Direito Administrativo II PDF

DIREITO ADMINISTRATIVO
II
19 de fevereiro de 2015
1. Apresentação aos alunos. 2. Visita guiada ao programa da disciplina. 3. Indicações

bibliográficas. As Formas Típicas da Atividade Administrativa I. Introdução 1. Novas formas de
atividade administrativa para além do clássico trio: ato administrativo, regulamento administrativo
e contrato administrativo; 2. Em particular, os planos administrativos, as recomendações e as
advertências administrativas e a atividade material da Administração.
Parte I - Formas de atividade administrativa:

 Formas jurídicas de atividade administrativa
o Ato administrativo
o Regulamento administrativo
o Contrato público
 Formas não jurídicas de atividade administrativa
o Administração soft (Soft Administration)
 Recomendações
 Advertências
o Operações materiais
 Construção de infra-estruturas (estradas, hospitais)
1. Formas jurídicas de atividade administrativa:

Tradicionalmente a doutrina valorizava o triunvirato da atividade administrativa – ato
administrativo, regulamento administrativo e contrato – isto é, dava atenção apenas às formas jurídicas
de atividade administrativa, àquelas que têm uma natureza vinculante. Nesta tríade de formas de
atuação dava-se maior importância ao ato administrativo, seguindo-se a ele o regulamento e em último
lugar o contrato.
Porque se preferia esta ordenação?
Quer na Administração agressiva, correspondente à primeira fase do Direito Administrativo, quer

na Administração prestacional, a Administração atuava, essencialmente, através da forma unilateral e
autoritária – o ato administrativo.
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Ana Sofia Barbosa - 2015

O regulamento aparecia num segundo plano, dado que durante muito tempo entendia-se que
competia exclusivamente ao legislador a produção normativa, no âmbito da reserva de lei. Por esse
motivo o regulamento numa fase inicial do Direito Administrativo não tinha a importância que lhe
viriam a dar aquando do surgimento do Estado social no século XX.
Relativamente ao contrato, inicialmente este era uma forma de atuação excecional da
Administração, pois desde o início do Direito Administrativo até ao século XX entendia-se que não
era próprio de uma Administração estadual, vista como autoridade soberana, ter de negociar com os
particulares. O Estado não deveria negociar com ninguém e portanto o contrato era visto como uma
forma de atuação imprópria, dado que o poder de imperium não poderia ser objeto de um negócio
jurídico ou de qualquer concertação entre a Administração Pública e os particulares. O contrato era
tido como incompatível com a ideia de uma Administração soberana estadual.
A primariedade do ato administrativo resultava então de este ser a forma de atuação mais típica
da atuação e da secundariedade do regulamento administrativo e do contrato.
Após a revolução francesa foi nacionalizada grande parte da propriedade fundiária pertencente
ordens religiosas. A riqueza estava concentrada neste tipo de propriedade. Em virtude desta
circunstância revolucionária – a apropriação estadual de bens privados – foi necessário num momento
posterior efetuar a devolução desses bens aos particulares. Deveria, para este efeito, ter sido utilizada
a figura do contrato. Contudo, esse instrumento não foi utilizado: se fosse realizada essa devolução
através da figura do contrato, os tribunais competentes para intervir no litígio seriam os tribunais
comuns, tribunais esses onde se encontrava o estrato social d a Aristocracia. Nesta medida foi
necessário proceder à criação de uma jurisdição própria – estavam criados os tribunais administrativos.
Muitas vezes chamava-se ato administrativo àquilo que verdadeiramente era uma figura negocial
(contrato). Não podiam esses atos denominar-se de contratos porque entendia-se existir uma violação
da filosofia da disciplina emergente e também porque qualquer litígio teria de ser resolvido nos
tribunais comuns.
Atualmente, a ordem de importância alterou-se: o ato administrativo continua a ser uma forma
de atuação jurídica importante, mas o contrato administrativo, que era um mero figurante no plano
dessa atuação, é hoje mais comum, mais utilizado. A atividade administrativas contratual é hoje tão
importante como a atividade administrativa através de atos. Hoje vigora no ordenamento jurídico
administrativo português o principio da autonomia contratual, pelo que a Administração Pública pode
realizar de forma livre contratos, substituindo- os ao ato administrativo. O regulamento adquiriu
importância também maior importância com a atividade administrativa prestacional. Entende-se hoje
que a lei estabelece os regimes gerais e a regulamentação mais especifica/direcionada e concreta cabe
hoje aos regulamentos administrativos. O regulamento administrativo pode ser visto como fonte (tal
como já foi estudado no primeiro semestre) ou como atividade administrativa. Nesta segunda aceção
é menos solene, menos formal e mais facilmente alterado. O seu procedimento é mais simplificado e
corresponde de melhor forma à necessidade de tempo útil que hoje a economia e a sociedade exigem.
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Temos então as mesmas formas jurídicas de atividade admini9strativa, mas a relação entre elas alterou-
se profundamente.
Os planos e programas administrativos são também outra forma jurídica de atividade

administrativa. Há uma grande diversidade deles. O plano começou por ter natureza económica nos
anos 60, no auge do Estado social. Perdeu importância nessa área, mas hoje existem fundamentalmente
na área urbanística. Estes planos tinham grande relevância enquanto instrumento jurídico de
planeamento e coordenação da atividade da Administração e dos particulares, em virtude dos objetivos
definidos pelo Estado. A sua natureza jurídica é muito discutida no plano doutrinal: serão um ato
administrativo individual, um ato administrativo geral ou um regulamento administrativo (de
execução, complementar, de desenvolvimento, delegado ou autorizado ou autónomo)?
Na visão de Colaço Antunes, a natureza jurídica dos planos urbanísticos deve resultar do critério
da tutela judicial efetiva plena dos direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos. São um ato-
norma: do ponto de vista procedimental são um conjunto de atos administrativos, sendo que o ato
principal será a deliberação da Câmara Municipal que o aprova. De outro ponto de vista, depois de
aprovado seria uma norma.se se tratasse de um ato o meio contencioso seria o pedido de impugnaçãodo
ato. se não se souber o direito substantivo, não saberemos qual o meio contencioso adequado.
2. Formas não jurídicas de atividade administrativa:

A Administração Soft não tem força jurídica vinculativa. Por este motivo não têm relevância por
parte da Doutrina. O entendimento doutrinal apenas dá importância às formas jurídicas de atividade
administrativa.
No que concerne às operações materiais, estas não produzem efeitos jurídicos, produzindo apenas
efeitos de facto. São atuações da Administração que têm como finalidade direta e exclusiva a produção
de determinado resultado de facto, ou seja, desencadear uma alteração na realidade física, à luz do
critério teleológico que guia toda a atuação administrativa – o critério do interesse público.
Por esta forma de atuação da administração estar cada vez mais presente na nossa realidade, o
professor entende que é necessário elaborar uma nova tipologia que englobe e classifique as várias
formas de atividade administrativa. Releva realizar essa elaboração na medida em que o regime
jurídico, a responsabilidade civil que possa, eventualmente, ter lugar posteriormente à atuação
administrativa e o regime de impugnabilidade da atuação serão distintos consoante se utilizem as
diferentes formas de atividade.
3. Tipologia:
Há que distinguir entre atividade jurídica e atividade material
 Forma Jurídica
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o Contrato
 Forma Material
o Administração soft
Dentro da atividade juridicoa:

 Atividade jurídica
o Atividade Normativa
 Regulamento administrativo
o Atividade Concreta
 Ato administrativo
 Contrato
 Relação entre a administração e o particular, produzindo efeitos jurídicos
concretos
Outra distinção será entre atividade jurídica vinculante e atividade não vinculante:
 Atividade Jurídica vinculante
o Contrato
 Atividade não vinculante

 Administração Soft
24 de fevereiro 2015
Continuação da aula anterior. II. O ATO ADMINISTRATIVO 1. Conceptualização do ato

administrativo. 1.1. Os equívocos e as insuficiências da noção legal-procedimental de ato
administrativo (artigo 120.º do anterior CPA) e a análise do artigo 148.º do novo CPA. Confronto
com a posição adotada. 1.2. Elementos estruturantes do ato administrativo. 1.3. Debate doutrinal
sobre a noção de ato administrativo. 1.3.1. A questão da definitividade do ato. 1.3.2. Ainda o problema
da (in)constitucionalidade do recurso hierárquico necessário face ao novo CPA. BIBLIOGRAFIA:
COLAÇO ANTUNES, A Ciência Jurídica Administrativa, Coimbra, 2014, pp. 329 -356; 423-436;
FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, 2011, pp. 231-266, 281-
319, 381-402 e 442-458; COLAÇO ANTUNES, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa, Coimbra,
2014, pp. 79-106 e 118-137; ROGÉRIO SOARES, "O acto administrativo", in Scientia Iuridica, tomo
XXXIX, 1990, p. 25 e ss; MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral, tomo III,
4
Lisboa, 2007, pp. 67-104; VIEIRA DE ANDRADE, "Validade", in DJAP, vol. II, pp. 581-592;

COLAÇO ANTUNES, Para um Direito Administrativo de Garantia do Cidadão e da Administração,
Coimbra, 2000, pp. 17-48.
4. Administração Soft:
Tratam-se de recomendações e advertências que podem ter carater geral ou natureza mais
especifica e concreta, por exemplo quando o Governo dirige recomendações a entidades que elencam
a Administração Indireta. A Administração não atua apenas através dos seus instrumentos jurídico-
formais típicos, mas atua cada vez mais adotando medidas cuja caraterística principal é não ter carater
vinculativa, sendo desprovidas de vinculatividade. Isso não significa que não têm relevância jurídica,
apesar de não terem essa natureza vinculativa. A Administração em vez de impor uma obrigação
através de um ato, regulamento ou contrato, utiliza instrumentos mais débeis, mas que têm um carater
persuasivo. A Administração pretende conformar as decisões e a formação da vontade dos sujeitos
abrangidos pela sua disciplina. Estas medidas não determinam juridicamente o comportamento das
entidades que são seus destinatários.
O DL 309/2001 de 7 de Dezembro, referente ao Estatuto da Autoridade Nacional das
Comunicações (ANACOM), no seu artigo 16º/3 define os seus estatutos: “A ANACOM pode
recomendar às entidades concessionárias ou licenciadas as providências necessárias à reparação das
justas queixas dos utentes”.
Pode haver também advertências, alertando para riscos da observância de determinada conduta,
por exemplo. Esta forma de atividade administrativa não jurídica percorre ou repete as formas jurídicas
de atividade administrativa vinculada. Nestes casos a ideia é persuadir/convencer os destinatários a
adotarem determinado comportamento.
É certo que não têm carater vinculativo, então, qual o seu regime jurídico? Uma recomendação
ou advertência não são judicialmente impugnáveis, pelo menos diretamente. A inobservância, por
parte dos destinatários, da conduta recomendada ou advertida não implica qualquer responsabilidade
ou sanção da parte do destinatário. Mesmo que estejamos perante uma suposta violação da lei, não
haverá lugar a sanção. O artigo 17º/1 do diploma refere “em caso de incumprimento das obrigações
inerentes à prestação do serviço universal ou dos padrões de qualidade regulamentarmente definidos,
a ANACOM pode recomendar ou determinar às entidades concessionarias ou licenciadas a adoção
das competentes medidas corretivas. O nº/2 refere que “se as ações definidas não forem acatadas a
ANACOM pode, conforme os casos, acionar ou propor ao governo o acionamento das medidas
sancionatórias previstas para o não cumprimento da lei”. As medidas sancionatórias não são
consequência do incumprimento das recomendações, mas sim da violação da lei. Apenas quando se
trata do incumprimento da lei é que pode haver lugar ao desencadeamento de medidas sancionatórias.
Apesar de não terem natureza vinculativa, não são desprovidas de relevância jurídica. Pode até
do seu incumprimento resultar que os autores das recomendações ou advertências possam ser objeto
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de responsabilidade civil extracontratual, por parte da Administração. Ex: empresa de comercialização

de carnes foi alvo de uma nota do ministério da agricultura, em que dizia que esta empresa estava a
comercializar carnes numa altura de doença de animais. A empresa solicitou responsabilidade ao
ministério da agricultura por este a ter inserido numa lista de confecionadores de carne de animais
abatidos clandestinamente. Pode haver aqui, apesar das medidas não terem natureza vinculativa, uma
responsabilização na esfera jurídica dos seus autores, quando se verifique que essas medidas são elas
próprias incorretas e provocadores de lesões na esfera jurídica dos destinatários.
5. Operações materiais:
A construção de equipamentos públicos constituem o Estado moderno. Uma operação material é
uma atuação da administração que tem como objetivo direto e exclusivo conseguir atingir um
determinado resultado de facto. Esta atividade material não tem conteúdo jurídico, ou seja, é
juridicamente neutro. O que carateriza esta atividade material é conseguir um determinado efeito de
facto, a alteração da realidade física e material à luz do critério do interesse publico previamente
definido na lei. Não produz efeitos jurídicos, mas sim efeitos de facto.
Também nestas operações matérias pode existir relevância jurídica, apesar de não ter conteúdo
jurídico. Na responsabilidade civil por atos de gestão pública, definido na lei 67/2007 de … de
Dezembro, pode resultar responsabilidade por uma operação material, por ações ou omissões de
natureza material e não apenas por atuações juridicamente vinculativas (mediante ato, contrato e
regulamento). Mesmo na atividade material, o facto de ela não produzir efeitos jurídicos não significa
que não seja relevante juridicamente. Se uma operação viola o principio da igualdade perante os
encargos públicos pode haver lugar a responsabilidade civil extra contratual por parte da
Administração, sempre que estas operações materiais tenham projeção externa. Quanto aos efeitos de
facto pode ter dois âmbitos:
 Interno – reparação das máquinas
 Externo – pode colidir com os direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos dos
cidadãos (encerramento de um bar que funcione de forma irregular).
5.1 A relação da atividade material com o principio da legalidade:

A Administração pode praticar estas operações sem se fundar num titulo jurídico ou norma
habilitante? Não. Grande parte destas operações têm como titulo habilitante um ato administrativo,
contrato, lei ou sentença. O professor considera que de forma direta ou indireta, mediata ou imediata,
as operações materiais, na medida em que também constituem uma forma de atividade administrativa,
têm de basear-se num titulo jurídico. Está aqui em causa o principio da precedência da lei, subprincípio
do principio da legalidade. Basta uma norma legal que defina o órgão habilitado e os meios
indispensáveis. Não é necessário que a lei defina o conteúdo material. Esse conteúdo material
corresponderá à discricionariedade técnica do agente administrativo. Por não se tratar de um ato ou
regulamento administrativos o particular não pode impugnar através de ação administrativa especial,
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pois esta pressupõem sempre uma atuação unilateral e autoritária da Administração. O pedido teria de

ser formulado não ao abrigo dos 50º e seguintes, mas ao abrigo da ação administrativa comum, artigos
30º e seguintes do CPTA.
Parte II - O ato administrativo:
1. Conceptualização do ato administrativo
1.1. Os equívocos e as insuficiências da noção legal-procedimental de ato administrativo

(artigo 120º do CPA).
Artigo 148º CPA e artigo 120º do anterior CPA – apesar de ser a forma mais importante de
atividade jurídica da administração seria espectável que a doutrina e a jurisprudência nos oferecessem
uma noção inequívoca. Não é assim.
Artigo 120º do anterior CPA: “para efeitos da presente lei, consideram-se atos administrativos as
decisões dos órgãos da Administração que, ao abrigo de normas de direito publico, visem produzir
efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”. Artigo 148º CPA: “para efeitos do disposto no
presente código consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico
administrativos visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.
1.2. Elementos estruturantes do ato administrativo.
a) Trata-se de uma noção objetiva de Administração. São atos administrativos as decisões

tomadas pelos órgãos administrativos, órgãos de pessoas coletivas de direito publico que integram a
administração, mas não só. Estão também incluídos os atos materialmente administrativos praticados
por órgãos públicos que não integram organicamente/subjetivamente a Administração Pública. Estão
ainda incluídos os atos praticados por entidades privadas no exercício de poderes e tarefas publicas
(ex.: os concessionários). O legislador acompanhou as mutações do Direito administrativo – a
privatização das formas de organização e das formas de atividade administrativa.
b) O ato administrativo é um ato jurídico. É uma decisão que produz efeitos jurídicos. Isto permite
distinguir o ato administrativo das medidas tomadas ao abrigo da Soft Administration ou da atividade
material da Administração.
c) O ato administrativo como decisão unilateral de autoridade. Em regra, é uma manifestação de

autoridade do respetivo autor, o órgão administrativo. Essa autoridade define unilateralmente as
posições ou situações jurídicas do particular face à Administração e desta em face daquele. É uma
decisão que não carece do concurso da vontade dos destinatários para se constituir validamente. Isto
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permite efetuar a distinção entre o ato e o contrato. Este carece de vontade de ambas as partes, por se

tratar de um acordo. O ato administrativo constitui a manifestação maior de autoridade por parte da
Administração ou de um sujeito munido de poderes públicos, que é o expoente máximo de uma
imperatividade, que permite definir de forma unilateral as posições jurídicas do particular. A
unilateralidade é consequência do carater autoritário do ato administrativo. A unilateralidade é reflexo
do próprio poder de autoridade.
d) Na redação anterior do artigo apenas referia produzir efeitos jurídicos. A atual definição esta
mais correta, porque uma das caraterísticas do ato é este produzir efeitos que atingem a esfera jurídica
dos particulares. Isto permite distinguir o ato externo daquele âmbito interno que não tem projeção
jurídica na esfera dos particulares cidadãos. O ato, na medida em que é uma decisão unilateral de
autoridade e constitui, modifica ou extingue uma relação do particular face à Administração, tem de
ter necessariamente efeitos jurídicos externo. Isto permite distinguir o ato administrativo dos atos
internos, cujos efeitos se resumem à entidade que os praticou. Estes efeitos jurídicos externos podem
ser ativos/positivos ou efeitos negativos. Produzir efeitos ativos quer dizer que o ato produz efeitos
que alteram a ordem jurídica e que provocam alterações nesse ordenamento. Não podemos confundir
efeitos positivos com efeitos favoráveis (a expropriação por utilidade publica constitui o ato mais
grosseiro para a esfera jurídica do particular e é um ato positivo, que produz uma alteração). De
contrário, os atos negativos provem de atos que não causam alterações na ordem jurídica. Não há
qualquer alteração do OJ.
e) O ato administrativo tem como destinatários/interessados uma ou mais pessoas

individualmente consideradas. Essas decisões versam sobre uma situação concreta. Existem situações
hibridas: atos coletivos (um ato coletivo que tem como destinatário varias pessoas, mas um caso
concreto – a decisão de dissolver o órgão administrativo de uma entidade sujeita a superintendência e
tutela estadual. Esta decisão de dissolver o órgão tem como destinatário os membros que o
constituem), atos plurais (decisão que se aplica de forma igual a pessoas diferentes – o despacho de
nomeação de 10 funcionários para determinado oficio. Tínhamos tantos atos quantos funcionários) e
atos administrativos gerais (decisões que se aplicam a um grupo inorgânico de pessoas que pode ser
mais ou menos determinado – ordem de dispersão de uma manifestação). Em caso de duvida quanto
à classificação, quer a doutrina quer a jurisprudência entendiam-nos como atos administrativos gerais,
pois durante muito tempo o elenco de regulamentos era taxativo. Para permitir o acesso a tribunais,
qualificavam-se esses c0omo sendo atos administrativos para permitir uma tutela jurisdicional. Este
argumento hoje caiu, pois hoje o acesso ao tribunal quer se trate de atos ou de regulamentos são
diretamente impugnáveis em tribunal (72º e ss. Do CPTA). Hoje não há nenhuma limitação à
impugnação contenciosa de regulamentos, logo não há motivo para qualificar uma conduta da
administração como sendo um ato, quando verdadeiramente ela não é.
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f) O ato administrativo é uma decisão praticada por um órgão administrativo ou sujeito munido
de poderes jurídico-administrativos sujeito ao direito público. O ato é tipicamente a expressão de um
ato de gestão publica. Esse ato pode não ser tomado exclusivamente por um órgão administrativo.
Pode ser por outro órgão publico ou por entidades que não são públicas, mas que materialmente
praticam atos administrativos. Tratando-se de um órgão administrativo permite-se distinguir o ato
administrativo, da denuncia de um contrato ou despedimento de um trabalhador sujeito a contrato
individual de trabalho. Neste caso não se trata de um ato administrativo. Também permite sublinhar o
facto de que o Governo tem relevantíssimos poderes políticos, legislativos e apenas nos termos do
199º da CRP tem poderes administrativos. Só são impugnáveis os atos do Governo praticados na
função administrativa. Permite distinguir atos administrativos de atos de natureza politica e legislativa.
g) O ato administrativo é tendencialmente o ato final do procedimento administrativo, é a decisão

final do procedimento. O ato enquanto ato regulador corresponde, normalmente, ao ato que poe termo
ao procedimento, ao ato final. Esse é em regra o ato constitutivo. A vantagem é distinguir o ato
administrativo em sentido próprio daqueles atos instrumentais, que são atos: preparatórios da decisão
(são requisitos de validade para a constituição do ato final. São atos que sucedem na fase preparatória,
antes da fase constitutiva) ou integrativos da eficácia da decisão (localizam-se na fase pós-constitutiva
ou decisória, que visa desencadear a eficácia externa do ato ou leva-lo ao conhecimento dos seus
destinatários). Os atos preparatórios não produzem, em regra, efeitos jurídicos externos, não atingindo
desse modo a esfera jurídica dos particulares enão sendo atos lesivos dessa esfera.
Consequencialmente não poderão ser autónoma e diretamente impugnáveis. O mesmo acontece com
o outros atos, excetuando alguns que tem eficácia externa. O ato administrativo define a questão
colocada pelo particular para a Administração, definindo a situação jurídica, os atos instrumentais,
preparatórios ou complementares, não têm essa capacidade jurídica, não produzindo esse efeito
jurídico externo, em regra. Contudo, podem haver atos endo-procedimentais, ou atos destacáveis, que
são verdadeiros atos administrativos por produzirem efeitos jurídicos externos que lesam a esfera
jurídica.
Noção de ato administrativo de Colaço Antunes: É a decisão unilateral de um órgão

administrativo ou equiparado, que no exercício de poderes jurídico-administrativos e,
tendencialmente, no termo do procedimento, que define uma situação individual e concreta do
particular face à Administração, produzindo efeitos jurídicos externos na esfera do respetivo
destinatário.
26 de fevereiro de 2015
Continuação da aula anterior
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Ao classificar o ato administrativo como uma decisão unilateral de autoridade de um órgão
praticado no exercício do poder administrativo define uma decisão individual e concreta que produz
efeitos jurídicos. Traduz a complexidade da vida administrativa hodierna. Há uma participação
bastante intensa dos particulares. O direito administrativo é sempre visto como o mau da fita, contudo
hoje o direito administrativo é o direito da administração e particulares. Num contrato entre fabricante
e distribuidor e dá o monopólio de distribuição do produto. Não afeta um 3º a decisão? E um parecer
da agencia de Rating? A ideia que o direito público é de autoridade é não ter consciência do direito.
1.3. Debate doutrinal sobre a noção de ato administrativo

A Escola de Lisboa, tradicionalmente, com base do ensino de Marcelo Caetano e Freitas do
Amaral, apresentava duas noções de ato administrativo:
a) uma noção ampla e abrangente, uma noção substantiva

a. ato administrativo é a decisão unilateral de um órgão administrativo que produzia
efeitos jurídicos sobre uma situação individual no caso concreto
b) uma noção processual ou adjetiva

a. ato administrativo tem como requisitos a definitividade e a executoriedade.
b. O ato administrativo para efeitos contenciosos era apenas o ato definitivo e
executório.
A noção substantiva é muito semelhante à que estava contida no artigo 120º do antigo CPA.
Esta definição não continha os requisitos de impugnabilidade contenciosa do ato. Na versão
originaria da CRP, no 268º/3 da CRP estava contida a noção processual do ato administrativo,
assim como no LPTA, revogado em 2002 com a aprovação do CPTA.
Para esta Escola, e em reflexo da teoria substancialista do procedimento administrativo, só

importava o ato final do procedimento, pois este era o único suscetível de lesar a esfera jurídica
dos particulares e só este era suscetível de ser impugnado contenciosamente e de ser executado.
Para esta Escola não havia nenhum ato procedimental que pudesse ser impugnado
contenciosamente. Era a tese do ato final.
O ato final absorvia todos os eventuais vícios dos anteriores atos procedimentais. Quando se
diz que o ato era definitivo e depois executório, onde se lê executoriedade deveria ler-se eficácia,
pois a eficácia é um requisito da executoriedade. Mesmo os atos que têm força executória própria,
isso só é possível depois de eles estarem a produzir efeitos jurídicos externos. São figuras
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distintas, ainda que complementares. A executoriedade refere-se ao privilégio da execução prévia

da Administração.

Escola de Coimbra
Esta construção foi objeto de criticas por Sérvulo Correia e Rogério Soares, que vieram
defender uma noção mais restrita e unitária de ato administrativo, criticando esta construção da
Escola Clássica nas duas vertentes:
1. por um lado, o ato administrativo em termos substantivos era demasiado amplo e
abrangente
a. englobava realidades muito heterogéneas
b. cabia na noção substantiva diversas formas de atução administrativa para além
do ato administrativo
c. Não havia distinção entre atos preparatórios e atos administrativos em sentido
próprio;
2. por outro lado, a noção adjetiva ou processual era uma noção demasiado restrita
a. excluía atos procedimentais que são verdadeiros atos administrativos
i. quando se exclui A ou B, o ato de exclusão é final para a pessoa porque
produz efeitos jurídicos modificando a situação da pessoa
Esta doutrina de Sérvulo Correia, no ver de Colaço Antunes, leva a que o ato administrativo
consista numa distinção unilateral de um órgão administrativo ou equiparado, tendencialmente
no termos do procedimento que define a situação dos particulares face à Administração,
constituído, modificando ou extinguindo uma determinada situação jurídica.
A maior parte dos atos procedimentais não produzem efeitos jurídicos externos, e dessa
forma não podem produzir efeitos jurídicos, e nessa medida também não são diretamente
impugnáveis. Esta doutrina finda com as duas categorias de ato. Passou a ver uma coincidência
entre ato em termos substantivos e atos em termos processuais. Esta conceção tem uma grande
importância prática. Para alem de esta noção ser dogmaticamente mais correta, alarga o acesso
aos Tribunais. Esta noção tem maior utilidade prática.
O artigo 51º do CPTA traduz esta ideia. Refere que “ainda que inseridos num procedimento
administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente
aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”. Por
um lado está referido o caráter externo do ato (atinge a esfera dos particulares - lesividade), isto
é, é suscetível de lesão a posição jurídica dos titulares embora aqui a tonalidade seja mais
subjetivista e por outro abrange a ilegalidade. A atuação da Administração tem de ser lesiva e
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ilegal para que o ato seja impugnado contenciosamente.

