5
las metas
Estados complementarios y aclaratorios
que a juicio del órgano fiscalizador fueran 4
indispensables
Fuente: elaboración propia con información de las leyes, reglamentos y códigos en
materia de auditoría y fiscalización en vigor en diciembre de 2006. Los 10 criterios están
determinados por dicha normativa.
G R Á FIC A 1
N úm ero de criterios de fiscalización de cuenta pública
que establece la legislación estatal en la materia
Fuente: elaboración propia con base en las leyes estatales de presupuesto, contabilidad
y gasto público en vigor en diciembre de 2006; ver anexo 1.
En el m ism o sentido, las definiciones de cuenta pública y los form atos

de inform e en que ésta debe ser presentada, m uestran un alto grado de
heterogeneidad. En algunas entidades federativas es exigencia ju ríd ica el
p resentar un inform e detallado por cada uno de los objetos de fiscaliza
ción; en otras sólo se sugiere presentar un docum ento o inform e escrito a
grandes rasgos. Los vacíos se com plem entan con errores de coordinación:
hay entidades federativas en que cada uno de los entes que com ponen al
estado elaborar un docum ento diferente y por separado; tal es el caso en
G uerrero y Querétaro. Y las indefiniciones sobre responsables de realizar
el registro del ejercicio de gasto siguen la m ism a línea: en algunos casos
com pete al Ejecutivo estatal y en otros a distintos poderes dentro del es
tado o incluso a los ayuntam ientos. Lo m ism o ocurre con las entidades u
órganos ante los que debe realizarse la rendición de cuentas: en algunos
casos se hace m ención expresa del c o n g reso del estado, en otros se inclu
ye a las entidades y organism os de auditoría superior del estado y en otros
m ás ni siquiera se estipulan responsables.
Los problem as de definición y de coordinación se ven agravados con
aquellos de periodicidad, y a que en lo que respecta a los periodos de en
treg a de los inform es de cuenta pública, a excepción del caso de co a h u i-
la, que está obligada a publicar su cuenta trim estralm ente, el resto de las
31 norm as estatales de fiscalización no establece ninguna periodicidad
p ara fiscalizar las cuentas públicas. Esto subraya, de m odo tangible, el
uso casi nulo que se le da a la cuenta pública para tom ar decisiones de
política pública, cuando ésta debería ser el referente básico para la elabo
ración de los presupuestos anuales de los estados.
A hora, si com o lo hem os visto, la heterogeneidad y el vacío caracteri
zan el m arco norm ativo de la cuenta pública com o instrum ento de infor
m ación a nivel de los estados, cabe indagar con qué criterios form ales se
integra. N uestra evaluación parte de los diez criterios y a enunciados en
la tab la 2 y de la revisión de las 32 leyes estatales de presupuesto, co n
tabilidad y gasto público en vigor h asta diciem bre de 2006. L a evidencia
refrenda la disparidad y las lagunas.
El p rim er asunto que salta a la vista es que en 12 de estas leyes no
existían criterios explícitos de integración de cuenta pública. Y de los 20
estados en los que sus leyes de presupuesto, contabilidad y gasto p ú b li
co sí los señalaban, 12 lo hacían de m anera básica. N o obstante, nuestra
investigación nos h a conducido a concluir que la falta de hom ogeneidad
en los criterios norm ativos no deriva forzosam ente en inform es vacíos,
pues existen casos en los que, a pesar de que la norm atividad no señala
obligaciones específicas p ara la integración de cuentas públicas, de todos
m odos se presentan inform es que sí consideran los criterios m ínim os que
debe contener la inform ación. Estos resultados pueden observarse en la
gráfica 2.
g r á f ic a 2
Núm ero de criterios de integración de cuenta p ú b lica que establece
la legislación estatal en la m ateria
y gasto público en vigor en diciembre de 2006; ver anexo 2.
U na vez realizada la revisión de las leyes, reglam entos y códigos de

los estados p ara analizar los criterios de evaluación e integración de las
cuentas públicas, exploram os los reportes que publica cada gobierno en
su p ág in a electrónica, con el fin de identificar si estos inform es (cuando
existen) arrojan los objetos de fiscalización de cuenta pública que pueden
ser requeridos com o m ínim os com unes en las auditorías realizadas por
los órganos superiores de fiscalización correspondientes. Los resultados
pueden observarse en la tab la 3.
N uestra evaluación indica que las disparidades en el reporte electró
nico no sólo se expresan en u n a m ultiplicidad de form atos, poco am i
gables p ara quien desee consultarlos, sino p o r localizar los reportes en
distintos portales (y no siem pre en el de T ransparencia) y p o r sujetarlos a
periodicidades dispares. P or ejem plo, en A guascalientes, b a ja c a lifo rn ia
y tla x c a la el inform e se elabora y publica m ensualm ente; en G uanajuato,
M orelos y N ay arit trim estralm ente; en Q uerétaro y sin a lo a sem estral
m ente, y en las 24 entidades restantes (incluido el D istrito Federal) sólo
se p resenta anualm ente. c a b e señalar que ante esta periodicidad dispar
con la que se publican las cuentas en la Internet, tuvim os que realizar el
análisis con base en las versiones publicadas electrónicam ente para 2006.
Esto aunado al caso particular de Q uintana Roo, que no h a ratificado la
cuenta pública de 2007.
TABLA 3
Objetos com unes de la cuenta p ú b lica en la p á g in a electrónica
de las entidades federativas
Número de estados que publican el

Elemento publicado
elemento
Ingresos 31
Egresos 31
Situación financiera 27
Situación de la deuda pública 26
Situación programática 22
Activos 21
Pasivos 21
Situación patrimonial 18
Aplicación de los recursos 16
Fuente: elaboración propia con base en la última versión electrónica reportada por los
estados en el curso de 2006.
Las disparidades descritas tienen varios efectos. El prim ero es que

vuelven im posible el detectar una relación directa entre la norm atividad
en v ig o r y la inform ación concreta que se presenta en las páginas elec
trónicas: los criterios de evaluación e integración no sólo no coinciden,
sino que en ocasiones su presencia o ausencia es engañosa. P or ejem plo,
ocho estados no están obligados a p resentar la cuenta pública pero de to
dos m odos lo hacen. Y cuando lo hacen, puede ocurrir que sus criterios
cubran dim ensiones opuestas. Tal es el caso de C hiapas, un ejem plo re
velador porque su Ley de fiscalización sólo contem pla 4 criterios de ev a
luación (balance general, estados financieros, de ingresos y de egresos),
m ientras que su ley de Presupuesto, C ontabilidad y C ontrol G ubernam en
tal contem pla 19 criterios p ara la integración de la m ism a. P or el contra
rio, en el caso de Sonora, la Ley de Fiscalización obliga a la entidad a
suscribirse a 13 criterios, m ientras que p ara la integración de la cuenta
p ú blica su norm atividad no establece ninguno en particular. L a gráfica 3
concentra estos resultados.
256 Ma u r ic io m e r in o
G R A F IcA 3
C om paración del núm ero de criterios de integración y fiscalización
de cuenta p ú b lica que establece la legislación estatal
y gasto público en vigor en diciembre de 2006.
Estos dos casos no sólo son representativos de la heterogeneidad entre
los criterios de fiscalización e integración que son considerados por las
norm as de las entidades federativas, sino que reiteran la ausencia de una
concepción coherente y com pleta, sobre el uso de los sistem as contables,
tanto para el control de la gestión pública com o para la evaluación del
desem peño organizacional y de sus resultados. Tiene que subrayarse que
el control del presupuesto queda en entredicho cuando la contabilidad
gubernam ental no ofrece evidencia suficiente sobre el registro y segui
m iento de los recursos. P or ende, en tanto las cuentas públicas continúen
ofreciendo datos m agros y construyendo indicadores ad-hoc, no perm iti
rán una evaluación eficaz de los program as y políticas gubernam entales.
c o m o verem os en el siguiente apartado, la disparidad de criterios que ha
quedado de m anifiesto en las leyes estatales que regulan los sistem as de
contabilidad, no es trivial. R epercute de m anera inequívoca en la calidad
de la inform ación que se publica y, en consecuencia, en los usos que le
dan las entidades.
2 . L a cuenta p ú b lica a la luz de los proxys
Las cuentas públicas son el producto final de la contabilidad guberna

m ental en cada ejercicio fiscal de las entidades federativas. Com o se ha
dicho en la sección previa, nuestro análisis del m arco norm ativo indica
que existe u n a evidente disparidad de criterios de fiscalización y de in te
gración de las cuentas públicas, com o de los que rigen la publicación de
las m ism as. Las razones de esta heterogeneidad radican tanto en las con
tradicciones y om isiones dentro de las leyes, reglam entos y códigos que
se han prom ulgado para regular esta m ateria com o en la falta de referentes
para ejecutarlos. A nte este panoram a, y con el propósito de contar con m ás
inform ación precisa sobre el sistem a de contabilidad estatal, buscam os
contrastar el contenido de la inform ación efectivam ente disponible, con
los siete supuestos m ínim os del sistem a de contabilidad gubernam ental.
Éstos, com o y a se h a dicho antes, fueron a su vez traducidos en quince
indicadores (proxys), com o variables que pudim os verificar de m anera d i
recta en cada caso. L a revisión de las cuentas públicas de las 32 entidades
federativas se hizo sobre las que se presentaron para 2007, debido a que
se trata del últim o periodo que ofrece inform ación com pleta sobre todos
los estados (con excepción de Q uintana Roo, cuya ú ltim a cuenta dictam i
n ada fue la de 2006). El m étodo de revisión fue el siguiente:
1) Se buscó en las cuentas públicas estatales toda la inform ación rela

cionada con los quince indicadores a fin de construir una m atriz de
inform ación que cuantificara la m edida en que cada cuenta pública
estatal cum ple con los requerim ientos de cada uno de ellos.
2) A cada indicador le fue otorgado un valor entre 0 y 1; 0 siem pre
indica que la cuenta pública no contiene la inform ación en absoluto;
un valor entre 0 y 1 indica que la cuenta pública contiene inform a
ción, pero incom pleta; un valor de 1 indica que la cuenta pública sí
contiene to d a la inform ación requerida por el proxy.
3) c o n los valores obtenidos por cada p ro xy se construyó u n a m atriz
cuantitativa, que perm ite com parar los datos de las cuentas p ú b li
cas, y a que la sum a de los valores por cada indicador hace posible
o torgar una calificación global p ara cada entidad federativa. Tam
bién hace posible derivar conclusiones puntuales sobre el estado de
cada cuenta pública.10
10 La máxima calificación po sible en la matriz cuantitativa es de 13; esto se debe a que

dos proxys no pueden evaluarse cuantitativamente. Sin embargo, todas las calificaciones
fueron transformadas a una escala de rango típico, entre 0 y 10, con el fin de que ésta se
presente en un referente común para el lector.
258 MAURICIO MERINO
4) Se obtuvo el prom edio de las 32 entidades federativas, tanto en lo

particular com o en el agregado de los indicadores, lo cual perm ite
distinguir fortalezas y deficiencias a nivel nacional.
5) Finalm ente, con base en la calificación de las cuentas públicas esta
tales, se construyó una gráfica que ordena a los estados del peor al
m ejor en cuanto a la inform ación provista p o r el sistem a de conta
bilidad gubernam ental.
Es m uy im portante recordar los siete supuestos m ínim os indispensa

bles en todo sistem a de contabilidad gubernam ental, así com o el criterio
con el que se cuantificó cada uno de los quince indicadores. Se trata de
la relación siguiente:
1° - L leva r a cabo un control efectivo de los ingresos y gastos que rea

lizan todas y cada una de las unidades responsables de ejercer recursos
públicos, de m anera oportuna.
i. Si existen datos sobre las unidades responsables de ejercer el gasto
público y con qué nivel de precisión.
0 = Si la cuenta pública no presenta ninguna desagregación de u n i
dades responsables de ejercer el gasto público.
0.5 = Si la cuenta pública presenta cierta desagregación p or función,
sub-función o p o r entidades responsables de ejercer el gasto p ú b li
co, pero sin el m áxim o grado de precisión.
1 = Si la cuenta pública presenta un alto grado de precisión, el cual
detalle los ejercicios de las unidades responsables de ejercer el g as
to público.
ii. Si existen datos sobre los ingresos que recauda el gobierno por cual
quier m edio y si éstos están especificados en unidades responsables
de hacerlo.
Este p ro xy fue dividido en dos, pues gran parte de las cuentas p ú
blicas presentan los datos de los ingresos que recaudan por cual
quier m edio (y que están disponibles p ara el ejercicio fiscal), pero
m uy pocos estados (y con poca claridad) especifican las unidades
responsables de la recaudación. A sí pues, se dividió el p ro xy para
prim ero identificar qué estados especifican con precisión los datos
de la recaudación de ingresos y luego revisar si éstos presentan una
clasificación por cada unidad responsable. L a m áxim a calificación
CALIDAD DE LA INFORMACION EN LAS CUENTAS PÚBLICAS 259
de am bos rubros sería de 1 y por ende el m áxim o valor que puede

to m ar cada uno es de 0.5.
ii. a. Si existen datos sobre los ingresos que recauda el gobierno por
cualquier m edio.
0 = Si no presenta ningún registro de ingresos.
0.5= Si presenta el registro acum ulado de ingresos.
ii. b. Si los ingresos están especificados en unidades responsables
de hacerlo.
0 = Si no especifica quién recaudó u obtuvo los ingresos.
0.25 = Si presenta el registro de quién obtuvo el ingreso y p o r qué
clasificación, sin que especifique la unidad responsable de recau
darlo.
0.5 = Si p resenta tanto p o r qué clasificación se obtuvo el ingreso, así
com o la entidad responsable de recaudarla.
iii. L a periodicidad con la que se registra la inform ación.
A este p ro xy no se le dio un v alor cuantitativo, debido a que el an á
lisis de las cuentas públicas es anual y, aunque se diferenció si la
consolidación de los datos es m ensual, trim estral, cuatrim estral o
anual, las cuentas públicas no perm iten observar los m ovim ientos
contables que lleva a cabo cada unidad responsable ni la periodici
dad de registro. P or ende, este pro xy esperaría un cam bio en el sis
tem a de contabilidad gubernam ental, de form a devengada, con el fin
de que los ingresos y egresos se registren en el m om ento en el que
efectivam ente son realizados. P or el m om ento, la cuenta pública no
puede observar esta inform ación.
2° - Verificar la disponibilidad de recursos, respecto con los gastos
program ados dentro de un ejercicio presupuestal, de m anera oportuna.
iv. Si los registros sobre los ingresos obtenidos, en caso de haberlos, se
registran con la fecha en la que se obtuvieron.
Este p ro xy enfrenta la m ism a disyuntiva que el anterior, pues depen
dería de un sistem a contable devengado. Sin em bargo, en este caso
sí se pudo generar u n a calificación, pues para los estados es posible
incluir anexos que especifiquen las fechas en que se obtuvieron los
ingresos o al m enos acum ular éstos alrededor de ciertos periodos
de tiem po.
0 = Si no presenta las fechas en que se obtuvieron los ingresos.
1 = Si p resenta las fechas en las que se obtuvieron los ingresos.
v. Si existen registros de los pasivos contraídos, señalando el m o

m ento en el que efectivam ente se afrontaron o deben afrontarse.
0 = Si no presenta ningún registro de pasivos.
0.5 = Si p resenta un registro de pasivos contraídos, pero no el m o
m ento en que se afrontaron o deben afrontarse.
1 = Si presenta los registros acum ulados de los pasivos contraídos y
el m om ento en el que se afrontaron o deben afrontarse.
vi. Si existen registros bancarios o de cualquier otro tipo sobre el ejer
cicio del gasto efectivam ente realizado, de conform idad con la te m
poralidad de los program as autorizados.
0 = Si no existe ningún registro sobre el gasto efectivam ente reali
zado relacionado con program as autorizados.
0.5 = Si existen registros agregados sobre el gasto realizado re la
cionado con los program as autorizados, em pero no con su tem p o
ralidad.
1 = Si presenta registros del ejercicio del gasto efectivam ente reali
zado y lo relaciona tanto con los program as autorizados com o con
su tem poralidad.
3° - D etectar y evitar com prom isos financieros de cualquier índole,
que p u ed a n p o n e r en riesgo la capacidad de acción fin a n ciera del g o
bierno en el futuro.
vii. Si existen registros de deuda contraída en cualquier m om ento y/o
p o r cualquier m odalidad.
0 = Si la cuenta pública no presenta ningún registro de deuda p ú
blica.
0.25 = Si la cuenta pública únicam ente presenta registros agregados
de deuda contraída.
0.5 = Si la cuenta p ública presenta los registros agregados de deuda
contraída con una explicación superficial, pero sin claridad sobre el
m om ento ni la m odalidad.
0.75 = Si la cuenta pública presenta los registros agregados de d eu
da contraída y presenta o la m odalidad y fin para el que fue adquiri
da o el m om ento en el que fue adquirida.
1 = Si la cuenta pública presenta los registros agregados de deuda
contraída y presenta tanto la m odalidad com o el m om ento en el que
fue adquirida.
viii. Si existen registros de pasivos o com prom isos financieros, de cual

quier índole, asum idos en ejercicios fiscales anteriores.
0 = Si no presenta registros de pasivos o com prom isos financieros
anteriores.
1 = Si presenta registros de pasivos o com prom isos financieros ad
quiridos en ejercicios fiscales anteriores (Adefas).
4° - R egistrar y controlar el patrim onio público.
ix. Si existen registros sobre el valor de adquisición del patrim onio por
parte del gobierno, clasificados am bos bajo cualquier m odalidad.
0 = Si la cuenta pública no presenta registros del v alor de adquisi
ción de los bienes patrim oniales.
0.5 = Si presenta el valor de adquisiciones de bienes patrim onial
pero a un nivel agregado y no p o r unidad.
1 = Si p resenta el valor de adquisición y los registros clasificados
p o r m odalidad.
x. Si existen registros del patrim onio y de los activos fijos acum ulados
y de su depreciación anualizada.
0 = Si la cuenta pública no presenta registros ni del patrim onio ni de
los activos fijos acum ulados.
0.25 = Si la cuenta p ública presenta el registro anual acum ulado de
los activos fijos y de los bienes patrim oniales pero no presenta la
depreciación anualizada.
0.5 = Si la cuenta pública contabiliza el acum ulado de los activos
fijos y de los bienes patrim oniales, pero no contem pla la deprecia
ción de los m ism os.
0.75 = Si la cuenta pública contabiliza el acum ulado de los activos
fijos y de los bienes patrim oniales e incluye la depreciación de los
bienes, pero no es clara sobre qué bienes ni cóm o está contabilizada.
1 = Si la cuenta pública incluye los registros del acum ulado de los
activos fijos y de los bienes patrim oniales, así com o contabiliza la
depreciación anualizada de los m ism os.
5° - C onocer los costos efectivos en los que incurre cada una de las
unidades responsables de ejercer el gasto público.
xi. Si existen registros sobre el costo de operación p o r unidad respon
sable.
0 = Si la cuenta pública no presenta registros del costo de operación
p o r unidad responsable.
0.5 = Si la cuenta pública presenta registros del costo de operación

de algunas unidades responsables y los presenta con m uy poca cla
ridad.
1 = Si la cuenta pública presenta registros claros del costo de opera
ción p o r cada unidad responsable.
xii. Si existen registros sobre otros costos financieros asum idos o reali
zados, p or cualquier m odalidad y p o r unidad responsable.
0 = Si la cuenta pública no presenta registros de los costos financie
ros asum idos o realizados.
1 = Si la cuenta pública presenta registros de los costos financieros
asum idos p or unidad responsable.
6° - R elacionar los costos de operación e inversión, de cada unidad
responsable de ejercer el gasto público, con los resultados que efectiva
m ente obtienen a l fin a l de cada ejercicio fiscal.
xiii. Si existen registros agregados sobre los costos de operación e inver
sión en los que incurren las unidades responsables.
0 = Si la cuenta pública no presenta registros del costo de operación
e inversión p o r unidad responsable.
0.5 = Si la cuenta pública presenta registros del costo de operación e
inversión de algunas unidades responsables y los presenta con m uy
p oca claridad.
1 = Si la cuenta pública presenta registros claros del costo de opera
ción e inversión por cada unidad responsable.
xiv. Si existen cuentas de enlace y análisis contables de resultados que
com paren los costos con los destinos del gasto.
0 = Si la cuenta pública no presenta cuentas de enlace y/o análisis
contables de resultados que com paren los costos con el destino de
gasto.
0.25 = Si la cuenta pública presenta algún estado contable de re
sultados que se esperaría com pare el ingreso con el gasto, pero que
en la práctica no sirve para com parar los costos con el destino del
gasto.
0.5 = Si la cuenta pública presenta estados contables de resultados
que relacionan los ingresos con el destino de gasto y se presentan
los costos agregados clasificados por capítulo de gasto.
0.75 = Si la cuenta pública presenta estados contables que relacio

nan los costos con el destino del gasto, pero aún no son estados de
resultados.
1 = Si la cuenta pública presenta estados contables de resultados que
relacionan tanto el ingreso con el gasto ejercido com o el costo con
los destinos de gasto.
I o - In fo rm a r a l p ú b lico de m anera eficaz y com pleta sobre el ingreso,
el uso y el destino de los recursos públicos.
xv. Si existen elem entos com pletos y confiables para que el público c o
n ozca la inform ación contable, expresada de forma: a) accesible, y
b) com prensible.
Este p ro xy no pudo calificarse cuantitativam ente porque no es p o
sible saber si la inform ación disponible en las cuentas públicas es
confiable. Se puede avanzar que en pocas ocasiones está expresada
de form a accesible y com prensible, y a que en la m ayoría de los ca
sos com prender la inform ación publicada requiere de conocim ien
tos m ínim os de contabilidad. P ara asegurar la confiabilidad de la
inform ación que presentan las cuentas públicas, se debería realizar
u n a auditoría o un análisis m ás profundo que perm ita corroborar si
la inform ación presentada es veraz.
264 MAURICIO MERINO
TABLA 4
Prom edio de los proxys a la luz de los 32 estados en M éxico
Proxy Puntuación
1. Si existen datos sobre las unidades resposables de ejercer el gasto
0.55
público y con qué precisión
2.1. Si existen datos sobre los ingresos que recauda el gobierno por 0.50
cualquier medio
2.2. Si éstos están especificados en unidades responsables de hacerlo 0.11
3. La periodicidad con la que se registra la información --
4. Si los registros sobre los ingresos obtenidos, en caso de haberlos, se
0.0
registran con la fecha en la que se obtuvieron
5. Si existen registros de los pasivos contraídos señalando el momento
0.50
en el que efectivamente se afrontaron o deben afrontarse
6. Si existen registros bancarios o de cualquier otro topo sobre el ejer
cicio del gasto efectivamente realizado, de conformidad con la tempo 0.27
ralidad de los programas autorizados
7. Si existen registros de deuda contraída en cualquier momento y/o
0.55
por cualquier modalidad
8. Si existen registros de pasivos o compromisos financieros, de cual
0.66
quier índole, asumidos en ejercicios fiscales anteriores
9. Si existen registros sobre el valor de adquisición del patrimonio por
0.05
parte del gobierno, clasificados ambos bajo cualquier modalidad
10. Si existen registros del patrimonio y de los activos acumulados y
0.41
de su depreciación anualizada
11. Si existen registros sobre el costo de operación por unidad res
0.33
ponsable
12. Si existen registros sobre otros costos financieros asumidos o rea
0.33
lizados, por cualquier modalidad y por unidad responsable
13. Si existen registros agregados sobre los costos de operación e in
0.33
versión en los que incurren las unidades responsables
14. Si existen cuentas de enlace y análisis contables de resultados que
0.30
comparen los costos con los destinos del gasto
15. Si existen elementos completos y confiables para que el público
conozca la información contable, expresada de forma: a) accesible y
b) comprensible
Fuente: elaboración propia con base en el análisis de las cuentas públicas de 2007; los
proxys iii y xv no pueden cuantificarse, como se explicó al principio de esta sección. Es
importante subrayar que el promedio total es sobre 13, cuya normalización sobre 10 es
igual a 3.56.
L a interpretación de la evidencia se divide en dos rubros: uno que

com pete al estado de los indicadores respecto al agregado de las 32 en ti
dades federativas (presentado en la tab la 4, la cual antecede estas líneas)
y otro que com pete al análisis detallado de cada cuenta pública estatal
(presentado en la tab la 6 y en la gráfica 4). En el p rim er rubro cabe d ete
nerse en el prom edio que arrojan los indicadores p ara los seis supuestos
m ínim os que pueden evaluarse cuantitativam ente, y a que la sum atoria de
las 32 entidades federativas perm ite ordenarlos en carácter descendente
del supuesto m ínim o m ejor atendido al peor atendido, com o se observa
en la tab la 5.
tabla5
Prom edio de los supuestos m ínim os
a la luz de los 32 estados en M éxico
Supuesto mínimo Promedio

3o. Detectar y evitar compromisos financieros de cualquier índole, que
puedan poner en riesgo la capacidad de acción financiera del gobierno 0.611
en el futuro
1o. Llevar a cabo un control efectivo de los ingresos y gastos que rea
lizan todas y cada una de las unidades responsables de ejercer recursos 0.389
públicos de manera oportuna
5o. conocer los costos efectivos en los que incurre cada una de las uni
0.333
dades resposables de ejercer el gasto público
6o. Relacionar los costos de operación e inversión, de cada unidad res
ponsable de ejercer el gasto público, con los resultados que efectiva 0.319
mente obtienen al final de cada ejercicio fiscal
2o. Verificar la disponibilidad de recursos, respecto con los gastos pro
0.259
gramados dentro de un ejercicio presupuestal, de manera oportuna
4o. Registrar y controlar el patrimonio público 0.236
Fuente: elaboración propia con base en el análisis de las cuentas públicas de 2007; el
séptimo supuesto mínimo no puede cuantificarse, como se explicó al principio de esta
sección.
¿Q ué nos dicen estos prom edios? Que son m uy bajos. Salvo en el caso
del tercer m ínim o, detectar y evitar com prom isos financieros de cual
quier índole, que p u ed a n p o n e r en riesgo la capacidad de acción fin a n
ciera del gobierno en el futuro, los cinco restantes no cum plen ni siquiera
con el 40% de la inform ación requerida. Lo cual significa que no hay un
m ínim o alguno cuyo prom edio en el país indique que se cum ple al m enos
en sus dos terceras partes. Estas lagunas fortalecen la dem anda de una
legislación nacional que arm onice el sistem a de contabilidad guberna
m ental estatal, horadado por vacíos notables.
En lo que respecta al segundo rubro, el análisis de la cuenta pública
p o r cada entidad federativa, son sólo siete los estados cuyo prom edio es
aprobatorio: Sonora, A guascalientes, Y ucatán, G uanajuato, D istrito F e
deral, N uevo León y sinaloa. A guascalientes presenta la inform ación de
m anera concisa en un docum ento agregado; indica la contabilidad p o r en
tidades responsables, los ingresos percibidos en el periodo, los registros
de pasivos, deuda pública y patrim onio. L o que m ás destaca es que p re
senta el costo operativo de las unidades responsables. Y ucatán y so n o ra
presentan cuentas públicas sim ilares; con docum entos m uy elaborados
y extensos, pero com pletos, lo cual perm ite elucidar los detalles de los
orígenes y las aplicaciones de los recursos. Pero señalado esto, no hay
m ucho m ás que aplaudir, dado que salvo sonora, ninguno supera el 7 de
prom edio. Y en lo que concierne a las 25 entidades restantes, 23 ni siquie
ra alcanzan un prom edio de 4; C oahuila, Tabasco, Q uerétaro, Tam auli-
pas, Tlaxcala, B aja c a lifo rn ia y M ichoacán logran prom edios inferiores
a 2. e n este grupo, hay que destacar a co a h u ila , ta b a sc o y Q uerétaro. e l
prim ero sólo p resenta datos sobre los ingresos y un ligero desglose por
unidades responsables, pero lo poco publicado de poco sirve porque lo
presenta p o r agregados y con un opaco estado de origen y aplicación de
recursos; ta b a s c o presenta únicam ente ingresos, pasivos contraídos y un
registro de deuda pública, y Q uerétaro presenta un docum ento escueto,
publicado sem estralm ente, en el cual apenas contiene el balance general
y un estado de resultados con algunos datos agregados. to d a la evidencia
puede resum irse en que el prom edio de calificación de los 32 estados es
de 3.5. Esto significa que las cuentas públicas del país contienen apenas
un tercio de la inform ación m ínim a indispensable: no están com pletas, no
son oportunas, y p o r tanto, es im posible que sirvan para el control de la
gestión pública, la evaluación del desem peño organizacional y de los re
sultados, y m ucho m enos p ara la rendición de cuentas. L o que hay son es
bozos form ales y rutinarios de cuentas públicas, sin conexión de sentido.
TABLA 6
Calificación de cada cuenta p ú b lica estatal con base en los proxys
Estado Calificación Calificación de 0 - 10

Coahuila 1.5 1.2
Tabasco 1.5 1.2
Querétaro 1.75 1.3
Tamaulipas 2 1.5
Tlaxcala 2 1.5
Baja California 2.5 1.9
Michoacán 2.5 1.9
Morelos 2.75 2.1
Hidalgo 3.25 2.5
Puebla 3.5 2.7
Colima 3.5 2.7
Jalisco 3.5 2.7
Guerrero 3.75 2.9
Baja California Sur 4 3.1
Campeche 4 3.1
San Luis Potosí 4 3.1
Veracruz 4 3.1
Chihuahua 4.25 3.3
Nayarit 4.25 3.3
Oaxaca 4.5 3.5
Estado de México 4.75 3.7
Chiapas 4.75 3.7
Zacatecas 5 3.8
Quintana Roo 06 5.25 4.0
Durango 5.75 4.4
Sinaloa 7.75 6.0
Nuevo León 8 6.2
Distrito Federal 8.5 6.5
Guanajuato 8.5 6.5
Yucatán 8.75 6.7
Aguascalientes 9 6.9
Sonora 9.5 7.3
Promedio 4.640625 3.569711538
Max 13 10
Min 0 0
Fuente: elaboración propia con base en el análisis de las cuentas públicas de 2007.
g r á f ic a 4
C alificación de las cuentas públicas estatales
■ C a lific a c ió n de la s cu e n ta s p ú b lic a s e sta ta le s de a cu e rd o a lo s in d ic a d o re s
Fuente: elaboración propia con base en el análisis de las cuentas públicas de 2007.
P ara culm inar esta revisión, hay que dim ensionar nuestros hallazgos.
L a cuenta pública representa sólo u n a pequeña parte de la contabilidad
gubernam ental. N o debe aglutinar cada uno de los m ovim ientos realiza
dos durante el ejercicio fiscal sino que debe consolidar la inform ación
con el fin de que el gobierno pueda contrastar sus m edios y m etas con
los recursos que invierte en ellos y rendir cuentas a la ciudadanía sobre
el ejercicio. P or ende, en la cuenta pública no se debería observar un
lenguaje técnico o estados financieros y contables incom prensibles, sino
un lenguaje y form atos am igables para que un ciudadano com ún, que no
tiene conocim ientos de contabilidad (pero que tiene derecho a inform a
ción inteligible), logre com prender de dónde se obtuvieron los recursos
y cóm o, quién y cuándo los ejerció. P or tanto, hay un problem a serio
cuando la escasa inform ación que se presenta se acom paña de trabas para
acceder a los docum entos que le originan, y desde luego no puede haber
rendición de cuentas sin que el ciudadano pueda analizar y ju z g a r las ac
ciones de sus gobernantes con base en inform ación com pleta, confiable y
sujeta a corroboración. En caso contrario, la única rendición de cuentas
que se g enera es una fachada, y en el m ejor de los casos, se desarrolla
sólo entre las auditorías superiores estatales y las entidades ejecutoras,
CALIDAD DE LA INFORMACION EN LAS CUENTAS PÚBLICAS 269
sin incluir al ciudadano. Es, en sum a, un m ecanism o que se ju stifica a sí

m ism o y que aporta m uy poco a la m ejor gestión pública de M éxico.
III. C o n c lu sio n es
L a estructura de la contabilidad gubernam ental en M éxico dista de ser

adecuada para generar y p roveer inform ación financiera pertinente, clara,
objetiva, com parable, confiable, y transparente. Es im posible, por tanto,
que las cuentas públicas que hoy existen sirvan para llevar adecuadam en
te los tres usos analizados en esta investigación: a) el control de la gestión
gubernam ental; b) la evaluación del desem peño organizacional y de los
resultados, y c) la rendición de cuentas.
Si bien existe un m arco regulatorio y entes adm inistrativos responsa
bles de facilitar inform ación desprendida del m anejo de los dineros p ú
blicos ejercidos por el Estado (ingresos y egresos), éstos se caracterizan
p o r la heterogeneidad y la dispersión en sus criterios. De ahí que los datos
financieros disponibles representen apenas un tercio de la inform ación
m ínim a indispensable para conform ar un verdadero sistem a contable en
el país. Es decir, un sistem a que perm ita orientar de m anera eficaz y efi
ciente todo curso de acción gubernam ental y que, al m ism o tiem po, rinda
cuentas (literalm ente) a los ciudadanos.
A la luz del análisis desarrollado y de m anera general, fue posible notar
que el sistem a de contabilidad del país se concibe solam ente com o un in s
trum ento de fiscalización y no com o una fuente de inform ación relevante
p ara los tres usos y a m encionados. O bservam os, por ejem plo, que incluso
cuando las autoridades superiores de fiscalización (tanto a nivel federal
com o a nivel estatal) utilizan la cuenta pública com o la base para cum plir
sus atribuciones, se lim itan a verificar que los recursos públicos se hayan
utilizado de conform idad con las norm as establecidas y, en su caso, a
iniciar procedim ientos de sanción ante otras autoridades (ya sea adm inis
trativas o penales) o a resarcir los recursos que haya perdido el erario por
actos de corrupción o negligencia de los funcionarios públicos.
De otra parte, constatam os que la CHPF, com o producto final de la
contabilidad gubernam ental federal, no es todavía una herram ienta útil
p ara llevar a cabo los tres principales usos aquí analizados, pues: 1) no
es capaz de relacionar los costos de operación e inversión de cada unidad
responsable de ejercer el gasto público con los resultados que efectiva
m ente se obtienen al final del ejercicio fiscal; 2) está asentada sobre una
270 MAURICIO MERINO
idea de rendición de cuentas posterior al ejercicio, y p o r lo tanto, 3) no es

capaz de inform ar a ciencia cierta la form a en que se obtiene y se g asta el
dinero público en su conjunto.
A sim ism o, encontram os que a nivel estatal, el porcentaje de cuentas p ú
blicas que cum plen con los supuestos m ínim os de calidad aquí analizados,
es m uy bajo. En este sentido, verificam os que, de m anera agregada, esas
cuentas no conform an un sistem a bien delineado com o tal. Lo que hay son
esbozos form ales y rutinarios de cuentas públicas sin conexión de sentido
que, en su m ayoría, se justifican a sí m ism os, sin aportar nada sustantivo
a la m ejora de la gestión pública del país. Cabe recordar que m ientras se
continúen ofreciendo datos poco relevantes y construyendo indicadores de
gestión, desem peño o im pacto ad-hoc, no podrá realizarse una evaluación
confiable de los program as y políticas gubernam entales.
A unado a lo anterior se encuentra un aspecto negativo m ás de las cuen
tas públicas en M éxico: el lenguaje técnico o la dificultad p ara com pren
d er los estados financieros y contables disponibles p ara el ciudadano co
m ún. Esto representa un problem a serio p ara la rendición de cuentas,
pues ella no puede darse si el ciudadano no es capaz de entender, analizar
y ju z g a r las acciones gubernam entales con base en inform ación com ple
ta, confiable y sujeta a corroboración.
En síntesis, el análisis realizado indica una evidente disparidad de c ri
terios de fiscalización y de integración de las cuentas públicas. Lo que
caracteriza, de igual m anera, los criterios de publicación de las m ism as y
p o r tanto, repercute inequívocam ente en la calidad y en los usos que se le
da a la inform ación que se publica.
A sí, los hallazgos derivados de esta investigación a la luz de los tres
m iradores propuestos se resum en de la siguiente m anera:
El control de la gestión pública tiende a concentrarse en los pro ced i
m ientos que regulan el ejercicio del gasto o, en su caso, el registro de los
ingresos públicos, así com o en las norm as que regulan las responsabili
dades de los servidores públicos. D adas las lim itaciones de los sistem as
contables propiam ente dichos, el control del presupuesto se lleva a cabo
m ediante revisiones de procedim iento y de norm atividad, que guardan
p oca relación con la integración y el uso de las cuentas públicas.
Los sistem as de evaluación del desem peño de los procesos organi-
zacionales y de sus resultados casi nunca utilizan la inform ación que se
deriva de los sistem as de contabilidad (excepto la que llevan a cabo las
autoridades superiores de fiscalización cuando evalúan el desem peño, so
lam ente y com o una diferencia). En cam bio, tienden a construir indicado
res y datos específicos con p oca o nula referencia a los costos devengados
p o r las unidades responsables, y tam poco com paran esos costos con los
resultados efectivam ente obtenidos.
Los sistem as de rendición de cuentas públicos responden a otros cri
terios que no se derivan de la integración de las cuentas públicas. En el
m ejor de los casos, se trata de inform es escritos ex profeso o bien de la in
form ación b ásica que se ofrece al público de conform idad con las nuevas
norm as de acceso a la inform ación. Pero en ningún caso es posible, desde
el punto de vista contable, establecer relaciones puntuales entre los cos
tos específicos de la adm inistración pública y los resultados obtenidos, ni
tam poco entre esos resultados y los avances o desviaciones de los planes
y de los program as aprobados. Y m ucho m enos observar un sistem a de
rendición de cuentas dirigido a los ciudadanos.
P or ello, es de relevancia transitar hacia una contabilidad g ubernam en
tal arm onizada sobre la base de un sistem a de registro que perm ita un se
guim iento natural de los recursos, desde su origen h asta su aplicación, y
que los aterrice con objetivos claros, en planes y program as transparentes.
De lo contrario, las cuentas públicas continuarán sin producir datos co n
fiables, com pletos, relevantes y pertinentes para sus tres usos principales.
IV. B ib lio g r a fía
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Y .A n e x o
Leyes de transparencia
Fecha de Reglamento
Entidad Denominación Oficial
publicación de la ley
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de No se ha
1 Aguascalientes 22-may-06
Aguascalientes promulgado
2 Baja California Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado de Baja California 12-ago-05 30-Dic-05
Baja California Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Baja No se ha
3 20-nov-07
Sur California sur promulgado
No se ha
4 Campeche Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Campeche 21-jul-05
promulgado
No se ha
5 Coahuila Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila 08-oct-03
promulgado
No se ha
6 Colima Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Colima 28-feb-03
promulgado
Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el
7 Chiapas 12-oct-06 04-dic-06
Estado de Chiapas
8 Chihuahua Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chihuahua 15-oct-05 1-ene-07
9 Distrito Federal Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal 26-feb-08 15-sep-08
No se ha
10 Durango Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Durango 25-feb-03
promulgado
Fecha de Reglamento
Ley de Acceso a la información Pública para el Estado y los Municipios de
11 Guanajuato 29-jul-03 13-ago-04
Guanajuato
No se ha
12 Guerrero Ley de Acceso a la información Pública del Estado de Guerrero 14-oct-05
promulgado
Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública Gubernamental para el
13 Hidalgo 18-dic-06 9-jun-08
Estado de Hidalgo
14 Jalisco Ley de Transparencia e información Pública del Estado de Jalisco 6-ene-05 18-sep-02
15 México Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de México 30-abr-04 18-oct-04
16 Michoacán Ley de Acceso a la información Pública del Estado de Michoacán de Ocampo 12-ago-02 12-abr-04
Ley de información Pública, Estadística y Protección de Datos Personales del
17 Morelos 27-Ago-03 23-nov-04
Estado de Morelos
18 Nayarit Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de Nayarit 27-may-04 25-abr-06
19 Nuevo León Ley de Transparencia y Acceso a la información del Estado de Nuevo León 19-jul-08 09-jul-04
No se ha
20 Oaxaca Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública para el Estado de Oaxaca 15-mar-08
promulgado
No se ha
21 Puebla Ley de Transparencia y Acceso a la información del Estado de Puebla 16-ago-04
promulgado
22 Querétaro Ley Estatal de Acceso a la información Gubernamental en el Estado de Querétaro 8-ago-02 15-ago-03
Fecha de Reglamento
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Quintana
23 Quintana Roo 31-ene-02 30-oct-06
Roo
Ley de Transparencia Administrativa y Acceso a la Información Pública del Estado
24 San Luis Potosí 18-oct-07 18-nov-06
de San Luis Potosi
25 Sinaloa Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Sinaloa 26-abr-02 25-abr-03
No se ha
26 Sonora Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Sonora 23-feb-05
promulgado
27 Tabasco Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tabasco 26-dic-07 30-jun-07
No se ha
28 Tamaulipas Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tamaulipas 05-jul-07
promulgado
Ley de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales para el No se ha
29 Tlaxcala 12-ene-07
Estado de Tlaxcala promulgado
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Veracruz de
30 Veracruz 30-ene-07 27-jun-08
Ignacio de la Llave
No se ha
31 Yucatán Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de Yucatán 18-ago-08
promulgado
32 Zacatecas Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Zacatecas 14-jul-04 29-jun-05
33 Nacional Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental 11-jun-02

L eyes de presupuesto
Marco legal de contabildad gubernamental por estado 2009
Manuales
Entidad Leyes Reglamentos
contables
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de
1 Aguascalientes No ha sido publicado
Aguascalientes
2 Baja California No ha sido publicado
Baja California
Baja California
3 Ley de Presupuesto y Control del Gasto Público Estatal No ha sido publicado
Sur
Manual de
Ley de Control Presupuestal y Gasto Público del Estado de
4 Campeche No ha sido publicado Programación y
Campeche
Presupuesto
Reglamento del Código
Código de Hacienda Pública para el Estado de Chiapas. Libro
5 Chiapas del a Hacienda Pública Manual Contable
Cuarto: Presupuesto, Gasto, Contabilidad y Deuda Pública
para el Estado de Chiapas
Ley de Presupuesto de Egresos, Contabilidad y Gasto Público del
6 Chihuahua No ha sido publicado
Estado de Chihuahua
Ley Reglamentaria del Presupuesto de Egresos del Estado de Guía de
7 Coahuila No ha sido publicado
Coahuila de Zaragoza Contabilidad
8 Colima No ha sido publicado
Colima
Manuales
contables
Manual de
Normas y
Procedimientos
Normatividad contable de
Presupuestarios
9 Distrito Federal código Financiero para el Distrito Federal la Administración Pública
para la
del Distrito Federal
Administración
Pública del
Distrito Federal
Reglamento de la Ley de
Ley de Presupuesto, contabilidad y Gasto Público del Estado de Presupuesto, contabilidad
10 Durango
Durango y Gasto Público del
Estado de Durango
Ley para el Ejercicio y control de los Recursos Públicos para el
11 Guanajuato No ha sido publicado
Estado y los municipios de Guanajuato
Ley Número 255 del Presupuesto de Egresos, contabilidad
12 Guerrero Gubernamental y Deuda Pública del Gobierno del Estado de No ha sido publicado
Guerrero
Ley de Presupuesto, contabilidad y Gasto Público del Estado de
13 Hidalgo No ha sido publicado
Hidalgo
Ley de Presupuesto, contabilidad y Gasto Público del Estado de
14 Jalisco Presupuesto, contabilidad
Jalisco
y Gasto Público
15 México código Financiero del Estado de México y Municipios No ha sido publicado

Manuales
contables
16 Michoacán No ha sido publicado
Michoacan de Ocampo
17 Morelos No ha sido publicado
Morelos
Ley de Presupuestación, Contabilidad y Gasto Público de la
18 Nayarit No ha sido publicado
Administración del Estado de Nayarit
19 Nuevo León Ley de Administración Financiera para el Estado de Nuevo León No ha sido publicado
20 Oaxaca Ley de Presupuesto, Gasto Público y su Contabilidad No ha sido publicado
21 Puebla Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público No ha sido publicado
22 Querétaro Ley para el Manejo de Recursos Públicos del Estado de Querétaro No ha sido publicado
23 Quintana Roo Presupuesto, Contabilidad
Quintana Roo
y Gasto Público Estatal
Manual de
Contabilidad
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Presupuesto, Contabilidad
24 San Luis Potosí Gubernamental
San Luis Potosí y Gasto Público del
del Estado de
Estado de San Luis Potosí
San Luis Potosí
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Presupuesto, Contabilidad
25 Sinaloa
Sinaloa y Gasto Público del
Estado de Sinaloa
Manuales
contables
Reglamento de la Ley
del Presupuesto de
Ley de Presupuesto de Egresos, Contabilidad Gubernamental y
26 Sonora Egresos, Contabilidad
Gasto Público Estatal
Gubernamental y Gasto
Público Estatal
Manual de
Reglamento de la Ley Programación y
Estatal de Presupuesto, Presupuestación
27 Tabasco Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Contabilidad y Gasto Anual y
Público del Estado de el Manual
Tabasco de Normas
Presupuestarias
Reglamento del Código
28 Tamaulipas Ley de Gasto Público Fiscal del Estado de
Tamaulipas
29 Tlaxcala Código Financiero para el Estado de Tlaxcala y Municipios No ha sido publicado

Ley Número 45 de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del
30 Veracruz No ha sido publicado
Estado de Veracruz-Llave
Normas de
Normas de Contabilidad Contabilidad
31 Yucatán Gubernamental del Estado Gubernamental
Yucatán
de Yucatán del Estado de
Yucatán
No tiene reglamento para
esta Ley. Se encuentra Manual de
regulado en el "Manual Normas y
32 Zacatecas Ley de Administración y Finanzas Publicas del Estado de Zacatecas de Normas y Políticas Políticas del
del Ejercicio del Gasto Ejercicio del
Público", publicado Gasto anual
anualmente
Fuente: elaboración propia con base en la última información disponible al 29 de mayo de 2009.
Cuentas públicas estatales consultadas
¿Contamos con
Fecha de
Entidad Denominación oficial la versión del
publicación
periódico oficial?
Aguascalientes Cuenta de la Hacienda Pública del Gobierno del Estado del Ejercicio 2007 31-ene-08 Sí
Cuenta Pública del Estado de Baja California 2007. No se presenta bajo este
nombre, sino que presenta únicamente los estados financieros y estados de
Baja California resultados sin una denominación oficial. Los nombra independientemente: Estado No
de Situación Patrimonial, Estado de Afectación Patrimonial, Estado de Ingresos y
Egresos y Estado de Origen y Aplicación de Recursos.
Baja California
Cuenta Pública del Estado de Baja California Sur, 2007. No
Sur
Campeche Cuenta Pública del Estado de Campeche, 2007. 9-abr-08 No
Chiapas Cuenta de la Hacienda Pública Estatal 2007, Chiapas. No
Chihuahua Cuenta Pública del Estado de Chihuahua 2007. No
Coahuila Cuenta Pública del Estado de Coahuila 2007. No
Colima Cuenta Pública del Ejercicio Fiscal Enero-Diciembre 2007. No
Distrito Federal Cuenta Pública de la Ciudad de México, 2007. No

¿Contamos con
Fecha de
publicación
periódico oficial?
Informe de Resultados de la cuenta Pública del Gobierno del Estado de Durango,
Durango 19-jun-08 Sí
2007
Guanajuato cuenta de la Hacienda Pública Estatal 2007, Guanajuato. No
Guerrero cuenta de la Hacienda Pública Estatal Anual 2007, Guerrero. No
Hidalgo cuenta Pública del Estado de Hidalgo 2007. No
Jalisco cuenta Pública del Estado de Jalisco 2007. No

cuenta Pública del Ejecutivo Estatal. Organismos Auxiliares y Organismos
México 31-dic-08 Sí
Autónomos del Estado de México del Ejercicio Fiscal del año 2007.
Michoacán cuenta Pública de la Hacienda Estatal, 2007, Michoacán. 28-mar-08 No
cuenta de la Hacienda Pública Estatal del Ejercicio Fiscal 2007 del Estado de
Morelos No
Morelos.
Nayarit cuenta Pública e Informe de Gestión Financiera 2007, Nayarit. No
Nuevo León cuenta Pública del Estado de Nuevo León, 2007 No

cuenta de Inversión de las Rentas Generales del Estado de Oaxaca del Ejercicio
Oaxaca No
Fiscal 2007
¿Contamos con
Fecha de
publicación
periódico oficial?
Puebla Cuenta de la Hacienda Pública del Poder Ejecutivo del Estado 2007, Puebla. 4-ago-08 Sí
Querétaro Cuenta Pública del Estado de Querétaro 2007. No
Quintana Roo A esta fecha, 11 de Mayo de 2009, no ha presentado Cuenta Pública de 2007* No
San Luis Potosí Cuenta Pública del Estado de San Luis Potosí, 2007. No
Sinaloa Informe de Cuenta Pública 2007, Sinaloa. No
Sonora Cuenta de la Hacienda Pública Estatal 2007, Sonora. No
Tabasco Cuenta Pública del Estado de Tabasco 2007. 25-oct-08 Sí
Cuenta Pública del Estado de Tamaulipas 2007. No presenta un documento

Tamaulipas integrado de Cuenta Pública, sino varios documentos independientes de estados No
financieros y de ingresos y egresos.
Cuenta Pública del Estado de Tlaxcala 2007. No presenta un documento integrado
Tlaxcala de Cuenta Pública, sino varios documentos independientes de estados financieros No
y de ingresos y egresos.
Veracruz Cuenta Pública Consolidada 2007, Veracruz. No

¿Contamos con
Fecha de
publicación
periódico oficial?
Yucatán Cuenta Pública del Estado de Yucatán 2007. No
Zacatecas Cuenta Pública del Ejercicio Fiscal 2007, Zacatecas. No
Nacional Cuenta de la Hacienda Pública Federal 7-may-08 Sí

EVALUACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LA CONTABILIDAD

GUBERNAMENTAL EN LOS TRES ÁMBITOS
DE GOBIERNO EN MÉXICO
Laura S o u R
Eunises ROSILLO
Su m a r io : I. Introducción. II. Importancia de la contabilidad

gubernamental. III. Análisis de la contabilidad gubernamental
a nivel estatal. IV Análisis de la contabilidad gubernamental a
nivel municipal. V. Análisis de la política contable. VI. Conclu
siones. VII. Anexos. VIII. Glosario. IX. Bibliografía.
I. I n t r o d u c c i ó n
La contabilidad gubernamental es:
La técnica que registra sistemáticamente las operaciones que realizan las

dependencias y entidades de la administración pública federal, así como
los sucesos económicos identificables y cuantificables que les afecten, con
el objeto de generar información financiera, presupuestal, programática y
económica que facilite a los usuarios la toma de decisiones.1
Esta técnica se aplica a todas las operaciones financieras del sector

público para obtener información veraz, oportuna y confiable. Entonces,
la contabilidad es una herramienta esencial para analizar y evaluar la ges
tión pública, y su impacto en todos los niveles de gobierno. También se
requiere de la contabilidad patrimonial para alimentar la toma de decisio
nes en la gestión pública de manera integral, pues sólo a través de esta
será posible conocer el manejo de la deuda pública y de los recursos o
activos con que cuenta el gobierno central, estatal y municipal.2
1 Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP) y Comisión Gubernamental

(CCG), Esquema general de la contabilidad gubernamental, México, Instituto Mexicano
de Contadores Públicos, 2001, p. 18.
2 Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP) y Comisión de Auditoría a
Cuentas Públicas (CACP), Auditoría a las cuentas públicas, México, Instituto Mexicano
de Contadores Públicos, 2004.
287
288 SOUR/ROSILLO
De forma puntual, los objetivos de la contabilidad gubernamental son:

controlar los ingresos, gastos y obligaciones de la administración pública
y permitir la comparación con otros ejercicios presupuestales; ayudar a la
evaluación de los objetivos y metas planteados en los planes de desarrollo
y programas del gobierno en términos de la eficiencia y la productividad;
brindar información acerca de las fuentes de ingreso, su aplicación y los
resultados e impactos obtenidos en el corto y largo plazo. También la
contabilidad gubernamental debe incluir información con respecto a los
costos y, por lo tanto, utilizar una contabilidad patrimonial a fin de tener
una medida del costo de capital. Con esto, podrá generar información no
sólo en términos de flujo de efectivo erogado sino de costo en el uso de
todos los recursos. En pocas palabras, la contabilidad debe permitir la
evaluación de la eficacia y la eficiencia del gasto público federal, de los
ingresos, egresos, activos, pasivos, de la administración de la deuda — in
cluyendo las obligaciones contingentes— , y del patrimonio del Estado.
En consecuencia la información obtenida a través del sistema de conta
bilidad debe ser confiable (objetiva y verificable), útil, comparable (en
tiempo y espacio), clara, accesible, relevante y oportuna.3
La Constitución establece que la información financiera, presupues-
tal, programática y económica — que se genera a través del sistema de
contabilidad de cada una de las entidades comprendidas en el Presu
puesto de Egresos de la Federación (PEF)— será consolidada por la Se
cretaría de Hacienda y Crédito Público para conformar la cuenta de la
Hacienda pública federal (CHPF), la cual se somete a la consideración
del presidente de la República para su presentación en los términos del
párrafo sexto de la fracción IV del artículo 74.4 Así pues, la materia prima
de la CHPF son las operaciones derivadas de la aplicación de la Ley de
Ingresos, la ejecución del PEF y los estados financieros detallados de la
deuda pública federal, y todas las operaciones sobre los activos, pasivos
y patrimonio de la Hacienda pública. De esta forma, para la elaboración
de la CHPF se debe incluir toda la información respecto al origen y apli
cación de los recursos públicos, así como también debe considerarse el
avance —tanto físico como financiero— de los programas contenidos
en el PEF. En resumen, la CHPF es el producto final de la contabilidad
gubernamental, misma que se conforma a través de la consolidación de
3 IMCP y CCG, op. cit.

4 Idem.
LA ESTRUCTURA DE LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL 289
estados financieros, estados presupuestales, información económica, in

formación programática, información estadística e impacto social.5
Los gobiernos estatales y municipales en México cuentan con un pro
ceso similar al federal, mediante el cual generan sus respectivas cuentas
públicas. Por ello, no es arriesgado decir que los sistemas de contabilidad
gubernamental en los tres niveles de gobierno deben diseñarse y operar
se para que faciliten el registro, la comparación y la fiscalización de los
ingresos, activos, pasivos, costos y gastos. El objetivo de este trabajo es
describir hasta qué punto el estado actual de la contabilidad guberna
mental, a la luz de las cifras de la cuenta pública, permite efectivamente
enriquecer la toma de decisiones en lo relacionado con el control, la eva
luación y la rendición de cuentas de la administración pública en el go
bierno federal, las entidades federativas y los gobiernos locales del país.
Esta descripción constituye la base de las propuestas para construir las
reformas necesarias que mejoren la evaluación de los resultados obteni
dos por el gobierno.
La importancia de la contabilidad gubernamental es substancial ya
que es la herramienta con la que se genera la información presupuestal,
programática, económica y financiera de todas las operaciones y acti
vidades que realiza la administración pública. Tomando en cuenta los
elementos que deben reunir las cuentas públicas, se elabora una lista de
los requerimientos de registros sobre ingresos, egresos, costos, activos y
pasivos mínimos necesarios para estudiar la acción gubernamental en los
tres niveles de gobierno. Con la unión de estas piezas, se establecerá un
marco de comparación entre la información que debería poder observarse
en las cuentas públicas y la que se encuentra disponible para todo el públi
co. Estos resultados son piezas clave en la discusión sobre el proceso de
la toma de decisiones relacionada con el control, la evaluación y la rendi
ción de cuentas de los funcionarios públicos en México. Las premisas de
este trabajo son tres. La primera es mostrar la existencia de la informa
ción contable disponible a través de las cuentas públicas en México, tanto
en lo relacionado con los ingresos, como en los egresos. La segunda con
siste en señalar las diferencias en la calidad con la que esta información
se presenta en cada nivel de gobierno. Finalmente, se dimensionan las
posibilidades de la contabilidad para proporcionar información suficiente
que permite una eficaz toma de decisiones en la administración pública.
5 IMCP y CACP, op. cit.

