Capitulo 1 LA SOBERANIA Y SUS CONTRARIEDADES Algunos analistas han sostenido que la soberanfa se ha visto erosio- nada por uno de los elementos del sistema internacional contemporé- neo: la globalizacién; mientras hay otros que afirman que, incluso en los Estados cuyos gobiernos cuentan sélo con los més limitados recursos, aquélla esta siendo apuntalada por otro de los elementos del sistema: el reconocimiento mutuo y la existencia de expectativas compartidas ge- neradas por la sociedad internacional. Hay quienes afirman que el ém- bito de la autoridad del Estado se ha incrementado con el tiempo, mientras otros sostienen que est disminuyendo la capacidad del apa- rato estatal para ejercer un control efectivo. Algunos han sugerido que normas nuevas, tales como la aceptacién de la existencia de derechos humanos universales, representan una ruptura fundamental con el pa- sado, al tiempo que hay quienes consideran estos valores simplemente una manifestacién de las preferencias de los poderosos. Algunos espe- cialistas en politica internacional toman la soberanfa como un supuesto analitico, otros como una descripcién de la practica de los protagonis- tas y otros incluso como una gramética generativa! 1. Comparese a Cerny (1990), pags. 86-87, con Rosenau (1990), pég. 13. Sobre los habituales argumentos relativos al deterioro de la soberania, véase el Grupo de Lisboa (1995), pag. 9, y Fowler y Bunck (1995), pags. 137-138, asi como Gottlieb (1993). Por lo que se refiee ala importancia de la sociedad internacional, vanse Bull (1977) y Jackson (1990).14 Soberania, hipocresia org vada 6 Este enredo refieja, por una parte, el hecho de que el término «so- beranfa» se ha utilizado de diferente manera; y, por otra, revela que no se reconoce que las normas y las reglas de cualquier sistema institucio- nal internacional, incluyendo el sistema de Estados soberanos, s6lo po- seen una influencia limitada y estén siempre sujetas a debate debido a contradicciones l6gicas (por ejemplo, no intervencién frente a defensa de la democracia), a la ausencia de cualquier disposicién institucional con antoridad suficiente para la resalucién de conflictos (la definicién de un sistema internacional), a las asimetrfas de poder entre los princi- pales protagonistas, especialmente entre los Estados, y a los diferentes incentivos a que deben hacer frente los gobernantes a escala individual. En el contexto internacional, las acciones no se ajustardn fuertemente a ningtin conjunto de normas sea cual fuere el conjunto de éstas elegido. La justificacién para recusar 0 poner en cuestién normas espectficas puede cambiar con el tiempo, pero la recusacién persistira. El concepto de soberanfa se ha usado de cuatro maneras diferentes: como soberanfa legal internacional, como soberanfa westfaliana, como soberania interna y como soberanfa interdependiente. La soberania le- gal internacional hace referencia a aquellas practicas que se relacionan con el reconocimiento mutuo, por lo general entre entidadles territoria~ les que poseen independencia juridica formal. La soberanfa westfaliana trata de aquellas organizaciones politicas basadas en la exclusién de protagonistas externos en las estructuras de autoridad de un territorio dado, La soberanfa interna se refiere a la organizacién formal de la au- toridad politica dentro del Estado y a la.capacidad de las autoridades puiblicas para ejercer un control efectivo dentro de las fronteras del pro- pio Estado. Por tiltimo, a soberanfa interdependiente se relactona con Ja capacidad de las autoridades puiblicas de regular el flujo de informa- ciones, ideas, bienes, gentes, sustancias contaminantes o capitales a tra- vés de las fronteras del Estado en cuestion. Las soberanfa legal internacional y la westfaliana se asocian a auto- tidad y legitimacion, pero no a control. Sus normas o ldgicas de perti- nencia son bien distintas. El principio fundamental de la soberanfa legal internacional se basa en que el reconocimiento se extiende a entidades territoriales que poseen independencia juridica formal. El principio de la soberania westfaliana consiste en la exclusién del territorio de un Es- tado de protagonistas externos. La saberanfa interna implica anstort dad y control a un tiempo, supone a la vez la especificacién de la au- e Lasoberaniay sus contraredades 15 toridad legitima en el interior del Estado y los limites efectivos del ejer- cicio de esa autoridad. La soberania interdependiente se relaciona ex- clusivamente con control (pero no con autoridad), es decir, con la ca- pacidad de un Estado para regular los movimientos a través de sus fronteras.* Las diferentes clases de soberania no tienen por qué irse modifi- cando necesariamente de la misma forma. Un Estado puede tener una de ellas y no otra. El ejercicio de un tipo de soberania, por ejemplo, de Ja soberanta legal internacional, puede ir en detrimento de otro, tal y como podria suceder con la soberanfa westfaliana si los gobernantes de un Estado suscriben acuerdos que reconozcan estructuras de autoridad externas, como ha sucedido con Jos miembros de la Unién Europea. Un Estado como Taiwan puede gozar de soberania westfaliana, pero no de soberanfa legal internacional. Un Estado puede poseer soberania legal internacional, puede ser reconocido por otros Estados, pero gozar sélo de la mas limitada soberania interna, ya sea si se habla de estructura de autoridad establecida 0 de capacidad de sus gobernantes para ejercer control sobre todo aquello que sucede en el interior de su propio terri- torio. En la década de los noventa, algunos débiles Estados africanos, como Somalia, han sido ejemplos desafortunados de esa situacién, Un Estado puede contar con estructuras legales internacionales, westfalia- nas y perfectamente determinadas en el interior del territorio, y, a pesar de ello, poser una capacidad muy limitada de regular los flujos que cru- zan sus fronteras y su consiguiente impacto interno, situacién que nu- merosos observadores contempordneos consideran resultado de la glo- balizacién. Este trabajo se centra fundamentalmente en el estudio de la sobe- ranfa westfaliana y, en menor medida, de la soberanfa legal internacio- nal. La autoridad y el control internos y Ja regulacién de los movimien- tos transfronterizos se examinan dinicamente en el caso de que se rela- cionen con cuestiones asociadas al reconocimiento y a la exclusién de actores exteriores en las estructuras de autoridad internas, No se trata de explicar la evolucién o el desarrollo del sistema inter- nacional a lo largo de milenios. No oftezco explicacién alguna a la desa- 2, Un culdadoso trabajo sobre el contraste enire autoridad y control en Thomson (1995), La diferencia entre las lagicas de la pertinencia y lade Jas conoacuancias la des- arrollan March y Olsen (1988) y March (1984).16 Sobersia,hpocesinorganicads = @ paricion de otras formas instituctonales, tales como el Sacro Imperio Ro- ‘mano, el sistema tributario chino o la Liga Hanseatica, sustituidas por un sistema internacional en el que los Estados constituyen la unidad orga- nizativa triunfante.’ Antes bien, este estudio supone un esfuerzo por comprender el significado de la soberanfa estatal en Ja préctica real, con- cretamente respecto de las soberanfas legal internacional y westfaliana, ‘Todos los medios politicos y sociales se caracterizan por seguir dos Iégicas de actuacién que James March y Johan Olsen han denominado «logica de las consecuencias esperadas» y «légica de la pertinencia», La logica de las consecuencias contempla la accién politica y sus resultados (incluidas las instituciones), como producto de una conducta calcula- dora racional disefiada para maximizar un conjunto dado de preferen- clas inexplicadas, Ejemplos bien conocidos serfan la teoria de juegos clasica y la economia neoclisica. La l6gica de la pertinencia entiende la accién politica como producto de principios, roles e identidades que es- tipulan una conducta pertinente o conveniente en situaciones dadas. La cuestién que se plantea no es la de cémo puedo maximizar mi propio interés, sino més bien la de, dado quién soy o qué soy, cémo deberfa ac- tuar en esta determinada circunstancia. Ejemplos de ello nos los ofre- cen diferentes enfoques sociolégicos.* Ambas légicas no son mutuamente incompatibles, pero su impor- tancia varfa segtin el contexto. Si una légica de la. pertinencia es inequi- voca y las consecuencias de formas de actuar alternativas poco claras, es probable que la conducta de los protagonistas (en este estudio, prin- cipalmente los gobernantes) se vea determinada por sus roles. Si esos actores se encuentran en una situacién en que poseen roles y reglas mui tiples y contradictorias, o una ausencia de reglas, pero donde los resul- tados de las diferentes maneras de actuar son obvias, se impondré una logica de las consecuencias.’ En una entidad politica interna bien esta- blecida pesaré por encima de todo una l6gica de la pertinencia aunque, dentro de los limites impuestos por los roles especificos (presidente, ge~ 3. Véanse Tilly (1990), Spruyt (1994) y Strange (1991) para una exposicién ge- neral sobre la evolucin de las formas instituctonales en el sistema intemacional euro- ‘eo y, posteriormente, global, alo largo del timo milenio. 