1.3.1. A questão d a definitividade do ato
A definitividade é um dos requisitos fundamentais para definir o ato administrativo. Para a Escola de
Lisboa a definitividade tinha três dimensões:
 Ato administrativo deveria ser horizontalmente definitivo (definitividade horizontal) –

o o ato administrativo impugnável é o ato que poe termo ao procedimento, o ato final.
o São atos não definitivos os atos complementares ou integrativos da eficácia.
o É a teoria do ato-procedimento, em que o ato final excluía a relevância de qualquer
ato procedimental.
 Materialmente definitivo (definitividade material) –
o o ato materialmente definitivo é aquela decisão da Administração que define a
situação juridica da Administraçao face ao particular e deste face à Administraçao.
o É a decisão que fixa os deveres das partes
o Falamos do conteúdo regulador do ato administrativo.
 Vertical ou competencialmente definitivo (definitividade vertical ou competencial)
o O ato praticado pelo órgão que esta no topo da hierarquia.
o Ato praticado pelo órgão independente não sujeito a qualquer hierarquia
o Ato praticado pelo órgão subalterno
 Quando o subalterno pratica o ato no exercício de uma competência
concorrente com o superior hierárquico esse ato é não definitivo, porque
carece de um recurso hierárquico prévio, antes de impugnar-se o ato
judicialmente. Esse recurso hierárquico é pressuposto da ação em tribunal
(esta é que gera problema)
 No âmbit
 o de uma competência exclusiva estamos perante um ato definitivo.
A teoria moderna responde a esta tripla definitividade dizendo que a definitividades material
é inerente à própria noção de ato administrativo em sentido próprio. A dimensão horizontal é também
é absorvível pela noção de ato, pois o ato principal/constitutivo é tendencialmente o ato final. Mesmo
quando se considerem como atos administrativos os atos procedimentais, estes não têm definitividade
em sentido horizontal, nem são diretamente impugnáveis.
A escola crítica (Rogério Soares e Vieira de Andrade) eliminou a definitividade material e
horizontal, por serem inerentes à noção de ato administrativo, por serem noções confusas e incluírem
realidades heterogéneas e mantem a definitividade vertical. esta definitividade é a única que tem
sentido, para esta teoria. Para saber s eum ato é vertical ou competencialmente definitivo temos de
saber duas coisas:
 O órgão que praticou o ato
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 O tipo de competência que esse mesmo órgão exercitou

Para esta Escola, a definitividade vertical é um problema de saber qual o tipo de competência
exercitada pelo órgão que praticou o ato, isto é, uma competência comum ou uma competência própria.
A comum é irrelevante para efeitos de definitividade, pois aquele ato podia ter sido praticado por dois
ou mais órgãos, tratando-se de uma competência conjunta (por acordo dos vários órgãos) ou
simultânea (qualquer dos órgãos o podia praticar).
O problema toca-se é quando estamos perante uma competência própria, ou seja, quando a própria
lei a atribui diretamente a um orgao0 subalterno. Essa competência própria desdobra-se em
competência concorrente ou separada e competência exclusiva do órgão subalterno. A competência
concorrente é quando a lei atribui a competência ao órgão subalterno, mas permite ao órgão superior
de anular, revogar, modificar ou suspender o ato. Para esta Escola quando há uma competência
concorrente, não pode haver uma ação em tribunal sem que antes se utilize o recurso hierárquico
necessário, este é pressuposto da ação em tribunal. Quando o órgão subalterno pratica o ato no
exercício de uma competência exclusiva o superior só poderia eliminar o ato de ele padecesse de um
vício. O órgão subalterno esta neste caso a dizer a última palavra da Administração. Aqui o recurso
hierárquico interposto pelo interessado é facultativo. Sempre que o subalterno pratique no exercício
de uma competência concorrente tem obrigatoriamente de haver recurso hierárquico necessário e só
depois poderia recorrer o interessado contenciosamente para um tribunal administrativo.
Para Colaço Antunes é um ato final o ato:

 proferido pelo órgão do topo da hierárquica
 praticado por um órgão independente de hierarquia
 por órgão subalterno no exercício de uma competência exclusiva
 no âmbito da delegação de poderes, o ato praticado pelo órgão subalterno quando ou se esse
ato quando praticado pelo delegante fosse um ato final.
1.3.2 Ainda o problema da (in)constitucionalidade do recurso hierárquico necessário face ao novo

CPA
No antigo CPA havia uma clara distinção entre recurso hierárquico necessário e facultativo. O
necessário é quando o ato não pode ser diretamente impugnado e obriga à interposição previa de uma
impugnação administrativa necessária. Facultativo é quando o ato pode ser direta e imediatamente
impugnado.um recurso hierárquico necessário suspendia a eficácia do ato nos termos do artigo 170º
do antigo CPA. Se o recurso fosse facultativo não se suspendia a eficácia do ato recorrido. No recuso
necessário o prazo processual conta-se a partir do aviso dessa interposição.
O artigo 59º/4 do CPTA refere que “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende
o prazo de impugnação contenciosa”. Aqui não diz que suspende a eficácia do ato. Se à luz do CPA a
13
regra era a do recurso necessário, agora com o Artigo 59º/4 e 5 do CPTA e com o artigo 268º/4 da
CRP não se afasta o recurso hierárquico necessário, mas este já não é a regra. A regra é agora a

impugnação administrativa facultativa. O CPA poderia ter sido mais claro na evolução e compreensão
destas matérias.
3 de março de 2015
1.4. O problema do ato silente à luz do novo CPA e do CPTA: uma leitura substantiva e
processual. 1.5. Tipologia dos atos administrativos. 1.5.1. Atos que conferem situações de
desvantagem. 1.5.2. Atos que criam situações de vantagem ou reduzem encargos. BIBLIOGRAFIA:
COLAÇO ANTUNES, A Ciência Jurídica Administrativa, Coimbra, 2014, pp. 439-466; 569-587;
FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, 2011, pp. 231-266, 281-
319, 381-402 e 442-458; COLAÇO ANTUNES, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa, Coimbra,
2014, pp. 79-106 e 118-137; ROGÉRIO SOARES, "O acto administrativo", in Scientia Iuridica, tomo
XXXIX, 1990, p. 25 e ss.
A escola crítica eliminou a definitividade material e horizontal que está absorvido pela noção
de ato administrativos ficou-se com a definitividade vertical. Não seguiu os passos da doutrina
tradicional. Para esta doutrina, o problema da definitividade vertical colocava-se quando o ato era
praticado pelo órgão subalterno. Aí havia que distinguir competência comum e competência própria.
Na competência comum/ concorrente o superior tem outros poderes.
Há que averiguar duas coisas:
1. Qual o órgão que praticou o ato?

2. Qual o tipo de competência que o órgão exercitou?
Para esta escola a definitividade vertical é um problema que se reconduz a saber qual foi o tipo de
competência exercitada pelos órgãos que praticou o ato. Foi uma competência comum ou propria? A
competência comum é irrelevante para a definitividade. Poder ser praticado por um ou mais. Poderia
ser conjunta ou simultânea. O problema surge perante uma competência propria quando a lei lhe atribui
a competência a um órgão subalterno.
A competência propria desdobra-se em competência concorrente ou separada ou competência

exclusiva
1. Competência concorrente
a. A lei atribuía competência ao ato subalterno mas permite o poder ao órgão superior
de anular, substituir, revoga-lo, modificar ou suspender
b. Quando há uma competência concorrente para esta escola não pode haver uma ação
de tribunal sem usar um recurso hierárquico necessário que funciona como
14
pressuposto da prepositura da ação em tribunal

c. Quando o órgão pratica o ato no exercício de competência exclusiva quanto podia
revogar o ato por vício mas não suspender ou modifica-lo
d. Contudo aqui oi interessado poderá interpor um recurso hierárquico facultativo
Um ato final será o ato proferido pelo órgãos superior da hierarquia, órgão independente não
sujeito a hierarquia ou órgão subalterno no exercício de competência exclusiva e no âmbito de
delegação de poderes o ato praticado pelo delegado quando ou esse ato do delegante fosse ato final.
Seria atos não final os atos praticados pelos subalternos no exercício de uma competência concorrente
Entretanto surge a reforma da justiça administrativa e no CPTA lei 15/2002. No CPA antigo havia
uma distinção entre recurso hierárquico necessário e facultativo. O novo cpa Dá-nos essa definição no
185.º.
O CPA antigo distingue entre impugnações administrativas necessárias e facultativas. Os efeitos

são diferentes. O necessário suspendia a eficácia do ato nos termos do artigo 170.º nº 3. Se fosse
facultativo o recurso não haveria a suspensão da eficácia do ato. Tinha regimes jurídicos diferentes
havia uma diferença essencial. Se houvesse lugar a necessário o prazo começa a contar a partir da
notificação. No caso de facultativo não poderia deixar passar o prazo que era de 3 meses.
A doutrina dividia-se. Do ponto de vista legislativo introduz-se uma novidade no artigo 53nº1
CPTA e 59 nº 4 e 5 CPTA. Estávamos perante esta polémica quando surge a reforma do CPTA que
no 59 nº 4 e 5 que se projetou em alguns artigos CPA.
O legislador começa pelo fim. Um ato administrativo em sentido próprio é sempre impugnável.
Quando o recurso era necessário havia diferença quanto ao momento de impugnação contenciosa
quanto ao momento da tutela judicial, esta existia sempre, não estava em causa a questão era quando.
Assim, a regra era a impugnação administrativa necessária. Com a reforma do CPTA, a regra passou
a ser a impugnação administrativa facultativa e entre elas o recurso hierárquico que considera o
professor potestativo.
Suspende o prazo de impugnação contenciosa no nº 4 e não da eficácia do ato. O nº 5 corrobora

esta ideia. Aqui está em causa que houve efeitos no direito substantivo. Que implicação? Se a luz do
CPA a regra era de recurso hierárquico necessário agora com o artigo 59 nº 4 e 5 CPTA com 268 nº 4
da crp houve uma alteração paradigma. Não se afasta o RHN mas a regra agora a impugnação
administrativa facultativa.
Atualmente o artigo 185 nº 2. Há que fazer uma interpretação quando refere a lei em contrario
deveríamos entender salvo se lei especial necessária. Pode haver leis avulsas especiais que considerem
o recurso hierárquico necessário. O CPA podia ter sido mais claro na compreensão destas matérias
ganhando proveito dos benefícios trazidos pelo CPTA nos nº 4 e 5 de 59.
15
A melhor interpretação na altura foi a interpretação atualista no sentido em que a regra geral era
o recurso hierárquico potestativo ou facultativo e por outro lado há que fazer interpretação atualista

do cpa e lei especial. Mais o interprete, o tribunal deveria apreciar, fazendo um teste de
constitucionalidade sabendo se o RHN condicionaria o principio de acesso ao tribunal e a tutela
jurisdicional efetiva
A evolução doutrinaria permite compreender a evoluiçao da legislação do direito substantivo e

processual.
Quanto à inconstitucionalidade a doutrina estava dividida. STA defendia a doutrina que defendia
a não inconstitucionalidade. Vasco pereira da silva autor muito subjetivista e agarntista utilizava dois
argumentos
1. O prazo para interpor o RHN é um prazxo muito curto

a. 168 nº 1 seria de 30 dias
b. Se o interessado não utilizasse o recurso necessário via prejudicado o direito de
interpor a ação. Deixava de poder recorrer administrativamente e como este era
condição de pressuposto processual ficava inibido de propor a ação. Havia uma
restrição de acesso ao direito e tribunais
2. Princípio da desconcentração administração
a. Delegação – desconcentração derivada
O primeiro argumento é mais forte. O RHN retardava a tutela judicial, podendo levar a uma
limitação da tutela judicial efetiva porque não foi feito em tempo adequado. O tempo tem relevância,
não é indiferente.
A tese oposta que recolheu na jurisprudência já de Rogério soares e vieira andrade para além
de defender as impugnações administrativas necessárias, é um procedimento mais simples mais barato,
mais informal. Normalmente o superior confirma a decisão do órgão subalterno. O acessoa o direito
estava assegurado para esses autores. Registam uma diferença que se prende com o momento. A tutela
realizasse apos a utilização de impugnação administrativa prévia.
Colaço Antunes considera que a haver inconstitucionalidade ia la por outra razão. No âmbito
do principio da legalidade se a administração tem o poder deveres de fiscalizar a legalidade das
disposições que se prendem com a sua administração e o argumento fundamental da tese que venceu
que não é incontroversa quando a ilegalidade seja confirmada porque não a administração fiscalizar.
Quando esta é evidente e já confirmada porque não a administração fiscalizar. O argumento
fundamental seria a violação do princípio da legalidade da precedência da lei. Não há nenhuma norma
constitucional que atribui a administração esta função. A crp no 202 e 204 estabelece que esta
competência é dos tribunais. Recorrendo a este argumento o que fará o superior hierárquico? Não
fiscaliza a legalidade e constitucionalidade dos atos praticados pelo subalterno? Então não podia anular
o ato. A anulação é a revogação de ato inválido que padece de vícios. A inconstitucionalidade advém
16
de quando RHO administração Acaba por desenvolver uma função jurisdicional que não lhe compete,
violando fundamentalmente o 204 da crp. Porque há autotutela? O RHN poderá servir ao recorrente

mas pode servir a administração. Imaginemos que administração não fez a administração tem
autotutela não é um instrumento de defesa das pessoas mas da administração para eliminar uma to
ilegal que praticou. É ainda contenciosa porque acaba por praticar um ato de natureza jurisdicional. É
indireta porque na anulação a iniciativa é do órgão, neste caso a iniciativa é do particular. Assim
teremos uma autotutela contenciosa e indireta. Ao colocar esta condição para aceder ao tribunal quer
o particular quer a administração retiram vantagem. A inconstitucionalidade seria aferida neste ponto
de vista.
O novo CPA embora não de forma contundente o legislador deveria ter utilizado uma
expressão mais inibitória mais restritivo mas na sequencia da doutrina e CPTA, o novo CPA veio
prolongar a evolução legislativa que vinha do CPTA apontando para a impugnação administrativa
facultativa conforma 185 nº2. De salientar salvo se lei os denominar como necessário. Deveria
considerar lei especial.
Se a regra hoje o CPA tem uma consequência pratica. Ao dizer que a regra tem carater
facultativo torna irrelevante saber se o órgão subalterno pratica o ato numa competência exclusiva ou
competência concorrente. Em termos de interpretação jurídica pode-se colocar a questão do intérprete
considerar se o órgão praticou o ato no exercício de uma competência exclusiva ou concorrente.
Contudo sendo esta a regra decai esta importância de saber que competência levou-a aprática do ato.
1.4. O problema do ato silente à luz do novo CPA e do CPTA: uma leitura substantiva e
processual.
Atos tácitos:
Foi importante a reforma do CPTA que não viu todas as suas alterações consagradas no CPA.
O problema dos atos tácitos prende-se com saber qual o significado ou relevância jurídica a atribuir
ao silêncio da administração. Um particular perante um requerimento a solicitar uma decisão a lei
determina um prazo legal para o órgão tomar a decisão face ao requerimento. Imaginemos uma licença
o prazo geral é normalmente de 90 dias, mas pode lei especial fixa outro tempo. Passado o tempo
quando o silêncio tinha valor positivo dizia.se ter valor de deferimento da ação. Quando tinha valor
negativo o legislador considerava indeferimento da ação. Isto verificava-se no artigo 108 e 109. A
regra era o deferimento. Contudo vinha em primeiro a contrarregra.
O CPTA veio através de varias disposições abolir o indeferimento tácito. Atualmente ato
silento positivo e ato silento negativo.
A reforma do CPTA veio abolir o indeferimento tácito. Ate então como era um contencioso
fundamentalmente objetivista o que estava em causa legalidade ou ilegalidade e a forma típica era o
ato. o meio principal era o recurso contencioso de anulação. Perante silêncios de valor negativos nos
termos do 109 o órgão administrativo ao não se pronunciar no prazo o recorrente deveria presumir
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indeferida a pretensão que deveria valer com ato administrativo com efeitos processuais. Criava.se

uma ficção legal coma to administrativo que não existiu para permitir o acesso ao tribunal por parte
do recorrente. Apara permitir a tutela presumia-se indeferida, ficcionando ao to. Isto era o que previa
o artigo 109 nº 1 parte final.
Com o novo CPTA esta parte final do artigo 09 foi tacitamente revogada e deveria ler-se o
particular deveria utilizar a via judicial adequada que seria a ação administrativa judicial. Quando o
órgão administrativo violando o princípio da decisão do artigo 9 agora no 13 se o órgão confrontado
com o pedido com um requerimento viola o princípio da decisão estamos perante uma omissão ilegal
portanto o CPTA onde antes se via ficcionalmente um ato vê-se um facto. Administração não disse
nada. Agora há uma nova via judicial que é o pedido de condenação a prática do ato legalmente devido.
Ao não tomar ruma decisão no prazo legal estamos perante uma omissão ilegal. Onde antes se
proponha um meio impugnatório como agora não há ficção o pedido processual será o pedido de
condenação a pratica do ato legalmente devido. Verificamos o artigo 66 nº 1 + pressupostos no 67.
Qual deveria ser o pedido processual ao meu requerimento? O legislador adota uma solução
que coloca a uma situação de omissão e em casos de indeferimento em vez de usar uma meio de
impugnação próprio este utiliza e convida o recorrente a substituir pelo pedido de condenação a pratica
do ato legalmente devido. Mesmo quando há um indeferimento expresso a ação de condenação em
bom rigor não deveria ser utilizada deveria se o pedido de impugnação do ato mas o legislador do
ponto de vista pedagógica obriga o tribunal a pedir ao autor para substituir por se entender que acautela
de forma mais efetiva s posições jurídicas dos particulares conforme o 51 n4. O juiz obriga o autor a
substituir deixando o autor sem margem de adiamento.
O novo CPA leva a regime jurídico diferente conforme 169. Regra que vem do CPA antigo.
Não terá efeito suspensivo em regra. Para confirmar em consonância com o 184 nº2. O nº 2 do 190 é
semelhante ao 59 nº 4 CPTA.
A evolução dos atos tácitos:
Os artigos 108 e a09 distinguiam entre deferimento e indeferimento consoante valor positivo
e negativo. O CPTA como foi dito veio abolir indeferimento tácito onde havia um ato ficcional para
efeitos processuais agora teremos um facto e sendo assim o pedido processual adequado é pedido de
condenação a pratica do ato como decorre do 66 e 67 e quanto aos prazos 69. Se houver inercia pura
e simples o direito só caduca no prazo do ano desde o termo do prazo legal para a emissão do ato.
Quando há uma to expresso desfavorável mo prazo de propositura da ação é de 3 meses.
Há que refletir sobre isto. O CPTA deu resposta parcial ao problema veio apenas eliminar o
indeferimento tácito. Se o órgão administrativo competente não se prenunciar no tempo estamos
perante inercia. O novo CPA foi no mesmo sentido ainda que mais restritivo foi de manter ou eliminar
o indeferimento mas manteve-se no artigo 130 mas manteve o deferimento tácito o ato de silento
18
positivo. A posição do professor aqui não é politicamente correta. Considera uma ma solução e boa
parcialmente. A resposta do legislador deveria ser a de eliminar os dois tipos de silêncio. Porquê? Não

há qualquer fundamento dogmático para a figura do deferimento. Apesar de se ruma forma de
simplificação então os contra interessantes que são uma parte relevante e o próprio interesse público.
Mais, se eu compreendo que o deferimento tácito é forma de simplificação administrativa e se deve
com uma administração preguiçosa desatenta o particular Naod deve ser lesado pela inercia mas o
silencia não justifica o fundamento em que o particular obtém com silencio o que não obtia com ato
expresso valido. Há um enriquecimento sem causa em prejuízo dos contrainteressados e interesses
públicos. Porque não utilizar o mesmo meio processual para responder ao deferimento tácito. A que
propósito? O silêncio não traz requisitos de validade. Há três teses de abordar isto:
1. Decorrido o prazo legal para a decisão o recorrente obtém a satisfação da sua

pretensão. Um deferimento tácito corresponde a um ato expresso favorável.
a. E do ponto de vista da segurança jurídica inatacável
b. E o principio da juridicidade?
2. O silêncio positivo só pode produzir os efeitos permitidos na OJ

a. Eliminava-se os efeitos ilegais
b. Favorecia-se o princípio da legalidade mas prejudicava-se o princípio da
segurança e certeza jurídica. Ate que ponto estava de acordo com o silêncio da
administração
3. É de graduar os efeitos do silêncio pela gravidade dos vícios

a. Podemos ter um deferimento tracito meramente anulável com vícios menos
graves como vícios formais ou procedimentais
b. Vícios mais graves como materiais nomeadamente a violação de lei
c. Isto permitiria acautelar as posições do recorrente e defenderia o interesse
público. Se os vícios fossem menores quer administração e contrainteressado
teria o prazo do 58 nº2 pelo menos o prazo de três meses e o MP o prazo de um
ano.
d. Se o silêncio tivesse vícios extremamente fortes o deferimento seria nulo
e. Aqui mantém-se a ficção do ato ate para efeitos substantivos produz os mesmos
efeitos que uma to expresso. Seria uma forma de eliminar riscos que correm desta
ideia. A regra da anulabilidade corresponde a vícios menos graves. Quando o ato
é anulável há um prazo de impugnação de três meses a um ano e conjugando
artigo 58 com o artigo da anulação administrativa a administração tem esse prazo
para anular este ato. Caso contrário o ato de deferimento deforma-se e passado o
prazo de impugnação contenciosa que tem sido coincidente com o prazo de
administração anular o ato consolidado na OJ e torna-se inopugnavel. Colaço
Antunes considera um enriquecimento sem causa. Se a administração não anular
19

neste prazo ao to consolida-se na ordem jurídica quando muito pode ser
apreciado incidentalmente conforme o 38 CPTA.
f. Porque não se aboliu o deferimento? Não se pode argumentar o défice de tutela
do particular. Então aplicava-se a ação de condenação tanto ao indeferimento
como ao deferimento e até se poderia dar uma carater de urgência a esta ação de
condenação sendo um processo urgente ação principal e assim a curto prazo o
juiz obriga a administração à pratica do ato devido. Porque não uma ação
pecuniária compulsória conforme o artigo 169.º?
O legislador no seguimento do CPA o legislador manteve o deferimento, conforme 130 (atos

tácitos). Pode-se formar o deferimento tácito nos termos do artigo referido.
1.5. Tipologia dos atos administrativos
Atos de 1º grau e de 2º grau:
a. Atos de 1º grau – incide pela primeira vez em determinada situação jurídica

b. Atos de 2º grau- atos que tem como objeto atos anteriormente praticados
i. Versam sobre atos anteriores
ii. Modificação de uma to anterior
iii. O objeto é um ato anterior
1.5.1. Atos que conferem situações de desvantagem
2. Atos que criam situações de desvantagens e atos que criam situações de vantagem ou ampliam
as situações de vantagem
a. Atos que criam situações de desvantagem
i. Dois tipos de atos
1. Atos ablativos ou apelatórios
a. Retiram faculdades aos particulares
b. Expropriação por utilidade pública (168/99 18 de setembro)
i. Traduz um conflito com interesse público e um
interesse particular que se manifesta quando uma
entidade pública tem necessidade de adquirir um bem
para um fim de utilidade pública. A entidade publica
que se manifesta na necessidade de adquiri o bem
confronta-se com um interesse oposto com objetivo
de mante-lo no seu património
ii. É o ato principal
iii. Tem que haver sempre uma causa de utilidade
20
pública. Qual o interesse que justifica a ablação

desses bens

iv. Extingue o direito de propriedade de determinado
bem ficando o particular com uma justa indemnização
compensatório
v. Permite que o bem seja transferido para o património
do expropriando
c. Artigo 8º Código de Expropriações – servidão de utilidade
pública
i. Encargo imposto por ato administrativo sobre certo
prédio em proveito da utilidade pública de uma coisa.
ii. Servidões de estradas
iii. Servidão não edificando – distância de 50 metros
iv. Servidões junto de imoveis classificados de interesse
monumental
v. Servidões telefónicas
vi. Servidões militares
d. Dois subprocedimentos administrativos
2. Atos impositivos
a. Sujeitam a esfera jurídica de particulares a produção de
determinados efeitos
b. Ordens
i. Comandos quando o conteúdo implica uma obrigação
de fazer
c. Proibição
1.5.2. Atos que criam situações de vantagem ou reduzem encargos
b. Atos que criam vantagens

i. Ato de delegação de poderes
1. Permite a um órgãos que outro órgão da mesma pessoa
ii. Concessões
1. Concessões translativas
a. Atos por intermedio dos quais a administração transmite
poderes administrativos para entidades particulares que já
eram da sua titularidade
i. Ato de concessão de serviços públicos – a
administração transmite poderes administrativos
relativos a manutenção do serviço publico abrindo
21
mão da tarefa publica para a confiar ao

profissionalismo de uma entidade particular privada –

concessionários que são pessoas jurídicos ficando
investidos de poderes administrativos apenas sujeitos
ao controlo da administração
2. Concessões constitutivas
a. Criação Ex novo de poderes e direitos que a administração
pode criar mas que não pode ser titular
i. Uso privativo de domínio público – é o ato através do
qual a administração confere a um particular a
possibilidade de em proveito próprio bens
pertencentes ao domínio público com poderes
administrativos próprios e desde que não ponha em
causa a prossecução de interesses públicos essenciais.
1. Utilização para regra de águas públicas
2. Concessão a um particular instalar um
quiosque e esplanada em praça pública.
iii. Autorizações
1. No âmbito das relações entre a administração e particulares
a. Constitutivas/licenças – estamos, em principio, no âmbito de
uma atividade privada. Uma licença é o ato administrativo que
confere a um particular o direito de exercer uma atividade, que
é em principio proibida por lei ou não é por ela permitida.
Antes da autorização o particular não tem qualquer direito na
sua esfera jurídica, ou seja, o direito a exercer aquela atividade
só surge depois da pratica do ato autorizativo. Há uma
derrogação ao regime comum, poi em certas matérias o
legislador entende que para que não haja risco para o interesse
publico, certas atividades devem estar sujeitas a um controlo
administrativo prévio. A Administração pondera os interesses
em causa e posteriormente, se entender que a atividade não
ofende o interesse publico, concede a autorização que habilita
o particular a exercer legitimamente a atividade. Ex: licenças
de construção (licença de obras particulares). /// Problema –
direito de edificar: para saber se a licença é um ato
administrativo favorável tem que ver com saber se o ius
edificandi é um direito inerente ao direito de propriedade ou se
o momento constitutivo é dado pelo auto autorizativo.
Obviamente que os civilistas entendem que é inerente ao
22
direito de propriedade, mas esse direito só se atualiza através

de uma autorização. Se o direito de construir é inerente, a
autorização deveria ser apenas permissiva e não constitutiva,
pois o direito já existe na esfera do particular. /// os publicistas
entendem que o momento constitutivo do ius edificandi esta
no ato autorizativo. /// na visão de Colaço Antunes o momento
constitutivo esta nas opções do plano e não no momento
autorizativo, nem no direito de propriedade. Os instrumentos
de planificação urbanística é que determinam se o terreno é
solo urbano e depois solo edificável. Em bom rigor, o
momento constitutivo do ius edificandi não esta no direito de
propriedade privada, nem no ato autorizativo. Hoje o direito
de construir é uma autorização permissiva, dado que o
momento constitutivo esta na determinação do plano, que é
anterior a essa autorização. A CM apenas constata se o pedido
esta conforme aos planos urbanísticos. Ao ver de Colaço o
momento constitutivo está sempre na autorização porque o
plano é quem previamente determina quem e onde se pode
construir. Os órgãos autárquicos apenas avaliam da
conformidade ou não do pedido com as normas
regulamentares. Constitui-se um direito a favor do particular.
b. Autorizações permissivas – o particular já é titular prévio de

um direito. o que a autorização vem, depois de ponderados os
interesses, é permitir o exercício desse direito. não há a
constituição de um direito, pois ele pré-existe. Apenas se
legitima o exercício desse direito. Ex: direito de manifestação
– é necessário sempre uma autorização para legitimar o
exercício do direito. o direito já o têm os particulares.
2. Entre órgãos administrativos

a. Autorização constitutiva de legitimação para agir – ato através
do qual um órgão permite que outro exerça uma competência,
em determinados casos e sobre determinadas matérias, para as
quais o referido órgão já é virtualmente competente, mas que
os atos em questão carecem de autorização para legitimar esse
exercício da competência. A autorização faz o controlo de
legalidade e de mérito do órgão que já e competente, mas que
23
não pode exercita-la sem obter previamente uma autorização

favorável para o exercício dessa competência. /// difere da

figura de delegação de poderes, pois na autorização
constitutiva de legitimação o órgão já competente, ou seja, tem
competência própria. Na delegação de poderes o órgão
delegado não detém a competência, apenas tem capacidade
para exercitar, em nome próprio, uma competência alheia. ///
Esta autorização é um requisito de validade do ato. Se praticar
o ato sem autorização o ato é invalido e seria anulável.
b. Autorização permissiva/aprovação – ato administrativo de
segundo grau (integrativo da eficácia), que tem como objeto o
ato cuja eficácia visa desencadear. O ato de aprovação tem
como finalidade desencadear a eficácia do ato administrativo
previamente aprovado. Se o ato que é suscetível de ser
aprovado não o tiver sido antes o ato é ineficaz. A aprovação
é um requisito de eficácia.
iv. Atos que visam eliminar encargos na esfera jurídica dos particulares /dispensa
1. Tem como objetivo afastar um determinado dever especial que recai
sobre o particular, num determinado tipo de atividade que é proibida
ou sujeita a controlo por parte da lei. Ex: licença de uso e porte de arma.
Quando o ato é diretamente afastado pela lei temos uma isenção.
v. Atos que influenciam um determinado status