290 SOUR/ROSILLO
El documento consta de cuatro partes: en la primera sección se define

la importancia del empleo de la información contable para el control,
planeación y evaluación de la administración pública en sus tres nive
les de gobierno. Así mismo se argumenta por qué las cuentas públicas
son un objeto de estudio relevante para analizar y evaluar la contabilidad
gubernamental. La evaluación de la contabilidad gubernamental estatal
y federal —vigente para 2007— se realiza en la segunda sección. La
tercera sección contiene el análisis municipal para ese mismo año y su
comparación con la cuenta pública del gobierno federal. Los gobiernos
locales estudiados en esta sección presentan características similares. De
esta forma, se espera encontrar que la calidad de sus registros contables
sea semejante. En caso contrario, habrá lugar para suponer que las di
ferencias pueden explicarse por la influencia de las prácticas contables
observadas en el estado al que pertenecen. El examen de la política con
table nacional se encuentra en la cuarta sección. En la última sección del
trabajo se recogen las conclusiones y las recomendaciones específicas
correspondientes a cada uno de los aspectos analizados.
II. I m p o r t a n c ia d e l a c o n t a b il id a d g u b e r n a m e n t a l
La gestión interna o movilización de recursos sólo tiene sentido si está

conectada con la gestión de políticas públicas, es decir, con los resul
tados que obtiene el gobierno. De lo contrario, sólo se trataría de una
simple gestión de recursos gubernamentales. Para evitar esta omisión es
necesario un análisis de políticas públicas sustentado en la evaluación
de resultados alcanzados. Por ello se requiere saber cuáles son las metas
que se busca conseguir mediante la movilización de los recursos, y a la
vez es preciso conocer la mensurabilidad de los resultados y el proceso
gubernamental que los genera.6 Estos atributos abrirán la puerta que per
mitirá conectar la gestión interna del gobierno con la gestión de las po
líticas públicas en México. La contabilidad gubernamental es una pieza
clave para conocer los actos y el alcance de la acción del gobierno. La
información contable de la actividad gubernamental ayuda a construir el
testimonio de cómo la autoridad pública moviliza recursos para obtener
ciertos productos. Estos datos son los pilares sobre los que se construyen
6 Meny, Ives y Thoenig, Jean-Claude, Las políticas públicas, Barcelona, Ariel, 1992.
los argumentos que buscan determinar los impactos reales ocasionados

por las actividades administrativas del sector público.
La articulación entre la evaluación de los resultados obtenidos, y los
registros contables sobre la ejecución de las políticas y programas públi
cos, es imprescindible para enriquecer la discusión sobre el desempeño
del gobierno. En consecuencia, la contabilidad es el instrumento que per
mite conectar la gestión interna de la administración pública — desde la
etapa de planeación— con la de gestión de políticas y la de evaluación.
Esta conexión se puede realizar tanto para los programas y los proyectos
llevados a cabo, como también para el desempeño de los funcionarios.
Así, el empleo del sistema contable permite conocer la eficiencia y la
eficacia de los organismos públicos, e identificar áreas para aumentar el
desarrollo económico y social del país. La contabilidad gubernamental
ayuda a valuar la cantidad y calidad de los insumos necesarios para rea
lizar una tarea específica, ya que el registro contable da constancia del
quehacer de las actividades administrativas. El control y la evaluación
son las piezas claves para construir un estudio sobre los impactos reales
ocasionados por las operaciones del sector público. Los datos contables
facilitan la evaluación de los alcances obtenidos en cuanto a la eficiencia
de cada entidad pública para llevar a cabo sus funciones y obtener resul
tados. Por ello la contabilidad gubernamental es el camino natural para
comunicar los fondos asignados a los organismos del sector público con
los productos y servicios generados.
Los datos contables relacionados a los costos proporcionan informa
ción de manera sistemática con respecto al precio que cada una de las
unidades responsables de la administración pública tiene que pagar para
cumplir sus funciones. Esta información de costos por sí misma no es
suficiente para evaluar el desempeño de la administración pública, pero
sí es un insumo fundamental que muestra la eficiencia con la que se lle
varon a cabo cada una de las operaciones del gobierno. Los elementos de
costos deben formar parte de la planeación y el rediseño de las políticas
públicas, así como también de la creación de estrategias administrativas
para mejorar el desempeño de la gestión gubernamental. El gobierno po
drá incrementar sustancialmente su capacidad de cumplir con los com
promisos contraídos si la contabilidad gubernamental está relacionada
con los resultados esperados desde el momento en el que se planean las
acciones a realizar y se estima el presupuesto necesario para llevar a cabo
estos propósitos. Lo que se busca es avanzar de una simple orientación
292 SOUR/ROSILLO
de asignación de los recursos a un enfoque de evaluación de la eficiencia

—tanto en la asignación de dichos recursos como en los logros obteni
dos por la gestión de los mismos— .7 De esta forma cada movimiento del
recurso público (sea de índole material, financiero o humano) debe estar
ligado a un resultado.
Aunque los datos contables constituyen la materia prima para descifrar
las acciones del sector público, éstos no son perfectos per se. Los registros
contables deben depurarse y procesarse para que sean de utilidad en el mo
mento de evaluar la productividad y la eficiencia con la que se alcanzan los
propósitos de los servidores públicos. Entonces, la información sobre la
contabilidad gubernamental debe contener ciertos criterios de adecuación
para que apoye efectiva y oportunamente la ejecución del cumplimiento de
las metas establecidas en los distintos planes y programas de desarrollo
públicos. Estos criterios son: comparabilidad, reproducibilidad, oportuni
dad y suficiencia.8 Los datos contables deben ser comparables a través del
tiempo — y entre de los diferentes entes del sector público— sin importar
a qué nivel de gobierno pertenezcan. Lo anterior es importante sobre todo
en aquellas ocasiones en que la definición del problema público que se
busca resolver cambia, y entonces se requiere buscar nuevas alternativas
de acción pública. En estos casos es común analizar los reportes conta
bles de años anteriores con el objetivo de establecer nuevas tendencias y
proyecciones para el rediseño de la política pública.
El producto final de la contabilidad gubernamental es la cuenta pública,
y contiene una serie de especificaciones que transparentan las operaciones
del sector público y los resultados que se alcanzaron.9 Es decir, la cuenta
7 Schick, Allen, “Oportunity, Strategy, and Tactics in Reforming Public Manage

ment”, Paper presentado en el Symposium de la OECD, Government o f the future: Get
ting from Here to There, París, septiembre de 1999, pp. 14 y 15, cit. por Moynihan,
Donald P., “Managing for Results in State Government Evaluating a Decade of Reform”,
Public Administration Review, enero-febrero de 2006.
8 IMCP y CCG, op. cit.
9 La CHPF requiere la formulación de distintos reportes o estados financieros, los
cuales se enlistan a continuación:
La informaciónfinanciera implica generar un estado de situación financiera, un estado
de resultados, un estado de modificaciones al patrimonio de la Hacienda pública y un
estado analítico de la deuda pública.
El conjunto de reportes que conforman a la información presupuestal son el estado
analítico de los ingresos, el de ingresos presupuestarios, el del ejercicio del presupuesto
y el de ingresos presupuestarios.
pública es un sistema que — además de proporcionar informes útiles para

la toma de decisiones— refleja la responsabilidad de los funcionarios
sobre el manejo de los recursos financieros. Así también proporciona
antecedentes sobre cómo el gobierno financia sus actividades y solventa
sus requerimientos de pasivos financieros. A la cuenta pública le com
pete la provisión de conocimiento que permita la evaluación del desem
peño con base en el análisis de los costos de los servicios y del logro de
las metas establecidas.
El propósito de la siguiente sección es evaluar la contabilidad guberna
mental de cada entidad federativa, y de la federación, con el propósito de
mostrar la disponibilidad y utilidad de esta información para enriquecer
la discusión sobre el control, la evaluación y la rendición de cuentas de la
administración pública.
III. A n á l i s i s d e l a c o n t a b il id a d
g u b e r n a m e n t a l a n iv e l esta ta l
Existen dos sistemas que determinan el tipo de transacciones que pue

de identificarse en la contabilidad gubernamental. Estos sistemas son el
flujo de efectivo y el devengado. Cada uno de estos sistemas genera dife
rentes características en los registros contables, que a la vez son comple
mentarias. Una de las principales diferencias entre ellos consiste en que
el sistema flujo de efectivo sólo registra el momento en el que se realizan
las operaciones que involucran un movimiento de efectivo, mientras que
en el devengado los registros se realizan desde que se generan las obliga-
La información programática tiene como objetivo dar seguimiento al cumplimiento

de los programas y proyectos contenidos en el PEF. Este tipo de información requiere lle
var un sistema de contabilidad de costos, el cual se logra a través de una base de registro
del gasto a nivel devengado. Este método de registro contable es más común en el sector
paraestatal y, por lo tanto, es ahí en donde se está en condiciones de conocer el costo de
operación de los programas que se llevan a cabo. Esto no sucede en el caso del sector
central cuyo sistema de contabilidad únicamente registra el gasto directo anual que se
canaliza en efectivo a cada uno de los programas que se ejecutan. Los principales reportes
que conforman a este tipo de información tienen que ver con el ejercicio programático
económico del gasto del gobierno federal, el ejercicio programático del gasto devengado
y, los proyectos prioritarios del gobierno federal.
La información económica involucra aquellos datos que están relacionados con la cla
sificación económica en cuenta doble y los informes de evolución de las finanzas públicas
(IMCP y CCG, op. cit.).
294 SOUR/ROSILLO
ciones, hasta que estas se materializan. Así, con el sistema devengado, los
registros presentan una gama más amplia de las actividades económicas,
operativas y financieras a lo largo del tiempo. Por ello, el sistema deven
gado permite dar un seguimiento más cercano al manejo de los recursos
públicos, cuando la temporalidad (pasada, presente y futura) juega un
papel importante dentro del análisis. En México actualmente se emplea
el sistema flujo de efectivo para registrar la contabilidad de las cuentas
públicas.10
En buena medida el sistema de flujo de efectivo determina el alcance
de la información contable de las cuentas públicas. Sin embargo, el con
tenido de los manuales de contabilidad en la administración pública tam
bién puede mejorar la calidad de la información disponible. Así, el acata
miento de las disposiciones establecidas en los manuales puede cooperar
a aumentar la riqueza de la información financiera y contable esperada
en las cuentas públicas, sujeto a la información que el sistema de flujo de
efectivo permite. Para evaluar la existencia de la información contable y
su nivel de calidad, se construyeron una serie de criterios mínimos a en
contrar en los diversos documentos que integran las cuentas públicas.11
Estos criterios toman en cuenta, por una parte, los alcances permitidos
por el registro del flujo de efectivo, y por la otra, recogen las mejores
disposiciones encontradas en los manuales de contabilidad disponibles
y vigentes para 2007.12 Con base en estos criterios se procedió a califi
10 Para conocer con más detalle las características del sistema de flujo de efectivo,
y sus principales diferencias con el sistema de registro devengado, se puede consultar a
Sour, Laura y Rosillo, Eunises, “¿Cuáles son los resultados del presupuesto por resulta
dos?”, Trimestre Fiscal, núm. 87, octubre de 2008, pp. 329-357; Caba, María del Carmen
y López, Antonio M., “Análisis a nivel informativo de la cuenta anual de la Hacienda
pública federal de México en un contexto internacional”, Revista Contaduría y Adminis
tración, núm. 210, julio-septiembre de 2003.
11 Los criterios que aquí se analizan provienen del documento “Informe de Avances
sobre la estructura de la contabilidad gubernamental” de Mauricio Merino con la colabo
ración de Maite Azuela y Laura Sour, México, mimeo, 2009. De ninguna manera se trata
de presentar una lista extensiva de indicadores contables. Lo que se busca es comenzar
la discusión sobre la estructura de la contabilidad gubernamental y su utilidad para la
rendición de cuentas. Se deja la discusión sobre los indicadores per se para futuras inves
tigaciones.
12 Los manuales son los instructivos que establecen, además de una breve descripción
del concepto, los movimientos y la naturaleza de las cuentas contables y el significado de
su saldo. El manual es la guía de las principales operaciones que se efectuarán de acuerdo
car la contabilidad gubernamental en lo relacionado con los registros de

ingresos y de egresos, dado que la presentación de las cuentas públicas
distingue y presenta los recursos públicos en dos aspectos: entradas y
salidas.13
A continuación se detalla el análisis del registro de los ingresos. Como
ya se mencionó, es importante recordar que la base de registro de flujo
de efectivo permite conocer los ingresos, pero no el momento en el que
este concepto va aumentando. Es decir, empleando el sistema de flujo de
efectivo es posible conocer el monto total de ingresos, pero no el momen
to en el que se adquirieron o en el que fueron reconocidos estos recursos.
Tomando en consideración estas limitaciones, es válido preguntarse si
existen datos sobre los ingresos que recauda el gobierno por cualquier
medio y si éstos están especificados en unidades responsables de hacerlo.
Aquellas entidades y municipios cuyos estados de flujo de efectivo y de
origen y aplicación de recursos presenten información detallada en este
sentido obtendrán una calificación aceptable.14 En algunas ocasiones esta
información se encuentra dentro de los reportes de ingresos, por lo que
su contenido también forma parte del análisis. Así, para poder calificar
este criterio se analiza la precisión de estos reportes, y hasta qué nivel de
unidad responsable es posible encontrar estos datos.
Otra pregunta relevante es si existe eficiencia en el manejo de efecti
vo. Es decir, la contabilización de los ingresos provenientes por intereses
al Catálogo de Cuentas en la que opera el sistema contable en cada una de las entidades
de gobierno. Cabe mencionar que sólo se encontraron cinco manuales disponibles a nivel
estatal: Chiapas, Coahuila, Estado de México, San Luis Potosí y Yucatán. Entre ellos
destaca por la calidad de su contenido el de Chiapas, que presenta un estándar similar al
manual del gobierno federal. Para conocer la lista de manuales y reglamentos disponibles
a la fecha de corte de esta investigación, véase el anexo 1. Todos los documentos que no
se encontraron vía Internet se solicitaron vía telefónica, pero nunca se obtuvieron. El aná
lisis del contenido de la normatividad contable en cada una de las entidades federativas,
y su nivel de cumplimiento se deja para futuras investigaciones.
13 Para los propósitos de esta investigación los datos referentes a la deuda se catalo
garon por el lado de pasivos, y por lo tanto su evaluación se localiza principalmente en
la sección de egresos. Sin embargo, sería de esperarse que las cuentas públicas detallaran
esta fuente de ingresos claramente.
14 En el glosario se presentan las definiciones y características de los reportes finan
cieros utilizados para la búsqueda de la información requerida, lo que permite compren
der en mayor medida la razón por la que se les considera adecuados para la medición de
cada criterio.
296 SOUR/ROSILLO
en cuentas de cheques o inversiones permite conocer la habilidad de los

funcionarios para obtener mayores ingresos o, en caso contrario, su in-
eficiencia al contraer costos financieros no necesarios. Para determinar si
esta información está disponible en las cuentas públicas hay que revisar
el detalle con el que se publican los costos financieros. Si bien la palabra
costos normalmente está asociada con erogaciones, es en este rubro don
de aparece la información que nos interesa, pues el término costos tiene
dos vertientes, una que considera recursos a favor de la entidad pública y
otra que representa erogaciones. Entonces, si se quiere evaluar si existen
registros sobre otros costos financieros asumidos o realizados, por cual
quier modalidad y por unidad responsable, los datos deben encontrarse
en el reporte de los estados de situación financiera y el de resultados
— dentro de la cuenta de productos financieros— en el desglose de los
ingresos, y dentro del reporte de origen y aplicación de los recursos. Tam
bién se busca conocer el nivel de desglose por unidad responsable de esta
información. La evaluación de la información de ingresos se encuentra
en la tabla 1.
TABLA 1
Evaluación de los ingresos seleccionados a nivel estatal
INGRESOS
Si existen registros sobre ingresos
Si existen datos sobre los ingresos que recauda el gobierno
financieros asumidos o realizados,
Proxy por cualquier medio y si éstos están especificados en unidades
por cualquier modalidad y unidad
responsables de hacerlo
responsable
Los estados financieros que integran
la CPHE, reflejarán los montos de Puntos
Criterio de Los estados financieros que integran la CPHE se encuentran
los gastos y productos financieros máximos
evaluación consolidados
incurridos en el año y aquellos pagados
o cobrados de forma anticipada 80
Documento
y/o concepto Estado de Origen- Unidad Productos Estado de Intereses-
Ingresos Fuente
contable resultados aplicación responsable financieros origen ingreso
evaluado
Aguascalientes 2,5 5 2,5 0 5 10 0 0 25
Baja California 2,5 2,5 2,5 0 0 0 0 0 7,5
Baja California
10 0 0 0 10 10 0 0 30
Sur
Campeche 10 5 5 0 0 10 0 0 30
Chiapas 10 5 0 5 0 10 0 0 30
Chihuahua 10 5 5 0 0 10 0 0 30
Coahuila 2,5 0 5 0 0 0 0 0 7,5
Colima 10 5 5 0 0 10 0 0 30
Distrito Federal 10 0 2,5 5 0 10 0 0 27,5
Durango 5 0 0 0 0 0 0 0 5
Estado de
10 0 0 5 0 0 0 0 15
México
TABLA 1 (Continuación)
Guanajuato 5 5 5 0 0 10 0 0 25
Guerrero 5 0 0 0 0 0 0 0 5
Hidalgo 10 0 5 0 0 10 0 0 25
Jalisco 5 5 5 0 0 0 0 0 15
Michoacán 10 5 0 0 0 10 0 0 25
Morelos 5 2,5 5 0 0 0 0 0 12,5
Nayarit 10 0 5 0 0 0 0 0 15
Nuevo León 10 0 0 0 0 0 0 10 20
Oaxaca 10 2,5 10 0 5 10 10 10 57,5
Puebla 5 0 5 0 0 0 0 0 10
Querétaro 5 0 0 0 0 0 0 0 5
Quintana Roo * * * * * * * * 0
San Luis Potosí 10 5 0 0 0 0 0 0 15
Sinaloa 10 0 0 0 0 0 0 10 20
Sonora 10 5 5 0 0 0 0 10 30
Tabasco 2,5 0 0 0 0 0 0 0 2,5
Tamaulipas 5 0 0 0 0 0 0 0 5
Tlaxcala 5 0 0 0 0 0 0 0 5
Veracruz 10 0 10 0 5 0 0 0 25
Yucatán 10 5 0 0 10 10 0 10 45
Zacatecas 10 0 5 0 0 0 10 0 25
Max 10 5 10 5 10 10 10 10 57,5
Min 2,5 0 0 0 0 0 0 0 0
Prom 19,5
Fuente: elaboración propia con base en las cuentas públicas estatales 2007.
El primer hecho que salta a la vista es que sí existe información para

todos los estados, excepto Quintana Roo.15 Este es un aspecto que no pue
de dejarse al margen, sin comentario alguno. La falta de información que
existe en el caso de Quintana Roo no responde al modelo de transparen
cia y rendición de cuentas que se esperaría estuviese vigente en el país.
Ninguna de las entidades alcanzó la calificación máxima esperada en
lo relacionado con el registro de sus ingresos (80 puntos). De hecho, la
calificación máxima la obtuvo Oaxaca (57.5), seguida de Yucatán (45).
En otras palabras, ninguno de los estados mexicanos cumple con gene
rar y publicar información contable deseada de acuerdo con los criterios
mínimos establecidos en esta investigación. Por ello, se determinó que
se calificarían los registros de los ingresos como aceptables cuando los
estados presenten como mínimo 60% de la calificación máxima reporta
da (34.5 puntos). Aun así, sólo dos entidades resultaron aprobadas por el
lado de ingresos: Oaxaca y Yucatán. Es decir, la mayoría de los estados
sí publica información sobre sus ingresos, pero ésta no es suficiente para
generar indicadores efectivos que enriquezcan la toma de decisiones en
lo relacionado con el control, la evaluación y la rendición de cuentas de
los funcionarios públicos. Así, para 2007 sólo en el estado de Oaxaca y
Yucatán es posible conocer con cierto detalle el registro tanto de sus in
gresos recaudados, como de sus productos financieros. La calificación de
cada uno de las entidades se puede apreciar en la gráfica 1.
15 Algunas entidades federativas no tienen la obligación de publicar su cuenta pública

en sus páginas de Internet. Por ello, lo primero que se verificó es que la ley de transparen
cia estatal vigente para 2007 no impidiese que la cuenta fuese pública. Sin embargo, este
no es el caso para esta entidad. Se hizo la petición al director general de transparencia del
estado, José Alberto Muñoz Escalante, para que enviara por correo electrónico la cuenta
pública. La respuesta del director fue que a la fecha no se ha dictaminado la cuenta públi
ca de 2007 y, por lo tanto, no puede ser publicada en el sitio electrónico de transparencia.
A su vez, el director especificó que era posible agilizar el proceso de aprobación de la
cuenta pública si se realizaba la petición por medio de una solicitud de información.
Esta solicitud se elaboró en dos ocasiones: la primera solicitud con folio 198-2009 re
cibió como respuesta que la cuenta pública no había sido dictaminada. La segunda, con
folio 217, solicitaba el envío de los estados financieros o estados de resultados y demás
información relevante relacionada con la integración de la cuenta pública para el año de
2007. Esta solicitud también fue rechazada. El director de transparencia se comprometió
a que en cuanto la cuenta pública 2007 estuviese disponible la cargaría en la página de
Internet para ponerla a disposición de la ciudadanía. También se contactó al director
general de fiscalización central de la Auditoria Superior del Estado, licenciado Mauricio
Castro, quien ofreció ayuda con otro tipo de información relacionada con los resulta
dos de la fiscalización, pero especificó que aún no disponen de la cuenta pública 2007.
300 SOUR/ROSILLO
GRAFICA 1
Calificación de los ingresos seleccionados de las cuentas estatales 2007
Por el lado de los egresos, el desglose con el que se publica la cuen

ta de bancos se considera un buen punto de inicio. La presencia de esta
cuenta asegura la existencia de los estados de cuenta bancarios, donde
se pueden revisar las entradas y salidas de dinero.16 Entonces si existen
registros bancarios o de cualquier otro tipo sobre el ejercicio del gas
to efectivamente realizado, de conformidad con la temporalidad de los
16 En el glosario se expone una definición de la cuenta de bancos.

programas autorizados permite evaluar si realmente la entidad pública

realizó estas erogaciones. La cuenta de “bancos” se buscó en el estado de
situación financiera y en el reporte de origen y aplicación de los recursos.
De igual manera, se consideró en el análisis la información presentada en
los reportes de egresos, y su nivel de detalle para conocer en qué se gasta
ron los recursos públicos. También se investigó si alguna entidad pública
incluía en su cuenta pública el estado de flujo de efectivo para observar
con más detalle la naturaleza de estos registros. En cuanto al tema de la
temporalidad hay que recordar que el registro de flujo de efectivo permi
te conocer el momento en el que entra o sale el dinero de las cuentas de
efectivo, mas no el momento en que se generó el derecho u obligación
que ameriten dichas operaciones dentro de la cuenta de “bancos”. Por
ello, sólo resulta posible conocer si las erogaciones efectuadas correspon
den a los programas vigentes para ese mismo periodo.
Otro indicador relevante por el lado de los egresos, está relacionado
con el tema de la deuda pública. Si existen registros de deuda contraída
en cualquier momento y/o por cualquier modalidad es un rubro impor
tante cuando se habla de control y evaluación de la administración públi
ca. Finalmente, se analizó hasta qué nivel de unidad responsable se des
glosan los egresos, y también se incluyó en el análisis el costo financiero
relacionado con la parte de erogaciones.
En la tabla 2 aparece la evaluación de los egresos de las cuentas públi
cas de los estados. Como puede observarse ninguna de las entidades al
canzó la calificación máxima esperada en relación a su desglose de egre
sos (100 puntos). Nuevamente, al igual que en el caso de los ingresos, se
dictaminó como adecuados los egresos de aquellas entidades que obtu
vieron el 60% de la máxima calificación observada. En la misma tabla 2
se observa que casi la mitad de las entidades cuentan con registros ade
cuados de egresos. Las máximas calificaciones son para Oaxaca, Veracuz
y Aguascalientes.
TABLA 2
Evaluación de los egresos seleccionados de cuentas públicas estatales
EGRESOS
Si existen
registros Si existen datos
de deuda Si existen registros sobre otros sobre las unidades
Si existen registros bancarios o de
contraída en costos financieros asum idos o responsables de
Proxy cualquier otro tipo sobre el ejercicio del
cualquier realizados, por cualquier modalidad ejercer el gasto
gasto efectivamente realizado
m om ento y/o y por unidad responsable público y con qué
por cualquier nivel de precisión
m odalidad
Entre los L a CPHE perm itirá
Puntos
reportes que Los estados financieros que integran conocer a través
de su clasificación máximos
Los estados financieros que integran la conform an a la CPHE, m ontos de los gastos y 80
Criterio de adm inistrativa
CPHE, perm itirán observar el movimiento la CPHE se productos financieros incurridos en
evaluación el nivel de
del gasto en efectivo encuentra el el año y aquellos pagados o cobrados
desagregación
de la deuda de form a anticipada de las unidades
pública responsables
Docum ento Clasifi

Estado U nidad
y/o concepto Estado- Origen- Gasto Interes- cación
Banco de D euda Aplicación respon
contable egresos aplicación financiero egreso adm inis
flujo sable
evaluado trativa
Aguascalientes 7,5 10 0 2,5 10 10 0 10 0 0 50

Baja
0 5 0 2,5 7,5 0 0 0 0 0 15
California
Baja
7,5 10 0 0 5 100 0 10 0 0 42,5
California Sur
Campeche 5 10 0 5 5 10 0 0 0 5 30
Chiapas 7,5 5 0 0 2,5 0 0 0 0 5 30
Chihuahua 5 10 0 5 2,5 0 0 0 0 5 27,5
Coahuila 0 0 0 5 0 10 0 0 0 0 5
Colima 7,5 10 0 5 5 10 0 10 0 0 47,5
Distrito
Federal 7,5 5 0 0 5 0 0 10 5 5 47,5
Durango 5 0 0 0 2,5 0 0 10 0 5 22,5
Estado de
México 10 10 0 0 10 10 0 10 5 5 50
Guanajuato 10 5 0 5 10 0 0 10 0 0 50
Guerrero 0 0 0 0 7,5 0 0 10 0 0 17,5
Hidalgo 0 10 0 5 7,5 0 0 10 0 0 32,5
Jalisco 7,5 10 0 5 2,5 0 0 10 0 5 40
Michoacán 10 5 0 0 2,5 0 0 10 0 5 32,5
Morelos 10 5 0 5 2,5 0 0 10 0 0 32,5
Nayarit 7,5 10 0 5 7,5 0 0 10 0 0 40
Nuevo León 0 10 0 0 5 0 0 10 0 0 25
Oaxaca 7,5 5 0 10 7,5 0 10 10 0 5 55
Puebla 7,5 10 0 10 2,5 0 0 0 0 0 30
Querétaro 7,5 10 0 0 2,5 0 0 0 0 0 20
Quintana Roo * * * * * * * * * * 0
San Luis
0 10 0 0 2,5 0 0 0 0 0 12,5
Potosí
Sinaloa 7,5 5 0 0 2,5 0 0 0 0 0 15
Sonora 7,5 5 0 5 5 0 0 10 10 0 42,5
Tabasco 0 10 0 0 2,5 0 0 0 0 0 12,5
Tamaulipas 0 10 0 0 5 0 0 10 0 0 25
Tlaxcala 7,5 5 0 0 2,5 0 0 0 0 0 15
Veracruz 7,5 10 0 10 2,5 0 10 10 0 5 55
Yucatán 7,5 10 0 0 2,5 10 0 10 0 0 40
Zacatecas 5 10 0 5 10 0 0 10 0 0 40
Max 10 10 0 10 10 10 10 10 10 5 55
Min 0 0 0 5 0 0 0 0 0 0 0
Prom 31,25
Es importante señalar que el 30% de las entidades reportan estos regis

tros con calidad, mientras que esta cifra no alcanza al 1% cuando se evalúa
a los ingresos estatales. Esta diferencia en calificaciones también se nota
en los promedios observados: el promedio de la calificación de egresos es
31.25 puntos, mientas que el promedio de las calificaciones de los ingresos
es 11 puntos más bajo (19.5 puntos en promedio). La distribución obser
vada por egresos no coincide con la observada en relación a los ingresos:
la gran mayoría de los estados no cuenta con información aceptable de sus
entradas de recursos. De acuerdo con las máximas calificaciones obteni
das —tanto en ingresos, como en egresos— se puede distinguir aquellos
estados cuya información en ambos rubros es adecuada de acuerdo con
los criterios mínimos establecidos en esta investigación. En este grupo
sólo aparecen Oaxaca y Yucatán. Véase la tabla 3.
TABLA 3
Evaluación de los ingresos y los egresos seleccionados
de cuentas públicas estatales
EGRESOS
SÍ NO
'So
Oaxaca, Yucatán
K
O
K Baja California, Campeche,
w
tí Aguascalientes, Baja Califor Chiapas, Chihuaha, Coahuila,
o O nia Sur, Colima, Distrito Federal, Durango, Guerrero, Hidalgo, Mi-
£
25 Estado de México, Guanajuato, choacán, Morelos, Nuevo León,
Jalisco, Nayarit, Sonora, Veracruz, Puebla, Querétaro, San Luis Poto
Zacatecas sí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas,
Tlaxcala
La tabla 3 busca ordenar la discusión para acrecentar el tipo de reco

mendaciones que pueden generarse para las entidades federativas. Aquí
se identifica —tanto por el lado de ingresos como por el de egresos—
hasta qué punto la calidad en las cuentas públicas puede mejorarse. Hay
que recordar que la información de Quintana Roo no está incluida en el
estudio. En resumen, de los 31 estados analizados, 20 entidades se en
306 SOUR/ROSILLO
cuentran localizadas en el cuadrante que señala a los estados cuyos re

gistros de ingresos y egresos no son adecuados para mejorar la toma de
decisiones en lo relacionado con la gestión pública. También se realizó
este análisis a la cuenta pública de la federación. La calificación obtenida
para el desglose de sus ingresos fue de cinco y la de sus egresos fue de 15
puntos. El resultado federal es replicado por seis estados en relación a sus
ingresos (Durango, Guerrero, Querétaro, Tabasco, Tamaulipas y Tlaxca-
la). Lo mismo pasa por el lado de los egresos pues hay tres entidades
peores que la federación: Coahuila, San Luis Potosí y Tabasco. El detalle
de la evaluación aparece en el anexo 2.
Dentro de los propósitos de esta investigación, también se encuentra el
de calificar la información de las cuentas públicas de algunos gobiernos
municipales. Sin embargo, el reto es determinar qué municipios se deben
seleccionar dentro de los más de 2400 que existen en México. El primer
paso consiste en escoger las entidades federativas de las que se elegirán
los municipios. Se decidió incluir en el estudio a municipios pertenecien
tes a los casos extremos a nivel estatal. Así las entidades seleccionadas
para realizar la evaluación municipal son las mejor calificadas, así como
también aquellas que aparecen en último y penúltimo lugar: Oaxaca, Yu
catán, Tabasco y Coahuila.
En la siguiente sección se explicará cómo se construyó una muestra de
16 municipios y cuáles fueron los resultados alcanzados.
IV. A n á l i s i s d e l a c o n t a b il id a d g u b e r n a m e n t a l
a n iv e l m u n ic ip a l
Para generar información contable confiable, útil y relevante, la ad

ministración pública requiere de ciertas capacidades institucionales y
administrativas, tales como un marco regulatorio de las instituciones
presupuestales, diseño de estructuras organizativas, y funcionarios con
perfiles profesionales en las áreas financieras. Estas condiciones fomen
tan la práctica de procesos presupuestarios técnicamente eficientes, y ge
neran procedimientos y prácticas relacionadas con la transparencia, la
claridad y la rendición de cuentas. En estos gobiernos el acondiciona
miento organizativo y administrativo mejora a los sistemas de informa
ción, y la profesionalización y experiencia de los funcionarios públicos
aumenta los niveles de desempeño de estas organizaciones.17 Sin embar

go, la distribución de estas capacidades, al igual que el nivel de actividad
económica, es muy desigual entre los gobiernos locales en México. La
carencia de estas competencias explica que en la mayoría de los más de
2400 municipios mexicanos las estructuras administrativas sean obsole
tas y poco desarrolladas.
En los municipios rurales, donde se observa una baja concentración
poblacional y altos niveles de rezago, menos del 30% de sus funciona
rios en áreas administrativas y financieras tienen estudios universitarios,
y menos del 20% cuenta con experiencia laboral previa.18 Caso contrario
al que se observa en la minoría de los municipios, aquellos que por su
tamaño poblacional son denominados grandes, generalmente localizados
en zonas metropolitanas — con bajos niveles de rezago— . En este peque
ño grupo de gobiernos locales se han desarrollado programas y sistemas
para mejorar su gestión presupuestal, su flujo financiero y su recauda
ción, a tal grado que más del 90% de su gasto presupuestado proviene
de sus recursos propios.19 Este esfuerzo fiscal también se explica porque
en los municipios metropolitanos la totalidad de los responsables en las
áreas presupuestales tienen el nivel de licenciatura y alrededor del 70%
cuentan con experiencia previa en actividades económico-financieras
dentro del sector público. Los municipios grandes en México producen
el 80% del producto interno bruto nacional y concentran las principales
actividades económicas. En suma, los municipios con mayor población
y bajos niveles de rezago cuentan con más capacidades institucionales,
administrativas e incluso económicas, en comparación con los rurales.20
Estas diferencias hablan de la importancia que tiene el tamaño pobla-
cional, el nivel de rezago y el monto de recursos que los municipios admi
nistran para generar información contable de calidad. De hecho, se puede
afirmar que existe una correspondencia entre las capacidades de los go
biernos locales y éstas variables. Por ello, se seleccionaron municipios
17 Cabrero, Enrique, Los retos institucionales de la descentralización fiscal en Améri

ca Latina, México, CIDE, DTAP, núm. 181. 2006.
18 Cabrero, Enrique, Políticas de modernización de la administración municipal. Vie
jas y nuevas estrategias para transformar a los gobiernos locales, México, CIDE, DTAP.
núm. 123, 2003.
19 Cabrero, Enrique, Los retos institucionales..., cit.
20 Merino, Mauricio, La profesionalización municipal en México, México, CIDE,
DTAP, núm. 182, 2006.
308 SOUR/ROSILLO
semejantes en términos de su tamaño, su nivel de rezago y el tamaño

de recursos fiscales administrados. De esta forma, no hay motivo para
suponer que la calidad con la que se genera la información contable en
estos municipios es diferente. Es decir, se escogieron municipios cuyas
competencias administrativas e institucionales les permita generar infor
mación contable de igual calidad entre ellos. De lo contrario, se puede
conjeturar que las desigualdades observadas en su contabilidad tienen su
origen en la influencia de las prácticas contables observadas en el estado
al que pertenecen.21
Tres son los criterios empleados para seleccionar la muestra de mu
nicipios: rezago bajo, muy bajo y porcentaje de transferencias federales
recibidas. Esto generó una muestra de 16 gobiernos locales. Estos muni
cipios se agruparon en tres grupos comparables. Así en cada uno de los
grupos se observan gobiernos con niveles de rezago similares, tamaños
de población comparables, y porcentajes similares de recursos prove
nientes del Fondo General de Participaciones (FGP). El detalle de cada
uno de los grupos, y el diseño para realizar comparaciones entre ellos,
aparece en el anexo 3.
21 En un primer intento para seleccionar los municipios se controló la muestra por va
riables institucionales, empleando la encuesta a presidentes municipales elaborada por
la Sedesol (2004). Así, se seleccionaron aquellos municipios de Oaxaca y Coahuila cu
yos presidentes municipales declararon contar con Reglamento de Administración Pública
Municipal, Reglamento de Catastro Municipal, Reglamento de Planeación, Reglamento
de Obra Pública Municipal, Reglamento de Zonificación y Uso de Suelo, Reglamento de
Fraccionamiento y Municipalización, y Reglamento de Transparencia. Así también indi
caron que utilizan el equipo de cómputo para registro de sus ingresos proveniente de
impuestos y derechos, control del personal, control de inventario, control de finanzas mu
nicipales y control presupuestal. Con base en este criterio de selección se obtuvieron dos
municipios en Oaxaca: Guevea de Humbolt y Villa de Tututepec. En Coahuila también
sólo dos municipios cumplieron con estos requisitos: Arteaga y General Zepeda. Los mu
nicipios de Oaxaca tienen rezago medio y bajo, respectivamente, y sus poblaciones son
menores a 5000 habitantes. En el caso de Coahuila los municipios son de mayor tamaño
poblacional, pero con rezago muy bajo. Cabe mencionar que sólo se encontró la cuenta
pública de los municipios de Coahuila. Se decidió no emplear este criterio de selección
ya que el año de la encuesta de Sedesol es 2004, fecha que se encuentra muy alejada de
2007 (año empleado como corte para estudiar las cuentas públicas). Además, la mayoría
de las administraciones municipales a esta fecha ya han cambiado y podría argumentarse
que las variables institucionales ya no son las mismas en cada una de las nuevas gestiones
locales.
Desafortunadamente, no se encontró información para ninguno de los

municipios de Oaxaca. Llama la atención que el estado mejor evaluado
—tanto en términos de ingresos como de egresos— no tenga información
accesible, ni para el municipio que ocupa su capital: Oaxaca de Juárez.
otro hecho interesante es que el porcentaje de municipios para los cuales
se encontró información varía entre los estados mejor evaluados y los
peor calificados. En los estados mejor evaluados se localizan muy pocos
datos a nivel municipal, mientras que en los estados de Coahuila y Tabas
co se encontraron datos para la mayoría de los municipios buscados. Este
contraste se muestra en la tabla 4.
TABLA 4
Porcentaje de municipios estudiados con cuenta pública disponible
Entidad Porcentaje
Oaxaca 0
Yucatán 25
Coahuila 75
Tabasco 100
Fuente: elaboración propia con base en las cuentas públicas municipales seleccionadas
2007.
La ausencia de datos en oaxaca y Yucatán limitó el estudio comparati

vo a tres municipios. Así, y debido a que sólo se cuenta con información
para Mérida en el caso de Yucatán, los municipios similares en cuanto a
su nivel de rezago, tamaño de población y porcentaje que reciben del FGP
son Centro, Tabasco, y Torreón, Coahuila. Las características de cada uno
se muestran en la tabla 5.
310 SOUR/ROSILLO
TABLA 5
Características de los municipios estudiados
Porcentaje Posición de
Entidad Municipio Población Rezago
de FGP FGP
Yucatán Mérida 780662 -0.70 33.76 1/106
Tabasco Centro 558479 -1.13 24.54 1/17
Coahuila Torreón 577201 -1.18 23.78 1/38
La similitud de estos municipios en lo relacionado con porcentaje de

FGP, niveles de rezago, y tamaño poblacional permiten suponer que los
resultados de sus evaluaciones serán similares. Es decir, en principio se
puede conjeturar que sus capacidades administrativas permiten originar
información contable con calidad semejante. Casualmente, aquí se agru
paron los municipios que mayores porcentajes de FGP reciben a nivel
estatal en cada una de estas entidades. En principio, la única diferencia
significativa que existe entre estos municipios es la entidad federativa a la
que pertenecen. La evaluación de la información de ingresos se encuentra
en la tabla 6.
TABLA 6
Evaluación de los ingresos seleccionados a nivel municipal
IN G R E S O S
Si existe n datos so b re los ingresos que re ca u d a el gob ie rn o por c u a lq u ie r m e d io y si éstos están Si existen re g istro s sob re otros co sto s fin a n cie ro s a s u m id o s o
P roxy
e s p e cifica d o s en u nidades re sp o n sa b le s de hacerlo. realiza d o s, por cu a lq u ie r m oda lid a d y por unidad respon sab le .
Los e sta d o s fin a n c ie ro s que integran la C P H E , tales c o m o el

Los e stados fin a n c ie ro s q ue integran la C P H E se e n cu e n tra n con so lid a d o s, tales co m o el E stad o d e Flujo
E stado d e la S itu a ció n Financiera, Flujo de E fe ctivo y O rig en y
C rite rio de d e E fectivo y el de O rig en y A p lic a c ió n de R ecursos, deberán p e rm itir o b se rva r la e xiste n cia d e e sta
A p lica ció n d e R ecursos, refle ja rá n los m o n to s de los G a s to s y
E va luación inform ación. Sin em bargo, para ve rlo por unid ad re s p o n s a b le se ría nece sa rio co n o c e r los e sta d o s de cada
P ro d u cto s F inancieros incurridos en el a ño y a q uellos p ag ad os o
una d e éstas.
cob ra d o s d e fo rm a anticipada.
D o c u m e n to y/o E S T A D O DE O R IG E N - U N ID A D PRODUCTOS IN T E R E S E S -
IN G R E S O S FU E N T E E D O D E O R IG E N
c o n c e p to c o n ta b le RESU LTAD O S A P L IC A C IÓ N RESPO NSABLE F IN A N C IE R O S IN G R E S O
PUNTOS
0 (N o) - 2.5 (Sí, 0 (N o) - 2.5 (S í, 0 (N o) - 2.5 (S í,
M Á X IM O S 80
pero só lo el total p ero s ó lo el total pero só lo el total
d e los in g re s o s ) - 5 de los in g reso s) - 5 d e lo s in g reso s) - 5
(S í, pero só lo el (S í, p ero só lo el (S í, p ero s ó lo el
0 (N o) - 5 (S í, pero
to ta l d e ca d a uno total d e c a d a uno total d e ca d a uno
no c la ra m e n te
d e lo s ru b ro s de de los ru b ro s de de los ru b ro s de 0 (N o) - 5 (S í, pero
id e n tific a d o co n el
E sc a la de lo s in g reso s) - 10 los in g reso s) - 10 los in g reso s) - 10 no a nivel
d es tin o ) - 10 (Sí, 0 (N o) - 10 (S í) 0 (N o) - 10 (Sí) 0 (No) - 10 (Sí)
c a lific a c ió n (S í, con el (S í, con el (S í, con el d ire c c ió n ) - 10 (Sí,
cla ra m e n te
d e s g lo s e d e ca d a d e s g lo s e d e cada d e s g lo s e d e cada a nivel d irecció n )
id e n tific a d o el
u no d e los uno d e los uno d e los
destin o )
c o n c e p to s q ue c o n c e p to s qu e c o n c e p to s que
c o n fo rm a n a los co n fo rm a n a los co n fo rm a n a los
ru b ro s d e los ru b ro s d e los ru b ro s d e los
in g reso s) in g reso s) in g reso s)
M érida 10 10 10 0 10 10 10 10 40
C en tro 2.5 2.5 0 0 0 0 0 10 5
Torreón 0 0 5 0 0 0 0 0 5
Fuente: elaboración propia con base en las cuentas públicas municipales 2007.
312 SOUR/ROSILLO
Para evaluar la información a nivel municipal se emplean los mismos

criterios utilizados para calificar los ingresos de las cuentas públicas a
nivel estatal. La calificación más alta la obtuvo Mérida. Incluso, el resul
tado de Mérida es mayor a la calificación que Tabasco y Coahuila tienen
a nivel estatal. El desempeño de Mérida resalta porque presenta niveles
de rezago y población ligeramente mayores al resto de los municipios es
tudiados. Es decir, se esperaría que de acuerdo con sus características la
calidad de su información fuese menor a la de Tabasco y de Torreón.
En la tabla 7 aparece la evaluación de los egresos de las cuentas pú
blicas de los municipios. Nuevamente, al igual que en el caso de los in
gresos, se dictaminó como adecuados los egresos de aquellas entidades
que obtuvieron el 60% de la máxima calificación observada. La máxima
calificación la obtuvo de nuevo Mérida.
TABLA 7
Evaluación de los egresos seleccionados a nivel municipal
Si existen registros bancarios o de cualquier otro tipo sobre el ejercicio del gasto Si existen registros de deuda Si existen datos sobre las unidades
Si existen registros sobre otros costos financieros asumidos o
Proxy efectivamente realizado, de conformidad con la temporalidad de los programas contraída en cualquier m omento y/o responsables de ejercer el gasto público y
realizados, por cualquier modalidad y por unidad responsable.
autorizados. por cualquier modalidad. con que nivel de precisión.
Los estados financieros que integran la CPHE, tales como el PUNTOS

La CPHE permitirá conocer a través de su
Los estados financieros que integran la CPHE, tales como el Estado de la Situación Entre los reportes que conforman a Estado de la Situación Financiera, Flujo de Efectivo y Origen y MÁXIMOS
C rite rio de c lasifica ció n ad m in istrativa el nivel de
Financiera, Flujo de Efectivo y Origen y Aplicación de Recursos, permitirá observar el la CPHE se encuentra el de la Aplicación de Recursos, reflejarán los montos de los G astos y 100
E valuación desagregación de las unidades
movimiento del gasto en efectivo. Deuda Pública. Productos Financieros incurridos en el año y aquellos pagados o
responsables.
cobrados de forma anticipada.
Documento y/o ESTADO - ORIGEN- GASTO INTERESES - UNIDAD CLASIFICACIÓN

BANCO EDO DE FLUJO DEUDA APLICACIÓN
concepto contable EGRESOS APLICACIÓN FINANCIERO EGRESO RESPONSABLE ADMINISTRATIVA
0 (No) - 5 (Sí, pero 0 (No) - 2.5 (Sí, 0 (No) - 2.5 (Sí,

no claram ente pero s ólo el total pero s ólo el total
id e ntifica do el de los egresos) - 5 de los egresos) - 5
saldo) - 7.5 (Sí, (Sí, pero s ólo el (Sí, pero s ólo el
0 (No) - 2.5 (Sí, pero sólo un
claram ente to tal de cada uno to tal de cada uno
0 (No) - 5 (Sí, pero elem ento) - 5 (Sí, pero sólo tres
id e ntifica do el de los rub ro s de de los rub ro s de 0 (No) - 5 (Sí, pero 0 (No) - 5 (Sí, pero
no claram ente elem entos) - 7.5 (Sí, pero sólo
Escala de saldo) - 10 (Sí, los egresos) - 10 los egresos) - 10 no a nivel no a nivel
ide ntifica do ) - 10 cua tro elem entos) - 10 (Sí, con 0 (No) - 10 (Sí) 0 (No) - 10 (Sí) 0 (No) - 10 (Sí)
calificación claram ente (Sí, con el (Sí, con el direcció n) - 10 (Sí, d irecció n) - 10 (Sí,
(Sí, claram ente mas de cinco elem entos) total,
id e ntifica do el desglose de cada desglose de cada a nivel dirección) a nivel dirección)
identificado) tipo , plazo, intereses,
saldo de cada u no u n o de los u n o de los
am o rtiza ción y acreedores
de los b a nco s con con cep to s que con cep to s que
los q ue se tiene con fo rm an a los con fo rm an a los
una cuenta rub ro s de los rub ro s de los
bancaria) egresos) egresos)
Mérida 10 10 0 10 2.5 0 0 10 0 0 32.5

Centro 7.5 2.5 0 0 0 0 0 0 0 0 10
Torreón 0 0 0 5 0 0 0 0 0 0 5
314 SOUR/ROSILLO
Una primera similitud entre los resultados del análisis municipal y el

estatal es que la calidad de la información entre ingresos y egresos es
diferente. Al igual que en el caso estatal, el promedio observado para los
egresos es mayor al de ingresos. De nuevo, es poca la información que se
presenta en relación con el origen de los recursos que emplean los mu
nicipios. Cuando se combina las calificaciones obtenidas tanto para los
ingresos como para los egresos se puede observar que sólo Mérida pre
senta la información mínima establecida en este trabajo de investigación.
De esta forma se observa en la tabla 8 que existe una correlación directa
y positiva entre la calidad de la información de los municipios seleccio
nados y la calidad observada en los estados a los que cada uno de ellos
pertenece.
TABLA 8
Relación entre la calidad de la información
EGRESOS
SÍ NO
INGRESOS
'So Mérida
NO
Tabasco, Torreón
Cuando se comparan las calificaciones de los gobiernos locales estu

diados con la evaluación de los registros de ingresos de la federación se
observa que su calidad es la misma que la del municipio del centro de
Tabasco y la de Torreón. Mientras que en el caso de los egresos, la fede
ración hace un mejor trabajo que estos dos municipios. Sin embargo, Mé
rida supera a la federación tanto en ingresos como en egresos. Con base
en las cifras de 2007, Mérida es un ejemplo a seguir en los tres niveles de
gobierno en lo relacionado con la calidad con la que se publican los regis
tros contables de la cuenta pública. La tabla 9 presenta el comparativo de
los resultados obtenidos por los municipios en relación con las entidades
federativas a las que pertenecen y a la federación.
TABLA 9
Comparativo
Ingresos Egresos
Federación 5 15
Oaxaca 57.5 55
Yucatán 45 40
Tabasco 2.5 12.5
Coahuila 7.5 5
Merida (Yucatán) 40 32.5
Centro (Tabasco) 5 10
Torreón (Coahuila) 5 5
Oaxaca de Juárez (Oaxaca) - -
V. A n á l i s i s d e l a p o l ít ic a c o n t a b l e
Hasta el momento se ha evaluado la estructura del sistema de contabi

lidad gubernamental con base en los ingresos y egresos disponibles en la
cuenta pública. Sin embargo, la discusión no termina aquí. La actual polí
tica contable en México, que consiste en la base de registro y el conjunto
de métodos de valuación aplicados, limita la existencia de información
disponible capaz de enriquecer el estudio integral del sistema de contabi
lidad gubernamental.
La elección de una base de registro contable determina la percepción
del funcionario público de lo que considera deben ser los límites de su
responsabilidad, tanto por la información que genera y publica como por
los cambios obtenidos en el desempeño y la posición financiera del ente
público. Entonces, para que la correspondencia a sus acciones sea lo más
completa posible, el método contable empleado debe reconocer el total
de recursos económicos, financieros, y flujos de cajas.22
Sin embargo, la base de registro contable empleada en México (flujo
de efectivo) está todavía muy lejos de permitir el establecimiento de co
rrespondencias claras entre el desempeño de los funcionarios y las res
22 IMCP, op. cit.

316 s o u r /r o s i l l o
ponsabilidades que éstos asumieron.23 Por ejemplo, algunos indicadores

que pueden enriquecer el control, la evaluación y la rendición de cuentas
de la gestión pública están relacionados con la característica y propieda
des del aspecto temporal del registro contable. Es decir, en aras de mejo
rar el control de la discrecionalidad con la que se puede manejar la infor
mación contable, se requiere conocer y evaluar la periodicidad con la que
se registran las operaciones derivadas de las actividades diarias. En pocas
palabras, se requiere registrar todos y cada uno de los ingresos obtenidos,
incluyendo la información sobre la fecha en la que estos se obtuvieron.
El tema de la temporalidad de la información está muy vinculado con
la base de registro empleada en el país. En la medida en la que se tran
site de la base de “flujo de efectivo” a la base “devengado” mejorará la
cantidad de operaciones reconocidas por la administración pública y se
enriquecerá la oferta de información disponible. Por ejemplo, con el sis
tema devengado se podrá conocer la totalidad de los pasivos contraídos,
señalando el momento en el que efectivamente se afrontaron o deben
afrontarse. La calidad del contenido de la información de los pasivos re
quiere para este punto que se detalle el tipo de pasivo y el momento en
que efectivamente se liquidan estas obligaciones. De igual manera, con el
empleo del sistema devengado se podrá conocer pasivos o compromisos
asumidos en periodos anteriores.
cabe mencionar que la aplicación de la base de registro devengado
permite obtener un conocimiento más aproximado con respecto a la si
tuación financiera real de la entidad pública, pues esta base incluye el uso
de algún método de depreciación del activo fijo y del patrimonio acumu
lados. Así, con el sistema devengado la valoración del activo fijo y del
patrimonio no aumentará el resultado financiero obtenido por el organis
mo público. d e igual manera, la depreciación representa un costo que no
puede ser omitido y que debe incluirse dentro de los cálculos pertinentes
para estimar el costo por programa y por unidad de los bienes y servicios
públicos proporcionados. El sistema devengado genera las condiciones
necesarias para vincular los ingresos con los gastos y los costos genera
23 Ibidem; caba y López, op. cit.

Como ya se mencionó, existen varios métodos de registro contable, los cuales fluc
túan dentro de un espectro delimitado por dos extremos. Por un lado, se encuentra el
procedimiento contable aplicado al control de efectivo únicamente y la información que
genera sólo tiene que ver con el flujo de efectivo. Para mayor información consultar Sour
y Rosillo, op. cit.
dos en el mismo periodo. La efectividad y la calidad de la información

que producen los métodos de valuación (tales como los utilizados para
la adquisición de patrimonio) y de determinación de costos de operación,
incluidos en la política contable, quedan subordinadas a la elección de la
base de registro.24 Las características de la base de registro devengado,
junto con los métodos de valuación y costeo, posibilitará la generación
de elementos completos y confiables para hacer más transparente al pú
blico la acción pública. También se posibilitará el ejercicio de un control
y vigilancia más acertada con respecto a la responsabilidad de los funcio
narios al manejar los recursos públicos.
VI. C o n c l u s io n e s
Las cuentas públicas contienen una serie de especificaciones sobre los

antecedentes del origen y la distribución de los recursos económicos que
maneja la administración pública. Estas cuentas son el producto final de
la contabilidad gubernamental el cual debe transparentar las operaciones
y los resultados que obtuvieron a lo largo del ejercicio presupuestal los
funcionarios públicos. De esta forma, las cuentas públicas son un sistema
que — además de proporcionar informes útiles para la toma de decisio
nes— refleja la responsabilidad de los servidores públicos sobre el mane
jo de los recursos financieros.
En este documento se analizan las cuentas públicas de los tres niveles
de gobierno en México —tanto en lo relacionado con sus ingresos como
en sus egresos— con el objetivo de calificar la existencia de la información
contable disponible y su calidad y utilidad para brindar información que
permita mejorar la rendición de cuentas, el control y la evaluación de la
gestión pública. Dichos reportes deberían permitir observar y analizar
la información con respecto a la situación financiera de la administración
pública, sus resultados, y los cambios económicos ocurridos tanto en sus
activos como en sus pasivos.
En términos generales se puede afirmar que todas las entidades federa
tivas publican información tanto de sus ingresos como de sus egresos, sin
embargo la calidad de la información localizada en las cuentas públicas
24 Se requiere que todos los niveles de gobierno establezcan dentro de sus manuales
de contabilidad la base de registro utilizada y los métodos de valuación seleccionados
para formar sus sistemas contables.
318 SOUR/ROSILLQ
de 2007 en los tres niveles de gobierno no es suficiente para controlar,

evaluar y rendir cuentas sobre los funcionarios públicos. Se encontró una
gran ausencia de cifras relacionadas con los ingresos públicos. Además,
la calidad de los datos de los egresos es mucho mayor que la de los in
gresos. A nivel estatal, Oaxaca y Yucatán son las únicas entidades que
tienen información detallada tanto de ingresos como de egresos. Estos
casos contrastan con 58% de las entidades federativas analizadas cuyas
cuentas públicas no tienen prácticamente ningún tipo de información re
levante para la toma de decisiones relacionadas con el control, la evalua
ción y la rendición de cuentas. El 41% de las entidades sólo reportan sus
egresos con calidad, pero cuando se evalúa la calidad de los ingresos este
porcentaje no alcanza ni el 1%. Resalta el hecho que la cuenta pública
de Quintana Roo todavía no está dictaminada y por ello no se incluyó en
este estudio.
En cuanto a los gobiernos municipales contenidos en la muestra es
tudiada, éstos tienen características similares, tales como: tamaño de la
población, nivel de rezago y porcentaje de FGP. Por estas razones era de
esperar que la calidad de su información contable tuviese similitudes en
tre sí. Sin embargo, se encontró una correlación directa y positiva entre
la calidad de la información de las cuentas públicas de los municipios se
leccionados y la calidad de los datos observados en los estados a los que
cada uno de ellos pertenece. La calidad de la información del municipio
de Mérida sobresale cuando se le compara con la de otros gobiernos loca
les, estatales e incluso con la federación. La calificación de este gobierno
local resultó superior tanto en términos de ingresos como de egresos. No
es aventurado afirmar que en 2007, Mérida es un ejemplo a seguir en lo
relacionado con la producción de información que mejore la toma de de
cisiones en la administración pública.
Por último, la política contable determina el nivel de compromiso asu
mido por el funcionario público para generar y publicar información, así
como también permite conocer el desempeño y la posición financiera del
ente público. Es importante continuar la discusión para que se concrete la
transición al sistema de registro devengado en México. Asimismo, urge
determinar el método de valuación de patrimonio y activos, y definir el
sistema de determinación de costos para conformar una política contable
que permita la producción de información efectiva y con calidad.
VII. A nexos
Anexo 1. Listado de manuales y reglamentos
Entidad Manual de contabilidad Fuente

Aguascalientes Secretaría de Finanzas
Secretaría de Planeación y
Baja California Pendiente
Finanzas
Baja California
Pendiente Secretaría de Finanzas
Sur
Manual de Programación y Secretaría de
Campeche
Presupuestación Administración y Finanzas
http://www.indetec.
Chiapas Manual Contable gob.mx/estatal/
SistemasContables/#tres
Secretaría de Finanzas y
Chihuahua Pendiente
Administración
http://www.indetec.
Coahuila Guía de Contabilidad gob.mx/estatal/
Manual de Organización del Sistema
Estatal de Financiamiento para el
Colima Secretaría de Finanzas
Desarrollo Económico del Estado de
Colima
Manual de Normas y Procedimientos http://www.ordenjuridico.
Distrito
Presupuestarios para la Administración gob.mx/EnFe/DISTRITO
Federal
Pública del Distrito Federal FEDERAL/ejecutivo.php
Durango Pendiente
Administración
Guanajuato Pendiente
Administración
Guerrero Pendiente
Administración
Hidalgo Pendiente Secretaría de Finanzas
Jalisco Pendiente Secretaría de Finanzas
Manual Único de Contabilidad
México http://www.indetec.
Gubernamental para las dependencias
gob.mx/estatal/
y entidades públicas del Gobierno y
municipios del Estado de México
320 SOUR/ROSILLO
Entidad Manual de contabilidad Fuente

Michoacán
Administración
Morelos
Planeación
Nayarit Secretaría de Finanzas
Secretaría de Finanzas
Nuevo León Pendiente y Tesorería General del
Estado
Oaxaca Pendiente Secretaría de Finanzas
Manual de Políticas y Procedimientos http://compilacion.
Puebla de la Dirección de Administración y ordenjuridico.gob.mx/
Finanzas poderes.php?edo=21
Secretaría de Planeación y
Querétaro Pendiente
Finanzas.
Quintana Roo Pendiente Secretaría de Hacienda
Manual de Contabilidad
San Luis
Gubernamental del Estado de San Luis Secretaría de Finanzas
Potosí
Potosí
Secretaría de
Sinaloa Pendiente
Administración y Finanzas
Sonora Pendiente Secretaría de Hacienda
Manual de Programación y http://saf.tabasco.gob.mx/
Tabasco Presupuestación Anual y el Manual de marco legal/marco legal
Normas Presupuestarias estatal.php
Tamaulipas Pendiente Subsecretaría de Egresos
Tlaxcala Pendiente Secretaría de Finanzas

Veracruz Pendiente
Planeación
Normas de Contabilidad
Yucatán Secretaría Hacienda
Gubernamental del Estado de Yucatán
http://www.ordenjuridico.
Manual de Normas y Políticas del
Zacatecas gob.mx/EnFe/ZACATECAS/
Ejercicio del Gasto anual
ejecutivo.php

Anexo 2
Si existen datos sobre los ingresos que recauda el gobierno por cualquier medio y si éstos están Si existen registros sobre otros costos financieros asumidos o
Proxy
especificados en unidades responsables de hacerlo. realizados, por cualquier modalidad y por unidad responsable.
Los estados financieros que integran la CPHE, tales como el

Los estados financieros que integran la CPHE se encuentran consolidados, tales como el Estado de Flujo
Estado de la Situación Financiera, Flujo de Efectivo y Origen y
C rite rio de de E fectivo y el de O rigen y A p licación de Recursos, deberán permitir observar la existencia de esta
Aplicación de Recursos, reflejarán los montos de los Gastos y
E va luación información. Sin embargo, para verlo por unidad resp on sab le sería necesario conocer los estados de cada
Productos Financieros incurridos en el año y aquellos pagados o
una de éstas.
Documento y/o ESTADO DE ORIGEN- UNIDAD PRODUCTOS INTERESES -

EDO DE ORIGEN
concepto contable RESULTADOS APLICACIÓN RESPONSABLE FINANCIEROS INGRESO
PUNTOS
0 (No) - 2.5 (Sí, 0 (No) - 2.5 (Sí, 0 (No) - 2.5 (Sí,
MÁXIMOS 80
pero s ó lo el total pero só lo el total pero s ó lo el total
de los in greso s) - 5 de los ingresos) - 5 de lo s ingresos) - 5
(Sí, pero s ó lo el (Sí, pero s ó lo el (Sí, pero só lo el
0 (No) - 5 (Sí, pero
tota l de cada uno total de cada uno total de cada uno
no claram ente
de lo s ru b ros de de los ru b ros de de los ru b ro s de 0 (No) - 5 (Sí, pero
id e n tifica d o con el
Escala de lo s ingresos) - 10 los ingresos) - 10 los ingresos) - 10 no a nivel
destin o) - 10 (Sí, 0 (No) - 10 (Sí) 0 (No) - 10 (Sí) 0 (No) - 10 (Sí)
calificación (Sí, con el (Sí, con el (Sí, con el d ire cció n) - 10 (Sí,
claram ente
d esg lo se de cada desg lo se de cada desg lo se de cada a nivel dire cció n)
id e n tifica d o el
uno de los uno de los uno de los
d estino)
c o nce pto s que co nce pto s que co nce pto s que
co nfo rm a n a los co nfo rm a n a los co nfo rm a n a los
ru b ros de los ru b ro s de los ru b ro s de los
ingresos) ingresos) ingresos)
5 0 0 0 0 0 0 0 5

EGRESOS
Si existen registros bancarios o de cualquier otro tipo sobre el ejercicio del gasto Si existen registros de deuda Si existen datos sobre las unidades
Si existen registros sobre otros costos financieros asumidos o
Proxy efectivamente realizado, de conformidad con la temporalidad de los programas contraída en cualquier m omento y/o responsables de ejercer el gasto público y
realizados, por cualquier modalidad y por unidad responsable.
autorizados. por cualquier modalidad. con que nivel de precisión.
Los estados financieros que integran la CPHE, tales como el PUNTOS

La CPHE permitirá conocer a través de su
Los estados financieros que integran la CPHE, tales como el Estado de la Situación Entre los reportes que conforman a Estado de la Situación Financiera, Flujo de Efectivo y Origen y MÁXIMOS
C riterio de c lasifica ció n ad m in istrativa el nivel de
Financiera, Flujo de Efectivo y Origen y Aplicación de Recursos, permitirá observar el la CPHE se encuentra el de la Aplicación de Recursos, reflejarán los montos de los Gastos y 100
Evaluación desagregación de las unidades
movimiento del gasto en efectivo. Deuda Pública. Productos Financieros incurridos en el año y aquellos pagados o
responsables.
Documento y/o ESTADO - ORIGEN- GASTO INTERESES - UNIDAD CLASIFICACIÓN

BANCO EDO DE FLUJO DEUDA APLICACIÓN
concepto contable EGRESOS APLICACIÓN FINANCIERO EGRESO RESPONSABLE ADMINISTRATIVA
0 (No) - 5 (Sí, pero 0 (No) - 2.5 (Sí, 0 (No) - 2.5 (Sí,

no claram ente pero s ólo el total pero s ólo el total
ide ntifica do el de los egresos) - 5 de los egresos) - 5
saldo) - 7.5 (Sí, (Sí, pero s ólo el (Sí, pero s ólo el
0 (No) - 2.5 (Sí, pero sólo un
claram ente to tal de cada uno to tal de cada uno
0 (No) - 5 (Sí, pero elem ento) - 5 (Sí, pero sólo tres
ide ntifica do el de los rub ro s de de los rub ro s de 0 (No) - 5 (Sí, pero 0 (No) - 5 (Sí, pero
no claram ente elem entos) - 7.5 (Sí, pero sólo
Escala de saldo) - 10 (Sí, los egresos) - 10 los egresos) - 10 no a nivel no a nivel
ide ntifica do ) - 10 cua tro elem entos) - 10 (Sí, con 0 (No) - 10 (Sí) 0 (No) - 10 (Sí) 0 (No) - 10 (Sí)
calificación claram ente (Sí, con el (Sí, con el direcció n) - 10 (Sí, d irecció n) - 10 (Sí,
(Sí, claram ente mas de cinco elem entos) total,
ide ntifica do el desglose de cada desglose de cada a nivel dirección) a nivel dirección)
identificado) tipo , plazo, intereses,
saldo de cada u no uno de los uno de los
am o rtiza ción y acreedores
de los bancos con con cep to s que con cep to s que
los que se tiene c on fo rm an a los c on fo rm an a los
una cuenta rub ro s de los rub ro s de los
bancaria) egresos) egresos)
Federación 5 5 0 2.5 2.5 10 0 0 10 10 15

Anexo 3
Grupo I. Municipios con rezago muy bajo
Primero, se calculó el promedio de rezago de las localidades que en

cada uno de los estados presentan rezago muy bajo. A continuación, se
localizaron los municipios con rezago similar al promedio observado en
las cuatro entidades. Así, se generan dos sub grupos. Por una parte, Sta.
Cruz Amilpas en Oaxaca y Dzidzantum en Yucatán se pueden comparar
entre sí (municipios pertenecientes a los estados mejor calificados), para
posteriormente compararlos con los municipios de Coahuila y Tabasco.
Pobla Porcentaje Posición

Entidad Municipio Rezago
ción del FGP FGP
Oaxaca Sta. Cruz Amilpas 8804 -1.33 0.12 171/570
Coahuila Matamoros 99280 -1.26 2.68 8/38
Yucatán Dzidzantun 8150 -1.20 0.55 32/106
Tabasco Paraíso 78519 -1.25 4.18 9/17
Grupo II. Municipios con rezago bajo
Por sus similitudes, en este grupo se estudian estrictamente a los mu

nicipios de Oaxaca, Coahuila y Yucatán. Se eliminó a Teapa en Tabasco
porque presenta una población seis veces mayor al resto de los munici
pios de la muestra.
Porcentaje del
Entidad Municipio Población Rezago Posición FGP
FGP
Oaxaca El Espinal 8036 -0.72 0.19 99/570
Coahuila Jimenez 9478 -0.73 0.8214 25/38

Yucatán Conkal 8315 -0.76 0.56 30/106
Tabasco Teapa 49227 -0.76 3.76 13/17

324 SOUR/ROSILLO
Grupo III. Municipios con porcentajes de participaciones similares

(FGP)
En este grupo están los municipios que ocupan los dos primeros luga
res en la lista que indica el porcentaje de recursos que reciben los munici
pios por concepto del FGP. Así se puede afirmar que el nivel de responsa
bilidad en términos de tareas fiscales en estos municipios es parecido.
Porcentaje Posición
Entidad Municipio Población Rezago
de FGP FGP
Oaxaca Oaxaca de Juárez 264975 -0.182 9.52 1/570
San Juan
144154 -0.37 3.63 2/570
Bautista Tuxtepec
Coahuila Torreón 577201 -1.18 23.78 1/38
Saltillo 648195 -0.54 19.52 2/38
Yucatán Mérida 780662 -0.70 33.76 1/106
Tizimin 68588 0.06 2.92 2/106