4, March y Olsen (1989), pags. 24-26; March (1994), 57-58, y March y Ol- sen (1998). Pee Se Meh 5. March y Olsen (1998). e Lasoberanfa y sus contrariedades 17 neral, senador, votante), los protagonistas calculardn la manera de actuar que logre el maximo provecho en su propio interés. Incluso en situacio- nes perfectamente regladas, tales como las de los gobiernos locales sue- cos, que Nils Brunsson usa como objeto del estudio al que ingeniosa- mente bautiz6 como organizacién de Ia hipocresfa, los protagonistas no se ajustan nurica por entero a la légica de la pertinencia asociada a sus roles especificos; se comprometen también en una conducta puramente instrumental generada por una légica de consecuencias esperadas,* Elargumento bésico de este estudio sostiene que el sistema interna- clonal constituye un émbito en el que la légica de las consecuencias do- mina a la légica de la pertinencia. Los protagonistas personifican mil tiples roles, como el de jefe de Estado, representante diplomatico, lider del gobierno, organizador de partido, representante étnico, idedlogo re- volucionario © profeta religioso, lo que implica la existencia de reglas que entran en conflicto al ponerse en préctica, Las normas y reglas in- ternacionales pueden ser contradictorias —Ia no intervencién como algo opuesto a la proteccién de los derechos humanos, por ejemplo—, y en esas disputas no existe estructura de autoridad que acttie como juez. En numerosos casos, los roles internos pesaran mucho mas que los inter- nacionales, puesto que es més probable que, en el concepto que de si mismo tiene cualquier dirigente politico, domine la l6gica de la perti- nencia interna mas que la internacional. Ademés, el sistema interna- cional se caracteriza por la existencia de asimetrias de poder. En algu- nos casos, es posible que los protagonistas més fuertes conquisten a los més débiles, acabando con Ja existencia de un determinado Estado, aunque no deban hacer frente necesariamente a los principios genera- les que regulan la soberanfa westfaliana o la soberanfa de la legalidad internacional. La conquista cambia simplemente las fronteras. Pero los. gobernantes podrian decantarse también por la reconfiguraci6n de las estructuras de autoridad internas de otros Estados, aceptando su inde- pendencia juridica pero comprometiendo su autonomia politica que viola la soberanfa westfaliana, Los Estados més poderosos pueden examinar y elegir entre diferentes réglas, seleccionando la que mejor se adapte a sus objetivos instrumentales, como hicieron las potencias, europeas en Ia era del colonialismo, cuando «resucitaron formas pre~ ‘westfalianas de soberanta dividida», tales como los protectorados y los 6. Brunsson (1989).18 Soberanta, hipocresia organizada @ Estados subordinados.” En el contexto internacional, los roles y las re- glas no son irrelevantes, Los gobernantes deben dar cuenta de sus ac- clones, pero por Io general su audiencia es interna. En el sistema in- ternacional, las normas poseerén una menor capacidad de obligar a su cumplimiento de lo que sucede en otros contextos politicos, debido al conflicto entre diferentes légicas de pertinencia, a Ja ausencia de me~ canismos para elegir entre reglas enfrentadas y a las asimetrfas de po- der entre los Estados. Los enfoques que prevalecen en Ja politica internacional de los Es- tados Unidos, el neorrealismo y el neoliberalismo, despliegan correcta~ mente una légica de las consecuencias, aunque su ontologia, Estados concebidos como actores auténomos racionales y unitarios, no es la més apropiada para entender algunos elementos de la soberania, en especial hasta qué punto queda comprometido el grado de autonomia de los Es- tados. Varios empefios por usar una légica de la pertinencia, reflejados sobre todo en Ja'escuela inglesa y més recientemente en los enfoques constructivistas, tienden a menoscabar el poder y los intereses, y a po- ner un mayor énfasis en el impacto de los roles y las normas internacio- nales, en tanto que opuestos a los de reglas y roles de indole interna. ‘Ambas soberanfas, la legal internacional y la westfaliaria, se pueden. definir mediante normas claras 0 légicas de pertinencia: el reconoci- miiento de entidades territoriales juridicamente independientes; la ex- clusi6n de estructuras de autoridad externas al territorio del Estado. No obstante, ambas légicas han sido violadas, con mayor frecuencia en el caso de la soberania westfaliana que en el de la legal internacional, por- que la I6gica de las consecuencias puede llegar a ser enteramente do minante en el contexto internacional. Los gobernantes se han percatado de que incumplir las reglas puede ir en su propio interés, Las violacio- nes de la soberania legal internacional han tenido lugar mediante acuer- dos-mutuos, desde el momento mismo en que el reconocimiento de- pende de la aceptacién voluntaria por otros Estados, Las violaciones cle Ia soberanta westfaliana han ocurrido por acuerdos voluntarios y por elt uso de la coercién. . El punto de partida de este estudio (los supuestos ontolégicos), lo constituyen los gobernantes, los decisores de politicas, que, por lo ge- neral aunque no siempre, son los jefes del Ejecutivo del Estado, Los go- 7. Strang (1996), pag. 24. e La soberanfa y sus contrarledades 19 berantes y no los Estados —ni tampoco el sistema internacional— son Jos que eligen politicas, reglas e instituciones. Que respeten o no la so- beranta legal internacional y la soberanfa westfaliana depende de las de- cisiones que tomen Jos gobernantes. No existe una estructura jerdrquica que evite que los gobernantes violen la l6gica de la pertinencia asociada al reconocimiento mutuo 0 a la exclusién de autoridades externas. Esos gobernantes pueden reconocer a otro Estado 0 no hacerlo; pueden re- conocer entidades carentes de independencia juridica o de territorio, Pueden intervenir en los asuntos internos de otros Estados o poner vo- luntariamente en peligro la autonomia de su propia entidad politica Cualquier enfoque basadlo en el estudio de los actores debe partir de sencillos supuestos sobre las preferencias bésicas de dichos protago- nistas. Tales preferencias deben poder aplicarse a todos esos actores en el espacio y en el tiempo. Si las preferencias, es decir, los intereses sub- yacentes de Jos actores, plantean problemas, entonces esas mismas pre- ferencias se convierten en algo que exige explicacién, antes que en algo capaz de ofrecer una explicacién, Este estuclio parte del supuesto bé-), ico de que los gobernantes quieren mantenerse en el poder y que, || cuando estan en el poder, desean favorecer la seguridad, la prosperidad || yllos valores de sus electores. Los medios utilizados para conseguir esos |{ objetivos variarén de un Estado a otro. Algunos gobernantes necesitan cultivar a sus militares; otros buscan una mayorfa electoral. Hay quie nes refuerzan su posicién defendiendo los derechos humanos universa- les; otros tienen éxito respaldando un nacionalismo excluyente, Algu- nos dependen en buena medida de actores externos para su apoyo fi- nanciero; otros casi exclusivamente de los recursos internos. Los gobernantes, incluso los que carecen de independencia juridica y aun de térritorio, han deseado de una manera casi universal disfrutar de soberanfa legal internacional. El reconocimiento proporciona bene} ficios y no impone costes. Pacilita la firma dle tratados, establece la in| munidad diplomatica y ofrece proteccién contra las acciones legales lle- vadias a cabo por otros Estados. La soberanfa legal internacional puede indicar a los actores intérnos que un dirigente tiene més probabilidades de conservar el poder s6lo si consigue asegurarse mayores facilidades en Ja obtencién de recursos externos. La norma bésica de la soberanta legal internacional, la de que el reco- nocimiento mutuo tiene lugar entre entidades territoriales formalmente independientes, nunca ha sido aceptada de manera universal. Que los go-20 Soberania, resin oranda e bernantes aspiren al reconocimiento no significa que siempre lo consigan, de ahi que el no reconocimiento se haya utilizado como instrumento po Iitico. No se reconocié a gobernantes que contaban con un territorio y una autonomfa juridica, como sucedié por ejemplo con el régimen comu- nista chino desde 1949 hasta la década de los setenta. Al mismo tiempo, otros gobernantes reconocian entidades carentes de autonomfa juridica formal (Bielorrusia y Ucrania eran miembros de las Naciones Unidas). Més atin, lleg6 incluso a darse el caso de reconocer entidades sin territo- tio, En 1979, los gobernantes politico-religiosos de Irén tenfan mayores posibilidades de conservar el poder violando la inmunidad diplomatica (una norma antigua, relacionada siempre con la soberania legal interna- cional) que acepténdola, No obstante, estas desviaciones de Ja norma es- téndar no han generado una I6gica de Ja pertinencia alternativa. Si bien la mayor parte de los Estados del sistema internacional han disfrutado de reconocimiento internacional (incluso aunque en ocasio: nes se hayan reconocido otros tipos de