1. atos que tocam um conjunto ordenado de direitos e deveres que têm
como origem o mesmo facto ou ato jurídico em que se constitui o
próprio status da pessoa. /// atos que criam status - Ex: outorga de
cidadania a determinada pessoa; matricula de aluno numa escola
publica; nomeação de um funcionário /// atos que modificam o status –
ex: transferência de um funcionário /// atos que extinguem status – ex:
revogação da cidadania; expulsão de um aluno de uma escola; a alta de
um paciente internado.
24

5 de março de 2015
2. O procedimento do ato administrativo 2.1. A nova complexidade procedimental no CPA. 2.2.

As fases do procedimento – Considerações introdutórias.
2. O procedimento do ato administrativo
2.1. A nova complexidade procedimental no CPA.
Reveste muitas vezes a forma de simplificações administrativas. Em certos casos uma

simplificação administrativa é muito complexa.
Uma das tendências é uma certa ideia de simplificação. Essa simplificação assume varias formas:
Figura do deferimento tácito (ato silento positivo)

o Quando se diz deferimento tácito estamos a referimo-nos a ato final do procedimento
o Silêncio procedimental – num procedimento é necessário que haja uma aprovação e
o órgão competente tem determinado prazo e não o faz estamos perante silêncio
procedimental. Se a lei estipular prazo para praticar determinado ato procedimental
e ele não foi feito, estamos perante silêncio procedimental quando o procedimento
pode avançar com aquele silêncio.
Artigo 134º CPA - comunicações previas

o Esta figura foi introduzida, a ver do Professor, por influência da diretiva de serviços.
o A diretiva comunitária foi transposta para o OJ e no artigo distingue-se dois tipos de
comunicação prévia : nº1 – comunicação prévia simples “a lei pode prever que a
produção de determinados efeitos e o seu aproveitamento pelos interessados não
dependa da emissão de um ato administrativo procedimentalizado, mas resulte da
mera comunicação prévia do interessado e do preenchimento dos pressupostos
legais”.
o Colaço Antunes diria que esta comunicação prévia não tem a natureza de uma
permissão administrativa nem de um ato administrativo, tratando-se antes de um
dever de informar a administração, por ex: pagamento de taxas devidas. Esta
comunicação não carece de reação da administração para que se dê início à atividade.
o Há uma segunda comunicação no nº2 – comunicação prévia com prazo. Depende de
uma certificação ou de um ato administrativo, o qual tem a natureza de uma
permissão administrativa embora menos exigente do que uma licença ou autorização.
Por outro lado é mais exigente do que um mero registo.
25
conferência procedimental: artigo 77º-81º

Artigo 77 nº 1 – “ as conferências procedimentais destinam-se ao exercício em comum ou conjugado
das competências dos diversos órgãos de Administração Pública, no sentido de promover a eficiência,
a economicidade e a celeridade da atividade administrativa.”
o Esta figura tem a sua origem no direito italiano. É fundamentalmente uma

conferência instrutória, em procedimentos administrativos complexos. Em vez
de haver lugar a procedimentos administrativos autónomos, aglomeram-se para
que se simplifique. Um dos seus objetivos é contrair/concentrar varias fases nesta
nova fase, quando haja lugar a ela, dado que ela não é a regra.
o Só há lugar a conferência procedimental (78/1) quando
 (1) se preveja especificamente em lei ou regulamento ou

 (2) em contrato inter-administrativo entre pessoas coletivas autónomas.
o Quanto à tipologia de conferências existem duas modalidades:
 Conferência deliberativa/decisória – artigo 77 n º 3 alínea a)–

destinada ao exercício conjunto das competências decisórias dos órgãos
participantes, através de um único ato de conteúdo complexo. Esse ato
complexo é resultado da intervenção conjunta de vários órgãos, cuja
pratica substitui vários atos autónomos.
 Há um efeito de substituição importante: todos os atos
necessários à formação do ato principal/final do procedimento
são substituídos e dão lugar a apenas um ato de natureza
vinculativa.
 Conferência de coordenação - artigo 77 nº 3 alínea b–destinada ao

exercício individualizado e simultâneo das competências dos órgãos
participantes, através da prática, por cada um deles, de atos
administrativos autónomos.
Existem varias regras de natureza procedimental (78º/3). Qual será o regime jurídico da
conferência procedimental? Se é um órgão administrativo complexo terá de ser colegial. Aplicar-se-
ão as regras gerais ou regras especiais? Colaço Antunes tenderia a qualifica-lo como órgão
administrativo complexo e deveria aplicar-se, por analogia, as regras aplicáveis aos órgãos colegais,
a não ser que o legislador defina regras especiais para este particular órgão.
26
Esquecimento do controlo administrativo prévio

o Outra forma de simplificação consiste no “esquecimento” do controlo
administrativo prévio. A administração tem vindo a deslocar o esforço que antes
estava no controlo administrativo prévio para um controlo a posteriori – a
fiscalização.
o Colaço considera que é uma ideia ingénua, porque a fiscalização por vezes não
é muito parcial e , por outo lado aquela atividade que não deveria ser exercida já
o foi. Uma forma de simplificação seria dar mais atenção ao controlo
administrativo prévio.
10 e 15 de março de 2015
Continuação da aula anterior. 2.2.1. A fase preparatória. 2.2.1.1. A fase inicial ou da iniciativa.
2.2.1.2. A fase instrutória. 2.2.1.3. A audiência prévia dos interessados. 2.2.2. A fase constitutiva ou
decisória.
12 de março de 2015
Continuação da aula anterior. 2.2.3. A fase complementar ou integrativa da eficácia. 2.2.3.1.

Tipos de atos integrativos. 2.2.3.2. Comunicação dos atos administrativos. BIBLIOGRAFIA:
COLAÇO ANTUNES, A Ciência Jurídica Administrativa, op. cit., pp. 391 a 421; FREITAS DO
AMARAL, "Princípios gerais do CPA", in Seminário sobre o CPA, CEFA, Coimbra, 1993, pp. 33 a
56; FREITAS DO AMARAL, Curso..., op. cit., vol. II, pp. 346 a 380; COLAÇO ANTUNES, “O projeto
de revisão do Código do Procedimento Administrativo…”, in RFDUP, n.º X, 2013, p. 261 e ss;
JULIANA COUTINHO, “O que há de novo no procedimento administrativo o ato?”, in RFDUP, n.º
X, 2013, p. 249 e ss; CARLOS CARVALHO, “O procedimento administrativo – tramitação e
formalidades…”, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 100, 2013, p. 98 e ss; FREITAS DO
AMARAL, "Fases do procedimento administrativo de primeiro grau", in Direito e Justiça, 1992, vol.
VI, pp. 25 a 35; ROGÉRIO SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pp. 140 a 180; ESTEVES
DE OLIVEIRA E OUTROS, Código do Procedimento Administrativo, op. cit., pp. 122 a 136;
MARTINS CLARO, "A marcha do procedimento administrativo", in O Código do Procedimento
Administrativo, INA, 1992, pp. 61 a 76; MARTA PORTOCARRERO, Modelos de simplificação
administrativa, Porto, 2002, p. 43 e ss
2.2. As fases do procedimento – Considerações introdutórias.
A procedimentalizaçao da atividade administrativa tendente à prática de atos jurídicos está

completamente procedimentalizada na lei, com exceção dos atos praticados em estado de necessidade
27
que não são, portanto, antecedidos de procedimento administrativo sem que daí resulte a preterição de

uma formalidade essencial e a correspondente consequência jurídica da nulidade, conforme artigo 161
nº 2 alínea l) do CPA e artigo nº3 do CPA (principio da legalidade). Todos os atos administrativos,
regulamentos e contratos seguem no que respeita a sua elaboração, implementação e execução um
determinado procedimento administrativo. Assim, apenas os atos não jurídicos é que não são pela sua
propria natureza antecedidos de procedimento.
A propósito da obrigação de previsão de procedimento que racionalize a tomada6 de decisões

administrativas veja-se o disposto no nº 5 do artigo 267 da crp – O processamento da atividade
administrativa será objeto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos
serviços e participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhe disserem
respeito.
A procedimentalizaçao da atividade administrativa é, por isso, um traço característico

do direito público em especial do direito administrativo uma vez que ao contrario do que acontece
no direito privado em que a autonomia privada se estende para lá da definição do conteúdo e sentido
dos NJ ao processo de formação desses mesmos negócios, a autonomia das entidades que integram a
administração pública, também para este efeito definida em sentido funcional, se encontra
significativamente pelas vinculações previstas na lei.
Artigo 2.º âmbito de aplicação:
O artigo 2.º respeita o âmbito de aplicação do CPA. Apesar do anterior conceito de ato
administrativo ter o elemento orgânico a verdade é que na prática as entidades privadas praticavam
atos administrativos. (conforme acórdão do STA).
Imaginemos uma empresa pública sob a forma de SA (sociedade anónima) com personalidade
jurídica privada sob influência pública dominante. Imagine-se que a entidade pratica ato
administrativo. Qual o problema que se coloca? Será que se aplica a formação de vontade do conselho
da SA. Ou só lhe seria aplicável a parte do código do procedimento que respeito as menções e
princípios, e forma? Era a grande dúvida a este respeito. No referido acórdão coloca-se o problema da
natureza jurídica da entidade. Por vezes os tribunais não tratam a situação com aperfeiçoamento o que
não se verifica no acórdão. O problema aqui é a conclusão. Os institutos públicos não podem deter
empresas públicas, contudo consideraram como tal para se sujeitar ao CPA. A partir do momento que
entidades privadas praticam atos administrativos coloca-se o problema de prever quando se aplica o
direito público e direito privado.
Aquando do projeto de revisão esta não era a redação. Contudo no artigo 2.º volta o problema.
Há a vantagem no nº 2. Sobre o nº1, ele acaba por ser mais amplo na medida que não faz depender a
aplicação do CPA de aplicação de poderes públicos de autoridade. Por outro aldo, parece circunscrever
28

aos casos em que o ato se refiram a uma entidade privado à aplicação dos princípios gerais,
procedimentos e atividade independentemente da sua natureza.
Assim, no que respeita ao âmbito de aplicação do CPA definido no artigo 2º nº 1 parece ser
de entender que os preceitos respeitantes aos princípios gerais procedimento e atividade administrativa
deverão ser aplicados a quaisquer entidades pública ou privadas que exerçam poderes públicos
de autoridade ou reguladas de modo específico por disposições de direito administrativo e que
portanto as disposições relativas ao funcionamento dos órgãos previstas no CPA tem a sua aplicação
circunscrita às entidades de natureza pública.
NOTA: O acórdão referido á muito importante, de uniformização de jurisprudência de 20 de

maio de 2010 + anotações de pedro Gonçalves + comentário de pedro Gonçalves também nos cadernos
justiça administrativa a propósito do projeto de revisão do CPA.
Conforme previsto nos artigos 56 e 57, a discricionariedade reconhecida no que se refere

a tramitação procedimental não pode por em causa normas injuntivas e deve respeitar os
princípios do procedimento administrativo, sendo que se tem entendido que a tramitação
procedimental prevista no CPA não pode, no essencial, deixar de ser cumprida.
A discricionariedade referida nestas disposições é, como toda a discricionariedade

administrativa, conferida conforme e nos termos da lei. Por exemplo, o responsável pelo
procedimento administrativo pode optar pela realização de uma audiência escrita ou oral . Conforme
o artigo 123 do CPA e nos termos previstos no 124 nº 1 CPA o órgãos responsável pelo procedimento
pode não proceder a audiência dos interessados. No entanto, fora dos casos previstos no 124 nº1 há o
dever realizar essa mesma audiência. Nos Casos em que a lei preveja a dispensa 124 nº1 pode optar
por dispensar ou não dispensa. Fora destes casos ele está totalmente vinculado, ele é obrigado a realizar
a audiência prévia. Esta discricionariedade é enquadrada pela legalidade
O Procedimento que iremos analisar é o procedimento comum previsto no CPA de ato

administrativo primário, que incide direta e imediatamente numa situação individual e concreta por
contraposição aos atos secundários.
Que fases? – tese clássica de Sandulli
1. Fase preparatória – inclui todos os atos de preparação do ato final

a. fase inicial ou de iniciativa
b. fase instrutória ou de instrução
c. fase de audiência prévia
d. fase de preparação direta de decisão
2. Fase constitutiva ou decisória – fase de tomada de decisão

29

3. Fase complementar ou integrativa de eficácia - atos e formalidades para que o ato produza
eficácia
2.2.1. A fase preparatória
O procedimento administrativo inicia-se de uma de duas formas nos termos do artigo 53 do

CPA: ou oficiosamente ou a solicitação dos interessados
2.2.1.1. A fase inicial ou da iniciativa
1. PROCEDIMENTO DE INICIATIVA OFICIOSA – o procedimento administrativo é

iniciado pelo órgão com competência para decidir sobre determinada matéria
a. Estes procedimentos quando deles resulte uma ato desfavorável ao seu destinatário
caducam no prazo de 180 dias nos termos do artigo 128 nº 6. Os prazos serão
contados em dias úteis conforme o artigo 87.º CPA
b. Neste caso deverá haver lugar a notificação dos interessados de inicio do

procedimento administrativo, avisando-os que são parte de uma relação jurídica
procedimental conforme o artigo 110.º CPA
i. Artigo 110 nº 1 – o inicio do procedimento é notificado às pessoas cujos
direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser lesados…
ii. O artigo 110 nº 2 terá algumas exceções à notificação do inicio do
procedimento- … nos casos em que a lei dispense e naqueles em que a
mesma possa prejudicar a natureza secreta ou confidencial da matéria…
2. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE HETERO-INICIATIVA – são iniciados

por entidades privadas ou públicas através da apresentação de um requerimento inicial nos
termos dos artigos 102 a 109 do CPA.
a. Os requerimentos iniciais devem ser apresentados pessoalmente por correio
registado, por transmissão eletrónica de dados (correio eletrónico, preenchimento de
formulários disponibilizados no site da entidade seguindo por esta via, figura do
balcão eletrónico, telefax e quando a lei o admita). São meios alternativos.
i. Estas formas de apresentação de requerimento estão presente no 104 nº 1
b. Os requerimentos iniciais devem observar os requisitos previstos no artigo 102.

i. Quando tal não aconteça ou o órgão com competência decisória convida o
interessado a corrigir ou o órgão de competência decisória supre
oficiosamente essas mesmas deficiências ou quando os elementos em falta
respeitem À não identificação do requerimento e ao carater inteligível ou
30
falta dele do pedido deverá esse mesmo requerimento ser liminarmente

rejeitado. Portanto, nesta terceira situação faltando um destes aspetos nem
se supre oficiosamente ou se convida a suprir rejeita-se o regulamento inicial
ii. Artigo 108
c. Sendo o requerimento inicial aceite o órgão com competência decisória deve

apreciar nos termos do artigo 109 quaisquer questões que obstem a uma decisão
ou a abertura de um procedimento administrativo.
i. Artigo 109 nº 1 – o órgão competente para a decisão final, logo que restejam
apurados os elementos necessários, conhece de qualquer questão que
prejudique o desenvolvimento normal do procedimento ou impeça a tomada
de decisão sobre o seu objeto e, nomeadamente, das seguintes questões:
1. A- incompetência do órgão administrativo
2. Caducidade do direito que se pretende exercer
3. Ilegitimidade dos requerentes
4. Extemporaneidade do pedido
ii. Assim, nos casos em que o pedido é extemporâneo, e que o direito que se
procura exercer caducou ou em que os requerentes não tem legitimidade
para apresentar o devido requerimento não há lugar a abertura do
procedimento administrativo.
iii. Já no caso em que o órgão junto do qual o requerimento foi apresentado é
incompetente deverá o mesmo nos termos do artigo 41.º enviar o
requerimento para o órgão competente não obstando esta circunstância à
abertura do procedimento administrativo.
iv. Um particular apresenta um requerimento junto da administração. Não é por
apresentar um requerimento que haverá a abertura do procedimento
administrativo. Há que ver se há algo que implique uma decisão pelo órgão
decisor.
Assim, não basta para abrir o procedimento administrativo a apresentação de um qualquer

requerimento, sendo, portanto, necessário que preencha os requisitos de artigo 102 e que não se
verifiquem nenhuma das situações com exceções da incompetência do órgão decisor previstas no
artigo 109.º.
Acresce, no entanto, uma outra exigência que se prende com os requisitos de que depende o
dever de decidir previsto no artigo 13º do CPA, ou seja, é necessário que o pedido seja inteligível
e tempestivo quando haja prazo que o requerente tenha um interesse próprio e atual que tenha
legitimidade conforme o 68 e que o órgãos ao qual o requerimento é apresentado seja competente sem
31
prejuízo do artigo 41.º mas também que a administração pública não tenha decidido sobre pedido
apresentado pelo mesmo requerente com idêntico conteúdo e fundamento no prazo de dois anos.

Portanto, “não existe dever de decisão quando, há menos de dois anos, contados da data da
apresentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um ato administrativo sobre o
mesmo pedido, formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos.”.
O último requisito prende-se com o facto que em causa esteja o exercício de uma competência
jurídico-administrativa que implique a aplicação de uma lei a uma situação individual e concreta.
Devendo haver lugar a abertura de procedimento administrativo é com referencia ao

requerimento inicial que são definidos os sujeitos da relação jurídico procedimental inclusivamente
os interessados nos termos do artigo 68 nº 1 do CPA que passam a ocupar no procedimento
administrativo uma posição jurídica caracterizada pelos deveres de colaboração e boa fé
procedimental conforme o artigo 60 do CPA de prova dos factos que alega, conforme 116 a 119 do
CPA e de pagamento de taxas que haja a pagar conforme artigo 133 e ainda de direitos: a ser
informado (art 11.º e 82.º a 85.º CPA), a ser ouvido (art.º 12 e 121.º a 124.º CPA) e direito a desistir
(art.º 131.º).
Os procedimentos administrativos de hétero-iniciativa devem ser concluídos no prazo de 90

dias uteis nos termos do artigo 128 nº1 e 87.º (contagem dos prazos).
Iremos agora analisar no âmbito da subfase da iniciativa um tronco comum entre

procedimento de iniciativa oficiosa e de iniciativa particular. Independentemente dos processos há
uma separação orgânica das funções de direção e promoção da tramitação administrativa a
desempenhar pelo responsável pelo procedimento e as funções de decisão que cabem ao órgão
com competência decisória. Ao contrário do que acontecia no anterior CPA, antigo artigo 86, o artigo
55.º do novo CPA prevê o dever de delegação do órgão por parte do órgão com competência
decisória no seu inferior hierárquico ou tratando-se de órgão colegial em membro do órgão ou
agente dele dependente das tarefas de direção e promoção da tramitação administrativa.
A delegação da competência prende-se com a transferência do exercício da competência. A

delegação no antigo CPA era facultativa. No novo CPA há uma obrigação de delegação e terá a
designação de responsável pelo procedimento. Regra geral, é obrigado a delegar mas no nº 2 esta
norma é afastada pelas designadas cláusulas de salvaguarda.
Contudo a obrigatoriedade de delegação de funções é como que uma processualizaçao do

procedimento administrativo e neste sentido é justificado pelo legislador, faz pelo mecanismo de
garantia de imparcialidade entre o órgão que decide e quem tem os interesses envolvidos:
Não há um contacto com os interesses, surgindo como garantia de imparcialidade

É também um mecanismo para um aumento da celeridade do procedimento
32
administrativo

Com a figura do responsável do procedimento teremos alguém que pelo andamento diligente
de varias fases que pretender chegar a uma decisão no prazo de 90 dias sob pena de responsabilidade
disciplinar. Funciona como forma de agilização das várias fases do procedimento administrativo.
Trata-se de uma obrigação. É obrigado a desconcentrar em inferior hierárquico ou membro

de órgãos colegial, mais não escolhe o poder que delega. Não é uma delegação de poderes típica. O
seu regime encontra compressões pelo seu caráter obrigatório.
Com a figura do responsável pelo procedimento administrativo o legislador procura garantir

a imparcialidade do órgão decisor relativamente aos interesses coenvolvidos no procedimento com os
quais contacta apenas indiretamente através do relatório do responsável conforme o artigo 126.º e por
outro lado garantir o andamento rápido e diligente das várias fases procedimentais uma vez que no
caso de incumprimento do prazo fixado para a sua conclusão poderá haver lugar a responsabilidade
disciplinar do responsável pelo procedimento conforme o artigo 128 nº 5.
O carater obrigatório desta delegação comporta diversos desvios em relação ao regime

jurídico da delegação de poderes dos artigos 44 a 50:
1. Não há em princípio ato autónomo de delegação

a. Uma vez que o responsável pelo procedimento deve ser notificado aos interessados
– 55 nº 5
2. O órgão decisor não tem a faculdade de escolher os poderes cujo exercício pretende delegar,
na medida em que são os poderes que a lei faz corresponder ao responsável pelo
procedimento.
3. A relação que se estabelece entre o órgão decisor e responsável não é delegação entre
delegante e delegado do artigo 49 na medida em que por forma a salvaguardar a
imparcialidade do órgão decisor não pode este emitir instruções no que se refere
`oportunidade dos atos praticados pelo responsável nem revogar ou substituir os atos do
responsável pelo procedimento com base em fundamentos de conveniência e oportunidade
2.2.1.2. A fase instrutória.
É a fase dirigida à averiguação dos factos relevantes a recolha de prova que permite identificar
valorar e comparar os interesses coenvolvidos no procedimento administrativo. O órgão instrutor
repõe todos os elementos necessários para que se forme devidamente a vontade de Administraçao.
Nesta fase não há qualquer discricionariedade da administraçao.
Princípios e deveres que regem a fase de instrução:
1. Principio do inquisitório – artigo 58 CPA

a. Contrapõe-se ao princípio do dispositivo
33

b. Exige da administração pública uma atitude procedimental ativa que se traduz na
possibilidade de iniciar oficiosamente o procedimento administrativo na
responsabilidade de promover a tramitação administrativa e na possibilidade de
mesmo em procedimento de hétero iniciativa requerer as diligencias que considere
convenientes
Como consequência do princípio do inquisitório resulta o dever previsto no artigo 115.º

nº 1 de averiguar oficiosamente todos os factos cujo conhecimento seja adequado e necessário à
tomada de uma decisão justa em prazo razoável
Mesmo no que se refere aos factos alegados pelos interessados e que lhes cabe provar não
deixa a administração de dever na falta de prova averiguar oficiosamente sobre os mesmos conforme
o artigo 116 nº1 .
A participação dos interessados no procedimento administrativo é também importante

devendo nos termos do artigo 116 provar os factos que alegam e nos termos do artigo 60 nº 2 dever
abster-se de recorrer a diligências inúteis e expedientes dilatórios. Também tem que haver boa-fé da
parte dos interessados.
c. Quando aos interessados seja solicitada a apresentação de documentos e estes não

serem necessários no caso de serem chamados a tomada de decisão não é dado
prosseguimento ao procedimento administrativo, artigo 19 nº 3
d. Os factos notórios não carecem de prova
e. Artigo 61 – devem ser privilegiados no âmbito de instrução a utilização de meios
eletrónicos – conjugar com artigo 14.º
Nos termos do artigo 117, o responsável pela direção do procedimento pode determinar aos
interessados a prestação de informações, documentos entre outros meios de provas. Contudo o nº 2
prevê a possibilidade de não prestar informações em determinados casos
Artigo 118 – forma da prestação de informações ou da apresentação de provas - conforme o nº 1,

a prestação de informações ou a apresentação de provas pelos interessados faz-se por escrito,
podendo, também ser feito oralmente, quando tal seja admitido, nos termos e condições que para o
efeito forem fixados.
Artigo 119 – falta de prestação de provas - nos termos do nº 2 a falta de cumprimento da

notificação é livremente apreciada para efeito de prova, consoante as circunstancia do caso, não
dispensando o órgão administrativo de procurar averiguar os factos, nem de proferir a decisão.
Artigo 120 – produção antecipada de prova

34
2.2.1.3. A audiência prévia dos interessados.