Tabasco Centro 558479 -1.13 24.54 1/17
Cárdenas 219508 -0.67 7.10 2/17

Anexo 4
Listado de las cuentas públicas estatales consultadas

¿Contamos con la versión del
Entidad Denosinación Oficial Fecha Publicación
Periódico Oficial?
Aguascalientes Cuenta de la Hacienda Pública del Gobierno del EsitaXo del Ejercicio 2007 31-Ene-08 Sí
Baja California Cuerna Pública del Estado de Baja California 2007
Baja California Sur Cuenta Púbfina del restado de Baja Celifornia S u s 2007 No
Ca m p e c h e Cuente Pública del lofstado de Campeche 2007 0S-Abr-08 No
Coahuila Cuenta Públiea del Estado de Coahuila 2007 No
Colisa Cuenta Pública del Ejercicio Fiscal Enero-Dicierxbre2007 No
Chiapac Cuenta de la Hacienda Pública Estatal 2007, Chiapas No
Chihuahua Cuenta Pública del Estado de ChihuahuT 2007 No
Distrito Federal Cuenta Pública de la Cicdad Fe M é r i ^ 2007 No
Dhrango Io u o o s x de Resulienoa de Cuen ta ]t>ú.'blira del Gobierno del Estado de Durango, 2007 1S-Ju o -08 Sí
Guanajuato Cuenta de la Hacienda Pública Estatal 2007, Guanajuato No
Guerrero Cuenta de la HaciendaPública EstéXal Anual 2007, Guerrero No
Hidalgo Cuenta Pública del Estado de Hidalgo, d007 NSoí
Jalisca Cuenta Pebli ca d.el Estado de Jalisco, 2007 No
México Cuenta Públi ca del Ejecutivo E statala Organissos Auxili^eo y Organissos Autónosos del Estado de México del
m e e d a o Fiscal del Eño d 0 0'i. 31-Dic-08 Sí
Michoacán Cuenta Pública de la Hacienda Estatal, 2007, Michoacán 28-Mar-08 No
Morelos Cuenta de la H a d e n d a Pública Eatatal del Ejercicio Fiscal 2007 del Estedo de Moreloo No
Nayarit Cuente I3ública e Inforse d.e Gestión Financiera 2007, Nayarit NSoí
N u e h o Lcác>n Cuenta Pública del Estado de Nuevo León, 2007 No
Ornca Cuente de Invaisión de las R e n tes G en erales del E o jado tte Oarace del Eierdcio Fiecol 2007 No
Puebla Cuenta de la Hacienda Püblica del Po den Ejecutivo del Estydo 2007, Puebla 04-Ago-08 Sí
Querétaro Cuenta Pública del Estado de Querétare, 2007 No
Quintana R oo A esta fecha, 11 de M a y o de 2009, ne ha presentado Coenta Iilr0>lica 2007* No
NSoí
S m Luis Potosí Cuenta Pública d.el Estado de San Luid Potosí,2007
SQ iun earléotaaro Ibaorse de Cuenta P is01ící2007, Sinaloa No
Sonoira Cuente ete la Hacienda Pública Estatal 2007, Sonora No
Talnasco Cuents Pública del Estado de T7basco, 2007 ^-Oct^ ¡Sí
Tasaulipas Cuenta Públi ca d.el Estado de Tampaulipas, 20o7. N o presenta un docusento integrado de Cuenta Pública, sino varios
aocumebtos independientes ee estados finíincieros y de resultados. NSoí
Tlax<aala Cuenta Pública del Estado de TIíxcs Is 2007 . N o preoente un rocumebto integrado de Cuenta Póblica, ¡sino 'sí^rios
documentos independientes de estados financieros y de inauesos y earesos. No
'Ter^cal^ Cuenta Pública Consolidada 2007, Veracru7 No
Yucatán Cuenta Pública dnl Estado de Yucadán, 2007 No
Zacatecas Cuenta Pública Cel Ejerddo Fiscal 2007, Zacatecas No
Nado»! Cuenta de la H a d e n da Pública Federn! 07-May-08 Sí

326 SOUR/ROSILLO
VIII. G l o s a r io
Activo: este concepto representa todos los bienes y derechos que con
propiedad de la entidad (Lara, 2008:13).
Bancos: es la cuenta contable que representa el valor de los depósitos a
favor de la entidad, hechos en instituciones bancarias (Lara, 2008:15).
Clasificación administrativa: muestra al ejecutor de los recursos con
los que adquiere insumos para producir bienes o servicios (Chávez,
2000:119).
Depreciación: es la baja de valor del activo fijo (edificio, mobiliario y
equipo, maquinaria, vehículos, etcétera) de una entidad debido al uso al
que se someten o por el simple transcurso del tiempo (Lara, 2008:264).
Deuda: es la obtención, por parte de la entidad, de un préstamo o finan-
ciamiento por medios diferentes a los normalmente establecidos (trans
ferencias).
Egresos: son los gastos que originan los bienes y servicios consumidos
por la entidad.
Estado de flujo de efectivo: este documento contable permite conocer
de dónde viene su efectivo y en qué fue gastado (fuentes y aplicaciones de
los fondos). Por ello, este estado contiene información que no es presen
tada en el Estado de Situación Financiera o en el Estado de Resultados.
Sus principales componentes son los flujos de efectivo provenientes de
las actividades operativas, de inversión o de gasto en capital que realiza
la entidad (LSE, 2005).
Estado de origen y aplicación de recursos o estado de cambios en la
situación financiera: este documento contable proporciona información
relativa a las actividades de financiación e investigación de una entidad
y los cambios ocurridos en su posición financiera durante un periodo que
son esenciales para la toma de decisiones económicas. Por ejemplo, per
mite conocer transacciones como la adquisición de un activo fijo (terreno
o automóvil), la cual no puede ser observada en el estado de situación
financiera. Lo anterior se debe a que este documento compara los saldos
de los estados de situación financiera pertenecientes a distintos periodos
(Davidson, Schindler y Weil, 1977:535).
Estado de resultados o estado de pérdidas y ganancias: es un docu
mento contable que muestra detallada y ordenadamente cómo se obtiene
la utilidad o pérdidas durante el ejercicio de la entidad. Este documen
to se considera complementario del estado de situación financiera. Los
conceptos que incluye este estado son: ingresos obtenidos en el periodo,

costo de producción de los bienes o servicios, gastos y productos finan
cieros, gastos de operación, gastos de administración, gastos de distribu
ción (Lara, 2008).
Estado de situación financiera o estado de posición financiera o balan
ce general: es el documento contable que presenta la situación financiera
de un negocio en una fecha determinada. Muestra clara y detalladamente
el valor de cada una de las propiedades y obligaciones, así como el valor
del capital. La situación financiera de un negocio se advierte por medio
de la relación que haya entre los bienes y derechos que forman su activo
y las obligaciones y deudas que forman parte de su pasivo. La situación
financiera que se presenta es para una fecha determinada, los saldos pre
sentados son acumulativos desde el día en que inició operaciones la enti
dad hasta el día en que se generó este documento (Lara, 2008:30).
Estados consolidados: el principal propósito de los estados financieros
consolidados es dar una visión de forma agregada de la situación finan
ciera y resultados de todas las entidades que componen al gobierno. Este
tipo de estados no son útiles cuando se desea conocer el estado financiero
y económico de cada una de las entidades (Needles, Anderson y Cald
well, 1998).
Fuente: se refiere al flujo de los fondos a través de la entidad.
Gastos y productos financieros: se refieren a las pérdidas y utilidades
que provienen de operaciones que constituyen la actividad principal del
ente. Por ejemplo: descuentos sobre bienes y productos, descuentos sobre
compras, intereses sobre documentos (ya sean a cargo o a favor), des
cuentos por pagos anticipados de documentos (ya sean a cargo o a favor),
pérdidas o utilidades en cambios de monedas extranjeras, importes que
se pagan por el envío de dinero a través de la compra de giros, intereses
sobre préstamos bancarios o hipotecarios, pérdidas o ganancias que pro
vienen por la especulación con el dinero (Lara, 2008:56).
Ingresos: son las utilidades que generan los bienes o servicios presta
dos por la entidad.
Intereses: es el costo financiero de obtener un préstamo o financia-
miento por medios diferentes a los normalmente establecidos (transfe
rencias).
Pasivo: este concepto representa todas las deudas y obligaciones a car
go de la entidad (Lara, 2008:13).
328 SOUR/ROSILLO
Patrimonio: también denominado como Capital, representa el importe

de la diferencia entre el activo y el pasivo (Davidson, Schindler y Weil,
1977:19).
Sistema de flujo de efectivo: es una base de registro contable que reco
noce las transacciones y otros eventos sólo cuando el efectivo es recibido
o pagado (IPSASB, 2007).
Sistema devengado: es una base de registro que reconoce a los in
gresos y egresos en el periodo en el cual fueron ganados o incurridos,
de igual manera, los costos son reconocidos en el mismo periodo de los
ingresos que ayudaron a generar. También hace referencia al reconoci
miento de los gastos o ingresos aun cuando éstos no han sido pagados o
cobrados (LSE, 2005).
Unidad responsable: son las unidades en las que se dividen los ramos
administrativos, en el ámbito privado, equivale a los centros de costos o
unidades de negocios. En el gobierno es la célula administrativa básica en
que se divide la administración pública y sus órganos desconcentrados.
Las unidades responsables son las receptoras y administradoras de los
recursos públicos (Chávez, 2000:119,121).
IX. B i b l io g r a f í a
C a b a , María del Carmen y LÓPEZ , Antonio M., “Análisis a nivel infor

mativo de la cuenta anual de la Hacienda pública federal de México en
un contexto internacional”, Revista Contaduría y Administración, núm.
210, julio-septiembre de 2003.
C a b r e r o , Enrique, Los retos institucionales de la descentralización fiscal
en América Latina, México, CIDE, DTAP, núm. 181, 2006.
--------- , Políticas de modernización de la administración municipal. Viejas
y nuevas estrategias para transformar a los gobiernos locales, México,
CIDE, DTAP, núm. 123, 2003.
--------- et al., Acción municipal y desarrollo local ¿Cuáles son las claves
del éxito?, México, CIDE, DTAP, núm. 163, 2005.
CHÁVEZ, Jorge, Para recobrar la confianza en el gobierno. Hacia la trans
parencia y mejores resultados con el presupuesto público, México, Fon
do de Cultura Económica, 2000.
International Public Sector Accounting Standard Board, Financial Repor
ting Under the Cash Basis o f Accounting, Nueva York, International
Federation o f Accountants, 2007.
LA E s t r u c t u r a DE LA cO N TABiLiDA D G u b e r n a m e n t a l 329
GUDIÑO, D. Emma y CORAL , Lucy D., Contabilidad 2000, méxico, Mc-

GrawHill, 2004.
instituto mexicano de contadores Públicos (IMcP) y comisión de Au
ditoría a cuentas Públicas (cA cP ), Auditoría a las cuentas públicas,
méxico, instituto mexicano de contadores Públicos, 2004.
instituto mexicano de contadores Públicos (IMcP) y comisión de co n
tabilidad Gubernamental (cc G ), Esquema general de la contabilidad
gubernamental, méxico, instituto mexicano de contadores Públicos,
2001.
LARA, Elías, Primer curso de contabilidad, méxico, Trillas, 2008.
London school o f Economics (LsE), Principle o f accounting, Londres,
2005.
MENY, ives y THOENIG , Jean-claude, Las políticas públicas, Barcelona,
Ariel, 1992.
MERINO, mauricio, La profesionalización municipal en México, méxico,
ciD E , DTAP, núm. 182, 2006.
NEEDLES, Berlverd et al., Principles o f Accounting, Boston, Houghton
Mifflin Company, 1998.
SCHICK, Allen, “Oportunity, Strategy, and Tactics in Reforming Public
management”, 1999. Paper presentado en el Symposium de la OcDE,
Government o f the Future: Getting from Here to There, París, 14 y 15
de septiembre, cit. por moynihan, Donald P., “managing for Results in
State Government Evaluating a Decade o f Reform”, Public Administra
tion Review , enero-febrero de 2006.
SOUR, Laura y ROSILLO , Eunises, ¿Cuáles son los resultados del presu
puesto por resultados?, méxico, ciD E , DTAP, núm. 198, 2008.
LA R E N D ic ió N D E c u E N T A s Y EL p o D E R L E G is L A T iv o
M aría A m paro C a s a r
Ignacio Ma r v á n
K hem virg P uen te
Ningún bien estable sin publicidad,

ni mal alguno durable bajo sus auspicios
Jeremy Bentham,
Tácticas parlamentarias, 1822.
su m ario : i. ¿Qué es rendir cuentas en el Poder Legislati

vo? Una revisión de la literatura y premisas para el análisis.
ii. Premisas para el análisis. iii. El sistema de rendición de
cuentas del Poder Legislativo en México. iv. Descripción del
sistema de rendición de cuentas del Poder Legislativo en Méxi
co. v. Las cuentas del Poder Legislativo en México. v i. Bi
bliografía.
i. ¿Q u é es r e n d ir cuen tas e n el P o d er L e g isl a t iv o ?

U n a r e v isió n d e la liter a tu ra y pr em isa s para el a n á lisis
1. R epresentación dem ocrática y rendición de cuentas

en el P o d er L egislativo
u n a dem ocracia de calidad es aquél régim en donde no solam ente se cele

bran elecciones com petitivas con regularidad bajo ciertas condiciones de
libertad y justicia, sino tam bién donde se garantiza un Estado dem ocrático
de derecho, se ejercen libertades políticas y civiles y existen m ecanism os
institucionales para la rendición de cuentas.1
1 aquí se traduce accountability como “rendición de cuentas”, con independencia de

sus aplicaciones al terreno contable, administrativo o político.
331
332 c a s a r /m a r v á n /p ü e n t e
L a d iferen cia entre u n a dem ocracia deficiente y u n a consolidada o de

calidad radica en la d iferencia sustantiva que existe con relación a sus
procedim ientos, contenido y resultados en cada u n a de sus dim ensiones
de evaluación entre las que destacan cuatro: Estado de derecho; rendi
ción de cuentas vertical de los gobernantes a los gobernados, rendición
de cuentas interinstitucional u horizontal, es decir, controles entre los
órganos establecidos de gobierno, así com o libertades políticas y civiles.2
Todos estos elem entos deben conjugarse para que un régim en pueda co n
siderarse dem ocrático.
En lo que se refiere a la dem ocracia, partim os de definiciones funda
m entales. P or un lado, la definición schum peteriana del m étodo dem ocrá
tico señala que éste es un arreglo institucional para arribar a decisiones
políticas en las cuales los individuos adquieren el poder de decidir por
m edio de “una lucha com petitiva p o r el voto del pueblo” .3 Los críticos de
tal concepto al que acusan de “m inim alista”, suponen que éste reduce la
dem ocracia a un sim ple instrum ento electoral para nom brar gobernantes.
Sin em bargo, com o afirm a Przew orski, esta definición, aunque m ínim a,
sí asum e la existencia y el ejercicio de derechos y garantías que perm i
ten a los ciudadanos ejercer control sobre sus gobiernos y representan
tes, eventualm ente rem overlos por su m al desem peño y la garantía del
ejercicio de un gobierno dem ocrático sustentado en valores e intereses
com partidos en la sociedad en general.4 p o r otro lado, D ahl incorpora
2 Gunther, Diamandouros y puhle proponen 4 indicadores de “consolidación demo

crática”, a saber: 1) alternancia de los rivales en el poder; 2) apoyo generalizado continuo
y estabilidad durante situaciones de dificultad económica extrema; 3) derrota y castigo
efectivo de los grupos rebeldes estratégicamente ubicados; 4) estabilidad del régimen
frente a una radical estructuración del sistema de partidos, y 5) ausencia de partidos o
movimientos sociales antisistema políticamente significativos. Gunther, Richard et al.
(eds.), The Politics of Democratic Consolidation, Baltimore, The Johns Hopkins Univer
sity press, 1995, pp. 1-32.
para Morlino el umbral mínimo de la democracia es aquella donde se tiene “sufragio
universal, masculino y femenino; elecciones libres, competitivas, recurrentes, correctas,
más de un partido; diferentes y alternativas fuentes de información”. Morlino, Leonardo,
“Explicar la calidad democrática: ¿qué tan relevantes son las tradiciones autoritarias?”,
Revista de Ciencia Política, vol. 27 (2), 2007, p. 5.
3 schumpeter, Joseph, Capitalism, Socialism and Democracy, New York, Harper and
Row, [1942] 1975, p. 242.
4 Przeworski, Adam, “Minimalist Conception of Democracy: a Cefense”, en Shapiro,
Ian y Hacker-Cordon, Casiano (eds.), Democracy’s Value Cambridge, cambridge üni-
versity press, 1999, p. 24.
LA RENDiCiÓN DE CUENTAS Y EL PODER LEGiSLATiVO 333
otras características para la existencia de un régim en dem ocrático, en dos

dim ensiones: la ciudadanía extendida (participación), y el derecho y ca
pacidad de oponerse al gobierno (oposición). A partir de ello enum era las
siguientes condiciones necesarias: 1) funcionarios electos; 2) elecciones
libres e im parciales; 3) sufragio inclusivo; 4) derecho a ocupar cargos p ú
blicos; 5) libertad de expresión; 6) variedad de fuentes de inform ación, y
7) autonom ía asociativa. L a dem ocracia y a no resulta entonces “m ínim a”
pues este listado “caracteriza derechos, instituciones y procesos efectivos
y no m eram ente nom inales” .5
p ara el análisis de la rendición de cuentas, consideram os indispensable
incorporar la noción de Estado dem ocrático de derecho que im pide que
los actores políticos apliquen la ley a su libre arbitrio o m ediante criterios
discrecionales. De la m ism a form a en que ese Estado obliga a la autoridad
a sujetarse a los procedim ientos institucionales de control de sus accio
nes, “nadie es legibus solutus, es decir, nadie ni siquiera los gobernantes,
deben quedar fuera de la legalidad” .6 p o r ello, una condición fundam ental
p ara el funcionam iento de un régim en dem ocrático es la existencia de un
sistem a de rendición de cuentas que perm ita el escrutinio del ejercicio
público de las autoridades, su eventual sanción y rem oción.
El térm ino “rendición de cuentas” se em plea en la ciencia política para
referirse a la responsabilidad que un sujeto de poder debe asum ir frente
a otro, sea individual o colectivo, subordinado u horizontal, con el fin
de controlar el ejercicio del poder y sancionar su abuso. M ainw aring se
ñala que la rendición de cuentas “política” se refiere, en principio, a la
answ erability7 y responsabilidad de servidores públicos y se delim ita a
relaciones “que form alm ente dan a algún actor la autoridad de supervi
sar y/o sancionar a funcionarios públicos”, de tal form a que llam em os
rendición de cuentas política a la relación form alizada de supervisión y
5 Dahl, Robert A., La democracia y sus críticos, Barcelona, Paidós, 1992, pp. 266
y 267.
6 O’Donnell, Guillermo, “Democracia y Estado de derecho”, en Ackerman, John M.
(coord.), Más allá del acceso a la información. Transparencia, rendición de cuentas y
Estado de derecho, México, Siglo XXi, 2008, p. 94.
7 Answerability es una de las condiciones necesarias para la rendición de cuentas,
incluso se llega a afirmar que accountability es en gran medida answerability, aunque el
segundo elemento para que esta sea posible es la sanción. Véase Schedler, Andreas, ¿Qué
es la rendición de cuentas?, México, iFAi, 2004, pp.13-19.
334 CASAR/MARVÁN/pUENTE
sanción a servidores públicos p o r otros actores.8 p ara que sea “form al”
esa relación, es necesario que se traduzca en ordenam ientos legales que
así lo hayan otorgado al actor fiscalizador, sea el votante o un órgano es
tatal. En to d a relación de rendición de cuentas, un servidor público ofrece
u n a evaluación de sus tareas públicas a actores que legalm ente tienen la
capacidad de dem andar esas cuentas e im poner sanciones al funcionario.
A sí, la rendición de cuentas im plica no sólo la capacidad de inform ar sino
tam bién la obligación legal de hacerlo.9 En virtud de lo anterior, no p o
dem os asum ir que se garantice eficazm ente la rendición de cuentas entre
dos actores cuando no existe obligación legal para ello .10
A ctualm ente, se h a llegado al consenso de que existen dos tipos de
rendición de cuentas, la vertical y la horizontal.11 L a prim era de ellas
resulta crucial p ara to d a dem ocracia representativa debido a la exigencia
de un proceso electoral ju sto donde los electores, en el ejercicio libre de
su derecho político, sancionan o prem ian a sus representantes o partidos
políticos que los postulan. Este m ecanism o de sanción directa es lo que
se conoce com o rendición de cuentas vertical y supone la existencia de
la condición m ínim a de la dem ocracia y del gobierno representativo, que
m ediante el voto los gobernados pueden cam biar a sus gobiernos.
Esto puede operar únicam ente en regím enes donde el elector cuente
con inform ación suficiente sobre el desem peño de sus representantes y
en donde ten g a la capacidad efectiva de sanción, es decir, donde su voto
8 Mainwaring, Scott y Welna, C. (eds.), Democratic Accountability in Latin America,

Nueva York, Oxford University Press, 2003, p.7.
9 Ibidem.
10 Esta conceptualización excluye la accountability “social” que es un mecanismo de
control “vertical”, no electoral, de las autoridades políticas, “basado en las acciones de un
amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también en acciones
mediáticas. Las iniciativas de estos actores tienen por objeto monitorear el comporta
miento de los funcionarios públicos, exponer y denunciar actos ilegales de éstos y activar
la operación de instituciones horizontales de control”. Veáse peruzzotti, Enrique y Smu-
lovitz, Catalina (eds.), Enforcing the Rule ofLaw. Social Accountability in the New Latin
American Democracies, University of pittsburgh press, 2002, p. 32.
11 Existe un criterio de un tercer tipo de rendición de cuentas “diagonal” que siendo
categoría residual se refiere al fenómeno de vinculación directa de los ciudadanos en los
esfuerzos de instituciones de rendición de cuentas horizontal para la supervisión de las
acciones del Estado. Véase Bovens, Mark, “Analysing and Assesing Public Accountabi
lity. A Conceptual Framework”, European Governance Papers (Eurogov), núm. C-06-01,
2006.
LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y EL PODER LEGISLATIVO 335
sea libre y efectivo, donde sus acciones repercutan en la com posición de

los órganos representativos del Estado y donde haya sujetos a quienes
exigir cuentas p o r su desem peño p úblico.12 En ese m ism o sentido, B rad
bury argum enta que se debe entender com o rendición de cuentas “el re
querim iento p ara que los representantes respondan ante los representados
p o r el ejercicio de su tarea y de su poder conferido, actúen tras críticas o
exigencias de ellos, y acepten responsabilidad por fallas, incom petencia
o engaño” .13
p ara que la fórm ula dem ocrática de rendición de cuentas vertical fu n
cione, tam bién es necesaria la prom oción de acciones de transparencia
con el objeto de que haya m ejores instrum entos para la sanción a sus
políticos o de partidos específicos. L a transparencia no es entonces un
sinónim o de rendición de cuentas sino un instrum ento para alcanzarla.
N o hay rendición de cuentas posible donde el ciudadano no cuenta con
m ecanism os de control sobre las decisiones políticas. En la ecuación b á
sica de la dem ocracia m oderna, el representante electo rinde cuentas ante
el votante en las urnas, sin em bargo, la m ayoría de las veces la literatura
o bvia la presencia del partido político y sus propios instrum entos de co n
trol sobre los representantes de los ciudadanos.
L a pregunta que persiste es ¿a quién representan los representantes? y
p o r tanto, ¿a quién están obligados a rendir cuentas? p ara responder am
bas preguntas, es necesario aclarar que existen al m enos dos concepcio
nes básicas sobre el fenóm eno de la representación política: aquella que
concibe a los representantes com o delegados del electorado y p o r otro
lado, la que describe al representante com o un fiduciario.
Los representantes “delegados” son quienes siguen las preferencias
expresadas p o r los representados, tal com o se entiende la representación
12 Nohlen afirma que la rendición de cuentas vertical es “la relación entre los elec
tores y los elegidos por medio de las elecciones; en el acto electoral, el elector puede
recompensar a un diputado o un partido por sus decisiones o no-decisiones (a través de
la reelección), o castigarlo (eligiendo a su competidor o al partido competidor)”. por
tanto, la rendición de cuentas vertical se identifica claramente mediante la relación que
establece el legislador individual con su elector y se considera que “este mecanismo ins
titucional eleva la disposición de los elegidos para tomar en cuenta las preferencias polí
ticas de los electores” e idealmente sus decisiones estarán más cerca de las preferencias
del elector. Véase Nohlen, Dieter, “Accountability”, en Nohlen, D. (ed.), Diccionario de
política, México, porrúa, 2004, p. 7.
13 Bradbury, Jonathan, “Accountability”, en McLean, Ian (ed.), Oxford Concise Dic
tionary o f Politics, Nueva York, Oxford University Press, 2003, p. 1.
336 CASAR/MARVÁN/PUENTE
en E l F ederalista de M adison, m ientras que el representante “fiduciario”

es aquél que sigue lo que, según su propio entendim iento, es la m ejor
acción a seguir a favor de los intereses de la ciudadanía. Éste últim o tipo
de representación se expresa de m anera clara en el clásico discurso a los
electores de B ristol de E dm und B urke en 1774:
El Parlamento no es un congreso de embajadores que defienden intereses

distintos y hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe sostener,
como agente y abogado, contra otros agentes y abogados, sino una asam
blea deliberante de una nación, con un interés: el de la totalidad; donde
deben guiar no los intereses y prejuicios locales, sino el bien general que
resulta de la razón general del todo. Elegís un diputado; pero cuando le
habéis escogido, no es el diputado por Bristol, sino un miembro del parla
mento. Si el elector local tuviera un interés o formase una opinión preci
pitada, opuestos evidentemente al bien real del resto de la comunidad, el
diputado por ese punto, debe abstenerse de ninguna gestión para llevarlo
a efecto.14
Si la teo ría señala que la expectativa es que un legislador “fiduciario”

siga su propio juicio, la sanción parlam entaria cuando se enfrente a la
línea p artid ista puede ser m uy alta debido a que los m ecanism os de con
trol parlam entario son ejercidos por la dirigencia partidista y no p o r los
electores. En el caso de M éxico esto se acentúa p or la prohibición consti
tucional a la reelección inm ediata de legisladores.
CUADRO 1
Tipos de representación
Independencia del
Mandato del partido
partido
Independencia del Representación
Fiduciario (Burke)
votante partidista
Mandato del votante Delegado (Madison) Imposibilidad lógica
Fuente: adaptado de Norton y Wood.15
14 Burke, Edmund, Discurso a los electores de Bristol, México, FCE, 1984, pp. 2 y 3.
15 Norton, Philip y Wood, David M., Backfrom Westminster. British Members o f Par
liament and Their Constituents, Lexington, The University of Kentucky Press, 1993, p. 27.
El cuadro 1 expresa los potenciales conflictos ante los que se enfrenta

el legislador cuando adopta cualquiera de los dos rostros de la represen
tación: sea com o un parlam entario independiente o com o representante
o delegado. En esta perspectiva, el C ongreso debe atender los m andatos
de la ciudadanía pero su eficacia p ara lograrlo puede variar de acuerdo
con su acercam iento con los votantes y la interrelación que establezcan
institucionalm ente. A unque rendición de cuentas no es responsividad, en
este tipo de rendición de cuentas resulta indispensable para ejercer una
representación política efectiva.
En el cuadro 1, tam bién se observa que cuando un representante es
independiente tanto del partido com o de sus votantes, puede ser conside
rado com o un fid u cia rio porque rendirá cuentas de sus acciones frente al
electorado y frente a su partido h asta la siguiente elección. M ientras que
aquél que se m uestra independiente de su partido pero leal a las “señales”
de sus votantes, ejercerá u n a representación por m andato y a que el ejer
cicio de su encargo lo dedicará a perseguir los objetivos que su distrito
o circunscripción le h a asignado. En el extrem o opuesto del cuadro 1,
tam bién existe la representación partidaria que excluye de su interés el
m andato de sus votantes y que pone a disposición de la estructura p arti
d aria su posición en el órgano representativo, siendo el partido político el
que form ula un m andato al legislador, y a través de diversos m ecanism os
de estím ulos y castigos, sanciona o prem ia la lealtad y la disciplina p arti
darias. En este últim o caso, el votante queda con la posibilidad de hacer
rendir cuentas al representante durante las elecciones pero no durante el
ejercicio de su periodo legislativo. En ese caso, el único instrum ento de
control que los teóricos identifican es la rendición de cuentas social a tra
vés de acciones m ediáticas y de m ovilización ciudadana.16
L a rendición de cuentas vertical es ejercida p o r el elector, siem pre y
cuando éste cuente con la inform ación suficiente p ara evaluar el desem
peño de su representante, su legislador, o del cuerpo representativo, la
legislatura. C uando no se cuenta con esa inform ación, cuando no está d is
ponible o cuando no se garantiza ese derecho, la rendición de cuentas no
es posible y, en consecuencia, la dem ocracia se debilita. p o r ello, garanti
zar el acceso a la inform ación pública es el punto de partida del ejercicio
de una rendición de cuentas efectiva en la dem ocracia contem poránea.
16 Véase Peruzzotti y Smulovitz, op. cit.

P o r lo que se refiere a la rendición de cuentas horizontal, ésta se re

fiere a la
existencia de instituciones estatales que tienen el derecho y el poder legal

de, y están fácticamente dispuestas y capacitadas para, emprender acciones
que van desde el contralor rutinario hasta las sanciones legales o el impea
chement, en relación con actuaciones u omisiones de otras instituciones
del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como
ilícitas.17
P ara que sea efectivo es necesario que haya u n a autoridad legal y que
ésta ten g a autonom ía respecto de la entidad fiscalizada, adem ás que “d e
ben existir instituciones estatales autorizadas y dispuestas a supervisar,
controlar, rectificar y/o sancionar actos ilícitos de otras instituciones del
E stado” .18 En otro sentido, algunos académ icos em plean el térm ino ren
dición de cuentas horizontal para referirse específicam ente a la relación
entre los órganos estatales clásicos: Ejecutivo, L egislativo y Judicial y sus
m ecanism os de frenos y contrapesos. En este sentido, N ohlen argum en
ta que la accountability horizontal se da en los sistem as presidenciales
cuando el C ongreso está “en posición constitucionalm ente legal, p o líti
cam ente dispuesto, y [es] capaz, de ejercer su función de control y aplica
los m edios de sanción correspondientes, hasta llegar a la destitución” .19
L a rendición de cuentas horizontal es efectiva cuando distintos órga
nos del E stado actúan sim ultáneam ente para balancear el poder de los
otros, cuya legitim idad proviene de distintas fuentes y perm ite el efectivo
ejercicio de los frenos y contrapesos institucionales de control del poder.
En la rendición de cuentas horizontal se form alizan procedim ientos para
investigar y en su caso sancionar a otro órgano estatal por lo que a este
tipo de accountability se le acusa de ser “la institucionalización legal de
la desconfianza política”20 que proviene en gran m edida de la teo ría li
beral de la dem ocracia que evite la concentración del poder en m anos de
17 O’Donnell, Guillermo, “Accountability horizontal”, en O’Donnell, Disonancias.

Críticas democráticas a la democracia, Buenos Aires, Prometeo, 2007, p. 99.
18 Ibidem, p. 101.
19 Nohlen, op. cit., p.7.
20 O’Donnell, Guillermo, “Horizontal Accountability: the Legal Institutionalization of
Mistrust”, en Mainwaring, Scott y Welna, C. (eds.), Democratic Accountability in Latin
America, Nueva York, Oxford University Press, 2003, p. 34.
uno o m uy pocos. M adison lo expresó en los textos del E l F ederalista de

la siguiente forma:
[...] la ambición debe ponerse en juego para contrarrestar la ambición [...]

Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por los hombres sobre
los hombres, la gran dificultad estriba en esto: primeramente hay que capa
citar al gobierno para controlar a los gobernados; y luego obligarlo a que
se controle a sí mismo [...] este criterio de suplir, por medio de intereses
rivales y opuestos, la ausencia de mejores motivos, puede encontrarse en
todo el sistema de los asuntos humanos, tanto privados como públicos. 21
L a rendición de cuentas horizontal, según O ’D onnell, puede tener

efectos en dos dim ensiones: la transgresión legal22 o la corrupción. La
prim era se refiere al traspaso ilegal de los lím ites de la autoridad de una
institución estatal p o r parte de otra, m ientras que la segunda es cuando
los servidores públicos obtienen ventajas ilícitas para sí m ism os o para
terceros en el ejercicio de su función. De ese m odo, la rendición de cuen
tas horizontal puede ser, a su vez, de dos tipos: “de balance” o “asigna
d a” . L a prim era perm ite que las instituciones balanceen el poder y que
alguna de ellas no lo concentre, sea el L egislativo o el Ejecutivo, m ien
tras que la segunda es la que crea nuevas instituciones para “supervisar,
prevenir, desalentar, prom over la sanción o sancionar acciones u om isio
nes presuntam ente ilegales de otras instituciones estatales, nacionales o
subnacionales” que no han sido creadas para balancear el poder sino para
“enfrentar riesgos específicos de transgresión o corrupción” .23
21 Madison et al., The Federalist. A Commentary on the Constitution of the United

States, Nueva York, The Modern Library, [1788] 2000, p. 330.
22 “Unlawful encroachment” según su artículo original.
23 O’Donnell, “Horizontal Accountability...”, cit., p. 45.
CUADRO 2
Tipos de rendición de cuentas, instrum entos y sujetos
Sujetos Instrumentos
Fuente: adaptado de O’Donnell y peruzzotti y Smulovitz.24
24 Ibidem, p. 34-53; peruzzotti y Smulovitz, op. cit., p. 27.

Del cuadro 2 se desprende cóm o u n a m ism a institución y sus integran

tes son, a la vez, sujetos y objetos de rendición de cuentas. Un parlam en
to, com o cualquier otra institución de un Estado dem ocrático, está sujeto
a dos tipos de rendición de cuentas: vertical en sus m odalidades social y
electoral, donde el sujeto fiscalizador es el ciudadano en ejercicio de sus
libertades políticas y civiles; horizontal, en sus m odalidades balance y
asignada, cuando otras instituciones del Estado ejercen contrapesos fren
te al L egislativo y cuando fiscalizan sus acciones y tienen la capacidad de
im pedir presuntos abusos. A l m ism o tiem po, el p o d er Legislativo ejerce
las m ism as funciones de órgano que balancea a otros poderes y cuenta
con instrum entos sofisticados y agencias sem iautónom as p ara la fiscali
zación de otros agentes públicos. En esta investigación, el análisis de la
rendición de cuentas hará énfasis en la rendición de cuentas horizontal,
de balance y asignada, siendo el p o d er Legislativo sujeto y objeto de la
fiscalización y los m ecanism os de control.
El control perm ite garantizar, p o r parte de los parlam entos, el ejercicio
de un gobierno dem ocrático y sujeto a lím ites constitucionales. El con
trol parlam entario es el “exam en, vigilancia y supervisión del gobierno y
los organism os públicos, con inclusión de la ejecución de la política y la
legislación” .25 N o obstante, el propio parlam ento debe adoptar m edidas
que, a su vez, perm itan a la sociedad contar con instrum entos de control
h acia las propias decisiones legislativas y la actuación de sus represen
tantes. Es decir, el parlam ento es sujeto de rendición de cuentas y a su
vez rinde cuentas. El cuadro 3 describe el tipo de instrum entos con que
cuentan los órganos del Estado m exicano para rendir cuentas y exigirlas
en virtud de la doble dim ensión en que se encuentran las instituciones y
las funciones que son ejercidas por m andato constitucional o por dispo
siciones legales.
25 UIP, Union Interparlamentaria, Instrumentos de control parlamentario. Estudio

comparativo de 88 parlamentos nacionales, Ginebra, Inter-Parliamentary Union, 2007.
p. 9.
CUADRO 3
E squem a p a ra el análisis del sistem a de rendición de cuentas
del P oder L egislativo
Órgano/actor Criterios funcio

Dimensiones Órgano/actor al que
sujeto a rendi nales de la rendi
de control se rinde cuentas
ción de cuentas ción de cuentas
Representación
RC vertical:
Transparencia/Ac
Ciudadanía
Legislativo ceso a la informa
Sociedad civil
Interorgánico (nivel ción
colectivo) Responsabilidad
RC horizontal:
de actos
Órganos estatales
Eficacia/Sanción
RC vertical:
Legislativo Electoral Representación
(nivel Social Transparencia/Ac
individual) ceso a la informa
Intraorgánico RC horizontal in ción
Legislativo terno: Responsabilidad
(nivel Órganos internos de actos
colectivo) del poder Legis Eficacia/Sanción
lativo
El cuadro anterior se apoya en la teoría constitucional que señala la

existencia de al m enos dos tipos de controles,26 el de distribución del p o
der entre órganos del Estado y el de negación del poder p ara frenar p o si
bles decisiones autoritarias de uno de los órganos. En cualquier caso, esos
controles son ejercidos al m enos en dos vías, por un lado interórganos
que em plean instrum entos de freno y contrapesos; p o r otro lado intraór-
ganos que perm iten controlar decisiones hacia el interior de los propios
órganos. L a existencia de órganos no electos de carácter constitucional
tam bién pueden ser m ecanism os de control ejercido p o r órganos públicos
que perm itan activar m ecanism os de participación social para influir en
26 Véase Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, trad. de Alfredo Gallego, 2a.

ed., Barcelona, Ariel, 1989.
las decisiones públicas y evaluar perm anentem ente a los gobernantes y

representantes parlam entarios.
En la literatura sobre la rendición de cuentas del P oder Legislativo,
el énfasis se coloca en la observancia de la legalidad y la garantía de la
libertad individual m ediante el control del poder interinstitucional. Es
decir, el diseño institucional del C ongreso le otorga facultades y ejerce
funciones con el fin de que los otros poderes le rindan cuentas en virtud
de que históricam ente tuvo el carácter de depositario de la soberanía del
pueblo. Con base en esta tradición y aunque el P oder Legislativo no es
soberano, en los sistem as presidenciales de división de poderes se depo
sitó la función de fiscalización a los otros órganos en el Congreso.
Es im portante destacar que el carácter endógeno de la norm atividad
parlam entaria es propio del P oder Legislativo. L a reglam entación que
u n a legislatura se otorga a sí m ism a, se h a justificado teóricam ente para
asegurar su autonom ía respecto de los otros poderes. P or ello, la Ley
O rgánica del C ongreso en M éxico y sus reglam entos, com o en otras le
gislaturas, no pasan p o r la sanción del Ejecutivo com o cualquier otro
ordenam iento legal.
L a autonom ía de u n a legislatura se m anifiesta en dos vertientes: la a u
to n o m ía organizativa-funcional, que es la capacidad de un C ongreso para
autoreglam entarse sin interferencia de otros poderes u órganos, y la au
to n o m ía financiera que le perm ite a la legislatura fijar el m onto y ejercer
sus gastos sin la intervención de agentes externos, incluso para el proceso
de fiscalización.27 Esto perm ite que las legislaturas se autoim pongan re
glam entos laxos y norm en sus actividades por acuerdos coyunturales.28
Se h a justificado erróneam ente la autonom ía de las legislaturas a través
del concepto de “soberanía parlam entaria” de los regím enes tradicionales
donde el Parlam ento era reconocido com o “el producto de la soberanía
27 Punset, Ramón, Estudios parlamentarios, Madrid, Centro de Estudios Políticos y

Constitucionales, 2001, pp. 412-415.
28 Sobre el control de los actos propios de la autonomía parlamentaria, se puede ver la
interpretación de Ramón Punset quien señala que los actos y reglamentos parlamentarios
pueden ser sujetos de control jurisdiccional exclusivamente por vicios procedimentales,
competenciales o materiales. Esta autoreferencia reglamentaria no es exclusiva de Méxi
co, es propia de los poderes legislativos más tradicionales que les permite estar ausentes
de cualquier tipo de control externo. Idem.
del pueblo, del cual em anaba todo el poder”,29 sin em bargo, ésta no tiene
cabida en las dem ocracias presidenciales m odernas donde la soberanía
reside en el pueblo y la única suprem acía es la constitucional. En una
dem ocracia constitucional de separación de poderes, todos los órganos
del p o d er deben estar sujetos a controles y contrapesos que prevengan el
ejercicio autoritario del poder. L a prevención del abuso de poder no debe
ser exclusiva para controlar los actos del Ejecutivo, sino tam bién para
p revenir la concentración del poder en los otros poderes y así evitar tira
nías parlam entarias propias de regím enes decim onónicos.
P or ello, es necesario preguntarse ¿a quién, de qué y cóm o rinde cuen
tas el P oder Legislativo? ¿Rinde cuentas el P oder Legislativo en tanto
colectividad o sus legisladores en tanto representantes de intereses diver
sos? A quí se intenta responder a esas interrogantes m ediante el análisis
detallado de las responsabilidades del P oder Legislativo.
II. P r em isa s para el a n á lisis
E n sum a, la rendición de cuentas en el P oder L egislativo opera en dos

dim ensiones (interorgánica e intraorgánica) y en dos niveles (individual
y colectivo) y se puede ejercer a través de diferentes instrum entos. La
prim era dim ensión opera a través de los controles institucionales que los
poderes del Estado ejercen sobre sí. L a división de poderes, los frenos y
contrapesos, y las responsabilidades com partidas, son m ecanism os para
lim itar el ejercicio autoritario del poder y garantizar la libertad y el ejer
cicio pleno de los derechos políticos de la ciudadanía.
L a dim ensión interorgánica opera en el nivel colectivo y a que las fa
cultades le son otorgadas al C ongreso com o tal y en esa capacidad ejerce
controles sobre los otros poderes. El diseño institucional, com o se ha
dicho aquí, propicia que sea el P oder Legislativo el que m ayores instru
m entos de control y fiscalización ejerza sobre los otros poderes e incluso
sobre órganos del Estado y agencias sem iautónom as. En sentido contra
rio, ni el Ejecutivo ni el Judicial cuentan con instrum entos sim ilares que
les perm itan balancear el poder de la legislatura. En el nivel individual,
los legisladores no son responsables ante ninguna institución externa al
29 IPU Inter-Parliamentary Union, Parliaments. A comparative Study on the Structure

and Functioning o f Representative Institutions in Forty-One Countries, Londres: IPU-
Cassell and Co., 1963, pp. 72 y 73.
propio Parlam ento y sus m ecanism os intraorgánicos, esa es u n a de las

razones p or las cuales se les garantiza inm unidad parlam entaria o fuero
constitucional.
En el nivel individual, los legisladores deben ser responsables ante sus
representados, sin em bargo los partidos políticos son los principales v e
hículos para la representación política y eventualm ente para la adopción
de decisiones en el ám bito parlam entario. Son los ciudadanos quienes
form alm ente pueden sancionar al representante p o r sus acciones, siem pre
y cuando se cuente con la inform ación necesaria para evaluar su actividad
en el Parlam ento, pero son los partidos los que cuentan con incentivos
institucionales para controlar las acciones de sus m iem bros.
El C ongreso es u n a institución política cuyas atribuciones, pero p ri
m ordialm ente su origen representativo del interés general, le asignan ta
reas de control hacia los otros poderes del Estado. A diferencia de la
burocracia o la judicatura, los representantes populares son form alm ente
iguales entre sí, por lo que los m ecanism os de rendición de cuentas in
ternos son débiles y m uchas veces sus procedim ientos de sanción nulos
o discrecionales. Sus m iem bros no están relacionados jerárquicam ente y
p o r ende los sujetos a quienes deben rendir cuentas se encuentran fuera
de la arena parlam entaria, es decir, en los liderazgos de los partidos p o lí
ticos y en los votantes de sus respectivos distritos o circunscripciones.
Se reconoce aquí un concepto m ínim o de rendición de cuentas que
describe a ésta com o una relación entre dos sujetos, uno que rinde cuentas
(A) y otro al que le rinden cuentas (Y). En esa relación, el sujeto A rinde
cuentas con respecto a M (M corresponde a sus responsabilidad y las d e
cisiones p o r las que debe rendir cuentas) cuando un individuo, órgano o
institución (Y) puede requerirle form alm ente a A que le inform e, explique
y justifique su conducta con respecto a M . En ese sistem a de rendición
de cuentas, el sujeto Y debe contar con los instrum entos de sanción por
su desem peño.30 A sí, en este análisis, Y es el propio C ongreso frente a
otros poderes, y tam bién es A frente a la ciudadanía; m ientras que M son
30 Esta definición de Philp, tiene cuatro elementos básicos: 1) el agente o institución

que es llamado a rendir cuentas, en este caso el Congreso y los legisladores; 2) el agente o
institución (Y) a quien se rinde cuentas, puede ser el ciudadano u otros órganos de poder;
3) las responsabilidades o conjunto de acciones sobre los cuales se rinde cuentas, y 4)
la capacidad formal del agente Y para exigir a A que rinda cuentas. Véase Philp, Mark,
“Delimiting Democratic Accountability”, Political Studies, Political Studies Association,
vol. 57(1), marzo de 2009, p. 32.
todas las funciones que desem peña en el ám bito de sus responsabilidades

y acciones. Es im portante destacar que donde no existe sanción, no hay
rendición de cuentas posible.
III. E l SISTEMA DE RENDICIÓN DE CUENTAS

d el P o d er L eg isla tiv o e n M éx ic o
E n este capítulo se describe el papel que h a desem peñado el P oder L e

gislativo en M éxico en m ateria de rendición de cuentas, com o poder al
que los otros poderes le rinden cuentas y com o órgano que rinde cuentas.
D icho de otra m anera, com o órgano fiscalizador pero tam bién fiscalizable.
Este capítulo se divide en dos secciones. L a prim era, de carácter des
criptivo, presenta las principales características que definieron el diseño
institucional del P oder Legislativo. En el recuento de este poder, se enfa
tizarán las funciones de control del Poder Legislativo, las razones para la
abdicación del ejercicio de estas funciones y las transform aciones que ha
tenido en los últim os años. L a segunda sección describe el sistem a de ren
dición de cuentas en el Poder Legislativo en la actualidad a través de dos
dim ensiones de análisis — interorgánica e intraorgánica— y en dos niveles
— colectiva e individual— .
El objetivo es analizar el m arco norm ativo que regula las funciones del
Poder Legislativo desde la perspectiva de un órgano que debe rendir cuen
tas a la sociedad. Se presenta un panoram a general de las obligaciones y
responsabilidades asignadas al Poder Legislativo según m andato legal en
los distintos niveles jerárquicos de la estructura jurídica: desde la C ons
titución hasta los acuerdos parlam entarios. También se describe la for
m a en que el Poder Legislativo en M éxico distribuye y ejerce los recur
sos públicos y sus m ecanism os de rendición de cuentas de los mismos.
El capítulo term ina con las conclusiones a que llega la investigación en
relación con cada u n a de las funciones del P oder Legislativo.
1. A ntecedentes del sistem a de rendición de cuentas

del P o d er L egislativo en M éxico
Com o se expresó en el capítulo anterior, el proceso de rendición de

cuentas im plica no sólo la disponibilidad de inform ación sino la existen
cia de actores responsables definidos y procesos institucionalizados para
LA RENDICION DE CUENTAS Y EL PODER LEGISLATIVO 347
h acer de éste, un proceso obligatorio y efectivo. Cabe destacar que, com o

se m uestra a continuación, hasta hace m uy poco el tem a de la rendición
de cuentas del P oder Legislativo frente a la ciudadanía, esto es el concep
to de un Legislativo que debe rendir cuentas, sim plem ente estuvo fuera
de la discusión pública. El tem a era que el P oder Legislativo no actuaba
com o contrapeso del P oder Ejecutivo y no era m ateria de discusión el que
fuera un órgano de poder sin obligación de inform ar y rendir cuentas de
su trabajo y los recursos que se le asignaban.
Los sistem as de fiscalización y algunas facultades de control ejercidas
p o r el órgano legislativo son ejem plo de la tradición de controles interor
gánicos cuyo origen en nuestro caso se rem onta a la etapa novohispana.
El diseño constitucional de principios del siglo X IX fue heredado p o r la
tradición española, lo m ism o que las entonces novedosas instituciones de
fiscalización de las cuentas públicas, cuyo origen data de las C ontadurías
M ayores de H acienda que sustituyeron a los M ayordom os M ayores de la
Corte española desde principios del siglo XIV. En la transición del régi
m en colonial al independiente y durante el siglo X IX , se conservó la fu n
ción del P oder Legislativo para revisar la cuenta pública y que fuera éste
el facultado para que le rindieran cuentas los otros órganos del poder.31
A sí, u n a revisión de las sucesivas C onstituciones desde 1824 h asta 1857
m uestra a un P oder Legislativo fiscalizador pero no fiscalizable.
L a C onstitución de 1917 m arcó el rum bo que tendría el nuevo orden
constitucional m exicano posrevolucionario. U na de las características
que entonces se buscó redefinir fue el equilibrio de poderes y el esta
blecim iento de m ayores m ecanism os de frenos y contrapesos entre los
poderes del Estado.
A pesar del otorgam iento de facultades de control al Legislativo, la
historia se encargó de evidenciar cóm o el Ejecutivo logró som eter al L e
31 Una descripción de los antecedentes de la fiscalización a las cuentas del gobier

no a través del órgano semiautónomo Contaduría Mayor de Hacienda se puede revisar
en Solares Mendiola, Manuel, La Auditoría Superior de la Federación: antecedentes y
perspectiva jurídica, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004, y el
marco jurídico en la compilación de la ASF, Auditoría Superior de la Federación, Acervo
jurídico de la rendición de cuentas y fiscalización superior en México (octubre de 1824-
abril de 2005), México, H. Cámara de Diputados, Auditoría Superior de la Federación,
2005.
gislativo a través de estratégicas reform as políticas posteriores a la p ro

m ulgación de la nueva C onstitución.32
A dicionalm ente, cabe destacar que en lo que se refiere a la función fis-
calizadora del P oder Legislativo, la Ley O rgánica de la C ontaduría M a
y o r de H acienda de 1936 anuló la capacidad que este órgano ten ía para
consignar directam ente ante un ju ez a los em pleados que tuvieran respon
sabilidad crim inal o pecuniaria que sí estaba establecida desde 1896. Esta
facultad fue reducida a la de “poner en conocim iento de la C ám ara de
D iputados a través de su com isión inspectora”, con lo que se dejó to ta l
m ente en m anos de la voluntad de la m ayoría de la C ám ara de D iputados,
la posibilidad de ju z g a r penalm ente el m al uso de los recursos públicos.
D urante los años de partido hegem ónico fue altam ente im probable que
el C ongreso exigiera cuentas al Ejecutivo. Los actos form ales com o la
presentación de inform es o com parecencia de funcionarios públicos eran
trám ites constitucionales o rituales de confirm ación del liderazgo p re si
dencial. L a existencia de un partido altam ente centralizado y disciplina
do, la coincidencia de la titularidad de la P residencia del país y el lid e
razgo del partido oficial en la m ism a persona, con m ayorías legislativas
en am bas cám aras im posibles de vencer y la cláusula de la no reelección
hicieron que la rendición de cuentas de los legisladores estuviese dirigida
a un “p rincipal”, el presidente de la R epública. El único elector era el titu
lar del Ejecutivo en su calidad de líder partidista, y era el único agente fis-
calizador de las acciones del P oder Legislativo y de sus integrantes. Las
sanciones, tam bién, fueron casi siem pre inform ales y en consecuencia,
existía una relación desequilibrada entre am bos poderes. En ese contexto,
la rendición de cuentas del P oder Legislativo frente a sus “verdaderos”
principales — los electores— no se ejerció y era poco probable que su-
cediera.33
E sta situación se fue transform ando com o resultado de las reform as
político-adm inistrativas de 197634 y de las político-electorales iniciadas
32 Marván Laborde, Ignacio, “Ejecutivo fuerte y división de poderes: el primer ensayo

de esa utopía de la Revolución mexicana”, en Marván, Ignacio y Casar, María Amparo
(coords.), Gobernar sin mayoría, México 1867-1997, México, CIDE-Taurus, 2002, p. 128.
33 Casar, María Amparo, “Las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo: el
caso de México”, Política y Gobierno, vol. VI (1), 1999, pp. 83-128.
34 La reforma de la administración pública federal de 1976 normó la relación entre los
secretarios de Estado y el Congreso para informar sobre la situación que guardaban
losasuntos de su competencia. Véase Lomelí, Leonardo y Zebadúa, Emilio, La política
en 1978 h asta dar com o resultado el prim er gobierno sin m ayoría en 1997.
L a pluralidad así alcanzada tuvo repercusiones en el sistem a de rendición
de cuentas de otros poderes frente al P oder Legislativo, aunque com o se
v erá m ás adelante, aún no al interior del propio C ongreso.35
Uno de los efectos visibles e inm ediatos de la reconfiguración del C on
greso con m ayoría opositora en la C ám ara de D iputados a partir de 1997
fue el increm ento en las actividades de fiscalización hacia el Ejecutivo.
Dos eventos sobresalieron respecto a este tem a. En 1997 se form alizó
que un partido político diferente al del titu lar del Ejecutivo presidiera la
C om isión de V igilancia de la C ontaduría M ayor de H acienda,36 y en 1999
se reform aron los artículos 73, 74, 78 y 79 constitucionales que crearon
la A uditoría Superior de la Federación. En 2000, se aprobó la Ley de
F iscalización Superior de la F ederación que otorgó m ayores capacidades
técnicas y autonom ía de gestión a este órgano de apoyo técnico del P oder
L egislativo. A dem ás, su capacidad de sanción se h a am pliado para incluir
responsabilidades resarcitorias a servidores públicos y particulares, res
ponsabilidades adm inistrativas, así com o de denuncias y querellas ante
la P rocuraduría G eneral de la R epública para procesar penalm ente a los
servidores públicos.
A sí, la función fiscalizadora del P oder Legislativo se fue am pliando
y consolidando gracias a u n a estructura ju ríd ica e institucional que ha
desarrollado nuevos instrum entos que le perm iten ejercer controles sobre
el uso de los recursos públicos y el desem peño de las dependencias de la
adm inistración p ública federal. N o obstante que estos instrum entos aún
económica de México en el Congreso de la Unión (1970-1982), México, El Colegio de

México, Fondo de Cultura Económica, 1998.
35 Para un análisis detallado de las relaciones Ejecutivo-Legislativo en gobiernos divi
didos se recomiendan los textos de Casar, María Amparo, “Los gobiernos sin mayoría en
México. 1997-2006”, Política y Gobierno, vol. 15, núm. 2, 2008, pp. 221-270, y Nacif,
Benito, “Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo tras el fin del presiden
cialismo”, Política y Gobierno, vol. XI (1), 2004, pp. 9-41. La literatura sobre la “ren
dición de cuentas” en el México contemporáneo hace énfasis en la rendición horizontal
interorgánica donde el Legislativo fiscaliza las cuentas del gobierno pero no las propias,
ni la rendición de cuentas intraorgánica.
36 En el debate para la configuración de mesas directivas de las comisiones legislati
vas al inicio de la LVII Legislatura, los partidos acordaron que un partido distinto al del
gobierno tendría la presidencia de la Comisión de Vigilancia. Ese acuerdo se ha respetado
en las legislaturas siguientes. Véase el Diario de los Debates del 30 de septiembre de
1997, año I, núm. 14, pp. 515-528.
se encuentran som etidos a intereses de carácter político de la m ayoría

legislativa del Congreso.
D urante varios años no hubo u n a exigencia legal ni ciudadana para que
el P oder Legislativo inform ara y rindiera cuentas sobre sus actividades,
del cum plim iento de sus m andatos ni del uso de recursos. E sta situación
cam bió radicalm ente a partir de que, com o parte del proceso de institu-
cionalización de la rendición de cuentas en M éxico, el C ongreso aprobó
en 2003 la Ley Federal de Transparencia y A cceso a la Inform ación P ú
b lica G ubernam ental que reglam entaba la reform a de 1977 al artículo
6o. constitucional en m ateria de derecho a la inform ación, y que creó el
Instituto Federal de A cceso a la Inform ación.37
En esa nueva disposición, se determ inó la obligatoriedad de depen
dencias y entidades públicas a dar acceso a la inform ación contenida en
sus docum entos respecto de sus funciones, ejercicio del gasto y desem
peño en general. Se incluyó entonces com o sujetos obligados tanto a los
poderes de la U nión com o a los órganos constitucionales autónom os y
cualquier otro órgano federal. P or prim era vez desde 1824, el C ongreso
quedó obligado a poner a disposición pública la inform ación que ahí se
genera. Si bien su desem peño en m ateria de transparencia h a sido p o
bre, éste se debe en gran m edida a la ausencia de sanciones especificas
p ara que las cám aras del C ongreso, los legisladores y los funcionarios
del P oder L egislativo pongan a disposición de la sociedad la inform ación
m ínim a dispuesta por ley, a la persistencia de un m arco legal carente de
m ecanism os para la rendición de cuentas intraorgánica, tanto colectiva
com o individual y, a la resistencia de los líderes parlam entarios a ser
som etidos a m ecanism os institucionales que efectivam ente los obliguen
a dar cuenta del m anejo de los recursos públicos y de las decisiones que
cotidianam ente tom an.
IV. D e sc r ipc ió n d el s istem a d e r e n d ic ió n d e cuentas

d el P o d er L eg isla tiv o e n M éx ic o
E n este apartado se describe el m arco norm ativo del sistem a de rendi

ción de cuentas vigente p ara el P oder Legislativo en M éxico. P ara ello,
se presenta un catálogo de responsabilidades legales que le son asignadas
37 Para un análisis meticuloso del marco jurídico sobre el tema, véase el capítulo de
Sergio López Ayllón, “Análisis del ciclo del uso de los recursos públicos en el orde
namiento jurídico mexicano”, en este volumen.
al C ongreso en dos dim ensiones — interorgánica e intraorgánica— y en

los niveles individual (para legisladores) y colectivo (para los órganos
parlam entarios del Congreso).
La inform ación está organizada a través de dos clasificadores, por una
parte, las obligaciones o m andatos que la C onstitución, leyes y reglam en
tos dan al P oder L egislativo y, p o r la otra, a través del tipo de función que
corresponda al C ongreso en nuestro orden norm ativo: político-adm inis
trativa, de representación, de control, legislativa y jurisdiccional, que se
describen a continuación.
Las tareas que desem peña el P oder Legislativo tienen distintos ám bi
tos de responsabilidad. P or ello, p ara analizar al P oder L egislativo desde
la perspectiva de la rendición de cuentas se propone agrupar sus faculta
des en cinco funciones:
Representación. Es la función que tiene com o propósito expresar, v in
cular y proteger los intereses, valores y dem andas de los ciudadanos con
el proceso parlam entario y las decisiones que les afectan. Incluye labores
com o las de gestoría, cabildeo y pronunciam ientos, entre otros.
Legislativa. C onsiste en la presentación, deliberación y aprobación o
rechazo de propuestas de creación o reform a de norm as de aplicación
general38 y se ejerce p o r m edio de las deliberaciones y del voto en com i
siones y en el Pleno.
P olítico-adm inistrativa. Es la actividad que desarrolla la legislatura
com o parte del proceso adm inistrativo público m ediante nom bram ientos,
ratificaciones, designaciones relativos a otros órganos de gobierno, así
com o a los actos form ales en m ateria adm inistrativa relacionados a la
v id a interna de cada u n a de sus cám aras.
D e control. Es la actividad que un órgano ejerce sobre otro con el fin
de cerciorarse del cum plim iento de que cada órgano o nivel de gobierno
se m antenga dentro de su esfera de com petencia y asegurarse del acata
m iento de sus facultades de acuerdo con lo que las leyes obligan.
Jurisdiccional. Es la actividad de aplicar el derecho en caso concreto
de controversia. L a ejercen las cám aras a través de la declaración de p ro
cedencia y del ju icio político.
38 Para los fines de la presente investigación, la capacidad y/u obligación para imponer
contribuciones y aprobar el gasto público serán integradas a la función legislativa.
Estas funciones se encuentran definidas y establecidas en los siguien

tes ordenam ientos:
• C onstitución P olítica de los Estados U nidos M exicanos (CPEUM ).