entidades), es mucho més redu- cido el niimero de éstos que ha gozado de una soberanfa westfaliana. Con frecuencia, los gobernantes se han alejado del principio de que se debe excluir a los actores externos de las estructuras de autoridad en el interior del territorio de su propio Estado o del de otros Estados. Es de- cir, la soberanfa westfaliana puede violarse mediante la intervencién y a de invitaciones. Estados mas poderosos han optado por la inter- ‘yenci6n, manteniendo una coercién sobre las autoridades piiblicas de Es- tados més débiles para que aceptaran estructuras de autoridad dictadas desde el exterior. Los gobernantes han hecho también uso de la invitacion, politicas voluntarias que comprometen la autonoma de la propia entidad politica, como por ejemplo la firma de acuerdos sobre derechos humanos establecidos por estructuras judiciales supranacionales, 0 la aceptacion de acuerdos sobre préstamos internacionales que proporcionan a quienes Jos conceden no sélo el derecho a cobrarlos, sino también a influir sobre las politicas y las instituciones internas, La norma de la autonomfa, punto neurdlgico de la soberania westfaliana, ha sido puesta en entredicho por alternativas que incluyen los derechos humanos, los derechos de las mi norfas, la responsabilidad fiscal y el mantenimiento de la estabilidad in- ternacional. Y atin més, en el sistema internacional las afirmaciones en términos de principios a menudo han servido sencillamente para racio- nalizar el recurso de explotar las oportunidades que ofrecen las trias de poder. jime- e La soberania y sus contrariedades 21 La logica de la pertinencia de Ja soberania westfaliana, es decir, la exclusin de actores externos en los acuerdos de autoridad internos, ha sido ampliamente reconocida, pero también frecuentemente violada Las miiltiples presiones a que se ven sometidos los gobernantes han conducido al divorcio entre la norma de Ia autonomia y su préctica real. El dicho y el hecho no coinciden, es posible que los gobernantes se rea- firmen en su compromiso con la no intervenci6n, pero que, al mismo tiempo, traten de modificar las estructuras institucionales internas de otros Estados y de justificar esta practica con normas alternativas, tales como los derechos humanos o la oposicién al capitalism. Los gober- nantes deben dirigirse a (y asegurarse el apoyo de) diferentes grupos que realizan demandas contradictories.* Los grupos nacionalistas hacen. campatia en favor del fin de Ja influencia externa; el Fondo Monetario Internacional (FMI) insiste en su papel legitimado de influir en la crea- cion de una determinada politica interior. Pues bien, los gobernantes pueden hablar de no intervencién a los primeros, al tiempo que acep- tan los términos de condicionalidad del FMI. Los dirigentes que se ven obligados a decidir en un medio anérquico, en el que se dan cita nu- merosas demandas, rmiltiples normas, asimetrias de poder y estructuras de toma de decisiones carentes de autoridad, pueden considerar que Ja adhesin a Ja soberanfa westfaliana maximiza su posicién, o tal vez no. En el sistema internacional, los resultados vienen determinados por laaccién de gobernantes, cuya violacién de (0 adhesién a) los principios y las reglas internacionales se basa er. un célculo de intereses materiales 0 de ideas, sin que sean desechables précticas derivadas de alguna es- tructura internacional de orden superior o de gramaticas generativas profundgmente asumidas. La hipocresfa organizada constituye el es- tado normal de las cosas. Las violaciones de la regla basica de la soberanfa westfaliana han ocurrido con mucha mayor frecuencia que las que han afectado ala re~ gla fundamental de la soberan‘a legal internacional, y han sido justifica- das mas explicitaments echando mano de principios alternativos. Por lo general, las desviaciones de la l6gica de la pertinencia asociada a la so- beranfa legal internacional no han ocasionado problemas, porque su- ponen acuerdos entre gobernantes que les son mutuamente beneficio- 8, Brunsson (1988), pigs. 27-31, hace notar que las organtzactones politicas deben hhacer frente de manera inevitable a méltiples grupos.22. Soberanta, hipocresta organtzada e@ 0s; cada uno logta resultados mejores y no es preciso tratar de con- vencer a nadie. Por el contrario, las violaciones coercitivas de la légica de la pertinencia asociadas a la soberanfa westfaliana pueden desembo- car en un empeoramiento de la situaci6n de algunos actores; de ahi que se offezcan justificaciones en forma de principios o reglas alternativas, en ocasiones para persuadir de ciertos objetivos y otras veces a fin de asegurarse el apoyo de grupos internos en aquellos Estados involucr dos en la coerci6n. CUATRO SIGNIFICADOS DE SOBERANIA El término soberanfa se ha utilizado al menos de cuatro maneras di: ferentes: como soberania interna, referida ésta a la organizacion de la autoridad publica en el Estado y al nivel de control efectivo ejercide por quienes detentan la autoridad; como soberania interdependiente, 0 ca pacidad de las autoridades piiblicas para controlar los movimientos transfronterizos, como soberanfa legal internacional, que alude al reco- nocimiento mutuo entre Estados u otras entidades; y como soberanta westfaliana, relacionada con la exclusién de actores externos de las for- mas de autoridad internas. Estos cuatro significados de soberanfa no se conectan Iégicamente y, en Ja préctica, tampoco han ido variando al unisono. Inserta en estos cuatro usos del térmnino se halla una distincién fun- damental entre autoridad y control, Autoridad implica un derecho mu- tuamente reconocido por el que un actor pueda realizar determinado tipo de actividades. Si la autoridad es efectiva, nunca se deberfan ejer- cer la fuerza o la compulsién y, entonces, autoridad serfa un término coincidente con control, Pero se puede alcanzar el control sencilla~ mente mediante el uso de la fuerza bruta, sin que exista en forma alguna un reconocimiento mutuo de autoridad, En la préctica, la frontera en- tre control y autoridad se vuelve confuusa, Una pérdida de control en un periodo de tiempo determinado puede conducir a una pérdida de au- toridad. El ejercicio efectivo del control, 0 la aceptacién de una regla por razones puramente instrumentales, puede generar nuevos sistemas de autoridad. Si una practica funciona, las personas podrfan llegar a contemplarla como de obligado cumplimiento normativo, y no sélo como algo eficaz instrumentalmente; por el contrario, i una regla acep- ® La soberaniay sus contaiedades 23 tada de mutuo acuerdo fracasa en el control de la conducta, con el tiempo puede negarse su autoridad,’ Son numerosas las situaciones so- ciales y politicas en las que una Iégica de las consecuencias, donde el control constituye la pieza clave, y una l6gica de la pertinencia, asociada ala autoridad, pueden afectar a la vez la conducta de los actores."" Las soberanas westfaliana y legal internacional aluden exclusivamente a cuestiones de autoridad: {tiene el Estado derecho a excluir actores ex- ternos, y se reconoce a un Estado la autoridad para adoptar acuerdos in- ternacionales? La soberanfa interdlependiente se refiere exclusivamente al control: ypuede un Estado controlar los movimientos que atraviesan sus fronteras? La soberania interna se utiliza de manera que se relaciona tanto con la autoridad como con el control: ¢qué estructuras de autoridad se re- conocen en el interior de un Estado y hasta qué punto es eficaz su nivel de control? Una pérdida de soberanfa interdependiente (o sea de control de Ja circulacién de flujos transfronterizos), implicaria casi con toda seguri- dad una pérdida de soberanfa interna en el sentido de control interno, pero no necesariamente que el Estado haya perdido la autoridad interna." La soberania interna La historia intelectual del concepto de soberania se relaciona estre- chamente con la soberanfa interna, Cémo se organiza la autoridad pti blica en el interior del Estado? {Hasta qué punto se ejerce efectivainente? 9. Ensu examen de la teoria de juegos evol jonaria, Sugden (1989) sugtere que tuna norma, aceptada en su inicio por razones puramente consecuentes, puede llegar con el tiempo a vineular normativamente, con autoridad, porque funciona y se acepta con carécter general 10, Para posteriores exémenes sobre Ia distincin entre autoridad y control con re- ferencia ala soberanta, véanse Wendt y Friedheim (1996), pags. 246, 251; Onuf (1991 pig. 430; Wendt (1992), pags. 412-413; y Shue (1997), pag, 348, 11. Thomson (1995) desarrolla una distincién similar, y hace hincaplé en la dife- rencia primordial entre control, por una parte, que pede verse amenazado por lo que aqui se denomina una pérdida de soberania interdependiente, y autoridad, por Ia otra. Daniel Deudney ha hecho notar también las diferentes maneras en que se ha usado, y confundido, el término soberanfa. Deucney define soberanta como la fuente ultima de ‘utoridad en el grupo, «Este significado de soberanfa —continia diclendo— se entre- mezcla a menudo co otros asuntos relacionados con la autoridad, referida ésta a ele ciclo del poder legitime (y que aqut se ha considerado como un aspecto de la sobera- nia interna), con la autonoméa, que hace referencia a la independencia de un grupo en24 Soberana,hipocresn organzada e Bodin y Hobbes, los dos primeros teéricos importantes de la soberanfa, se vieron impulsados por el deseo de proporcionar un fundamento inte- lectual a la legitimacién de alguna fuente wltima de autoridad en el seno del Estado. Los dos deseaban debilitar el apoyo a las guerras de religion que asolaban Francia y Gran Bretafia demostrando que la revuelta con- tra el soberano nunca podia ser legitima."