Traduz-se na concretização legislativa do principio da democracia participativa prevista no
artigo 2º da CRP e do principio da participação dos interessados no procedimento administrativo
nos termos do artigo 267 da crp.
O principio da participação está previsto n CPA nos artigo 12 e nos artigo 121ª 124.
Artigo 12.º - os órgãos da administração pública devem de assegurar a participação dos particulares,
bem como das associações que tenham por objeto a defesa dos seus interesses, na formação das
decisões que lhe digam respeito, designadamente através da respetiva audiência nos termos do
presente código.
Regra geral, a audiência prévia tem lugar no final da instrução. No entanto, isto não obsta a que
apos audiência prévia sejam praticados atos instrutórios através da realização de diligência
complementares.
O interessado é notificado para AP nos termos do artigo 122 devendo a notificação fornecer o
projeto de decisão em relação ao qual o interessado deve ser portanto chamado a pronunciar-se, mas
se quiser não se pronuncia. Nos termos do nº 2, a notificação fornece o projeto de decisão e demais
elementos necessários para que os interessados possam conhecer todos os aspetos relevantes para a
decisão, em matéria de facto e de direitos, indicando também as horas e o local onde o processo pode
ser consultado.
A audiência précia pode no entanto ser dispensada conforme os casos do artigo 124, devendo
a decisão de dispensa ser devidamente fundamentada por forma a assim se garantir o seu controlo.
Há um conjunto de situações inumeradas, taxativas. Só nestes casos se pode dispensar audiência
prévia. Fora dos casos em que a audiência prévia pode ser dispensada esta é obrigatória.
Nos termos do nº 1 alínea a, uma decisão urgente corresponde a um conceito relativamente

indeterminado, havendo uma certa liberdade de decisão.
E a sua falta inquina o ato administrativo praticado com um vicio de forma por preterição
de uma formalidade essencial, sendo a consequência jurídica associada a esses vicio a
anulabilidade, artigo 163 nº1. Há dois casos em que a consequência seja a nulidade 1)
procedimento administrativo contraordenacional nos termos do 32 nº 10 da crp, à audiência prévia
constitui um direito fundamental e portanto a sua preterição terá como consequência jurídica a
nulidade 2)
2.2.1.4 – Fase de preparação direta da decisão
Artigo 125 CPA – diligencias complementares – Após a audiência, podem ser efetuadas,
oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligencias complementares que se mostrem
convenientes.
35

Artigo 126 CPA – Relatório do responsável pela direção do procedimento – quando o responsável
pela direção do procedimento não for o órgão competente para a decisão final, elabora um relatório
no qual indica o pedido do interessado, resume o conteúdo do procedimento, incluindo a
fundamentação da dispensada audiência dos interessados, quando esta não tiver ocorrido, e formula
uma proposta de decisão, sintetizando as razoes de facto e de direito que a justificam.
2.2.2. A fase constitutiva ou decisória.
O responsável do procedimento chega a fase constitutiva depois de duas fases. A fase de

instrução, a ver do professor, é a fase capital na medida que aqui de acordo com o princípio da
completude material instrutória obtém todos os elementos necessários para a tomada de decisão.
A partir desta fase arranca um projeto de decisão.
É certo que o epicentro era a fase de audiência prévia dos interessados e de facto é aquela que
consagra de forma mias explícita e decidida essa participação. Não há uma rutura epistemológica.
Deve de haver congruência. Uma da melhor forma de revelar o princípio da boa administração tem
que haver harmonia e conformidade com o material instrutório. O responsável do procedimento não
pode praticar um ato que se divorcia dos elementos apurados na fase instrutório. É já sinal de algum
vício. “A letra tem que bater com a caneta”. Dai a importância de todo o procedimento. Vejamos que
a fundamentação do ato não pode ignorar os elementos determinantes e significativos que apurados
na fase instrutória conduziram a fase decisória.
Artigo 127 – decisão do procedimento – salvo se outra coisa resultar da lei ou da natureza das
relações a estabelecer, o procedimento pode terminar pela prática de um ato administrativo ou pela
celebração de um contrato.
Esta é a forma típica e essencial. Há, contudo, formas atípicas e patológicas:
 Omissão legal
Uma forma atípica será uma omissão ilegal. O CPA, na sequência do CPTA, eliminou a
figura de indeferimento tácito e, portanto, expirado o prazo legal da tomada de decisão é
conferido ao interessado a possibilidade de usar os meios de tutela administrativa e jurisdicional.
Nestes últimos a ação que leva a pratica do ato. Contudo o CPA acrescentou nos artigos 184 a
possibilidade de usar, para além de meios judiciais, meios administrativos, nomeadamente a alínea b.
O CPA vem prever para além dos meios judiciais para reagir a uma omissão ilegal, há a possibilidade
de usar a reclamação e o recurso administrativo, nos termos do artigo 184º n.º 2
O prazo encontra-se no artigo 128.º, salvo outro prazo em lei especial. O prazo geral é o de
36
90 dias. Se o órgão decisor não praticar o ato no prazo não terá relevância jurídica forte de invalidade.
A invalidade decai para mera irregularidade o que não significa não haver um processo de

responsabilidade civil ou processo disciplinar presente no artigo 128 nº 5. Os procedimentos de
iniciativa particular dura 90 dias. Os de iniciativa oficiosa caducam na ausência de decisão no prazo
de 180 dias conforme o nº 6 do artigo 128.º.
 Atos tácitos – artigo 130.º CPA
Outra forma atípica e patológica poderá ser a que se encontra prevista no artigo 130 porque,
ainda que de forma tímida, se reconhece o deferimento tácito ou ato silente conforme o nº1. O ato
silente produz os mesmos efeitos do ato expresso. A ação de condenação deveria ser aplicada ao
indeferimento e ao deferimento, eventualmente aplicando sanções pecuniárias compulsórias ou
processo urgente. Contudo, Colaço Antunes não vê razão para que aquilo que não teria obtido
mediante ato expresso se concretize. Qual a razão?
 Questões que prejudiquem o desenvolvimento normal do procedimento – artigo 109 n.º

1
Outra forma atípica de por termo ao procedimento administrativo prende-se com o caso da
artigo 109 nº 1 CPA em que órgão responsável pelo procedimento não chega a apreciar uma pronúncia
de mérito sobre o objeto do procedimento. O termo normalmente usado em processual civil é de
absolvição da instância do processo judicial.
Quando se trata de incompetência do órgão administrativo teremos que relacionar com o

artigo 41.º. É quase um regime semelhante ao direito processual. Para além da incompetência do órgão
referimos a caducidade do direito que se pretende exercer e em terceiro quando o autor não tem
legitimidade e em quarto lugar a extemporaneidade do pedido.
Imagine-se que abre um procedimento concursal e se fecha o procedimento e gera o

descontentamento dos concorrentes. O arquivamento numa fase interna opõe-se a um arquivamento a
entidade que pertence o órgão. Os interessados já criaram expectativas quanto a prolação da decisão.
Neste caso trata-se de ato administrativo e como lesa interesses é contenciosamente recorrível.
 Homologação
Outra forma de por termo ao procedimento é através da figura da homologação. Tanto pode
constituir uma homologação de por fim ao procedimento, neste caso a homologação é a decisão que
põe termo ao procedimento.
Há outras situações em que a homologação é integrativa de eficácia de uma decisão que foi
tomada, o júri já tomou a decisão. É um ato integrativo de eficácia. Outra coisa é quando esta constituiu
37
o termo do procedimento nomeadamente em situações que versa sobre um parecer. Um visto com a

respetiva assinatura estamos perante ato administrativo. Mas nem todas as homologações são
integrativas de eficácia.
2.2.3. A fase complementar ou integrativa da eficácia.
É uma fase móvel. Embora esta fase integrativa opere após a fase constitutiva pode assim não
ser. Há situações em que o ato integrativo de eficácia se situa na formação de decisão. Pode haver atos
integrativos de eficácia anteriores à fase constitutiva. Em regra, é uma fase posterior à fase constitutiva.
2.2.3.1 Tipos de atos integrativos.
O ato acabado de praticar, na fase terminal, está, em principio pronto a vestir. É um ato válido
pois não há alteração ao conteúdo, contudo o ato não está em condições de desencadear a sua
eficácia jurídica. Para tal há atos instrumentais que afastar obstáculos a operatividade imediata do
ato. Estes atos não acrescentam nada ao conteúdo nem a validade. Portanto, estes atos integrativos de
eficácia podem ser da responsabilidade da administração ou residualmente da responsabilidade dos
particulares:
1. Quando são da responsabilidade da administração referem-se a fase de controlo,

nomeadamente a autorizações ou os vistos como o do tribunal de contas um pouco atípico por
ser órgão jurisdicional cuja função é fiscalizar a legalidade orçamental dos atos
administrativos do orçamento. Este atos são atos destinados a fiscalizar a legalidade do
conteúdo do ato escolhido. No caso das aprovações para além da aprovação da legalidade
fiscaliza-se o mérito, oportunidade e conveniência.
2. Há ainda atos integrativos da responsabilidade dos particulares. O regime do contrato de

trabalho em funções públicas. Antes não celebravam contrato. Era um ato de administração.
Agora está sujeito a um contrato. Para estas categorias residuais como militares e juízes
continua-se a aplicar a nomeação. Era necessário a declaração do interessado a aceitar a
nomeação e só com esta se produzi efeitos jurídicos. Um outro exemplo poderá ser o
pagamento de taxas ou depósito de uma caução que desencadeiam a eficácia do ato
propriamente dito.
2.2.3.2 Comunicação dos atos administrativos
Comunicação do conteúdo do ato aos interessados: que relevância atribuir?
Em termos de eficácia do ato administrativo, a regra geral do artigo 155 prevê que o atos
administrativo produz efeitos desde a data em que é praticado, salvo nos casos em que a lei ou o
próprio ato lhe atribuem eficácia retroativa, diferida ou condicionada.
Há duas formas de comunicar os atos administrativos:

38
1. Publicação

Nos termos do artigo 159 nº 1, a publicação dos atos administrativos só é obrigatória quando
exigida por lei. Quando haja a falta de publicação do ato legalmente exoigida implica a ineficácia do
ato.
2. Notificação
Na expressão do artigo 160, o atos administrativos constitutivos de deveres ou encargos

só são oponíveis a partir da notificação. Continua a considerar que estamos perante atos recetícios
os atos impositivos constitutivos de deveres encargos, ónus que impões restrições ao interesses
legalmente protegidos carecem de notificação sob pena de eficácia do ato. É uma condição de eficácia
do ato.
Os atos administrativos devem ser notificados aos destinatários nos casos do nº 1 do

artigo 114.º.No nº 2 do artigo estão previstos os elementos que devem constituir a notificação do ato
administrativo. Quanto ao prazo de notificação, quando tal não esteja fixado na lei os atos
administrativos devem ser notificados no prazo de 8 dias nos termos do nº 5 do artigo 114.º do CPA.
Pode haver um ato que produza efeitos desfavoráveis que não sejam estes atos constitutivos
de deveres. São atos que exigem a colaboração do destinatário. Há casos em se traduz em condição
oponibilidade, a expressão do artigo 132 do antigo CPA não era clara mas este artigo é menos claro
ainda. Se se entender que a notificação destes atos constitutivos de deveres encargos, ónus sanções
não carecem de notificação para produzir efeitos jurídicos externos a notificação será uma condição
de inoponibilidade de produção de efeitos negativos do ato. Esta conceção tem mais eco na letra do
texto. Então seria necessário dizer que quando se fala de eficácia esta é externa e visa desencadear
efeitos jurídicos externos, afastando os obstáculos que impeçam a sua operatividade imediata e por
isso é que não definição de ato administrativo é aquele que Texto. Ato administrativo é o que produz
efeitos externos. Contudo a doutrina alemã distingue ainda a eficácia interna do ato. O conteúdo
regulador do ato administrativo é obrigatório, tem força vinculante para os destinatários quando se diz
que um ato nulo.
Quando se diz que um ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos não produz qualquer
eficácia interna mas podem ter eficácia externa. O ato nulo padece de vícios graves. Outra coisa é a
eficácia externa um ato não pode padecer de vícios muito graves. Um ato que padeça de vícios graves
produz alguns efeitos externos nomeadamente abrir a responsabilidade tutela judicial ou da
responsabilidade civil. Mas mesmo que não se admita que produz efeitos, o ato nulo produz sempre
resultados juridicamente relevantes.
Qual o objeto do processo cautelar do pedido de suspensão de eficácia de ato que ano produz
efeitos jurídicos? Tem algum sentido? Ele produz efeitos de facto, resultado juridicamente relevantes
e estes efeitos são objetos quer do pedido cautelar quer do principal.
39

Importa referir o artigo 268 nº 3 da CRP, notificação aos interessados na forma prevista na
lei. Aponta para um principio de universalidade ainda que mitigado quando se diz na forma prevista
na lei.
3. A validade do ato administrativo. 3.1. Noção e carateres. 3.2. Tipos de invalidade: anulabilidade
e nulidade. 3.3. Requisitos de validade do ato administrativo.
3. A validade do ato administrativo
3.1 Noção e carateres
O que é um ato válido?
É a qualidade do ato praticado em conformidade com as normas jurídicas que disciplinam

essa forma de atuação da administração. é a aptidão intrínseca do ato para produzir os efeitos
correspondentes ao tipo legal a que pertencem em virtude da conformidade com o OJ.
Vicio: um ato é praticado em desconformidade com as NJ em função do interesse publico

disciplinam essa forma de atuação.
A invalidade do ato tem como parâmetro de referencia o bloco de normatividade geral, de

juridicidade. Atualmente utiliza o principio da juridicidade. As normas vão desde normas
comunitárias, normas constitucionais, normas internacionais, normas de legislador ordinário,
regulamentos, princípios que regem a atividade administrativa. Quando há um vicio o ato é anulável.
Embora a jurisprudência é severa em relação aos princípios da atividade administrativa só devendo
invalidar o ato quando são violações grosseiras o que aprece errado para o professor. Pode haver
também vícios de mérito em que o tribunais não são responsáveis de os averiguar artigo 3.º CPTA. O
artigo 185 nº 3 prevê que as impugnações podem ter como fundamento a ilegalidade ou inconveniência
do ato. é uma das vantagens pois o órgão administrativo aprecia quer o mérito quer a legalidade. Há
que ter em conta que que há vícios validantes e não invalidantes.
Os vícios invalidades podem ser mais ou menos graves e nesta função pode dar lugar a
nulidade ou quando menos graves a mera anulabilidade. Mas há vícios não invalidantes. Esta
invalidade decai para um mera irregularidade. Se o procedimento não for concluído no prazo legal
estabelecido pode haver responsabilidade mas não invalidade Do ato
O que é a invalidade de um ato?
É a inequalidade do ato praticado em desconformidade com as normas jurídicas. É a

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inaptidão intrínseca do ato para produzir de forma estado para produzir os efeitos em virtude da sua
desconformidade com a ordem jurídica.

• Ato que é praticado em desconformidade com a ordem jurídica que regula
este tipo de atuação da Administração e consequentemente não produz efeitos
jurídicos.
• Inaptidão do ato para produz os efeitos jurídicos típicos da categoria do ato

a que pertence – desconformidade com o ordenamento jurídico.
3.2 Tipos de invalidade: anulabilidade e nulidade
Os dois tipos de invalidade essenciais no OJ são:
1. Anulabilidade – regra no direito administrativo

a. Ideia de sistema de administração executiva e estabilidade das relações jurídico
administrativas
b. Estabilidade e certeza jurídico
i. Os atos nulos criam uma situação de instabilidade quer para administração
ou particulares podendo haver um terceiro a todo o tempo que recorre
A doutrina começa a questionar isto porque não haver um prazo como nos planos urbanísticos em
que o prazo é de 10 anos
2. Nulidade
“No nosso direito, a nulidade tem carácter excecional; a anulabilidade é que tem carácter geral. (…)
Porquê? Por razões de certeza e de segurança da ordem jurídica. Não se poderia admitir que, dado
o regime da nulidade (…) pairasse indefinidamente a dúvida sobre se os atos da Administração são
legais ou são ilegais, são válidos ou inválidos. (…)
Em conclusão, a regra é a de que o ato inválido é anulável: se ao fim de um certo prazo ninguém
pedir a sua anulação, ele converte-se num ato válido, isto é, fica sanado.” (Freitas do Amaral, Curso
de Direito Administrativo, vol. II)
Regime jurídico da Nulidade:
Atualmente o artigo 161.o do CPA, verificamos que o legislador foi generoso em termos de
direito comparado em que noutros ordenamentos não há tantas situações de nulidade. Embora tenha
desparecido outro tipo de invalidade que é a inexistência do ato não obstante continua a fazer
referencia não só a nulidade mas também à inexistência. O artigo 50 nº1 é um desses exemplos. O
41
CPA não contempla este tipo de invalidade que é a inexistência. Enato o que as distinguia?

No anterior CPA no artigo 133 diferentemente do que acontece com o artigo 161, distinguia
dois tipos de nulidade: por natureza e por determinação legal. A nulidade por natureza eram aqueles
atos que faltam elementos essenciais. As nulidades por determinação legal são as que vinham
referidas. Poderia haver nulidades para alem das que vinham definidas no artigo 133.º.
O que é faltar o elemento essencial do ato está ligado ao momento significativo da formação
do ato. Há nulidades por natureza vem integradas agora nas nulidades por determinação legal
conforme o 161.º. Por um lado a jurisprudência nunca densificou bem a nulidade por natureza.
Por outro lado prende-se com razoes de segurança e certeza jurídica, conforme 161 nº 2 alínea
j. outro exemplo seria a carência de poder. Não havia norma que atribuísse a qualquer entidade
administrativa a competência para obter o efeito pretendido pelo autor do ato. o que fez o Cpa? Os
atos inexistentes eram por vezes remetido por certa doutrina para as nulidades por natureza.
Colaço Antunes entendia que haveria que fazer uma distinção. Mesmo admitindo que um ato
nulo não produz efeitos jurídicos o que o caracteriza é que produz efeitos de facto juridicamente
relevantes. O ato inexistente não produz efeitos nem factos jurídicos relevante. Os atos inexistentes
não produzem quaisquer efeitos jurídicos nem qualquer resultado juridicamente relevante.
O legislador faz uma enumeração exemplificativa. O aspeto do desvio do poder é novo.

Quando a administração ao invés de prosseguir o interesse primário pelo privado é nulo. – artigo 162
Declarar a nulidade só pode ser feito para tribunais administrativos ou órgão

administrativo competente com competência de controlo. Uma coisa é conhecer outra é declarar.
Os tribunais administrativos declaram com força obrigatória geral. Mesmo quando admitimos que
um órgão administrativo com poderes de controlo competentes para a anulação tem que haver um
mínimo de procedimentalidade.
A administração não pode ter o ato como nulo sem ouvir o destinatário. Tem que se notificado
tem que haver alguma audiência previa, auscultação da pessoa que possa vir a ser lesada.
Os atos nulos podem vir a produzir efeitos putativos que se justificam pelo decurso do
tempo e também pela relevância dos principio da boa fé proteção da confiança proporcionalidade
desde que associados ao decurso do tempo. Será razoável declarar a nulidade do ato ao fim de 30 ano?
A pessoa já construiu as expectativas. Onde se encontram as expectativas. Os efeitos jurídicos são
efeitos mais radicais que os do ato meramente anulável.
Prof. Colaço acha que o acto nulo produz efeitos.
Se não houvesse porque haveria uma declaração de nulidade?

42
Efeitos reais produzem.

Uma coisa é os efeitos pretendidos pela Administração outra é os efeitos reais que
produzem
art. 162.º/1 CPA – “O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da
declaração de nulidade.”
Art. 134.º/2 CPA – “A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser
conhecida por qualquer autoridade declarada pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos
administrativos competentes para a anulação”
Regime jurídico da Anulabilidade:
Falemos de um ato que padece de vícios menos graves mas apesar disso produz efeitos e
vincula os seus destinatários. Um ato meramente anulável é um ato que apesar de tudo é eficaz.
Contudo há uma diferença. O prazo de impugnação contenciosa está presente e no artigo 58.ºCPTA e
168 CPA. Os atos anuláveis são atos que padecem de vícios. No CPA são atos que padecem de vicio.
O artigo 168 do CPA veio estabelecer prazo diferentes: 6 meses ou no caso de invalidade
de erro do agente desde momento de cessação do erro desde que não tenha decorrido 5 anos.
Anteriormente a administração disponha do mesmo prazo. Agora o prazo de impugnação contenciosa
é diferente do prazo para a administração anular um ato inválido. O regime dos atos anuláveis está
previsto no artigo 163.º salienta-se o nº 2.Há um prazo para a impugnação.
3.3. Requisitos de validade do ato administrativo
Requisitos de validade do ato:
O que são ? são as exigências que a lei coloca a cada um dos elementos que compõe a
estrutura do ato. Se assim é não será aconselhável então em primeiro não deveremos saber os
elementos da estrutura do ato. Há que saber a sua estrutura para depois se perceber os requisitos de
validade.
1. Elementos subjetivos
a. São por um lado o órgão administrativo competente para praticar o ato
b. Destinatários do ato
i. Hoje a relação jurídicos administrativo é atualmente uma relação
poligonal. Nos planos urbanísticos uma fabrica de tintas pode afetar um
conjunto considerável de destinatários. Projetam-se efeitos não só na
esfera jurídica do destinatário direto do ato mas na de terceiro
43
2. Elementos objetivos

a. Conteúdo – alterações jurídicas que o ato vai ocasionar não só no OJ ma também
na esfera jurídica dos destinatários
i. capacidade e suscetibilidade de impor alterações no ordenamento
jurídico.
b. Objeto – pode ser tridimensional

i. Pessoa – coletiva ou particular
ii. Coisa – declaração de um imóvel de interesse pública ou expropriação
de um imóvel por utilidade pública
iii. Atos – como anulação revogação, tem como objeto outros atos
anteriores
3. Elementos formais
a. Tem que ver com a formação e expressão da vontade explicita no ato
administrativo que pode ser fundamentalmente de dois tipos
i. Forma
1. A regra dos atos é a de serem praticados por escrito – 150 nº 1
– coma exceção prevista dos atos praticados por órgãos
colegiais – 150 nº2;
2. Modo de exteriorização do ato
ii. Formalidades
1. São todos aqueles requisitos necessários a uma correta
formação da decisão administração; tramitação, garantias dos
particulares que acompanham as fases
2. tem a ver com o cumprimento de regras procedimentais
relativas à correta formação do ato.
Correta formação da vontade da Administração.
Tem-se que cumprir as várias regras procedimentais:
a. Formalidades anteriores à prática do acto

b. Formalidades relativas ao momento em que o acto é
praticado
4. Elementos funcionais
a. Um ato administrativo é sempre orientado pelo fim que lhe é cometido pela lei.
o interesse público é definido heteronomamente pelo legislador. Mas o problema
é saber quando se determina um interesse público
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i. Que pressuposto? Quando numa circunstancia previamente definida na

lei uma vez verificada na realidade essa circunstancia previamente

definida que depois receba assistência na vida pratica. A existência do
interesse público real pode obrigar a administração a praticar uma to.
Não basta a previsão normativa de um conjunto de circunstancia é
necessário que a situação definida normativamente se verifique na vida
prática e desencadeie a necessidade da administração praticar um ato.
O ato tem a ver com o fim que a lei estabelece e obriga a Administração a realizá-lo. Não tem
discricionariedade quanto aos fins:
 fim
 competência
 deve respeitar os princípios fundamentais da atividade administrativa
Quanto a isto a Administração não tem discricionariedade. Há que distinguir o fim

legal do fim real. Os interesses públicos revelam-se a partir de situações de facto da vida que se
identificam com previsões legais. Obrigam a Administração a agir e a praticar o acto administrativo.
Pode acontecer que o fim legal não coincida com o fim real.
Aqui há desvio de poder
Ex: em vez de construir um hospital constrói um campo de futebol.
Desconformidade: desvio de poder.
Vício típico da atividade administrativa discricionária.
Continuação da aula anterior. 4. A invalidade e os vícios. 4.1. Os vícios do ato: uma leitura clássica:
vícios orgânicos, vícios formais e vícios materiais. O caso especial dos vícios da vontade.
BIBLIOGRAFIA: COLAÇO ANTUNES, A Ciência Jurídica Administrativa, Coimbra, 2012, pp. 329-
338; 350-354; 357-390; FREITAS DO AMARAL, Curso..., vol. II, op. cit., pp. 381-402, 442-458;
ROGÉRIO SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pp. 180-191 e 237-309; VIEIRA DE
ANDRADE, "Validade", in DJAP, vol. II, pp. 581-592; MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito
Administrativo Geral, op. cit., pp. 152-188. AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito
45
Administrativo, Coimbra, 2015, pp. 262-277 e 280-304.