• Ley O rgánica del C ongreso G eneral de los Estados U nidos M exica
nos (LO CG EU M ).
• Ley de F iscalización Superior de la F ederación (LFSF) y Ley de
Fiscalización y R endición de C uentas39 (LFRC).
• Ley Federal de Presupuesto y R esponsabilidad H acendaria
(LFPRH ).
• Ley Federal de Transparencia y A cceso a la Inform ación P ública
G ubernam ental (LT).
• R eglam ento de Transparencia, A cceso a la Inform ación P úbli
ca y Protección de D atos Personales de la C ám ara de D iputados
(RTCD).
• A cuerdo Parlam entario para la A plicación de la Ley Federal de
Transparencia y A cceso a la Inform ación P ública G ubernam ental
en la C ám ara de Senadores (APTS).
A partir de ellos, construim os un catálogo de obligaciones del C ongre

so, que perm ite al lector identificar la obligación, el responsable específi
co de su cum plim iento y la existencia o no de sanciones p ara castigar su
incum plim iento.
Debe aclararse que este catálogo no es exhaustivo, en tanto que sólo
se presentan los m andatos y no las prerrogativas o facultades que, en es
tricto sentido, no pueden sancionarse en virtud de que su ejercicio es un
derecho y no u na obligación.
Los cuadros que presentan las obligaciones del C ongreso y de los le
gisladores están organizados de la siguiente m anera: la prim era colum na
señala el ordenam iento legal y la norm a, artículo, capítulo, apartado o
inciso de la obligación legal y su ordenam iento; la segunda colum na resu
m e el m andato específico de la ley;40 la tercera colum na identifica al suje
to específico de rendición de cuentas; la cuarta colum na m uestra cuando
39 También se incluyó la recién aprobada Ley de Fiscalización y Rendición de Cuen

tas, a pesar de que ha sido promulgada apenas el último día hábil de mayo de 2009.
40 El contenido, en los términos exactos de la norma, se puede revisar a detalle en el
anexo 1, disponible en http://www.rendiciondecuentas.cide.edu/.
existe una sanción prevista legalm ente41 y la quinta colum na clasifica la

función parlam entaria respectiva.
1. O bligaciones constitucionales
A. O bligaciones constitucionales colectivas
En esta sección se describen las responsabilidades que están directa

m ente asignadas a los órganos parlam entarios en la C onstitución. Las res
ponsabilidades ahí enlistadas son m andatos que ordenan el cum plim iento
de tareas que corresponden a las cám aras en el ám bito de la adm inistra
ción pública federal, en las tareas legislativas y de representación, así
com o en el ejercicio de las funciones de fiscalización.
En general, la C onstitución es om isa en cuanto al establecim iento de
sanciones a órganos colectivos del C ongreso p o r no cum plir con las obli
gaciones que le im pone. Tam poco designa responsables específicos por
su incum plim iento com o sí lo hace para los casos de funcionarios del P o
d er Ejecutivo o del Judicial cuando les im pone responsabilidades.
a) L a función legislativa del C ongreso está establecida principalm ente

en el artículo 73 constitucional que otorga facultades p ara legislar en
diversas m aterias pero no señala cuáles serán las sanciones en caso
de no ejercerlas o no cum plir con esa responsabilidad. Es decir, se le
facu lta al C ongreso p ara leg islar en diversas m aterias pero no se
aclara qué sucede en caso de que no lo haga. En todo caso se trata
de una co ndición p o testativ a que depende de la voluntad del leg is
lad o r y de la m ay o ría legislativa. L a excepción m ás im portante es
la aprobación anual de la Ley de Ingresos y P resupuesto de Egresos
que contiene plazos de aprobación pero sin consecuencias en caso
de no aprobación. El único control interorgánico es ejercido por
el P oder Judicial a través de la revisión constitucional de leyes y el
único m ecanism o de rendición de cuentas indirecto es el voto del
electorado.
41 N.D. significa no disponible porque el mandato no lo prevé y N.A. significa no

aplica por ser una facultad o prerrogativa y no necesariamente una responsabilidad.
CUADRO 4
O bligaciones constitucionales del Congreso, nivel colectivo.
Función legislativa
Ley Descripción de la obligación asignada Sujeto Sanción Función

CPEUM, art. 2, inci
La Cámara de Diputados establecerá las partidas específicas destinadas al cumplimiento Cámara de
so B, fracción IX, N.D. Legislativa
de prioridades en materia indígena en los presupuestos de egresos Diputados
párrafo 1 y 2.
Cámara de
El primer periodo no podrá prolongarse sino hasta el 15 de diciembre, excepto el primer
CPEUM, art. 66. Diputados y N.D. Legislativa
año de gobierno. El segundo hasta el 30 de abril
Senado
CPEUM, art. 73,
Es facultad del Congreso imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto Congreso N.D. Legislativa
VII.
Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos, previo examen, discusión y, en su
Cámara de
CPEUM, art. 74, IV. caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo. La Cámara deberá aprobar el N.D. Legislativa
Diputados
Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 de noviembre
La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de seña Cámara de
CPEUM, art. 75 N.D. Legislativa
lar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley Diputados
CPEUM, art. 102, El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas crearán órganos
Congreso N.D. Legislativa
B. de protección de los derechos humanos
El Congreso de la Unión y las Legislaturas locales expedirán las leyes de responsabili Congreso y
dades de servidores públicos Legislaturas
CPEUM, art. 117 El Congreso y legislaturas locales dictarán leyes encaminadas a combatir el alcoholismo Congreso N.D. Legislativa
CPEUM, art. 122, Congreso de
Corresponde al Congreso legislar en lo relativo al DF N.D. Legislativa
A, I a V. la Unión
CPEUM, título Congreso de
El Congreso deberá expedir leyes sobre el trabajo N.D. Legislativa
sexto, art. 123. la Unión
El Congreso de la Unión legislará en materia de culto público y de iglesias Congreso de
y agrupaciones religiosas la Unión
Com o se observa, el procedim iento p ara la aprobación del presupuesto

está sujeto a las disposiciones constitucionales y facultades que se le otor
gan en exclusiva a la C ám ara de D iputados, así com o los plazos p ara su
aprobación. En el ejercicio de esta disposición, el P oder Legislativo suele
ajustarse a los plazos constitucionales, sin em bargo cuando no es así, no
existe sanción legal alguna p ara sus m iem bros o sus órganos de gobierno
p o r su incum plim iento. A dicionalm ente, en el cuadro 5 se pueden apre
ciar las fechas de entrega del proyecto por parte del Ejecutivo y las fechas
de aprobación. Se anotan, en la tercera colum na, las fechas en que la C o
m isión de Presupuesto aprobó el dictam en, lo que nos perm ite ubicar el
tiem po que tuvo un legislador en conocer el dictam en y votarlo en el P le
no. En la m ayoría de los casos no pasa un día en que se presenta el d icta
m en y, con la dispensa de todos los trám ites y lecturas, se vota en el Pleno.
CUADRO 5
A probación de D ecreto de P resupuesto en la C ám ara de D iputados
Año del Fecha de entrega del Fecha de aprobación del Fecha aprobación del
presupuesto proyecto del Ejecutivo dictamen en comisiones Decreto en el Pleno
1998 11-nov-1997 n.d. 14-dic-1997
1999 13-nov-1998 31-dic-1998 31-dic-1998*
2000 11-nov-1999 21-dic-1999 28-dic-1999
2001 7-dic-2000 28-dic-2000 28-dic-2000
2002 13-nov-2001 31-dic-2001 31-dic-2001
2003 7-nov-2002 n.d. 15-dic-2002
2004 6-nov-2003 28-dic-2003 31-dic-2003
2005 9-sep-2004** 17-nov-2004 18-nov-2004
2006 7-sep-2005 14-nov-2005 15-nov-2005
2007 5-dic-2006 22-dic-2006 22-dic-2006
2008 11-sep-2007 12-nov-2007 12-nov-2007
2009 9-sep-2008 12-nov-2008 12-nov-2008
* Existe una incongruencia en las fechas de presentación y aprobación porque, con el
fin de aparentar que no se violó la ley y evitar un problema de nulidad jurídica del acto le
gislativo, el Pleno de la Cámara de Diputados se declaró en sesión permanente y, aunque
se aprobó hasta el 31 de diciembre, se registró oficialmente como 21 de diciembre. Esta
práctica se repitió en la LVIII Legislatura y se ha creado un precedente de violación de
plazos constitucionales, sin que haya sanción alguna.
** Año de aprobación de las nuevas disposiciones constitucionales y legales que esta
blecieron nuevos plazos
Fuente: elaboración propia con información de la Gaceta Parlamentaria de la Cámara
de Diputados.
b) E n cuanto a las obligaciones de control del P oder Legislativo sobre

otros órganos, la C onstitución tam bién es om isa y perm ite que no se
tengan criterios prácticos para verificar el cum plim iento de sus o b li
gaciones, en particular las que se refieren a la revisión de la cuenta
p ú blica y a la evaluación del desem peño de la A uditoría Superior de
la Federación.
CUADRO 6
O bligaciones constitucionales del C ongreso, n ivel colectivo.
Función de control
Es facultad exclusiva de la Cámara de Dipu Cámara

CPEUM, tados coordinar y evaluar, sin perjuicio de su
de De
art. 74, autonomía técnica y de gestión, el desempeño N.D.
II. de las funciones de la entidad de fiscalización Dipu control
tados
superior de la federación
Es facultad de la Cámara de Diputados revisar

la Cuenta Pública a través de la entidad de fisca
Cámara
CPEUM, lización superior de la federación y determinar
de N.D. De
art. 74, responsabilidades [...] Dipu control
VI. La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta
tados
Pública a más tardar el 30 de septiembre del año
siguiente al de su presentación
Es facultad exclusiva del Senado analizar la

CPEUM, política exterior desarrollada por el Ejecutivo De
Senado N.D.
art. 76, I. Federal y ratificar los tratados internacionales control
que el Ejecutivo firme
La entidad de fiscalización superior de la fede

ración fiscaliza los ingresos y egresos y recursos
CPEUM, federales, con excepción de las participaciones
De
art. 79, I federales y entrega el informe del resultado de la ASF N.D. control
y ii. revisión de la Cuenta Pública a la Cámara
de Diputados a más tardar el 20 de febrero del
año siguiente al de su presentación
CPEUM, El Senado autoriza ausencias del territorio De

Senado N.A.
art. 88 nacional mayores a siete días del presidente control

Com o se observa en el cuadro 6, el C ongreso cuenta con la facultad de

fiscalizar la cuenta pública a través del órgano superior de fiscalización
que depende de u n a com isión de la C ám ara de D iputados. Es preciso d i
ferenciar entre el cum plim iento de la actividad técnica de fiscalización,
a cargo de la A uditoría Superior de la Federación, y la voluntad política
de la m ayoría legislativa p ara analizar los inform es técnicos y aprobar o
rechazar la cuenta pública.
El proceso de institucionalización del órgano superior de fiscaliza
ción en los años recientes h a representado un avance significativo p ara el
cum plim iento de esta tarea, pero el riesgo de que la revisión de la cuen
ta pública quede som etida a intereses partidistas sigue latente y es un
problem a recurrente causado por los controles políticos con que cuenta
la C om isión de V igilancia sobre la A uditoría. M ientras que la A uditoría
cuenta con plazos fatales y sanciones directas a sus funcionarios p o r in
cum plim iento, la C om isión de V igilancia carece de los m ism os y puede
retrasar la entrega al Pleno de los inform es de la Auditoría.
En los últim os seis años, la A uditoría h a entregado a la C ám ara de
D iputados los inform es del resultado de la revisión y fiscalización de la
cuenta pública dentro de los plazos fijados por la ley, pero la C ám ara de
D iputados h a retrasado la aprobación de tales inform es. El cuadro 6 m ues
tra las fechas de entrega de los inform es técnicos y, donde es el caso, de
las que se han votado por el Pleno. Por últim o, debem os m encionar que el
“rechazo” de la cuenta pública p o r el Pleno de la C ám ara de D iputados no
tiene m ás que efectos políticos.
CUADRO 7
C um plim iento de la revisión de la cuenta púb lica
Año Entrega del

Fecha de votación de la Cámara de
cuenta Informe de la ASF Sanciones
Diputados
pública (limite 31 marzo)
15 de abril de 2009 (rechazada)

31 de marzo de
2002 (debió aprobarse el 30 de septiembre Ninguna
2004
de 2004)
15 de abril de 2009 (rechazada)
31 de marzo de
2005
de 2005)
Pendiente
30 de marzo de
2006
de 2006)
Pendiente
29 de marzo de
2007
de 2007)
Pendiente
27 de marzo de
2008
de 2008)
Pendiente
12 de marzo de
2009
de 2009)
c) Las funciones político-adm inistrativas que tienen asignadas en el

nivel constitucional los distintos órganos del C ongreso son, com o
se observa en el cuadro 8, de dos tipos: las que regulan el funcio
nam iento del C ongreso com o contrapeso del Ejecutivo al atribuirle
funciones adm inistrativas com partidas, y las que otorga en exclusi
v a al C ongreso o alguna de sus cám aras en m ateria adm inistrativa.
En am bos casos, son responsabilidades del C ongreso que no señalan
plazos p ara hacerlo ni m ecanism os o criterios de evaluación sobre
la idoneidad de los perfiles cuando se refiere a nom bram ientos. En
fechas recientes, tanto el Senado com o la C ám ara de D iputados han
potenciado el uso de m edios electrónicos para dar m ayor difusión
a las com parecencias de los funcionarios que deberán nom brar, lo
que representa un avance en térm inos de transparencia, pero este
es m ínim o cuando prevalece la secrecía u opacidad respecto de los

criterios y de la am plia difusión que debiera procurarse en ese tipo
de designaciones o ratificaciones. N o puede considerarse que esta
función político-adm inistrativa del C ongreso sea m onitoreable en
las condiciones actuales en virtud de que la ciudadanía desconoce
con qué criterios se evalúa la idoneidad de tales perfiles. L a simple
publicidad de las com parecencias de los involucrados puede rep re
sentar un avance para que la sociedad esté inform ada respecto de las
decisiones que se tom an en el P oder Legislativo, pero es insuficien
te en m ateria de rendición de cuentas del C ongreso.42
CUADRO 8
O bligaciones constitucionales del C ongreso, nivel colectivo.
Función político-adm inistrativa
Descripción de la obligación
Ley Sujeto Sanción Función
asignada
CPEUM,
Político
Art. 27, Designar magistrados de tribunales
Senado N.D. adminis
fracción agrarios a propuesta del Ejecutivo
trativa
XIX
CPEUM, Político
Art. 28, Aprobar funcionarios de Banxico Senado N.D. adminis
párrafo 7 trativa
CPEUM,
Elegir consejeros electorales a Cáma
Art. 41, Político
propuesta de los grupos parlamen ra de
Fracción N.D. adminis
tarios, previa realización de una Diputa
V, párrafo trativa
amplia consulta a la sociedad dos
tercero
CPEUM, Cáma
Designar titular de la Contraloría Político-
Art. 41, ra de
del IFE a propuesta de instituciones N.D. adminis
Fracción Diputa
públicas de educación superior trativa
V, 5 dos
42 Un ejemplo de la diferencia entre los congresos mexicano y estadounidense, en

este sentido, es el proceso de ratificación de funcionarios. Mientras que en México se
tramitan ratificaciones tan relevantes como la del Procurador General de la República,
sin discusiones ni comparecencias exhaustivas, en los Estados Unidos son procesos que
involucran la participación de diversos actores para realizar una evaluación exhaustiva
sobre su formación, perfil y experiencia en la materia para la que son propuestos.
Ley Descripción de la obligación Sujeto Sanción Función

asignada
Grupos
CPEUM, Los Grupos Parlamentarios de la C. Político-
Parla
art. 41, frac de Diputados propondrán conseje N.D. adminis
menta-
ción V, 7°. ros legislativos ante el IFE trativa
rios
Es facultad del Congreso aprobar Político-
CPEUM, Con
anualmente los montos de endeuda N.D. adminis
art. 73, VIH. greso
miento del DF trativa
Es facultad exclusiva de la Cámara
de Diputados expedir el Bando Cáma
Político-
CPEUM, Solemne para dar a conocer la de ra de
N.D. adminis
art. 74, I. claración de Presidente Electo que Dipu
trativa
hubiere hecho el Tribunal Electoral tados
del Poder Judicial de la Federación
Es facultad exclusiva del Senado
ratificar los nombramientos del
CPEUM, Político-
Procurador, Ministros, agentes di
art. 76, II y Senado N.D. adminis
plomáticos y cónsules, funcionarios
102. trativa
de Hacienda, y jefes del Ejército,
Armada y Fuerza Aérea
CPEUM, Político-
Es facultad exclusiva del Senado
art. 76, VIII Senado N.D. adminis
designar a los Ministros de la SCJN
y 96. trativa
Nombrar gobernador cuando se Político-
CPEUM,
hayan desaparecido los poderes de Senado N.D. adminis
art. 76, V
un Estado trativa
CPEUM,
Político-
art. 99, Es facultad exclusiva del Senado
Senado N.D. adminis
párrafo nombrar magistrados electorales
trativa
séptimo
Es facultad exclusiva del Senado Político-
CPEUM,
nombrar dos consejeros de la Judi Senado N.D. adminis
art. 100
catura Federal trativa
Senado
El Senado (en receso, la Com. Político-
CPEUM, o Com.
Permanente) nombrará a consejeros N.D. adminis
art. 102, B. Perma
de la CNDH trativa
nente
Cáma
La Cámara de Diputados designará Político-
CPEUM, ra de
al titular de la entidad de fiscaliza N.D. adminis
art. 79 Dipu
ción trativa
tados
D erivado de la om isión del texto constitucional respecto de los pro ce

dim ientos p ara la ratificación de los servidores públicos, en diciem bre de
2000 el Senado aprobó un acuerdo parlam entario para definir cuáles son
los nom bram ientos de funcionarios de H acienda que el Senado debe rati
ficar.43 En dicho acuerdo se estableció que estos funcionarios no podrían
to m ar posesión de sus cargos (ni de m anera interina) h asta que el Senado
los ratificase, p revia com parecencia ante la C om isión de H acienda que
evaluaría la idoneidad de sus perfiles.
d) L a función de representación tam bién resulta im precisa en el texto
constitucional pues no se identifica a “quién representan los rep re
sentantes populares” . L a C onstitución señala que el C ongreso se
com pone de diputados “representantes de la N ació n ” y senadores
(que no se aclara si lo son de entidades federativas o de sus partidos)
y a p artir de esa difusa descripción del rol representativo del legisla
dor, no es claro a quién debe rendir cuentas el “representante” . Las
únicas sanciones que se señalan en la C onstitución en ese sentido
son m otivadas p o r no presentarse a las sesiones de su Cám ara, pero
no se le obliga al diputado o senador a inform ar, explicar o ju stifi
car sus acciones a nadie. L a norm atividad interna del C ongreso no
subsana esta om isión. A dicionalm ente, al no existir reelección in
m ediata de legisladores, se priva al ciudadano de prem iar o castigar
a su representante quitando el único incentivo del legislador para
atender las dem andas de sus electores.
Del análisis del texto constitucional, sólo se reconocen dos responsabi
lidades asignadas en el nivel colectivo que corresponden a la función de
representación en los artículos 63 y 65, am bos obligan a los diputados y
senadores electos a presentarse a las sesiones del Congreso, de lo contra
rio se podría sancionar al partido político y, en el caso de los legisladores,
se llam a a los suplentes a ocupar el cargo.
43 Serán sujetos de ratificación los nombramientos que haga el Ejecutivo respecto de los
siguientes empleados superiores de Hacienda: subsecretario de Hacienda y crédito público,
subsecretario de egresos, subsecretario de ingresos, procurador fiscal de la federación, te
sorero de la federación, jefe del servicio de administración tributaria, administrador general
de recaudación, administrador general de auditoría fiscal federal, administrador general de
aduanas, administrador general jurídico, administrador general de grandes contribuyentes,
jefe de unidad de la unidad de crédito público, jefe de la unidad de coordinación con en
tidades federativas.
CUADRO 9
O bligaciones constitucionales del Congreso, nivel colectivo.
F unción de representación
Incurrirán en responsabilidad, que la

misma ley sancionará, los Partidos Po
líticos que habiendo postulado candi Repre
CPEUM, Partidos
datos en una elección para diputados o N.D. senta-
art. 63. políticos
senadores, acuerden que sus miembros ción
que resultaren electos no se presenten
a desempeñar sus funciones
El Congreso se reunirá a partir del

De no
1o. de septiembre de cada año, para
Congre reunirse Repre
CPEUM, celebrar un primer período de sesiones
so de la se llama senta-
art. 65. ordinarias y a partir del 1o. de febrero
Unión a su ción
de cada año para celebrar un segundo
plentes
período de sesiones ordinarias
e) L a función jurisdiccional prevista en la C onstitución se refiere a la

responsabilidad que el P oder Legislativo debe ejercer en caso de
acusaciones a los servidores públicos que señala la propia C onsti
tución, pero ésta no le asigna plazos ni procedim ientos específicos
p ara cum plirla. El efecto de esta laxa disposición h a sido que las
dem andas de ju icio político queden archivadas en la Subcom isión
de E xam en Previo. A pesar de que los plazos sí se especifican en la
L ey Federal de R esponsabilidades de los Servidores Públicos, los
integrantes de la subcom isión referida pueden sin incurrir en res
ponsabilidad alguna, eludir su cum plim iento.
C U A D R O 10
O bligaciones constitucionales del Congreso, nivel colectivo
F unción ju risdiccional
Es facultad del Senado erigirse en

Jurado de sentencia para conocer en
CPEUM, juicio político de las faltas u omisiones
Jurisdic
art. 76, que cometan los servidores públicos Senado N.D.
cional
VII. y que redunden en perjuicio de los
intereses públicos fundamentales y de
su buen despacho
Para sancionar los servidores públicos

previstos en el 110 constitucional, la Cáma
Cámara de Diputados procederá a la ra de
CPEUM, acusación respectiva ante el Senado, Dipu
art. 110, previa declaración de su mayoría tados y Jurisdic
N.D.
párrafo absoluta, con procedimiento y con Cáma cional
cuarto. audiencia del inculpado. ra de
La Cámara de Senadores se erigirá en Sena
Jurado de Sentencia en los términos dores
de ley
Com o puede observarse a partir del análisis de las obligaciones cons

titucionales, la am bigüedad e im precisión de la m ayoría de los m andatos
im piden su eficaz cum plim iento y la posibilidad de exigir cuentas al L e
gislativo en prácticam ente todas las funciones que desem peñan. El texto
constitucional propicia que el P oder Legislativo evada sus responsabili
dades y lo exim e de rendir cuentas a la sociedad por sus acciones.
E n síntesis, a pesar de que existen obligaciones constitucionales es
pecíficas p ara el C ongreso y sus cám aras, no existen sanciones p o r su
incum plim iento. Al respecto, se advierten tres fenóm enos: 1) las obliga
ciones colectivas no son m onitoreables o no existen instrum entos ju ríd i
cos que garanticen al público la inform ación sobre el proceso de to m a de
decisiones; 2) la ausencia de m ecanism os institucionales que garanticen
el cum plim iento de los plazos establecidos y de sanción correspondiente,
y 3) la existencia de un poder casi absoluto de la m ayoría p ara cum plir o
no sus obligaciones de control y contrapeso.
Si la m ayoría legislativa no ratifica o nom bra a los funcionarios a los

que están obligados, si no estudia la cuenta pública o la aprueba fuera del
plazo establecido, si no otorga partidas presupuestales específicas para
asuntos indígenas o si no im pone las contribuciones necesarias para cu
b rir el presupuesto, p o r m encionar algunos m andatos, m ás allá del posible
voto de castigo a la m ayoría, no tiene sanción ni responsabilidad alguna.
L a ciudadanía carece de instrum entos legales para evaluar el cum pli
m iento de las responsabilidades de los legisladores, no sólo por la ausen
cia de un m arco jurídico claro sino p o r la opacidad con que al interior
del C ongreso las decisiones son tom adas. L a carencia de una tradición
parlam entaria de rendición de cuentas se refleja en la arquitectura cons
titucional y en las om isiones legales que perm iten esconder a la opinión
p ú blica los m ecanism os y criterios m ediante los cuales el P oder L egisla
tivo desarrolla sus actividades.
B. O bligaciones constitucionales individuales
De entre las responsabilidades a nivel constitucional en el nivel in d i

vidual de la rendición de cuentas, tam bién se debe diferenciar entre las
responsabilidades asignadas a los legisladores y sus facultades constitu
cionales. E sta desagregación es oportuna para evaluar el diseño del sis
tem a de rendición de cuentas en el nivel específico del legislador porque
éstos cuentan con facultades otorgadas constitucionalm ente y sobre las
cuales no se prevén sanciones p o r no ejercerlas en virtud de su condición
potestativa. D estacan la facultad otorgada en el artículo 71 constitucio
nal p ara la presentación de iniciativas. N o aplica la sanción p o r tratarse
de derechos y no de obligaciones constitucionales, de tal form a que un
legislador que no presenta iniciativas de ley no incurre en falta, aunque
sí incurriría en falta si no se presentase a sesiones sin causa justificada,
com o se advierte en el cuadro 11.
P ara ejercer cualquier función parlam entaria, un legislador debe asistir
a las sesiones del C ongreso y de su respectiva cám ara. U na de las pocas
obligaciones que tienen los legisladores, con sanción prevista constitu
cionalm ente, es justam ente la de asistir al Pleno.44 D esde septiem bre de
44 La forma para evaluar el comportamiento de los legisladores en lo individual y en

lo colectivo es el voto, el cual sirve como instrumento para la rendición de cuentas y como
base empírica para el análisis.
2003, se cuenta con inform es públicos de las asistencias de los legislado

res, aunque no se especifica ahí cuando una falta es “justificada” y cuál
es el criterio que aplican las m esas directivas p ara justificar las m ism as
a pesar de que las causas estén señaladas expresam ente en acuerdos p ar
lam entarios tanto en el Senado com o en la C ám ara de D iputados.45 En
efecto, este hecho representa un avance, m ínim o, para la evaluación de
la actividad específica de un legislador. Sin em bargo, han sido los propios
legisladores quienes argum entan que su presencia en el Pleno no es un
indicador de su desem peño, pues la m ayor parte del trabajo legislativo
es en com isiones y en grupos de trabajo. De ser así, la estructura de ren
dición de cuentas resulta aún m ás endeble porque no hay difusión de las
responsabilidades que tienen los legisladores en las com isiones de las que
form an parte. Las actividades en com isiones son poco transparentes, su
desem peño no es sancionado por ninguna instancia interna, los reportes
sobre sus asistencias no son públicos y los criterios de justificación son
aún m ás discrecionales.
El cuadro 11 señala el m arco jurídico constitucional bajo el cual están
obligados los legisladores federales p ara el desem peño de sus funciones,
todas las cuales son en el ejercicio de su función representativa.
45 Mediante acuerdo parlamentario en octubre de 2006, el Senado considera “justifi

cada” una ausencia en el Pleno las siguientes causas: enfermedad, trabajo en comisiones,
encomiendas oficiales, participación en actos oficiales federales, estatales o municipales;
percances ocurridos en el traslado hacia el Senado, o incluso por permisos solicitados
previamente. Por su parte, la Cámara de Diputados, en septiembre de 2006 considera
“justificadas” las ausencias del Pleno por “razones de salud, fuerza mayor o caso fortui
to”, trabajo en comisiones o por permiso otorgado por la Mesa Directiva. Sin embargo,
según actas de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, existen le
gisladores que justifican sus ausencias por no haber encontrado boleto de avión para el día
de la sesión o incluso por tener un viaje de carácter familiar programado con antelación.
Previamente, en noviembre de 2001, la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Di
putados había cedido a la facultad de justificar las inasistencias a los coordinadores de los
grupos parlamentarios, así, entre 2001 y 2006, se estableció que cada Grupo Parlamentario
regularía estatutariamente “como estime pertinente, lo relativo a la justificación de dichas
inasistencias”.
C U A D R O 11
O bligaciones constitucionales, n ivel individual
Presi Desti
El presidente de cada Cámara velará
dentes tución
por el respeto al fuero constitucional Repre
CPEUM, de por dos
de los miembros de la misma y por senta-
art. 61. ambas terceras
la inviolabilidad del recinto donde se ción
cáma partes
reúnan a sesionar
ras del Pleno
Descuen
Los diputados o senadores que falten
to de
diez días consecutivos, sin causa Dipu
dieta por Repre
CPEUM, justificada o licencia, con la cual se tados y
inasis senta-
art. 63. dará conocimiento a ésta, renuncian a Sena
tencia ción
concurrir hasta el período inmediato, dores
injustifi
llamándose a los suplentes
cada
Incurrirán en responsabilidad, y se
Dipu Entra el
harán acreedores a las sanciones que
tados y suplente Repre
CPEUM, la ley señale, quienes habiendo sido
Sena y se san senta-
art. 63. electos diputados o senadores, no se
dores ciona al ción
presenten a desempeñar el cargo dentro
electos partido
del plazo señalado
Los diputados y senadores que no
Dipu
concurran a una sesión, sin causa jus Descuen Repre
CPEUM, tados y
tificada o permiso, no tendrán derecho to de senta-
art. 64 Sena
a la dieta correspondiente al día en que dieta ción
dores
falten
L a teo ría dem ocrática parte del supuesto de que el principal m eca
nism o de sanción hacia los legisladores con que cuenta la ciudadanía es
el voto. Sin em bargo, éste no puede ejercerse si el ciudadano no tiene
inform ación suficiente para evaluar el desem peño de su representante y,
m enos aún, cuando el representante está im pedido constitucionalm ente
p ara ser reelecto. En M éxico se conjugan am bos factores que im piden
la rendición de cuentas: la inform ación es escasa y los instrum entos de
sanción son débiles. El diseño constitucional propicia la opacidad e irres
ponsabilidad de los legisladores en el desem peño de sus actividades p ar
lam entarías, de esa form a se distorsiona la m ás m ínim a concepción de un

proceso dem ocrático donde las autoridades rindan cuentas del encargo
p ara el que fueron votados.
2. O bligaciones en leyes secundarias
U na revisión del m arco jurídico en leyes secundarias y la orgánica

del C ongreso con m andam ientos específicos p ara el P oder Legislativo
nos b rin d a un panoram a general de los alcances del régim en jurídico para
asignar responsabilidades y sanciones por el cum plim iento de las funcio
nes atribuidas al C ongreso en M éxico. Sin la pretensión de hacer una re
visión exhaustiva de todas las responsabilidades parlam entarias, aquí se
destacan los m andatos establecidos para el C ongreso en las leyes de fisca
lización, presupuestaria y de transparencia. Tam bién se evalúa si el p úbli
co cuenta con los instrum entos suficientes para evaluar el cum plim iento
de las m ism as y cuáles son las condiciones en que esta observación puede
hacerse efectiva.
A. O bligaciones colectivas en leyes secundarias
A l igual que en el análisis constitucional, en las leyes secundarias del

nivel colectivo se asignan responsabilidades al P oder Legislativo y a sus
m iem bros. Sin em bargo, en la m ayoría de los casos no existen sanciones
específicas p o r tratarse de facultades potestativas.
E n los cuadros 11 al 15 se m uestra el detalle de m andatos al P oder
L egislativo — interorgánicos e intraorgánicos— por función parlam enta
ria. D estaca el núm ero y contenido de responsabilidades en la función de
control incluso p o r encim a de las legislativas y de las de representación
que son prácticam ente nulas.
Del análisis de la Ley O rgánica del C ongreso se desprende que este or
denam iento conserva características del pasado autoritario donde m uchas
de las decisiones se tom aban de m anera poco transparente. En su artículo
93, prevé que las reuniones de com isiones del Senado “podrán ser p úbli
cas, cuando así lo acuerden sus integrantes” . Este precepto rom pe con el
principio de m áxim a publicidad, inherente al gobierno representativo y
a la rendición de cuentas. Ello ejem plifica la opacidad de m uchas de las
decisiones legislativas pues la excepción es la transparencia, no la regla.
Este fenóm eno h a venido siendo superado relativam ente en los años re
cientes a través de las transm isiones del canal de televisión del Congreso,
pero la vigencia de una ley que estim ula la opacidad y la discrecionali-
dad, no abona a favor de una rendición de cuentas efectiva de un sistem a
dem ocrático. M ás grave aún, es que las m inutas y versiones estenográfi
cas de las reuniones de órganos colegiados y las votaciones de sus in te
grantes de las com isiones son prácticam ente inaccesibles.
a) E n las leyes secundarias se presentan dos tipos de obligaciones, por
un lado, las que se refieren a la norm atividad del “poder de bolsa”
u obligación para aprobar las disposiciones que atiendan las n ecesi
dades presupuestales del Estado y, por otro lado, las que se refieren
al procedim iento legislativo y la sustanciación de cada una de sus
etapas. El p rim er grupo se deriva de la Ley de Presupuesto y R es
ponsabilidad H acendaría que im pone al Ejecutivo y al Legislativo
la corresponsabilidad de proponer y autorizar, respectivam ente, los
recursos que habrán de em plearse en el ejercicio fiscal. El segundo
grupo, se refiere a las disposiciones internas de los procedim ientos
que se deberán aplicar para cum plir con cada una de las etapas del
procedim iento legislativo en el C ongreso y para la organización de
la estructura interna de am bas cám aras del C ongreso. Com o se d e
talla en el cuadro 12, las sanciones previstas sólo son aquellas que
se aplican a la M esa D irectiva p o r no desem peñar su función ad e
cuadam ente, sin em bargo, para que la sanción de rem oción pueda
ser efectiva, debe contar con el voto de las dos terceras partes del
Pleno.
C U A D R O 12
O bligaciones en leyes secundarias, n ivel colectivo.
Función legislativa
Ley Descripción de lafacultad otorgada Sujeto Sanción Función

Toda modificación al presupuesto
Comi
por parte del Congreso debe incluir
siones de
LFPRH, la fuente de ingreso o reducción de Legisla
Hacienda N. A.
art. 18. las partidas respectivas, las comisio tiva
y Presu
nes deben señalar la fuente de esa
puesto
erogación
Procede
LFpRH, La Cámara tendrá 15 días para emitir Cámara pro
Legisla
art. 21, una opinión sobre reducciones presu- de Dipu puesta
tiva
c). puestales de la SHCP tados del Eje
cutivo
El proceso de examen, discusión,

LFpRH,
modificación y aprobación de la Ley Cámara
art. 42, Legisla
de Ingresos y del Presupuesto, deberá de Dipu N. D.
VIH, a) tiva
apegarse a criterios técnicos para ajus tados
a e).
tar fuentes de ingresos (ej. petroleros)
La Comisión de Presupuesto esta

LFpRH, blecerá mecanismos de participación Comisión
Legisla
art. 42, de las comisiones ordinarias para el de Presu N. D.
tiva
VIII, f). examen y aprobación del presupuesto puesto
por sector
La Mesa Directiva asegura el desa
rrollo de las sesiones; interpreta las Destitu
LOC- normas internas, formula el orden del ción por
Mesa
GEUM, día; revisa que dictámenes, propues las dos
Directiva Legisla
art. 20, tas, mociones, etc. cumplan con las terceras
C. de tiva
fracción normas que regulan su formulación partes
Dips.
2. y presentación; determina sanciones del
por conductas que atenten contra la Pleno
disciplina parlamentaria
LOC- En la primera sesión de cada periodo
Grupos
GEUM, ordinario, cada grupo parlamentario Legisla
parlamen N. D.
art. 26, presentará la agenda legislativa que tiva
tarios
4. abordará durante el transcurso de éste

La Conferencia para la Dirección de Conferen
los Trabajos Legislativos establece el cia para la
LOC-
programa legislativo de los periodos Dirección
GEUM, Legisla
de sesiones, impulsa el trabajo de de los N.D.
art. 38, tiva
las comisiones para la elaboración Trabajos
1.
y el cumplimiento de los programas Legislati
legislativos vos
La Mesa Directiva determina el trá Destitu
mite de los asuntos del Pleno, formula Mesa Di ción por
LOC-
el orden del día de sesiones; verifica rectiva de las dos
GEUM, Legisla
el contenido de dictámenes, acuerdos la Cámara terceras
art. 66, tiva
parlamentarios, mociones y comunica de Sena partes
1.
dos; presenta al Pleno el proyecto de dores del
presupuesto de la Cámara Pleno
El Presidente de la Mesa excitará a Se
Comisio
LOC- las comisiones para que presenten podrá
nes del
GEUM, dictamen si han transcurrido 20 días turnar Legisla
Senado
art. 67, hábiles después de que se les turne a otra tiva
de la Re
1. algún asunto, para que lo presenten en Comi
pública
un término de 10 días sión
Junta de
La Junta de Coordinación Política ela Coordi
LOC- borará el programa legislativo de cada nación
Legisla
GEUM, periodo de sesiones, el calendario de Política N.D.
tiva
art. 82 trabajo para su desahogo y puntos del del Sena
orden del día de las sesiones del Pleno. do de la
República
b) R especto a la facultad de control, sobresalen los instrum entos que

en m ateria de fiscalización cuenta la C ám ara de D iputados fren
te a otros poderes. El 30 de abril de 2009 fue aprobada la Ley de
F iscalización y R endición de C uentas y enviada al Ejecutivo quien
la publicó un m es después.46 E sta ley corresponde a las reform as
46 El análisis del cuadro 10 incluye tanto la Ley de Fiscalización Superior de la Fe

deración (LFSF) como la Ley de Fiscalización y Rendición de cuentas que la abroga y
que fue publicada el último día hábil de mayo de 2009. Se incluyen ambas porque aquí se
busca describir el sistema de rendición de cuentas y cómo ha sido diseñado legalmente.
constitucionales publicadas en m ayo de 2008 cuando se facultó al

C ongreso para legislar en m ateria de contabilidad gubernam ental.
L a nuev a ley, que abroga la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación, redujo el tiem po de revisión de la cuenta pública, esta
bleció los principios de fiscalización para las entidades federativas
adem ás de que incluyó el concepto de verificación de desem peño
en el cum plim iento de objetivos de las entidades fiscalizadas. La
nuev a ley tam bién creó un título octavo denom inado “ C ontraloría
Social” que sim plem ente señala que la A uditoría “podrá” conside
rar peticiones, solicitudes y denuncias de la sociedad civil p ara su
program a de auditorías, visitas e inspecciones, sin ningún criterio u
obligación para tom ar en cuenta las solicitudes de la sociedad civil
organizada ni de particulares. A pesar de ello, la reform a pretende
fortalecer la capacidad de sanción de la A uditoría Superior de la
Federación al otorgarle am plias facultades en la m ateria, aunque sin
otorgarle plena autonom ía sino que ratifica lo que ha venido siendo,
un órgano interno de la C ám ara de D iputados que depende directa
m ente de u n a de sus com isiones com o se describe en el siguiente
cuadro.47
El cuadro 13 describe las obligaciones del P oder Legislativo en las
leyes secundarias correspondientes a la función de control en sus dos
dim ensiones: interorgánico — cuando se trata de actividades del Poder
Legislativo com o tal, respecto de la fiscalización a otros poderes y com o
sujeto de fiscalización por otros actores— e intraorgánico — cuando se
refiere a los instrum entos internos de control que está obligado a ten er el
C ongreso en el cum plim iento de sus actividades— a pesar de que, com o
se h a m encionado, la tarea de fiscalizar la cuenta pública es realizada por
el órgano superior de fiscalización.
47 Como se advierte del cuadro previo, las disposiciones legales en materia de pro
ceso presupuestario son consideradas como una función legislativa en virtud de que, aún
siendo el decreto presupuestal un acto materialmente administrativo y no una norma de
carácter general, sus consecuencias sí tienen efectos de carácter legal. Para una discusión
sobre el alcance legal del decreto presupuestario, se puede revisar el texto de Gutiérrez,
Gerónimo et al., El proceso presupuestario y las relaciones entre los órganos del poder.
El caso mexicano en perspectiva histórica y comparada, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2001.
Los controles interorgánicos a que debe som eterse el P oder L egislati

vo, com o sujeto que rinde cuentas, son los expresam ente señalados en la
Ley Federal de T ransparencia y A cceso a la Inform ación G ubernam ental,
que le obligan a poner a disposición de la sociedad, to d a la inform ación
relativa a sus actividades. M ientras que las intraorgánicas, se refieren a
las obligaciones que tienen diversos órganos internos del P oder L egis
lativo, alguna de las cám aras, o com isiones legislativas específicas para
desem peñar su actividad. En algunos casos se señalan los plazos para la
entrega de resultados, de ellos destacan la C om isión de Presupuesto y
C uenta P ública y la C om isión de V igilancia, las cuales, com o se señaló
detalladam ente en las obligaciones constitucionales, no se han ajustado a
los plazos y tam poco han tenido repercusión legal alguna.
C U A D R O 13
Función de control

Los órganos deberán ofrecer informa
ción relativa a estructura; facultades, Cámara
Ley de
directorio, remuneración por puesto, de Dipu De
Trans
domicilio, metas y objetivos, servicios, tados y control
parencia N.D.
trámites, presupuesto e informes de Cámara interor
(LT),
ejecución, auditorías, contrataciones, de Sena gánico
art. 7o.
marco normativo, participación ciuda dores
dana, etcétera
El Congreso deberá hacer pública toda

De
información relativa a los montos y las Congreso
LT, art. control
personas a quienes entreguen recursos de la N.D.
12 interor
públicos, e informes que dichas perso Unión
gánico
nas les entreguen
El Poder Legislativo establecerá los Se esta

Poder De
órganos, criterios y procedimien blecen
LT, art. Legis control
tos para proporcionar el acceso a la en nuevo
61 lativo interor
información, de conformidad con los regla
Federal gánico
principios y plazos de la LT mento

Ambas cámaras elaborarán anualmen De
LT, art. te un informe público del acceso a la Ambas control
N.D.
62 información, del cual deberán remitir cámaras interor
una copia al IFAI gánico
Las Cámaras analizarán el informe del
De
LOC- Presidente. El análisis se desarrollará
Ambas control
GEUM, por materias: política interior, política N.D.
cámaras interor
art. 7o. económica, política social y política
gánico
exterior
De
LFPRH, Los Poderes Legislativo y Judicial y Congreso
control
art. 45, los entes autónomos establecerán siste de la N.D.
intraor-
III. mas internos de control presupuestario Unión
gánico
La Comisión de Vigilancia evalúa el Comi De
LFSF,
desempeño de la ASF y presenta al sión de control
arts. 66 N.D.
Pleno el informe de la revisión de la Vigilan intraor-
y 67.
cuenta cia gánico
La Comisión de Vigilancia realizará un
Comi De
análisis del Informe del Resultado y lo
LFRC, sión de control
enviará a la Comisión de Presupuesto N.D.
art. 34 Vigilan intraor-
y se podrá solicitar opinión a otras
cia gánico
comisiones ordinarias
La comisión de Presupuesto estudiará
Comi De
el informe de resultados y la cuenta
LFRC, sión de control
pública y someterá el dictamen de la N.D.
art. 36 Presu intraor-
cuenta al Pleno a más tardar el 30 de
puesto gánico
septiembre.
Las comisiones de Vigilancia y de
Comi
Presupuesto deberán emitir una De
siones de
LFRC, opinión sobre las reglas de operación control
Vigilan N.D.
art. 38 del Programa para la Fiscalización intraor-
cia y Pre
del Gasto Federalizado enviado por la gánico
supuesto
ASF a más tardar el 15 de marzo
La
Comi Unidad De
LFRC, La Comisión de Vigilancia coordina
sión de sanciona control
arts. 76 las relaciones entre la Cámara y la
Vigilan (arts. intraor-
y 77 ASF y evalúa su desempeño
cia 102 y gánico
103)

Comisio
Las comisiones de Hacienda y Pre De
nes de la
LFPRH, supuesto de la Cámara de Diputados control
Cámara N.D.
art. 110. analizarán y evaluarán las metas de los intraor-
de Dipu
programas aprobados gánico
tados
Las comisiones darán opinión a la
Comisión de Presupuesto sobre los Comi
LOC- De
informes del Poder Ejecutivo y demás siones
GEUM, control
entidades fiscalizadas. Dichas opinio ordina N.D.
art. 45, intraor-
nes deberán ser enviadas a más tardar rias de la
5. gánico
sesenta días después de la recepción CDD
de los informes
Grupos
De
LoC- Los grupos parlamentarios deberán Parla
control
GEUM, presentar a la contraloría interna un menta- N.D.
intraor-
art. 113. informe semestral de gasto rios del
gánico
Senado
En el siguiente cuadro se incluyen las obligaciones legales en la fu n

ción parlam entaria de control interorgánico, éstas expresam ente designa
das p ara la A uditoría Superior de la Federación. Com o resulta evidente,
cuando se trata de obligaciones para el P oder Legislativo y sus com isio
nes, no existe sanción prevista, pero cuando son órganos técnicos com o
el órgano de fiscalización, las sanciones son precisas e incluyen no sólo la
rem oción de sus titulares sino la posibilidad de fincar responsabilidades
adm inistrativas o penales. Incluso, la C om isión de V igilancia cuenta con
u n a U nidad de E valuación y C ontrol de la A uditoría que puede sancionar
a dicho órgano, pero ésta no goza de autonom ía y a que las sanciones que
puede solicitar p ara el auditor u otros funcionarios de la A SF deberán ser
previam ente avalados por la C om isión de V igilancia. Igualm ente, la es
tru ctu ra adm inistrativa de la U nidad, form a parte de la propia estructura
de la C om isión de V igilancia. Un ejem plo claro de las consecuencias de
esta ausencia de sanciones cuando se trata de decisiones de los órganos
políticos del P oder Legislativo es la que se refiere a la adm inistración de
los recursos públicos p o r parte de las C ám aras del C ongreso. Según el In
form e del R esultado de la R evisión de la C uenta P ública 2007 elaborado
p o r la A uditoría Superior de la Federación, se identificó que la C ám ara de
D iputados no devolvió los rem anentes del presupuesto (por un m onto de

173 m illones de pesos) com o lo obliga el artículo 54 de la Ley de Presu
puesto incluido en el cuadro 14. P or el contrario, la Junta de C oordinación
Política de la C ám ara de D iputados decidió “repartir” el rem anente en
partes proporcionales entre los grupos parlam entarios. N o existe sanción
alguna p o r esta reasignación discrecional de recursos.
C U A D R O 14
O bligaciones en leyes secundarias
Función de control-Auditoría Superior de la F ederación

LFSF y La Cámara de Diputados está a cargo de la
De
LFRC revisión de la cuenta pública, y se apoya en ASF N.A.
control
art. 3 la ASF
LFSF, La cuenta pública será turnada a la ASF De
ASF N.D.
art. 15 para su revisión y fiscalización superior control
ASF y Sujeto a
La ASF propondrá procedimientos de
legis Ley de
LFSF, coordinación con legislaturas estatales para De
laturas Respon
art. 33. la fiscalización de recursos federales que control
estata sabili-
ejerzan entidades federativas y municipios
les dades
La ASF fiscalizará los recursos federales
que ejerzan las entidades federativas,
Sujeto a
municipios y delegaciones del DF, con
Ley de
LFRC, excepción de las participaciones federales De
ASF Respon
art. 37 y recursos federales destinados y ejercidos control
sabili-
por cualquier entidad, persona física o
dades
moral, pública o privada, y los transferidos
a fideicomisos, mandatos o fondos
Remo
ción,
art. 92,
La ASF tendrá un plazo improrrogable (31
LFRC y
LFSF, de marzo) para realizar su examen y rendir De
ASF Sujeto a
art. 30 en dicha fecha a la Cámara el informe del control
Ley de
resultado correspondiente
Respon
sabili-
dades

Remo
ción,
La ASF debe informar a la Cámara de las
art. 92,
observaciones fincadas y procedimientos
LFRC y
LFSF, iniciados para la imposición de sancio De
ASF sujeto a
art. 32. nes, observaciones, recomendaciones y control
Ley de
acciones promovidas hechas a las entidades
Respon
fiscalizadas
sabili-
dades
La ASF dará cuenta a la Cámara en el In

Remo
forme del Resultado de las observaciones,
LFRC, ción, De
recomendaciones y acciones promovidas y ASF
art. 30 art. 92, control
de multas y demás acciones que deriven de
LFRC
los resultados de las auditorías practicadas
La ASF informará a la Cámara del estado

Remo
que guarda la solventación de observacio
LFRC, ción, De
nes y acciones promovidas a las entidades ASF
art. 30 art. 92, control
fiscalizadas (semestral) y deberá ser publi
LFRC.
cado en la página de Internet
La ASF enviará a la Comisión de Vigilan

cia y a la de Presupuesto, a más tardar el Remo
LFRC, 15 de febrero las reglas de operación del ción, De
ASF
art. 38 Programa para la Fiscalización del Gasto art. 92, control
Federalizado, y en septiembre se informará LFRC.
su cumplimiento
Rein
Los poderes o dependencias que al 31 de
tegrar
LFPRH, diciembre conserven recursos deberán Con De
recursos
art. 54. reintegrar el importe a la Tesorería dentro greso control
al Eje
de los 15 días siguientes
cutivo
Las comisiones ordinarias cuya materia se Comi
LOC- corresponde con los ramos de la Adminis siones
GEUM, tración Pública harán el estudio del informe ordi De
N.D.
art. 45, presidencial y formularán un documento narias control
4. en el que consten las conclusiones de su de la
análisis CDD

Uni
dad de
Eva
La Unidad de Evaluación y Control de la
LFSF, lua-
ASF vigilará el desempeño de los servido De
arts. 91 ción y N.D.
res públicos de la ASF y dependerá de la control
y 92 Con
Comisión de Vigilancia
trol
de la
ASF
c) R especto a la función político-adm inistrativa, a diferencia de las

obligaciones constitucionales que le perm iten al L egislativo ser un
contrapeso de otros poderes y participar en los nom bram ientos de
servidores públicos, en la Ley O rgánica del C ongreso se establecen
criterios de organización interna de las cám aras y de sus respec
tivos órganos internos com o las m esas directivas, la C onferencia
p ara la D irección y Program ación de los Trabajos Legislativos, al
gunos aspectos de trabajo en com isiones y se señalan los alcances
de las respectivas juntas de coordinación política. D el análisis de la
ley, se concluye que es éste últim o órgano interno el que concentra
la m ayoría de los poderes. L a junta, integrada por los coordinado
res de los grupos parlam entarios, tiene facultades para asignar los
recursos que la respectiva C ám ara le otorga a los propios grupos
parlam entarios, propone la integración de las com isiones y define
quienes ocuparán las m esas directivas de las com isiones, lo cual
im pide a los m iem bros de la com isión elegir a sus presidentes, ad e
m ás de ten er la facultad de aprobar el anteproyecto de presupuesto
anual de la Cám ara. M ediante esas facultades, los coordinadores de
los grupos aseguran la disciplina de los legisladores de sus partidos
dentro de las com isiones, y a que u n a indisciplina puede ser sancio
nada inform alm ente m ediante la rem oción de la com isión y la leal
tad puede ser prem iada m ediante la designación com o presidente o
secretario de alguna com isión relevante o con presencia m ediática.
En ese sentido, la ley orgánica está diseñada para que el legislador
inform e y justifique sus acciones al coordinador de su partido y no
a sus electores.
C u A D R o 15
Función político-adm inistrativa

La comisión de vigilancia debe
Comi Político
presentar la propuesta de los candi
LFSF, art. sión de admi
datos a ocupar el cargo de Auditor N.D.
67, VIH. Vigi nistra-
Superior y del Titular de la Unidad
lancia tiva
de Evaluación
Para la conformación de los grupos
parlamentarios, los partidos comuni
Grupos Político
carán a la Cámara a más tardar el 28
LOCGEUM, Parla admi
de agosto, la integración de su grupo N.D.
art. 14, 4. menta- nistra-
y enviarán: denominación del Grupo
rios tiva
Parlamentario; listado de integrantes;
y nombre del coordinador
Para la elección de Mesa Directiva,

los Grupos Parlamentarios postularán
a candidatos que cuenten con una Grupos Político
LOCGEUM. trayectoria y comportamiento que Parla admi
N.D.
art. 17 acrediten prudencia, tolerancia y menta- nistra-
respeto en la convivencia, así como rios tiva
experiencia en la conducción de
asambleas
En la primera sesión ordinaria de la

Legislatura, cada Grupo Parlamenta Grupos Político
LOCGEUM, rio entregará a la Secretaría General: Parla admi
N.D.
art. 26 el Acta de constitución; las normas menta- nistra-
de funcionamiento interno; el nombre rios tiva
del coordinador
La Junta de Coordinación Política
dispondrá una subvención mensual Grupos Político
LOCGEUM,
para cada Grupo Parlamentario, in Parla admi
art. 29, 1 N.D.
tegrada por una suma fija de carácter menta- nistra-
y 2. general y otra variable, en función rios tiva
del número de diputados

Comi
Al final de la legislatura, las comi Político
siones
LOCGEUM, siones deberán entregar un archivo admi
ordina N.D.
art. 45, 6. con todos los asuntos que les sean nistra-
rias de
turnados tiva
la CDD
Comi
Político
Las comisiones elaborarán su pro siones
LOCGEUM, Admi
grama anual de trabajo y rendirán un ordina N.D.
art. 45, 6. nistra-
informe semestral de actividades rias de
tiva
la CDD
Comi
Político
Las comisiones ordinarias deberán siones
LOCGEUM, Admi
sesionar cuando menos una vez al ordina N.D.
art. 45, 6. nistra-
mes rias de
tiva
la CDD
Para la constitución de los grupos Grupos Político
LOCGEUM, parlamentarios deberán presentar: Parla admi
N.D.
art. 72 acta constitutiva, nombre del coordi menta- nistra-
nador y estatutos o normas internas rios tiva
d) Las obligaciones que corresponden a la función jurisdiccional del

C ongreso están establecidas en el nivel constitucional aunque algu
nos detalles de procedim iento se señalan en la Ley Federal de R es
ponsabilidades de los Servidores Públicos, ahí se señala en su artícu
lo 12, que la Subcom isión de Exam en Previo procederá en un plazo
no m ayor a treinta días hábiles después de presentada la denuncia
p or cualquier ciudadano, a determ inar si el denunciado es sujeto de
esa ley y si la denuncia contiene elem entos de prueba para iniciar
el procedim iento de ju icio político. Sin em bargo, en la C ám ara de
D iputados existen casos archivados por m ás de diez años sin conse
cuencia legal alguna y las com isiones que form an parte del proceso
no presentan inform es sobre el estado que guardan los casos. L a Ley
O rgánica, com o se aprecia en el cuadro 16, señala la integración de
las com isiones pero rem ite a otros instrum entos legales para detallar
sus procedim ientos.48
48 La más reciente reforma al artículo 69 constitucional, en 2008, establece que cada

una de las cámaras realizará el análisis del informe presidencial y podrá solicitar al pre-
C U A D R O 16
F unción ju risdiccional
La Comisión Jurisdiccional designa Comisión

LOC-
rá a la sección instructora encargada Jurisdic
GEUM, Jurisdic
de sustancias los procedimientos cional C. N.D.
art. 40, cional
de responsabilidades de servidores Diputa
5.
públicos. dos
La Comisión Jurisdiccional integra

LOC- Comisión
rá una sección de enjuiciamiento
GEUM, Jurisdic Jurisdic
encargada de las funciones a que se N.D.
art. 101, cional del cional
refiere la Ley Federal de Responsa
1. Senado
bilidades de los Servidores Públicos
El C ongreso cuenta aún con sofisticados instrum entos de fiscalización

de las acciones del Ejecutivo y de servidores públicos de los otros p o d e
res, m ientras que los instrum entos de control intraorgánicos en el nivel
individual o de sanción para los legisladores son débiles y om isos. U na
de las características que perm anecen en la legislación de fiscalización es
que la A uditoría Superior de la Federación, a pesar de su autonom ía de
gestión, no lo es com pletam ente y tiene que rendir cuentas a la C om isión
de V igilancia. E sa com isión, p o r su com posición, tem poralidad e intere
ses, puede seguir criterios que no son necesariam ente técnicos sino p o lí
ticos o partidarios y no existe previsión legal alguna para evitarlo. U no de
sus instrum entos de control a las acciones de la A uditoría es la existencia
de una U nidad de V igilancia que está facultada p ara sancionar a servido
res públicos de la ASF, pero estas sanciones deberán ser aprobadas por la
sidente de la República ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a

los secretarios, procurador y directores de las entidades paraestatales a comparecer y
rendir informes “bajo protesta de decir verdad”, lo cual equivaldría a darle personalidad
jurisdiccional al Pleno y a las comisiones. Sin embargo, no existe ninguna previsión legal
sobre los posibles efectos de que estos funcionarios no se conduzcan en esos términos.
Por tanto, la omisión de una reforma al código penal vuelve inaplicable la disposición
constitucional.
C om isión de V igilancia. L a pregunta sigue presente: ¿a quién rinde cuen

tas la C om isión de V igilancia? N o rinde cuentas al Pleno de la C ám ara o
a la C onferencia para la Program ación de los Trabajos L egislativos pues
ninguna le sanciona form al o inform alm ente. Los únicos con poderes in
form ales de sanción son los coordinadores parlam entarios de los partidos
y a que están facultados para solicitar la rem oción de los m iem bros de sus
respectivos partidos en las com isiones. A sí, esa y otras m uchas com isio
nes rinden cuentas a quienes cuentan con los instrum entos p ara sancionar
sus acciones. Los ciudadanos no cuentan con esas herram ientas.
En la revisión de las obligaciones en leyes secundarias para el C ongre
so se puede concluir que la constante es la ausencia de sanciones al in
cum plim iento de esas obligaciones, p o r el ejercicio de cualquiera de sus
funciones. En contraste, y com o se advierte tam bién en el nivel constitu
cional, es elevado el núm ero de responsabilidades en m ateria de controles
interorgánicos h acia el P oder Ejecutivo y otros órganos.
B. O bligaciones individuales en leyes secundarias
El estatus del legislador es el conjunto de derechos, deberes y garantías

que definen el m andato representativo de aquéllos, es decir, su posición
ju ríd ica en tanto que m iem bros del órgano legislativo.49 Es necesario h a
cer este repaso porque en la tradición del derecho parlam entario y cons
titucional, la inm unidad que le otorga por sus dichos y acciones debe ser
exclusivam ente con el fin de brindar independencia y otorgarle al rep re
sentante popular las condiciones m ínim as de libertad política frente a
otros órganos del Estado. Sin em bargo, bajo esta protección puede haber
excesos en la conducta del legislador que no estén relacionadas con su
actividad parlam entaria o su libertad para em itir opiniones. C uando no
existe claridad en los lím ites de la inm unidad parlam entaria, un legislador
puede com eter excesos o abusar del fuero constitucional. Ese es el caso
de M éxico donde no hay claridad sobre las fronteras legales del fuero y
donde el m arco jurídico m exicano otorga un régim en de excepción para
el legislador al exentarlo de posibles sanciones en tanto no se realice
un ju icio político. En lo que respecta a la conducta de los legisladores,
49 Cobrero Mendazona, E. y Sáinz Arnaiz, A., La defensa del estatuto de los parla
mentarios, Vitoria, Parlamento Vasco, 1991, p. 102, citado en Fernández Ruiz, Jorge,
Poder Legislativo, México, Porrúa-UNAM, 2003.
el presidente de cada cám ara está facultado p ara aplicar sanciones a los
legisladores. Sin em bargo, sus instrum entos de sanción son débiles e im
perfectos y la voluntad p ara su aplicación, prácticam ente nula.
P or otro lado, el legislador realiza una serie de actividades que no es
tán form alm ente atribuidas com o parte de su responsabilidad parlam en
taria. L a “gestión” es una actividad tradicional que el diputado o senador
realiza cotidianam ente a través de su acción política y social a nivel local
o regional, com o interlocutor de grupos de interés y com o vocero de sec
tores o actores locales.
Lo que se observa en el cuadro 17 son las obligaciones a las que están
sujetos en lo individual los legisladores. A partir de su análisis se puede
d educir cóm o m uchas de las actividades que desem peñan los diputados y
senadores no son producto de un m andato legal sino u n a consecuencia de
la actividad política y de la práctica parlam entaria.
C U A D R O 17
O bligaciones en leyes secundarias, nivel individual

El presidente de la Cámara podrá
LOC-
requerir a los senadores faltistas, a Descuen
GEUM, Senado De
concurrir a las sesiones de la Cáma to de
art. 67, res control
ra y aplicar, en su caso, las medidas dieta
1, j. y sanciones procedentes
Presi
El presidente de la Mesa Directiva Desti
dente de
es el presidente de la Cámara de tución
LOC- la Mesa Político-
Diputados y expresa su unidad. por dos
GEUM, Directiva adminis
Garantiza el fuero constitucional de terceras
art. 22 de la Cá trativa
los diputados y vela por la inviola partes del
mara de
bilidad del recinto legislativo Pleno
Diputados
El presidente de la Cámara dis Presiden
Desti
pondrá la elaboración inmediata te de la
LOC- tución
del Bando Solemne de presidente Mesa Di Político-
GEUM, por dos
electo cuando sea declarado por el rectiva de adminis
art. 23, terceras
Tribunal Electoral, darlo a conocer la Cama trativa
2. partes del
al Pleno y ordenar su publicación ra de Di
Pleno
en el Diario Oficial putados