* En su estudio sobre el estado primitivo, Strayer sostiene que «para quienes eran escépticos en cuanto al derecho divino de los monarcas, allf estaba la teorfa de que el Estado era absolutamente necesario para el bienestar humano, y que la concentra- cidn de poder a la que nosotros lamamos soberania era esencial para la existencia del Hstado»." F. H. Hinsley, por su parte, escribe que «al prin- cipio, de todos mods, la idea de soberanfa era la idea de que hay una au- toridad politica tltima y absoluta en la comunidad politica; y cualquier cosa que fuera necesario afiadir para completar la definici6n se afiadia si esa manifestacién continuaba con las siguientes palabras: “y en ninguna otra parte existe una autoridad ultima y absoluta”»." Teéricos posterio- res, de Locke a Mill, a Marx o a Dahil, pusieron en cuestién la idea de que ‘sea necesaria la existencia de una fuente tiltima de autoridad, pero el tra- bajo de todos esos autores se ocupa fundamentalmente de la organizacién de la autoridad en el interior del Estado, Las entidades politicas pueden organizarse de muchas maneras di- ferentes sin enarbolar bandera alguna en favor de la soberania legal in- ternacional o de la westfaliana. La autoridad puede concentrarse en ma- nos de una persona, como defendfan Bodin y Hobbes, o dividirse entre diferentes instituciones, como sucede en Estados Unidos. Puede haber estructuras federales o unitarias. La tinica situacién en la que la organi- sttuacién de igualdad frente a otros grupos (y que en este trabajo remite a la soberanta Westfaliane), y con una autonomia reconocida, que implica los derechos, roles y res- ponsabilidades en calidad de miembro de una sociedad de Estados (y que en este es- tudio se denomina soberanta legal internacional)» (1998), pag. 198, Aunque Cerny no utiliza explicitamente el concepto de soberanfa, hace también un conjunto de distin- clones que reconocen la diferencia entre autonomia interna y externa, Internamente, Jos Estados pueden ser fyertes o débiles, Externamente, pueden ser ‘dependientes o au- ténomos. Cerny (1890), pig, 101, califica de penetrado a un Estado internamente dé- bily extermamente dependiente, 12. Skinner (1978), pag. 287. 13, Strayer (1970), pég. 108. 14. Hinsiey (1986), pigs. 25-26, e La soberania y sus contrariedades 25 zacién de la autoridad interna podria acabar afectando a la soberania le- gal internacional sucede en el caso de confederaciones en las que las unidades individuales del Estado poseen cierta capacidad para gober- nar las relaciones exteriores,* La eficacia de las autoridades politicas en el interior de sus propias fronteras puede asimismo variar sin que de forma empirica o légica se vea influida la soberanfa legal internacional 0 la soberanfa westfaliana. ‘Tanto si operan en una entidad politica parlamentaria o presidencial, monérquica 0 republicana, autoritaria o democratica, los lideres politicos serfan igualmente capaces de controlar cuanto sucede en el interior de su propio territorio, o tal vez no. Podrfan ser capaces de mantener el orden, recaudar los impuestos, regular la pornografia, reprimir el uso de drogas, evitar el aborto, minimizar la corrupeién o controlar los delitos, o tal vez no. Un Estado que posea un control interno de eficacia muy limitada po- dirfa, no obstante, gozar de una completa soberanfa legal internacional. Otros Estados podirfan reconocerlo como un igual juridico, y sus repre- sentantes ejercerian también su pleno derecho al voto en las organiza- clones internacionales. La soberania westfaliana de un Estado ineficaz no tendrfa necesariamente que verse comprometida. Los lideres internos podrian continuar excluyendo a actores externos, en especial si esas acto- res no se encuentran excesivamente interesacios en los asuntos de orden local. La soberanta interna, la organizactén y la eficacia de la autoridad po- Iitica, constituyen la cuestién més importante del andlisis politico, pero la organizacién de la autoridad en el interior de un Estado y el nivel de con- trol de que disfrute ese Estado no se encuentran relacionados necesaria- mente con la soberanta legal internacional o con la westfaliana. Soberanja interdependiente En el discurso contempordneo se ha convertido en un lugar comin para los observadores afirmar que la soberanfa estatal se ha visto ero- sionada por la globalizacién. Los analistas que afirman tal cosa se ocu- pan fundamentalmente de cuestiones relacionadas con el control, y no 15, Por ejemplo, esto fue lo que sucedis en Baviere, que conservé el derecho a contar con una repiesentaci6n extranjera independiente, aunque en buena medida de caricter honoratio, después de la unificacion alemana de 1870. Oppenheim (1992), ag. 247; Brierly (1963), pags. 127-128.26 Soberania, hipocresta organizada @ con Ia autoridad.* La incapacidad para regular el flujo de bienes, per- sonas, productos contaminantes, enfermedades e ideas a través de las fronteras territoriales se ha descrito como una pérdida de soberania.”” En suya clésico estudio The Economics of Interdependence, Richard Co- oper defendfa que, en un mundo de amplios mercados abiertos de ca- pital, los Estados més pequetios serfan incapaces de controlar su propia politica monetaria debido a que no controlarian tampoco los movi- mientos de capital a través de sus fronteras. En Turbulence in World Po litics, James Rosenau advierte que est4 cambiando la naturaleza basica del sistema internacional. Cada vez, son menos las actividades sobre las que los Estados pueden ejercer un control efectivo. Han ido apare- ciendo nuevos problemas, tales como «la contaminacién atmosférica, el terrorismo, el mercado de drogas, las crisis monetarias y el sida», pro- ducto todos ellos de la interdependencia o de las nuevas tecnologias; to- dos ellos constituyen més bien problemas transnacionales que naciona- Jes. Los Estados son incapaces de proporcionar soluciones ante éstos y ‘otros asuntos."* Aunque una pérdida de soberanfa interdependiente no tiene nece- sariamente que relacionarse de ninguna manera con la soberania in- terna, entendida ésta como la organizacién de la toma de decisiones por Jas autoridades, ciertamente mina las bases de la soberanfa interna con- cebida simplemente como control. Si un Estado no puede regular lo que pasa a través de sus fronteras, no seré capaz cle controlar lo que su- cede en el interior de aquéllas, No es ni con mucho tan evidente, como han sugerido numerosos analistas, que el contexto internacional haya alcanzado a finales del glo XX unos niveles de apertura sin precedentes que obliguen a los Es- tados a enfrentar tensiones nuevas y extraordinarias, Si se tienen en cuenta determinados elementos, los mercados de capital eran més abiertos con anterioridad a la Primera Guerra Mundial de lo que son ahora.” La importancia del comercio internacional ha seguido una tra~ yectoria similar, creciendo durante la segunda mitad del siglo XIX, ca yendo a continuacién entre la primera y la quinta décadas del siglo Xx, 16. Thomson (1995), pag. 216, 1. Mativews (1997) y Wriston (1997), 18, Rosenau (1990), pag. 13. 19. Obstfeld y Taylor (1997). La sot fa y sus contrariadades | 27 para volver a crecer con posterioridad a 1950 a unos niveles sin prece- dentes en el caso de la mayoria de los Estados, pero no en todos.” En el contexto internacional, los movimientos de personas en busca de tra- bajo eran mas abiertos en el siglo XIX de lo que Jo son en la actualidad.” Algunas Areas se han visto mucho més profundamente imbricadas en ese contexto internacional, en especial Asia oriental; otras, sobre todo Ja mayor parte de Africa, han permanecido mucho més aisladas. A pe- sar de las conclusiones a las que se ha legado a propésito de los cam- bios suftidos en los flujos internacionales, existen atin considerables va~ riaciones en las respuestas de las politicas nacionales, El incremento de los intercambios entre las naciones no han dejado impotentes a los Es- tados para proseguir sus agendas de politica nacional; el aumento de los flujos transnacionales no han minado necesariamente el control estatal, ‘Més atin, a partir de la década de los cincuenta, el nivel de gastos gu- bernamentales en los paises desarrollados se ha incrementado en para- lelo a diferentes medidas de globalizacién.