Requisitos de validade quanto ao sujeito:
Interessa o autor do ato, o órgãos administrativo que pratica o ato que tem que estar inserido
numa pessoa coletiva de direito público. Tradicionalmente os requisitos de validade quanto ao sujeito
eram as atribuições e competências. Em primeiro lugar era a exigência de um órgão inserida numa
pessoa coletiva de direito publico dotada de atribuições pro efeito, o órgão da pessoa coletiva que
pratica o ato tem que ser o órgão com competência. Se não for assim pode haver incompetência
absoluta e relativa.
1. Atribuições
a. Atribuídas à pessoa coletiva
2. Competências
a. Principio da especialidade
i. Para realizar a atribuições que faz parte
+
3. Legitimação
a. É um terceiro requisito que acrescenta colaço. O órgão tem que estar legitimado
para o exercício da competência
i. Investidura do titular da ordem
ii. Cumprimento de regras do quórum dos órgãos colegiais
iii. Autorização constitutiva de legitimação para agir
iv. O titular do órgão não pode estar nas situações previstas no artigo 69.º ,
não pode estar numa situação de impedimento
v. O órgão deve praticar o ato num determinado período de tempo sob pena
de não poder fazer posteriormente
Requisitos de validade quanto ao objeto e conteúdo
Sobre o objeto recaem os efeitos do ato administrativo.
1. Existência
a. Possibilidade de facto – existência de facto de objeto
2. possibilidade jurídica
a. suscetibilidade realização jurídica de determinada disposição legal em função do
objeto
3. Determinação
a. O objeto tem que ser individualizado
46

Requisitos quanto ao conteúdo
1. Atos essencialmente vinculados

a. O conteúdo do ato tem que ser o mesmo conteúdo que a lei define para prática
daqueles atos
b. Não tem grande liberdade de modelação
2. Atos de natureza discricionária

a. Certa abertura na estatuição, certa margem de apreciação
b. O objeto tem que ser certo e possível, válido
c. Não se verificam pressupostos tao apertados como acontece relativamente aos atos
vinculados
Requisitos formais
São os requisitos necessários a formação e expressão da vontade explicita de ato

administrativo. A forma é o modo de exteriorização legal. Em regra, a forma é escrita nos termos do
artigo 150 nº 1. Devem ser praticados por escrito desde que não previsto por lei especial. Mas há uma
exceção no nº2 só é obrigatória para os atos dos órgãos colegiais quando a lei o consignar. Esta regra
da forma escrita decai para certo nível no caso dos atos dos órgãos colegais, tem que se incluídos na
aprovação da ata que é o elemento integrativa de eficácia, conforme o artigo 34º nº 6.
Por outro lado, o ato deve conter as menções obrigatórias do artigo 151.º do CPA.
Ainda quanto a forma o ato pode assumir forma simples ou solene. No fundo assume forma
solene quando a lei prescreve um modelo especial, um modelo legal mais exigente. Numa forma
simples não há prescrição do modelo legal pela lei. Se um ato assume a forma de portaria ou decreto
já temos uma forma solene do to. Depende da exigência do modelo legal do ato prosseguido.
Requisitos de formalidades:
São regras procedimentais, dos requisitos necessários À correta formação da decisão

administrativa, dos trâmites do procedimento, das fases e dos atos a adotar em cada uma dessas fases.
Quando há um procedimento administrativo é mais fácil detetar vícios formais. O código do
procedimento não implica uma única tramitação. Vejamos o caso do artigo 56.º. há uma influencia do
procedimento administrativo italiano. Portanto, tem que haver um interpretação restritiva do principio
da adequação procedimental. A atribuição ao responsável do instrutor de uma certa margem de
decisão do procedimento pode ferir as garantia procedimentais do arguido no caso do procedimento
disciplinar. Há que ter em conta o tipo de procedimento administrativo essencialmente os de natureza
47
sancionatória.
1. Formalidade essenciais anteriores à prática do ato

Formalidades essenciais ≠ Formalidades não essenciais
Só estas constituem requisitos não são requisitos de validade de validade
Todas as formalidades exigidas por lei
Só estas constituem requisitos de validade ato administrativo. Uma formalidade essencial

é toda aquela exigida por lei e só estas é que constituem requisitos de validade do ato administrativo,
salvo em 3 situações
1) Preterição de uma formalidade interna ou burocrática – incumprimento

do prazo do procedimento – artigo 128 – o facto do órgão administrativo
competente não praticar o ato não invalida o ato, é um vicio não
invalidade, cai para irregularidade, tem relevância jurídica para efeitos
disciplinares e de responsabilidade civil conforme nº 5 do 128.º
2) Quando a própria lei dispensa o cumprimento da formalidade essencial e
os termos a dispensar
1. Artigo 124 do CPA que tem como epigrafe a dispensa da audiência
dos interessados
3) Quando a inobservância ou preterição da formalidade essencial não
impede a realização do fim que a lei tinha em vista ao exigir a formalidade
essencial no momento adequado.
1. A formalidade essencial degrada-se em formalidade não essencial,
sempre que haja a preterição não invalida o fim que a lei tinha em
vista
Há distinguir as formalidades supríveis e insupríveis As formalidade essenciais supríveis são

que não tendo sido praticadas no momento do adequado ainda é possível a sua correção atual sem
prejuízo do objetivo que a lei tinha em vista. Já as insupríveis não tendo sido praticadas no momento
adequado o objetivo que a lei tinha em vista não são cumpridos e são remediadas posteriormente.
Supríveis – não sendo praticadas no momento que a lei estabeleceu podem ser remediadas em
momento posterior não prejudicando o objetivo que a lei tinha ao exigir aquele momento.
Insupríveis – quando a falta dessa formalidade essencial no momento adequado prejudica a
realização do objetivo que a lei tinha ao exigir aquele momento.
A doutrina e jurisprudência vinham a enunciar uma teoria que é a do principio do aproveitamento

do ato que recebeu consagração no artigo 163 fundamentalmente no nº 5 nas suas três alíneas. A
doutrina tinha vindo a defender que um ato meramente anulável é essencialmente vinculado o que
48
significa que o principio do aproveitamento não se verifica a atos nulos e discricionários e desde que

o conteúdo do ato estivesse de acordo com as normas de direitos substantivo aplicáveis e mais que
isso desde que o conteúdo do ato não pudesse ser outro que não o que o ato acabou por adquirir,
traduzindo uma ideia de direito alemão. O ato teria que ser anulável, essencialmente vinculado e
conteúdo do ato apesar da preterição da formalidade não poderia ser outro que aquele que adquiriu. O
conteúdo do ato seria o mesmo.
Refletindo, para que que o juiz anule o ato mesmo cumpridas todas formalidades essenciais
aquele ato só poderia ser este e é um ato materialmente bom. Mais o particular não teria grande
vantagem porque se tratando de um vicio formal e procedimental a administração poderia praticar a
repetição ao to expurgando o vicio mas com o limite inultrapassável que era a tutela judicial do
particular. O juiz não deveria deixar de anular o ato sempre que o particular em obséquio aos principio
da tutela jurisdicional efetivo retirar vantagem. Poderia haver vantagem em o interessado colocar uma
ação. Ao anular o ato a administração tem oportunidade fazer uma nova ponderação e por isso de
alterar o ato.
A lei faz eco da ficção que o conteúdo do ato seria sempre aquele. A duvida está aqui. Não se
pede ao juiz o que não pode fazer em prognose. O juiz tem que imaginar se a formalidade tivesse sido
praticada. Nem sempre é possível ao juiz sobretudo se for procedimental que pondere os interesses
juridicamente relevantes envolvidos. Como imaginar que o conteúdo do ato acabou por ter quando
não cumprida a formalidade essencial.
Os vícios formais ou procedimentais são sintomáticos de vícios materiais. Pode insinuar um

desvio material. A leitura que é muito corrente. Havendo uma atividade administrativa com fases
importantes com a instrutória e audiência prévia a legalidade administrativa não é puramente fornal.
Uma decisão administrativa só é boa se estiver de acordo com as regras definidas na lei e no
procedimento. A decisão só é material boa. É uma ilegalidade material. A ideia que um vicio formal
é apenas formal é uma visão redutora porque pode ser elemento sintomático de vícios de natureza
material e com a bondade do conteúdo do ato.
2. Formalidades relativas a prática do ato

a. Fundamentação do ato
i. No anterior CPA 124 a 126
ii. Atualmente encontra-se no 162 a 164. Não há grande novidade para além da
alínea e)
A fundamentação é uma declaração contida no ato por intermedio Da Qual o autor do ato
expõe os fundamentos de factos e de direito que presidiram àquela decisão. Aliás está dito
expressamente no artigo 153 nº 1. Ode haver fundamentação por remissão que do órgão decisor remete
para um parecer constante do procedimento. É a 2ª do nº 1 do artigo 153.º pode ser mera declaração
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de concordância que constituem parte integrante do respetivo ato.

Outro aspeto a esclarecer é a distinção entre justificação e motivação. No direito italiano ou
francês, a constituição artigo 268 nº 3 2ª parte e 153 aponta no sentido de todos os atos administrativos
carecerem de ser fundamentados, essencialmente de natureza discricionária. A fundamentação é
particularmente necessária nos atos desfavoráveis e discricionários.
Por vezes há a remissão para um parecer. Ao atual CPA criou a figura do responsável pelo
procedimento. E na maioria dos casos o responsável do procedimento não coincide com o responsável
pela decisão final e por isso o responsável do procedimento tem que apresentar o relaorio nos termos
do artigo 126.
A motivação só se aplica aos atos discricionários. A justificação é uma indicação sobre o fim
sobre os pressupostos que são circunstancias de facto que vem previstas na hipótese legal que uma vez
verificadas na vida real uma obrigação a administração a pratica do ato. tem uma vinculação com os
atos vinculados.
Justificação – identificação acerca do fim do ato, ou seja pressuposto de facto.
Motivação – a fundamentação dos atos deve incluir os motivos.
Interesses mais significativos para que o órgão administrativo tenha produzido o ato com
determinado sentido e alcance, com determinado conteúdo. Tem mais que ver com os atos
administrativos discricionários
Os motivos são os interesses que foram introduzidos e são determinantes para o conteúdo do
ato administrativo praticado pelo órgão competente. Tem que haver uma legalidade material. É
necessário conhecer é necessária uma conceção material. O destinatário do ato deve conhecer e ficar
persuadido sobre a justeza dos interesses para a prolação da decisão. Estamos numa conceção não só
formal mas material. Assim, a fundamentação deve ser uma síntese entre a dimensão formal e a sua
dimensão material. O próprio CPA insinua isso no 153 nº1, ligando os pressupostos de facto e os
pressupostos de direito. a jurisprudência tem optado por uma conceção formal.
24 de março de 2015:
5. A eficácia do ato administrativo e os seus requisitos. 5.1. Eficácia interna e eficácia externa do ato.
5.2. Suspensão e cessação da eficácia. BIBLIOGRAFIA: COLAÇO ANTUNES, A Ciência Jurídica
Administrativa, op. cit., pp. 391-421; FREITAS DO AMARAL, Curso..., vol. II, op. cit., pp. 403-418;
459-462. MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral, op. cit., pp. 152-188; pp.
205-206.
50

A lei faz equivaler à falta de fundamentação uma fundamentação que seja contraditória
obscura ou insuficiente, conforme o artigo 153 nº 3. O professor considera uma solução bastante
exigente.
Apesar de não estar consignado um principio de fundamentação há que conjugar o artigo 268
nº4 da crp com o artigo 152.º que faz alusão aos atos que devem ser fundamentados. A grande maioria
dos atos administrativos devem ser fundamentados. A ausência de fundamentação trata-se de um vicio
formal. A jurisprudência tem feito uma interpretação formalista quando o interlógico seja
compreensível a um destinatário normal.
Colaço Antunes entende que deve de haver complementaridade metre fundamentação

substancial e fundamentação formal. Há um nexo relacional entre a justificação de facto e de
direito. Este nexo deve ser dirigido pelo princípio da proporcionalidade no sentido na fundamentação
ainda que deva ser sucinta e mais completa possível sem grandes contradições e compreensível a um
destinatário normal. O interloigico jurídico deve ser entendido não ignorando os elementos constantes
do procedimento nomeadamente na fase instrutória. Este interlógico jurídico deve ter um
preenchimento, um conteúdo de natureza material, de forma a que o destinatário comum perceba não
só o que foi decidido mas os interesses e facto significativos para compor o conteúdo daquele ato. A
fundamentação tem uma função é de certa maneira ser o elemento enunciador do principio da boa
administração no sentido em que a decisão deve estar em harmonia com o material instrutório.
O professor vê a fundamentação como um elemento expressivo da co-administraçao. A decisão deve
ser o reflexo do material instrutório. Novamente a letra tem que bater com a caneta.
Se a fase instrutória for bem feita, há um projeto de decisão. É a fase capital do procedimento
administrativo, para alem desta função que não se vê muito referida na doutrina pode ser um elemento
sistemático de outros vícios como o desvio de poderes, a violação da lei. Pode ter consequências num
aspeto relevante pois podendo haver um vicio formal de fundamentação como enunciador de outros
vícios pode voltar a rever o ato e repeti-lo com o mesmo conteúdo.
Muitas vezes o particular não ganharia grande coisa com a impugnação contenciosa do ato e
por outro lado no cpa anterior só produzia efeitos para o futuro e de certa maneira veio enriquecer o
dever de fundamentação.
Outra vantagem, o destinatário do ato tem que ficar convencido da vontade material,
formal e jurídica da decisão. Contribui para a clareza transparência da atividade administrativa.
Assume-se como garantia do particular com garanta para efeitos contenciosos. O particular pode
consultar o dossier onde está contido o procedimento administrativo e uma das questões que pode
levantar é a questão da fundamentação.
51
Tipos de fundamentação:

Fundamentação Contextual – feita pelo órgão decisor que pratica o ato administrativo
Fundamentação per relation – ex: pareceres
Muitas vezes o órgão que toma a decisão diz – “concordo com o parecer X”
Remete para um parecer
A informação do parecer pode não estar devidamente fundamentada. A jurisprudência discute se deve-
se ou não fazer remissão expressa para o parecer.
Qual a consequência jurídica da deficiência da fundamentação do ato?
O professor inclina-se para o regime regra da anulabilidade, contrariamente a Sérvulo

correia. Se se trata-se do regime da nulidade, à fundamentação expressa teria que ser visto como um
direitos procedimental fundamental para poder incluir-se no artigo 161 nº 2 alínea d. A nulidade nestes
casos seria uma bomba atómica, para colaço Antunes.
CA considera que é uma formalidade essencial importante mas não é a resolução de todos
os males. A legalidade administrativa é uma legalidade material e não apenas uma legalidade
formal. Quando a administração atua no poder discricionário para saber se o ato é juridicamente
correto não basta recorrer a legalidade formal. A discricionariedade implica uma margem de
apreciação, não basta recorrer a lei. O dever de fundamentação tem como seu habitat natural as
sentenças. É uma garantia importante. Uma autoridade autoritante por natureza não se tem que se
justificar. Como se trata de uma legalidade material, não é um silogismo que o juiz pode fazer, a
fundamentação ganhou uma dimensão retórica, discursiva.
A fundamentação ou é simultânea ou é posterior. O autor racionaliza. Os motivos são

anteriores mas a fundamentação é posterior. Há que ter isso em conta isto. E uma racionalização
das razoes. Por vezes verifica-se que uma má decisão pode ter uma fundamentação impecável. Há que
haver um relacionamento com a fase instrutória, se está em harmonia com o conteúdo material
instrutório.
O interesse público real tem que coincidir com o interesse público legal. O requisito quanto
ao fim é fundamentalmente útil para os atos discricionários e não vinculados. O desvio de poder em
vez de prosseguir o interesse publico segue o privado, sendo aqui a regra da nulidade. No caso da
prossecução do interesse público secundário em vez do interesse publico primário a consequência
jurídica será a anulabilidade.
 Requisito: o fim real tem que coincidir com o fim legal com o risco de haver desvio de poder.
o Ex: Direito do Ambiente, Urbanístico, etc.
52
o O interesse público é o fundamento e limite do poder discricionário.

4. A invalidade e os vícios
4.1. Os vícios do ato: uma leitura clássica: vícios orgânicos, vícios formais e vícios materiais.
O caso especial dos vícios da vontade.
 Vícios orgânicos
o Usurpação de poder – o órgão administrativo pratica o ato que está em atribuições
do poder jurisdicional e legislativo – regime da nulidade - 161 nº 2 alinea a
 Há violação do princípio da separação dos poderes
 Violação da reserva do poder legislativo
 Violação da reserva do poder judicial
 Nulidade
o Incompetência absoluta:
 Violação de atribuições
 Órgãos praticam um ato de outro órgão de outra pessoa coletiva
publica
 Ministro prática um ato que resulta de atribuições de outro
ministério
o Artigo 161 nº 2 alinea b
o Incompetência relativa
 Órgão pratica um ato cujo ato é da competência de outro órgão da mesma
pessoa coletiva´
 Gera anulabilidade – artigo 163 nº1
 Incompetência relativa em função da matéria – quando o órgão pratica

um ato sobre uma matéria de outro órgão.
 Incompetência relativa em função do território – quando o órgão pratica
um ato violando os limites territoriais da sua atuação.
 O professor considera o elemento territorial um elemento residual.
Quanto ao tempo, quando os pressupostos de facto e de direito não se concretizarem ou

quando o prazo em que deveria ser praticado o ato já se esgotou.
o Legitimação
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 Apesar de um órgão atuar no exercício da competência pode não bastar se o
órgão não está legitimado, qualificado para o exercício da respetiva
competência como o impedimento do titular do órgão, funcionário ou
agente.
 impedimento – anulabilidade (art. 76.º)
 falta de autorização – anulabilidade
 falta de quórum - nulidade (art. 161.º/2 h CPA)
 falta de investidura do titular – nulidade (art. 161.º/1 CPA)
 Vícios formais
o Vícios de forma
 A forma corresponde ao modo de exteriorização do ato administrativo
 161 nº 2 alínea g – nulidade dos atos que careçam em absoluto da forma
legal
o Quanto as formalidades
 As formalidades correspondem aos tramites legais relativos à formação do
ato administrativo
 Sempre que a lei desenhe um determinado procedimento este só se considera
validamente formado se a tramitação legalmente exigida tiver sido
cumprida. Há regras relativas a formalidade anteriores a prática do ato.
 Anteriores a pratica do ato

 Regra geral anulabilidade
 Audiência prévia
 2 exceções ao regime regra
o Direitos procedimentais fundamentais 162 nº 2 d) i)
 Artigo 32 nº 10 da crp – processos de
contraordenação e disciplinares
 Processos disciplinares – falta de audiência –
direito de defesa
 Regras relativas a pratica do ato

 Preterição de formalidades relativas à prática do ato
 Anulabilidade é a regra e a nulidade exceção
 Nulidade em dois casos
o 161 nº 2 alínea h –decisões tomadas tumultuosamente
54

o 161 nº 2 aliena h - com inobservância do quórum ou da
maioria legalmente exigida
 Vícios materiais
o Violação de lei
 Em que consiste? Discrepância entre ou conteúdo e objeto do ato e as
normas legais que lhe são aplicadas. Há que distinguir situações de ato
vinculado e ato discricionário. Quando decide algo contrário a lei decide
algo contrário aos pressupostos.
 A violação da lei é sugestiva de outros vícios
 Podemos ter violação da lei quanto:
 Objeto – realidade sobre que recaem os efeitos jurídicos dos atos
o Impossibilidade e ininteligibilidade: nulidade (art.161.º/2/c
CPA)
o Falsidade ou inexistência do facto certificado: nulidade
(art.161.º/2/j CPA)
 Conteúdo – transformações jurídicas, medida administrativa,

efeitos jurídicos
o Falta absoluta de base legal (prática de ato administrativo
sem que haja lei que o autorize): nulidade
o Ato que crie obrigações pecuniárias não previstas na lei
(art. 161/2/k)
o Prática de ato contra expressa proibição legal: nulidade
(art. 161.º/1 CPA)
o Ato cujo objeto constitua um crime (dever de obediência):
nulidade (art. 161.º/2/c CPA)
o Ato que ofenda o conteúdo essencial de um direito
fundamental: nulidade (art.161.º/2/d CPA)
o Ato que ofenda o caso julgado: nulidade (art. 161.º/2/i
CPA)
o Ato que tenha por objeto a renuncia à titularidade ou ao
exercício da competência: nulidade (art 36 nº 2)
o Os restantes vícios relativos ao conteúdo do ato (violsçao
do regime legal, erro sobre os pressupostos de facto,
violação de princípios jurídicos como o da
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proporcionalidade, igualdade, imparcialidade )
anulabilidade (art. 163 CPA)
o Texto do ato administrativo - menções obrigatórias – artigo 151 + 155 CPA
 Falta de indicação da autoridade que praticou o ato administrativo –
inexistência jurídica – artigo 155 nº 2 CPA
 Falta de identificação do destinatário – inexistência
 Falta de indicação do conteúdo ou sentido da decisão e respetivo objeto –
inexistência
 Falta de assinatura do atoa administrativo - inexistenci
o Desvio de poder – estamos perante desvio de poder quando o exercício do poder

administrativo discricionário é exercido por um motivo principalmente determinante
que está em desconformidade com a finalidade conferida por lei para o exercício
do tal poder. Quando a administração atua movida de desconformidade daquilo que
a lei tinha previsto. O mais grave é quando se verifica a preterição do interesse
público primário ao interesse privado. Trata-se de nulidade neste caso.
 Vicio típico da administração
 Prossecução de outros interesses público – Anulabilidade (art.º 163 CPA)
 Prossecuçao de interesses privados: nulidade (art.º 161/2/e)
Sanação dos atos inválidos – artigo 164.º:
Esta figura referia-se apenas aos atos anuláveis e não atos nulos. Mas agora, os atos nulos
podem ser objeto de reforma e reformulação conforme 164 nº 2´.
A sanação de atos inválidos corresponde a transformação de um ato inválido num ato

válido. Tal só é possível nos atos anuláveis. Esta sanação opera através de atos administrativos de
2º grau que tem objetivo retirar o vicio do ato anterior. Não pode ser consequência do mero curso do
tempo. Este não sana os vícios que o ato sofre.
O ato pode-se tornar inimpugnavel ou inopugnavel. Isto não significa que este ato
inválido se convalida. Ele mantem o vicio. O artigo 38.º do CPTA prevê a apreciação judicial dos
atos inválidos que não foram tempestivamente avaliados. Assim o ato não se convalida. O ato torna-
se inopugnavel. Assim a única forma de sanação de atos inválidos é a prática de atos secundários.
No cpa anterior, a figura só se aplicava aos atos anuláveis. Consistem atos secundários:
56

Ratificação - ato administrativo com o qual o órgão competente decide sanar o ato anterior
eliminando a invalidade que o vicia, suprimindo a ilegalidade que o vicia, podendo repetir o
ato sem a ilegalidade que o afetava.
Reforma – ato pelo qual a Administração conserva um ato na parte não afetada pela
ilegalidade.
Conversão – ato pelo qual se aproveita os elementos válidos de um ato ilegal para com eles
compor um outro ato legitimo, legal. Transformação de um ato ilegal num outro legal que
possa ser praticado com os elementos legais/válidos do primeiro ato.
5.Eficácia dos atos administrativos e os seus requisitos
5.1. Eficácia interna e eficácia externa do ato.
Os elementos relativos à validade são elementos intrínsecos ao ato (afetam a validade)
Os elementos relativos à eficácia são elementos extrínsecos ao ato (afetam a operatividade do

ato).
Não confundir validade com eficácia do ato. A validade prende-se com os elementos necessários
para a formação da correta decisão administrativa. Se houver incumprimento há incumprimento de
elementos intrínsecos do ato que são indispensáveis a sua correta formação jurídica.
São requisitos de eficácia aquelas exigências que a lei faz para que um ato administrativo possa
produzir os seus efeitos jurídicos.
Pode haver:
 Atos válidos ineficazes – temos um ato administrativo que já foi praticado mas ainda não foi
aprovado, publicado ou notificado.
Todavia também há atos com eficácia diferida.
Ex: aprovação e condição e termo suspensivos – art. 157.ºCPA (depende de um ato futuro e
incerto/certo)
 Atos inválidos eficazes – atos anuláveis – produzem efeitos jurídicos externos até serem
impugnados. São aplicados, produzem efeitos jurídicos de um ato válido até serem
impugnados/anulados..
Há atos inválidos mas eficazes que são os atos anuláveis conforme artigo 168.º.
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Quando falamos em revogação é a revogação de atos validos. A anulação é uma revogação de
atos inválidos em sentido próprio é a primeira. Quando se trata de uma revogação de atos inválidos
estes tem vícios e consiste na anulação.
O regime da anulabilidade está no artigo 163.º. Um ato anulável produz efeitos jurídicos eficazes.
Este ato anulável se na for anulado judicialmente significa que ou o interessado não propôs a ação ou
não foi objeto de impugnação administrativa, este ato produz efeitos até ser anulado
administrativamente ou contenciosamente. Há uma necessidade de distinguir entre validade e eficácia.
Há casos em que a publicação funcionam como requisitos de eficácia.
A eficácia normalmente tem uma natureza declarativa. Em regra são praticados apos a fase
constitutiva. São atos que visam desencadear e tornar o ato administrativo operativo na OJ. Eliminar
obstáculos para a produção de efeitos jurídicos externos. Não acrescentam nada ao ato mas eliminar
os obstáculos a operatividade jurídica do ato. Portanto falamos de eficácia externa. Pode haver atos
validos mas ineficazes. Um ato administrativo é praticado, está pronto-a-vestir mas ainda não está apto
a produzir efeitos jurídicos externos por exemplo necessita de uma aprovação, conforme o artigo 157.
Um ato administrativo pode ter eficácia diferida. Ainda carece de uma aprovação ou
notificação conforme 157. Outro caso de eficácia diferida poderá ser quando ato está sujeito a uma
condição suspensiva conforme a alínea b.
5.2. Suspensão e cessação da eficácia.
Suspensão: Um ato administrativo pode produzir normalmente os efeitos mas surgir um evento que
suspenda-os. Um ato administrativo reproduz normalmente os seus efeitos jurídicos. Estes podem
serem temporariamente suspensos por prática de ato administrativo com razoes de conveniência. Outra
forma de suspender a eficácia do ato é aquando do recurso administrativo, quando necessário, este
recurso administrativo necessário suspende a eficácia do ato. Outra forma de suspensão será a
interposição de uma providencia cautelar nos termos do artigo 112 do CPTA nº 2 alínea a. Temos três
formas de suspensão
1. Prática de ato administrativo

2. Recursos hierárquico necessário
3. Providência cautelar
A suspensão termina com a renovação da eficácia ou com o próprio ato.
Cessação: Normalmente opera através de atos administrativos de 2.º grau: faz cessar os efeitos do ato
anterior (revogação/anulação). Mas também pode ser através de uma sentença constitutiva do fim do
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processo de anulação/declaração de nulidade do ato ou quando estão apensas ao ato condições

acessórias resolutivas ou termo final. A cessação corresponde a atos revogatórios que tem como
objetivo fazer cessar os feitos de atos anteriormente praticados.
6. Revogação e anulação dos atos administrativos. 7. A execução dos atos administrativos.