Corresponde al presidente de la
Junta de Coordinación Política
poner a consideración de la Confe Presiden
LOC- rencia criterios para la elaboración te de la
GEUM, del programa de cada periodo de Junta de Legisla
N.D.
art. 36, sesiones, teniendo como base la Coordi tiva
1, agenda presentada por los gru nación
pos parlamentarios, y disponer la Política
elaboración del anteproyecto de
presupuesto anual
El presidente de la Cámara requeri Presiden
LOC-
rá a los diputados que no asistan, a te de la
GEUM, Repre
concurrir a las sesiones de la Cáma Cámara N.D.
art. 23, sentación
ra y deberá comunicar al Pleno las de Dipu
n).
medidas o sanciones que aplique tados
Sustitu
ción tem
poral o
LOC- Los miembros de las comisiones es
Dipu definitiva
GEUM, tán obligados a acudir puntualmente
tados y de la co Repre
arts. 44, a sus reuniones y sólo podrán faltar
Senado misión a sentación
1. y 105, por causa justificada y debidamente
res solicitud
1. comunicada
del coor
dinador
del GP
Diputados y Senadores serán
responsables por los delitos que
LOC- Dipu
cometan durante el tiempo de su
GEUM, tados y Desafue Jurisdic
encargo y por los delitos, faltas u
art. 11, Senado ro cional
omisiones en que incurran, no po
1. res
drán ser detenidos hasta concluido
el procedimiento constitucional
Con respecto a otras esferas sobre las cuales el legislador no inform a y

no se tiene una sola previsión en las leyes secundarias, destaca la respon
sabilidad que deben ten er los legisladores para inform ar sobre el ejercicio
de los recursos públicos de m anera directa. Los legisladores reciben sub
venciones m ensuales en m ateria de gestión legislativa, tarjetas para no
p agar las cuotas en autopistas nacionales, vales de com ida y boletos de
avión m ensuales, reem bolso de gastos p o r m edicam entos y otros gastos

m édicos, entre otros que se detallan en el apartado V de este capítulo.
Según la Ley O rgánica del C ongreso, los legisladores son responsa
bles únicam ente p o r ausentarse del Pleno o de las com isiones sin “causa
ju stificad a”, pero su eventual sustitución de las com isiones depende de
la voluntad del coordinador parlam entario de su partido político. L a Ley
O rgánica perm ite a los líderes partidarios en am bas cám aras controlar el
com portam iento de sus legisladores y a que le perm ite solicitar la sustitu
ción en las com isiones, de los legisladores de su partido, sea p o r faltas o
p o r cualquier otra razón, sin m ayor restricción que su propia voluntad.
3. O bligaciones en n ivel reglam entario
En m arzo de 1934 se aprobó un R eglam ento para el G obierno Interior

del C ongreso G eneral de los Estados U nidos M exicanos para norm ar el
procedim iento legislativo. Con m ínim as reform as (la últim a en 1981),
ese reglam ento perm anece “vigente” pues no h a sido abrogado por algu
no nuevo, pero en la práctica parlam entaria se aplica fundam entalm ente
en lo relativo al debate y a los procedim ientos de votación y aprobación
de leyes y decretos.50
En ju lio de 2007 se publicó la reform a constitucional en m ateria de
acceso a la inform ación, la cual establece que to d a la inform ación que
po sea cualquier autoridad, entidad, órgano y organism o federal, estatal
y m unicipal, es pública (salvo en casos de reserva o datos personales),
que to d a persona tiene el derecho de acceso gratuito a la m ism a y que en
su interpretación siem pre regirá el principio de m áxim a publicidad. A las
entidades se les otorgó un periodo de un año a partir de esa fecha para
adaptar sus respectivas leyes para garantizar el ejercicio de ese derecho.
Las obligaciones establecidas en estos reglam entos y acuerdos tam bién
se presentan en dos niveles: colectivo e individual.
A. O bligaciones reglam entarias colectivas
Com o se aprecia en el cuadro 18, del análisis de las disposiciones en el

nivel reglam entario o de acuerdos internos del P oder Legislativo, se d es
50 Un ejemplo claro de una de las disposiciones reglamentarias del proceso legislativo

que no se respetan es el plazo de cinco días que una comisión tiene para dictaminar los
asuntos que le son turnados, según el artículo 87 del Reglamento Interior del Congreso.
prende que aun cuando se asum en responsabilidades p ara transparentar

inform ación de carácter legislativo, los procesos e inform ación p ara la
adopción de esas decisiones aún son m ateria inaccesible al público. De
la m ism a form a, los m andatos autoim puestos p o r las cám aras del C on
greso no señalan cuáles podrían ser las sanciones que puedan ejercer las
respectivas m esas directivas o los órganos de gobierno, lo cual genera,
consecuentem ente, que la concentración de sanciones inform ales se otor
gue a los coordinadores de los grupos parlam entarios quienes pueden re
tira r o m odificar la com posición de integrantes de com isiones e incluso
de las m esas directivas de las com isiones, de la m ism a form a que la Ju n
ta de C oordinación P olítica de cada cám ara, integradas p o r los co o rd in a
dores de partidos, asum en el control discrecional de qué inform ación es
reservada y cuál es pública, sin que exista la posibilidad de recurrir a in s
tancias externas al P oder Legislativo para objetar sus clasificaciones.51
51 Un estudio realizado por el CIDE a petición del IFAI señaló lo siguiente: “En lo que
respecta al grado de correspondencia entre los principios de publicidad y transparencia
y el diseño institucional, notamos que en el Senado de la República se ha puesto mayor
énfasis en aspectos de calidad institucional en detrimento del cumplimiento de las obli
gaciones de transparencia. La Cámara de Diputados, por su parte, muestra un grado de
correspondencia significativamente bajo, pues no sólo ha sido incapaz de cumplir con la
publicación de datos formales de la organización, sino que tampoco ha podido incorporar
a la transparencia en el diseño de sus unidades, ni en los esfuerzos institucionales en la
materia [...] los dos órganos legislativos han fallado en los esfuerzos de publicación de
información en la Internet. Esto es, ambas organizaciones no han sido capaces de dar
cumplimiento a las obligaciones de transparencia, a pesar de contar con herramientas nor
mativas que pudieran reglamentar el manejo de la información en dichas organizaciones”
CIDE-IFAI, Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental, México, Instituto
Federal de Acceso a la Información, 2006, pp. 73-74, Disponible en http://www.ifai.org.
mx/SitiosInteres/estudios.
C U A D R O 18
O bligaciones en reglam entos y acuerdos, nivel colectivo
RTCD El órgano rector presenta a la Cáma Jucopo

art. 10, ra y al Consejo, informes semestrales Cámara De
N.D.
i. y (enero y julio) y un programa anual de Dipu control
22. de actividades tados
Toda normatividad y documentos

Jucopo
generados por el órgano Rector
RTCD Cámara De
deben divulgarse en la Gaceta Parla N.D.
art. 15 de Dipu control
mentaria y en el portal de Internet de
tados
la Cámara
El Consejo informa semestralmente

RTCD,
sobre políticas institucionales de De
art. 24, Consejo N.D.
transparencia, acceso a la informa control
1.
ción y protección de datos personales
La normatividad y documentos gene

rados por el Consejo deben divulgar
RTCD,
se en la Gaceta Parlamentaria, y en el De
art. 24, Consejo N.D.
portal de Internet de la Cámara den control
2.
tro de los diez días hábiles siguientes
a su expedición
Secretaría
Toda información en poder de la General
RTCD,
Cámara se presume pública y debe de la De
art. N.A.
estar asequible, salvo la reservada y Cámara control
44.
datos personales protegidos de Dipu
tados
Las Comisiones y Comités deben

incluir en el informe semestral Comi
la información sobre integrantes, siones
RTCD De
sesiones, actas, dictámenes, minutas, Cámara N.D.
art. 53 control
iniciativas y puntos de acuerdo, así de Dipu
como el estado en que se encuentren, tados
y ejercicio del presupuesto
La Cámara deberá poner a disposi

ción del público la información sobre
su estructura, facultades, directorio,
orden del día de sesiones, la Gaceta
Parlamentaria y el Diario de Deba
tes, iniciativas de ley y proyectos,
registro de asistencia de senadores
a sesiones de Pleno y comisiones, Cámara
APTS,
sentido de votos, remuneración, do de De
art. N.D.
micilio de Unidad de Enlace, metas Senado control
4o.
y objetivos de las áreas, servicios y res
trámites que se ofrecen, asignación
y ejercicio presupuestal, resultados
de auditorias, contrataciones, marco
normativo, informes, mecanismos de
participación ciudadana, informes
de viajes oficiales e informe semes
tral de presupuestal
La cámara elaborará anualmente un

informe público de las actividades
realizadas para garantizar el acceso a Cámara
APTS,
la información, siguiendo los linea- de De
art. N.D.
mientos establecidos en el artículo senado control
8o.
62 de la Ley, del cual deberán remitir res
una copia al Instituto Federal de
Acceso a la Información
Mesa
La Mesa Directiva de la Cámara
APTS, Direc De
integrará una Unidad de Enlace que N.D.
art. 11 tiva del control
recabará y difundirá la información
senado
La Comisión de Administración fun

girá como Comité de Información y Comisión
coordinará y supervisará las acciones de Ad
APTS, De
de transparencia, confirmará, modifi ministra- N.D.
art. 12 control
cará o revocará la clasificación de la ción del
información hecha por los titulares senado
de las entidades de la Cámara
La Cámara contará con un Comité de

Comité
Garantía de Acceso y Transparencia
APTS, de Ac
de la Información que conocerá y
arts. ceso a la De
resolverá los recursos de revisión y N.D.
14 y Informa control
hará del conocimiento de la Contra-
17 ción del
loría del Senado las infracciones a la
Senado
Ley, y rendirá un informe anual
El órgano Rector (de Transparencia)

es la instancia encargada de estable
cer las políticas institucionales en
órgano
materia de transparencia, acceso a la
Rector de
información pública y protección de
Trans
datos personales en la Cámara. Se in Político
RTCD, parencia
tegra por un Presidente, vocales (los N.D. adminis
art. 10 de la
coordinadores de todos los grupos trativa
Cámara
parlamentarios) y cuatro consultores
de Dipu
(el Secretario General, el Contralor,
tados
el Director de Asuntos Jurídicos y el
Titular de la Unidad de Transparen
cia de la Cámara)
Los órganos de la Cámara deben de Todos

RTCD, Político
signar a los responsables de procesar órganos
art. N.D. adminis
la información, tramitar y desahogar de la
48, 1 trativa
las solicitudes Cámara
En 2009, sigue vigente el acuerdo parlam entario que el Senado aprobó

seis años atrás donde señalaron que tal disposición era tem poral y tendría
vigencia “h asta que el Pleno em ita las disposiciones legislativas que co
rrespondan” . En virtud de que no existen m ecanism os de sanción que obli
guen al Senado a adaptar sus norm as a la reform a constitucional, los pro
cedim ientos legislativos opacos y la escasez de inform ación adm inistrativa
siguen prevaleciendo en esa institución.
P or su parte, el 6 de abril de 2009 se publicó el R eglam ento de T rans
parencia, A cceso a la Inform ación P ública y Protección de D atos P erso
nales de la C ám ara de D iputados, que obliga a la propia C ám ara a tener
disponible al público toda la inform ación legislativa que se genere. En
los hechos lo que está disponible al público son las iniciativas, dictám e
nes, m inutas y decretos, adem ás del D iario de los D ebates y la G aceta
P arlam entaria, que contienen inform ación relevante com o las votacio
nes nom inales, el debate del Pleno y el orden del día. M ientras que no se
hace pública, y a pesar de estar estipulado en el A cuerdo para la Trans
parencia del Senado, inform ación im portante com o la asistencia, debate
y votación en com isiones y lo relativo a la distribución y ejercicio del
presupuesto.52 El cuadro 18 presenta las disposiciones tanto de ese regla
m ento com o del citado acuerdo parlam entario del Senado en la m ateria.
L a novedad del reglam ento recién aprobado es la creación de un Consejo,
nom brado p o r la propia Cám ara, que tiene la capacidad de determ inar en
ú ltim a instancia sobre la clasificación de inform ación. Sin em bargo, para
que un asunto llegue a esa últim a instancia deberán pasar al m enos otras
dos instancias de revisión, controladas por los coordinadores de los g ru
pos parlam entarios en la Cámara.
B. O bligaciones reglam entarias individuales
El estatus del legislador en M éxico le perm ite, dentro de la ley y sus

norm as reglam entarias, actuar con absoluta irresponsabilidad. M ientras
se conduzca con apego a las prácticas disciplinadas de su partido p o líti
co, su desem peño en la legislatura no se v erá afectado. U no de los pocos
esfuerzos p o r n orm ar el com portam iento legislativo y hacer accesible al
público las actividades que realiza cada legislador se supondría que es el
R eglam ento de T ransparencia que, en el análisis literal de su contenido,
nos hace v er que opera en contrario pues concentra en m anos de los coor
dinadores parlam entarios las directrices y políticas en m ateria de tran sp a
rencia en la C ám ara de D iputados, al igual que en el Senado.
El cuadro 19 presenta las obligaciones que am bas disposiciones regla
m entarias en m ateria de transparencia atribuyen en lo individual tanto a
los legisladores com o a los servidores públicos de los órganos parlam en
tarios.
52 Véase apartado V
C U A D R O 19
O bligaciones en reglam entos y acuerdos, n ivel individual

Coordi
Los coordinadores de los grupos nadores
RTCD, parlamentarios están obligados a pu de los De
N.D.
art. 51 blicar la información a que se refiere grupos control
la Ley de Transparencia parla
mentarios
Los grupos parlamentarios deben

presentar al órgano rector informes
Coordi
semestrales sobre custodia y condi
nadores
RTCD, ciones de los vehículos, espacios fí De
de grupos N.D.
art. 54. sicos, bienes muebles e inmuebles, y control
parla
asignación y destino final a detalle de
mentarios
los recursos económicos y materiales
que se les provea institucionalmente
Cuando exista información conside

rada como confidencial, los titulares Titulares
RTCD, de los órganos deben remitir la de todos De
N.D.
art. 80 información y prueba de riesgo en 5 los órga control
días hábiles al órgano Rector, para su nos
resolución en dos días hábiles
Las entidades de la Cámara obligadas En tér

a proporcionar información de su minos de
Servido
quehacer público son los órganos de la Ley de
res públi
Gobierno, Grupos Parlamentarios, Respon-
APTS, cos de la De
Comisiones y Comités, IIL del Sena sabilida-
art. 9o. Cámara control
do, secretarías Generales, Tesorería, des de
de Sena
Contraloría Interna, Coordinaciones Servi
dores
de Comunicación y Asuntos Interna dores
cionales, Direcciones y Unidades Públicos
Las entidades de la Cámara elabo

rarán semestralmente y por rubros
temáticos un índice de los expedien Servi
tes clasificados como reservados que dores
deberá indicar cómo se generó la públicos
APTS, De
información, la fecha de su clasifi titula N.A.
art. 22 control
cación, su fundamento, el plazo de res de
reserva y, en su caso, las partes entidades
de los documentos que se reservan. internas
En ningún caso el índice será consi
derado como información reservada
C onviene enfatizar que m ientras que el acuerdo del Senado prevé fin
car responsabilidades a aquellos servidores públicos y legisladores que
no pongan a disposición del público la inform ación prevista por la ley y
el propio acuerdo, a diferencia del detallado reglam ento de la C ám ara de
D iputados que no cuenta con un capítulo de sanciones o responsabilida
des aplicables a legisladores.
V. L a s cuentas d e l P o d er L eg isla tiv o en M éx ic o
1. E l m arco ju ríd ic o del gasto del Congreso en M éxico
P ara garantizar la autonom ía de los poderes Legislativo y Judicial, la

L ey Federal de Presupuesto y R esponsabilidad H acendaria señala que es
tos poderes deberán aprobar sus respectivos proyectos de presupuesto y
enviarlos a la S ecretaría de H acienda y C rédito Público p ara ser integrado
al proyecto de Presupuesto. L a ley no señala cuáles deberán ser los pro ce
dim ientos para hacerlo pero sí m andata que deberá ajustarse a los p rin ci
pios de eficiencia, eficacia y transparencia y observar los criterios g en era
les de política económ ica. El P oder Legislativo norm a este procedim iento
en su Ley O rgánica en la cual se atribuye a la Junta de C oordinación P o
lítica la aprobación del anteproyecto presupuestal. P ara su elaboración, la
Junta se apoya en un com ité de adm inistración “cuya presidencia deberá
recaer en un diputado del m ism o grupo parlam entario de quien presida
aquella” según la p ropia ley. C on esta coincidencia de presidencias tanto
del C om ité com o de la Junta, se dism inuyen las posibilidades de contar

con m ecanism os de control interorgánico. El presidente de la ju n ta tiene
la atribución de disponer la elaboración del anteproyecto de presupuesto
anual y, u n a vez aprobado p o r la Junta y el Pleno, se deberá enviar al E je
cutivo p ara su integración al proyecto que deberá aprobar el Pleno de la
C ám ara de D iputados en los térm inos del artículo 74 constitucional.
P or su parte, la C ám ara de Senadores no tram ita el anteproyecto de
presupuesto m ediante la Junta de C oordinación sino a través de la M esa
D irectiva del Senado. El docum ento es elaborado por la C om isión de A d
m inistración y para este efecto sirve de apoyo a la M esa D irectiva que,
a diferencia de la respectiva en la C ám ara de D iputados, sí puede estar
presidida p o r el coordinador de algún grupo parlam entario. E sta diferen
cia puede p arecer m ínim a pero resulta sustantiva si se observa que en
am bos casos los controles políticos internos son débiles. Com o lo afirm a
el propio secretario general de la C ám ara de D iputados, la Junta de C oor
dinación P olítica “es el órgano que actúa prácticam ente com o el C onsejo
de A dm inistración de la C ám ara a través de su órgano ejecutor que es el
C om ité de A dm inistración” .53
L a opacidad con que tradicionalm ente se condujeron los asuntos del
P oder Legislativo se justificaron m ediante la inexistencia de un m arco
regulatorio efectivo. D esde 1934 y h asta 1979 (cuando se aprobó la Ley
O rgánica del C ongreso), la única norm atividad interna del C ongreso era
el R eglam ento para el G obierno Interior del C ongreso G eneral. L a con-
tralo ría interna de las cám aras del C ongreso no estaba prevista ni en la
ley ni en su reglam ento. U n acuerdo parlam entario de la G ran C om isión
reconocía su creación, sin em bargo, esa debilidad en su fundam ento j u
rídico le otorgó capacidades m uy lim itadas para ser un efectivo control
interno. Es a p artir de 1999 cuando se reform a la Ley O rgánica y se fun
d am enta legalm ente la existencia de u n a contraloría interna, tanto p ara la
C ám ara de Senadores com o p ara la de los Diputados.
L a aprobación de la Ley de T ransparencia detonó una serie de m edidas
adoptadas al interior del P oder Legislativo con el fin de institucionalizar
sus procedim ientos y dotar de una m ayor eficiencia en el uso de los recur
sos del C ongreso. D urante la LX L egislatura (2006-2009) am bas cám aras
53 ANOMAC, Asociación Nacional de Oficiales Mayores de los Congresos de los

Estados y el Distrito Federal, Versión estenográfica de la Conferencia Magistral del Se
cretario General de la Cámara de Diputados, XIIAsamblea Internacional, 29 agosto de
2008, mimeo.
avanzaron en la elaboración de instrum entos norm ativos p ara regular el

trabajo de las áreas adm inistrativas. H asta ahora, contar con norm atividad
en m ateria adm inistrativa es un avance, pero el reto m ás im portante es su
efectividad, cum plim iento y la transparencia en el uso de los recursos. No
b asta apegarse al m arco jurídico ahora que éste existe, sino hacerlo con
honestidad, transparencia y voluntad política para evitar el dispendio.
2. ¿C uánto y en qué gasta el P oder L egislativo?
Todo legislad or tiene derecho a un ingreso m ensual denom inado d ie

ta. P ara los diputados el m onto a 2009 es de $77 745 m ensuales. A esto
se debe sum ar u n a prestación que se llam a “asistencia legislativa” por
$45 786 m ensuales que el legislador puede ocupar en sus actividades de
v inculación ciudadana o sim plem ente asum irlo p ara sus gastos sin nece
sidad de com probación o justificación alguna, adem ás de u n a percepción
adicional denom inada “atención ciudadana” p o r $28 772 que igualm ente
viene integrado a su percepción m ensual y sobre la que tam poco requie
re ju stificació n o com probación. En total, un diputado percibe m en su al
m ente $152 303. P ara los senadores, el m onto de su dieta en 2009 era de
$126 800 pesos y, aunque se argum enta que los senadores no recibirán
nin g u n a prestación económ ica adicional, reciben, al igual que los dip u
tados, beneficios a través de las subvenciones de los grupos parlam en
tarios p ara apoyar su gestión legislativa, com o son vales p ara el pago
de alim entos, tarjetas de pago de carreteras y autopistas, pasajes aéreos
nacionales a su lu g ar de origen, apoyo para la contratación de personal
de apoyo con cargo al grupo parlam entario, servicio telefónico ilim itado
nacional, seguro de gastos m édicos,54 gratificación de fin de año de 40
días de dieta, fondo de ahorro o seguro de separación individualizado,
seguro colectivo de vida, aguinaldo, apoyo para inform es de gestión, g as
tos funerarios de beneficiarios, adem ás de otros gastos que acuerde cada
legislador con su coordinador. Estos beneficios son incuantificables e in-
cuantificados en los docum entos del P oder Legislativo y a que se presen
54 En 2006, el total en gastos médicos cubiertos tan solo por la Cámara de Diputados
fue de 34.8 millones de pesos pagados a una aseguradora. Según cálculos del secretario
general de la Cámara de Diputados, el gasto antes de la LX Legislatura oscilaba en los 80
millones de pesos anuales ya que no existía ningún tipo de restricción para el reembolso
de los gastos médicos.
tan agregados y su desagregación por legislador es im posible de obtener,

así sea m ediante la Ley de Transparencia.
L a discrecionalidad de los gastos del P oder Legislativo en M éxico
puede resultar escandalosa. L a Ley de Transparencia y los acuerdos p ar
lam entarios en la m ateria no han sido obstáculo para que la asignación de
recursos en el C ongreso siga siendo libre, dependa exclusivam ente de los
coordinadores parlam entarios y sobre la que no haya u n a explicación que
justifique el uso de recursos en diversas m aterias. Sin em bargo, los b en e
ficios personales que obtienen los legisladores no son el gasto m ás onero
so del órgano legislativo, sino el aparato adm inistrativo que a lo largo de
los años h a acom pañado la tarea del Congreso. Se estim a que la C ám ara
de D iputados tiene 5745 em pleados de los cuales el 33% es de base sin-
dicalizado, el 30% es personal tem poral p o r honorarios y casi el 20% son
funcionarios de m andos m edios y superiores; a pesar de que desde 2000
se cuenta con un Estatuto para la O rganización T écnica y A dm inistrativa
y del Servicio de C arrera de la C ám ara de D iputados, éste fue anulado
p o r la LVIII L egislatura (2000-2003) con el fin de evitar los controles
internos p ara la asignación de puestos adm inistrativos al interior de la
C ám ara m ediante cuotas partidistas. L a consecuencia de su anulación ha
sido la p oca profesionalización del personal adm inistrativo y el som eti
m iento de los m ism os a los intereses de los grupos parlam entarios y que
la sistem atización de procesos internos presente serios obstáculos, entre
los que destaca la elaboración del presupuesto interno, cuya sistem atiza
ción es nula y a que la elaboración del presupuesto interno de la C ám ara
se realiza, en su totalidad, m anualm ente.
EV O L U C IÓ N D EL PRESU PU ESTO
DEL P O D E R LEGISLA TIVO 1994-2008
Porcentaje respecto del Gasto Neto del Seclor Público Presupuestario
19W 1995 19% 1997 1998 1999 3000 »01 2003 3003 2004 3005 2006 2007 2008
Poder Legislativo (Total)
Fuente: elaboración propia con información de la Unidad de Finanzas Públicas de la

Cámara de Diputados y del Diario Oficial de la Federación.
El presupuesto del C ongreso ascendió a 9.3 m il m illones de pesos en

2009 que representa el 0.3% del gasto total nacional. L a evolución del
presupuesto de la C ám ara no h a aum entado significativam ente y el p o r
centaje respecto del gasto nacional h a oscilado entre 0.27 y el 0.3 del gasto
total. A unque parece m ínim o en térm inos porcentuales respecto del monto
que ejerce el gobierno federal, eso no justifica que los recursos no estén
debidam ente fundam entados, que no haya transparencia en su ejercicio,
que las decisiones sobre el gasto sean discrecionales y que no haya san
ciones p o r el uso indebido.
En 1998 se creó un p rim er centro de estudios especializado en finanzas
públicas, con el fin de contar con un órgano de apoyo técnico p ara que la
C ám ara de D iputados contara con m ejores herram ientas para influir en
el proceso presupuestario.55 Q uedaba claro a la m ayoría opositora de esa
55 El centro fue creado para “auxiliar a las comisiones ordinarias de dictamen le
gislativo con competencia en cuestiones de la Hacienda pública, así como a los grupos
parlamentarios y diputados que requieran de apoyo técnico para el mejor desarrollo de
sus funciones” según la propia Cámara de Diputados. ASF, Auditoría Superior de la Fede-
C ám ara que no bastaba con tener la facultad legal para m odificar el pre
supuesto si no tenían la capacidad técnica y el conocim iento para hacerlo.
Posteriorm ente, se fueron creando m ás centros de estudio56 con el fin de
apoyar la tarea legislativa y, por su parte, el Senado reorganizó el exis
tente Instituto de Investigaciones Legislativas y en 2008 em itió un nuevo
reglam ento que no m odificó la estructura, líneas de investigación y p ro
cedim ientos p ara los nom bram ientos internos, los cuales siguen dep en
diendo de los coordinadores de los grupos parlam entarios. Sin em bargo,
el proceso de p rofesionalización y alto nivel de especialización de su
personal sigue siendo u n a tare a pendiente,57 a pesar la carga presupues-
tal que representan (139.9 m illones de pesos anuales). Estos centros re
presentan un significativo avance para que el P oder L egislativo cuente,
h acia el m ediano plazo, con unidades de apoyo en su tarea legislativa.
A lgo m uy diferente sucede con las actividades que se desarrollan al in te
rior de los grupos parlam entarios donde no existe transparencia en el uso
y asignación de recursos públicos y donde las partidas que son asignadas
a los partidos son m ucho m ás elevadas que un centro de estudios. El gasto
en los centros de estudio representa un m ínim o com parado con las sub
venciones que se otorgan a los grupos parlam entarios en cada Cám ara.
El rubro de subvenciones de los grupos parlam entarios fue auditado en
2006 p or la A uditoría Superior de la Federación y se encontró que b asta
b a la firm a del coordinador del grupo parlam entario p ara “com probar” y
“ju stificar” el gasto. M ayor opacidad en el uso de los recursos públicos
es difícil de im aginar. L a norm a entonces aprobada por la M esa D irectiva
del Senado señalaba que “la com probación del gasto se h ará a través de
recibo firm ado p or cada coordinador de grupo parlam entario que recaba
rá la Tesorería”, igualm ente sucedía en la C ám ara de D iputados.58
ración, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública 2007,

2006, p. 22, http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2007i/indice.htm.
56 En 1999 se crearon también los centros de Estudios de Derecho e Investigaciones
Parlamentarias y el de Estudios Sociales y de Opinión Pública; en 2005 los centros de
Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, y de Estudios
para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género. Todos adscritos a la Secretaría
de Estudios Parlamentarios.
57 Según datos de la ASF, sólo el 3.6% de los trabajadores de la Cámara de Diputados,
pertenece a un centro de estudios.
58 Las subvenciones previstas por la norma son cuatro: ordinaria fija, ordinaria varia
ble, apoyos logísticos y honorarios. Sin embargo, está previsto que la Junta de Coordina-
D esde 2008 se cuenta con nuevas norm as internas59 que han iniciado
su aplicación y aún es im posible conocer su evaluación m ediante el portal
de transparencia de la C ám ara de Senadores o de D iputados.60
3. ¿Rinde cuentas el P o d er L egislativo respecto del uso de recursos?
L a respuesta a la pregunta de esta sección es m uy simple: no. El P o

der L egislativo en M éxico no rinde cuentas sobre el uso de sus recursos.
El m arco constitucional, las leyes y la norm atividad adm inistrativa, así
com o la estructura del reparto de poder al interior del C ongreso, están
ción Política pueda autorizar subvenciones especiales “para atender asuntos específicos,
si existe disponibilidad presupuestal para ello” como las de inicio de legislatura y fin de
gestión que se aprueban una sola ocasión. De tal forma, que la Junta, a través del Comité
de Administración, autoriza con regularidad, subvenciones especiales y montos diversos a
la partida 3827 denominada “Asignaciones a los Grupos Parlamentarios”. Esta partida (la
3827) cuenta con diversas “subpartidas” que no están previstas en el Clasificador del Gasto.
Independientemente de las partidas presupuestales para los gastos ordinarios del Congreso,
los grupos parlamentarios crean partidas para justificar sus gastos, en todo caso, los com
probantes no existen ni mucho menos las razones que justifiquen rubros como los siguien
tes: apoyo a la fracción parlamentaria; asignación adicional a la fracción parlamentaria;
para la operación de comisiones legislativas; apoyo económico especial para el pago de
cuotas por incorporaciones al seguro de salud; apoyo para trabajo legislativo y de gestión
a legisladores; para atender compromisos por término de gestión; apoyo extraordinario
al trabajo legislativo de la fracción parlamentaria; asignación extraordinaria de inicio
de legislatura; asignación extraordinaria para apoyo tecnológico; asignación especial de
apoyo administrativo mensual; apoyo para el trabajo legislativo y de gestión; apoyo ex
traordinario a la fracción parlamentaria; apoyos extraordinarios, adicionales o especiales
a la fracción parlamentaria, por sólo mencionar algunas detectadas en las actas de la
propia junta. El acceso a las actas en materia administrativa del Senado nos fue negado.
59 Ambas Cámaras del Congreso han avanzado significativamente en la creación de
ordenamientos administrativos, aunque su operación y aplicación siga siendo uno de los
retos pendientes.
60 A la propia Auditoría Superior de la Federación se le negó el acceso a la informa
ción que justificaba el uso de recursos para desarrollo de funciones legislativas de los
grupos parlamentarios. Así lo reporta el órgano fiscalizador: “En lo referente a las asig
naciones a los grupos parlamentarios, que tuvieron por objeto apoyar el desarrollo de las
funciones legislativas y de gestoría de los Senadores, por un total de 548 870.2 miles de
pesos, en que únicamente se revisaron los recibos firmados que comprueban la transfe
rencia de los recursos a los grupos parlamentarios, en virtud de que no se proporcionó el
acceso a la documentación justificativa y comprobatoria de este gasto, lo que constituyó
una limitante para el proceso de fiscalización”, ASF, 2006, op. cit., p. 123.
398 CASAR/MARvÁN/PuENTE
diseñados para concentrar el poder en las m anos de los coordinadores

parlam entarios de la m ayoría legislativa e im pedir, m ediante todos los
m edios posibles, hacer públicos los porm enores del gasto ejercido por
cada coordinador parlam entario, así com o los criterios para su asigna
ción. Esto no significa que haya una violación a la ley o que existan des
viaciones, eso sólo podría docum entarse m ediante una exhaustiva audito
ría realizada p or un órgano interno de control independiente, autónom o,
con capacidad técnica, cuyo titu lar no responda a los intereses de las
elites parlam entarias y sus decisiones sean previam ente sancionadas por
los propios sujetos fiscalizados. Esto significa que a pesar de los avances
form ales en acceso a la inform ación y control de recursos públicos, la
norm atividad que se han dado las cám aras los exim e de rendir cuentas y
que p ara po d er evaluar sería necesaria u n a auditoría general.
Los incentivos y las sanciones inform ales están en m anos de los co o r
dinadores p arlam entarios; la norm atividad y los m ecanism os form ales
de sanción están en m anos de funcionarios cuya perm anencia en el cargo
depende de la v oluntad de los propios actores fiscalizados; la estructura
ad m inistrativa adem ás de obesa es ineficiente; salvo contadas excepcio
nes, los órganos técnicos de apoyo y de investigación no han logrado
profesionalizarse; los legisladores y servidores públicos prom ueven la
cultura de la opacidad y evitan, por cualquier m edio, ser som etidos al
escrutinio público. L a norm atividad y la tradición han perm itido la dis-
crecionalidad en la asignación de recursos y, en caso de desviaciones, las
sanciones son débiles en el m ejor de los casos. P ara un ejercicio tran sp a
rente de los recursos públicos, no sólo en el Legislativo, se necesita m u
cho m ás que norm as y procedim ientos rígidos. Es necesario dejar atrás
la cultura política autoritaria, la opacidad en la tom a de decisiones y la
discrecionalidad en la aplicación de la ley. U na cultura de rendición de
cuentas se construye con norm as, principios, valores y prácticas cotidia
nas. Sin esto últim o, lo prim ero resulta superfluo.
A. ¿A quién rinde cuentas el P oder L egislativo en M éxico?
El diseño institucional de la rendición de cuentas en M éxico y, en p ar

ticular, de la rendición de cuentas parlam entaria es inoperante com o sis
tem a. N o existe un sistem a de rendición de cuentas sino responsabilida
des aisladas que com peten a diferentes autoridades con un m arco jurídico
contradictorio y om iso. El único aspecto del diseño institucional con n i
veles m ínim os de congruencia, objetivos específicos y procedim ientos

claros, h a sido el régim en de fiscalización interorgánico que el P oder L e
gislativo ejerce frente a los otros órganos del Estado y en particular frente
al E jecutivo. El órgano de fiscalización de la C ám ara de D iputados, aún a
pesar de no g ozar de plena autonom ía, h a logrado alcanzar sus objetivos
p ara dotar a los legisladores de inform ación para evaluar el ejercicio del
gasto público, aunque las sanciones sigan siendo débiles.
Todo órgano del Estado y todo servidor público debe rendir cuentas
p o r su actividad en el ejercicio de su encargo. Sin em bargo, los legislado
res m exicanos gozan adem ás de fuero constitucional, de un régim en legal
a d hoc que les perm ite asum ir el ejercicio de su encargo en condiciones
excepcionales pues no están obligados a rendir cuentas a nadie. El legis
lador m exicano no puede ser sancionado o prem iado por sus electores,
en virtud de no estar perm itida la reelección inm ediata; no está obligado a
inform ar o justificar sus acciones o decisiones en el C ongreso a sus elec
tores, sus distritos electorales u otro. En M éxico, los legisladores gozan
de un régim en jurídico prácticam ente de excepción por la inexistencia de
sanciones p o r sus acciones y cuyas actividades ordinarias son difícilm ente
accesibles al público en general debido a la lejanía prevaleciente entre la
sociedad y sus representantes. Tanto diputados com o senadores cuentan
con incentivos p ara rendir cuentas a sus partidos políticos y a sus líderes
parlam entarios, quienes poseen instrum entos institucionales p ara contro
lar la disciplina partidaria y prom over la carrera política de los legisla
dores. En un sistem a dem ocrático donde la posibilidad de u n a carrera
política exitosa dependa de los ciudadanos y no exclusivam ente de los
líderes de partido, un sistem a eficiente de rendición de cuentas puede ser
posible.
Salvo la función fiscalizadora del P oder L egislativo en M éxico, el res
to de funciones que ejerce el C ongreso p o r m andato, está basado en un
m arco legal que no propicia la rendición de cuentas, ni de los órganos
parlam entarios en su conjunto ni de sus integrantes. L a práctica p arla
m entaria se rige p o r m ecanism os institucionales que propician la irres
ponsabilidad y aíslan al P oder L egislativo de la sociedad.
¿C uáles son las razones que explican la existencia de ese precario sis
tem a de rendición de cuentas del P oder Legislativo en M éxico? Los fa c
tores causales son m últiples y en distintos niveles. El im pedim ento de
la reelección inm ediata de legisladores otorga poderes extraordinarios a
los partidos políticos para controlar el com portam iento de diputados y
senadores.
400 CASAR/MARvÁN/PuENTE
El m arco ju rídico m exicano h a sido diseñado para que el C ongreso

exija cuentas pero no p ara rendirlas. A un cuando hay m andatos especí
ficos p ara los órganos parlam entarios y para sus m iem bros, al no haber
sanciones p or su incum plim iento, no puede existir rendición de cuentas
efectiva. En síntesis, este diagnóstico de la estructura de rendición de
cuentas que se presenta, m uestra tres elem entos fundam entales p o r los
que se puede concluir que el P oder Legislativo en M éxico y sus legisla
dores no rinden cuentas a la sociedad.
Prim ero, la calidad norm ativa es pobre porque no regula de m anera
efectiva el cum plim iento de las obligaciones parlam entarias. L a actividad
del C ongreso se rige por un reglam ento obsoleto que, en la práctica, debe
ser sustituido periódicam ente por acuerdos parlam entarios coyunturales
y fáciles de m odificar que im piden al P oder Legislativo tener un alto
grado de institucionalización y, aún aquella norm atividad actualizada, no
identifica responsables colectivos o individuales por incum plim iento de
las responsabilidades que está obligado a realizar el Congreso.
Segundo, la calidad institucional es tam bién m uy baja. L a pluralidad
en el C ongreso y la experiencia de gobiernos divididos tuvo efectos p o si
tivos y avances en la m ateria, sin em bargo, este proceso de institucionali-
zación se h a estancado en los últim os años p o r la negativa de los partidos
a autoim ponerse instrum entos de control y evaluación de sus responsa
bilidades. Los órganos de control interno que dispone el C ongreso son
débiles y sus autoridades están som etidas a controles de carácter político,
los recursos hum anos no son especializados, el aparato burocrático in
terno es poco eficiente y su personal es inestable en térm inos laborales.
A dicionalm ente, el uso de los recursos institucionales es controlado ex
clusivam ente p or los coordinadores parlam entarios, sin posibilidades de
control externo.
Tercero, la transparencia y el acceso a las actividades del P oder L e
gislativo no están garantizadas de m anera efectiva p o r la ley y a que ésta
carece de m ecanism os de coerción. L a participación ciudadana en el p ro
ceso legislativo no está garantizada, el acceso a la inform ación es m uy li
m itado y la calidad de la inform ación a disposición del público es parcial
y desorganizada; las decisiones de m ayor trascendencia política y adm i
n istrativ a siguen siendo tom adas por órganos de élite parlam entaria que
sesionan en privado y donde es im posible el acceso a sus deliberaciones;
y, lo que es m ás grave, no hay regla alguna que regule el cabildeo y la p ar
ticipación de grupos de interés en las actividades del P oder Legislativo,

así com o sus potenciales conflictos de interés en la actividad legislativa.
U na legislatura dem ocrática, funcional, institucionalizada, responsa
ble y eficaz, debe pasar p o r un estricto control externo que evalúe su fu n
cionam iento y que sancione o prem ie el cum plim iento de las actividades
parlam entarias para las que fueron electos sus m iem bros. U n C ongreso
sin rendición de cuentas no sólo es inviable en u n a dem ocracia rep re
sentativa, es tam bién un dique que im pide la consolidación dem ocrática
y el ejercicio de las libertades y derechos políticos de la sociedad. Las
legislaturas que siguen com portándose com o “clubes” que se autoim po-
nen reglas laxas, sin sanciones, com o el C ongreso m exicano, exhiben su
m enosprecio p or la dem ocracia representativa, p o r las instituciones de la
p ro p ia dem ocracia y p o r los ciudadanos m ism os.
VI. B ib lio g r a fía
A N Ü M A C , A sociación N acional de Oficiales M ayores de los Congresos

de los Estados y el D istrito Federal. Versión estenográfica de la C onfe
rencia M agistral del Secretario G eneral de la C ámara de Diputados,
X I I A sam blea Internacional, m im eo, 29 agosto de 2008.
ASF, A uditoría Superior de la Federación, A cervo Jurídico de la R endi
ción de C uentas y F iscalización Superior en M éxico (octubre de 1824-
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unofn de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
LA R E N D icióN DE cuE N T A s
EN L o s p o DERE s Ju DI c í ALE s
José Antonio CABALLERO*
S u m a rio : i. Primera parte. II. Segunda parte. III. Conclusio

nes. IV. Bibliografía. V. Anexo.
El objeto del presente estudio es realizar un diagnóstico sobre la rendición

de cuentas en los poderes judiciales de México tanto a nivel federal como
local a fin de determinar cómo rinden cuentas, de qué rinden cuentas y cuá
les deben ser los parámetros para estructurar una política integral de rendi
ción de cuentas en el ámbito judicial. Al efecto la investigación se divide en
tres partes. La primera contiene una discusión sobre la rendición de cuen
tas en organismos jurisdiccionales. La segunda se enfoca en analizar los
instrumentos empleados por los poderes judiciales para informar y rendir
cuentas. En la tercera parte, se presentan una serie de planteamientos útiles
para delinear una política de rendición de cuentas en un Poder Judicial.
i. P r i m e r a p a r t e
¿Qué elementos podemos emplear para conocer si un poder Judicial

realiza su trabajo en forma adecuada? ¿Cómo podemos tener confianza
en un poder Judicial? ¿Qué papel juegan otros poderes del Estado en la
labor de verificar que los jueces realicen una labor adecuada? ¿De qué
forma se realiza un control desde la sociedad del trabajo judicial? ¿Los
controles a la función jurisdiccional afectan la manera en la que los ju e
ces toman decisiones?
* Con la colaboración de Ana Elena Fierro y Adriana García, quienes se encargaron

de la coordinación del trabajo empírico y participaron en la discusión del modelo con
ceptual. Nuestro agradecimiento a Carla, Sergio y Lilliana, alumnos de la licenciatura en
Derecho del CIDE, quienes trabajaron con mucho entusiasmo en el proyecto.
407
408 JOSÉ ANTONIO CABALLERO
Algunos de estos cuestionamientos se hacen con frecuencia entre los

potenciales usuarios de la justicia. Incluso, en algunos casos, estos cues
tionamientos aparecen como variables en trabajos en donde se trata de
medir la solidez de un Estado de derecho o las condiciones existentes
para la inversión en un país determinado.1 De esta manera, la percepción
sobre la independencia judicial puede emplearse como una especie de
aproximación a la calidad del trabajo que realizan los jueces.2
Por otro lado, si atendemos a la forma en la que los propios poderes
judiciales observan su trabajo, vamos a encontrar un marcado énfasis en
la cantidad de asuntos despachados. En efecto, es un lugar frecuente es
cuchar en los informes de actividades de las cabezas de los poderes judi
ciales que en los juzgados el número de asuntos pendientes de resolución
se redujo en comparación con el dato proporcionado en el informe del
año anterior. Por lo general, se entiende que los asuntos pendientes de re
solución forman parte del rezago que enfrenta un Poder Judicial.3 Es decir,
son asuntos que todavía no se resuelven. Este razonamiento en su expre
sión más simple se traduce en un cálculo en el que se considera una buena
noticia si se resolvieron más asuntos de los que ingresaron y una mala no
ticia si se resolvieron menos asuntos de los que ingresaron. Versiones más
sofisticadas de este razonamiento se pueden expresar en operaciones que
emplean fórmulas como la siguiente:
1 Véanse la serie de reportes del Instituto del Banco Mundial y últimamente del Bro
okings Institution titulada Governance Matters en donde se expresan diversas variables
para medir a los poderes judiciales desde un punto de vista comparado: http://papers.
ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1424591 (visitado en agosto de 2009).
2 Véase The Global Competitiveness Report en la página del World Economic Fo
rum: ■www.weforun.org/en/mitiatives/gcp/Global%20Conpetitiveness%20Report/mdex.
htm (visitada en junio de 2009). Este reporte incluye importantes referencias a la percep
ción de la independencia judicial como un elemento de la competitividad.
3 La definición del rezago o congestión judicial no es un tema simple. Hay poderes
judiciales que entienden que los asuntos se encuentran rezagados una vez que se cumple
con el término legal para dictar sentencia. En otros casos, se estima que el rezago se
presenta cuando un lapso superior a cierto tiempo —por ejemplo un mes— para dictar
una sentencia. Para una discusión del tema basada en datos derivados de entrevistas a
funcionarios jurisdiccionales, véase Concha, Hugo y Caballero, José Antonio, Diagnós
tico sobre la administración de justicia en las entidades federativas, México, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001.
LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN LOS PODERES JUDICIALES 409
(Pa-1 + Ia)/Ra.4
Pa-1 equivale a los asuntos pendientes de resolución a la conclusión

del año previo al que se contabiliza. Ia es la suma de todos los asuntos in
gresados en el año que se contabiliza. Ra es el número de asuntos resuel
tos en el año que se contabiliza. Idealmente, la conducción de un Poder
Judicial debe hacer lo posible para que Ra aumente y con ello reducir el
número de asuntos pendientes al inicio de cada año (Pa-1).
De esta manera, uno de los indicadores que más se emplea para medir
la gestión de un Poder Judicial se relaciona con lo que puede denominar
se su productividad. La presencia de estos datos en los informes de los
presidentes es una señal importante del peso que se le da y trata de expre
sarse en forma tal que indique que el tribunal rinde buenas cuentas a la
sociedad. El abatimiento del rezago se entiende como acercar al tribunal
al ideal de una justicia pronta y expedita.5
Una aproximación más cuidadosa al fenómeno judicial muestra clara
mente las limitaciones de enfoques en donde se privilegia la percepción de
los potenciales usuarios o el análisis de una serie de datos agregados sobre
el funcionamiento de un Poder Judicial determinado. Pero, entonces ¿has
ta dónde podemos interpretar que la reducción del rezago o la percepción
de independencia son efectivamente una manifestación de que la justicia
tiene calidad? Si estos indicadores no son satisfactorios, ¿qué otros indica
dores debemos revisar? Una respuesta rápida a esta pregunta puede inclu
so cuestionar el empleo de indicadores cuantitativos al establecer que un
estándar de calidad de las sentencias debe atender a su imparcialidad. Para
ello sería necesario revisar el contenido y establecer si el mismo respon
de a una serie de elementos que permitan inferir calidad.6 Sin embargo,
4 Esta fórmula y diversas variaciones de la misma se emplean con frecuencia en los

poderes judiciales para medir el rezago. Véase Pastor, Santos y Maspons, Liliana, Cifrar
y decifirar Manual para generar, recopilar, difundir y homologar estadísticas e indica
dores judiciales, Santiago, Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2003.
5 La justicia pronta y expedita se deriva de la redacción del artículo 17 de la Consti
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
6 Un trabajo sobre calidad de las sentencias puede verse en Pásara, Luis, Cómo sen
tencian los jueces del Distrito Federal en materia penal, México, UNAM, Instituto de
el criterio de calidad también puede responder a estándares relacionados

con la manera en la que opera la justicia.7
Las ideas referidas en líneas precedentes se relacionan con una larga
discusión entre los especialistas en el funcionamiento de los poderes ju
diciales que gira en torno a la forma en que se debe medir el desempeño
judicial.8 Desde luego que una política de rendición de cuentas9 debe
atender este tipo de debates. Sin embargo, el cuestionamiento consiste en
establecer si ese es el único ámbito sobre el cual debe sustentarse una po
lítica de rendición de cuentas en un Poder Judicial. Nos parece que la res
puesta es negativa. En efecto, consideramos que la rendición de cuentas
en el ámbito judicial puede girar en torno a tres grandes áreas.10 En pri
mer lugar, el ámbito jurisdiccional, referido a la función que desempeñan
cotidianamente los tribunales de resolver conflictos.11 En segundo lugar,
parece necesario identificar un área que se encarga del desarrollo de quie
nes prestan sus servicios en el Poder Judicial (carrera judicial).12 El tercer
7 Véase Fix-Fierro, Héctor, Tribunales, justicia y eficiencia. Estudio sociojurídico

sobre la racionalidad económica en la función judicial, México, UNAM, Instituto de
8 Una discusión sobre el tema puede verse en Keilitz, Ingo, “Standards and Measures
of Court Performance”, Criminal Justice, vol. 4, 2000, pp. 559-593. Un ejemplo de un
sistema de medición del desempeño se puede ver en la herramienta elaborada por el N a
tional Center for State Courts, “CourTools”, en http://www.ncsconline.org/D_Research/
CourTools/tcmpcourttools.htm (visitada el 17 de febrero de 2009)
9 Para efectos de este proyecto, empleamos el concepto de rendición de cuentas pro
puesto por Sergio López Ayllón y Mauricio Merino, así como el esquema de Guillermo
Cejudo y Alejandra Ríos. Véanse los capítulos de los autores incluidos en este volumen.
10 Por lo general, los estudios que analizan el funcionamiento de las instituciones de
justicia y temas relaciondos con la reforma judicial optan por concentrarse en el análisis
de cuestiones estrechamente ligadas con la actividad jurisdiccional. En ese sentido, tra
bajos como el de Prillman (2000), entre muchos otros, identifican la independencia, el
acceso y la eficiencia de los poderes judiciales como categorías de análisis. Para efectos
de este trabajo hemos optado por identificar el conjunto de actividades de los poderes
judiciales en función de lo que se realiza. Es decir, imparten justicia, tienen programas de
desarrollo profesional para el personal jurisdiccional y realizan funciones administrativas.
11 No es propósito de este documento problematizar la función judicial. Esta labor es
tratada por diversos autores, baste referir un estudio clásico Shapiro, Martin, Courts. A
Comparative andPolitical Analysis, Chicago, University of Chicago Press, 1986.
12 La carrera judicial responde típicamente a los patrones de un modelo de organiza
ción judicial desarrollado en países europeos continentales y de América Latina, entre
otros sitios. Una de sus principales características es que los jueces se desarrollan profe-
ámbito es el que se deriva de un Poder Judicial como parte integrante del

aparato del Estado. En ese sentido, se entiende que los poderes judiciales,
al igual que cualquier otra entidad del Estado, debe rendir cuentas sobre
la manera en la que emplea sus recursos y los resultados que obtiene. Esto
es lo que conocemos como el ámbito del ciclo presupuestal.13
El planteamiento de las tres áreas de interés para la rendición de cuen
tas permite tener un marco de referencia para aproximarse al estudio del
esquema de rendición de cuentas del Poder Judicial, sin embargo, esto
no es suficiente. Los pasos siguientes consisten en encontrar la forma
en la que se pueden traducir las actividades en cada uno de estos tres
ámbitos en acciones relevantes para el proceso de rendición de cuentas
y en encontrar manifestaciones al interior de los poderes judiciales que
permitan documentarlas. En este proceso de traducción, también resulta
especialmente relevante atender a las condiciones de otros actores en
el proceso de rendición de cuentas. En ese sentido, se identifican tres
grandes grupos de actores para la rendición de cuentas en sede judicial.
Se trata de los actores intra institucionales, los actores que pertenecen a
otros poderes del Estado y a los actores sociales. Las características de
cada uno de estos tipos de actores y las formas en las que participan en el
proceso de rendición de cuentas se detallan en la apartado 1 del presente
apartado.
Una vez identificados los actores del proceso de rendición de cuentas
en sede judicial, el planteamiento se concentra en el desarrollo de los
alcances de cada uno de los tres ámbitos que hemos identificado para la
justicia: jurisdiccional, carrera judicial y administrativo. Este proceso se
realizará a partir del análisis de los principios constitucionales que infor
man a cada uno de ellos. El apartado 2 secciones A, B y C de esta primera
parte, contiene un ejercicio inicial de desarrollo de estos principios cons
titucionales.
sionalmente dentro de la organización judicial. En ese sentido, en los países que cuentan
con un sistema de estas características es muy factible encontrar que existen importantes
diferencias entre jueces y abogados. Véase Damaska, Mirjan R., The Faces o f Justice
and State Authority: a Comparative Approach to the Legal Process, New Haven, Yale
University Press, 1986.
13 Para una explicación sobre la manera en la que se desarrolla el ciclo presupuestal
y los principios constitucionales que lo rigen, véase el capítulo de Sergio López Ayllón,
“Análisis del ciclo del uso de los recursos públicos en ordenamiento jurídico mexicano”,
incluido en este volumen.
El último apartado de la primera parte (3) concluye con una discusión

sobre la manera en la que puede realizarse una aproximación a la rendi
ción de cuentas en sede judicial. La discusión parte de un esquema en el
que se identifican los elementos de la rendición de cuentas14 y, posterior
mente, se problematizan sus alcances a la luz de las actividades judicia
les.
A partir de la identificación de las coordenadas constitucionales sobre
las que se pueden caracterizar cada uno de los ámbitos, así como de la
definición de los alcances de la función de rendir cuentas en sede judicial,
procedemos a identificar en la práctica de los poderes judiciales activida
des que nos permitan identificar acciones de rendición de cuentas. Este
ejercicio permitirá conocer de qué manera los poderes judiciales cumplen
con sus obligaciones de rendición de cuentas o, en su caso, pueden satis
facer requisitos de rendición de cuentas mediante el empleo de fuentes de
información existentes.15 Para tal efecto, optamos por centrar nuestra mi
rada en tres manifestaciones públicas de los poderes judiciales que pue
den identificarse en el ámbito de la transparencia judicial. El argumento
que seguimos en este caso es que si bien no toda acción de transparencia
implica una rendición de cuentas, sí podemos encontrar que muchas ac
ciones en esa materia pueden ser empleadas efectivamente para rendir
cuentas. Es decir, pueden ser parte de un proceso de rendición de cuentas.
Las tres manifestaciones escogidas son los portales de internet; los infor
mes de labores de los tribunales superiores y del Poder Judicial de la Fe
deración16 y la normatividad sobre transparencia, acceso a la información
14 Para la discusión sobre la naturaleza de la rendición de cuentas, véanse los capítulos

de Sergio López Ayllón y Mauricio Merino, y Guillermo Cejudo y Alejandra Ríos inclui
dos en este volumen.
15 El objetivo del proyecto es generar elementos que permitan implementar una po
lítica judicial en el área de la rendición de cuentas. La revisión de las acciones que ya
desarrollan los poderes judiciales sirve para identificar con qué elementos se puede contar
y cuáles sería necesario desarrollar en el Poder Judicial. Estos resultados se presentarán a
la conclusión del proyecto.
16 Si bien en estricto sentido se puede argumentar que los informes de labores que se
presentan en los poderes judiciales son un ejercicio de rendición de cuentas, también es
posible sostener que no en todos la información ahí proporcionada es rendición de cuen
tas. La generación y difusión de información en sí misma, no es necesariamente una parte
de la rendición de cuentas. Desde nuestro punto de vista, se requiere una intencionalidad
específica detrás del proceso de producción y difusión de información para que la misma
pueda considerarse parte del proceso de la rendición de cuentas. Un ejemplo puede ilus-
judicial y organización y funcionamiento de los poderes judiciales (anexo

I). Nuestra muestra incluye a 11 poderes judiciales de las entidades fede
rativas y al Poder Judicial federal.
1. Los actores en la rendición de cuentas en sede judicial
Los poderes judiciales, al igual que cualquier otro poder del Estado,
desarrollan sus actividades en un marco en el que necesariamente se ven
obligados a interactuar con otras entidades. Por una parte, deben estable
cer relaciones con otros poderes con el objeto de obtener presupuesto,
para solicitar colaboración en la ejecución de sus resoluciones o, inclu
so, cuando los otros poderes del Estado intervienen como partes en los
procesos. Por otra parte, los poderes judiciales mantienen una relación
activa con la sociedad a través de la función jurisdiccional. En ambas
caracterizaciones los poderes judiciales deben ser capaces no sólo de pro
porcionar el tipo de respuestas que la relación con la sociedad o con otros
poderes del Estado exige, sino que también deben ser capaces de rendir
cuentas de ello. En ese sentido, es posible identificar dos grandes áreas en
donde la rendición de cuentas en sede judicial es relevante: La rendición
de cuentas hacia otros poderes del Estado, y la rendición de cuentas hacia
la sociedad. Estas dos áreas se complementan con una tercera que de
nominamos intra institucional que consiste en los procesos de rendición
de cuentas al interior de los poderes judiciales. De esta manera, la ren
dición de cuentas en sede judicial se caracteriza por ser un proceso que
se desenvuelve en tres ámbitos diversos —jurisdiccional, carrera judicial
y administrativo— y en el que pueden participar tres tipos de actores:
otros poderes del Estado, la sociedad y órganos de gobierno del propio
Poder Judicial. El esquema siguiente contiene una descripción amplia
de los tres espacios de interacción para la rendición de cuentas judicial
en función de los actores que realizan dicha función e identifica algunos
ejemplos de esta actividad para cada caso.
trar el punto: no es lo mismo dar a conocer el directorio de los jueces que integran el
Poder Judicial, que hacer referencia al número de asuntos ingresados y egresados en un
año determinado.
TABLA 1
Rendición de cuentas en un Poder Judicial
informe de actividades*
Publicidad del proceso
Visitas
Supervisión
Ratificación
1. Intra institucional
Estímulos
Procedimiento disciplinario
Control del manejo de recursos, sistemas

de registro y contabilidad
Auditoría interna
Cuenta pública
2. Poder Judicial como poder del Estado Manejo de recursos
Juicio político
Quejas y denuncias
3. Sociedad Acceso a la información
Difusión
* La regulación sobre la obligación de presentar informes es variable. En el caso del
Poder Judicial Federal, el informe es interno. Sin embargo, en el caso de los poderes judi
ciales locales, el informe se presenta a los Congresos de los estados.
Como puede apreciarse, el catálogo de mecanismos para la rendición

de cuentas es muy variable en función del actor de que se trate. Pero aquí
también es importante destacar la cuestión de la materia de la rendición
de cuentas. Si bien existen mecanismos que aluden claramente a un ám
bito de las labores que realizan los poderes judiciales, hay otros en donde
convergen dos o, incluso, los tres ámbitos. De esta manera, el informe de
labores es un mecanismo que involucra a los tres ámbitos, toda vez que
proporciona información jurisidiccional, habla del desarrollo de la carre
ra judicial y da cuenta de la actividad administrativa. De igual manera,
existen otros mecanismos que se concentran en un área en particular. Tal
es el caso de las auditorías. La descripción de los mecanismos que se hace

a continuación reconoce esta problemática. Esto es particularmente visi
ble en el espacio inter institucional.
A. La rendición de cuentas intra institucional
La rendición de cuentas desde el punto de vista intra institucional se

caracteriza por el desarrollo de actividades de generación de informa
ción, planeación, ejecución, control, supervisión y evaluación. El ánalisis
de la rendición de cuentas se descompone en tres áreas: el ámbito juris
diccional; el de la carrera judicial, y el administrativo. Los instrumen
tos empleados para realizar actividades de fiscalización y de rendición de
cuentas, por lo general, se ajustan a las necesidades de cada uno de los tres
ámbitos antes expresados. Pero también existe un instrumento que incluye
a los tres ámbitos. Se trata del informe de actividades. De conformidad
con la fracción XI del artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación, el presidente de la Suprema Corte de Justicia debe rendir
anualmente un informe de labores a los ministros de dicha Corte y a los
miembros del Consejo de la Judicatura Federal. Sin embargo, esta situa
ción no es necesariamente igual para los poderes judiciales de las entida
des federativas. En estos casos, la presentación del informe debe hacerse
al Congreso del estado.17
a. Ámbito jurisdiccional
La función jurisdiccional es la razón de ser de los tribunales. El funcio

namiento puede medirse tanto en forma cuantitativa como en forma cua
litativa. En el primer caso, la forma clásica de rendir cuentas es a través
de la presentación de reportes de estadística agregada sobre la actividad
jurisdiccional del Poder Judicial. En el segundo caso, el proceso se centra
en el contenido de las resoluciones y, en general, en las características del
servicio de impartición de justicia prestado.
b. Ámbito de la carrera judicial
Este espacio se integra con las actividades de rendición de cuentas

relacionadas con el desarrollo, administración y vigilancia de la carrera
17 Véase, por ejemplo, artículo 87 de la Constitución de Campeche.

judicial. Esta labor la desarrollan los consejos de la judiciatura y órga

nos especializados dependientes de ellos. Sin embargo, en las entidades
en donde no existe Consejo, la labor la realizan otros órganos depen
dientes de la presidencia del Tribunal o del Pleno de los magistrados.18
Los mecanismos identificados corresponden a las visitas que se realizan
a las unidades jurisdiccionales para verificar su funcionamiento.19 Las
actividades de supervisión y control también se realizan mediante el in
tercambio periódico de información entre los órganos de gobierno y las
unidades jurisdiccionales. En estos casos, los titulares de las unidades
jurisdiccionales rinden informes estadísticos y reportes. Los órganos de
gobierno, a su vez, determinan cargas de trabajo y metas para las unida
des jurisdiccionales.
La evaluación de desempeño de los funcionarios judiciales se realiza
típicamente en los proceso de ratificación.20 Los requisitos para que opere
la ratificación suelen estar contemplados en la ley.21 Adicionalmente, la
labor de los funcionarios puede estar sujeta a escrutinio cuando se inician
en su contra procesos disciplinarios22 o se pretende otorgarles estímulos.
18 Véase, por ejemplo, el caso de Zacatecas. En este Poder Judicial la labor la realizan
tanto los magistrados como algunos órganos especializados como la Escuela Judicial.
19 Las visitas se regulan en las leyes orgánicas de los poderes judiciales. En el caso del
Poder Judicial federal se preven en los artículos 98 y siguientes de la LOPJF.
20 Por lo general, los jueces y magistrados son designados para designar el cargo por
un periodo determinado con la posiblidad de que a la conclusión de su servicio su desem
peño sea evaluado y, en su caso, se ratifique al juez o al magistrado. Sobre la ratificación
de jueces y magistrados conviene ver los artículos 97, y 116, fracción III, de la CPEUM,
así como la jurisprudencia que se ha generado con motivo de su interpretación.
21 El artículo 121 de la LOPJF señala que para la ratificación de magistrados y jueces
el CJF tomará en consideración los siguientes elementos: I. El desempeño que se haya
tenido en el ejercicio de su función; II. Los resultados de las visitas de inspección; III. El
grado académico que comprende el nivel de estudios con que cuente el servidor público
así como los diversos cursos de actualización y especialización acreditados de manera
fehaciente; IV. No haber sido sancionado por falta grave, con motivo de una queja de
carácter administrativa, y V. Los demás que estime pertinentes, siempre que consten en
acuerdos generales publicados con seis meses de anticipación a la fecha de la ratificación.
22 La responsabilidad administrativa de los funcionarios judiciales en su calidad de
servidores públicos se regula en la LOPJF y la Ley Federal de Responsabilidades Admi
nistrativas de los Servidores Públicos.
c. Ámbito administrativo
La rendición de cuentas en el ámbito administrativo se sustenta en los

mandatos constitucionales contenidos en los artículos 74, fracción IV,
y 134 de la Constitución. A diferencia de la rendición de cuentas entre
poderes, cuando el proceso se desarrolla en forma interinstitucional, la
responsabilidad de su conducción recae en los órganos de gobierno de los
poderes judiciales y en las contralorías. En el caso de los órganos de go
bierno, la función consiste en llevar el control cotidiano de las actividades
administrativas. La Contraloría, a su vez, realiza actividades de revisión
con posterioridad. En el caso del Poder Judicial federal, la existencia de
la Contraloría se prevé en los artículos 103 y 104 de la LOPJF. En los ca
sos de los poderes judiciales locales, también existen órganos de control
interno.23
B. El Poder Judicial como poder del Estado
La rendición de cuentas del Poder Judicial desde el punto de vista de

sus relaciones con otros poderes se presenta como un ejercicio de revi
sión del conjunto de actividades que realizan los poderes judiciales. En
ese sentido, la distinción entre los tres ámbitos de acción establecida al
analizar el espacio inter institucional, aquí tiende a desvanecerse, aunque
no necesariamente desaparece. De esta manera, los poderes judiciales
pueden ser sometidos a un escrutinio amplio en donde se evaluará tanto
su labor jurisdiccional, como su actividad en la carrera judicial y en la ad
ministración de los recursos. En realidad, la separación entre los ámbitos
se marca con más claridad en el escrutino de la función jurisdiccional por
un lado y en el de la carrera judicial y la administración por el otro.
De esta manera, la rendición de cuentas judicial en el espacio de la
relación entre poderes del Estado se puede dividir en dos grandes áreas.
Por una parte, encuentra el tema del presupuesto y la manera en la que
lo ejerce la institución.24 En este aspecto, el Poder Judicial debe cumplir
23 Véase, por ejemplo, el reglamento del órgano de control interno del Tribunal Supe
rior de Justicia de Querétaro: www.tribunalqro.gob.mx/biblio/leeDoc.php?cual=30426.
24 El tema de la carrera judicial entra aquí en tanto que los poderes judiciales solicitan
partidas específicas para su desarrollo. En consecuencia, el desarrollo de la carrera judi
cial se vueleve materia de la fiscalización. Véase criterio infra.
con lo establecido en los artículos 74, fracciones IV y VI; 79 y 134 de la