* La soberania interdependiente, o su carencia, no se relaciona en la practica o de una manera I6gica con la soberanfa legal internacional 0 con la soberania westfaliana. Es posible que un Estado sea reconocido por otros Estados como un igual juridico y, a pesar de ello, ser incapaz de controlar los movimientos que tienen lugar a través de sus propias fronteras. La existencia de movimientos transfronterizos no regulados no implica que un Estado esté sujeto a estructuras externas de autori- dad, lo que constituiria una violacién de su soberania westfaliana, Los gobernantes pueden perder el control sobre los flujos transfronterizos ¥, ello no obstante, recibir reconocimiento y ser capaces de excluir ac- tores externos. Sin embargo, en la préctica, una pérdida de soberania interdependiente podria conducir a que los gobernantes vieran com- Prometida su soberanfa westfaliana. Ademés, el institucionalismo neo- liberal mantiene que los cambios tecnoldgicos, que han reducido los costes de transporte y de comunicacién, han conducido a una pérdida de soberanfa interdependiente, que, a su vez, ha impulsado a los Esta- dos a firmar acuerdos (un ejercicio de soberania legal internacional) con el fin de crear instituciones internacionales, algunas de las cuales han 20, Thomson y Krasner (1989). 21. J. Williamson (1996), pags. 16, 18, cuadro 2 29 Parente [1000128. Soberania, hipocresia organizada e comprometido su propia soberanfa westfaliana al establecer estructuras de autoridad externas.” sf pues, los dos primeros significados de soberanta, la soberanfa in- terdependiente y la soberanfa interna, son légicamente distintos de los temas bésicos a que hace referencia este estudio: la soberania legal in- ternacional y la soberanfa westfaliana. La estructura de la autoridad po- Itica interna y el graclo de control sobre las actividades que tienen Iu- gar en el interior y a través de las fronteras territoriales no se hallan ne- cesariamente relacionadas con el reconocimiento internacional o con la exclusién de actores externos, aunque, por su proceder, el deterioro de Ja soberanfa interna o de la soberanfa interdependiente pueden condu- cir a los gobernantes a comprometer su soberania westfaliana. La soberanta legal internacional El tercero de los significados de soberanta, la llamada soberania le gal internacional, se ha relacionado con el establecimiento del cardcter o naturaleza de entidad politica en el sistema internacional. ¢Ha sido un Estado reconocido por otros Estados? Se le acepta como un igual ju- ridico? {Gozan sus representantes de inmunidad diplomética? {Puede ser miembro de organizaciones internacionales? {Pueden sus represen- tantes firmar acuerdos con otras entidades? Este es el concepto uti zaclo con mayor frecuencia por el derecho internacional, pero ha sido empleado de una manera mucho més general por los estudiosos y los profesionales de las relaciones internacionales El modelo clésico del derecho internacional es una réplica de la teo- ria liberal del Estado. A escala internacional se trata al Estado como algo anélogo al individuo a nivel nacional. La soberania, la independencia y el consentimiento legal son comparables a la posicién que el individuo ocupa en la teoria liberal del Estado." Los Estados son iguales, de la misma manera en que los individuos son iguales. El concepto de igualdad entre los Estados Jo introdujo Vattel en el derecho internacional en su obra Le droit de gens, publicada por primera vez en 1758. Vattel razonaba a partir de la légica del estado de naturaleza: si los hombres eran iguales en el estado de naturaleza, entonces los Estados eran también libres ¢ 23, Keohane (1984, 1995). 24. Weiler (1991). nies. 2.479-2.480. e La soberanay suscontrariedades 29 guales y vivian en un estado de naturaleza, Para Vattel, una pequeiia re- piiblica no era un Estado menos soberano que un reino poderoso* |La norma basica de la soberanfa legal internacional consiste en que el reconocimiento se extiende a entidades, a Estados, con territorio y auto- nomia juridica formal. Esta ha sido la practica comtin, aunque, como ya vyeremos, no la tinica. Habfa también criterios adicionales aplicados al re- conocimiento de gobiernos especificos, en lugar de a Estados: por ejem- plo, el gobierno comunista de China como opuesto al Estado de China. Esas reglas adicionales, que han ido variando a lo largo del tiempo, han. inclutdo la capacidad para defender y proteger un territorio definido, la existencia de un gobierno establecido y la presencia de una poblacién.” Las normas suplementarias para el reconocimiento de gobiernos es- pecificos, en tanto que opuestos a los Estados, nunca se han aplicado con coherencia. La decisién de reconocer o de retirar el reconocimiento puede constituir un acto politico encaminado a apoyar o a debilitar a un. determinado gobierno. Los Estados més débiles han. defendido en oca- siones que el reconocimiento de los gobiernos deberia ser automitico, pero los Estados més poderosos, que pueden usar el reconocimiento como instrumento politico, han rechazado este principio. Los Estados han reconocido a otros gobiernos incluso aunque no posean un control efectivo sobre el territorio que reclaman como propio, tal como sucedi6 con el reconocimiento alemdn e italiano del régimen de Franco en 1936, y el reconocimiento por parte de Estados Unidos del gobierno de Lon Nol en Camboya en 1970. Ciertos Estados han continuado recono- ciendo a gobiernos que han perdido el poder, como sucedié con el re- conocimiento mexicano del régimen republicano espafiol hasta 1977, 0 con el reconocimiento del régimen nacionalista chino por las principa- les potencias occidentales hasta la década de los setenta. Otros Estados se han negado a reconocer nuevos gobiernos incluso aunque hubieran establecido un control efectivo, como el rechazo briténico en el siglo XIX a reconocer los nuevos Estados latinoamericanos independientes hasta una década después de que hubieran establecido un control efec- tivo, o bien la negativa rusa a reconocer Ja monarquifa de julio de Fran- cla hasta 1832, 0 como Estados Unidos, que se negé a reconocer al ré- 25, Brierly (1963), pags. 37-40. 26. Foviler y Bunck (1996), cap. 2: Thomson (1996), pég, 228; Oppenheim (1992), pigs, 186-190; Crawford (1998), pag. 500.30 Soberanta,hipocresa ongonizada e gimen soviético hasta 1934, La frecuencia y la eficacia del uso del reco- nocimiento o del no reconocimiento como instrumento politico ha de- pendido a un tiempo de la distribucién de poder (una politica de ten- siones entre las principales potencias reduce el impacto de la politica de reconocimiento) y del grado de conflicto ideol6gico existente.” Mayor interés, desde la perspectiva de este estudio, presenta no el hecho de que determinados gobiernos hayan sido negados o reconoci- dos, sino més bien que incluso se hayan reconocido entidades, en tanto que opuestas a gobiernos especificos, que no se ajustan a la norma ba: sica de pertinencia asociada a la soberanfa legal internacional. Han sido reconocidas también entidades carentes de autonomia juridica formal o de territorio, India fue miembro de la Sociedad de Naciones y signataria de los acuerdos de Versalles pese a ser una colonia briténica, Los domi- nios briténicos fueron signatarios de Versalles y miembros de la Socie- dad de Naciones aunque no era nada clara su independencia juridica de Gran Bretafia, India y Filipinas fueron miembros fundadores de las Na- ciones Unidas, aunque no se convirtieron en formalmente independientes hasta 1946 y 1947 respectivamente, La Onganizacién para la Liberacién de Palestina (OLP) fue aceptada como observadora en las Naciones Unidas en 1974, estatus que cambiaria por el de misién en 1988, coinci- diendo con la declaracién de la independencia palestina, aunque la OLP no posefa ningtin control independiente sobre el territorio. Bielorrusia y Ucrania fueron miembros de las Naciones Unidas, aunque formaban parte de la UniGn Soviética* Andorra se convirtié en miembro de las Naciones Unidas en 1993, aunque Francia y Espafta poseen el control sobre los asuntos relacionados con la seguridad y conservan el derecho a nombrar a dos de los cuatro miembros de su Tribunal Constitucional.” Hong Kong, colonia briténica y posteriormente parte de China, fue miembro fundador de la Organizacién Mundial del Comercio, y China no. La Orden de Malta es reconocida como entidad soberana por més de sesenta Estados, aunque perdié el control sobre Malta en 1798 y no posee més territorio que algunos edificios en Roma.” 27. M. Peterson (1982), pags. 328-336; Peterson (1997), pégs. 32, 90-91, 187: Strang (1996), pg. 24 28. Oppenheim (1992), pags. 145-146. 29, Constitucién de Andorra (1993), art. 68. 