BIBLIOGRAFIA: COLAÇO ANTUNES, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa, op. cit., pp. 255
a 280; FREITAS DO AMARAL, Curso..., op. cit., vol. II, pp. 464 a 536 ; ESTEVES DE OLIVEIRA E
OUTROS, Código..., op. cit., pp. 698 e ss; VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações
Públicas, Coimbra, 1997, pp. 180 a 194 AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito
Administrativo, op. cit., pp. 313-339.
6. Revogação e anulação dos atos administrativos:
Revogação é a revogação de atos válidos, sendo revogação propriamente dita.

o ato administrativo de 2.º grau que tem como objeto atos anteriormente
praticados com o objetivo de fazer cessar a sua eficácia por motivo de
inoportunidade ou inconveniência para prosseguir o interesse público atual.
o Artigo 165 nº 1 – a revogação é o ato administrativo que determina a
cessação dos efeitos de outro ato por razoes de mérito, conveniência ou
oportunidade.
Anulação ou revogação anulatória refere-se à revogação de atos inválidos

o o motivo que a determina é diferente. Ato administrativo de 2.º grau por
motivo de ilegalidade do ato anterior.
o Artigo 165 nº 2 – a anulação administrativa é o ato administrativo que
determina a destruição dos efeitos de outro ato, com fundamento em
invalidade.
O antigo CPA falava de forma unitária e o intérprete teria que procurar o regime jurídico. A
figura aparecia regulada de forma unitária e diferenciada. No novo CPA tal não acontece como se
verifica no artigo 165º e 168 e 169.º.
Na doutrina, as diferenças são nítidas: A primeira grande diferença passa pela noção. No 165
nº1 dá-nos uma definição de revogação como sendo um ato administrativo que determina a cessação
de efeitos do atos por razoes de mérito e conveniência. Já a anulação tem um vício associado. O motivo
que está por detrás da revogação é o facto da produção de efeitos jurídicos correspondentes ao ato
praticado serem na fase atual inconveniente e inoportuno, determinando assim a revogação do ato. Há
59

uma inoportunidade. Enquanto, por detrás da anulação está a invalidade do ato, o facto de padecer de
vários vícios que afetam a sua bondade jurídica.
Quanto aos efeitos, a revogação apenas produz efeitos para o futuro, por regra, conforme o
artigo 171 nº1, mas o autor do ato pode considerar eficácia retroativa nos termos do artigo. Mas em
princípio produz efeitos para o futuro sem prejuízo do autor nas condições descritas poder atribuir
eficácia retroativa. Enquanto a anulação, em regra produz efeitos retroativos mas o autor da anulação
pode atribuir eficácia para o futuro quando o ato se tenha tornado inopugnavel por via jurisdicional.
Em bom rigor não se trata de retroatividade mas retroação. Não se trata de retroatividade propriamente
dita, não vai para além do momento em que o ato foi praticado.
Uma outra diferença será quanto aos órgãos competentes. Quanto a revogação, conforme o
artigo 169 nº 2, são competentes os autores e respetivos superiores hierárquicos com uma condição
desde que não se trate de ato de competência exclusiva do subalterno. Quanto a anulação destaca-se
o 169 nº 3 e podem ser objeto de anulação pelo órgão que os praticou e pelo superior hierárquico.
Enquanto que os atos revogatórios são praticados no exercício de uma função administrativa
ativa, os atos anulatórios são praticados num exercício de controlo e fiscalização. É irrelevante se o
órgão praticou o ato um competência exclusiva ou hierárquica no caso da anulação. Os atos
anulatórios é praticado no âmbito de controlo e fiscalização e é irrelevante ser competência
exclusiva.
No passado, a revogação, nos limites em que era permitida, esta podia ser feita a todo o tempo,
conforme o artigo 140 do anterior CPA. Tínhamos que procurar no 144 a competência. O mesmo não
acontece atualmente.
A revogação está sujeita a certos condicionalismos assim como a anulação.
Diferenças Revogação ou revogação Anulação ou revogação

propriamente dita anulatória
Quanto à definição Artigo 165 nº 1 – a revogação é o Artigo 165 nº 2 – a anulação
ato administrativo que determina administrativa é o ato
a cessação dos efeitos de outro administrativo que determina a
ato por razoes de mérito, destruição dos efeitos de outro
conveniência ou oportunidade. ato, com fundamento em
invalidade.
Quanto aos efeitos Produz efeitos para o futuro – Goza de retroação – artigo 171 nº
artigo 171 nº 1 3
Quanto à competência São competentes os autores dos É competente o órgão que
atos administrativos e respetivos praticou o ato administrativo e o
60
superiores hierárquicos, desde

que não se trate de ato de superior hierárquico – artigo 169
competência exclusiva de nº 3
subalterno – artigo 169 nº 2
Quanto à função Função administrativa ativa Função de controlo e fiscalização
Notas: A anulabilidade distingue-se da anulação. A anulabilidade é um tipo de invalidade. Tem

determinados vícios.
 No artigo 165 vem a noção e distinção entre revogação e anulação
 Artigo 166
o Que atos não são suscetíveis de revogação e anulação? – artigo 166 nº 1 ~
 Atos nulos
 Atos anulados contenciosamente
 Atos revogados com eficácia retroativa
 Artigo 167.º – condicionalismos a revogação

o 1ª Limite – nº 1 do artigo 167
 A irrevogabilidade resulta de vinculação legal ou quando dos atos
administrativos resultem, para a administração, obrigações legais ou direitos
irrenunciáveis
o 2º limite – artigo 167 nº 2
 Os atos constitutivos de direitos só podem ser revogados
 A – desfavoráveis aos interesses dos beneficiários
 B – quando todos os beneficiários manifestem a sua concordância
e não estejam em causa direitos indisponíveis
 C – com fundamento na superveniência de conhecimento técnicos
e científicos ou em alteração objetiva das circunstancias de facto,
em face das quais, num ou noutro caso, não poderiam ser praticadas
o Novidade – tem que ver com o desenvolvimento dos
direitos administrativos especiais como o direito do
ambiente e nomeadamente as novas regras das águas.
 d – com fundamento em reserva de revogação, na medida em que o
quadro normativo aplicável consinta a precarização do ato em causa
e se verifique o circunstancialismo especifico previsto na propria
clausula
o A reserva de revogação é uma das cláusulas acessórias do
61
149.º

Um ato constitutivo de direitos pode ser revogados. O ato administrativo não pode ter
estabilidade rígida. Por outro lado há uma reserva da administração atendendo a cláusula de alterações
técnico científicas. É compreensível o condicionalismo da revogação. A tendência no código anterior
era que o ato não era suscetível de revogação, havia uma maior rigidez. Neste caso é necessário
associar a alínea c do nº 2 com o nº 5. Compreende-se que haja fundamento para a indemnização do
particular, no caso do beneficiário de boa-fé. Desde que esteja de boa fé ele tem direito a ser
indemnizado nos termos de regime geral das indemnizações por sacrifício, corresponde a
responsabilidade civil extracontratual por pratica de atos lícitos. Contudo afastamos a hipótese que é
a de admitir uma invalidade superveniente.
Na primeira parte a compensação financeira faz-se pelo modelo de compensação pelo

sacrifício. Na segunda parte a indemnização faz-se pelo valor económico do direito eliminado. A
segunda parte tem que ver com o facto de o ato revogatório tem uma natureza expropriativa. Em
princípio a indemnização deve corresponder ao valor de mercado. É o valor económico do direito.
Imaginemos um ato de concessão de um direito de uso privativo de bens dominiais. Face a

ocorrência de uma seca na bacia hidrográfica opta por revogar o ato. Que regime indemnizatório
aplicável? Será o da 2ª parte quando o ato afeta o conteúdo fundamental tendo uma natureza ablativa.
Ao utilizarmos o modelo do código dos contratos públicos o contratante tem um poder exorbitante
enorme. A segunda parte aplica-se mais a atos com uma natureza ablativa.
No nº 3 do artigo 167 temos uma definição do que se entende por atos constitutivos de
direitos. Esta presente uma noção muito ampla de ato constitutivo de direitos. Tem-se vindo a apontar
uma espécie de conceito amplo de direito subjetivo o que não permite muitas vezes distinguir o direito
subjetivo de interesse legalmente protegido. Imagine-se que um interesse camarário, se a
administraçao revogar o ato este é constitutivo de direito? Não será demasiado garantístico? Ou atribui
uma cadeira a um docente e não pode revogar a decisão? Colaço considera que a noção é muito ampla.
A noção adotada de atos constitutivos de direitos é muito ampla e acaba por tocar nos interesses
legalmente protegidos.
 Artigo 168.º - condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa
Há profundas transformações. Os atos anuláveis só podiam ser anulados pela administraçao

ou impugnados contenciosamente tinham prazos praticamente coincidentes. O prazo para
administração era praticamente o mesmo prazo. Decorrido o prazo de um ano o ato consolidava-se na
OJ mas não se convalidava, mas tornava-se inopugnavel. Agora há um conjunto diverso de prazos.
Podemos distinguir 3 regimes quando ao prazo:
1. 1º regime - Artigo 168 nº 1

a. Atos não constitutivos de direito
62

b. Prazo de seis meses do conhecimento pelo órgão da causa de invalidade e nos casos
do erro do agente desde a realização do mesmo
c. Contudo o limite é de 5 anos – desde que não se ultrapasse os 5 anos o ato pode ser
anulado desde que jao constitutivo d direitos
2. 2º regime - Artigo 168 nº 2

a. Regime regra
b. Atos constitutivos de direitos – só podem ser objeto de anulação dentro do prazo de
um ano a contar da data da respetiva edição – só pode ser anulado no prazo de um
ano, a contar da data da respetiva emissão – aproxima-se do regime do CPA anterior,
embora haja um alargamento nos termos do nº 3
c. Artigo 168 nº 3
i. Só pode ter lugar até ao encerramento da questão
3. 3.º regime – a partir do 168 nº 4

a. Prazo de 5 anos a partir da sua emissão e inúmeras as questões
i. Exercício fraudulento – o requerente atuava de ma fé e seria um excesso de
garantismo não poder anular o ato –é no entender de colaço uma regra
razoável mas considera que 5 anos é um prazo que protege a administração
– alínea a
ii. Atos constitutivos de direitos a obter prestações periódico no âmbito de
relações que se prolongam – só tem eficácia para o futuro –alinea b
iii. Atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário.
1. Ajudas do estado a empresas ou a particulares
iv. Artigo 168 nº 5 - boa fé e tenham auferido da posição de vantagem – direito
a indemnização dos atos dos beneficiários de aptos que estejam de boa fé,
cobrindo a indemnização os danos normais
v. 168 nº 7 – é um artigo que terá uma considerável litigância
É um regime sujeito a vários prazos. É um regime mais aberto e flexível mas não é de
entendimento fácil.
7.Execução dos atos administrativos
 Elementos da validade – intrínsecos ao ato

 Elementos de eficácia – elementos extrínsecos
Artigo 175 a 183 – regime comum aplicável aos procedimentos comuns administrativos…
É necessário distinguir entre autotutela declarativa e autotutela executiva. Como resulta da

63
noção de ato administrativo, pela natureza vinculativa e autoritária do ato, este é uma forma da

administração definir o direito no caso concreto. A isto se chama autotutela declarativa. Outra coisa é
quando a administração pretender retirar as consequências práticas do ato anteriormente praticado. A
este propósito fala-se do princípio de execução prévia. Traduz uma ideia de autotutela executiva.
É o poder que a administração tem de utilizar meios administrativos próprios para executar
um ato administrativo que esbarre com a situação ativa ou passiva do destinatário sem
necessidade de recorrer ao tribunal. A administração podia por em funcionamento um
conjunto de operações com os meios próprios sem necessário de recorrer ao tribunal e se
necessário de forma coativa.
A doutrina entendia que a executoriedade não era uma característica dos atos administrativos. A
melhor interpretação do artigo 149 era a de que os atos impositivos de deveres e encargos eram
suscetíveis de serem executados. Era uma categoria muito restrita. Uma parte da doutrina que já vinha
de Rogério Soares defendia a uma interpretação restrita da executoriedade, defendendo a ideia de
que os atos só eram suscetíveis de execução nos casos em que viessem especificamente e previstos na
lei e quando a não execução do ato implicasse uma lesão ao interesse público considerado.
Na atualidade, a regra é a do princípio da autorização judicial prévia da administração para

poder executar o ato. Na maioria dos casos não poderá fazer por meios administrativos necessitará de
autorização prévia conforme o artigo 176 conjugado com o 183.
Artigo 176 nº 1 CPA: “…, a satisfação de obrigações e o respeito por limitações decorrentes dos atos
administrativos só podem ser impostos coercivamente pela administração nos casos e segundo as
formas e termos expressamente previstos na lei, ou em situações de urgente necessidade pública,
devidamente fundamentada.”
+
Artigo 183 CPA: “Sempre que, …, a satisfação de obrigações ou o respeito por limitações decorrentes
dos atos administrativos não possa ser imposto coercivamente pela Administração, esta pode solicitar
a respetiva execução ao tribunal administrativo competente,…”
Só podem ser impostos coercivamente os atos administrativos nos casos e segundo formas
expressamente previstas na lei, há um princípio da legalidade e tendo em conta o subprincípio de
precedência da lei ou em situações de necessidade pública fundamentada. Fora destes casos., aplica-
se o artigo 183.º.
Trata-se de uma alteração considerável relativamente ao anterior CPA. Esta alteração de certo
modo só produzirá efeitos se se verificar o artigo 8º do Decreto-Lei nº 4/2015 de 7 de janeiro que
aprovou o novo CPA. Colaço Antunes considera que nunca virá a ser publicado o diploma a que se
refere o artigo 8nº2 do decreto referido. A ideia é boa mas há que calibrar senão a administração fica
64
impedida de executar certos atos, prejudicando a Administraçao face a particulares fortes.

7 de abril de 2015
Continuação da aula anterior. 8. As garantias dos particulares perante a Administração. 8.1. As

garantias administrativas impugnatórias. Vantagens e inconvenientes. 8.2. Regime comum. 8.3. A
reclamação. 8.4. O recurso hierárquico. 8.5. Os recursos administrativos especiais. 8.6. Ainda a
constitucionalidade das impugnações administrativas necessárias. BIBLIOGRAFIA: COLAÇO
ANTUNES, A Ciência Jurídica Administrativa, op. cit., pp. 423 a 438; MARCELO REBELO DE
SOUSA/SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, tomo III, Lisboa, 2007, pp. 206-219;
COLAÇO ANTUNES, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa, op. cit., pp. 235-286; MÁRIO
ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTROS, Código do Procedimento Administrativo, op. cit., pp. 747 e ss;
VIEIRA DE ANDRADE, "Em defesa do recurso hierárquico", in CJA, n.º 0, Nov./Dez. 1996, p. 13 e
ss.
Sumula da aula anterior:
Na matéria de execução do ato administrativo, houve uma alteração considerável na medida

em que os privilégios no início designados de execução prévia sofreram uma compressão enorme
porque é necessário que a administração obtenha uma autorização para executar os atos, tendo que
recorrer aos tribunais administrativos para obter essa mesma autorização judicial com base na qual a
Administração irá executar o ato administrativo. Há que verificar se a execução do ato é judicial ou
que se limite a uma autorização judicial prévia.
Os artigos nucleares nesta matéria são os artigos 176 do CPA conjugado com o 183 do CPA.
Em regra, a administração necessita de autorização judicial prévia para executar certos tipos de
atos relativamente aos atos constitutivos de encargos porque são estes que requerem uma colaboração
ativa do destinatário do ato. Contudo a administração pode não ter resistência do destinatário.
Isto remonta ao princípio da execução prévia, no âmbito de uma administração executiva do

tipo francês em que a administração gozava de prerrogativas de privilégio de execução prévia. Era
uma administração autoritária, estando associado ao principio da presunção da legalidade do ato,
havendo uma doutrina como Freitas do Amaral que associava este principio ao regime dos atos
anuláveis que são validos e eficazes até serem anulados judicialmente.
Há que distinguir entre autotutela declarativa da administração e autotutela executiva do

ato.
Autotutela executiva
o Capacidade da Administração definir a disposição adequada ao ato concreto que se
reverte na definição do próprio ato administrativo. Ao falarmos de execução do ato
65
esta expressa-se na ideia de autotutela executiva, de poder retirar todos os efeitos

práticos do ato anteriormente praticado recorrendo para o efeito apenas a

instrumentos jurídicos administrativos se necessário de forma coativa sem
necessitar de uma autorização judicial prévia.
o O ordenamento jurídico consagra determinados instrumentos jurídicos para que a
administração vença determinados obstáculos para a produção de efeitos jurídicos do
ato. Pretende-se retirar todas as consequências praticas do ato que tem como objetivo
a realização do interesse público.
A doutrina veio a diminuir o âmbito da executoriedade. Um exemplo era a interpretação feita

do 149 do CPA anterior. A executoriedade não era uma característica de todos os atos administrativos.
Os atos impositivos podiam embarrar com os interesses dos destinatários. Necessitavam da
colaboração com os destinatários. A doutrina fazia esta interpretação restritiva do 149 nº 2. Contudo
o novo código traduz esta ideia. As duas disposições são parecidas.
Quanto a primeira parte colheu-se o entendimento de que a executoriedade não era

característica de todos os atos administrativos. Na segunda parte, o legislador colheu outra doutrina
ainda mais limitadora da ideia de executoriedade. Mesmo que se trate de um ao impositivo e
constitutivo de deveres e encargos para que a administração possa executar esses atos é
necessário que a lei o preveja. Só nos casos previstos na lei é que os atos tem executoriedade. A ideia
é sempre limitar. E quando o decurso do tempo possa obstar a realização temporalmente adequada do
interesse público como a remoção do veículo na via pública mal estacionado. Tem que haver no
mínimo uma autorização judicial prévia para executar estes atos.
Há que conjugar o 176 com o 183. Numa interpretação literal, dá a ideia que a interpretação
do ato passa a ser uma interpretação judicial ou então terá que ser criada um ação executiva. O
legislador transpôs esta pré-compressão da doutrina, sendo mais garantística primeiro, reduzindo o
âmbito da executoriedade e num segundo momento os atos impositivos ou constitutivos tinham que
estar previstos na lei ou salvo urgente necessidade.
Não se deve confundir executoriedade do ato com eficácia do ato. São categorias
autónomas mas complementares. Só se pode falar de execução quando o ato é juridicamente eficaz. A
eficácia é pressuposto da executoriedade do ato administrativo. Confundia-se a executoriedade com
eficácia. Por um lado a eficácia é pressuposto de executoriedade e por outro lado nem todos os atos
eficazes são suscetíveis de serem executados. Isto vinha previsto na LPTA.
Para se falar em ato executivo há que recorrer a ideia de executibilidade. Há atos que não tem
que ser executados como uma autorização ou ato revogatório. Mas um ato executivo que preveja a
demolição de um prédio, sendo um ato material, é suscetível de ser executado. Mas há atos que não
carecem de ser executados para que a administração retire todos os efeitos práticos do ato.
O legislador veio densificar o procedimento de execução do ato. Conforme o artigo 177, a

66
administração não pode praticar ato jurídico ou operação material de execução sem, ter

praticado o ato administrativo habilitante (ato administrativo exequendo). Tem que haver a prática
de ato administrativo.
No nº 2, prevê-se que tem que haver uma decisão de execução para se iniciar a mesma e
devidamente fundamentada. O órgão competente através deste ato determina o conteúdo e os termos
da execução, este ato é notificado ao destinatário com a determinação do prazo razoável conforme o
nº 3. O ato exequendo é o ato que carece de ser executado.
Colaço Antunes considera que o legislador não densificou o artigo 177 nº 4. No caso de
expropriação por utilidade pública estaremos perante um ato ablativo. Tendo em conta a lógica do
procedimento e as garantias dos particulares deveria de haver um mínimo de procedimentalidade.
No artigo 178 estão previstos os princípios fundamentais em matéria de execuçao do ato

administrativo. O princípio fundamental é o principio da proporcionalidade sobretudo nas suas
vertentes da necessidade e da adequação. Na execução deve ser respeitado o principio da
proporcionalidade de forma a envolver menor prejuízo para os direitos e interesses do particular.
Há uma necessidade de observar os direitos fundamentais nomeadamente o respeito pela dignidade
da pessoa humana.
Quanto às garantias dos particulares, nos termos do artigo 182, os interessados podem
impugnar contenciosa e administrativamente os atos exequendos. Há a particularidade de por um
lado se consagrar uma tutela jurisdicional adequada pois é impugnável o ato que determina a abertura
do procedimento de execução desde que com vícios próprios do ato de execução. Há, ainda, a
possibilidade de haver atos procedimentais que podem ser autonomamente impugnados e permite a
utilização de mecanismos de tutela cautelar, sendo uma tutela subsidiaria.
A forma como procedo à execução do ato administrativo exequendo pode ser feito por ato
administrativo ou por operações materiais.
No caso de atos administrativos, para impugnar o processo recorre-se ao mecanismo da ação

administrativa especial.
No caso de operações materiais a via judicial é a ação administrativa comum regulada nos
artigos 37 e ss do CPTA, particularmente o n 2 que elenca uma serie de possibilidades.
A utilização dos meios processuais como é a ação administrativa especial ou a ação

administrativa comum, não obsta à utilização de processos cautelares, que são processos instrumentais
face aos processos principais. Os processos principais não tem as consequências jurídicas que tem no
direito alemão que poder não suspender a eficácia do ato. No nosso ordenamento é necessário que o
recorrente utilize o processo cautelar que pode ser de natureza antecipatória ou conservatória, pois os
meios processuais principais não suspendem a eficácia do ato – 182 nº 3 CPA
67
Quanto às formas, a lei estabelece certas formas quanto aos procedimentos de execução: 179
– execução de obrigações pecuniárias –( não se admitia a execução dos atos por meios próprios, mas

através do tribunais tributários); artigo 180 – execução para entrega de coisa certa ; artigo 181 -
execução para forma de facto.
8 .As garantias dos particulares perante a Administração.
8.1. As garantias administrativas impugnatórias. Vantagens e inconvenientes.
O artigo 266 nº1 da CRP e artigo 4 do CPA consagram o principio da prossecução dos
interesses públicos e da prossecução dos direitos dos cidadãos. Não há nenhuma constituição que se
cumpra a si própria. É necessário mas não é suficiente. O ordenamento tem que consagrar os
instrumentos jurídicos necessários para que o interessado possa usar para combater qualquer ofensa
ou lesão de direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos.
Hoje a impugnação administrativa facultativa é a regra que resulta do CPTA que

consagra nos artigo 59 nº 4 e 5 a ideia que a impugnação administrativa suspende o prazo de
impugnação contenciosa dos atos administrativos mas não suspende a eficácia do ato. O legislador
pretende resolver o problema estabelecendo uma serie de garantias administrativas impugnatórias
como instrumentos jurídicos que permitam sanar a violação de um direito subjetivo.
As garantias administrativas impugnatórias tem vantagens:
1. Apreciam ilegalidade ou inconveniência do ato praticado – a administração aprecia dois

tipos de questões que são as de ilegalidade e de mérito. Os tribunais conforme o artigo 3 do
CPTA só apreciam questões de legalidade
2. Instituto praticamente gratuito
3. O CPA veio, no seguimento do artigo 58 nº 4 e 59 nº 4 e 5, reforçar a ideia que no artigo 185
nº 2 que a regra é que as impugnações administrativas são facultativas e no ver de Colaço
Antunes são potestativas
a. No CPA era uma condição sine qua non – era uma impugnação administrativa
necessária. Era a regra – poderia em certos casos estar em causa o principio da tutela
judicial efetiva. Se não recorresse administrativamente perdia o direito de intentar
uma ação em tribunal
b. 185 nº 2 – carater facultativo das impugnações administrativas salvo se a lei o
denominar como necessários
c. Porque não eliminou as impugnações administrativas necessárias? Confirmou o
paradigma das Recurso Hierárquico Facultativo mas não eliminou os Recurso
Hierárquico Obrigatório em certos casos especiais
68
Tipos de impugnações administrativas:

A grande diferença entre as impugnações administrativas prende-se com o órgão que está
legitimado para efetivar as garantias.
a. Reclamação – dirigida ao autor do ato ou da omissão do ato – artigo 191 e 192 CPA
b. Recurso – a impugnação é dirigida a outro órgão que não o autor do ato ou da

omissão ilegal
i. Recurso Hierárquico – dirigida ao mais elevado superior hierárquico do

autor do ato ou da omissão do ato – 193 a 198 CPA
ii. Recurso administrativo especial
1. Recurso que pode ser feito para o órgão da mesma pessoa coletiva
que exerça funções de supervisão
2. Recurso para órgão colegial de atos ou omissões de qualquer dos

seus membros, comissões ou secções
3. Recurso para o órgão de outra pessoa coletiva que exerça poderes

de tutela ou superintendência
4. Recurso para o delegante ou subdelegante dos atos do

delegado/subdelegado, mediante disposição legal expressa
O CPA prevê:
1. Regime geral – artigos 184 a 190 CPA
2. Regimes específicos
a. Reclamação – artigos 191 e 192 CPA
b. Recursos hierárquico – artigos 193 a 198 CPA
c. Recursos administrativos especiais – artigo 199 CPA
8.2 Regime comum:
O legislador do CPA veio confirmar a evolução doutrinal e legislativa do CPTA apontado

como regra as impugnações administrativas potestativas ou facultativas. Já não é a uma condição
sine qua non. Já não é não é necessário percorrer uma via sacra de esgotar a via administrativa. Esta é
a regra. A haver inconstitucionalidade radica na ideia de configurar uma autotutela contenciosa direta.
O legislador quando impõe o Recurso Hierárquico Necessário, a garantia administrativa serve

as posições dos particulares mas também serve a posição da administração. assim, a Administração
tem uma segunda oportunidade com a diferença de que o pedido é feito pelo particular. No fundo a
69
impugnação administrativa quando necessária irá servir de igual forma a posição do particular e da
Administração.

O superior hierárquico ao apreciar os vícios aprecia quer o mérito quer a ilegalidade. Colaço
Antunes considera uma autotutela contenciosa. Considera que é a diferença mais relevante. Neste caso
há uma certa alienação semântica. Contudo, as impugnações administrativas serão recomendáveis
pelas vantagens já referidas. Não exige patrocínio judiciário, não há custas judicias, entre outras.
Regime geral que se aplica a todas as formas de impugnações administrativas
Que natureza? – artigo 185.º CPA
1. Necessárias – quando a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de impugnação ou

condenação à prática do ato legalmente devido (66 e ss CPTA) depende da prévia utilização
das garantias administrativas – 185 nº1 CPA
2. Facultativas – quando a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de impugnação ou

de condenação à prática do ato não depende de prévia utilização de garantias administrativas
a. É uma faculdade
b. Colaço Antunes considera uma Impugnação Administrativa potestativa
c. Não impede o interessado de impugnar contenciosamente o ato nos termos do 59 nº
4 e 5 do CPTA – pode utilizar quer as vias judiciais principais quer cautelares
d. A regra atual é o carater facultativo salvo se lei o designar como necessário – 18
nº 2
Assim, em regra, as reclamações e os recursos têm carater facultativo, salvo se lei os

denominar como necessários, conforme o artigo 185 nº 2.
Que fundamento das impugnações? – artigo 185 nº 3 CPA
1. Ilegalidade
2. Inconveniência do ato praticado – artigo 185 nº 3
3. Exceção no artigo 199 nº 3 – recurso para o órgão que exerça poderes de tutela – só há lugar
a recursos tutelar quando a lei estabeleça uma tutela de mérito
a. O recurso tutelar só pode ter por fundamento a inconveniência ou a inoportunidade
do ato ou da omissão nos casos em que a lei estabeleça tutela de mérito
b. Exemplo – a tutela sobre a administração indireta do estado
Que legitimidade? – Artigo 186 do CPA e artigo 68 nº 2, 3 e 4 do CPA

70
É uma legitimidade bastante ampla.