Constitución. En el caso de los artículos 74, fracción VI, y 79, las obliga
ciones se refieren a la forma en la que el Poder Judicial debe someterse
a las revisiones que realice la Auditoría Superior de la Federación. Es
decir, el supuesto regulado en estos dos artículos se refiere al proceso de
la rendición de cuentas en relación con la manera en la que se ejerció el
presupuesto. En el segundo caso, es decir, en lo preceptuado en los artícu
los 74, fracción IV, y 134, la regulación se enfoca en la manera en la que
se ejerce el gasto público. Se alude a la materia de la rendición de cuentas
respecto de la forma en la que deben ejercerse los recursos. La fracción
IV del artículo 74 refiere al instrumento que indica en qué se puede gastar
y el artículo 134 se concentra en el cómo se puede gastar.25
Por otro lado, el título cuarto de la Constitución establece el régimen
de responsabilidades de los servidores públicos. La regulación incluye
a los funcionarios judiciales. Dentro del régimen de responsabilidades
de los servidores públicos se establecen tres mecanismos: el juicio polí
tico, la declaración de procedencia y la responsabilidad administrativa
por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, im
parcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus em
pleos, cargos o comisiones. En los dos primeros casos, los procedimien
tos respectivos se encuentran a cargo del Congreso de la Unión. En el
caso de las responsabilidades administrativas, la regulación se encuentra
en el título octavo de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Dicho ordenamiento establece que la determinación de responsabilidades
administrativas corresponde a órganos del propio Poder Judicial federal.
En el caso del Distrito Federal o de los tribunales superiores de justicia
de las entidades federativas, la regulación se inspira en las bases del título
cuarto constitucional y se desarrolla en la legislación local. Como puede
observarse, la responsabilidad administrativa recae en el ámbito de la
rendición de cuentas intra institucional.
C. Poder Judicial como prestador de servicios a la sociedad
En este espacio el papel de los actores sociales se percibe con menos

claridad que en los dos espacios anteriores. Incluso desde el punto de
25 La rendición de cuentas sobre la forma en la que se ejerce el presupuesto se puede

realizar tanto por la acción de poderes del Estado ajenos al Poder Judicial, como por ór
ganos internos de control.
vista estrictamente jurídico los mecanismos existentes para el proceso de

rendición de cuentas son escasos. Estos se concentran en dos áreas. Por
una parte, en el marco de la transparencia y el acceso a la información
pública establecido en el artículo 6o. de la Consitución. Por otro lado, en
las previsiones que establecen las condiciones en las que se deben desa
rrollar los procesos jurisdiccionales y, en particular, en el principio de
publicidad de los procesos. Ambas vías permiten que la sociedad pueda
revisar la forma en la que realiza sus funciones un Poder Judicial. Estas
dos vías necesariamente se complementan con las políticas de cada Poder
Judicial en materia de difusión.26
2. Los ámbitos de la labor judicial
La sección anterior se enfocó en el punto de vista de los actores de la

rendición de cuentas. En la presente sección el énfasis se coloca en las
funciones que realizan los poderes judiciales. Al efecto presentamos una
serie de consideraciones en torno a los alcances de cada uno de los tres
ámbitos que hemos identificado para la rendición de cuentas de un Poder
Judicial con el propósito de empezar a discutir su impacto desde el punto
de vista constitucional y generar algunos parámetros que permitan visua
lizar indicadores sobre sus niveles de desarrollo.
A. El ámbito jurisdiccional
Una de las expresiones características de la rendición de cuentas en

el ámbito jurisdiccional se centra en la construcción de las decisiones
de los jueces. En ese sentido, es frecuente escuchar que la mejor mane
ra de defender el trabajo judicial es a través de sus resoluciones. Frases
como aquella que indica que “el juez habla a través de sus sentencias”
se identifican como verdaderas máximas del comportamiento judicial.27
Esta costumbre no es exclusivamente mexicana. En realidad se puede ha
blar de toda una tradición que respalda la necesidad de que los jueces ar
gumenten debidamente sus decisiones y que éstas soporten el escrutinio
26 En la sección E del presente apartado se problematiza la rendición de cuentas de los

jueces a la sociedad en relación con el principio de publicidad.
27 Incorporar referencia a declaraciones de jueces a medios de comunicación.
420 jo s É a n t o n i o c a b a l l e r o
público.28 Una consecuencia de este debate tiene que ver con la necesidad
de que los jueces hagan públicas sus resoluciones. Sin embargo, al igual
que con uno de los ejemplos que planteamos al principio de este docu
mento, una medida que disponga la publicación de las sentencias de los
jueces no parece ser suficiente como para satisfacer las necesidades de
una política integral de rendición de cuentas en sede judicial.
Precisamente, con el objeto de evitar caer en un excesivo casuismo,
optamos por recurrir a los principios constitucionales que orientan la fun
ción jurisdiccional. De esta manera, la propuesta consiste en establecer
que la medida para fijar un proceso adecuado de rendición de cuentas en
relación con la función jurisdiccional debe basarse en determinar si el
órgano jurisdiccional que rinde cuentas satisface o no los principios cons
titucionales que informan la función.
En el caso de la función jurisdiccional, estimamos que los principios
constitucionales que la rigen se encuentran en el artículo 17 de la Cons
titución.29 Este artículo establece una prohibición y cuatro principios en
relación con la función jurisdiccional.30 La prohibición se refiere al tema
de justicia por propia mano. Es decir, la Constitución prohíbe que las per
sonas se hagan justicia por sí mismas, a cambio de ello ofrece un servicio
de impartición de justicia que se rige por los principios de accesibilidad
(justicia gratuita y expedita), eficiencia (justicia pronta), eficacia (justicia
28 Lasser compara la tradición estadounidense, la francesa y la de la Corte Europea

de Justicia en temas como la transparencia, la rendición de cuentas y la legitimidad. Esta
comparación genera importantes distinciones entre la forma en la que las resoluciones
se hacen públicas y el alcance de sus contenidos como mecanismo para la rendición de
cuentas y la construcción de legitimidad judicial. Lasser, Mitchel, Judicial Deliberations.
A Comparative Analysis o f Judicial Transparency and Legitimacy, Oxford, Oxford Uni
versity Press, 2004.
29 Si bien otros artículos como el 95 y el 116 se refieren la función jurisdiccional, es
posible establecer que las bases generales de la función jurisdiccional se fijan en el artículo
17. u n a discusión sobre los alcances constitucionales de la función jurisdiccional puede
encontrarse en: Cossío Díaz, José Ramón y Fix-Zamudio, Héctor, E l Poder Judicial en el
ordenamiento mexicano, México, Fondo de Cultura Económica, 1996.
30 Sobre el artículo 17 de la Constitución véanse: Caballero, José Antonio, “El artículo
17 de la Constitución”, en Carbonell, Miguel y Salazar, P. (eds.), Los derechos del pueblo
mexicano, México, Cámara de Diputados, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Miguel
Ángel Porrúa, 2005; Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en México, México,
Porrúa, 2005; Fix-Fierro, Héctor, “Comentario al artículo 17 de la Constitución”, Dere
chos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, México, Cámara de
Diputados, LV Legislatura-Miguel Ángel Porrúa, 1997.
l a r e n d i c i ó n d e c u e n t a s e n l o s p o d e r e s j u d ic ia l e s 421
completa) e imparcialidad (tribunales independientes). El primer princi

pio se refiere a la naturaleza del servicio, al emplazamiento y disposición
de los tribunales para prestar dicho servicio y a las condiciones técnicas
para acceder al mismo.31 Los tribunales deben estar ubicados y acondi
cionados de tal forma que puedan garantizar las mejores condiciones para
que la población utilice sus servicios. La prestación de los servicios no
debe representar ningún tipo de carga directa para los usuarios.32
Por lo que respecta a la eficiencia de la justicia, el planteamiento se
concentra fundamentalmente en la necesidad de que los órganos de im
partición de justicia den una respuesta rápida a los planteamientos que les
hacen los usuarios del servicio. Sin embargo, los alcances del concepto
de eficiencia no se limitan exclusivamente a la satisfacción de términos
procesales. En realidad, detrás de la eficiencia se encuentra un esquema
en el que la institución jurisdiccional no sólo debe garantizar una capa
cidad de procesamiento de los asuntos en tiempos breves, sino también
un empleo adecuado de los recursos que recibe y, desde luego, resultados
de calidad en los juicios. Es decir, el planteamiento completo del debido
proceso.33
31 La interpretación del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Huma

nos a cargo de Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado los alcances
de la obligación de los Estados de quitar tecnicismos que obstruyan el acceso a la justicia.
Caso Castillo Páez (Fondo) 1997. Véase, también, O ’Donnell, Daniel, Derecho interna
cional de los derechos humanos, Bogotá, Oficina en Colombia del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2004, p. 463.
32 Sobre este aspecto, hay resoluciones en donde se desarrollan los alcances de la
gratuidad de tal forma que se prohíbe el cobro por el servicio de fotocopiado, entre otras
cuestiones. Véase: c o s ta s ju d ic ia le s. a l c a n c e de su p ro h ib ició n c o n s titu c io n a l ,
tesis P./J. 72/99, Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, t. X, agosto de
1999, p. 19, y R e c u rso de a p e la c ió n . Es i l e g a l l a d e te rm in a c ió n d e l t r i b u n a l de
a l z a d a de t e n e r l o p o r n o in te rp u e s to , b a jo l a c o n s id e ra c ió n d e q ue n o f u e r o n
ex h ib id as p o r e l a p e la n te l a s copias c e r tif ic a d a s qu e h a b r ía n d e i n t e g r a r e l
te stim o n io de a p e la c ió n re s p e c tiv o ( a r tíc u lo 239, p á r r a f o te r c e r o , d e l c ó
dig o de p ro ce d im ie n to s c iv ile s p a r a e l E s ta d o d e G u a n a ju a to ), tesis XVI.5o.4
C., Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, t. XV, marzo de 2002, p. 1439,
entre otras.
33 El concepto de eficiencia aplicado a la justicia puede llevar a un debate mucho más
amplio que la sóla velocidad en la tramitación de las causas. Para un tratamiento amplio
del tema véase: Fix-Fierro, Héctor, Tribunales, justicia y eficiencia. Estudio sociojurídico
sobre la racionalidad económica en la función judicial, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2006. El libro blanco de la reforma judicial en México tam-
El principio de eficacia se refiere a que las controversias no sólo deben

ser resueltas en una sentencia sino a que las resoluciones deben solucio
nar efectivamente los problemas que dieron origen a las controversias.
Desde un punto de vista complementario, la eficacia también se aprecia
en la manera en que las resoluciones de los tribunales son efectivamente
acatadas. Este planteamiento tiene derivaciones en otros pasajes del texto
constitucional y también a través del desarrollo de la jurisprudencia. De
esta manera, existen disposiciones como las que establecen la inamo-
vilidad que no sólo buscan garantizar la imparcialidad de los jueces al
fortalecer su estatus como funcionarios independientes, sino que también
permiten que los juzgadores adquieran experiencia en el desempeño de
la función judicial y con ello proporcionen un mejor servicio.34 Ello debe
incidir en la existencia de jueces capaces de dictar sentencias de calidad
que resuelvan efectivamente los conflictos que les son planteados.35
Finalmente, en el principio de imparcialidad se destaca la importancia
de asegurar que el encargado de resolver el conflicto no reciba ningún
tipo de influencia ilegítima para la construcción de su resolución.36 Este
principio se garantiza mediante normas y esquemas institucionales que
buscan fortalecer la independencia judicial. La premisa es simple, a ma-
bién emplea el concepto de eficiencia en un sentido más amplio. Véase Caballero, José
Antonio et al., Libro blanco de la reforma judicial en México, México, Suprema Corte
de Justicia de la Nación, 2006. Una problematización de la justicia relacionada con el
tema de la dilación se puede ver en García-Maltrás de Blas, Elsa, “Dilaciones indebidas
y duración de los procesos en el Consejo de Europa y el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos: del tiempo razonable al tiempo óptimo y previsible”, InDret Revista para el
análisis del derecho, vol. 2, 2007, pp. 1-20.
34 Véase artículos 95, y 116, fracción III.
35 El párrafo segundo del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos establece expresamente la obligación de decidir y de hacer que las resoluciones
se ejecuten: “Los Estados partes se comprometen: a. a garantizar que la autoridad compe
tente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona
que interponga tal recurso; b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c. a
garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se
haya estimado procedente el recurso”.
36 Sobre imparcialidad véase: O ’Donell, op. cit., pp. 378 y ss. Sobre independencia
véase: Shapiro, op. cit. Véase: Principios básicos relativos a la independencia de la ju
dicatura, adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención
del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de
septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32
de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985.
yor independencia judicial, menor capacidad de los actores para interferir

de manera ilegítima en la construcción de la decisión judicial.37 Las dis
posiciones que buscan garantizar la independencia de los jueces aparecen
en diversos pasajes del texto constitucional.
B. El ámbito de la carrera judicial
En el caso de la carrera judicial, las disposiciones constitucionales que

la regulan se encuentran en los artículos 95, 97, 100 y 116 de la Constitu
ción. Desde el punto de vista constitucional la carrera judicial se entien
de como una garantía de que quienes se encargan de realizar la función
jurisdiccional reúnen las condiciones necesarias para garantizar que el
servicio se preste de acuerdo con los principios establecidos en el artículo
17 de la Constitución.38
La carrera judicial parte desde el proceso de selección de quienes van a
desarrollar la función jurisdiccional, incluye cuestiones como los ascen
sos, las adscripciones y la disciplina. Adicionalmente, se ocupa del tema
de la estabilidad en la función al contemplar reglas de permanencia y de
adecuada remuneración.
En el caso de la carrera judicial, su observación para el efecto de la
rendición de cuentas debe partir desde el planteamiento normativo pero
también debe tener un claro acercamiento con el día a día de su ope
ración. En ese sentido, datos del anuario judicial de 2005 indican que
únicamente dos poderes judiciales del país no contemplaban reglas para
establecer concursos de oposición para acceder al cargo de juez.39 Esta
cuestión se entiende como un problema relacionado con la implementa-
ción de mecanismos que permitan fijar criterios menos subjetivos para la
designación de los funcionarios judiciales y se ubica dentro de la categoría
conceptual de ascensos de la carrera judicial.
37 Véase artículo 94, noveno párrafo, y la fracción III del artículo 116.
38 Un trabajo en donde se discuten las características de la carrera judicial y su im
pacto sobre la jurisdicción se puede encontrar en Cossío Díaz, José Ramón, Jurisdicción
federal y carrera judicial en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí
dicas, 1996.
39 Véase Suprema Corte de Justicia de la Nación, Anuario Judicial, México, Suprema
Corte de Justicia de la Nación, 2007.
c . El ámbito del ciclo presupuestal
Por lo que respecta al ciclo presupuestal, se optó por incorporar los

planteamientos que se realiza el grupo encabezado por Sergio López Ay-
llón. Al efecto, baste decir que la metodología parte de identificar diver
sos principios constitucionales relacionados con la rendición de cuentas.
En ese sentido, la referencia se puede hacer a lo tratado en la sección 1,
A, c, de esta primera parte del trabajo.
3. La rendición de cuentas y la función jurisdiccional
En esta sección se discute brevemente el marco que se emplea para

identificar los espacios de la rendición de cuentas en sede judicial. Para tal
efecto, se emplea un esquema de análisis en el que la rendición de cuen
tas aparece como un proceso transitivo y subsidiario en el que un actor
(A) informa, explica y justifica su actuación en relación con una función
determinada (R), a otro actor (B), quien debe examinar la información
recibida, evaluarla y, en su caso, emitir sanciones negativas o positivas
en vista de los resultados de la evaluación.40
40 El esquema de análisis corresponde a la propuesta elaborada por Cejudo y Ríos.

La descripción a López Ayllón y Merino, Véanse los capítulos correspondientes en este
volumen.
El esquema también contempla la presencia de (C). C representa a la

ciudadanía cuyo papel consiste en dar sentido público y democrático a
la relación entre A y B. C aparece como un observador permanente del
proceso de rendición de cuentas. Si bien C no tiene una injerencia di
recta en el proceso en sí mismo, sí cuenta con derechos que le permiten
cuestionar activamente la forma en la que se desarrolla el proceso de la
rendición de cuentas. Estas vías pueden ser a través del ejercicio de los
derechos políticos o mediante la interposición de recursos de carácter
administrativo o jurisdiccional.41
Una vez expuestas las características generales de la rendición de
cuentas se realizará el análisis de este proceso en sede judicial. Como se
verá a continuación, el proceso de la rendición de cuentas planteado en el
esquema anterior, en términos generales, puede explicar las necesidades
de rendición de cuentas derivadas de la actividad de los poderes judicia
les. Sin embargo, existen dos cuestiones que no deben soslayarse cuando
se aborda el tema de la rendición de cuentas en sede judicial. En primer
lugar, se identifica la aparente tensión entre independencia judicial y ren
dición de cuentas. En segundo lugar, el esquema presentado para la rendi
ción de cuentas exige ciertos ajustes a la luz de los principios procesales
que gobiernan el desarrollo de los juicios.
A. Rendición de cuentas e independencia judicial
En el primer caso, la rendición de cuentas aparentemente entra en con

flicto con la independencia judicial.42 El argumento es que ésta última
tiene como función evitar que los jueces reciban interferencias ilegíti
mas en el ejercicio de sus funciones. Bajo esa tesitura, la aparición de
un órgano externo (B) que tiene como función analizar, evaluar y, en su
caso, sancionar la función de los jueces (A), puede interpretarse como un
mecanismo por el cual se puede influir indirectamente sobre la manera
41 La interposición de recursos es variable en función de la materia de la rendición de

cuentas. En algunos casos, los ciudadanos pueden optar por interponer quejas y documen
tar su desacuerdo con el funcionamiento de los mecanismos existentes. En otros casos,
pueden optar por iniciar procesos jurisdiccionales en donde se cuestionen las acciones u
omisiones de los actores del proceso de la rendición de cuentas.
42 Un trabajo sobre la independencia judicial y rendición de cuentas se encuentra en
Schedler, Andreas, “Arguing and Observing: Internal and External Critiques of Judicial
Impartiality”, Journal o f Political Philosophy, vol. 12, núm. 3, 2004, pp. 245-265.
en la que los jueces deciden. Las posiciones que defienden una estricta
independencia judicial argumentan que la rendición de cuentas y, parti
cularmente, la que se realiza a través de terceros ajenos a la institución
judicial, constituye una interferencia intolerable para los juzgadores. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en ese sentido
a propósito de la instauración de juicios políticos en donde los congresos
de los estados pretenden sancionar a jueces por el contenido de sus reso
luciones:
C o n tr o v e r s ia c o n s titu c io n a l. L os p o d e re s ju d ic ia le s d e lo s e s t a
d o s TIENEN i n t e r é s LEGíTIMo PARA ACUDIR A ESTE MEDio DE CoNTRoL
c o n s t i t u c i o n a l , c u a n d o se a f e c t e s u in d e p e n d e n c ia e n e l e j e r c ic io
d e l a f u n c i ó n j u r i s d i c c i o n a l c o n m o tiv o d e u n ju ic io p o l í t i c o s e
g u id o a s u s i n t e g r a n t e s . De la teleología del artículo 116 de la Consti
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte que su órgano
reformador estableció como prerrogativa de los Poderes Judiciales Locales
la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, consistente en
que los órganos jurisdiccionales resuelvan los conflictos que se sometan a
su conocimiento con total libertad de criterio, teniendo como norma recto
ra a la propia ley y sin relación de subordinación respecto de los demás ór
ganos del Estado. De ahí que el respeto a la independencia de los Poderes
Judiciales Locales tiene como fin preservar a dichas instituciones libres de
injerencias o intervenciones ajenas a su función jurisdiccional, que tienen
encomendada constitucionalmente, la que deben ejercer con plena libertad
decisoria, sin más restricciones que las previstas en la Constitución y en
las leyes; por tanto, si por mandato constitucional la independencia en la
función jurisdiccional de los Poderes Judiciales Locales constituye una
prerrogativa para su buen funcionamiento, es claro que el procedimiento y
la resolución de un juicio político seguido a alguno o algunos de sus inte
grantes, con base en el análisis de una resolución emitida en el ejercicio de
su facultad jurisdiccional, afectan la esfera jurídica del citado poder, con lo
que se acredita plenamente que éste cuenta con interés legítimo para acudir
a la controversia constitucional. Controversia constitucional 328/2001. Po
der Judicial del Estado de Guerrero. 18 de noviembre de 2003. Mayoría de
nueve votos. Ausente: Humberto Román Palacios. Disidente: José de Jesús
Gudiño Pelayo. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios:
Pedro Alberto Nava Malagón y Alejandro Cruz Ramírez. Novena Época,
Pleno, SJF; XX, Agosto de 2004, p. 1154, Tesis: P./J. 54/2004. 43
43 Otra tesis de la misma serie: Juicio p o lític o . N o p ueden c o n s titu i r m a te ria

DEL p ro ced im ien to RELATivo, LAS CoNSIDERACioNES JURíDICAS DE UNA RESoLUCIóN
Un criterio semejante se presenta cuando la intervención en contra del

juez autor de una sentencia, proviene del interior del Poder Judicial. En
estos casos, también se estima que se trata de una interferencia ilegítima
sobre la potestad del juzgador:
C o n s e jo d e l a J u d i c a t u r a F e d e r a l . A l r e s o l v e r s o b r e l a r e s p o n s a
b ili d a d a d m in is t r a tiv a d e ju e c e s d e d i s t r i t o o m a g i s t r a d o s d e c i r
c u i t o pued e, sin m e n o s c a b o d e l p rin c ip io d e c o s a ju z g a d a y d e l a
a u t o n o m ía e in d e p e n d e n c ia ju d ic ia le s , e x a m in a r e l a p e g o a l a l e g a
l i d a d d e r e s o l u c i o n e s j u r is d ic c i o n a le s . Para cumplir con las funciones
en materia de disciplina al resolver sobre la responsabilidad administrativa
de Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito, el Consejo de la Judicatura
Federal puede analizar la correcta aplicación del derecho en las considera
ciones expresadas al emitir sus decisiones, siendo que en el caso específico
de remoción, la resolución respectiva debe ser aprobada por mayoría de
cinco votos, situación que garantiza un suficiente consenso en cuanto a la
determinación de responsabilidad grave de esos funcionarios. Asimismo,
cabe destacar que como la única finalidad de esta revisión consiste en de
terminar si la actuación de los juzgadores se apegó a los principios de ex
celencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia que
deben caracterizar su actividad, no es susceptible de modificar las situa
ciones jurídicas derivadas de las resoluciones judiciales, por no tratarse de
un recurso o medio de defensa, debiendo referirse a aquellas actuaciones
emitida por un órgano jurisdiccional de los poderes judiciales estatales . El

artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como
prerrogativa de los Poderes Judiciales Estatales, la independencia en el ejercicio de la
función jurisdiccional, consistente en que los tribunales resuelvan los conflictos que se
someten a su conocimiento con total libertad de criterio, sin la injerencia de algún otro
poder y sin relación de subordinación o dependencia de algún otro poder u órgano del
Estado. De ahí que las consideraciones jurídicas de una resolución judicial no puedan
analizarse a través de un juicio político, porque ello implicaría vulnerar la autonomía del
Poder Judicial Local, al no respetarse los principios de autonomía, de reserva de decir el
derecho y de división de poderes, aunado a que ello constituiría una invasión a la esfera
competencial del Poder Judicial, pues la autoridad encargada de llevar a cabo ese pro
cedimiento se arrogaría facultades que no le corresponden. Controversia constitucional
328/2001. Poder Judicial del Estado de Guerrero. 18 de noviembre de 2003. Mayoría
de nueve votos. Disidente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ausente: Humberto Román
Palacios. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Pedro Alberto Nava
Malagón y Alejandro Cruz Ramírez.
Tesis P./J. 55/2004, Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, t. XX, agos
to de 2004, p. 1155,
que constituyan una desviación de la legalidad que no sea una cuestión de

criterio o arbitrio debatible u opinable, en la cual puedan sustentarse vá
lidamente diversas soluciones, sino que deriven de datos objetivos, como
serían un evidente error o descuido, por haberse emitido en clara contra
vención al texto expreso de la ley aplicable o por ignorar constancias de
autos de carácter esencial para la solución del asunto, lo cual no atenta
contra la autonomía e independencia con que deben contar los juzgadores
en el ejercicio de sus funciones, pues éstos conservan íntegras sus faculta
des de interpretación y decisión al emitir sus fallos, los que deben ser ape
gados a derecho. Revisión administrativa (Consejo) 11/99. 6 de diciembre
de 1999. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: Presidente Genaro David
Góngora Pimentel, Juventino V. Castro y Castro y José de Jesús Gudiño
Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Humberto Suárez
Camacho. Novena Época, Pleno, SJF, XI, Marzo de 2000, p. 88, Tesis: P
XLII/2000.
El criterio de la Corte en el sentido de restringir los alcances de la revi

sión administrativa se reitera en un caso reciente en el que establece una
clara distinción entre los alcances del recurso jurisdiccional y el recurso
administrativo.44
Este tipo de pronunciamientos deben ser analizados con ciertos ma
tices. Un cuestionamiento directo a las tesis que defienden la indepen
dencia tiene que ver con la manera en la que se puede garantizar que los
jueces sean responsables de la calidad de sus resoluciones. Si la vía ju
risdiccional no es el mecanismo idóneo para hacerlo, es necesario contar
con un mecanismo administrativo o, incluso, de uno político que lo haga.
Sin embargo, el diseño de cualquiera de estas alternativas no es simple.45
Un balance deseable debe garantizar al juez que puede decidir con abso
luta libertad siempre que su criterio resulte técnicamente adecuado. Pero
44 En el primer caso, la resolución tiene efectos jurisdiccionales, pero no puede tener

efectos disciplinarios. En el segundo caso, la resolución tiene efectos disciplinarios, pero
no puede tener efectos jurisdiccionales. “[...] la queja administrativa [...] no es la vía
idónea para examinar la juridicidad de una determinación tomada por un Juez de Distrito
al dictar sentencia en un juicio de amparo, pues además de que se desnaturalizaría el refe
rido procedimiento administrativo, se traduciría en aceptar que el criterio jurídico vertido
por el entonces J u e z . es revisable.” Recurso de Revisión Administrativa 2/2004, Jorge
Carenzo Rivas. Novena Época, Pleno, 26 de mayo del 2005.
45 Una discusión del problema se encuentra en Ferejohn, John A. y Kramer, Larry D.,
“Independent Judges, Dependent Judiciary: Institutionalizing Judicial Restraint”, New
York University Law Review, 77, 2002, pp. 962-1039.
al mismo tiempo, debe garantizar a la sociedad que el juez incompetente

o el juez corrupto serán castigados. Una situación semejante se presenta
con los jueces activistas.46 En estos casos, preocupa que los jueces se ex
tralimiten en sus facultades de interpretación de la ley. Ante esta circuns
tancia, es deseable que los jueces muestren cierta autolimitación (self
restraint) con el objeto de evitar que sus resoluciones interfieran con las
atribuciones de otros poderes.47
Cuando el tema de la independencia judicial se analiza desde el punto
de vista institucional, la tensión entre rendición de cuentas e independen
cia también se hace presente. En estos casos, el argumento es que los pro
cesos de rendición de cuentas a cargo de otro poder del Estado (B) pueden
afectar la independencia del Poder Judicial (A). Un caso se presentó con
motivo de la interpretación de los alcances del artículo 311, fracción XIV,
de la Ley Federal de Concursos Mercantiles (LFCM). Dicho precepto
ordenaba que el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mer
cantiles, organismo perteneciente al Poder Judicial Federal, debía rendir
semestralmente informes de sus actividades al Congreso de la Unión. La
Corte consideró que esta obligación contravenía la independencia judicial
y estableció que los informes debían rendirse al Pleno de la propia Corte,
sin perjuicio de que los mismos se hicieran públicos. Adicionalmente, es
tablece que se puede proporcionar copia de dichos informes al Congreso
de la Unión.48 Cabe señalar que uno de los fundamentos invocados en la
46 Sobre el activismo judicial véase Kmiec, Keenan D., “The Origin and Current
Meanings of Judicial Activism”, California Law Review 92, 2004, pp. 1441-1477.
47 Este principio es defendido por el ministro Gudiño en un voto particular: “[...] el lla
mado judicial self-restraint (cuya traducción es autolimitación judicial), que no es sino la
autolimitación que los propios tribunales deben reconocerse de manera que no conviertan
en letra muerta la actividad de los otros órganos de poder; se trata de que el Poder Judicial
se autolimite, o mejor aún, no se extralimite vía interpretación constitucional de manera
tal que ponga en riesgo la existencia del Poder Legislativo. Este fenómeno implica y pre
supone un reconocimiento de la amplitud y alcances de las facultades que residen en ella
por el hecho de ser el Poder Judicial el depositario de la interpretación constitucional”.
Voto particular, Controversia Constitucional 26/97, Poder Judicial del Estado de Jalisco,
Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Pleno, t. IX, junio de 1999, p. 763
48 d ivisión de poderes. R e s u lta p ro c e d e n te l a c o n s u lta f o r m u la d a p o r e l
p re sid e n te de l a Suprem a C o r te de J u s tic ia de l a N ac ió n a n te e l p le n o d e l a
MISMA, EN SU CARÁCTER DE PRESIDENTE DEL CoNSEJo DE LA JUDICATURA FEDERAL, SI
EN ELLA SE PLANTEA LA PoSIBLE vioLACIóN DE ESE PRINCIPio Y, CoN ELLo, LA vUL
NERACIóN DE LA AUTONoMÍA DEL PoDER JUDICIAL DE LA FEDERACIóN. En los artículos
430 JOSÉ a n t o n i o c a b a l l e r o
resolución de la Corte es la posible tensión entre la obligación establecida

en los artículos 311, fracción XIV, de la LFCM, y 49 de la Constitución
que establece el principio de la división del poder.49 La posición resulta
103, 105 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se prevén
los diversos medios procesales de control constitucional de naturaleza jurisdiccional, a
saber, el juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconsti-
tucionalidad, lo que se encuentra regulado específicamente por la Ley de Amparo, regla
mentaria del primer dispositivo y por la ley reglamentaria del segundo. En dichas normas
no se contempla ninguna vía para estudiar y resolver si un precepto atenta contra la au
tonomía del Poder Judicial de la Federación y, por tanto, vulnera el principio de división
de poderes. De ahí debe inferirse que, si bien no existe consignado un medio procesal de
control constitucional específico para salvaguardar el orden constitucional, en ese caso,
sí se encuentra establecido tácitamente, pues lo contrario conduciría a que actos y leyes
de ese tipo permanecieran fuera del control constitucional, desconociéndose que la evo
lución de los referidos medios procesales para defender la supremacía constitucional, de
manera fundamental a partir de la Constitución de 1917 y de sus diferentes reformas, ha
perseguido que todos los actos de autoridad estén sujetos a control. Por consiguiente, si
el presidente del Consejo de la Judicatura Federal plantea un problema de esa naturaleza
en una consulta ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que, conforme
al sistema constitucional, es el órgano supremo para decidir en forma terminal todos los
asuntos de importancia y trascendencia nacionales que entrañen problemas de constitucio-
nalidad de normas generales y cuestiones de interpretación directa de un precepto consti
tucional, debe concluirse que dicha instancia resulta procedente. Asimismo si, conforme
a la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el
Pleno de la Suprema Corte tiene dentro de sus atribuciones conocer de las controversias
que se susciten dentro del mismo, entre otras hipótesis, con motivo de la interpretación y
aplicación de lo dispuesto por los artículos 94, 97 y 100 de la Constitución, relativos a los
principios básicos que la misma establece sobre el referido poder, cabe inferir que resulta
procedente una consulta formulada por el presidente del Consejo de la Judicatura Federal
que se refiera a esas cuestiones y que tienda a prevenir y evitar que surjan esas controver
sias. Varios 698/2000-PL. Ministro Genaro David Góngora Pimentel, en su carácter de
Presidente del Consejo de la Judicatura Federal. 25 de septiembre de 2000. Unanimidad
de nueve votos. El señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano formuló salvedades
respecto de algunas consideraciones. Ausentes: Genaro David Góngora Pimentel y José
Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretaria: María Estela
Ferrer Mac Gregor Poisot.
Tesis P. CLVII/2000, Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Pleno, t.
XII, septiembre de 2000, p. 23.
49 “ [...] la consulta que plantea a este Tribunal Pleno el presidente del Consejo de la
Judicatura Federal, exige el examen de la fracción XIV del artículo 311 de la Ley de Con
cursos Mercantiles, en relación con el artículo 49 de la Constitución, al estimarse que uno de
los Poderes Federales, el Legislativo, pretende sujetar a un órgano de otro Poder Federal,
Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles, al obligarlo a que le informe
extremadamente rigorista. El argumento de la Corte sostiene una inde

pendencia judicial absoluta en donde las relaciones entre los poderes es
prácticamente inexistente. La práctica jurisdiccional en otros países50 y la
doctrina se muestran menos rígidas al establecer la relación entre un Poder
Judicial (A) y un órgano perteneciente a otro poder (B) en un proceso de
rendición de cuentas.51 Bajo esta perspectiva, la medida de la indepen
dencia judicial aparece como una cuestión directamente proporcional a la
capacidad de los jueces para dictar sus resoluciones sin interferencias ile
gítimas. Esto implica que no existan condiciones para que los jueces sean
presionados mediante reducciones de su presupuesto u otras presiones de
tipo indirecto. Sin embargo, al igual que en la toma de decisiones juris
diccionales, el balance entre independencia y rendición de cuentas debe
ser producto de una necesaria discusión que tiene siempre en el horizonte
asegurar la confianza pública en la función judicial.
En algunos casos, el tema de la independencia trasciende la existencia
de cuestiones jurisdiccionales e incluso de tipo administrativo. Una situa
ción ocurrida en Yucatán nos proporciona un buen ejemplo. En este caso,
el Poder Judicial del estado solicitó al Senado de la República que inter
viniese en el estado para resolver un conflicto existente entre los poderes.
El Congreso del estado solicitó al Poder Judicial aclarar y fundamentar
sus imputaciones, a lo cual éste último se negó. El asunto fue resuelto
en controversia por la Suprema Corte de Justicia y la decisión estableció
sobre el desempeño de sus funciones, lo que supondría el atentado por parte de un poder
a la autonomía de otro sin facultades constitucionales para ello, en un régimen de Estado
en el que los principios de división de poderes y de atribuciones expresas de las autori
dades constituyen baluartes que garantizan el adecuado ejercicio del poder político, de
suerte tal que su transgresión puede romper el necesario equilibrio de fuerzas entre los
Poderes Federales y poner en riesgo la estabilidad misma del Estado”. Varios 698/2000-
PL. Ministro Genaro David Góngora Pimentel, en su carácter de presidente del Consejo
de la Judicatura Federal. Novena Época, Pleno, 25 de septiembre de 2000.
50 Un ejemplo interesante puede ser el de Inglaterra, en donde el Lord Chancellor no
sólo es la cabeza del Poder Judicial, sino que también cumple una función administrativa,
política y tiene intereses de partido. Véase Lane, Lord, “Judicial Independence and the
Increasing Executive Role in Judicial Administration”, en Shetreet, Shimon y Deschênes,
Jules (eds.), Judicial Independence: the Contemporary Debate, Dordrecht-Boston-Lan-
caster, Martinus Nijhoff Publishers, 1985, pp. 525-528.
51 Véase European Commission fo r the Efficiency o f Justice, 2008.
que la solicitud del Congreso transgredía el primer párrafo del artículo

116 de la Constitución relativo a la separación de los poderes.52
B. Rendición de cuentas y principios procesales
El proceso jurisdiccional es producto de una serie de normas que regu

lan las condiciones en las que las partes deben presentar sus demandas,
aportar pruebas y rendir alegatos de tal manera que generen información
suficiente para que el juez pueda emitir una decisión. Las reglas procesales
se inspiran en principios generales que pretenden asegurar el debido proce-
so.53 Uno de los principios fundamentales de la noción de debido proceso
se deriva del artículo 14 (I) del Pacto Internacional de los Derechos Civi-
52 C o n tro v e rs ia c o n s titu c io n a l. E l a c u e r d o sin n ú m e ro em itido p o r l a Le

g i s l a t u r a DEL e s ta d o DE YuCATÁN PoR EL QUE SoLICITA A LoS MAGISTRADoS DEL
P o d e r Ju d ic ia l de l a e n tid a d que a c l a r e n y fu n d a m e n te n l a s im putaciones
HECHAS AL EjECUTivo LoCAL EN LA SoLICITUD QUE PRESENTARoN ANTE EL SENADo DE
l a R epública, t r a n s g r e d e e l prim er p á r r a f o d e l a r t í c u l o 116 de l a C o n s titu
c ió n f e d e r a l. El acuerdo mediante el cual el Congreso del Estado de Yucatán solicita
a los Magistrados integrantes del Poder Judicial de esa entidad federativa que aclaren y
fundamenten las imputaciones hechas al Ejecutivo Estatal en la solicitud que, en términos
del artículo 76, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
presentaron ante el Senado de la República, transgrede el principio de división de poderes
que a nivel local prevé el artículo 116, párrafo primero, de la propia Carta Magna. Lo
anterior, porque el medio de defensa constitucional establecido en la indicada fracción
VI del artículo 76 constitucional no exige que cuando sea promovido por alguno de los
poderes de las entidades federativas se requiera de la autorización o colaboración de otro
poder, sino que lo puede hacer valer de manera independiente; es más, tampoco lo auto
riza a solicitar informes al promovente a efecto de que justifique su solicitud. A mayor
abundamiento, la Constitución Política del Estado de Yucatán tampoco faculta al Poder
Legislativo a solicitar al Poder Judicial informes sobre los medios de impugnación que
éste haga valer ante las instancias respectivas, como la solicitud mencionada, ni que ésta
pueda derivar de las atribuciones que competen al Poder Legislativo. Controversia cons
titucional 2/2003. Poder Judicial del Estado de Yucatán. 19 de agosto de 2003. Unanimi
dad de diez votos. Ausente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: Sergio
Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo
Santos Pérez.
Tesis P./J. 5/2004, Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Pleno, XIX,
marzo de 2004, p. 1271.
53 La noción de debido proceso se refiere al conjunto de condiciones que se requiere
reunir para establecer que un juicio determinado se ha desarrollado con todas las ga
rantías necesarias para asegurar que las partes fueron oídas por el juez y que éste emitió
les y Políticos.54 El objetivo principal del principio de publicidad de los

procesos consiste en establecer que el proceso deliberativo por medio
del cual se genera la resolución judicial (la aplicación de la ley al caso
concreto) se celebra bajo el escrutinio público. Es decir, de acuerdo con
este planteamiento, lo que ocurre en los procesos judiciales no es una
cuestión que atañe exclusivamente a las partes involucradas en los pro
cesos sino que es del interés de toda la sociedad. La potencial presencia
de la sociedad quita opacidad al proceso, evita la arbitrariedad judicial y
garantiza a las partes un proceso equitativo.55 En ese sentido, la publici
dad del proceso jurisdiccional establece un proceso de rendición de cuen
tas de carácter amplio entre el juez (A) y el público en general (C). A la
luz del esquema apuntado con anterioridad, se puede argumentar que no
existe una relación jurídica entre (A) y (C) y, por lo tanto, no se configura
un proceso de rendición de cuentas en sentido estricto. Sin embargo, en
este caso, la rendición de cuentas se encuentra en la naturaleza misma de
las reglas procesales. Se trata de un mecanismo que somete directamente
la acción del juez al escrutinio público. En este escenario, el juez se ve
una resolución acorde con lo debatido y con el derecho aplicable. Véase artículo 14 del
Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.
54 Artículo 14- [...] Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente [...] La prensa
y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones
de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo
exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en
opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudi
era perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o con
tenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo
contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores.
55 Sobre la importancia del principio de publicidad en derecho comparado véase:
Richmond Newspapers Inc. v. Virginia , 448 U.S. 555 (1980): “[...] trials both here and
in England had long been presumptively open, thus giving assurance that the proceed
ings were conducted fairly to all concerned and discouraging perjury, the misconduct o f
participants, or decisions based on secret bias or partiality. In addition, the significant
community therapeutic value o f public trials was recognized: when a shocking crime oc
curs, a community reaction o f outrage and public protest often follows, and thereafter the
open processes o f justice serve an important prophylactic purpose, providing an outlet
fo r community concern, hostility, and emotion. To work effectively, it is important that
society’s criminal process "satisfy the appearance o f justice, " Offutt v. United States,
348 U.S. 11, 14, which can best be provided by allowing people to observe such process.
[...]”.
obligado a actuar correctamente, de lo contrario se expone al reproche

público y sus consecuencias.56
II. S e g u n d a p a r t e
En este apartado realizamos una revisión de la forma en la que los

poderes judiciales en México rinden cuentas. Para tal efecto, se toman
en cuenta las diversas actividades de supervisión y control que se desa
rrollan cotidianamente al interior de los poderes judiciales. Los ejemplos
de las actividades de supervisión y control se complementan con infor
mación proveniente de tres fuentes: informes de labores, normatividad
sobre transparencia y acceso a la información y páginas de Internet de los
poderes judiciales. Estas tres fuentes de información no necesariamente
implican la realización de un ejercicio explícito de rendición de cuentas.
Sin embargo, los datos que aportan proporcionan información relevan
te para establecer la forma en la que se pueden analizar las condiciones
existentes para establecer una política integral en materia de rendición de
cuentas.
Los poderes judiciales seleccionados fueron los de Baja California
Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Estado de México,
Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Nuevo León, Querétaro y el Poder Judicial
federal.57 La información proveniente de cada una de estas tres fuentes
56 Un caso especialmente llamativo ocurrió en México a finales de los años ochenta.

En un proceso penal que atrajo la atención de los habitantes del puerto de Acapulco, un
juez condenó a dos sujetos por el homicidio y la violación de una menor de edad. El
Tribunal confirmó la sentencia. Sin embargo, un tribunal colegiado de circuito federal
decidió amparar y liberar a uno de los implicados en el asunto. La resolución del tribunal
colegiado despertó un clamor popular. Eventualmente dos de los magistrados que ampa
raron fueron juzgados y condenados. El ministro Ernesto Díaz Infante, fue acusado de
tener participación en esos hechos. El ministro solicitó una licencia para retirarse del car
go y permaneció prófugo de la justicia por varios años. Véase AFP 1988, Manifestación
en repudio a la liberación de Brown Díaz, y Alemán Alemán 1988, Juicio a magistrados
que liberaron infanticida: Cámara de Diputados.
57 La muestra se integra con 11 poderes judiciales y el Poder Judicial federal. Los
criterios para la integración de la muestra se fijaron por el grupo multidisicplinario de
estudios sobre rendición de cuentas del CIDE bajo la coordinación de Mauricio Merino.
La muestra que analizamos incluye una revisión de los informes de labores de los poderes
judiciales seleccionados para 2007 y 2008. Cabe señalar que para ambos años no se contó
con todos los informes de labores. En un caso la razón fue que el informe se encontraba
se analiza en función del ámbito al que pertenece: jurisdiccional, carrera

judicial o ciclo presupuestal.
Los datos que se proporcionan a continuación reflejan los parámetros
empleados por los poderes judiciales integrantes de la muestra para regu
lar el acceso a la información. En primer lugar, la revisión se concentró
sobre la manera en la que se emplea el principio de publicidad:
GRÁFICA 1
Establece principio de publicidad
Como puede observarse la incorporación del principio de publicidad

goza de bastante aceptación. Sin embargo, cuando el planteamiento se
hace más extenso, la aceptación se reduce, tal y como se desprende de la
gráfica siguiente.
en video en la página de Internet del Poder Judicial, pero no fue posible descargar el
archivo para poder verlo. En otro caso, el documento no se encontraba disponible. Para
estos casos se hicieron solicitudes para obtener los informes mediante los mecanismos
existentes de acceso a la información.
GRÁFICA 2
Establece el principio de m áxima

publicidad
Esto puede ser producto de diversas causas. Una de ellas puede ser
simplemente la existencia de deficiencias en los procesos de preparación
de las normas sobre la materia. En otros casos, el problema puede radicar
en que la regulación no ha recibido la nueva configuración del acceso a
la información pública.58
El análisis normativo, también puede hacerse atendiendo al número de
mecanismos que se contemplan para atender las necesidades de transpa
rencia, supervisión y acceso a la información. La tabla que sigue presenta
un resumen de estos resultados.
58 Reforma publicada en el Diario Oficial el 20 de julio de 2007. En el nuevo texto del

artículo 6o. constitucional se establece expresamente el principio de máxima publicidad.
C Q
C h G u
F a C i E u H J e T
e m h h d e i a r o
d p i u o r d l é t
e e a a r a i t a
r B c p h M e l s a l
a C h a u D e r g c N r e
l S e s a F x o o o L o s
Cuenta pública 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12
P Manejo de recursos 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12
E
Juicio político 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12
A
J Rendición de informe 1 1 0 1 1 1 1 1 1 0 1 1 10
Visitas ordinarias 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12
Visitas
extraordinarias 1 0 1 1 0 1 0 1 1 1 1 0 8
Investigaciones 1 0 0 1 1 1 1 1 0 0 1 0 7
R A Vigilancia de órganos
C C auxiliares del CJF 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 3
P I J Ratificación 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 11
J Estímulos 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 10
Ascensos 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 10
Procedimiento
disciplinario 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12
Control
A administrativo del
R manejo de recursos,
M sistemas de registro y
contabilidad 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 11
S Acceso a la
información 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12
Como puede observarse, el análisis de las leyes indica que, en general,

los poderes judiciales cuentan con diversos mecanismos que contribuyen
al establecimiento de una política de rendición de cuentas.
Por lo que hace a las páginas electrónicas de los poderes judicial es ne
cesario hacer las siguientes consideraciones. Los sitios de Internet de los
poderes judiciales se han convertido en una fuente permanente de infor
mación sobre lo que sucede en cada institución. En términos generales,
la información contenida en los sitios de Internet suele ser más rica y
los datos se actualizan periódicamente. Cabe mencionar que las visitas
a los sitios se hicieron los últimos días de enero y los primeros días de
febrero de 2009.
El primer dato a comentar es el que tiene que ver con la publicación de
los informes de labores en Internet.
GRÁFICA 3
Informes
No
8%
Sí
9 2 ° / o ---------
Como puede observarse, únicamente en un caso no se encontró el in

forme de actividades. Sin embargo, no en todos los casos los informes
encontrados estaban en condiciones de emplearse.59 En otros casos, úni
camente es posible encontrar el informe del año que acaba de concluir. Es
decir, no es posible ver una serie de informes de varios años.
La siguiente categoría de análisis en relación con los informes, tiene
que ver con su contenido. En ese sentido, se hace una comparación de los
distintos informes a la luz del esquema institucional propuesto a propósi
to de la rendición de cuentas desde el punto de vista de los actores.60 Al
efecto, se emplearon los informes de 2007.
59 Véanse aclaraciones en la sección que trata el análisis de los informes.

60 Véase primera parte, apartado A.
V ariables que componen el indicador de páginas de internet
p Presupuesto
E Resultados de auditorías
A Establece número de contrato
R Describe el bien adquirido, arrendado o servicio contratado
M Monto del contrato
Rindió informe
Establece el número de asuntos ingresados
Establece el número de asuntos egresados
Establece existencia de asuntos por unidad jurisdiccional
Establece indicadores agregados por todo el órgano de impartición de
justicia
Establece el número de sentencias recurridas por unidad jurisdiccional
confirmadas
J Establece el número de sentencias recurridas por unidad jurisdiccional
revocadas
I Establece el número de sentencias recurridas por unidad jurisdiccional
modificadas
Clasifica los asuntos por materia
Establece las sentencias relevantes con los respectivos votos particulares si
los hubiere
Establ e ce la j urisprudenc ia
Establece las convocatorias a concursos para ocupar cargos jurisdiccionales

Establece los resultados de los concursos para ocupar cargos
G jurisdiccionales
Establece los perfiles de los cargos que se someten a concurso
J Establece las formas de evaluación del personal jurisdiccional
Establece las formas de evaluación del personal administrativo
Establece las sanciones disciplinarias identificando al personal sancionado

Unidad de enlace/informa sobre número de solicitudes y resultados
Metas y obj etivos
Servicios
S Trámites
Mecanismos de participación ciudadana / Actividades de difusión
Facilidad de navegación y menús claros/claridad de la información
Porcentaj es cumplimiento Porcentaj es incumplimiento
Otro aspecto general en relación con las páginas es la publicación en

la propia página de información sobre la forma en la que la misma se
actualiza. La gráfica siguiente contiene el porcentaje de las páginas que
proporcionan información sobre su última actualización. Este dato es in
dispensable para poder valorar los datos que se encuentran en la página.
GRÁFICA 4
Señala fecha de actualización

de información
El número de páginas que proporcionan datos sobre su última actua

lización es reducido. Detrás de esta cuestión puede existir un problema
más complejo. En términos generales no hay parámetros claros sobre la
manera en la que una página de Internet debe administrarse. Al margen de
la información que contenga, parece necesario que existan ciertos crite
rios que den estabilidad y certeza a los datos ahí contenidos. La ausencia
de estos criterios se refleja en modificaciones frecuentes al contenido de
las páginas y a la dificultad para volver a encontrar la misma información.
Un aspecto adicional a revisar desde el punto de vista general, tiene
que ver con la forma en la que funciona el marco normativo. Para ello,
se optó por realizar solicitudes de acceso a la información. Al efecto, se
realizaron solicitudes de acceso a la información a los poderes judiciales
contemplados en este estudio con el objeto de conocer sus actividades
en el área de la disciplina judicial en 2007 y 2008. Solamente mandaron
la información el Consejo de la Judicatura Federal, el Distrito Federal y

Nuevo León.
1. El ámbito jurisdiccional
En el caso de la actividad jurisdiccional, es necesario empezar por

hacer una división de la misma. Bajo esta perspectiva, la rendición de
cuentas se puede presentar de dos formas. En una primera manifestación,
la rendición de cuentas se concentra en cada uno de los procesos jurisdic
cionales en lo individual. En el segundo caso, la rendición de cuentas se
produce en relación con el agregado de los procesos jurisdiccionales.61
Por lo que respecta al primer caso, los objetivos del análisis de los
asuntos en lo particular tienen que ver con la evaluación de las condicio
nes en las que se desarrolla el proceso desde que los usuarios acceden al
mismo y hasta que se dicta la sentencia y la misma es ejecutada. En ese
sentido, los primeros indicadores se concentran en las condiciones en las
que se accede a la justicia. Un segundo grupo de indicadores observa la
forma en la que se desarrolla el proceso y la manera en la que se respetan
las garantías que lo rigen. Un tercer aspecto a tener en cuenta es la reso
lución jurisdiccional. Al respecto es posible considerar tanto el tiempo
trascurrido para su obtención como su calidad como una resolución ju
risdiccional. Finalmente, se plantea el análisis de la manera en la que las
resoluciones jurisdiccionales se acatan por los justiciables o se ejecutan
por mandato de la autoridad judicial.
En términos generales la información es escasa para revisar el desa
rrollo de los procesos en lo individual. Al margen de la capacidad del
público para hacer este tipo de revisiones, es poco frecuente que los po
deres judiciales cuenten con mecanismos institucionales diseñados para
revisar el desarrollo de los procesos en lo particular.62 Ocasionalmente
las quejas de las partes involucradas en los procesos se emplean para
61 Véase primera parte, apartado 2, A.

62 En ocasiones se emplea un sistema aleatorio para la revisión de los asuntos en
particular. No obstante, estos sistemas se concentran en revisar la situación particular del
asunto en el momento de la revisión. Difícilmente existen mecanismos que faciliten la
revisión de los asuntos a lo largo de todo el proceso. Véase Manual de Visitas del Consejo
de la Judicatura Federal.
revisar expedientes.63 Por lo general, los órganos de control y disciplina

de los poderes judiciales solicitan información a los jueces de las causas
cuando algún litigante presenta una queja. En algunos casos se pide todo
el expediente para su revisión. Pero incluso en estos casos, no parece
existir una metodología explícita que permita conocer la manera en la
que se debe proceder.64 En todo caso, los criterios para determinar que
existe responsabilidad por la forma en la que un juez dicta un fallo son
sumanente restrictivos.65
En todo caso, la fuente idónea para realizar este tipo de revisión es la
información proveniente de los procesos en lo particular. Sin embargo,
la información disponible sobre casos en lo particular es muy escasa.
Una de las razones que explica la ausencia de resoluciones publicadas y
en general las dificultades para acceder a información procesal tiene que
ver con la manera en la que se caracteriza el proceso jurisdiccional en
México. De conformidad con los planteamientos establecidos por la Pro
curaduría General de la República (PGR) en la acción de inconstitucio-
nalidad 25/2004 lo que ocurre en los procesos jurisdiccionales solamente
interesa a las partes involucradas en el mismo.66 Esta caracterización del
proceso como una cuestión de carácter privado pertenece a una larga tra
dición judicial. La impugnación de la PGR es en contra de la legislación
procesal del estado de Nuevo León que en 2006 incorporó disposiciones
destinadas a facilitar el acceso a la información generada en los procesos
civiles y penales. Hasta el momento la Corte no se ha pronunciado en
definitiva sobre el asunto.
Hay dos ejemplos de publicidad en los procesos que vale la pena con
siderar, al menos desde el punto de vista del debate jurisdiccional. El Ple
63 Datos sobre quejas presentadas y resultados en la sección de carrera judicial.

64 La revisión de la información publicada por los poderes judiciales no arrojó in
formación sobre la existencia de protocolos para la revisión de expedientes judiciales.
Tal parece que la revisión de los expedientes se realiza atendiendo a las reglas de la
experiencia. Es decir, según sea la manera en la que el revisor haya aprendido a revisar
los expedientes. Es muy frecuente encontrar que la mayor parte del trabajo judicial se
aprende sobre la marcha. Caballero et al., op. cit.
65 Lineamientos de la Comisión de Disciplina del Consejo de la Judicatura Federal.
66 Irónicamente, merced a la falta de criterios para hacer pública la información sobre
los procesos, el acceso al expediente de la acción de inconstitucionalidad 25/2004 está
restringido. No obstante, el contenido de dicha acción se ha discutido en dos ocasiones en
el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Véase las sesiones del 9 de mayo
del 2006 y siguientes; también las sesiones del 20 de mayo de 2008 y siguientes.
no de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sesiona los lunes, martes

y jueves. Las sesiones se transmiten por televisión. La difusión de las
sesiones del Pleno permite conocer de primera mano la manera en la que
los ministros debaten y resuelven los asuntos competencia de la Corte. En
la página de Internet de la Corte se puede obtener tanto la versión esteno
gráfica de los debates como el video de los mismos.67 Hasta el momento,
no parece existir un análisis sistemático de las discusiones del Pleno. Sin
embargo, los debates en asuntos especialmente polémicos han tenido una
amplia cobertura y han generado múltiples opiniones sobre el carácter y
la ideología de los ministros. La cobertura de los medios de comunica
ción también parece mostrar un cambio importante.68
Un segundo ejemplo lo proporciona el Poder Judicial del estado de
Nuevo León. Con motivo de la puesta en funcionamiento del nuevo siste
ma de justicia penal, el Poder Judicial ha decidido colocar en su página de
Internet los videos de las audiencias.69 Esta herramienta permite revisar
el desarrollo de prácticamente cualquier audiencia.
El análisis de los procesos jurisdiccionales en forma agregada cuenta
con más fuentes de información. En realidad, el análisis de información
jurisdiccional agregada tiene objetivos muy semejantes a los que tiene la
revisión de los asuntos en lo particular. Sin embargo, dada la manera en
la que se realiza el análisis muchas categorías no pueden más que inferir
se, en tanto que otras pueden aportar datos más precisos. Para ilustrar el
primer caso, podemos tomar en cuenta la calidad de las resoluciones. Una
revisión global de la calidad de las resoluciones puede hacerse a través
del llamado coeficiente de revocación.70 En el segundo caso, se puede
67 Véase www.scjn.gob.mx.
68 Desde hace tiempo tres periódicos nacionales cuentan con personas especializadas
en la cobertura de la Corte: Jesús Aranda (La Jornada), Carlos Avilés (El Universal) y
Víctor Fuentes (Reforma).
69 Véase www.pjenl.gob.mx/tsj/Juicios.htm.
70 El coeficiente de revocación mide la probabilidad de que la resolución de un juez
sea revocada o modificada. Es el resultado de una operación muy simple en donde se
toma en cuenta el número total de resoluciones emitidas, el número de resoluciones con
firmadas, el número de resoluciones revocadas y el número de resoluciones modificadas.
Se suele sostener que a mayor número de resoluciones revocadas o modificadas, menor
es la calidad de las resoluciones del juez. Los críticos de esta metodología sostienen que
semejante indicador inhibe la autonomía de los jueces para emitir resoluciones, toda vez
que genera incentivos para que resuelvan en los mismos términos en los que lo haría su
superior.
emplear un sistema agregado para determinar si existen condiciones para

enfrentar la carga de trabajo existente.71 En todo caso, el análisis de infor
mación agregada sobre la actividad jurisdiccional puede ayudar a mostrar
una buena imagen de lo que sucede cotidianamente en las instituciones
judiciales.72 En el interior de los poderes judiciales esta información se
emplea para medir y comparar el funcionamiento de las distintas unida
des jurisdiccionales. No obstante, no siempre se sabe con precisión cuá
les son los resultados de estas comparaciones. Es decir, en muchos casos,
los procesos de control son incompletos, mucho más un ejercicicio de
rendición de cuentas.73
Las fuentes de información empleadas para esta sección son dos. En
primer lugar, se toman datos provenientes de los informes de actividades.
Posteriormente, se analizan datos que aparecen en las páginas de Internet.
A. Los informes de labores
Los informes de labores dan a conocer un resumen general de las ac

tividades del órgano jurisdiccional. Cifras sobre el movimiento de casos
en cada Poder Judicial.
En el ámbito jurisdiccional la información se concentra principalmen
te en proporcionar datos sobre el movimiento de asuntos. Los datos de
2007 derivados de los informes se presentan en las siguientes gráficas.
71 El análisis puede comparar el total de asuntos recibidos por unidad jurisdiccional y

establecer mecanismos para hacer más eficiente la distribución de la carga de trabajo.
72 Pastor y Maspons, op. cit.
73 El estándar para establecer que los procesos de rendición de cuentas son incomple
tos se deriva de la aplicación del esquema propuesto en donde la rendición de cuentas es
un ejercicio explícito. Por otro lado, un ejemplo de un mecanismo de rendición de cuentas
que se enfoca en el desempeño puede ser el Manual de Desempeño Judicial del Estado de
Tamaulipas.
GRÁFICA 5
Inform a sobre asuntos

ingresados, 2007
GRÁFICA 6
Informa sobre asuntos

egresados, 2007
GRAFICA 7
A continuación se incluyen los datos de 2008
GRÁFICA 8
GRÁFICA 9

egresados, 2008
GRÁFICA 10

por unidad jurisdiccional, 2008
Las gráficas anteriores muestran que, en términos generales, los pode

res judiciales contemplados en la muestra han estandarizado sus procesos
de conteo de asuntos. Si bien esto es una noticia positiva, es necesario
tomarla con reservas. Cuando se analizan los niveles de desagregación de
la información los resultados son mucho más limitados. De esta manera,
las alternativas para analizar la información son limitadas. Otra cuestión
problemática tiene que ver con la continuidad de las series. En ese sen
tido, se puede presentar problemas con la precisión de los datos. Esto se
presenta en algunas ocasiones en las que se compara la información de
un año a otro. O cuando se cruzan los datos provenientes del informe con
otras fuentes.74
Un tema adicional fue el de los resultados de la segunda instancia. Los
datos de 2007 indican lo siguiente:
GRÁFICA 11
Informa sobre sentencias

confirmadas, 2007
No
33
67%
74 Por ejemplo, los datos del informe en materia penal, se pueden cruzar con los datos
del INEGI. En ocasiones, estos cruces revelan diferencias entre las cifras.
LA RENDICION DE CUENTAS EN LOS PODERES JUDICIALES 449
GRÁFICA 12
Infonna sobre sentencias

revocadas, 2007
GRÁFICA 13

modificadas, 2007
450 JOSE ANTONIO CABALLERO
Los datos de 2008:
GRÁFICA 14
GRAFICA 15
GRÁFICA 16

modificadas 2008
Sí
42%
No
La comparación de ambas series de gráficas nos revela dos temas. El

primero tiene que ver con inconsistencias en la generación y empleo de
la información. De esta manera se explican las diferencias entre lo re
portado en 2007 y 2008. Se podría argumentar que la diferencia puede
tener una lectura positiva, sin embargo, semejante posición debe tomarse
con mucha reserva, toda vez que la estadística de la segunda instancia es
una de las pocas variables cuantitativas que se mide desde hace mucho
tiempo.75 El segundo tema tiene que ver con las dificultades que encuen
tran los poderes judiciales en el momento de desagregar información. Las
gráficas que se refieren a las sentencias modificadas no coinciden con los
resultados de los otros dos tipos de gráfica. Ello indica que las herramien
tas empleadas para recopilar información requieren una revisión para me
jorar los niveles de desagregación.76
75 La razón por la que se mide desde hace tiempo esta variable es porque refleja el
comportamiento de los órganos de impartición de justicia de primera instancia.
76 Esto tiene que ver con la manera en la que se emplea la información. Desde el punto
de vista de la evaluación del desempeño jurisdiccional, hay elementos que permiten valo
rar en forma diversa una sentencia revocada que una sentencia modificada. En el primer
caso, la señal es que el criterio del tribunal revisor difiere completamente del criterio dado
por el juez revisado. En el segundo caso, la diferencia de crierio puede ser de matiz.
Por lo que respecta a las obligaciones de transparencia en materia ju

risdiccional, la siguiente gráfica indica el porcentaje de poderes judiciales
que cuentan con reglas que les exigen la publicación de datos sobre el
movimiento de sus asuntos.
GRÁFICA 17
Establece obligación de informar

sobre asuntos ingresados
Sí
33%
No
Esta gráfica muestra cómo la publicación de datos sobre el compor

tamiento de la demanda de justicia y la manera en la que el órgano de
impartición de justicia le hace frente, se encuentran arraigados más en
la tradición judicial que en la existencia de un movimiento contemporá
neo relacionado con el gobierno judicial, la transparencia o la rendición
de cuentas. En efecto, la legislación únicamente contempla esta obliga
ción para un tercio de los poderes judiciales revisados. Sin embargo, tres
cuartas partes de los tribunales de la muestra publica datos sobre asuntos
ingresados. Esto parece indicar que más que el cumplimiento de un man
dato legislativo, estamos frente a una especie de costumbre.77
77 Los informes de labores de los presidentes de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación dan fiel cuenta de ello. Desde los años cuarenta, estos documentos suelen con
tener información desagregada por salas sobre el comportamiento de los ingresos y los
egresos. Muchos de estos informes se publican en la colección Historia de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación preparada por Lucio Cabrera y publicada por la propia
Suprema Corte a finales de los años noventa y principios de la presente década.
La normatividad también considera el tema de la publicación de juris

prudencia y de sentencias relevantes. Las gráficas siguientes nos mues
tran los porcentajes correspondientes:
GRÁFICA 18
GRÁFICA 19
Cabe señalar que en el caso de criterios relevantes y jurisprudencia, los

poderes judiciales de las entidades federativas tienen incentivos limita
dos para publicar dichas decisiones dadas las condiciones planteadas por
la existencia del amparo directo. Es por ello, que en muchos casos, las
reglas de acceso a la información judicial no sólo no contemplan la juris
prudencia sino que ésta no se produce en el tribunal.78
B. Información en Internet
En el caso de la información jurisdiccional en Internet, se observa que

la misma no varía en relación con la publicada en los informes. El único
aspecto que llama la atención son las diferencias en cuanto al tipo de co
sas que se reportan y las que no se reportan. Por ejemplo, hay un Poder
Judicial que opta por publicar los egresos, pero no publica nada sobre los
ingresos. A continuación los datos sobre la publicación de ingresos, egre
sos y existencia de asuntos.
GRÁFICA 20
Establece el número de asuntos ingresados
Sí
50%
No
78 Una discusión sobre el impacto del amparo directo sobre la jurisprudencia local en
Caballero etal., op. cit.
GRÁFICA 21
Establece el número de asuntos egresados
GRÁFICA 22
Establece existencia de asuntos

por unidad jurisdiccional
Las páginas de Internet también contienen otros rubros relevantes para

el ámbito jurisdiccional. A diferencia de muchos informes, expresan in
formación sobre jurisprudencia y sentencias relevantes.
GRÁFICA 23
Establece sentencias relevantes
GRÁFICA 24
Establece jurisprudencia
Ambas fuentes de información no sólo son importantes para el ámbito

de la seguridad jurídica, también pueden contribuir a mostrar la manera
en la que se construyen las resoluciones jurisdiccionales.
2. El ámbito de la carrera judicial
El desarrollo de la carrera judicial es una tarea que debe resolverse

mediante una serie de actividades sincronizadas que permitan asegurar
que quienes realizan la función jurisdiccional no son solamente capaces
sino que también cuentan con las condiciones de estabilidad necesaria
para llevarla a cabo. En ese sentido, la estructuración de la carrera judi
cial empieza por los procesos de selección del personal jurisdiccional,
continúa en aspectos como la adscripción y la capacitación de los jueces
y de su personal, fija reglas para el desarrollo profesional de los jueces a
través de los ascensos y prevé los mecanismos necesarios para sancionar
en forma positiva o negativa el desempeño de los funcionarios.79
Una vez establecidos los objetivos generales de la carrera judicial, es
necesario descomponer cada uno de ellos para encontrar elementos que
permitan conocer la situación de la institución en la materia. Al efecto se
puede tomar en cuenta la manera en la que se selecciona al personal, el
número de concursos celebrados, los resultados de los procedimientos
disciplinarios o la cantidad y contenido de los cursos de capacitación. Por
lo general, la ejecución de las políticas judiciales en el área de la carrera
judicial corresponde a uno de los órganos de gobierno de cada Poder Ju
dicial.80 La parte operativa se distribuye en diversas áreas como el insti
tuto de capacitación o la visitaduría del Poder Judicial. Es precisamente
en este nivel en el que se presenta un primer espacio para la rendición de
cuentas. En estos casos, el órgano de gobierno (B) es el que evalúa y san
ciona la labor de los encargados de la capacitación o de la disciplina (A).
Al igual que en lo visto en el ámbito jurisdiccional, la información dispo
nible sobre los procesos de rendición de cuentas en la carrera judicial al
interior de las instituciones es muy limitada. A la luz de nuestro esquema
de análisis de la rendición de cuentas, la falta de mecanismos que permi
79 Para una discusión sobre la carrera judicial, véase Baez, Carlos, La carrera judicial,
México, Porrúa, 2006.
80 En ocasiones la función recae en el Consejo de la Judicatura. En otras en el Pleno
de los tribunales.
tan publicitar los resultados de los procesos genera procesos incompletos

de rendición de cuentas.81
Si se atiende al ámbito externo de la rendición de cuentas, el panorama
es distinto aunque no necesariamente mejor. Desde hace algunos años se
ha generado un importante movimiento de fortalecimiento de las labores
de fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación.82 A la luz de
dicho movimiento, la Auditoría Superior ha establecido diversos contac
tos con el Poder Judicial con el objeto realizar labores de fiscalización.83
En el caso del Poder Judicial federal, conviene tener en cuenta lo suce
dido a finales de 2007 y principios de 2008. La Auditoría Superior de la
Federación solicitó al Consejo de la Judicatura Federal información sobre
la carrera judicial con objeto de medir el desempeño del Consejo como
órgano encargado de su administración y desarrollo.84 El Consejo formuló
una consulta a la Suprema Corte de Justicia en su carácter de intérprete de
la Constitución.85 En la consulta se preguntaba a la Corte si la Auditoría
Superior de la Federación excedía sus atribuciones al intentar conocer so
bre el desarrollo de la carrera judicial y si esto afectaba la independencia
judicial. La Corte resolvió que la Auditoría podía evaluar el sistema de
la carrera judicial pero que dicha evaluación no podía afectar la indepen
dencia judicial. En consecuencia, la revisión de la Auditoría debía limi
tarse al contenido del rubro “Carrera Judicial” establecido en el Programa
Anual de Trabajo para 2006.86 De esta manera, si bien la Corte admite la
posibilidad de la revisión de la carrera judicial a cargo de la Auditoría, fija
límites muy estrictos para su ejercicio.
Existen otros casos en donde otros órganos intentan ejercer funciones
de control sobre los funcionarios jurisdiccionales. La figura típica al res
pecto es la del juicio político. A pesar de la existencia de criterios de la
81 En estos procedimientos no parece haber espacio para (C).