30. Bradford (1972), pags. 63-67, 117-123, 220, 226. e La soberanta y sus contrariedades 31 La incertidumbre que rodea el reconocimiento de determinados go- biernos, ¢ incluso las violaciones al principio de que el reconocimiento deberfa quedar limitado a entidades territoriales jurfdicamente indepen- dientes, no ha reducido el atractivo que, para los gobernantes, posee la soberania legal internacional, ni tampoco ha creado un contexto en el que acuerdos institucionales basicos hayan sido puestos en cuestién, Casi todos los gobernantes han buscado la soberanfa legal interna- cional, el reconocimiento de otros Estados, puesto que ello les pro- porciona recursos materiales y normativos. La soberanfa puede const derarse «el billete de entrada a la admisién generalizada en la escena internacional». ‘Todos los Estados reconocidos poseen igualdad jurt dica, El derecho internacional se basa en la aceptaci6n entre Estados, por Jo que los Estados reconocidos o aceptados pueden firma tratados con otros Estados, y tales tratados serén por lo general operativos, aun- que cambien los gobiernos. Los territorios dependientes 0 subordina- dos no poseen habitualmente el derecho a firmar acuerdos internacio- nales (si bien, como sucede siempre con el sistema internacional, hay excepciones), proporcionando a la autoridad central 0 reconocida un. monopolio sobre los acuerdos formales con otros Estados.” Incluso cuando las diferencias de tratamiento resultan confusas, es mejor gozar de reconocimiento que carecer de éste. El no reconoci- miento no supone un obstéculo para contar con relaciones comerciales e incluso diplométicas, pero puede introducir un elemento de incerti- dumbre en los célculos de los actores, habida cuenta de que quiz4 no sean capaces de predecit cémo responderdn ante un gobierno no reco- nocido determinados gobternos o el sistema de tribunales nacionales.” De ahf que sea posible que determinadas empresas multinacionales sean més reacias a invertir. Al facilitar la firma de acuerdos, la soberania legal internacional ofrece a los gobernantes la posibilidad de asegurarse recursos externos que pueden aumentar su capacidad para mantenerse en el poder y fo- mentar Ja seguridad y los intereses econémicos e ideolégicos de quienes Jos apoyan. Los gobernantes de Estados reconocidos internacionalmente 31, Fowler y Bunck (1999), pig. 12. 32, Oppenheim (1992), pags. 158, 245, 339-340; Thomson (1995), pég. 219. 38. Para el debate sobre las relaciones entre el Acta de inmunidades de la sobera- nfa en Estados Unidos y el principio del reconocimlento, véase Movsesian (1996),32 Soberanfa, hipocresia organtzada 6 pueden sentarse a la mesa de negoctaciones y entrar a forma parte de de- terminadas clases de contratos, las alianzas, que pueden ampliar la segu- ridad al recucir la incertidumbre sobre el compromiso de otros actores." Ser miembro de instituciones financieras internacionales abre la posibi- lidad, aunque no Ja completa certeza, de asegurarse las inversiones de ca- pitales extranjeros. Incluso si los gobernantes han firmado acuerdos con. " efectos de enorme trascendencia sobre su autonomia interna, como, por ejemplo, en el caso de la Unin Europea, no tienen nada que perder por conservar su soberania legal internacional, incluyendo el derecho formal a abandonar cualquier acuerdo internacional. El reconocimiento le proporciona también a un Estado, y por ex- tensién a sus gobernantes, un estatuto més seguro ante los tribunales de otros Estados. La aplicacién de Ja doctrina del Estado permite, en pa- labras de una sentencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, que «cada Estado soberano deba respetar la independencia de cualquier otro Estado soberano, y los tribunales de un pafs no puedan Ilevar ante los tribunales los hechos del gobierno de otro pais realizados en su pro- pio territorio». En los tribunales briténicos y norteamericanos el reco- nocimiento es importantisimo puesto que las acciones soberanas 0 pti- blicas de un Estado reconocido, en tanto que opuestas a sus acciones privadas o comerciales, no pueden ser recusadas, y la propiedad de un Estado reconocido es inmune al embargo. Tradicionalmente, en Estados Unidos sélo los ciudadanos de Estados reconocidos tienen capacidad para presentarse como partes querellantes. Si un gobierno 0 un Estado no son reconocidos, ya sea de iure o de facto, los tribunales norteameri- canos y briténicos no se stenten obligados a considerar su legislacién como valida, por ejemplo, al tomar decisiones sobre si la transferencia de una propiedad ha sido legal.” El reconocimiento proporciona también inmunidad a los represen- tantes diplomaticos tanto ante acciones civiles como criminales. Los re- presentantes no estén sujetos a forma alguna de arresto o detencién, aunque el pais anfitri6n puede negarse a recibir, o bien expulsar, a de- terminades personas. Las residencias diplomaticas no pueden ser ocu- 34, Fowler y Bunck (1996), pag, 142, 35, Bl caso es el de Underhill vs. Hecnandea, citado en Oppenheim (1992), pégs. 365-307. 36, Brierly (1963), pégs. 149-150. e La soberania y sus contrariedades 33 padas por representantes del pais anfitrién. Las valijas diplomdticas son inviolables.” Elatractivo de la soberania legal internacional puede llegar a enten- derse también desde una perspectiva més sociolégica o cognitiva, El re- conocimiento como Estado es un construc‘o ampliamente aceptado y usado, casi de manera universal, en el mundo contempordneo. Un go- bernante que trate de fortalecer su propia posicién creando o refor- zando una determinada entidad nacional, es muy probable que tenga éxito si su Estado 0 su gobierno disfruta de reconocimiento internacio- nal. El reconocimiento proporciona al gobernante la oportunidad de des: empefiar un papel en el escenario internacional; incluso aunque sea s6lo un papel muy breve, apareciendo por ejemplo en las Naciones Unidas 0 estrechando la mano del presidente de Estados Unidos o del canciller de Alemania, puede servir para potenciar ‘a posicién de un dirigente ante sus propios seguicores. En una situacién politica interna incierta (en la que se presente como problematica le conservacién de la sobera- nfa interna), el reconocimiento internacional puede reforzar la posicién de los gobernantes al indicar a los electores que un dirigente puede go- zar de acceso a los recursos internacionales, incluyendo alianzas y prés- tamos al poder soberano...Por tanto, la soberanfa legal internacional puede favorecer los intereses de los gobernantes, consiguiendo que les sea més sencillo generar un apoyo politico interno, no sélo porque se encuentran en mejor posicién para favorecer los intereses de sus elec- tores, sino también porque, para un régimen politico y para sus lideres, el reconocimiento es sefial de viabilidad. Sin embargo, y lo mismo que en el caso de otros acuerdos institu- clonales en el contexto internacional, el reconocimiento internacional rno supone un acto constitutivo, en el sentido de que la ausencia de re- conocimiento imposibilite per se la clase de actividades que el reconoci- miento facilita, Los gobiernos han mantenido contactos administrativos y han firmado acuerdos con gobiernos a los que no han reconocido, asi como han intercambiado misiones comercizles, registrado marcas, acep- tado misiones consulares y concluido acuerdos para el intercambio de prisioneros de guerra, Representantes de un Estado han mantenido contactos con repre entantes de otro al que no han reconocido; por ejemplo, Estados Unidos envié un representante personal a Ja Santa 81. Oppenheim (1992), pégs. 1.072-1.087, Unive ersidad Catética de Chita3A Soberaniahipocrestaorganizada Sede cuando el Vaticano no habia sido reconocido por Estados Unido: este mismo pais y funcionarios de China continental mantuvieron e1 cuentros en Ginebra en 1954; las negociaciones de paz de Parfs acerca de Vietnam, entre 1970 y 1973, tuvieron lugar cuando Estados Unidos no reconocia el gobierno de Vietnam del Norte; el presidente Nixon realiz6 una visita ofictal a China en 1971 cuando ambos paises no se re- conocian. Los propios gobiernos han ido aumentando la libertad de de- cisi6n de sus tribunales nacionales para que decidan si las acciones de gobiernos no reconocisios pueden recibir un estatus legal especial. La Ley estadounidense de proteccién de diplométicos, de 1971, protege a Jos diplomaticos incluso aunque sus pafses no hayan sido reconocidos por Estados Unidos. Cuando Estados Unidos reconocié a Ja Repitblica Popular China como gobierno legitimo de China, en 1979, y retiré su reconocimiento a la Republica China, establecié un estatus especial para Taiwan, La Ley de Relaciones con Taiwén estipulaba que no se ve~ ria afectada en los tribunales norteamericanos la situacién legal de la Repiiblica China, que Taiwan continuaria siendo miembro de las insti: tuciones financieras internacionales, y que se crearfa el Instituto Ameri- cano en Taiwédn, una institucién no gubernamental, para ejercer de he- cho las funciones de una embajada.* Como quedaré cemostrado en los siguientes capitulos, todo aquello que signifique alcanzar el reconocimiento internacional ha levado a los gobernantes a no escatimar esfuerzos, hasta llegar a alterar las estructuras de autoridad internas, la politica, e incluso el personal administrativo de otros Estados, 0 a aceptar relactones contractuales que comprometen la autonomfa de su propio Estado, Soberanfa legal internacional, empero, no significa soberanfa westfaliana. Ademés, nada garantiza que la legi- timacin de autoridades internas signifique capacidad de controlar y re- gular lo que sucede en el interior del territorio de su Estado o los flujos que cruzan sus fronteras; es decir, no garantiza ni la soberanfa interna ni la soberanfa interdependiente.” 38, Oppenheim (1992), pags. 158-173; M. Peterson (1997), pags. 107-108, 140, 148-152, 197; Estados Uniios, Ley de relaciones con Tatwan. 