Titulares de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos que se considerem
lesados pela prática ou pela omissão de um ato relativo a interesses relacionados com a
saúde pública, habitação, educação, ambiente, qualidade de vida, património cultural;
Artigo 186 nº1 alínea b) remete para o artigo 68 nº 2 a 4
o Artigo 68 nº 2 –proteção de interesses difusos
 Cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos
 Associações e fundações representativas de tais interesses
 Autarquias locais, em relação à proteção de tais interesses nas áreas das
respetivas circunscrições
o Artigo 68 nº3 – residentes na circunscrição onde se localize o bem defendido
o Artigo 68 nº 4 – órgãos que exerçam funções administrativas quando as pessoais
coletivas nas quais eles se integram sejam titulares de direitos ou de interesses
legalmente protegidos, poderes, deveres, ou sujeições que possam ser tomadas ou
quando lhes caiba defender interesses difusos que possam ser beneficiados ou
afetados por tais decisões.
Prazos? Artigos 187 e 188 do CPA
Para impugnar atos administrativos o prazo começa a contar:

o No caso dos interessados a quem o ato deva ser notificado – artigo 114 CPA
 Começa a contar o prazo a partir da data da notificação, mesmo que o ato
tenha sido objeto de publicação obrigatória – artigo 188 nº 1 CPA
o No caos de quaisquer outros interessados, a impugnação dos atos que não
tenham de ser obrigatoriamente publicados
 O prazo começa a contar a partir do primeiro dos seguintes factos –
notificação/publicação/conhecimento do ato ou da sua omissão – artigo 188
nº 2
Para impugnar omissões ilegais

o Um ano a contar da data do incumprimento do dever de decisão – artigo 187 e
188 nº 3 CPA
Efeitos sobre os prazos? Artigo 190 CPA
Das reclamações sobre os recursos administrativos necessários

o Recursos Administrativo Necessário – suspende o prazo de interposição – artigo
190 nº 1 CPA
71

o Nos restantes casos, a reclamação não suspende o prazo de interposição dos recursos
administrativo – artigo 190 nº 2 CPA
Das impugnações administrativas sobre a propositura da ação judicial

o A utilização d meios impugnatórios contra atos administrativos suspende o prazo de
propositura de ações nos TAF, só retomando o seu curso com a notificação da decisão
proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo
legal – artigo 90 nº 3 CPA + artigo 59 nº 4 e 5 do CPTA
Efeitos sobre os atos administrativos? – Artigo 189 CPA
1. Quando Impugnações administrativas necessárias – suspende eficácia do ato

a. Artigo 189 nº 1 CPA
2. Quando Impugnações Administrativas Facultativas – não tem efeito suspensivo com

exceção dos casos em que o autor do ato ou o órgão competente para conhecer o recurso
oficiosamente ou a pedido do interessado (3 dias) considere que a sua execução imediata
causa prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação ao destinatário e a suspensão não cause
prejuízos para os interesses públicos. Tem que haver uma ponderação.
a. Artigo 189 nº 2 e 3
b. A possibilidade de ser decidida pela administração a suspensão da eficácia do ato
não prejudica o pedido de suspensa de eficácia perante os tribunais administrativos
– artigo 189 nº 5
Regimes específicos:
8.3. A reclamação.
Regime específico da reclamação – artigos 191 e 192 do CPA
 Atos sujeitos a reclamação – artigo 191 nº 1 e 2

o Pode reclamar-se da prática ou omissão de qualquer ato administrativo
 Salvo disposição legal em contrário
 Não é possível reclamar de um ato que decida anterior reclamação ou
recursos administrativo, salvo com fundamento em omissão de pronúncia
 Prazos para reclamar – artigo 192 nº 3

72
o Prazo de 15 dias para reclamar, a menos que lei especial preveja prazo diferente

 Procedimento – artigos 184 nº 3 e 192
o Requerimento para o autor do ato
o Órgão competente para a decisão deve notificar os contrainteressados, aqueles que
podem sair lesados da procedência da reclamação, para alegarem no prazo de 15 dias
– artigo 192 nº 1 CPA
o O Órgão competente aprecia e decide a reclamação no prazo de 30 dias- artigo 192
nº2 CPA
o Em caso de omissão da decisão: se a reclamação for necessária e tiver decorrido o
prazo para o órgão competente decidir, o interessado tem a possibilidade utilizar o
meio de tutela administrativa ou contenciosa mais adequado ao seu interesse – artigo
192 nº 3 CPA
o Nos casos em que houve prática do ato, o autor pode – artigo 192 nº 2 CPA
 Confirmar
 Revogar
 Anular
 Declarar nulo o ato
 Modificar
 Substituir o ato
 Sanar o ato
o Nos casos de omissão ilegal o autor pode – artigo 192 nº :

 O autor pode praticar o ato devido
8.4. O recurso hierárquico.
Regime especifico do Recurso hierárquico – artigo 193 a 198 CPA
 Âmbito
o Quando exista relações hierárquicas e a lei não exclua a possibilidade de recurso –
Artigo 193 CPA
 Prazos de interposição – Artigo 193 nº 2

o Recurso Hierárquico Necessário – 30 dias – artigo 193 CPA
o Recurso Hierárquico Facultativo – no prazo da impugnação contenciosa do ato ou
da omissão ilegal em causa – artigo 58 e 69 do CPTA
 Procedimento – artigo 184 nº3 e 194 CPA

73

o Apresentação de requerimento dirigido ao mais elevado superior hierárquico do autor
ou omissão do ato com exceção da competência para a decisão se encontrar delegada
ou subdelegada – 184 nº 3 e 194 do CPA
o Deve ser apresentado ao autor do ato o requerimento ou da omissão ou à entidade a
quem seja dirigido e terá que remeter ao primeiro no prazo de 3 dias conforme 194
nº 2
 Saneamento – artigo 196 CPA

o Pode haver lugar a saneamento no 196 – pode ser rejeitado
 A – o ato não seja suscetível de recurso
 O recorrente careça de legitimidade
 O recursos haja sido interposto fora de prazo
 Qualquer outra causa que obste ao conhecimento do recurso
 Participação dos contrainteressados - artigo 195 nº 1 CPA

o Quanto a participação dos contrainteressados o autor do ato ou da omissão do ato
notifica-os para alegarem no prazo de 15 dias
 Pronúncia do autor do ato

o O autor do ato deve pronunciar-se no prazo de 15 dias se não houver
contrainteressados e no prazo de 30 dias se houver interessados – artigo 195 nº 1 e 2
o O autor do ato pode ainda:

 No caso RH contra o ato, quando não tenham havido oposições dos
contrainteressados e os elementos constantes do processos permitem
percecionar a probabilidade de procedência de recurso
 O autor do ato pode revogar, anular, modificar ou substituir o ato
mas nunca em sentido menos favorável ao recorrente, informando
da sua decisão o órgão competente para conhecer o recurso
conforme artigo 195 nº 3 CPA
 No caso de RH conta omissão de decisão:

 O órgão responsável pelo cumprimento de dever de decisão pode
praticar o ato ilegalmente omitido na pendencia do RH dando
conta ao órgão competente notificando o recorrente e os
contrainteressados conforme artigo 195 nº 5 CPA
74
 Decisão do superior hierárquico

o O órgão competente para conhecer do recurso não fica obrigado à proposta de
pronuncia do autor do ato ou da omissão do ato e deve fundamentar nos termos do
153 do CPA quando não opte por essa proposta de pronuncia – artigo 197 nº 2
o Decisão no caso de recurso contra ato
 Se a competência do autor do ato for exclusiva: o superior hierárquico
pode confirmar ou anular o ato recorrido – artigo 197 nº 1 CPA
 Se a competência do autor do ato não for exclusiva: o superior
hierárquico pode confirmar, anular, revogar, modificar, ou substituir o
ato, ainda que em sentido mais desfavorável para o recorrente, e pode anular
total ou parcialmente o procedimento determinando-lhe uma nova instrução
– artigo 197 nº 1 e 3
o Decisão no caso de recurso por incumprimento do dever de decisão – 197 nº 4

 Competência exclusiva: pode ordenar a prática do ato
 Competência não exclusiva: pode substituir-se ao órgão omisso na prática
do ato
 Prazos para a decisão – artigo 198 CPA

o 30 dias a contar da remessa do processo para órgão competente para dele conhecer
o Pode ir até 90 dia se houver lugar a atos instrutórios ou diligências complementares
8.5 Os Recursos Administrativos especiais
Recursos especiais – artigo 199 CPA:
 Recurso para Órgão da mesma pessoa coletiva que exerça funções de supervisão – artigo 199
nº1 a) CPA
 Recurso para Órgão colegial de atos ou omissões de qualquer dos seus membros, comissões
ou secções– artigo 199 nº 1 b CPA
 Recurso para Órgão de outra pessoa coletiva que exerça poderes de tutela ou superintendência
– artigo 199 nº 1 alínea c CPA
o Recurso tutelar com fundamento na inconveniência ou inoportunidade do ato ou
omissão só pode ter lugar nos casos em que a lei estabeleça uma tutela de mérito,
conforme o artigo 199 nº 3 CPA
o A tutela é em principio de mera legalidade
o Recurso tutelar, a modificação ou a substituição do ato recorrido só é possível se a
lei conferir poderes de tutela substitutiva e no âmbito deste conforme o artigo 199 nº
75
4 CPA

 Recurso para delegante ou subdelegante de atos do delegado/subdelegado, mediante
disposição legal expressa
8.6. Ainda a constitucionalidade das impugnações administrativas necessárias
O CPA antigo distingue entre impugnações administrativas necessárias e facultativas. Os efeitos

são diferentes. O necessário suspendia a eficácia do ato nos termos do artigo 170.º nº 3. Se fosse
facultativo o recurso não haveria a suspensão da eficácia do ato. Tinha regimes jurídicos diferentes
havia uma diferença essencial. Se houvesse lugar a necessário o prazo começa a contar a partir da
notificação. No caso de facultativo não poderia deixar passar o prazo que era de 3 meses.
A doutrina dividia-se. Do ponto de vista legislativo introduz-se uma novidade no artigo 53nº1
CPTA e 59 nº 4 e 5 CPTA. Estávamos perante esta polémica quando surge a reforma do CPTA que
no 59 nº 4 e 5 que se projetou em alguns artigos CPA.
O legislador começa pelo fim. Um ato administrativo em sentido próprio é sempre impugnável.
Quando o recurso era necessário havia diferença quanto ao momento de impugnação contenciosa
quanto ao momento da tutela judicial, esta existia sempre, não estava em causa a questão era quando.
Assim, a regra era a impugnação administrativa necessária. Com a reforma do CPTA, a regra passou
a ser a impugnação administrativa facultativa e entre elas o recurso hierárquico que considera o
professor potestativo.
Suspende o prazo de impugnação contenciosa no nº 4 e não da eficácia do ato. O nº 5 corrobora

esta ideia. Aqui está em causa que houve efeitos no direito substantivo. Que implicação? Se a luz do
CPA a regra era de recurso hierárquico necessário agora com o artigo 59 nº 4 e 5 CPTA com 268 nº 4
da crp houve uma alteração paradigma. Não se afasta o RHN mas a regra agora a impugnação
administrativa facultativa.
Atualmente o artigo 185 nº 2. Há que fazer uma interpretação quando refere a lei em contrario
deveríamos entender salvo se lei especial necessária. Pode haver leis avulsas especiais que considerem
o recurso hierárquico necessário. O CPA podia ter sido mais claro na compreensão destas matérias
ganhando proveito dos benefícios trazidos pelo CPTA nos nº 4 e 5 de 59.
A melhor interpretação na altura foi a interpretação atualista no sentido em que a regra geral era
o recurso hierárquico potestativo ou facultativo e por outro lado há que fazer interpretação atualista
do cpa e lei especial. Mais o interprete, o tribunal deveria apreciar, fazendo um teste de
constitucionalidade sabendo se o RHN condicionaria o principio de acesso ao tribunal e a tutela
jurisdicional efetiva
76

A evolução doutrinaria permite compreender a evoluiçao da legislação do direito substantivo e
processual.
Quanto à inconstitucionalidade a doutrina estava dividida. STA defendia a doutrina que defendia
a não inconstitucionalidade. Vasco pereira da silva autor muito subjetivista e agarntista utilizava dois
argumentos
1. O prazo para interpor o RHN é um prazxo muito curto

a. 168 nº 1 seria de 30 dias
b. Se o interessado não utilizasse o recurso necessário via prejudicado o direito de
interpor a ação. Deixava de poder recorrer administrativamente e como este era
condição de pressuposto processual ficava inibido de propor a ação. Havia uma
restrição de acesso ao direito e tribunais
2. Princípio da desconcentração administração
a. Delegação – desconcentração derivada
O primeiro argumento é mais forte. O RHN retardava a tutela judicial, podendo levar a uma
limitação da tutela judicial efetiva porque não foi feito em tempo adequado. O tempo tem relevância,
não é indiferente.
A tese oposta que recolheu na jurisprudência já de Rogério soares e vieira andrade para além
de defender as impugnações administrativas necessárias, é um procedimento mais simples mais barato,
mais informal. Normalmente o superior confirma a decisão do órgão subalterno. O acessoa o direito
estava assegurado para esses autores. Registam uma diferença que se prende com o momento. A tutela
realizasse apos a utilização de impugnação administrativa prévia.
Colaço Antunes considera que a haver inconstitucionalidade ia la por outra razão. No âmbito
do principio da legalidade se a administração tem o poder deveres de fiscalizar a legalidade das
disposições que se prendem com a sua administração e o argumento fundamental da tese que venceu
que não é incontroversa quando a ilegalidade seja confirmada porque não a administração fiscalizar.
Quando esta é evidente e já confirmada porque não a administração fiscalizar. O argumento
fundamental seria a violação do princípio da legalidade da precedência da lei. Não há nenhuma norma
constitucional que atribui a administração esta função. A crp no 202 e 204 estabelece que esta
competência é dos tribunais. Recorrendo a este argumento o que fará o superior hierárquico? Não
fiscaliza a legalidade e constitucionalidade dos atos praticados pelo subalterno? Então não podia anular
o ato. A anulação é a revogação de ato inválido que padece de vícios. A inconstitucionalidade advém
de quando RHO administração Acaba por desenvolver uma função jurisdicional que não lhe compete,
violando fundamentalmente o 204 da crp. Porque há autotutela? O RHN poderá servir ao recorrente
mas pode servir a administração. Imaginemos que administração não fez a administração tem
autotutela não é um instrumento de defesa das pessoas mas da administração para eliminar uma to
77
ilegal que praticou. É ainda contenciosa porque acaba por praticar um ato de natureza jurisdicional. É

indireta porque na anulação a iniciativa é do órgão, neste caso a iniciativa é do particular. Assim
teremos uma autotutela contenciosa e indireta. Ao colocar esta condição para aceder ao tribunal quer
o particular quer a administração retiram vantagem. A inconstitucionalidade seria aferida neste ponto
de vista.
O novo CPA embora não de forma contundente o legislador deveria ter utilizado uma
expressão mais inibitória mais restritivo mas na sequencia da doutrina e CPTA, o novo CPA veio
prolongar a evolução legislativa que vinha do CPTA apontando para a impugnação administrativa
facultativa conforma 185 nº2. De salientar salvo se lei os denominar como necessário. Deveria
considerar lei especial.
Se a regra hoje o CPA tem uma consequência pratica. Ao dizer que a regra tem carater
facultativo torna irrelevante saber se o órgão subalterno pratica o ato numa competência exclusiva ou
competência concorrente. Em termos de interpretação jurídica pode-se colocar a questão do intérprete
considerar se o órgão praticou o ato no exercício de uma competência exclusiva ou concorrente.
Contudo sendo esta a regra decai esta importância de saber que competência levou-a aprática do ato.
78

9 de abril de 2015
III - O REGULAMENTO ADMINISTRATIVO 1. Noção. 2. Classificação e critérios (âmbito da

eficácia jurídica, tipo de relação jurídica regulada e ligação em relação à lei). 3. Testes de
constitucionalidade
III. Regulamentos – forma de atividade administrativa

1.Noção
O novo CPA veio codificar o direito substantivo do regulamento para além do procedimento,
há um conjunto de normas sobre direito substantivo de regulamento e sua eficácia. O regulamento
como forma de atividade administrativa está sujeito ao principio da juridicidade.
A doutrina considera que o regulamento corresponde a normas jurídicas editadas pela

administração no exercício de poderes administrativos. É uma noção que contem três elementos:
1. Elemento material – normas jurídicas, isto é, são normas gerais e abstratas

a. Tem pretensão imanente de durabilidade – uma norma jurídica aplica-se a um
número indeterminado de pessoas e situações
2. Elemento orgânico
a. Os regulamentos não são apenas editadas pela administração- há uma certa
incompletude.
b. Na AR há o regulamento que disciplina o acesso das pessoas ao plenário. Mesmo os
concessionários tem poder regulamentar e estão sujeito ao controlo administrativo
nos termos do artigo 4 nº 1 alínea d. Mas em regra os regulamentos são elaborados
pelos órgãos administrativos.
c. Podemos dizer que os regulamentos são um ordenamento próprio da
administração
3. Elemento funcional
a. O governo em Portugal tem a título principal uma tripla função
i. Função politica, executiva e administrativa
ii. Só elabora regulamentos enquanto órgão superior da administração
conforma artigo 182 e 189 da crp. Só quando está no exercício da função
administrativa é que pertence à administração
Artigo 135 CPA– conceito de regulamento administrativo:

79

“… normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos
visem produzir efeitos jurídicos externos.”
Esta em causa a natureza da função. Em bom rigor, a expressão a utilizar poderia ser em
exercício de poderes públicos. Mas é para dar cobertura as entidades privadas que atuam no exercício
de poderes públicos, uma entidade pública pode usar mecanismos de direitos privado mas não deixa
de estar vinculada ao interesse público.
O artigo 135 do CPA introduz nesta noção o do carater externo dos efeitos do regulamento,
não para o efeito de, a propósito da natureza dos regulamentos, excluir da qualificação como tal os
regulamentos internos mas para o efeito de definir o âmbito objetivo das disposições do CPA relativas
a regulamentos. Assim, o elementos dos artigos 97 e seguintes e 135 e ss do CPA são apenas aplicáveis
aos regulamentos externos, mantendo-se nesse sentido o interesse da distinção entre regulamentos
internos e externos. Os regulamentos internos não deixam de ser regulamentos. A diferença é relevante
para aplicação do CPA em relação a regulamento.
2. Classificação e critérios
Critérios de classificação de Regulamentos:
1. Critério do âmbito da eficácia jurídica

2. Tipos de relação jurídica disciplinada
3. Critério da relação/dependência do regulamento face à lei
Critério do âmbito de eficácia:
Serve para distinguir os regulamentos internos dos regulamentos externos.
Regulamentos externos: têm como objeto os cidadãos em geral.
Regulamentos internos: têm como objeto a Administração e os agentes administrativos.

Ex: instrução, circular interna.
1. Regulamentos internos
a. Projetam os seus efeitos no interior da propria entidade administrativa
b. Ao elaborar o regulamento o seu poder normativo é projetado no seio dessa mesma
entidade.
c. Normas de matéria de organização do serviço, distribuição de tarefas ou normas de
expediente de atendimento ao público
80

OTTO MAYER pensava que não eram regulamentos jurídicos porque sendo normas
internas não tinham poder de conformação normativa. Havia confusão. Na altura os regulamentos
internos não eram impugnados contenciosamente. Havia a confusão entre justicibilidade e
juridicidade.
i. Juridicidade não falta

ii. Mas tem faltado justiciabilidade. Não são diretamente impugnáveis
contenciosamente. A ideia que parece discutível a Colaço Antunes, a
doutrina considera que só indiretamente é que o ato ao ser apreciado de
forma indireta e acidental. Muitas vezes o ato enquanto concretização da
norma interna indicia determinados vícios que remetem para a apreciação
da norma interna mas não diretamente. Devemos fazer uma interpretação
em obséquio ao princípio da tutela jurisdicional efetiva.
iii. Atualmente uma circular serve para estabelecer os mecanismos,
pormenorizar ou esclarecer determinada lei. Ao dizer-se que a circular não
é impugnável contenciosamente, o funcionário faz a interpretação e
integração das lacunas tendo em conta a circular. Ele vai aplicar a circular e
não a lei. Muitas vezes a circular pode impor um espirito contraditório para
com o espirito da lei.
1. Os franceses passam a admitir a partir de 2002 que determinadas
circulares são diretamente impugnáveis
Há uma evolução no artigo 136 nº 4 do CPA. Há já alguma preocupação de atribuir algo mais
do que a normatividade a estas normas internas, desde logo carecem de lei habilitante. Parece chocante
uma reserva da administração que não seja sindicável indiretamente.
d. Os regulamentos internos não estão sujeitos ao princípio da inderrogabilidade

singular do regulamento ou regra
i. O superior pode publicar norma interna mas pode contrariar o disposto da
norma interna – pode praticar uma ação individual e concreta que contrarie
essas normas.
ii. O regulamento logo que publica e se torna plenamente eficaz vincula a
propiá administração, a entidade que o elaborou e os tribunais.
1. Um município elabora o regulamento e a camara municipal aplica
um ato contrário, o ato é inválido. Não pode praticar atos contrários
a norma
81
Critério do Tipo de relação disciplinada

1. Regulamentos gerais
a. São sempre externos
2. Regulamentos especiais
a. podem ser internos ou externos
A questão fundamental é a dos regulamentos especiais e de saber se são externos ou internos.

Estamos perante as relações especiais. Uma relação especial é aquela em há uma relação
estatutária de subordinação que não acontece quando se trata de uma relação geral . O prof tem
uma relação estatutária com a administração e de certo modo.
As relações especiais de Direito Administrativo podem dividir-se em:
1. Relações orgânicas ou de funcionamento

2. Relações de serviço ou fundamental
As relações orgânicas ou de funcionamento ocorrem quando um funcionário é visto como

elemento da máquina administrativa, como é o caso do professor quando distribuem a carga horária,
aqui o professor é elemento do aparelho administrativo. Aqui assumirá a forma de regulamento
interno.
Mas quando uma norma regulamentar pretende ter como objeto o trabalhador não como elemento
de máquina mas como pessoas com direitos fundamentais ou como pessoa ao serviço, trata-se de um
regulamento especial externo. O trabalhador é visto como titular de direitos fundamentais e não como
elemento da máquina administrativo. Há que ver o âmbito da relação especial de poder administrativo
ou relação especial de direito administrativo.
Critério da relação do regulamento com a lei:
Critério mais importante
A atividade regulamentar é mais uma das formas de atividade administrativa que

está sujeita ao princípio da juridicidade.
Subprincípios:
Primazia da lei – um regulamento não pode violar uma norma administrativa.

Reserva de lei – um regulamento não pode invadir matérias reservadas à lei.
Precedência da lei – não há poder regulamentar sem que haja uma lei base, tem que
haver uma norma habilitante .
82
A relação e dependência do regulamento face à lei não é igual em todos os tipos de

regulamento: nuns casos é mais intenso, noutros menos.

Sem o fundamento legislativo constitucional que atribuía a entidade administrativo o
exercício de poder regulamentar não pode haver regulamento.
 Regulamentos de execução ou executivos

o Maior intensidade de relação entre regulamento e lei
o Normalmente são efetuados para ultrapassar expressões do legislador. Entre a
expressão pretendida e a utilizada pelo legislador há um hiato que tem que ser
clarificado
o Visam interpretar e integrar as normas legislativas, esclarendo-as quando obscuras,
precisando-as quando incompletas ou pouco claras e pormenorizando-as
o Repete de forma mais clara o que é dito pela lei, sem qualquer criatividade legislativa
o Não tem carater inovatório
 Regulamentos complementares
o A lei enuncia um quadro muito amplo ou princípios gerais
o Enquanto o regulamento executivo não acrescenta nada a lei, não tem carater
inovatório, a partir daqui a ligação começa a ser mais ténue
o O legislador limita um quadro geral amplo, as diretrizes , as bases
 Regulamentos complementares de desenvolvimento – visam

complementar o quadro geral amplo. Há já um carater inovatório, limitado
ou condicionado porque a lei oferece-lhe o fim e quadro normativo
 O interesse público especifico está na base do diploma
 Funciona como parâmetro normativo condicionante
 Já há alguma inovação
 Regulamentos complementares integrativos – visam disciplinar situações
especiais que não vem previstas no quadro geral amplo posto pela lei.
 Aplicam o quadro normativo amplo para regular casos especiais
que não apareçam na lei
 Regulamentos delegados ou autorizados

o O poder legislativo delega a função legislativa na propria administração ainda que
com uma autorização legal. A Administração atua em vez do legislador e
devidamente autorizada por estes. Perante isto colocam-se graves problemas de
constitucionalidade. Muita inconstitucionalidade vem pela colisão do subprincípio
da reserva de lei. De acordo com a reserva de lei há certas matérias que são confiadas
a lei em do parlamento
83

3.Testes de constitucionalidade:
Há que confrontar com os artigo 112 (atos normativos) nº 5 6 e 7 da crp. Numa interpretação
literal nenhum destes regulamentos passava o teste constitucional.
Art. 112.º/5 CRP: “Nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a actos
de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou
revogar qualquer dos seus preceitos.”
Sob este ponto de vista nem os regulamentos de execução se salvavam. A norma não
pretendeu inviabilizar os regulamentos de execução, desde que não tenham nenhum carater inovatório
que não caibam na letra e espirito de lei. Contudo o legislador frequentemente permitia que a lei
remetesse para despachos ministeriais o saneamento de qualquer duvida ou interpretação de lacunas
o que permitia ao despacho interpretações que violavam o espirito da lei.
Os regulamentos de execução são perfeitamente constitucionais

Os regulamentos complementares levantam duvidas
Para que regulamentos complementares? Levanta mais dificuldades. Só tem sentido num
sistema em que os governos não tenham função legislativa a título principal. O professor não
considera a inconstitucionalidade de regulamentos complementares.
Faz uma distinção:
1. Se a matéria ou as bases gerais de uma lei-quadro forem matéria de reserva de lei só pode
haver decreto-lei de desenvolvimento
2. Se na lei quadros as bases gerais não fazem parte da reserva de lei em sentido formal então
Colaço Antunes considera haver lugar a um regulamento complementar de
desenvolvimento e apenas nestes casos, devendo revistir a forma mais solene que é decreto
regulamentar sujeitos a promulgação do PR.
Quando se trata de lei-quadro em que os principio são objeto de lei – decreto-lei de base ou
de desenvolvimento. Se não for matéria de reserva o regulamento deve revestir a forma mais solene
de decreto regulamentar.
Do artigo 112 nº5 depreende-se que qualquer regulamento delegado com carater suspensivo
ou revogatório seria necessariamente inconstitucional.
 são inconstitucionais aqueles que modifiquem a ordem jurídica

 são inconstitucionais aqueles que suspendam normas jurídicas
 são inconstitucionais aqueles que tenham natureza revogatória
84
Mas são todos inconstitucionais?