82 Véase las reformas al artículo 79 de la Constitución publicadas el 30 de julio de
1999.
83 En el apartado relativo al ciclo presupuestal también se abordan algunas cuestiones
relacionadas con la actividad de la Auditoría Superior de la Federación.
84 Véase Auditoría de desempeño número 227 cuyo objetivo es “Evaluar la eficacia, la
eficiencia y la economía para operar el Sistema de Carrera Judicial”.
85 Véase solicitud de ejercicio de la facultad prevista en la fracción IX del artículo
XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, núm. 3/2007, Novena Época,
Pleno, 21 de abril de 2008.
86 Véase resolución citada en la nota anterior foja 139 y siguientes.
Suprema Corte de Justicia en donde se reitera que no es materia de los

juicios políticos el análisis del contenido de las resoluciones judiciales, la
Corte acepta que los jueces pueden ser procesados mediante esta figura.
En ese sentido, debe considerarse que la materia de los juicios debe ser
otro tipo de faltas cometidas por los jueces que no tengan relación directa
con la función jurisdiccional.87
Los ejercicios de rendición de cuentas en el área de la carrera judi
cial no son siempre visibles. Incluso, en muchas ocasiones, las prácticas
no necesariamente reflejan procesos integrales de rendición de cuentas.
En otros casos, cuando éstos se pueden llegar a presentar, su desarrollo
puede entorpecerse con motivo de planteamientos que se enfocan en la
defensa de la independencia judicial.88 En estas condiciones, resulta muy
87 Véase P o d e r Ju d ic ia l d e l E s ta d o de M o r e lo s . E l a r t í c u l o 137 d e l a C on

s titu c ió n l o c a l , a l in c lu ir a l o s jueces de p rim e ra in s ta n c ia com o su je to s de
juicio p o lític o , n o invade l a a u to n o m ía e indepen d en cia d e a q u é l, ni lim ita l a
f a c u lta d d is c ip lin a ria d e l C onsejo de l a J u d ic a tu ra e s t a t a l . El artículo 108,
último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, faculta
a los Poderes Revisores de las Constituciones Locales para determinar el carácter de
servidores públicos, así como la responsabilidad en que incurran quienes desempeñen un
empleo, cargo o comisión en los Estados o Municipios. En el caso de los funcionarios
judiciales, el artículo 137 de la Constitución Política del Estado de Morelos, reformado
por Decreto 1234, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 1o. de septiembre
de 2000, al incluir a los Jueces de primera instancia como sujetos de juicio político, no
afecta la autonomía e independencia del Poder Judicial Local, pues constituye una facul
tad legislativa propia del Constituyente, la cual, con base en el propio artículo 108 citado,
no invade la función jurisdiccional y administrativa de ese poder. Además, el artículo 137
tampoco limita la facultad disciplinaria del Consejo de la Judicatura Local, pues éste, en
términos de la Constitución Local y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la entidad,
podrá conocer de la responsabilidad administrativa de los Jueces de primera instancia, e
instruir el procedimiento correspondiente para, en su caso, aplicar la sanción procedente.
Controversia constitucional 33/2000. Víctor Manuel González Cianci, Presidente del Tri
bunal Superior de Justicia del Estado de Morelos, contra el Poder Constituyente Perma
nente, el Congreso Local y el Gobernador del propio Estado. 18 de marzo de 2003. Once
votos. Ponente: Juventino V Castro y Castro. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón.
Tesis P./J. 40/2003, Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, t. XVIII,
agosto de 2003, p. 1376,
88 El tema de la defensa de la independencia judicial puede llegar a planteamientos
límite. Un ejemplo de ello tiene que ver con las protestas expresadas por el Consejo de la
Judicatura Federal con motivo de la revisión que pretendía hacer un órgano de salud del
gobierno federal para constatar si se cumplía con la norma federal en materia de control
del tabaco. El Consejo argumentaba que ello atentaba contra la independencia judicial.
complejo identificar este tipo de ejercicios. No obstante, al igual que en

el caso de las actividades jurisdiccionales, los poderes judiciales si pu
blican información que puede contribuir a establecer, así sea en forma
amplia, un panorama que permita hacer una evaluación de la situación de
la carrera judicial. En las líneas siguientes se presenta la información que
puede servir para semejante ejercicio proveniente de informes, páginas
de Internet y normatividad judicial.
Los concursos de oposición para ingresar o para ascender en la función
jurisdiccional son una pieza fundamental de la carrera judicial. En 2007
únicamente el 33% de los poderes judiciales contenidos en la muestra
se refirió a este tema en el informe de actividades. En 2008 las cosas no
fueron mejor. En esa ocasión sólo informó sobre el tema el 25% de los
poderes judiciales que integran la muestra.89
GRÁFICA 25
Informa sobre resultados

de concursos 2007
Véase Avilés, Carlos, “Judicatura se rehúsa a revisión antitabaco”, E l Universal, 7 de

septiembre de 2009, primera plana.
89 En estos casos conviene tener en cuenta que los poderes judiciales no necesaria
mente celebran este tipo de concursos todos los años.
GRÁFICA 26
Informa sobre resultados de concurso, 2008
Una parte relevante para conocer la forma en la que se estructura la

carrera judicial tiene que ver con la manera en la que se define el perfil de
quienes la integran. En 2007 únicamente un Poder Judicial hizo una men
ción al tema del perfil de los juzgadores. En 2008 otro Poder Judicial se
refirió al tema. Nuevamente se presenta el tema de las variaciones entre
lo que se informa en un año y otro. En ese sentido, la comparación de los
reportes permite observar cierta inestabilidad en los criterios editoriales
que rigen las fuentes de información de los órganos de impartición de
justicia.
En el tema de las sanciones disciplinarias, el 25% de los poderes judi
ciales tiene la obligación de publicar dichos datos, tal y como se despren
de de la gráfica siguiente:
GRÁFICA 27

sobre sanciones
En relación con los concursos, la normatividad prevé no sólo la publi

cación de las convocatorias sino también la publicación de los resultados.
No obstante, tal y como se desprende de las dos gráficas siguientes, son
pocos los poderes judiciales que cuentan con este tipo de reglas.
GRÁFICA 28

sobre convocatorias de concursos
GRÁFICO 29
r*
sobre resultados de concursos
No
83 % \ y
Las gráficas anteriores se basan en el contenido normativo. A continua
ción se presentan los resultados desde el punto de vista de lo que efectiva
mente se informa.
GRÁFICO 30
Al igual que en el caso de la información sobre ingresos y egresos, en

el caso de los concursos encontramos que los poderes judiciales van más
allá de lo que disponen las normas e informan sobre los resultados de sus
concursos.
En materia de disciplina judicial, las páginas de Internet contienen la
siguiente información.
GRÁFICA 31
Establece las sanciones disciplinarias

identificando al personal sancionado
GRÁFICA 32
Establece la forma de evaluación

del personal jurisdiccional
Ambas fuentes de información son útiles para conocer tanto los crite
rios que se emplean para evaluar el desempeño como los resultados de la
política disciplinaria.
3. El ámbito del ciclo presupuesta!
Desde el punto de vista del ciclo presupuestal, los ejercicios de ren

dición de cuentas de los poderes judiciales se centran en la relación que
establecen con los órganos de fiscalización. En estos casos, el proceso
descrito en el esquema apuntado en la primera parte de este trabajo, se
cumple con más claridad.90 Adicionalmente, existen actividades al inte
rior de los poderes judiciales que arrojan elementos que eventualmente
pueden servir para realizar procesos de rendición de cuentas. A continua
ción algunos de ellos.
La información sobre la planeación y la manera en la que se estable -
cen las metas y los objetivos para el año que se inicia es fundamental
para fijar un estándar sobre el desempeño de la institución. Para 2007 se
90 Los reportes sobre las auditorías realizadas al Poder Judicial federal pueden verse
en las secciones de transparencia de los siguientes sitios www.scjn.gob.mx y en www.cjf.
gob.mx. Páginas visitadas en junio de 2009.
encontró que el 42% de los informes hacen mención de sus metas y obje
tivos. En el caso de la muestra para 2008 de los informes de actividades,
solamente 50% de los presidentes se refirieron a este rubro.
GRÁFICA 33
Informa sobre metas y objetivos, 2007
GRÁFICA 34
Informa sobre metas y objetivos, 2008

Una cuestión estrechamente relacionada con el establecimiento y pu

blicación de planes y la definición de metas y objetivos, tiene que ver
con los mecanismos para su seguimiento. En ese sentido, destaca la falta
de herramientas para realizar esta función. Solamente un órgano judicial
mencionó la existencia de indicadores de gestión en su normatividad. Es
probable que otros órganos cuenten con mecanismos semejantes, sin em
bargo, dicha información no se encuentra disponible.
Por lo que respecta al monto del presupuesto del Poder Judicial, las
gráficas siguientes proporcionan información sobre las referencias he
chas tanto en 2007 como en 2008.
GRÁFICA 35
Informa sobre presupuesto, 2007

GRÁFICA 36
inform a sobre presupuesto, 2008
Como puede observarse, el monto del presupuesto no es un tema que

se discute en todos los poderes judiciales. En realidad, este es un tema
especialmente complejo para los órganos de impartición de justicia. Es
frecuente observar el desagaste de los titulares de los órganos de gobier
no judiciales cuando solicitan y justifican el presupuesto para la impar
tición de justicia. La discusión en México al respecto se divide en varias
tendencias. Por una parte hay poderes judiciales en el país que han ase
gurado un presupuesto fijo para el Poder Judicial (Tamaulipas, Estado
de México). Por otro lado, hay entidades que cuentan con disposiciones
que garantizan que el monto del presupuesto no se reducirá (Jalisco). Un
tercer tipo de alternativa regulatoria establece un presupuesto multianual
sujeto a la aprobación de un plan de trabajo a mediano plazo (Baja Cali
fornia). Finalmente, un cuarto grupo se integra con poderes judiciales que
no cuentan con ninguna salvaguarda presupuestal.
Por lo que respecta a la fiscalización del ejercicio presupuestal, en
2007 únicamente dos poderes judiciales informaron que se sometieron a
auditorías. En 2008 ningún Poder Judicial mencionó el tema.
A propósito de los presupuestos, los datos revelan que los poderes ju
diciales son más proclives a expresar su situación a través de Internet que
en los informes. Lo mismo sucede con las auditorías. Como se acaba de
expresar, las menciones a auditorías en los informes son prácticamente

inexistentes.
GRÁFICA 37
Presupuesto
No
17%
83 %
GRÁFICA 38
El tema de las remuneraciones de los funcionarios jurisdiccionales sus

cita especial interés de la prensa. Muchos poderes judiciales han optado
por publicar de manera permanente esta información. La gráfica siguiente
se refiere al porcentaje de poderes judiciales contenidos en la muestra que
han optado por publicar sus remuneraciones en Internet.
GRÁFICA 39
Remuneraciones
III. C o n c l u s i o n e s
Los datos contenidos en la segunda parte de este documento nos in

dican que en muchos casos es necesario complementar las acciones que
emprenden los poderes judiciales con el objeto de contar con un proceso
efectivo e integral de rendición de cuentas. En ese sentido, una primera
observación necesariamente tiene que ver con la manera en la que se
concibe el proceso de rendición de cuentas desde el punto de visto de la
administración y la gestión judicial. Los datos parecen indicar que si bien
no existe una oposición abierta hacia los ejercicios de fiscalización, no
existe claridad sobre la forma en la que debe implementarse una política
enfocada hacia la rendición de cuentas. En particular, destaca la falta de
interlocución en el proceso de rendición de cuentas. Es decir, los procesos
de rendición de cuentas que llevan a cabo los poderes judiciales se condu
cen y se concluyen en el interior de dichas instituciones. En ese sentido,
los contactos con el exterior se producen en forma muy limitada.
Por otro lado, parece necesario diversificar los mecanismos empleados

no sólo para difundir información sino sobre todo para generarla. Las
fuentes de información judicial suelen contener datos demasiado agre
gados. En otros casos, las series se presentan incompletas. Detrás de la
generación de datos no parece haber una intencionalidad clara. En ese
sentido, parece necesario estructurar programas que permitan identificar
con mayor claridad los objetivos de la generación de información. Hasta
el momento, los datos sobre el contenido y estructura de la información
que proporcionan los poderes judiciales parecen basarse más en criterios
subjetivos que atienden a un contexto determinado que a una política ex
plícita de rendición de cuentas. Esta cuestión desde luego rebasa el ám
bito de la rendición de cuentas y anuncia la existencia de un problema de
raíz en la conducción de los órganos judiciales.
Aun así, debe destacarse que las páginas de Internet parecen consoli
darse como los espacios en donde más información se puede encontrar
dentro de un Poder Judicial. De confirmarse esta tendencia, es muy pro
bable que el diseño de nuevos indicadores de acuerdo con los objetivos
de este proyecto tenga que verse reflejado precisamente a través de accio
nes ejecutadas a través de Internet.
Las tendencias de las fuentes de información analizadas en relación
con los tres ámbitos propuestos para la rendición de cuentas en un Poder
Judicial parecen concentrarse en espacios muy pequeños. De esta mane
ra, temas como los ingresos y los egresos de asuntos parecen estar bas
tante internalizados. Sin embargo, incluso en estos casos, parece necesa
rio introducir mecanismos más sofisticados para la obtención y difusión
de información. Por otro lado, hay áreas que prácticamente no reciben
ningún tipo de tratamiento. Cuestiones relacionadas con la imparciali
dad o con la ejecución de las resoluciones prácticamente no existen en
las fuentes de información. En ese sentido, los resultados de esta peque
ña muestra indican que hay grandes vacíos. Pero especialmente parecen
confirmar la ausencia de una política explícita de rendición de cuentas.
En muchos casos, las acciones o las normas no parecen ser el resultado de
políticas institucionales orientadas a un fin relacionado con la rendición
de cuentas. En otros casos, parece que hay incluso resistencia a la propia
transparencia. Esto es especialmente visible en la dificultad que puede
significar navegar en alguna de las páginas.
Un último aspecto en relación con el ejercicio de la muestra. Los datos
parecen sugerir que puede haber muchas inconsistencias en la informa
ción que se reporta. Esto indica deficiencias en el control de calidad de

la recolección de los datos. Este fenómeno puede resultar especialmente
problemático si se toma en cuenta que la mayor parte de la información
se publica en Internet y que su publicación en este medio desplaza a otras
fuentes. Dado el carácter efímero de los datos publicados en Internet,
parece necesario generar mecanismos que permitan mantener en línea o
a través de algún tipo de registro público los datos presentados con ante
rioridad y sus sucesivas actualizaciones.
Finalmente, debe hacerse una mención especial a la manera en la que
se concibe la rendición de cuentas en sede judicial. Los poderes judiciales
manifiestan una tendencia natural hacia la defensa de su espacio mediante
la invocación de la independencia judicial. Lo curioso es que esta situa
ción se repite entre los jueces, cuando se enfrentan a los órganos internos
de control. Las reivindicaciones de la autonomía de los jueces o de la
independencia judicial, sin embargo, no parecen tener claros los alcan
ces de la rendición de cuentas. En el fondo, ambas cuestiones aparecen
más que como fines en sí mismos como medios para lograr un fin que
no puede ser otro que la existencia de un sistema de justicia imparcial
que goce de la confianza de las demás instituciones del Estado y, desde
luego, de la ciudadana.
Esta última reflexión aparece precisamente como el punto de partida
para la estructuración de una política de rendición de cuentas en sede
judicial. A partir de este primer planteamiento, el Poder Judicial debe
establecer categorías de análisis para el ámbito jurisdiccional, el de la
carrera judicial y el del ciclo presupuestal. Los criterios jurisprudenciales
muestran avances en la desarticulación de un criterio de independencia
judicial rígido. La normatividad sobre transparencia y acceso a la infor
mación judicial establece una plataforma propicia. El espacio que todavía
muestra rezagos es el del gobierno judicial.
IV. B i b l i o g r a f í a
B aez, Carlos, La carrera judicial, México, Porrúa, 2006.

C a b a lle ro , José Antonio, “El artículo 17 de la Constitución”, en C a r -
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Suprema Corte de Justicia de la Nación, Anuario Judicial, México, Supre
ma Corte de Justicia de la Nación, 2007.
V. A n e x o
A CONTINUACIÓN SE DETALLAN LOS ORDENAMIENTOS A TRAVÉS DE

LOS CUALES SE REGULAN LOS DISTINTOS PROCEDIMIENTOS IDENTIFICA
DOS COMO MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS PODERES JU
DICIALES EN CADA UNA DE LAS ENTIDADES ANALIZADAS.
1. P o d e r J u d i c i a l F e d e r a l
Ley Orgánica
- Visitaduría
- Contraloría
- Carrera Judicial
- Adscripción y ratificación
- Recurso de revisión administrativa
- De la responsabilidad
Reglamento interior de la SCJN

- Del órgano de control y fiscalización
Acuerdos que reglamentan:
- Carrera judicial
- Disciplina
- Declaración patrimonial
- Responsabilidad administrativa de los servidores públicos del PJF
- Lineamientos para concursos de oposición de jueces y magistrados
- Visitas de inspección
Criterios en materia disciplinaria
- Declaraciones patrimoniales. Irregularidades y omisiones que no
constituyen causa de responsabilidad.
- Queja administrativa. No es un recurso mediante el cual se revisen o
estudien los razonamientos jurídicos que se contienen en las resoluciones
judiciales.
- No preservar la dignidad de la función judicial = se actualiza causa
de responsabilidad.
- Reingreso de jueces y magistrados no ratificados contraviene princi
pios rectores de la carrera judicial.
2. P o d e r J u d i c i a l d e l E s t a d o d e M é x i c o
Constitución del estado
- Ejercicio de la función judicial (reglas muy generales; remite a la LO
del PJ del estado)
- Funciones del Consejo de la Judicatura
Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de México
- Responsabilidades de los servidores públicos del PJ
- Sanciones
- Escuela judicial
- Carrera judicial
- Contraloría interna
Reglamento Interior del Consejo de la Judicatura (CJ) del estado
- Dirección de administración
- Dirección de contraloría interna
Auditoría interna
- Sustanciación del procedimiento disciplinario
- Procedimiento administrativo de responsabilidad resarcitoria
- Registro de situación patrimonial de los servidores públicos
Reglamento de la Escuela Judicial del Estado de México

- Subprograma de carrera judicial
- Concursos de oposición
- Evaluación y ratificación de jueces de primera instancia y cuantía
menor
Manual generlal de organización y procedimientos administrativos
- Procedimientos administrativos de la contraloría interna
Substanciación de la responsabilidad administrativa
Coordinación de entrega-recepción motivoO de remociones o asig
naciones
Departamento de auditoría
Acuerdos
- Acuerdo del Pleno del Consejo de la Judicatura del Estado de Méxi
co, de fecha veintiséis de noviembre del dos mil cuatro, referente a la
implementación del sistema de control de la situación patrimonial de los
servidores públicos del Poder Judicial del Estado de México.
3. P o d e r J u d i c i a l del D is t r it o F e d e r a l
Ley Orgánica del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal
- Designación de magistrados
- Carrera judicial
- Visitaduría judicial
- Responsabilidades de los servidores públicos de la administración
de justicia
- Faltas (omisiones en que incurran servidores públicos)
- Contraloría
Estatuto de gobierno del Distrito Federal
- De los órganos encargados de la función judicial
Sólo regula su
Reglamento interior del Consejo de la Judicatura
estructura; sus
- Comisión de Disciplina Judicial
funciones están
- Comisión de administración y presupuesto en el apartado
- Coordinación administrativa de 'Funciones
- Función de administración del consejo de...'
- Función de vigilancia del consejo
Visitaduría judicial
Visitas de inspección
Reglas generales para la práctica de visitas
- Función de Disciplina del Consejo
- Reglas generales para la sustanciación de procedimien

tos disciplinarios
- Desarrollo de la carrera judicial
- Contraloría
Diversos lineamientos:
- Lineamientos a los que deberá ceñirse el procedimiento de los exá
menes de actualización a que se sujetarán los Jueces de Primera Instancia
y de Paz del H. Tribunal, para efectos de ser tomados en consideración
como un elemento para ampliar, en su caso, por seis años más su nombra
miento como titulares de diversos órganos jurisdiccionales.
- Facultades de la Contraloría en Materia de Registro de Situación y
Modificación Patrimonial para personal adscrito al CJDF
- Facultades de la Contraloría en Materia de Registro de Situación y
Modificación Patrimonial para personal adscrito al TSJDF
- Lineamientos Generales para la celebración del Concurso de Opo
sición para la designación de Juez de Justicia para adolescentes. ^ NO
ESTÁ
- Convocatoria al Concurso de Oposición Libre definitivo, para 10 pla
zas de juez de primera instancia (oral) y 5 plazas de juez de primera ins
tancia (escrito), en materia de Justicia para adolescentes ^ NO ESTÁ
- Forma y términos en que deberá llevarse a cabo la evaluación del
desempeño en la función jurisdiccional de los Jueces de Primera Instan
cia y de Paz, cuyo nombramiento concluye en el año dos mil nueve,
- Convocatoria para los exámenes de aptitud para los servidores pú
blicos de carrera judicial en materia de Justicia para adolescentes ^ NO
ESTÁ
- Procedimiento para llevar a cabo los exámenes de actualización que
deberán realizar los Jueces del TSJDF, para ratificación de Jueces de pri
mera instancia y de paz cuyo nombramiento vence el 31 de octubre del
año en curso
- Procedimiento para llevar a cabo los exámenes de actualización que
deberán realizar los Jueces del TSJDF, para ratificación de Jueces de Pri
mera Instancia cuyo nombramiento vence el 31 de diciembre del año en
curso.
- Acuerdo general número 3-49/2004, emitido por el Pleno del consejo
de la judicatura del distrito federal, en sesión de fecha quince de octubre
del año dos mil cuatro, que determina la creación y competencia de la
comisión de disciplina judicial y establece las reglas de turno, sistema de

recepción y distribución de los asuntos.
4. P o d e r J u d i c i a l d e B a j a C a l i f o r n i a S u r
Constitución Política de Baja California Sur
- Del Poder Judicial (muy general)
Ley Orgánica del Poder Judicial
- Responsabilidades
- Responsabilidad y faltas administrativas
- Sanciones
5. P oder J u d ic ia l de C h ia p a s ( m o d ific a ro n la p á g in a de
i n t e r n e t ^ p a r a m a l)
Constitución del estado de Chiapas
- Nombramiento de funcionarios judiciales
Ley orgánica del Poder Judicial del estado de Chiapas
- Causas de remoción de jueces y magistrados
- De la contraloría interna
- Coordinación de visitaduría
- Carrera judicial
- Del orden y disciplina en el Poder Judicial
Faltas en el ejercicio de la función jurisdiccional
Faltas administrativas
Sanciones
Sistema de estímulos y recompensas
Reglamento Interior del Poder Judicial del Estado de Chiapas
- Órganos auxiliares del CJ
Contraloría
Coordinación de visitaduría
- Carrera judicial y escalafón
- Régimen disciplinario del Poder Judicial del Estado
Código de organización judicial del estado
- Organización de la magistratura:
^ Integración y nombramiento
Ratificación de magistrados
- Órganos administrativos del Consejo de la Magistratura:
^ Contraloría interna
- Órganos judiciales del Consejo de la Magistratura:
^ Instituto de Formación judicial

De la visitaduría
- Comisión de administración
- Faltas de servidores del Poder Judicial
- Responsabilidad de servidores del Poder Judicial
Responsabilidad
Denuncias por faltas administrativas
^ Procedimiento
Sanciones
Diversos Acuerdos
- Acuerdo que establece las normas que determinan como única forma
la presentación de la Declaración de Situación Patrimonial de los Servi
dores Públicos, a través de medios de formatos electrónicos.
- Acuerdo General 2-2006 por el que el Pleno del CJ del Estado, autori
za el otorgamiento de estímulos por productividad a los servidores públi
cos del Poder Judicial del Estado. Publicado: 29 de noviembre de 2006.
6. P o d e r J u d i c i a l de Ca m pec h e
Constitución Política del Estado de Campeche
- Del Poder Judicial (muy general: nombramientos y duración de los
cargos, destitución)
Ley Orgánica del Poder Judicial del estado de Campeche
- Carrera judicial
- Responsabilidades
- Faltas oficiales
Reglamento interior general de Tribunal Superior del estado de Cam
peche
- Inamovilidad judicial
- Visitas de inspección a las dependencias administrativas y judiciales
- Dependencias administrativas del PJ:
Dirección de recursos materiales
Centro de capacitación y actualización del PJ del estado
Diversos acuerdos y criterios:
- Criterios por el cual se otorga el estimulo anual al desempeño de los
servidores públicos del Poder Judicial
- Acuerdo 21/SGA/06/2007, por el que se autoriza a participar en los
exámenes de oposición para aspirar a plazas jurisdiccionales, al personal
administrativo.
7. P o d e r J u d i c i a l d e C h i h u a h u a
Constitución
- Del Poder Judicial: elección y ratificación
Ley orgánica
- Obligación de funcionarios del PJ e presentar declaración de situa
ción patrimonial
- Procedimiento para selección y carrera judicial
- Ausencias de magistrados
- Contraloría general del PJ (supervisa y evalúa a áreas administrativas
del PJ)
- Visitaduría
- Departamento de auditoría: adscrito a la Contraloría General
- Inamovilidad judicial y reelección
- Responsabilidad de funcionarios y empleados del PJ y el procedi
miento para sancionar sus faltas.
Poder Judicial, Supremo Tribunal de Justicia del estado; Acuerdo nú
mero dos por medio del cual se ratifica al licenciado Carlos Espino Hol
guin, en el cargo que viene desempeñando como juez cuarto de lo fami
liar del distrito judicial morelos (7 de junio de 2006).
8. P o d e r J u d i c i a l d e G u e r r e r o
Constitución del estado
- Poder Judicial (muy general)
Ley orgánica del PJ de Guerrero
- Carrera judicial
- Unidades administrativas del Consejo de la Judicatura del Estado:
Dirección general de administración y finanzas (vigila puntualidad
de servidores, incluyendo quejas, correcciones disciplinarias y méritos)
Unidad de auditoría interna: auxilia a la visitaduría
general
Visitaduría general
- Responsabilidades y obligaciones de los servidores pú
blicos del Poder Judicial
Faltas
Sanciones por faltas administrativas
- Visitas a juzgados y centros de adaptación social
Visitas generales, especiales y ex
traordinarias
Reglamento interior del tribunal superior de justicia, juzgados de pri

mera instancia y de paz del estado de guerrero
- Estímulos y recompensas
- Sanciones administrativas (remite a la LO)
Reglamento del examen de oposición para ocupar el cargo de juez de
primera instancia del estado de Guerrero
- Sólo reglamenta el artículo 34 de la LO: se refiere a jueces de primera
instancia
Diversos acuerdos
- Estatuto del servicio profesional de carrera del tribunal electoral del
estado de guerrero.
- Reglas de operación para la presentación de la declaración de situa
ción patrimonial de los servidores públicos obligados de las dependen
cias de la administración centralizada y paraestatal, del Poder Judicial, de
los tribunales del trabajo y de lo contencioso administrativo del estado,
mediante el sistema “declaranet guerrero”.
- Reglamento del procedimiento administrativo disciplinario de la pro
curaduría de justicia del estado de guerrero.
- Acuerdo General CJE/2006, del Pleno del CJ del Poder Judicial del
estado de Guerrero, que establece las bases y el procedimiento para la
ratificación y número de los jueces de primera instancia del estado de
Guerrero. (2006-06-09; periódico 46, 501-510)
- Acuerdo por el que se desecha la solicitud de NO ratificación del
licenciado Héctor R. al cargo de magistrado numerario del tribunal supe
rior de justicia del PJ.
(2006-04-07; periódico 28; 531-540)
9. H i d a l g o
Constitución
- Poder Judicial (nombramientos de magistrados; de jueces remite a
la LO)
Ley orgánica
- Órganos auxiliares del CJ
Contraloría
Coordinación general de administración
Visitaduría judicial
- Ingreso y promoción de los servidores públicos
- Responsabilidades de los servidores públicos
- Faltas oficiales
- Estímulos y sanciones
Reglamento de la ley orgánica (remite a la LO)
- Contraloría
- Excitativas de justicia (hacer cesar retardos indebidos en el despacho
de los asuntos)
Diversos acuerdos
- Acuerdo del Pleno del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial del
Estado de Hidalgo, que fija las bases para el concurso de oposición para
la designación de secretario de estudio y proyecto en materia penal (Ins
tancia: Pleno del Consejo de la Judicatura. Fecha: 16 de junio de 2008.
Acuerdo: 26/2008)
- Acuerdo del Pleno del CJ del PJ de Hidalgo emitido en sesión ordi
naria el 8 de julio de 2008; relativo al ... dictamen de la comisión de dis
ciplina relacionada con la visita de inspección extraordinaria a juzgado
m ix to . (acuerdo 27/2008)
- Acuerdo del Pleno del CJ del PJ de Hidalgo emitido en sesión ordi
naria el 13 de octubre de 2008; relativo al ... acuerdo sobre las medidas
inmediatas a partir de las visitas de inspección en materia civil y familiar,
y p e n a l. (acuerdo 38/2008)
- Acuerdo del Pleno del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial
del Estado de Hidalgo, emitido en sesión ordinaria celebrada el nueve
de octubre de dos mil siete. Relativo a la aprobación de licencias y permi
sos; del nombramiento de asesores jurídicos temporales del fondo judicial de
desarrollo y estímulos; de la amonestación a funcionarios judiciales; de ini
ciar procedimiento administrativo disciplinario en contra de juez penal de
primera instancia; del acuerdo que declara la baja de funcionarios de la
institución; de los cambios de adscripción de funcionarios; del acuerdo
que fija las bases para designar secretario de acuerdos de juzgado en
materia penal; del oficio dirigido a los jueces de primera instancia con
relación al informe estadístico; de la licitación de la contratación del
servicio de fotocopiado. (Instancia: Pleno del Consejo de la Judicatura.
Fecha: 9 de octubre de 2007. Acuerdo: 41/2007)
10. J a l i s c o
Constitución Política del Estado de Jalisco
- Elección y ratificación de magistrados; elección de jueces de primera
instancia.
Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Jalisco

- Comisión de carrera judicial
- Comisión de vigilancia
- Visitas de inspección judicial
- Administración y contraloría del PJ
- Carrera judicial
- Ingreso a la carrera judicial
- Adscripción y ratificación de funcionarios judiciales
- Responsabilidad y conflictos laborales
- Responsabilidad y sanciones de funcionarios judiciales
- Del procedimiento de responsabilidad administrativa
Reglamento de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Jalisco
- Judicatura (ingreso y promoción de la carrera judicial)
- Visitas
- Dirección de administración, recursos humanos, materiales y servi
cios generales
- Contraloría
- Dirección de visitaduría general
Reglamento del Supremo Tribunal de Justicia
- Dirección de administración, recursos humanos, materiales y servi
cios generales
- Dirección de contraloría, auditoría interna y control patrimonial
- Procedimiento de responsabilidad administrativa
- Disposiciones disciplinarias y administrativas
11. N u e v o L e ó n
Constitución del Estado de Nuevo León
- Designación y ratificación de magistrados
Ley Orgánica del Poder Judicial del estado de Nuevo León
- Visitaduría judicial (órgano auxiliar del CJ)
- Expediente administrativo (para que el CJ cumpla con sus facultades
en materia de carrera judicial)
- Carrera judicial
- Designaciones
Reglamento interior orgánico del Consejo de la Judicatura del Poder
Judicial de NL
- Comisión de disciplina
- Comisión de carrera judicial

- Visitaduría judicial (órgano auxiliar del CJ)
- Contraloría interna (órgano auxiliar del CJ)
- Funciones de vigilancia:
Generalidades de las Visitas; visitas ordinarias y ex
traordinarias
- Función de disciplina
- Función de carrera judicial (concursos, nombramiento...)
- Estímulos
Diversos acuerdos
Acuerdo general 1/2003 del Pleno del Consejo de la Judicatura del es
tado determinando que el procedimiento administrativo disciplinario no
queda sin materia por desistimiento de quien presente la queja (viernes
28 de marzo de 2003)
Acuerdo general 2/2003 del Pleno del Consejo de la Judicatura del
estado por el cual se determina que el procedimiento administrativo dis
ciplinario deberá continuar hasta su resolución a pesar que el servidor
público judicial deje de prestar sus servicios al Poder Judicial del estado
(viernes 28 de marzo de 2003)
Acuerdo no. 7/2003.- por el que se solicita a todos los jueces para que
remitan a la mayor brevedad copia certificada de las actas administrativas
que se levantan a los servidores públicos con motivo de conductas pre
suntamente consideradas como infracciones administrativas (lunes 12 de
mayo de 2003)
12. Q u e r é t a r o
Constitución política del estado de Querétaro
- Poder Judicial: Requisitos para magistrado y jueces
Ley orgánica
- Dirección de contraloría interna
- Dirección de contabilidad y finanzas
- Visitaduría
- Servicio judicial de carrera
- Sistema de evaluación institucional del servicio judicial de carrera
- Responsabilidad de funcionarios judiciales
Faltas
Sanciones
Reglamento del CJ del PJ de Querétaro

- Funciones del CJ respecto de la vigilancia, control y disciplina del PJ
- Carrera judicial
Reglamento interior del TSJ (en el periódico oficial; en la página no
está)
- No dice nada interesante.
Reglamento del servicio judicial de carrera
- Concursos de oposición, convocatorias, exámenes, evaluaciones,
nombramiento, evaluación del desempeño.
No hay acuerdos
e l c ic l o d e l uso d e l o s r e c u r s o s p ú b l ic o s
e n e l o r d e n a m ie n t o ju r íd ic o m e x ic a n o
Sergio L ó pez A y lló n

A na E lena F ie r r o *
S u m a r i o ; I. Introducción. II. El ciclo presupuestal. III. El Sis

tema Nacional de Planeación Democrática. IV. El presupues
to. V. El ejercicio de los recursos públicos. VI. Evaluación de
desempeño. VII. Fiscalización. VIII. El ciclo de gasto como
sistema de información. Ix. A modo de conclusión. x . Biblio
grafía.
I. In t r o d u c c ió n
R endir cuentas es, com o se afirm a en el m arco teórico de este libro, una
relación transitiva y subsidiaria que supone un entram ado institucional
com plejo de norm as, actores, instituciones y procedim ientos. Pero tam
bién es cierto que en una de sus acepciones prim arias, “rendir cuentas” es
hacerlo — literalm ente— sobre el uso de los recursos públicos. A hora bien,
los servidores públicos no pueden usarlos discrecionalm ente, sino que su
ejercicio se da en el m arco de un conjunto de reglas y procedim ientos que
establecen la m anera en que éstos se presupuestan, gastan y controlan.
Tam bién existen reglas que establecen cóm o se evalúa su uso y se sanciona
su ejercicio. Este artículo tiene por objeto exam inar el diseño general de
las disposiciones que en el ordenam iento jurídico m exicano regulan el ci
clo del uso de los recursos públicos. En otras palabras, busca identificar los
grandes principios y reglas que establecen la m anera en que los servidores
públicos presupuestan, ejercen y evalúan el uso de los recursos necesa
rios para el cum plim iento de sus m etas y objetivos, de sus atribuciones y
com petencias. Lo anterior perm itirá evaluar la m edida en que estas reglas
orientan y perm iten una adecuada rendición de cuentas.
* Los autores agradecen la asistencia de investigación de Gerardo Ballesteros, Pauli
na Madrigal y Ximena Santaolalla.
487
488 LÓPEZ AYLLÓN/FIERRo
L a tarea que nos proponem os realizar enfrenta varias dificultades que

conviene explicitar. En p rim er lugar, el ejercicio de los recursos p ú b li
cos se da en todos los ám bitos de la actividad del Estado, es decir en
los órdenes federal, estatal y m unicipal, en los tres poderes (Ejecutivo,
L egislativo y Judicial) y en los órganos con autonom ía constitucional.
Sería im posible sintetizar en unas cuantas cuartillas la enorm e variedad
de norm as, procedim ientos y prácticas que se dan en el contexto n acio
nal. P or otro lado, la m ayor parte de los recursos tienen un origen federal.
A sí, nuestro estudio se concentra en la identificación de las norm as cons
titucionales que regulan el ciclo del ejercicio de los recursos públicos y
m ayorm ente en la legislación y prácticas federales que las desarrollan.
Sólo de m anera m arginal harem os referencia a las legislaciones estatales,
advirtiendo desde ahora que su estudio es una asignatura pendiente que,
afortunadam ente, em pieza a ser objeto de análisis serios, los cuales por
cierto m uestran un panoram a poco alentador.1
L a segunda dificultad que encontram os es que las reglas e in stitu cio
nes en m ateria de recursos públicos está en un proceso de rediseño re
sultado de un conjunto de reform as constitucionales y legales que datan
al m enos de 2006. De este m odo debem os enfrentar la descripción de un
sistem a en m ovim iento el cual, aunque en sus grandes contornos y a está
dibujado, en los detalles se m odifica continuam ente, tanto a nivel federal
com o estatal. El resultado final del diseño será con suerte visible hasta
finales de 2012. En el cam ino hay grandes m árgenes de incertidum bre de
los cuáles será im posible dar cuenta en este trabajo.
A ntes de entrar en m ateria conviene precisar qué constituye un “re
curso pú b lico ” . A unque pudiera parecer obvio, este concepto es difícil
de delim itar pues no existe una definición ju ríd ica que perm ita definirlo
con precisión.2 L a legislación en general, y en particular la Ley Federal
de Presupuesto y R esponsabilidad H acendaría, tam poco define ni hace
un uso riguroso de este concepto y encontram os una enorm e variedad
de denom inaciones que se refieren de m anera genérica a los “recursos
1 En particular véase el proyecto de investigación “México estatal” del CIDE disponible

en www.mexicoestatal.cide.edu; los trabajos que bajo la coordinación de Juan Pardinas se
han elaborado en el Instituto Mexicano para la Competitividad en materia de finanzas públi
cas estatales www.imco.org.mx/finanzaspublicas/; o las investigaciones de Fundar, Centro
de Análisis e Investigación en materia de transparencia presupuestal en http://www.fundar.
org.mx/quehacemos/transparencia.htm.
2 Para un concepto doctrinal véase Villegas, Héctor, Curso de finanzas, derecho fi
nanciero y tributario, Buenos Aires, Depalma, 2002.
EL c ic L o DE U S o DE LQS REcURSQS PÚBLIc ü S 489
p ú blicos” . P or su parte, el glosario de térm inos m ás usuales en la adm i

nistración pública federal3 no u tiliza el concepto de “recursos públicos”,
pero sí el de “recursos” com o el “conjunto de personas, bienes m ateriales,
financieros y técnicos con que cuenta y utiliza una dependencia, entidad u
organización para alcanzar sus objetivos y producir los bienes o servicios
que son de su com petencia” y el de “recursos presupuestarios”, a los cu a
les define com o “asignaciones consignadas en el Presupuesto de Egresos
de la F ederación destinadas al desarrollo de las actividades necesarias
para alcanzar los objetivos y m etas propuestos p o r las entidades para un
periodo determ inado” .
U na m irada al Presupuesto de Egresos de la F ederación (PEF) m ues
tra que la distribución de los recursos no atiende a una tipología de los
m ism os, sino que se utiliza en ocasiones el criterio del sujeto receptor,
en otras el tipo de recurso y en otras el objetivo o destino. A sí, los rubros
denom inados “Ram os autónom o y adm inistrativo” y “Entidades sujetas
a control presupuestario directo” se refieren a recursos destinados a ó r
ganos, organism os, dependencias y entidades que conform an el Estado
federal, es decir, atienden en su clasificación al receptor; m ientras que los
“R am os G enerales” se refieren a conceptos de naturaleza ju ríd ica diversa,
atendiendo únicam ente al criterio de si pertenecen al rubro de gasto pro-
gram able o no program able (dentro del prim ero se encuentran cuestiones
tan diversas en cuanto a su naturaleza ju ríd ica com o las provisiones sala
riales y económ icas, aportaciones federales para entidades federativas y
m unicipios, y el program a de apoyo para el fortalecim iento de entidades
federativas; dentro del segundo, deuda pública, participaciones a entida
des federativas y m unicipios, etcétera)
R esulta así que con base en el anexo I del PEF es im posible elaborar
una tipología de recursos federales con la certeza de estar ante una lista
exhaustiva y definitiva. El cuerpo m ism o del PEF no utiliza la m ism a ca-
tegorización prevista en la herram ienta que distribuye el gasto (que es el
anexo I), sino que se refiere a conceptos com o “asignaciones”, “erogacio
n es”, “adquisiciones y obras públicas”, “subsidios” y “transferencias”,
los cuales regulan sin un orden que corresponda a la distribución.
Se sum a a lo anterior que en este instrum ento no se encuentran todas
las reglas generales que se refieran a la entrega, ejercicio y supervisión
3 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Glosario de términos más usuales en la

administración pública federal, 3a. ed., México, SHCP, 2001.
490 LÓPEZ AYLLÓN/FIERRO
de dichos recursos, sino que es necesario acudir a diversas norm as de j e

rarquía tan variada com o leyes (Ley de Planeación, Ley Federal de P resu
puesto y R esponsabilidad Fiscal y su reglam ento, la Ley de Coordinación
Fiscal, entre otras) y norm as adm inistrativas (C lasificador por Objeto del
Gasto, Reglas de Operación, Lineam ientos, etcétera) La revisión de estas
norm as, apoyada en el glosario de térm inos m ás usuales en la adm inistra
ción pública federal, arroja adem ás, el uso inconsistente de los vocablos
que se refieren a recursos federales, a veces en sentido natural, a veces en
sentido técnico y, dentro de éste, en ocasiones correspondiendo al definido
en una norm a y en otra no.
E sta situación que refleja el problem a a nivel federal, se reproduce y
am plifica a nivel estatal. R esulta así revelador que carezcam os de un co n
cepto claro de lo que constituye un recurso público y que la casuística y
falta de rigor en el uso de la term inología haga extrem adam ente difícil re
construir el m arco norm ativo que regula el uso de los “recursos públicos” .
Para efectos de este trabajo considerarem os com o un “recurso público” a
todo tipo de patrim onio, coinversión, participación financiera, asignación,
aportación, subsidio, aprovecham iento, m ejora, contribución, bien, fidei
com iso, m andato, fondo, financiam iento, patrocinio, copatrocinio, subven
ción, pago, prestación, multa, recargo, cuota, depósito, fianza, así com o
cualquier otra m odalidad o figura análoga bajo la que se considere algún
ingreso o egreso del E stado.4 A unque catálogo m ás que definición, nos
perm ite precisar el alcance del concepto de “recurso público” .
II. E l c ic l o pr esu pu esta l
El uso de los recursos públicos debe responder teóricam ente a un ciclo5
4 Adaptamos este concepto del Proyecto de Reformas y Adiciones a la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental publicado en la Gaceta
Parlamentaria, Cámara de Diputados, núm. 2209-II, 8 de marzo de 2007.
5 Esta visión de un ciclo la refleja claramente la OCDE en el SBO Network on Perfor
mance and Results y puede verse en el sumario presentado durante la V Reunión Anual
Sequencing and Pacing ofPerformance Budgeting Reforms: Summary o f the 5th Annual
Meeting o f the Sbo Network on Performance and Results, 27-28, octubre, 2008. Véase
también OCDE Best Practices for Budget Transparency, París, OCDE, 2002.
EL c ic L Q DE USQ DE LQS REcURSOS PÚBLicOS 491
que inicia con la planeación,6 sigue con la presupuestación,7 el ejercicio,8

la evaluación9 y la fiscalización,10 m ism a que a su vez debe inform ar de
nuevo la planeación. Esto es así porque conceptualm ente los recursos
públicos sirven para poner en ejecución las políticas públicas contenidas
en los planes y program as gubernam entales. Su ejercicio está entonces
guiado p or una lógica que debe perm itir asignarlos de m anera ordenada
6 Por planeación puede entenderse el proceso integral destinado a racionalizar las

decisiones que influyen sobre el desarrollo económico y social de un país a partir de un
plan general de desarrollo que constituye el marco normativo de la gestión y que señala
los objetivos del crecimiento, precisa las principales políticas o estrategias de acción que
deben seguirse para alcanzarlos objetivos previstos. Véase Morones Hernández, Hum
berto y Santana Loza, Salvador, Presupuestación, ejercicio y control del gasto público
municipal, Guadalajara, Indetec, 1991, p. 14. También puede definirse como el proceso
racional organizado mediante el cual se establecen directrices, se definen estrategias y
se seleccionan alternativas y cursos de acción, en función de los objetivos y las metas
económicas, sociales y políticas; tomando en consideración la disponibilidad de recursos
reales y potenciales, lo que permite establecer un marco de referencia necesario para con
cretar planes y acciones específicas a realizar en el tiempo y en el espacio. Véase Indetec,
Glosario de términos para el proceso de planeación, programación, presupuesto y evalu
ación de la administración pública. México, Comisión Permanente de Funcionarios Fis
cales, 2005, p. 77, http://www.indetec.gob.mx/Libros/Glosario%20de%20Terminos%20
05.pdf
7 El presupuesto público es el instrumento de planeación de carácter político, económi
co y administrativo, formulado y sancionado en los términos establecidos por la legislación
aplicable, que contiene el plan financiero del gobierno expresado en un programa anual
de trabajo con la especificación de todas las actividades que éste entraña, con la descrip
ción de sus metas y objetivos, y con la determinación de su costo. Véase Osornio Corres,
Francisco Javier, Aspectos jurídicos de la administración financiera en México, México,
UNAM, 1992. p. 22, cit. por Chapoy Bonifaz, Dolores, Planeación, programación y pre
supuestación, México, UNAM, 2003, p. 109.
8 El ejercicio es la aplicación de los recursos presupuestales para la obtención de los
objetivos y metas establecidos en los planes y programas de las entidades públicas. Véase
Indetec, op. cit., p. 52
9 Es la revisión detallada y sistemática de un plan, programa, proyecto o de un orga
nismo en su totalidad o parcialmente, con el fin de medir de forma objetiva los resultados
obtenidos con respecto a los previstos; siguiendo para esta revisión criterios preestableci
dos sobre niveles de eficacia, eficiencia, productividad, calidad y congruencia, entre otros.
Permite determinar las desviaciones y la adopción de medidas correctivas que garanti
cen el cumplimiento adecuado de las metas programadas. Véase Indetec, op. cit., p. 50.
10 Es el acto de verificar que los recursos públicos se apliquen a los fines que las
normas jurídicas establecen, implica vigilancia, control y revisión de la aplicación de los
recursos públicos. Véase Indetec (2005) op. cit., p. 52.
p ara cum plir propósitos específicos, y al m ism o tiem po, que perm itir ev a
luar la m edida en que su ejercicio contribuyó de m anera p recisa a cum plir
esos m ism os propósitos.
L a correcta operación del ciclo de uso de los recursos públicos re
quiere de tres elem entos adicionales que atraviesan todas sus etapas. El
prim ero es la inform ación, el segundo es un sistem a de contabilidad g u
b ernam ental11 y el tercero un sistem a de responsabilidades que perm ita
identificar con claridad y en su caso sancionar a quienes desvíen o u tili
cen de m anera indebida los recursos públicos. El siguiente esquem a sin
tetiza estas ideas:
FIG U R A 1
C iclo del uso de los recursos públicos
11 Para conocer el sentido, objetivos e importancia de un sistema de contabilidad gu

bernamental remitimos al capítulo de Mauricio Merino, incluido en esta misma obra.
EL CICLO DE USO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS 493
Este ciclo es una constante que debería regir la lógica de uso de los
recursos públicos que utilizan todos los poderes en todos los órdenes de
gobierno (aunque ciertam ente adm ite algunas m odalidades en función
del sujeto). P or esta razón, su concepción y principios requieren de dispo
siciones constitucionales que puedan ser posteriorm ente desarrolladas en
los distintos ám bitos de com petencia por los órganos legislativos (federal
y estatales) y que obliguen a todas las autoridades, entidades, órganos y
organism os federales, estatales y m unicipales. Es por ello que, a diferen
cia de otros trabajos de esta obra, el análisis que harem os no se refiere a
un sujeto específico, sino al m arco norm ativo general que les aplica en su
conjunto. En otras palabras, se trata de identificar la lógica y articulación
de los principios y norm as constitucionales que establecen el m arco de
ejercicio de los recursos públicos en sus diferentes etapas para poder d e
term inar así la m edida en que es posible generar una auténtica rendición
de cuentas respecto de su uso.
1. E l ciclo del uso de los recursos públicos en la C onstitución m exicana
El ciclo del uso de los recursos públicos está norm ado por varios ar
tículos de la C onstitución que regulan la planeación (artículo 26-A ), el
sistem a nacional de inform ación estadística y geográfica (artículo 26-B),
el presupuesto, ejercicio y evaluación de los recursos públicos (artículo
134), la fiscalización (artículo 79), el sistem a de responsabilidades (ar
tículos 108, 109 y 113) y la contabilidad gubernam ental (artículo 7 3 -f
X X V III). El siguiente cuadro m uestra el panoram a de conjunto:
cuadro i
P rincipios constitucionales que rigen ciclo del uso de los recursos públicos
PRESUPUES EJERCICIO/ RESPONSA CONTABILI

PLANEACIÓN FISCALIZACIÓN INFORMACIÓN
TACIÓN EVALUACIÓN BILIDAD DAD
Art. 79 Art. 26-B
Art. 134
Objetivo: Objetivo:
Objetivo:
Evaluar los resul Art. 73 f. contar con un
Art 26-A Asegurar las Art. 108 109 y
tados de la gestión x x v iii sistema Nacional
Objetivo: mejores condi 113
Art. 134 financiera, y Objetivo: de Información
Organizar ciones para el Objetivo:
Objetivo: comprobar si se ha lograr una Estadística y
un sistema Estado sancionar el
Presupuesto con ajustado al presu contabilidad Geográfica
nacional de Evaluación por actuar indebido
base en resultados. puesto y verificar guberna cuyos datos sean
planeación una instancia de los servido
el cumplimiento mental que oficiales y de uso
democrática técnica indepen res públicos.
de los objetivos proporcione obligatorio para
diente del órgano
contenidos en los información todos los niveles
de fiscalización
programas armónica y de gobierno.
Principios: homogénea en
Principios: Principios: Principios Principios: los tres niveles
posterioridad
Democracia Transparencia Transparencia Lealtad de gobierno Principios:
Anualidad
Solidez Eficiencia Eficiencia Eficiencia y en los tres 1. Accesibilidad
Legalidad
Dinamismo Economía Economía Legalidad poderes. 2. Transparencia
Definitividad
permanencia Eficacia Eficacia Imparcialidad 3. Objetividad
Imparcialidad
Equidad Honradez Honradez Honradez 4. Independencia
Confiabilidad
Los objetivos y principios constitucionales de cada una de estas fases

son las herram ientas que orientan al legislador en la creación de las leyes
y a los adm inistradores y jueces en su interpretación. De ahí la im por
tan cia que estuvieran alineados, pues m arcan la racionalidad con la que
deben aplicarse tanto las disposiciones constitucionales para la creación
de norm as inferiores, com o los propios actos de autoridad. Sin em bargo y
com o puede observarse, los principios que guían cada una de las diferen
tes etapas son distintos y sólo en algunos casos coinciden parcialm ente.
E n otras palabras, carecem os de un eje constitucional que perm ita articu
lar las diferentes etapas del uso de los recursos públicos.
U n análisis m ás detallado del contenido m ism o de cada u na de las dis
posiciones constitucionales m uestra con claridad que se trata en realidad
de sistem as que responden a lógicas propias y que no se encuentran articu
lados entre sí. Lo anterior se debe en gran m edida a que el contenido de
cada uno de estos artículos — incluyendo sus diferentes reform as— se ha
dado en diferentes m om entos y han respondido a diferentes concepcio
nes, necesidades y propósitos.
L a estructura constitucional genera, en un prim er nivel, seis leyes que
constituyen el m arco de referencia general para cada uno de los sistem as
y que son:
• Ley de Planeación.
• Ley Federal de Presupuesto y R esponsabilidad H acendaría.
• Ley de Fiscalización y R endición de Cuentas de la Federación.
• Ley G eneral de C ontabilidad G ubernam ental.
• Ley Federal de R esponsabilidades A dm inistrativas de los S ervido
res Públicos.
• Ley del Sistem a N acional de Inform ación E stadística y Geográfica.
A partir de estos elem entos podem os argum entar que en la C onstitu

ción m exicana no existe un sistem a articulado que oriente el ciclo del
ejercicio de los recursos públicos, sino en realidad varios sistem as débil
m ente articulados que son los siguientes: el sistem a de planeación dem o
crática, el sistem a de presupuesto con base en resultados y el sistem a de
fiscalización de la cuenta pública. El sistem a de inform ación estadística
y geográfica está básicam ente desvinculado pues aunque sus datos son
oficiales y de uso obligatorio, la ley no precisa cóm o se usan para la pla-
neación y la evaluación de resultados.
P or su parte el sistem a de contabilidad gubernam ental está aún en for

m ación. L a Ley G eneral de C ontabilidad G ubernam ental — recién p u b li
cada en el D iario Oficial de la F ederación el 31 de diciem bre de 2008—
crea el m arco institucional que perm itirá desarrollar gradualm ente los
criterios generales que regirán los principios contables y la em isión de in
form ación financiera a fin de conform ar el sistem a de contabilidad guber
nam ental, que deberá estar en operación en 2012 y será aplicable a todos
los entes públicos de los tres órdenes de gobierno. Este sistem a debería
ser la fuente básica de inform ación contable y debería aportar los elem en
tos indispensables para el control de la gestión pública, la evaluación del
desem peño de los procesos organizacionales.12 Sin em bargo, apenas en
gestación, resulta m uy difícil saber si su diseño y operación perm itirán
alcanzar estos objetivos.
E n cuanto al sistem a de responsabilidades se basa principalm ente en
un concepto m uy am plio de la responsabilidad individual de los servido
res públicos que incluyen entre otros elem entos el desvío de los recursos
públicos, sin em bargo carece de parám etros que perm itan determ inar res
ponsabilidades de carácter institucional que im pacten por un lado en la
planeación, ni supuestos norm ativos que perm itan evaluar el desem peño
de los funcionarios en térm inos de eficiencia y eficacia.
E n sum a, si se contrasta la lógica que supondría un sistem a norm ativo
orientado a g u iar el ciclo del uso de los recursos públicos com o una serie
de pasos articulados y concatenados lógicam ente entre sí y que respon
diera a algunos principios básicos que le dieran coherencia y congruencia,
lo que encontram os norm ativam ente en la C onstitución y las principales
leyes que regulan la m ateria es un conjunto de disposiciones que respon
den a lógicas distintas y que se encuentran m uy débilm ente relacionadas.
P or ello, existe un problem a estructural que dificulta u n a rendición de
cuentas significativa y con consecuencias. El siguiente esquem a resum e
la situación que hem os descrito.
12 Idem.
e l c ic l o d e u s o d e l o s r e c u r s o s p ú b l ic o s 497
F IG U R A 2
Sistem as constitucionales en m ateria de uso de recursos públicos
A continuación procederem os a profundizar en el análisis de cada una

de las distintas etapas, a saber, planeación, presupuesto, ejercicio, evalua
ción y fiscalización. El exam en nos perm itirá establecer con m ayor de
talle las características y funcionam iento de cada una de ellas y analizar
sus vínculos. Com o verem os en m uchas ocasiones la articulación entre
ellas se da únicam ente a nivel de instrum entos secundarios (por ejem plo
convenios o lineam ientos adm inistrativos).
III. E l S ist e m a N a c io n a l de P l a n ea c ió n D em o c r á t ic a
L a planeación es el m om ento “inicial” del ciclo en el cual se deter

m inan los propósitos, alcances y objetivos de las políticas públicas. Este
m om ento tiene una im portancia estructural para la elaboración del presu
puesto y la cuenta pública.
L a planeación encuentra su fundam ento en el artículo 26 constitucio
nal y su ley reglam entaria es la L ey de P laneación (D O F, 5 de enero de
498 l ó p e z a y l l ó n /f i e r r q
1983).13 Este artículo constitucional, en su parte relativa a la planeación.

no h a sido m odificado desde 1983 y por ello su concepción y diseño c o
rresponden a una racionalidad propia del m odelo de econom ía m ixta que
prevalecía en la época en que fue incorporado a la C onstitución y en el
cual era concebible un “proyecto nacional” único. En palabras de M iguel
de la M adrid, creador de este sistem a, la planeación dem ocrática co n sti
tuye un ám bito paragubernam ental donde la “voluntad nacional” trabaja
en paralelo con los m ecanism os tradicionales de planeación gubernam en
tal. Su intención explícita es “recoger las aspiraciones y dem andas de la
sociedad” 14 p ara incorporarlos en el plan nacional de desarrollo, instru
m ento al que se deberán sujetar obligatoriam ente los program as de la
adm inistración p ública federal.
L a reform a constitucional de 2008 hace especial hincapié en que el o b
jeto del sistem a presupuestal basado en resultados (véase infra) es tanto
evaluar el desem peño com o asegurar que esta inform ación tenga un im
pacto en la planeación del quehacer del Estado. Sin em bargo, si conside
ram os los principios constitucionales que rigen el sistem a de planeación
dem ocrática, resultan difícilm ente congruentes con aquellos propuestos
p ara el presupuesto, pues m ientras que los prim eros buscan orientar la
rectoría económ ica del conjunto del Estado y otorgar solidez, dinam ism o,
perm a n en cia y equidad al crecim iento económ ico,15 los segundos tienen
13 Esta ley tuvo reformas en 2002 y 2003.