39. Con las tropas americanas a punto de abandonar Italia, en el verano de 1947, después de la ratificacién del Tratado de Paz.con Italla, George Marshall, por aquel en- tonces secretario de Estado americano, le indicé al embajador de Estados Unidos en Roma que debia recalcarle al general Lee (comandante de las fuerzas aliadas) que «el e Lasoberanfay sus contrarledades 38 Y més atin, la soberanfa legal internacional es la condicién nece- seria para que los gobernantes comprometan de manera voluntaria aspectos de su soberania westfaliana. En ningtin otro lugar es més evi- dente que en la Unién Europea. En una entrevista realizada poco an- tes de la inauguracién, en abril de 1996, de la reunién de jefes de go- biemno de la Unién Europea de Turin, el presidente francés Jacques Chirac afirmé que «para que Europa se ample, en primer lugar tendré que llevar a cabo un proceso de profundizacién, pero debe respetarse también la soberania de cada Estado».® Chirac estaba asf defendiendo que los Estados miembros de la Unién Europea debfan conservar su soberania legal internacional, incluso aunque estuvieran firmando acuerdos que comprometian sus soberanias westfaliana, interdepen- diente ¢ interna, habida cuenta de que: es la Unién Europea la encar- gada de regular los movimientos transfronterizos; el Tribunal Europeo ejerce una autoridad transnacional; y alguna de las decisiones de la Unién Europea pueden tomarse con el voto mayoritario de los Estados miembros. Finalmente, deberfa ser evidente que la soberanfa legal internacio- nal no garantiza la integridad territorial de ningtin Estado o ni siquiera laexistencia de ese Estado. Estados reconocidos se han visto desmem- brados e incluso absorbidos. La conquista de cualquier Estado extin- gue su soberanfa (Ja interna, la westfaliana, la interdependiente y, ge~ ‘neralmente, la legal internacional), pero la conquista no supone un desafio a las soberanias westfaliana y legal internacional como formas institucionales. Transforma las fronteras pero no crea nuevas normas 0 principios. gobierno militar aliado en Italia debia respeter escrupulosamente la restauracién de la soberania italiana después de haber entrado en vigor por el tratado» (Estados Unidos, RUS (1947, vol. 3], 1972, pg, 931). Este mensaje se envi en el momento en que Es- tados Unidos estaba interviniend en Ja polite interior italiane al dar su spoy0 2 loe calstianodemdcratas, tratando de reestructurar el Partido Socalistay de debilitar la po- sicién del Partido Comunista en Italia, Marshall deseaba reconocer la soberanfa legal Internacional, pero no Te preocupaba en absoluto la soberanfa westfaiana de Italia, es decir, la exclusion de la influencia americana sobre las formaciones de autoridad in- terna de Italia, Véase J. Miller (1986), pégs. 243-263. 40, Frankfurter Allgemeine Zeitung (26 marzo de 1996), pég. 1, traducido por et autor. En la cita original se lee: Um sich erwietern zu konnen, muss sich Europa i nichst vertiefen, wobet es dle Souverénitit seiner Staaten respektieren muss»,36 Soberanfa, hipocresia organizada La soberania westfaliana Por tiltimo, la soberanfa se ha entendido como modelo westfaliano, ‘como un acuerdo institucional para organizar la vida politica basado | en dos principios: la territorialidad y la exclusién de actores externos j |de las estructuras de autoridad internas, Los gobernantes pueden sen- {|tirse presionados, en ocasiones seriamente, por el contexto exterior, pero incluso asf son libres de elegir las instituciones y las politicas que consideren éptimas. La soberanfa westfaliana se viola cuando actores externos influyen sobre, o determinan, las estructuras de autoridad in- temas, Estas estructuras de autoridad internas pueden verse atacadas me- diante acciones coercitivas 0 voluntarias, a través de la intervencién y mediante la invitacin, Actores externos, habitualmente gobernantes de ‘otros Estados, pueden utilizar su capacidad material para dictar o for zar cambios en las estructuras de autoridad de otras entidades; pueden violar el principio de no intervencién en los asuntos internos de otros Estados. Esos gobernantes pueden también establecer estructuras de autoridad supranacionales o extranacionales que limiten la propia au- tonomia interna; a veces sin previo aviso, pueden ampliar ciertas invita clones que tengan como resultado el comprometer la propia soberanfa ‘westfaliana. Mientras que la coercién (la intervenci6n) es incompatible con la soberanfa legal internacional y con la westfaliana, las acciones vo- luntarias llevadas a cabo por los gobernantes (Jas invitaciones) no vio- Jan la soberanfa legal internacional aunque transgredan la westfaliana. El principio de no intervenciGn en los asuntos internos no tiene vir~ tualmente nada que ver con la Paz de Westfalia, firmada en 1648, y no fue articulado con claridad hasta finales del siglo xvi. No obstante, utilizamos aqui esta terminologia comtin porque el modelo westfaliano hha pasado a formar parte por entero del uso habitual, aunque se trate de un concepto histéricamente inadecuado. La norma fundamental de la soberanfa westfaliana afirma que el Es- | tado existe en territorios determinados, en cuyo interior las autoridades | potticas internas constituyen los tinicos érbitros de la conducta leg tima, Si bien la autonomfa puede verse comprometida tanto por la in- | tervencién como mediante invitaciones 0 sugerencias, se ha concedido mayor atencién a Ja primera. Son numerosos Jos observaclores que con- sideran el principio de no intervencién —violado siempre mediante la coercién o la imposicién, como opuestas a la invitacién voluntaria— el elemento clave de la soberania estatal. Robert Jackson escribe lo que si- gue: «La Grundnorm de un acuerdo politico de esa clase (la soberania estatal) es la prohibicién bésica de la intervencidn exterior que, a su vez, impone el deber de abstencién y confiere un derecho de independencia a todos los estadiistas. Desde el momento mismo en que los Estados son profundamente desiguales en cuanto a poder, esa norma es evidente- mente mucho més restrictiva pera los Estados poderosos y mucho més liberadora para los Estados débiless."t Wolff y Vattel fueron quienes articularon por vez primera y de ma- nera explicita el principio de no intervencién, durante la segunda mitad Lasoberania y sus contrariedades 37 del siglo XVII En la década de 1760 Wolff escribfa que la interferencia 2: Ae el gobierno de otro, sea cual fuere la manera en que se lleve a cabo, .s opuesta a la libertad natural de las naciones, en virtud de la cual uno es, en sus acciones, enteramente independiente de la voluntad de otras naciones».” Vattel defendié que ningin Estado tiene el derecho de in- tervenir en los asuntos internos de otros Estados y aplicé el argumento tanto a los Estados no europecs como a los europeos, afirmando que «los espafioles violaron todas las reglas cuando se proclamaron a sf mis- ‘mos jueces del inca Atahualpa, Si aquel principe habia violado el dere- cho de las naciones por Io que se referfa a ellos, hubieran tenido todo el derecho a castigarle, Pero le acusaron de haber ejecutado a algunos de sus siibditos, de haber tenido varias esposas, etc., cosas todas ellas de las que no debfa rendirle cuentas « ellos; y para colmo de su extravagante {injusticia, le condenaron de acuerdo con las leyes de Espafian.* Los Estados mds débiles han sido siempre quienes con mayor vigor ban apoyado el principio de no intervencién, Durante el siglo 1x, los Estados latinoamericanos dieron su respaldo a este principio en reu- niones internacionales que tuvieron lugar en 1826 y 1848. El afio 1868, el jurista argentino Carlos Calvo publicé un tratado en el que conde- naba la intervencién de las potencias extranjeras para imponer obliga- ciones contractuales de grupos privados. El ministro de Exterlores de Argentina, Luis Drago, defendié en una nota diplomética dirigida al gobierno estadounidense, en 1902, que la intervencién para exigir el 41, Jackson (1990), pig. 6 42. Citado en A. Thomas y Thomas (1956), pag. 5. 43. Vattel (1852), pag. 155.38° Soberanta, hipocresta organizada @® pago de la deuda pablica era ilegitima. Las doctrinas Calvo y Drago fue- ron reconocidas como normas del derecho internacional, En la sexta Conferencia Internacional de Bstados Americanos, que tuvo lugar en La Habana en 1928, la comisién de juristas recomendé la adopcisn del principio de que «ningtin Estado tiene derecho a interferir en los asun- tos internos de otro». No obstante, la propuesta se rechazé en buena medida por la oposicién de Estados Unidos, que habia realizado diver- sas intervenciones en América Central y en el Caribe, por lo que el se~ cretario de Estado norteamericano, Charles Evans Hughes, defendié el derecho de Estados Unidos a intervenir paca proteger las vidas de sus nacionales si el orden se vefa alterado en otro pais. En la séptima Con- ferencia Internacional de Estados Americanos, celebrada en 1933, Es- tados Unidos acepté finalmente el principio de no intervencién. La frase «ningtin Estado tiene derecho a intervenir en los asuntos internos © externos de otro» se incluyé en la Convencién de Derechos y Debe- res de los Estados y fue aceptada por Estados Unidos." La Carta de la Organizacién de Estados Americanos (OEA) estipula que «ningiin Es- tado o grupo de Estados posee el derecho a intervenir, directa o indi- Fectamente, sea cual fuere la raz6n, en los asuntos internos 0 externos de cualquier otro Estado. El principio antes citado prohibe no sdlo la intervenci6n armada, sino también cualquier otra forma de interferen- cia o de intento de amenaza contra la personalidad del Estado o contra sus elementos politicos, econémicos y culturales».