14 Madrid, Miguel de la, “Artículo 26 constitucional”, en Carbonell, Miguel (coord.),
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, t. I,
20a. ed., México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, p. 609.
15 En su explicación de los principios que orientan este artículo, el propio Miguel de
la Madrid ha dicho que: “La solidez es la firmeza y fuerza del proceso de crecimiento
económico, se trata que dicho crecimiento no sea débil o endeble, sino que tenga susten
tos firmes. El dinamismo pretende que el crecimiento económico sea flexible y capaz de
adaptarse a los cambios y circunstancias que afecten a la sociedad; que no se encierre en
fórmulas rígidas, que esté acompasado con el cambio social. La permanencia del creci
miento indica la necesidad de que el crecimiento económico que oriente la planeación se
prolongue a través del tiempo y no se dé de manera intermitente evitando fases de rece
sión y expansión que debilitan el propio crecimiento y obstaculizan un proceso sólido y
armónico. La equidad que se requiere en el crecimiento económico es congruente con el
valor de la justicia social que persigue la Constitución mexicana en todos sus aspectos,
tanto por razones éticas como pragmáticas. Un desarrollo inequitativo provoca, tarde o
temprano, la interrupción o debilitamiento del proceso de crecimiento económico, ade
más de que plantea distorsiones y conflictos sociales que pueden amenazar la estabilidad
política de la nación. La equidad requiere de diferentes equilibrios entre los diversos
un propósito diverso orientado a especialm ente a la eficacia, eficiencia y

transparencia en el uso de los recursos públicos (sobre estos principios
véase infra).
L a Ley de P laneación establece un sistem a en que, a partir del Plan
N acional de D esarrollo, que es el instrum ento sexenal que plantea las
grandes líneas de acción del Ejecutivo F ederal tanto respecto de sus o b
jetiv o s, com o de los recursos, instrum entos y responsables,16 articula la
acción de la adm inistración pública federal a través de la elaboración
p o r parte de las dependencias y entidades de program as sectoriales, in s
titucionales, regionales y especiales que derivan y deben ser congruentes
con las grandes líneas planteadas en el Plan N acional de D esarrollo.17
A hora bien, el artículo 27 de la m ism a ley establece que los program as
anuales que elaboren las dependencias y entidades para ejecutar los p ro
gram as antes m encionados “servirán de base para la integración de los
anteproyectos de presupuesto anuales” . En otras palabras, se establece
un vínculo específico entre la planeación y el presupuesto pues éste debe
estar soportado en los program as, que por lo dem ás tendría un carácter
vinculatorio para las dependencias y entidades federales (artículo 32 de
la Ley de Planeación).
El problem a jurídico se encuentra al m enos en dos planos. El prim ero
se refiere a que aunque la violación a las disposiciones de la Ley de Pla-
neación da origen a responsabilidades adm inistrativas, éstas son relativa
m ente débiles y en la práctica, hasta donde se tienen datos, raram ente se
han aplicado. El segundo aspecto — m ucho m ás relevante— se relaciona
con el contexto político en que fue diseñada la Ley de Planeación. En
sectores de la población, las diferentes ramas de la actividad económica y las distintas

regiones del país”.
16 El artículo 21 párrafo segundo de la Ley de Planeación establece que: “El Plan Na
cional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del de
sarrollo integral y sustentable del país contendrá previsiones sobre los recursos que serán
asignados a tales fines; determinarán los instrumentos y responsables de su ejecución,
establecerá los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; sus pre
visiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social, tomando siempre
en cuenta las variables ambientales que se relacionan a éstas y regirá el contenido de los
programas que se generen en el sistema nacional de planeación democrática”. Ibidem, p.
608.
17 Véanse los artículos 22 a 26 de la Ley de Planeación
500 l ó p e z a y l l ó n /f i e r r o
efecto, es un ejercicio que “en la m ás patente versión presidencialista” 18

se restringe a la esfera adm inistrativa y en el cual el Legislativo tiene sólo
un lugar de opinión. En la lógica del “antiguo régim en” esto tenía sentido
pues el C ongreso seguía dócilm ente las indicaciones del Ejecutivo. Hoy
las cosas son m uy diferentes y la C ám ara de D iputados, ejerce plenam ente
su facultad de aprobar el Presupuesto de Egresos sin que existan disposi
ciones que perm itan establecer hasta dónde lo v incula los planes y p ro g ra
m as.19 A sí, el ejercicio de planeación tiene un carácter obligatorio para
la adm inistración, pero no así para la C ám ara de D iputados com o órgano
facultado para autorizar y controlar el presupuesto. L a desvinculación
resulta obvia.20
En síntesis, el sistem a nacional de planeación incluye planes, progra
m as e instrum entos de largo plazo que vinculan al conjunto de la adm i
nistración pública federal, sin em bargo no tiene un espacio claro en el
C ongreso ni en el órgano fiscalizador. D iversos autores han calificado al
sistem a com o un ejercicio burocrático con poca operatividad y plagado
de fórm ulas abstractas y buenas intenciones. A la vez que esta falta de
concreción provoca que su exigibilidad sea m uy baja.21 Q uizá un ele
m ento rescatable es que dentro de los conjuntos norm ativos que regulan
el ciclo del uso de los recursos públicos es el único que alienta la p artici
pación de la sociedad, a diferencia de otras disposiciones que se lim itan a
sistem as de control burocráticos o parlam entarios.
18 Roldan Xopa, José, Derecho administrativo, México, Oxford University Press,

2008, p. 270.
19 El asunto no es teórico, sino que tiene importantes implicaciones prácticas. Así en la
controversia constitucional entre el Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados en mate
ria de presupuesto de 2005 uno de los conceptos de violación que argumentó el presidente
fue justamente que las modificaciones hechas por los diputados al Presupuesto de Egresos
2005 hacía abstracción y violaba lo dispuestos por el artículo 26 constitucional y diversos
artículos de la Ley de Planeación. La Suprema Corte no se pronunció sobre este aspecto
particular, pero la controversia muestra bien el espacio de indeterminación que existe en
tre el marco legal de la planeación y las facultades de la Cámara de Diputados en materia
de aprobación de presupuesto.
20 Roldan Xopa, op. cit., p. 270.
21 Ibidem.
IV. E l pr esu pu esto
El presupuesto es el instrum ento que contiene el plan financiero del

gobierno expresado en un program a anual de trabajo con las reglas de
ejercicio y la especificación de todas las erogaciones de los órganos del
Estado. La concepción, elaboración, reglas y alcance del presupuesto se
han m odificado significativam ente en los últim os treinta años, resultado
tanto de su orientación general y norm ativa, com o de las condiciones p o
líticas y financieras del país.
D esde la Ley de Planeación de 1983, el presupuesto era en teoría el
instrum ento p ara dar contenido y viabilidad concretos al Sistem a N acio
nal de Planeación D em ocrática.22 N o obstante y com o y a señalam os, sus
efectos juríd ico s estaban lim itados a la adm inistración pública federal.
E sta situación, que ten ía sentido en el contexto político y adm inistrativo
de los ochenta, con el tiem po se fue m odificando radicalm ente. P or otro
lado, existen otro conjunto de disposiciones aplicables directam ente al
presupuesto de las que conviene hacer un breve recuento.
D esde el gobierno del Presidente López Portillo se adoptó el p resu
puesto p o r program as (PPP), que substituyó al denom inado “presupuesto
trad icio n al” . El sentido del PPP era vincular “m etas con recursos dispo
nibles para aplicar técnicas de optim ización” .23 A sí, L a Ley de P resu
puesto, C ontabilidad y G asto Público Federal de 1976 estableció que el
E jecutivo ten ía que presentar el PEF con base en program as que tuvieran
objetivos y m etas, todo bajo el supuesto de que era necesario ordenar el
crecim iento del gasto público en época de abundancia. 24 Este sistem a
dejó m ucho que desear. Entre otras razones porque se concentró más en
los procesos que en los resultados. A dem ás, la carencia de un m étodo de
costos im pidió relacionar m etas con recursos y faltó una m etodología
que estableciera con suficiente precisión la m anera de diseñar program as
y proyectos.25
El proceso presupuestario a través del PPP presentaba graves deficien
cias, p or lo que desde 1989 se com enzaron a adoptar m edidas para m o d i
22 Chávez Presa, Jorge, Para recobrar la confianza en el gobierno: hacia la trans

parencia y mejores resultados con el presupuesto público, México, Fondo de Cultura
Económica, 2000, pp.102 y ss.
23 Ibidem. p. 135
24 Ibidem. p. 136
25 Ibidem. p. 137
ficarlo. Fue h asta 1995, luego de la crisis, que ello fue necesario econó
m ica, fiscal y financieram ente, que se hizo indispensable la necesidad de
adoptar m ayores controles en el gasto y transitar del m ero equilibrio del
flujo de caja entre ingresos y egresos a un proceso presupuestario que se
iniciara con la planeación y se orientara a resultados.26 Un cam bio central
fue la expedición en m arzo de 2006 de la Ley Federal de Presupuesto y
R esponsabilidad H acendaría (LFPR H ).27 Este instrum ento sentó las bases
para el presupuesto basado en resultados así com o las reglas de responsa
bilidad fiscal y los principios de transparencia en el ejercicio de los recur
sos públicos. B uscó asim ism o elevar la eficiencia y eficacia del gasto p ú
blico y la generación de un vínculo m ás estructural entre program ación,
presupuestación y gasto. A sí, el artículo 24, fracción I, de este instrum en
to establece que la program ación com prende:
Las actividades que deberán realizar las dependencias y entidades para dar
cumplimiento a los objetivos, políticas, estrategias, prioridades y metas
con base en indicadores de desempeño, contenidos en los programas que
se derivan del Plan Nacional de Desarrollo y, en su caso, de las directrices
que el Ejecutivo Federal expida en tanto se elabore dicho Plan, en los tér
minos de la Ley de Planeación.
L a reform a constitucional de 200828 y las m odificaciones a la LFPR H

de 2007, 2008 y 2009 consolidaron el proceso orientado a generar un m o
delo de presupuesto basado en resultados integrando las fases de planea-
ción, presupuestación y evaluación del ejercicio. En particular, la reform a
al artículo 134 constitucional de 2008 estableció que los tres órdenes de
gobierno deben adm inistrar los recursos bajo los principios de eficiencia,
eficacia, econom ía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos
a los que estén destinados. L a m ism a reform a estableció la obligación de
los 3 órdenes de gobierno de evaluar los resultados que obtengan con los
recursos públicos a través de instancias técnicas independientes. Éste fue
un paso m uy relevante pues constitucionalizó el presupuesto con base
en resultados no sólo en el ám bito federal, sino tam bién a nivel estatal y
26 Ibidem, passim.
27 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de marzo de 2006. La ley tuvo
reformas importantes en 2007 y 2008.
28 La reforma formó parte de la reforma fiscal integral de 2007 y fue publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 2008.
m unicipal. Un transitorio de la reform a constitucional estableció un plazo

de un año para realizar las adecuaciones legales necesarias para im ple
m entarla.
De conform idad con lo dispuesto en la Ley Federal del Presupuesto y
R esponsabilidad H acendaría la program ación y presupuestación del g as
to se b asa en los siguientes elem entos:
• Las políticas del Plan N acional de D esarrollo y los program as sec

toriales.
• Las políticas de gasto público que determ ine el Ejecutivo Federal y
el program a financiero del sector público.
• L a evaluación de los avances logrados en el cum plim iento de o b je
tiv o s y m etas del P lan N acional de D esarrollo y los program as sec
to riales con base en el sistem a nacional de evaluación del d esem
peño.
• El m arco m acroeconóm ico de m ediano plazo de acuerdo con los
criterios generales de política económ ica.
• Los convenios de coordinación con los gobiernos estatales.
Com o puede observarse, la ley establece claram ente un vínculo entre

la planeación, el presupuesto y la evaluación del desem peño. Sin em bar
go, añade otros elem entos que añaden com plejidad al proceso, sin que a
p rio ri parezca que existan criterios para arbitrar o jerarq u izar entre ellos
en caso de incom patibilidad o conflicto. En ocasiones estos criterios es
pecíficos se establecen en disposiciones reglam entarias em itidas por la
SHCP.
U na vez integrado el A nteproyecto de Presupuesto, la SHCP envía a la
C ám ara de D iputados, entre otras cosas, el Proyecto de E structura P ro
gram ática, ju n to con las consideraciones fiscales y económ icas. A sí lo
establece la Ley Federal de Presupuesto y R esponsabilidad H acendaria
(42, f-I y f-II). E n este respecto, debe apuntarse que no existe u n a reg u la
ción de calendarios, form as, m odificaciones u otro tipo de procesos que
la SHCP d eba m antener con todos los entes ejecutores del gasto. Al no
establecer un año calendario, u n a agenda y una estructura de discusión, se
hace literalm ente im posible vincular las funciones (posteriores) de ev a
luación del desem peño y de auditoría que el m ism o Ejecutivo realiza
sobre sus órganos.
Tam poco sabem os si existe posibilidad de elaborar cruces entre el p ro

ceso de elaboración del anteproyecto de presupuesto, ju n to con el proceso
de elaboración de planes anuales y con las observaciones del Sistem a de
E valuación del D esem peño (véase infra). D esde el punto de vista de las
relaciones intergubernam entales, observam os que la SHCP h a estableci
do una relación centralizada y unitaria con las dem ás entidades ejecutoras
del presupuesto sobre los tem as de planeación y presupuesto.
De conform idad con el artículo 74 de la Constitución, corresponde en
exclusiva a la C ám ara de Diputados la aprobación del Presupuesto de
Egresos. Este órgano debe abordar el proceso m ediante m ecanism os es
tructurados de revisión, discusión, m odificación y aprobación, en el cual
el debate parlam entario debería estar inform ado por los análisis de los re
sultados obtenidos de la evaluación y la fiscalización. Todo ello perm itiría
una presupuestación racional y orientada por objetivos claros y verifica-
bles. Sin em bargo, la C ám ara de D iputados no cuenta con las herram ientas
técnicas ni el personal o tiem po suficiente para poder realizar estas tareas.
Se carece casi p or com pleto de elem entos de ponderación en cuanto a
contenido presupuestal, pautas de organización en la C ám ara para su dis
cusión o criterios para su m odificación. 29 La realidad es que la asignación
del presupuesto se ha convertido en un ejercicio de negociación política
que se da en los escasos m árgenes de m aniobra que quedan a los legisla
dores luego de descontar las cantidades destinadas a cubrir los servicios
personales y la deuda.
V. E l eje r c ic io d e lo s r ec u r so s púb lic os
El presupuesto con base en resultados, producto de la reform a de 2008

del artículo 134 constitucional, tiene com o u n a de sus finalidades p rin ci
pales m ejorar sustancialm ente la m anera en que el gobierno adm inistra y
29 El único elemento en esta dirección se encuentra escuetamente establecido en la

Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en su artículo 42, fracción VIII, inciso
f, que establece: “f) En el caso del Presupuesto de Egresos, la Comisión de Presupuesto
y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados deberá establecer mecanismos de participa
ción de las Comisiones Ordinarias en el examen y discusión del Presupuesto por sectores.
Los legisladores de dichas Comisiones deberán tomar en cuenta en sus consideraciones
y propuestas la disponibilidad de recursos, así como la evaluación de los programas y
proyectos y las medidas que podrán impulsar el logro de los objetivos y metas anuales”.
u tiliza los recursos del Estado para cum plir con sus fines. A sí, uno de los
objetivos principales de la reform a fue increm entar la calidad del gasto así
com o fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.30 Tanto la expo
sición de m otivos de la iniciativa de reform as presentada p or el Ejecutivo,
com o los dictám enes de las Com isiones U nidas de am bas cám aras hacen
énfasis en la necesidad de que el uso de los recursos públicos se adecue a
los principios establecidos en el artículo 134 de la C PEU M 31 con el p ro
pósito de que éstos se utilicen de m anera eficiente, eficaz y transparente
con econom ía y honradez. A sim ism o se busca tom ar en cuenta los resulta
dos del ejercicio para establecer las pautas del presupuesto, es decir, que
la inform ación sobre el desem peño de los program as gubernam entales
retroalim ente el proceso presupuestario p ara el siguiente año. Com o ya
señalam os, este concepto es aplicable a los tres órdenes de gobierno (fe
deral, estatal y m unicipal).
P ara ello, esta reform a propone la creación de instancias técnicas tanto
a nivel federal com o local, y establece en un artículo transitorio el plazo
de un año para crearlos, plazo que venció el 30 de m ayo de 2009, sin que
a la fecha exista claridad en el m odo y tiem po en que se cum plió este
m andato constitucional. Estos órganos son los responsables de evaluar
los resultados obtenidos a través del ejercicio de los recursos públicos y
que éstas sean la base para la asignación subsiguiente de recursos en los
respectivos presupuestos.32 Sobre este aspecto volverem os m ás adelante.
La C onstitución no define el contenido preciso de los principios de efi
cacia, eficiencia, transparencia, econom ía y honradez, por lo que, a partir
de su definición legal y de la interpretación de la A uditoría Superior de
30 Exposición de motivos de la iniciativa con proyecto de decreto que reforma, adi

ciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de gasto; presentada por el Ejecutivo Federal el 20 de junio de
2007.
31 El artículo 134 de la Constitución dice: “Los recursos económicos de que dispongan
la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-ad
ministrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia,
economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
32 Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; Hacienda y Crédi
to Público y de Presupuesto y Cuenta Pública con proyecto de decreto que reforma, adi
ciona y deroga diversas disposiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Gaceta Parlamentaria, 12 de septiembre de 2007.
la Federación, la Suprem a Corte de Justicia de la N ación33 y la doctrina,

intentarem os avanzar cautelosam ente en su contenido preciso.
El artículo 2o., fracción XI, de la L FPR H definen a la eficacia como:
lograr en el ejercicio fiscal los objetivos y las m etas program adas en los
térm inos de las leyes. P or su parte la fracción X III del m ism o artículo
establece a la eficiencia com o el ejercicio del PEF en tiem po y form a, en
los térm inos legales. Tales definiciones nos parecen insuficientes, por lo
que vale la p ena profundizar un poco en ellas.
L a eficiencia h a sido definida com o un m edio a través del cual se lo
gran determ inados fines. P or ello, la eficiencia debe entenderse com o el
m ejor cam ino p ara lograr que el desem peño de los servidores públicos
cum pla con los dem ás principios establecidos en el artículo 134, al m enor
costo, es decir con el m enor retraso, com plejidad, confusión y dilución
de responsabilidades, o bien en el sentido que “las autoridades deben d is
po n er de los m edios que estim en convenientes para que el ejercicio del
gasto público logre el fin para el cuál se program ó y destino” .34
El concepto de eficacia se encuentra referido al logro de los objetivos
propuestos. En el caso del ejercicio de los recursos públicos la eficacia es
el principio que asegura que las entidades y dependencias efectivam ente
logren las m etas propuestas en los program as. L a ASF, de acuerdo a la
33 Es especialmente relevante la tesis G asto público. E l a rtíc u lo 134 de l a cons

titu ció n p o lítica de lo s Estados unidos Mexicanos eleva a ran g o co n stitu
cio n al lo s principios de legalidad, eficiencia, eficacia, economía, tran sp a
rencia y honradez en esta m ateria . Del citado precepto constitucional se advierte
que el correcto ejercicio del gasto público se salvaguarda por los siguientes principios:
1. Legalidad, en tanto que debe estar prescrito en el Presupuesto de Egresos o, en su
defecto, en una ley expedida por el Congreso de la Unión, lo cual significa la sujeción
de las autoridades a un modelo normativo previamente establecido. 2. Honradez, pues
implica que no debe llevarse a cabo de manera abusiva, ni para un destino diverso al
programado. 3. Eficiencia, en el entendido de que las autoridades deben disponer de los
medios que estimen convenientes para que el ejercicio del gasto público logre el fin para
el cual se programó y destinó. 4. Eficacia, ya que es indispensable contar con la capa
cidad suficiente para lograr las metas estimadas. 5. Economía, en el sentido de que el
gasto público debe ejercerse recta y prudentemente, lo cual implica que los servidores
públicos siempre deben buscar las mejores condiciones de contratación para el Estado;
y, 6. Transparencia, para permitir hacer del conocimiento público el ejercicio del gasto
estatal. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, 1a. Sala, XXX
septiembre de 2009, p. 2712 [Tesis Aislada].
34 Idem.
m etodología de las auditorías de desem peño, establece que la eficacia se

asocia esencialm ente al logro de objetivos y hace referencia a la relación
existente entre los objetivos propuestos, los productos o recursos aporta
dos y lo alcanzado. L a Suprem a Corte en el m ism o sentido h a dicho que
se refiere a la capacidad suficiente para lograr las m etas estim adas.35
L a transparencia constituye el presupuesto básico del funcionam iento
de un ciclo del uso del gasto. Sin inform ación accesible, clara, oportuna,
com pleta y verificable resulta im posible evaluar los procesos y pro ced i
m ientos m ediante los cuales las autoridades ejercen sus funciones, dis
ponen de los recursos públicos y m ucho m enos conocer los resultados
reales de su actuar. A unque este principio se introdujo al texto co n sti
tucional m ediante la reform a del 7 de agosto de 2008, tanto la doctrina
com o la ju risp ru dencia habían señalado previam ente la im portancia de la
publicidad en el m anejo de los recursos públicos.36 D urante el debate de
la reform a constitucional de 2008 se hizo explícito que el gobierno debe
explicar puntualm ente a los habitantes la form a en que h a adm inistrado
los recursos que han sido puestos a su disposición y los resultados o bte
nidos a través del ejercicio de los m ism os. P or ello se señaló que para lo
g rar lo anterior, debían fortalecerse las obligaciones de los entes públicos
p ara proveer inform ación y, en general, los m ecanism os de rendición de
cuentas.
El principio de econom ía supone hacer m ás con m enos. L a A uditoría
Superior de la F ederación h a definido el principio de econom ía como:
“L a econom ía m ide el costo o recursos aplicados p ara lograr los objeti
vos de un program a o política p ública contra los resultados obtenidos” .37
P or su parte, la Suprem a Corte de Justicia h a dicho que la econom ía debe
entenderse “en el sentido de que el gasto público debe ejercerse recta y
prudentem ente, lo cual im plica que los servidores públicos siem pre d e
ben b uscar las m ejores condiciones de contratación para el E stado” .38
En cuanto a la honradez supone un uso de los recursos públicos res
ponsable con apego a la norm atividad. En ese sentido este principio im -
35 Idem.
36 Chavez Presa, op. cit., p. 69.
37 Auditoría Superior de la Federación. Consultado el 19 de marzo de 2009 en: http://
www. asf.gob. mx.
38 Suprema Corte de Justicia de la Nación, tesis citada en la nota 33.
p lica que el ejercicio de los recursos públicos “no debe llevarse a cabo de
m anera abusiva, ni para un destino diverso al program ado” .39
P or lo que hace a nivel legal, la Ley Federal del Presupuesto y R espon
sabilidad H acendaria señala en el artículo 1o. que:
La administración de los recursos públicos federales debe realizarse con

base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía,
racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y
equidad de género.
A sim ism o faculta a la A uditoría Superior de la F ederación (ASF) a

fiscalizar el cum plim iento de la esta ley y de las disposiciones constitu
cionales correspondientes.
P ara lograr el cum plim iento de los principios antes referidos, el artícu
lo 45 de la L FPR H establece que el ejercicio debe llevarse a cabo m edian
te u n a adm inistración por resultados que con oportunidad y eficiencia
cum pla las m etas y objetivos previstos en sus respectivos program as. Al
efecto faculta a la S ecretaría de la Función P ública (SFP) para suscribir
con las dependencias y entidades, convenios o bases de desem peño a fin
de establecer com prom isos de resultados y m edidas presupuestarias que
prom uevan un ejercicio m ás eficiente y eficaz del gasto público, así com o
u n a efectiva rendición de cuentas. Las dependencias y entidades que sus
criban esos convenios o bases se sujetarán a los controles presupuestarios
establecidos en dichos instrum entos.
El título tercero de la LFRP establece las norm as a seguir al m om ento
de usar los recursos públicos federales, tanto p o r la federación com o por
las entidades federativas y regula los siguientes aspectos:
• M inistración pago y concentración de recursos.

• A decuaciones presupuestarias.
• M ecanism os de austeridad y disciplina presupuestaria.
• C ontratación de servicios personales.
• Subsidios, transferencias y donativos.
• Uso de indicadores estratégicos de gestión para la evaluación de
gasto realizado a nivel local.
• L a regionalización del gasto de inversión con especificidad g eo g rá
fica.
39 Idem.
Este m arco norm ativo consolidó a nivel de ley una gran cantidad de
disposiciones que año con año se incorporaban en el PEF y que p o r ta n
to era necesario renegociar en la C ám ara de D iputados anualm ente.40 Si
bien com o h a quedado arriba apuntado aún hace falta clarificar los vín cu
los entre estas etapas a fin de garantizar que los resultados del ejercicio
im pacten la program ación y presupuestación futuras, lo cierto es que la
L FPR H significó un buen paso adelante.
VI. E v a lu a ció n d e d esem peñ o
L a evaluación del desem peño es un elem ento central del presupuesto

basado en resultados y está orientado a supervisar y m ejorar la calidad
del gasto de los recursos públicos. L a evaluación es en un sentido am plio
un ejercicio de verificación de los resultados de la gestión pública, para
contrastar objetivos, m etas, contabilidad y previsión de los program as,
todos dentro de un barem o analítico de resultados.
L a Ley Federal de Presupuesto y R esponsabilidad H acendaría41 pre-
vió desde 2006 la creación del Sistem a de Evaluación del D esem peño
(SED )42 cuya im plem entación debía concluirse a m ás tardar en 2008. Los
indicadores de desem peño (estratégicos o de gestión) constituyen la base
del SED de conform idad con lo previsto en los artículos 110 y 111 de la
ley. Finalm ente, los poderes L egislativo y Judicial y los órganos con a u
tonom ía constitucional tam bién están obligados a incluir indicadores de
desem peño y m etas en sus proyectos de presupuesto.
A nivel federal, una reform a a la Ley de Presupuesto y R esponsabi
lidad H acendaría de finales de 2007 — y que fue aprobado junto con las
reform as constitucionales que entraron en vigor con su publicación en el
DO F el 7 de m ayo de 2008— perfeccionó el m arco legal y estableció a
la evaluación del desem peño com o un com ponente clave del presupuesto
basado en resultados. L a evaluación tiene conceptualm ente com o p ro
pósito p erm itir u n a valoración objetiva del desem peño de los program as
gubernam entales y el grado de cum plim iento de las m etas y objetivos con
base en indicadores. Este ejercicio perm itiría identificar de m anera p re
40 Diener Salas, Max, El nuevo orden presupuestario, México, mimeo, 2008.

41 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1o. de abril de 2006.
42 Véase López Presa, op. cit., pp. 203 y ss.
cisa la eficiencia, econom ía y calidad del gasto y de los procesos guber

nam entales. El artículo 111 de la Ley de Presupuesto y R esponsabilidad
H acendaría p recisa que los indicadores del SED deben form ar parte del
presupuesto, incorporar sus resultados en la cuenta pública y ser consi
derados p ara m ejorar los program as así com o p ara el proceso de elabora
ción del siguiente presupuesto.
L a operación del SED, que com enzó en 2007, es coordinado p o r las
secretarías de H acienda y Crédito Público y de Función Pública. L a p ri
m era valida los indicadores estratégicos y la segunda los indicadores de
gestión. Entre los criterios m ás im portantes del SED destacan los siguien
tes: las evaluaciones deben ser realizadas por expertos independientes im
parciales y transparentes; deben ser públicas y contar con el m ínim o de
inform ación que señala la ley incluyendo un resum en ejecutivo y el costo
de la m ism a; h abrá program as anuales de evaluación de las políticas, p ro
gram as y el desem peño de los ejecutores. El C onsejo N acional de E v a
luación de la P olítica de D esarrollo Social (C oneval) es el responsable
de evaluar la m ateria de desarrollo social. A sim ism o, se prevé que se dé
adecuado seguim iento a la atención de recom endaciones em itidas com o
resultado de las evaluaciones.
A pesar de los avances norm ativos en m ateria de evaluación del desem
peño, en la práctica estam os frente a un sistem a apenas en form ación,
cuyo diseño está aún en proceso y que enfrenta m últiples dificultades
tanto conceptuales com o operativas. P or ello resulta difícil hallar esp a
cios donde la evaluación se efectúe adecuadam ente. H oy es difícil iden
tificar a los responsables de la evaluación y es prácticam ente im posible
encontrar un proceso unitario donde se constate la función de evaluar los
recursos públicos. Si la situación es grave a nivel federal, en las entidades
federativas el panoram a es aún m ás desolador.
En efecto, a m ás de un año de la reform a, todavía se desconoce en
prácticam ente todos los Estados cuáles son las “instancias técnicas” y
cóm o desem peñarán su función. Tam poco se h a avanzado en el m arco
norm ativo y m ucho m enos en la operatividad del m odelo de evaluación
de desem peño.
A hora bien, ni de la exposición de m otivos de la iniciativa de reform a,
ni de los dictám enes es posible conocer las razones por las que se estim ó
necesaria la creación de estos órganos técnicos de evaluación de resulta
dos de m anera com pletam ente independiente a la de los órganos de fisca
lización dependientes de los congresos. En efecto, el propósito de las audi

torías de desem peño es justam ente evaluar de m anera objetiva, sistem ática
y m ultidisciplinaria las actividades gubernam entales para com probar la
eficacia, eficiencia y econom ía en el ejercicio de los recursos públicos.43
Puesto que la reform a constitucional de 2008 otorga a las entidades de fis
calización la posibilidad de realizar este tipo de auditorías, resulta obvio
que sus funciones serán m uy sem ejantes a la de los órganos técnicos.
P or otro lado, los órganos de fiscalización no parecen tener conexión
con el proceso de elaboración del presupuesto, por lo que se presenta un
fenóm eno que se ha denom inado com o la “dilución de los m ecanism os de
control” .44 Tal dispersión de los órganos y procesos de control, m ás el h e
cho de que no se relacionen adecuadam ente con la elaboración del presu
puesto, o de su discusión y aprobación en el P oder Legislativo, ponen en
riesgo la real actualización de un presupuesto con base en resultados.45
D esde esta perspectiva vale la p ena ahora detenerse en el diseño cons
titucional de la fiscalización.
VII. F isc a l iz a c ió n
L a fiscalización tiene dos com ponentes. Uno interno que corresponde

al nivel federal principalm ente a la S ecretaría de la Función P ública y las
contralorías internas de los dem ás poderes y órganos, y en las entidades
federativas a las dependencias y órganos equivalentes. D esde el punto de
vista externo corresponde a los órganos legislativos a través de las e n ti
dades de fiscalización. A continuación analizarem os en p rim er térm ino
la fiscalización “in tern a” a nivel federal, para referirnos posteriorm ente
a la fiscalización “externa” .
43 Documento de ASF Auditorías al Desempeño. Consultado el 24 de marzo de 2009

en www.asf.gob.mx.
44 Costa, Oliver et al., “La diffusion des mécanismes de contrôle dans l’Union euro-
péene: vers une nouvelle forme de démocratie?”, Revue Française de Science Politique,
vol. 51, núm. 6, diciembre de 2001. Disponible en inglés en: Journal of European Public
Policy, núm. 15, mayo de 2009.
45 Véase en “Sequencing and Pacing of Performance Budgeting Reforms”: Summary
of the 5th Annual Meeting of the SBO Network on Performance and Results, 27 y 28 de
octubre de 2008, OECD, Public Management Committee, noviembre de 2008.
1. La fiscalización interna
L a función de fiscalización interna corresponde a nivel federal a los

órganos internos de control (O IC) o las contralorías internas. D entro de la
adm inistración pública federal, los prim eros dependen funcionalm ente de
la S ecretaría de la F unción Pública. En el resto de los poderes y en los ó r
ganos con autonom ía constitucional estas contralorías son parte de las es
tructuras adm inistrativas aunque funcionan con u n a autonom ía relativa.
El funcionam iento de los OIC está regulado p o r diversas leyes, p rin
cipalm ente la Ley Federal de R esponsabilidades A dm inistrativas de los
Servidores Públicos, que en los artículos 5o. y 12 señalan que tendrán
a su cargo la contraloría interna de las dependencias y entidades, a fin
de vig ilar y sancionar las responsabilidades adm inistrativas en que in
curran los servidores públicos. A tribuciones adicionales aparecen en la
L ey Federal de P rocedim iento A dm inistrativo, la Ley de A dquisiciones,
A rrendam ientos y Servicios del Sector Público, y la Ley de O bras P ú
blicas y Servicios R elacionados, su función en general, conform e a tales
ordenam ientos, es la vigilancia del actuar de la autoridades respecto del
uso de los recursos públicos y la sanción de posibles responsabilidades
adm inistrativas, p o r ejem plo ju eg an un papel im portante en la vigilancia
del cum plim iento de los contratos de adquisiciones o prestación de servi
cios a las dependencias y entidades, así com o en las form alidades de las
licitaciones públicas. A sim ism o la Ley de Presupuesto y R esponsabilidad
H acendaria le asigna facultades de vigilancia en m ateria de cum plim iento
de obligaciones de transparencia respecto de la cartera de program as y
proyectos de inversión.46 Tal dispersión norm ativa provoca que los OIC
tengan u n a operación difusa y su capacidad técnica para controlar las
46 Ley Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Artículo 109.- La información de

la cartera de programas y proyectos de inversión, así como la relativa a los análisis costo
y beneficio, a que se refiere el artículo 34 de esta Ley, se pondrá a disposición del público
en general a través de medios electrónicos, con excepción de aquélla que, por su naturale
za, la dependencia o entidad considere como reservada. En todo caso, se observarán las
disposiciones contenidas en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental. En www.camaradediputados.gob.mx.
La Secretaría emitirá las reglas de carácter general para el manejo de información de
los activos financieros disponibles de las dependencias y entidades de la administración
pública federal. El órgano interno de control de cada dependencia o entidad será el encar
gado de vigilar que se cumpla con las reglas señaladas.
dependencias de la adm inistración pública federal sea en realidad lim i-

tad a.47
A dem ás de las facultades de fiscalización que la norm atividad arriba
citada otorga a estos órganos, la SFP h a encom endado a los OIC nuevas
funciones en el m arco del sistem a de evaluación del desem peño, así la
p ág in a de la SFP señala com o labor de los OIC lo siguiente:48
• A poyar a la institución de form a perm anente, proponiendo m ejores

prácticas de innovación, coordinando esfuerzos e im pulsando el lo
gro de los objetivos planteados con plena orientación a resultados.
• P rom over la calidad y relevancia de las acciones que serán com pro
m etidas en el Proyecto Integral de M ejora de la G estión, em itiendo
opiniones no vinculantes a través de su participación en los equipos
de trabajo que p ara tal efecto constituya el servidor público respon
sable del PM G en la institución.
• P rom over que las acciones que se com prom etan en el Proyecto In
tegral de M ejora de la G estión p ara el C om ponente Específico, se
vinculen con los objetivos, líneas estratégicas y de acción del PM G,
y que los indicadores estén orientados al logro de los objetivos p lan
teados en el program a.
• Verificar los avances y resultados de las acciones contenidas en
el Proyecto Integral de M ejora de la G estión de la institución, de
acuerdo a los form atos, directrices y fechas que para tal efecto es
tab lezca la SFP.
Si bien es cierto que tanto las leyes com o los program as asignan a los
OIC facultades im portantes respecto a evaluación y fiscalización del q u e
h acer de los servidores públicos, los párrafos anteriores hacen evidente
que tanto la estructura orgánica de los m ism os, com o sus atribuciones
resultan dispersas y poco claras. A dicionalm ente aunque dependen de la
SFP, cada dependencia o entidad sufraga los gastos de su funcionam ien
to, incluyendo los salarios de titulares y personal en general. P ara algunos
expertos, esto no sólo hace difícil su función, sino que adem ás pone en
entredicho su independencia y real capacidad de vigilancia. A sim ism o
47 Véase el capítulo de María del Carmen Pardo, incluido en esta misma obra.
48 Véase http://portal.funcionpublica.gob.mx:8080/wb3/work/sites/SFP/resources/Lo
calContent/1582/4/rol_y_acciones_oic_pmg.pdf.
los procedim ientos ante los O IC suelen adolecer de claridad de gestión

y transparencia. En general los OIC parecen responder m ás a los intere
ses de las dependencias y entidades en las que están adscritos, que a sus
obligaciones ante la SFP. A sim ism o han sido criticados por carecer de
experiencia y capacidades suficientes en la m ateria que se suponen deben
vigilar.
2. L a fisca liza ció n externa
A nivel federal el sistem a de fiscalización com pete a la C ám ara de D i

putados. L a C onstitución establece en artículo 74, fracción VI, que es fa
cultad exclusiva de la C ám ara “revisar la cuenta pública del año anterior,
con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, com probar
si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y verificar el
cum plim iento de los objetivos contenidos en los program as” . Para lograr
lo anterior, la C ám ara cuenta con la ASF, órgano que, conform e al artículo
79 de la CPEU M , posee autonom ía técnica y de gestión. L a A SF tiene por
objeto fiscalizar los recursos de los poderes de la U nión y de los entes p ú
blicos federales, así com o realizar auditorías sobre el desem peño a fin de
verificar que los recursos públicos se apliquen a los fines que las leyes les
im ponen, lo anterior conlleva facultades de vigilancia, control, revisión
y evaluación.49
A nivel de las entidades federativas, la reform a constitucional de 2008
buscó fortalecer los m ecanism os de fiscalización. Para ello se estableció
en los artículos 116 y 122 constitucionales — referidos respectivam en
te a las entidades federativas y el D istrito Federal— que los congresos
locales contarán con entidades de fiscalización, que serán órganos con
autonom ía técnica y de gestión. Los titulares de estos órganos deben ser
49 La reforma constitucional de mayo de 2008 completó el esquema que ya venía

operando conforme a las siguientes bases. Se fortaleció la atribución de fiscalización de
la Auditoría Superior de la Federación para auditar el desempeño de los programas fede
rales. Además se le facultó para fiscalizar directamente los recursos federales que ejercen
las entidades federativas y los municipios, así como los particulares, los fideicomisos y
cualquier tipo de fondo que incluya recursos públicos federales. Se le dan atribuciones
para revisar información de años anteriores a la cuenta pública del año sujeto a fiscali
zación y para realizar auditorías de desempeño. Finalmente puede requerir a cualquier
persona que administre o ejerza recursos públicos para que le proporcione información y
apoyo, así como la posibilidad de sancionarlas en caso de incumplimiento.
designados p or las dos terceras partes de los diputados presentes de los

congresos locales, durarán en su encargo al m enos 7 años y deben tener
cinco años de experiencia en m ateria de control, auditoría financiera y
responsabilidades.
El sistem a de fiscalización se rige en todos los órdenes de gobierno por
los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, im
parcialidad y confiabilidad. Estos principios se introdujeron en la reform a
constitucional de 2008; sin em bargo, resulta evidente que no responden
del todo a la m ism a racionalidad del sistem a de presupuesto con base en
resultados, al que y a nos hem os referido. Ello genera que no exista una
lógica de continuidad en el ciclo del gasto público en todos los órdenes
de gobierno.
A sí, la fiscalización queda en los hechos reducida en la m ayor parte del
país al control de la H acienda pública para dar certeza respecto del des
tino de los recursos públicos y su correcta adm inistración, inspirado m ás
p o r un acto de desconfianza que por u n a preocupación por la evaluación
veraz de la eficiencia del m anejo y la calidad de los resultados. E sta idea
h a sido convalidada por la SCJN quien h a interpretado el alcance de la
fiscalización al señalar que “la facultad de revisión de la cuenta pública se
lim ita a aspectos financieros com o son el m anejo de ingresos y egresos, a
su aplicación conform e a los daños y perjuicios que afecten la H acienda
P ública” .50
U na m irada crítica a las últim as reform as obliga a reconocer que, au n
que hay avances, persiste u n a visión que desvincula las funciones de fis
calización con las del resto del ciclo del uso de los recursos públicos. Así
p o r ejem plo, no existen disposiciones que perm itan vincular los resulta
dos de la auditoría con las actividades de presupuestación. Lo anterior es
m ás grave si se tom a en cuenta que en general se carecen de reglas claras
que establezcan plazos y condiciones para la revisión de la cuenta p ú
blica. Esto h a generado que a pesar de que en principio la revisión de la
cuenta p ú blica debe concluir el 30 de septiem bre del año siguiente al ejer
cicio, en m uchas ocasiones ésta es “aprobada” con varios años de retraso.
50 Auditoría Superior de la Federación. Sus facultades ordinarias defisca

lización se encuentran limitadas a la gestión financiera del ente fiscalizado .
El Tribunal Pleno, el cinco de julio aprobó, con el numero XXVII/2005, la tesis aislada
que antecede; determinó que la votación no es idónea para integrar tesis jurisprudencial.
E sto hace sim plem ente im posible que la revisión de la cuenta pública ten
g a im pacto alguno en la elaboración o análisis del presupuesto.51
En efecto, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación prevé la
elaboración de un Plan A nual de A uditorías y un inform e anual de fiscali
zación. D entro de am bos se establecen m ecanism os de com unicación con
los entes fiscalizados a fin de solventar observaciones y h acer recom en
daciones. El inform e de fiscalización es “liberado” m uchos años después
de haber sido elaborado. Es decir, que si bien la A SF escribe un inform e
con una variedad de resultados sobre las auditorías que practicó durante
el año, su disponibilidad será viable cuando todas y cada una de las accio
nes em itidas dentro de su inform e sean “solventadas” . Esto quiere decir
que la C ám ara de D iputados no puede cum plir su obligación de revisar la
cuenta pública del año siguiente; o al m enos, la Ley de F iscalización y las
acciones de la A SF no le perm iten disponer abiertam ente de un inform e
técnico, con el cual los legisladores se basen para elaborar la revisión y
aprobación de la cuenta pública.
E sta situación se reproduce, incluso con condiciones m ás graves, a n i
vel de las entidades federativas. Recientes estudios realizados por el Ins
tituto M exicano para la Com petitividad m uestran claram ente los desfases
que existen en todos y cada uno de los estados entre los ciclos de presu-
puestación y fiscalización, donde esta últim a ocurre varios años después
de que se h a ejercitado el presupuesto y en donde desde luego resulta
im posible que sus resultados puedan ser utilizados para una m ejor presu-
puestación.52
Independientem ente de lo anterior, las sanciones que derivan de la fis
calización se enfocan a las personas y nunca a los órganos o instituciones
en su conjunto. Lo anterior explica por qué una gran parte de la reg u la
51 El 14 de abril de 2009 se elaboró un acuerdo polémico en la Cámara de Diputados.

Dicho acuerdo consistió en el formato de debate para “aprobar” los informes de cuenta
pública de 2002 y 2003. La mayor parte de la polémica se suscitó por la posible “des
aprobación” de las cuentas, en virtud de motivaciones que parecieron más cercanas a la
coyuntura electoral. La menor parte de la polémica, pero de capital importancia en este
debate, consistió en que la Cámara “aprobó” finalmente los informes de cuenta pública
con 5 y 6 años de retraso. Véase “Acuerdo de la mesa directiva, sobre el formato de debate
de los dictámenes de la comisión de presupuesto y cuenta pública con proyecto de decreto
relativo a la revisión de la cuenta pública de los ejercicios fiscales de 2002 y de 2003. Dado
en el salón de sesiones de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a 14 de abril
de 2009”. Disponible en http://www.cddhcu.gob.mx/.
52 Véase http://www.imco.org.mx/finanzaspublicas/ciclos.html.
ción de los órganos de fiscalización está destinada a asegurar el debido

proceso en la aplicación de las sanciones a los servidores públicos, y m e
nos a evaluar la eficiencia y eficacia de los program as y el desem peño de
las instituciones en su conjunto.
Este aspecto se ve reforzado por el hecho de que la fiscalización de
los congresos esté desvinculada orgánicam ente de las instancias té c n i
cas responsables de la evaluación del desem peño. En este sentido cabe
preguntarse cuál es el m ejor diseño para evaluar los resultados, no de los
servidores públicos en lo particular, sino de los órganos en tanto institu
ciones, que perm ita a su vez establecer un sistem a de incentivos para el
m ejor desem peño de su función.
A sí, los congresos carecen de u n m arco norm ativo en donde se definan
com petencias, calendarios, atribuciones y procedim ientos para discutir el
año fiscal, que com prenda los ingresos, los egresos y las cuentas. A sim is
m o, la ASF, com o órgano de fiscalización, no tiene presencia en los p ro
cesos de elaboración del presupuesto, ni en los procesos de elaboración
de la cuenta pública, la inform ación gubernam ental ni la evaluación del
desem peño. L a A SF em ite form alm ente un dictam en, que la C ám ara de
D iputados analiza y aprueba varios m eses o años después de que se ejer
cieron los recursos. Ello im pide claram ente u tilizar los resultados de este
ejercicio en la presupuestación. En contraste, órganos sim ilares com o el
Tribunal de C uentas Europeo cuenta con reglas claras que le perm ite d i
ferenciar el tipo de inform es presentados.53 E sta diferenciación le perm ite
incidir en las diversas fases del ciclo del uso de los recursos y no quedar
lim itado, com o en el caso m exicano, a u n a m era persecución de ciertas
irregularidades a fin de sancionar a funcionarios públicos m ás o m enos
corruptos, elem ento necesario pero no suficiente si lo que en realidad se
busca son m ecanism os que logren un uso eficiente y eficaz de los recur
sos públicos.
53 Reportes anuales, de donde derivan todas las acciones de fiscalización (recomen

daciones, sanciones, etcétera) pero de donde surge su opinión oficial en la “Declaración
de Fiabilidad” durante la discusión parlamentaria de los ingresos y egresos. Reportes
anuales especiales, donde se enfoca al análisis pormenorizado de ciertos programas y
políticas, y que sirven para la discusión anual de presupuestos, o para los debates en las
cámaras de los Países Miembros. Reportes especiales sobre temas que conciernan a los
parlamentarios, tales como casos extendidos de corrupción, o la evaluación del desem
peño de ciertas instituciones. Opiniones/observaciones, que pueden formar parte de los
reportes, pero se asumen de manera autónoma.
VIII. E l c ic l o d e g a s t o c o m o s is te m a d e in f o rm a c ió n
El análisis del ciclo del uso de los recursos públicos nos perm ite iden
tificar diversos inform es y docum entos que — al m enos teóricam ente—
deberían encadenarse en su recorrido. Esto perm itiría generar un sistem a
de inform ación secuencial que recorriera todo el ciclo y que facilitaría no
sólo u na adecuada rendición de cuentas, sino tam bién un uso y evalua
ción m ás eficiente de los recursos públicos.
Sobre este respecto, R am ukar h a propuesto el siguiente diagram a que
ilustra las funciones que tiene la inform ación en cada fase.
FIG U R A 3
Flujo de inform ación
D O CUM EN TO
\ DOCUMENTO
Reportes de
iscalización, informes Presupuesto del
de comités de Ejecutivo.
Documentos de
soporte
i ón
Fuente: adaptado de Ramulkar, Vivek, Our Money, our Responsability. A Citizens s

Guide toMonitoring GovernmentExpenditure, www.internationalbudget.org.
Lo que ilustra claram ente el diagram a anterior es que cada fase del c i
clo se puede identificar com o un subsistem a de inform ación que debería
estar integrado en un sistem a o m acro proceso m ayor. En otras palabras,
que u na adecuada rendición de cuentas exige construir un solo sistem a de
inform ación accesible, oportuno y suficiente para que cualquiera de los

actores que intervienen en el proceso puedan tener en cualquier m om ento
inform ación suficiente p ara la tom a de decisiones.
Este análisis contrasta con la realidad m exicana, en la que encontra
m os varios sistem as de inform ación que se encuentran desvinculados y
que son:
• El Sistem a de P laneación Dem ocrática.

• El Presupuesto de Egresos de la Federación.
• El Sistem a de E valuación del D esem peño.
• L a C uenta Pública.
• El Inform e de R esultados de la Fiscalización de la C uenta Pública.
C ada uno de estos sistem as tiene su propia norm atividad que regula
la generación de inform ación (inform es, planes, program as, indicadores,
cuentas, etcétera) que generan un enorm e corpus docum ental. El proble
m a, com o se h a dicho, es que cada uno se genera en tiem pos y lenguajes
tan diversos que a pesar de los incipientes esfuerzos p o r integrarlos y
concatenarlos esto resulta una tarea im posible.
El siguiente cuadro sintetiza los principales docum entos que se p rodu
cen en cada etapa:
Sistema de Información Documentos, reportes, datos (sub-productos)
plan Nacional de Desarrollo

Programas sectoriales, institucionales, regionales y espe
ciales
Sistema Nacional
Informe del presidente
de Planeación
Informes de cumplimiento de las secretarías y órganos de la
administración pública, órganos autónomos y organismos
descentralizados
Anteproyectos de presupuesto
Proyecto de Presupuesto
Sistema de Presupuesto
Informes mensuales
Informes trimestrales
Indicadores estratégicos y de gestión

Sistema de Evaluación Metodologías de marco lógico
Informes bimestrales
Sistema de Información Documentos, reportes, datos (sub-productos)

sistema Informes trimestrales
de Contabilidad Cuenta Pública
sistema Informe de avance de gestión financiera
de Fiscalización Informe de resultados de la fiscalización
Es necesario advertir que norm ativam ente algunos de estos elem en
tos se encuentran vinculados. Así, por ejem plo, el artículo 108 de la Ley
Federal de Presupuesto y R esponsabilidad H acendaría establece que el
B anco de M éxico y la S ecretaría de la Función P ública en el ám bito de
sus respectivas com petencias deberán em itir los lineam ientos relativos al
funcionam iento, organización y requerim ientos del sistem a integral de
inform ación de los ingresos y gasto público, y que las C om isiones de H a
cienda y C rédito Público y de Presupuesto y C uenta P ública tendrán ac
ceso, las lim itaciones que establecen las leyes.54 P or su parte, el artículo
111 del m ism o ordenam iento establece que los indicadores del sistem a de
evaluación del desem peño deben form ar parte del Presupuesto de E g re
sos e incorporar sus resultados en la cuenta pública. N o obstante estas
disposiciones, en la práctica la inform ación que se genera se encuentra
desvinculada, en otras palabras, aunque form alm ente se cum ple no exis
ten m ecanism os que perm itan el uso de la inform ación en las diferentes
fases del ciclo.
Ix . A m o d o d e c o n c lu sió n
A lo largo de este trabajo hem os exam inado a grandes rasgos el d ise

ño del ciclo del uso de los recursos públicos en el sistem a constitucional
m exicano. R esulta patente que este diseño no responde a una visión o r
54 Resulta notable que aunque la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha-

cendaria tiene un capítulo de transparencia, persista una visión que dificulta el acceso a la
información relacionada con el gasto público. Así por ejemplo el artículo 108 de la Ley
establece los servidores públicos de los ejecutores de gasto que tengan acceso a la infor
mación de carácter reservado del sistema integral de información de los ingresos y gasto
público deben guardar estricta confidencialidad y están sujetos a sanciones por no hacerlo.
No es sorprendente así que México tenga una baja calificación en los índices de transpa
rencia presupuestal. Así México tuvo una nota de 48/100 en el Índice Latinoamericano de
Transparencia Presupuestaria, véase http://www.iltpweb.org/ .
denada y de conjunto, sino que se h a ido conform ando en el tiem po bajo

diversas racionalidades y supuestos. Es cierto que en los últim os años una
serie de reform as han intentando otorgarle m ayor coherencia y asegurar
un uso m ás eficiente y eficaz de los recursos públicos, sin em bargo estos
esfuerzos no han logrado aún articular un sistem a que sea congruente en
su conjunto y que perm ita u n a adecuada rendición de cuentas.
P or lo dem ás, realizar la descripción de un sistem a en m ovim iento y
que presenta grandes asim etrías entre los diferentes órdenes de gobierno
es u na tarea que nos obliga a advertir que existen m uchos m atices que por
razones de espacio no fue posible plasm ar adecuadam ente. Este hecho
sin em bargo no invalida lo que creem os que es la conclusión central del
trabajo, y es la necesidad de repensar en su conjunto la m anera en que
hem os diseñado el ciclo del uso de los recursos públicos, y la enorm e
tarea que significaría un cam bio sustantivo en la m ateria. Los esfuerzos
h asta hoy realizados m uestran pocos resultados que se explican en parte
ciertam ente p o r la com plejidad técnica de la tarea, pero tam bién porque
supondría introducir una nueva racionalidad que obligaría a responder de
m anera m ucho m ás precisa a la indispensable rendición de cuentas que
tan ta falta nos hace.
X. B ib lio g r a fía
A cuerdo de la m esa directiva, sobre el form ato de debate de los dictám enes
de la com isión de presupuesto y cuenta pública con proyecto de decreto
relativo a la revisión de la cuenta pública de los ejercicios fiscales de
2002 y de 2003. Dado en el salón de sesiones de la C ám ara de D iputa
dos del C ongreso de la Unión, a 14 de abril de 2009, http://w w w .cddhcu.
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viLLEGAS, Héctor, Curso de finanzas, derecho financiero y tributario,
Buenos Aires, Depalm a, 2002.
ste libro presenta un diagnóstico de la es
tructura de la rendición de cuentas en los
tres poderes y en los tres ámbitos de go
bierno del Estado mexicano. La premisa de
partida es que la clave para la rendición de cuentas
está en la articulación de tres piezas: 7) la informa
ción acerca de decisiones, procesos y resultados de
gobierno; 2) un sistema de responsabilidades que
identifique las atribuciones, obligaciones y prohibi
ciones de los funcionarios, y 3) las cuentas, entendi
das como un registro fidedigno, oportuno y compa
rable de los dineros públicos.
El diagnóstico muestra que en México no se rin

den cuentas completas; que los problemas obede
cen no sólo a la ausencia de una definición precisa
del término, sino a la carencia de regulaciones co
herentes, de procedimientos estables y de instru
mentos técnicos eficaces destinados a cumplir con
ese propósito. Se constató que a pesar de normas
destinadas a proveer información pública, a regu
lar el sistema de cuentas y a identificar responsa
bles, estamos ante reglas y procesos desarticula
dos, fragmentados e incompletos, que no generan
certidumbre y no someten a las autoridades al es
crutinio y la sanción pública.

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Impreso y hecho en México

La rendición de cuentas en México: perspectivas y reto s............. 1

Los mecanismos de rendición de cuentas en el ámbito ejecutivo

La rendición de cuentas del gobierno m u n ic ip a l........................... 87

La rendición de cuentas de los gobiernos estatales en M éxico. . . 115

La rendición de cuentas de transferencias intergubernamentales .

Informe sobre la calidad de la información en las cuentas

Evaluación de la estructura de la contabilidad gubernamental

La rendición de cuentas y el Poder L e g isla tiv o ............................. 331

La rendición de cuentas en los poderes ju d ic ia le s ......................... 407

El ciclo del uso de los recursos públicos en el ordenamiento

Este libro es resultado del proyecto de investigación intitulado “La estruc­

a) El estado de la regulación en materia presupuestal: su hechura y los

evaluar el desempeño y los resultados, a partir de los compromisos

El hilo conductor de la investigación sería entonces el gasto público.

capaces de generar certidumbre y de someterse al escrutinio y la sanción

y el manejo de información gubernamental; 2) la evaluación de responsa­

ha sido diseñado para fiscalizar y acaso controlar al Ejecutivo, pero no

Antes de concluir, quiero dejar constancia de mi gratitud con todos

LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN MÉXICO:

Sergio L ópez A yllón

S u m a r i o : I. Un concepto complejo. II. El “nuevo” diseño cons­

a) Dos sujetos involucrados.

Decimos que la rendición de cuentas es subsidiaria, en el sentido de

2 Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, México, IFAI, 2004, p. 11.

la observancia de la ley. Quiere decir, en esencia: hacer valer la ley” .3

yor exigencia para favorecer la inspección pública, para responder por el

tiene Ackerman— permite ampliar la concepción de la rendición de cuen­

De esta definición se deriva, en principio, que la mención de las obli­

Fuente: elaboración propia.

International Encyclopedia of Public Policy and Administration, Nueva York, Westview

En este modelo el tercer actor, al que hemos llamado C, no tiene obli­

cuentas que contenga estos rasgos mínimos, pero se trata de conceptos

12 Véase Salazar, Pedro (ed.), El derecho de acceso a la información en la Constitu­

además, una política que esencialmente ha de tener una vocación pública

ii. El “nuevo ” diseño constitucional

El concepto de “rendición de cuentas” no aparece de m anera explícita

14 Sea mediante la expedición de leyes nuevas o bien mediante reformas a leyes ya

que la abundancia de normas y procedimientos se tome como una virtud,

El 20 de julio de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación

15 El segundo párrafo del artículo 6o. constitucional establece lo siguiente: “Para el

tuvo como principal propósito establecer los mínimos constitucionales

VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información públi­

que establezca la ley. Este Sistema constituye entonces el mecanismo

iV. Las cuentas

La función gubernamental requiere una adecuada programación, segui­

La reciente Ley General de Contabilidad Gubernamental (publica­

21 El artículo 79 constitucional establece en su parte conducente que: “La entidad de

De nueva cuenta, estos principios y la m anera en que se traduzcan en su

Para cada uno de los mecanismos descritos, la Constitución define res­

con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y

22 Este organismo se creó de manera específica en la nueva Ley de Sistema Nacional

por las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito

• El primero está conformado por las normas de planeación democrá­

nales). La operación de estos tres sistemas deberá lograrse técnica­

Este libro es resultado del proyecto de investigación intitulado “La estruc

y el manejo de información gubernamental; 2) la evaluación de responsa

S u m a r i o : I. Un concepto complejo. II. El “nuevo” diseño cons

tiene Ackerman— permite ampliar la concepción de la rendición de cuen

De esta definición se deriva, en principio, que la mención de las obli

En este modelo el tercer actor, al que hemos llamado C, no tiene obli

12 Véase Salazar, Pedro (ed.), El derecho de acceso a la información en la Constitu

VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información públi

La función gubernamental requiere una adecuada programación, segui

La reciente Ley General de Contabilidad Gubernamental (publica

Para cada uno de los mecanismos descritos, la Constitución define res

• El primero está conformado por las normas de planeación democrá

nales). La operación de estos tres sistemas deberá lograrse técnica

De esta breve descripción resulta evidente que, desde su diseño cons

• No puede haber supervisión o juicio sobre ese ejercicio sin infor

24 La descripción es mucho más minuciosa: pasivos, activos, deuda, patrimonio, in

propósitos señalados de antemano para juzgar el desempeño de funciona

Si a los tres usos ya señalados de la contabilidad pública (control, eva

Existen diversas razones que explican la situación previamente descri

ÁCKERMAN, John, Social Accountability fo r the Public Sector. A Concep

S u m a r i o : I. Introducción. II. L a Secretaría de la F unción P ú

Con el objetivo de responder al modelo que guía el desarrollo de la inves

en el Poder Ejecutivo Federal está normada por distintas disposiciones ju

y Control (OVC),6 denominado MIDO,7 que se encuentra también suje

respuestas abarca desde la idea de que es “la entrega periódica de ma

• Los programas transversales que opera directamente la SFP dise

Desde su creación, a la CITCC se le vinculó con la operación del Pro

11 “Decreto con el que se aprueba el programa sectorial denominado Programa N a

En relación con el Programa Nacional de Rendición de cuentas, Trans

18 “Manual de Operación del Programa Especial de Mejora de Gestión de la Admi

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público forma parte de los me

21 La consultora elaboró un documento al que no tuve acceso. Sin embargo, he reco

Es un documento analítico que anualmente presenta el Ejecutivo Fede

Mediante esta cuenta, se evalúa el ejercicio fiscal por estados finan

Para entender el papel que la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi

25 Coneval es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patri

26 Bonnefoy, J. C. y Armijo, Marianela, Indicadores de desempeño en el sector públi