* En la dltima parte del sigio Xx, 1a no intervencién ha sido aceptada de manera rutinaria en Jos més importantes tratados internacionales, como en la Carta de las Naciones Unidas y en el Acta Final de Helsinki de 1975, aunque acom- paftando a menudo a otros principios, como la defensa de los derechos humanos, que entran en contradiccién con el de no intervencién. Aunque la soberanfa westfaliana puede verse comprometida tanto por invitaciones voluntarias como por la intervencién, a aquéllas se les ha prestado menor atenci6n en la literatura sobre el tema porque los observadores han confundido soberania legal internacional y westfa liana, La intervenci6n viola ambas, pero la invitacién sélo viola la sobe- ranfa westfaliana. La invitacién tiene lugar cuando un gobernante com- promete voluntariamente la autonomia interior de su propio Estado, La 44, A. Thomas y Thomas (1956), pégs. 56-62 45, Citado en Damrosch (1993) e@ La soberanta y sus contrariedades 39 capacidad para elegir libremente no entra en contradiccién con la so- peranfa legal internacional." Sin embargo, la invitacién puede violar la autonomfa interna. Los gobernantes pueden extender invitaciones por las razones mas varia- das, entre las que se incluyen dejar atados de pies y manos a sus suce- sores, asegurarse recursos financieros extetnos y reforzar el apoyo in- terno a valores que ellos mismos aceptan. En ocastones, las invitacio- nes pueden llegar a pasar inadvertidas. Los gobernantes quizd no se den cuenta de que la participacién en un acuerdo puede alterar su pro- pia ordenacién institucional interna, Prescindiendo de la motivacién 0 de la perspicacia de los gobernantes, las invitaciones violan la sobera- nia westfallana porque sujetan las estructuras de autoridad internas a ifmites externos. Por ejemplo, las decisiones del ‘Tribunal de Justicia de Ja Union Europea son legitimas en los sistemas judiciales de los Esta- dos miembros de la Unién Europea. Los acuerdos de condicionalidad del FMI, que pueden estipular cambios en las estructuras internas, tie- nen peso no sélo porque estén vinculados a la provisién de fondos, sino también porque el FMI posee capacidad para legitimar a algunos actores de los pafses que solicitan los préstamos, legitimacién derivada de su exigente pericia técnica. Las convenciones sobre derechos hu- manos pueden conllevar puntos esenciales que alteren determinadas concepciones de legitimidad entre grupos de Ja sociedad civil y que precipiten cambios posiblemente imprevistos en el orden institucional de los Estados signatarios. Las violaciones de la soberanfa westfaliana pueden aparecer en un sistema de Estados soberanos porque la ausencia de un sistema jerér- quico formal de autoridad (caracteristica definidora de cualquier sis- tema internacional) no significa que Jas estructuras de autoridad de una entidad politica dada estén bres de influencias externas. Wendt y Friedheim han definido los imperios informales como «estructuras transnacionales de autoridad politica de facto, cuyos miembros son Es- tados soberanos»." La independencia constitucional formal no garan- 46, Oppenhelm (1992), pég. 431, escribe, por ejemplo, que la inte-venctn slo su- cede cuanclo un Estado recurre a medidas de fuerza 0 dictatoriales en asuntos sobre Jos que otro Estado tiene el derecho de ejercitar su soberanfa, tales como «en sus sis- temas politicos, econémicos, sociales y cultur AT, Wendt y Friedhelm (1996), pag, 245. ies, y en su politica exteriors40 Soberanta, hipocre ‘aorginids Ja autonomfa de facto, Una soberanfa legal internacional reconocida no ser necesariamente una soberania westfaliana. En los tiltimos afios, cierto ntimero de analistas han utilizado el mo- delo westfaliano como punto de referencia para afirmar que el cardcter del sistema internacional est cambiando en algunas de sus caracteristicas fundamentales. Escribiendo a propésito del mundo anterior a la década de los cincuenta, James Rosenau sostiene que «en ese sistema, la autori- dad legitima quedaba concentrada en las instituciones de los Estados que elaboraban las polticas, que interactuaban sobre una base de igualdad y aceptaban ptineipios de diplomacia y del derecho internacional. Sus em- bajadas eran inviolables, asf como también Io eran sus asuntos internos. La intrusién en tales materias topaba con las protestas de violacién de so- berania y, de manera harto frecuente, con preparativos de guerra. A to- dos los efectos, se conservaba la linea de separacién entre los asuntos in- ternos y externos, que todo el mundo entendfa con claridad. Las normas del sistema estatal occidental conferfan el control sobre los vinculos ex- ternos del Estado y aquéllas raramente eran desafiadas e incluso més ra- ramente atin revisadas». Philip Windsor sostiene que, «en el momento actual, esté de moda afitmar que el viejo sistema westfaliano de un mundo de Estados no intervencionistas se halla en decadencia, y que ha aumentado el peligro de crecientes intervenciones de diferentes potencias en los asuntos de otros Estados. El sistema westfaliano represent6 algu- nos logros notables: la soberanfa absoluta de un Estado descansaba sobre una base dual, donde la autoridad interna se vefa liberada de la interfe- rencia externa; y siguiendo esta via, en el principio del cuius regio, eius re- ligio, codificado al poner fin a las guerras de religién, se asentaba la base del sistema de Estados moderno».# La manera en que algunos analistas han entendido la soberanfa en términos del modelo westfaliano ha sido expuesta claramente por algu- nos autores que han estudiado los derechos de las minorfas o los dere~ chos humanos, porque la exigencia de esos derechos se ha entendido como una contradiccién a la soberanfa, En uno de los més importantes estudios sobre los derechos de las minorfas en el periodo de entregue- tras, C. A. Macartney escribe que «la doctrina del Estado soberano no admite que la politica interior de ningéin Estado —ta politica que él si- gue respecto a sus propios ciudadanos— pueda ser objeto de interés 48, Rosenau (1990), pag. 109; Windsor (1984), pag. 45. guno por parte de cualquier otro Estado». En un estudio més reciente sobre los derechos humanos, Forsythe sugiere que «lo més importante de la regulacién sobre derechos humanos es que establece un conjunto de normas para todos los Estados y para todas las gentes. Busca por tanto incrementar la unidad mundial y actuar contra los separatismos nacto- rales (pero no necesariamente contra las diferenctas nacionales), En este sentido, el derecho internacional de los derechos humans es revo- jucionario, porque contradice la nocién de soberanfa nacional, es decir, que un Estado pueda hacer lo que le plazca en su propia jurisdiccién». Escribiendo en la década de los noventa a propésito del estatuto de los grupos minoritarios, Kay Hailbronner afirma que «el derecho ptiblico internacional moderno parece haber roto la coraza de la soberanfa». De forma parecida, Brian Hehir ha afirmado que «en el orden westfaliano, tanto la soberania estatal como el principio de no intervencién han sido tratados como normas absolutas». Afirma a continuacién que este sis- ‘tema westfaliano se encuentra sometido a un a‘aque sin precedentes.” A pesar de estas afirmaciones sobre la existencia de un cambio sin parangén posible, la conclusién empitica mds importante del presente estudio consiste en afirmar que los principios relacionados con la sobe- ranfa westfaliana y con la soberanfa legal intemacional han sido viola~ dos sin cesar. Ni la soberanfa westfaliana ni le legal internacional han constituido nunca un equilibrio estable que impidiera a los gobernan- tes sucumbir a incentivos para desviarse de él. Antes bien, la soberania westfaliana y la soberanfa legal internacional se entienden mucho mejor como ejemplos de hipocresia organizada, Unas veces, los gobernantes se adhieren a las normas o a Jas reglas convencionales porque les pro- porcionan recursos y apoyos (tanto materiales como ideolégicos). En ocasiones, han violado Jas normas, y por idénticas razones. Si lo que pretenden es mantenerse en el poder y potenciar la seguridad y los in- tereses materiales e ideol6gicos de sus votantes, seguir las practicas con- vencionales de las soberanfas westfaliana y legal internacional puede considerarse una politica éptima, o todo lo contrario, ‘Tras la Segunda Guerra Mundial, para los gobernantes de Europa occidental era prefe- ible firmar la Convencién Europea de Derechos Humanos, aunque comprometiera su soberania westfaliana, que insistir en mantener sin li- La soberanfa y sus contrarledades 41 49. Macartney (1934), péig. 298; Forsythe (1983), paz. 4; Haitbronner (1992), pag. 117; Heir (1998), pig. 6.