Planos Urbanísticos – há quem os classifique como regulamentos delegados ou
autorizativos.
Definem os estatutos jurídicos da propriedade.
Se entendermos a reserva de lei como algo estático só poderia haver regulamentos de execução. Não
faz sentido haver planos urbanísticos iguais.
Prof. Vieira de Andrade (o Prof. Colaço concorda): devemos defender uma certa elasticidade
da reserva de lei
A esta luz seria possível que os planos fossem constitucionais. Pode dizer-se que os
regulamentos delegados seriam uma espécie de concessão legislativa.
Art.112.º/7 CRP – desde que haja uma norma jurídica que no mínimo defina a
competência subjectiva (quem é competente) e a competência objetiva (a matéria a tratar).
Assim sendo estes regulamentos delegados não seriam inconstitucionais desde que essa lei
preenche-se estes requisitos:
Define-se os fins, o procedimento a seguir e a competência para os emanar e os aprovar.
Parece, a ver do Prof. Colaço, que os Planos Urbanísticos enquanto regulamentos delegados
são constitucionais.
Quem entender de forma rígida o principio da reserva de lei então não seriam admitidos os
regramentos de execução. Há que adotar alguma flexibilidade quanto ao entendimento do subprincípio
de reserva de lei que se verifica no âmbito do direito do urbanismo.
14 de abril de 2015
Continuação da aula anterior. 4. O procedimento regulamentar no novo CPA. 5. Publicação e

vigência. 6. Invalidade do regulamento. 7. Fundamento e limites do poder regulamentar. 8.
Contencioso das normas regulamentares. BIBLIOGRAFIA: COLAÇO ANTUNES, A Teoria do Acto
e a Justiça Administrativa, op. cit., pp. 255-280; FREITAS DO AMARAL, Curso..., op. cit., vol. II, pp.
177-299 ; ANA RAQUEL MONIZ, “Procedimento regulamentar”, in Comentários ao Novo Código
do Procedimento Administrativo, Lisboa, 2015, pp. 399-440; VITAL MOREIRA, Administração
Autónoma..., op. cit., pp. 180-194; VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Coimbra, 2011,
pp. 209-218; VIEIRA DE ANDRADE, "Autonomia regulamentar e reserva de lei", Sep. 1987; JORGE
MIRANDA, "Regulamento", in Polis, vol. V, pp. 266 a 277.
 Regulamentos independentes e autónomos – subprincípio de precedência de lei

85

o Regulamentos Independentes – não tem por detrás de si uma lei que visa
regulamentar, assim contem uma disciplina primária e originária de determinadas
relações, matérias
o Regulamentos Autónomos – entidades subestaduais, em particular, mais
exatamente, das entidades que fazem parte da administração autónoma
A grande diferença entre os dois está na sua autoria. No caso dos regulamentos autónomos
são as autarquias e no caso dos regulamentos independentes os seu autor é o governo. Os regulamentos
autónomos são expressão de autorregulamentação de interesses próprios sobre responsabilidade
própria.
O que caracteriza estes regulamentos é que não visam executar ou alterar o contudo de
qualquer norma legislativa o objetivo é dinamizar a OJ louvando-se do artigo199 alínea c da CRP.
Há uma certa dificuldade da relação dos regulamentos com a lei, nomeadamente face aos
independentes pois a doutrina e jurisprudência é mais generosa na medida em que os regulamentos
autónomos são produto de uma entidade com uma legitimidade própria democrática. Há duas teses
fundamentais.
O problema da constitucionalidade coloca-se mais quanto aos regulamentos independentes
Artigo 112 nº7:
1. Gomes Canotilho e Vital moreira

a. Entendem que se aplica ao regulamento de execução à primeira parte
b. Segunda parte aos regulamentos independentes
c. Tem que haver sempre uma norma legislativa habilitante constitucional da
indicação da competência subjetiva (entidade) e objetiva (conteúdo, matéria a
disciplinar)
Assim, esta doutrina parte da conceção que não há norma administrativa sem uma norma
habilitante nem que seja no mínimo uma norma inconstitucional
2. Afonso queiró e vieira de andrade
Esta tese defende que relativamente aos regulamentos independentes não se pode cumprir a
exigência de uma norma habilitante porque o Governo enquanto órgão superior da Administração
cumpre tantos interesses públicos que não é possível que uma norma defina a competência objetiva e
subjetiva.
a. Não colocam grandes dificuldades dos regulamentos autónomos porque vem o

exercício do poder regulamentar autónomo como expressão da autonomia local
como expressão do princípio da descentralização administrativa e da
86

subsidiariedade mas colocam o problema face a regulamentos independentes do
governo.
b. Esta exigência constitucional dificilmente se pode cumprir face aos regulamentos do
governo. Num estado em que tem uma infinidade de atribuições é difícil de imaginar
que exista uma lei que defina uma multiplicidade de atribuições e interesses públicos
a prosseguir pelo governo enquanto órgão administrativo, todavia a doutrina não
coloca o problema da inconstitucionalidade dos RI porque vem consagrado no 112
nº 6
112.º/6 CRP:
“Os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja
determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso dos regulamentos
independentes.”
Os decretos regulamentares aproximam-se dos actos legislativos:
referendados pelo 1.º ministro

promulgados pelo Presidente
i. Divergem portanto quanto ao fundamento do poder regulamentar dos

regulamentos independentes que para Afonso queiró é o artigo 199 alínea g
. Trata-se de uma cláusula geral do poder regulamentar do governo, não se
refere aos atos administrativos mas as normas regulamentares
Prof. Afonso Queiró ≠ Prof. Vieira de Andrade
Fundamenta a competência Fundamenta-se no art. 199.º/c) CRP.
regulamentar do Governo no art. – 199º
“Praticar todos os actos e tomar “Fazer os regulamentos necessários

todas as providencia necessárias à promoção boa execução das leis.”
De desenvolvimento económico-social e à
Satisfação das necessidade coletivas”
Trata-se d uma competência universal do

Espécie de cláusula geral do poder Governo – tem como objectivo desenvolver
regulamentar do Governo. a competência geral.
87

c. Desta normação secundária que é constituída por regulamentos administrativos. Há
que cumprir uma exigências regulamentos independentes visam dinamizar a ordem
jurídica e de acordo com o autor tratasse de um a competência universal do governo
acaba por consagrar uma exceção ao nº 7 ainda que contrabalançada pela exigência
do rendimento mais solene.
Prof. Colaço – necessidade de uma norma habilitante.
Porque a própria Constituição é clara no art. 112.º/7 CRP.

No mínimo é preciso uma lei que defina a competência objetiva e subjetiva.
Os regulamentos independentes face à maior liberdade da Administração devem assumir a forma

mais solene dos regulamentos, ou seja, decretos-regulamentares.
Conjugação do n.º 6 com o n.º 7 do art. 112.º CRP.
Quando a Administração exercita um poder regulamentar em que a Administração goza de uma

liberdade discricionária, os regulamentos administrativos estão sujeitos aos princípios gerais que
regulam a Administração: princípio da legalidade, da justiça, etc.
7. Fundamento e limites do poder regulamentar.
Qual é o fundamento e os limites do poder regulamentar?
Fundamento – forma de poder administrativa e de atividade jurídica administrativa. Este

exercício tem de se basear sempre previamente numa norma legislativa e em ultimo caso
numa norma constitucional, caso esta não exista. Se nenhuma das duas existir, não há poder
regulamentar. Ele não existe. É uma afirmação do sub princípio da precedência
1. 1.º Limite o poder regulamentar resulta da primazia e de prevalência da lei

a. Como se trata de uma função secundária que se baseia sempre numa habilitação
legislativa previa ele não pode contrariar parâmetros normativos superiores. Quando
se diz lei é em sentido amplo. Podemos falar de normas constitucionais, comunitárias
ou internacionais. O fundamento do poder regulamentar não se confina às fronteiras
nacionais. Como resulta do novo CPA, quando se fala de lei é em sentido amplo:
normas comunitárias, de direito internacional. Se Portugal não editasse regulamentos
indispensáveis para dar execução a uma lei com os regulamentos obrigatória violaria
o nº4 do artigo 3 do TUE da cooperação leal.
2. 2.º Limite – limitação do princípio da legalidade

88

a. Há que referir o entendimento mais rígido ou flexível do entendimento do princípio
da reserva de lei. O poder regulamentar não pode fixar de forma originária e
inovadora uma disciplina normativa que é objeto de reserva de lei por força dos
artigos 164º e 165º da CRP. Poderíamos trazer aqui à colação o entendimento mais
rígido ou flexível do sub princípio da reserva de lei.
3. 3.º Limite – artigo 141 – proibição de eficácia retroativa

a. Nº 1 – a contrário podemos dizer que a eficácia retroativa não está afastada quando
se trata de regulamentos que imponham situações de vantagem. O que está proibido
é a eficácia retroativa de regulamentos que produzam de situações de desvantagem
Há que ter em conta a matéria de cera natureza em matéria urbanística. O regulamento pode impor
na área restrições a utilização do solo por razoes de ambiente ou património cultural afetando os
direitos subjetivos do proprietário ou direitos adquiridos e estaremos perante uma expropriação sem
benefício. Trata-se de uma expropriação do plano. Vem pro em causa direitos devidamente
legitimados através de uma operação urbanística. Nos termos do artigo 143 há lugar a uma
indemnização. Esta retroatividade pode assumir um carater ablativo já que tem em conta a natureza
do rendimento. Mas nem sempre está proibida deduzir-se imediatamente do artigo 141.
4. 4.º Limite o órgão com competência regulamentar não pode invadir a competência de outro
órgão – princípio da especialidade – artigo 36
a. O órgão está subordinado a competências próprias e limitado pelas atribuições, pelo
fim
5. 5.º Limite – na determinação do conteúdo do regulamento administrativo a entidade

administrativa pode gozar de maior ou menor discricionariedade administrativa
a. Os órgãos autárquicos gozam de ampla discricionariedade na plasmação do conteúdo
do plano urbanístico – são planos que qualificam o solo
b. Se os regulamentos onde a entidade administrativa goza de maior liberdade ela está
vinculada a todos os princípios essencialmente da proporcionalidade e igualdade. O
princípio da igualdade tem uma vertente original no direito do urbanismo tendo em
conta a igualdade imanente ao plano e o princípio da igualdade transcendente ao
plano
i. Imanente – o controlo jurisdicional é mais difícil – só se a norma for
arbitrária
ii. Igualdade transcendente ao plano – principio d a igualdade perante
encargos públicos – igualdade entre os proprietários; os índices e
coeficientes de construção podem ser variáveis, contudo a maioria das
89
dimensões dos planos não tem carater ablativo. Quando as desigualdades

são mais gritantes, em que um plano municipal, passado 5 anos alterava a

classificação e fazia perder valor ao terreno. Aqui o proprietário mantinha-
se proprietários mas agora já não poderia construir. Aqui na expropriação
do plano não há momento translativo, há um aniquilamento do valor
económico-financeiro do bem. Aplica-se regras de indemnização que se
aplicam a expropriação clássica
6. Artigo 146 – cessação dos efeitos jurídicos de um regulamento

a. Artigo 146 nº1 – há um dever de revogação por substituição. A decisão de
revogação só é eficaz após a entrada em vigor do regulamento que o venha substituir.
A base do poder regulamentar não se restringe a lei nacional. No caso da união
europeia o estado português violaria o 4 nº3 que consagra o princípio da lealdade e
cooperação. A ser de outra
b. O nº 2 do artigo 146 visa garantir a legalidade da atividade regulamentar e a
segurança jurídica dos particulares. Caso contrário seria admitir que o poder
regulamentar tivesse o poder de desaplicar as leis. Era conferir uma capacidade ao
poder regulamentar qu constitucionalmente lhe está vedada.
c. Artigo 146 nº 3 – quando falamos de regulamentos obrigatórios são só aqueles que
por expresso mandato do legislador a administração tem que elaborar um
regulamento integral ou então pode ser necessário quando resultado de comando
legislativo ou quando a lei se torna inaplicável na ausência do regulamento de
execução. Tem essa discricionariedade mas enquanto o regulamento é obrigatório
não. E é relativamente aos regulamentos obrigatórios que se coloca o problema
previsto no artigo 137, havendo lugar a uma omissão ilegal. Um regulamento
obrigatório é um regulamento devido em que há uma imposição legal.
i. Quando estávamos confrontados com uma omissão ilegal em matéria ilegal
não havia via administrativa, omissão do regulamento devido ao órgão com
competência da matéria. O único recurso judicial é nos termos do artigo 77
do CPTA . Quando estávamos perante uma omissão ilegal poderíamos
recorrer pelo 77. Agora temos a via administrativa
ii. O tribunal pode condenar a administração a pratica do ato com conteúdo de
regulamento satisfazendo a pretensão do recorrente e se mantiver a omissão
o juiz pode emitir uma sentença substitutiva que produz os mesmos efeitos
do ato recusado. O juiz não pode elaborar um regulamento mas fixa um
prazo pode emitir uma sentença substitutiva
iii. Agora temos a via do 137
d. Artigo 146 – pode haver revogação sem fazer menção expressa da norma revogada.
A ideia tem que ver com a aplicação das leis no tempo. Esta disposição é mais
90
esclarecedora e didática

7. Os regulamentos de execução caducam coma revogação das leis que o regulamentam
8. Princípio da inderrogabilidade singular do regulamento
a. Não vê razão para não se aplicar ao regulamento interno - a partir do momento que
entra em vigor vincula tanto os destinatários como a administração e os próprios
tribunais.
b. Artigo 142 nº2 – inderrogabilidade singular do regulamento – nao pode ser revogado
por atos administrativos individuais e concretos
4. O procedimento regulamentar no novo CPA.
Procedimento do regulamento administrativo – artigo 97 a 101 CPA
De forma resumida:
 Procedimento regulamentar
o Os regulamentos com eficácia externa tem que seguir o procedimento
o 1º fase – fase preparatória
 Fase inicial
 Os procedimentos são de início oficioso na medida em que tem
lugar com a prática de um ato praticado pela entidade com
competência regulamentar, muito embora este ato possa ter sido
suscitado por uma petição apresentada por particulares ou outras
entidades nos termos do artigo 97 nº 1 do CPA que é na verdade
uma cocnretizaçao especifica do direito de petição previsto no
artigo 52 da CRP.
o A entidade pode ser chamada a atençaoa para elaborar
regulamento através de uma petição. Uma petição por si so
não dá origem a nada
o O inicio é sempre oficioso
 O inicio do procedimento regulamentar deve ser publicitado no sitio
da internet da entidade – artigo 98 nº 1
 Fase de instrução
 Há lugar a identificação e comparação dos interesses coenvolvidos
no procedimento bem como à elaboração do projeto de regulamento
que deverá ser acompanhado, nos termos do artigo 99 de nota
justificativa em que se faz a avaliação dos custos e benefícios das
normas projetadas, artigo 99 do CPA
91

 Fase de audiência prévia ou de consulta pública – respetivamente 100 e
101 do CPA
 Fase de preparação direta de decisão

 Elaboração do projeto final de regulamento do qual deve constar no
caso de ter sido realizada menção à consulta pública, artigo 101 nº
3 do CPA
o Fase constitutiva
 Traduz-se na aprovação do regulamento pelo órgão com competência
regulamento. A competência não se presume, é prevista na lei
o Fase integrativa de eficácia

 Os regulamentos estão sempre sujeitos a publicação nos termos do artigo
139 do CPA
Analisando,
Enquanto a parte substantiva vem regulado dos 145 a 147 do CPA. A matéria disciplinardo
regulamento está consagrado entre o artigo 97 e 101 do CPA. O artigo 96 remete para os capítulo I e
II do titulo em questão “ Regime comum”.
O capítulo II é relativo ao procedimento do ato. Há que complementar o procedimento

regulamentar com parte do procedimento do ato visto que o artigo 96 do CPA remete para o disposto
no titulo primeiro, onde vem contempladas as norma comuns aos vários tipos de procedimentos.
Conjugando o artigo 97 do CPA (procedimento 1 grau destinado a um regulamento

administrativo) com o artigo 147 do CPA (que se refere ao procedimento do segundo, impugnações
administrativas) os titulares dos direitos e interesses legalmente protegidos tem legitimidade ou direito
de iniciativa procedimental, os restantes tem mais um direito de petição, o que pressupõe uma
iniciativa pública do procedimento pois a petição não desencadeia por si o procedimento.
 Artigo 97 nº1 CPA – os interessados podem apresentar aos órgãos competentes petições
O artigo 98 do CPA é relativo ao início do procedimento sendo publicitado na internet com

a indiciação do órgão que decidiu desencadear o procedimento, com a data e objeto e da forma como
iniciar a constituição dos interessados para contributos para a elaboração do regulamento. O nº 2 do
artigo 98 faz referência a uma figura nova presente no artigo 57 do CPA que se refere ao acordo
endo-procedimental (durante) com associações representativas de interesses e autarquias locais.
92

A figura do 57 é de inspiração italiana e tem que ver com procedimentos que envolvem grande
índice de discricionariedade. Os interessados podem por escrito acordar os termos do procedimento.
O acordo tem efeitos vinculativos. Colaço Antunes entende que não pode envolver acordo de direitos
indisponíveis quando muito de direito disponíveis nem acordos de juridicidade do próprio
procedimento. Não é possível fazer um acordo em que a audiência prévia seja antes da iniciativa. O
procedimento regulamentar, de certa forma, tem as mesmas fases que o ato administrativo.
Há que salientar o artigo 99 do CPA, os regulamentos são aprovados com base num projeto
que deve ser acompanhado de uma nota justificativa fundamentada que deve incluir uma ponderação
das vantagens e inconvenientes das medidas projetadas. Colaço Antunes considera que deveria haver
um princípio de fundamentação de motivação de lei. Isto implicaria um estudo de impacto do projeto
legislativo. E isto se fizesse as leis acabavam-se por não se elaborar. Muitas vezes, o legislador não
conhece os efeitos que estas provocarão. Para tal era fundamental este estudo de impacto.
Audiência dos interessados – artigo 100 e 101 do CPA
Quanto à participação dos interessados, dos particulares, há que atentar aos artigos 100 e 101
do CPA.
Artigo 100 CPA:
É um artigo especialmente importante ao nível do nº 3. Prende-se com os casos em que o

responsável pelo procedimento de elaboração de um regulamento administrativo pode não proceder à
audiência dos interessados:
 Alínea a) – emissão do regulamento seja urgente

 Alínea b) – seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou
a utilização ou a utilidade do regulamento
o Dá uma discricionariedade imensa à administração
o Colaço Antunes considera discutível
 Alínea c) – o número de interessados seja de tal forma elevado que a audiência se torne
incompatível, devendo nesse caso proceder-se à consulta pública
o Alínea pertinente para Colaço Antunes
o Acontece na maioria dos casos
o Artigo 101 CPA – Consulta pública
 o órgão competente deve submeter o projeto de regulamento a consulta
pública, para recolha de sugestões
Há uma consulta pública dos procedimentos nomeadamente de massas. Um procedimento

93
regulamentar normalmente é um procedimento de massas. Um plano urbanístico tem um número

indeterminado de destinatários pelo que se torna impossível recorrer a audiência prévia.

 Alínea d) - Os interessados já se tenham pronunciado no procedimento sobre as questões que
importam à decisão
O projeto de regulamento deve ser objeto de participação. Colaço Antunes considera que
deveria haver dois tipos de participação:
1. Participação preventiva – na fase de apresentação do projeto

2. Na fase de consulta pública quando o projeto está mais ou menos concluída:
a. Esta participação é mais ou menos platónica. O momento da participação é capital
na fase inicial, outra coisa é na consulta pública. O legislador é sempre um bocado
soft em evidenciar a força jurídica da participação. Em matéria urbanística o
legislador é mais exigente porque obriga a administração a fundamentação da razão
de não ter tido em conta as reclamações trazidas à colação.
Hierarquia dos regulamentos:
Um problema tem que ver com a hierarquia nas relações entre regulamentos – artigo 138
Não crê que se coloca problema de hierarquia mas de âmbito de jurisdição. A disposição
merece analise detalhada.
1. Os regulamentos devem ser emanados no seio das atribuições da pessoa coletiva

2. A hierarquia entre regulamentos locais e governamentais só faz sentido no domínio de
competências concorrentes
3. Não se estabelece no 138 nº1 uma relação hierárquica automática mas uma preferência
aplicativa e na medida em que a lei determine a existência da tutela normativa do governos
que tem que estra expressamente prevista em lei;
a. Deve prevalecer o regulamento local em homenagem ao principio da
descentralização administrativa que gera a administração autónoma.
i. Autogoverno
ii. Art. 241.º CRP: - “As autarquias locais dispõem de poder regulamentar
próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados
das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar.”
Há a impressão que os regulamentos do Governo prevalecem.
O Prof. Colaço entende que esta norma deve ser interpretada com alguma
habilidade.
94

b. Em muitas áreas há uma espécie de condomínio de interesses. Numa situação dessas
há primariedade de interesse de âmbito nacional.
i. No caso de atribuições exclusiva prevalece o poder regulamentar autárquico,
aplicando o regulamento autónomo local
ii. Havendo concorrência de atribuições a prevalência, ainda que não seja
ontológico, esta deve ser avaliada casuisticamente em função das normas de
competência e tendo em consideração os princípios constitucionais já
referidos havendo conflito deve prevalecer a norma do regulamento
autónomo
4. Os regulamentos dos órgãos subalternos não podem contrariar o regulamento emanado
pelos órgãos superiores ou superintendentes pelo menos sempre que haja atribuições
comuns.
5. Artigo 138 nº 2 – os regulamentos municipais prevalecem sobre os regulamentos da
freguesia, salvo se configurarem normas especiais
6. Artigo 138 nº 3 – de entre os regulamentos governamentais estabelece-se a seguinte ordem
a. Decretos regulamentares
b. Resoluções do Conselho de Ministro
c. Portarias
d. Despachos
5. Publicação e vigência..
Eficácia do regulamento: artigos 139 a 142 do CPA
Artigo 139 – Publicação

o A produção de efeitos depende de publicação em diário da republico sem prejuízo
de publicação em jornal oficial da entidade e no sitio da internet.
Artigo 140 – Vigência

o Os regulamentos entram em vigor na data neles estabelecida ou 5 dias após a sua
publicação
Artigo 141 – proibição de eficácia retroativa

o Não se pode atribuir eficácia retroativa ao regulamento que imponha, deveres, ónus
e encargos,…. – artigo 141 nº 1 CPA
o Os efeitos dos regulamentos não se podem reportar a data anterior àquela a eu se
95
reporta a lei habilitante – artigos 141 nº 2 CPA

Artigo 142 – aplicação dos regulamentos
o Os regulamentos podem ser interpretados, modificados ou suspensos pelos órgãos
competentes para a sua emissão – artigo 142 nº1 CPA
o Os regulamentos não podem ser derrogados por atos administrativos
individuais e concretos - principio da inderrogabilidade singular do
regulamento
6. Invalidade do regulamento.
Artigo 144 – regime de invalidade
No código anterior não havia disciplina substantivo do regulamento mas apenas do

procedimento regulamentar.
Quanto ao regime de invalidade, este sempre foi entendido e conforme artigo 74 do CPTA, a
declaração de invalidade pode ser pedida a todo o tempo, não havendo distinção dos vícios que
causariam a nulidade e anulabilidade regulamento. Também aqui há novidades. Portanto, o artigo 74º
do CPTA prevê a inexistência de prazo.
O artigo 144 nº 1 vai no sentido do artigo 74 CPTA. Nos termos do nº 1 a invalidade do

regulamento pode ser invocada a todo o tempo.
Nº 2 do artigo 144.º do CPA
A doutrina francesa considera quer a ilegalidade interna quer externa. De acordo com a
doutrina francesa introduzida por Rogerio Soares quando falamos em vício de ilegalidade interna
falamos de vícios materiais de conteúdo e objeto. Os vícios de ilegalidade externa prendem-se com
vícios formais e procedimentais.
Os vícios formais só são declarados inválidos pela administração no prazo de seis meses,
a contar da data da respetiva publicação, salvo nos casos de carência absoluta de forma legal e de
consulta pública exigida pela lei. Significa que os regulamentos que inferem em vícios formais ou
procedimentais salvo os casos excecionais sofrem de ilegalidade, podendo ser impugnados pela
administração no prazo de seis meses a contar da respetiva publicação, há a duvida de saber se o
prazo se estende aos prazos processuais
8. Contencioso das normas regulamentares.
Artigo 144nº 4 o CPA – A retroatividade da declaração não afeta os casos julgados nem os atos
administrativos que se tenham tornado em atos inimpugnáveis mas exceciona os atos desfavoráveis
para o destinatário. Nos termos do 76 nº 3 do CPTA a retroatividade da declaração de ilegalidade
não afeta os casos julgados salvo norma que respeita a matéria sancionatória e seja de conteúdo menos
96
favorável ao individuo

Nos termos do artigo 76 nº1 do CPTA a regra é que os efeitos da decisão de invalidade se
produzam efeitos desde a data da emissão da norma e determina a repristinação das normas
que ela haja revogado. Assim, a sentença para a invalidade com força obrigatória geral de norma
regulamentar produz efeitos ex tunc nos termos do nº 1.
Contudo no artigo 76 nº 2 do CPTA , o tribunal pode determinar que os efeitos apenas se

produzam a partir da data do transito em julgado da sentença, tendo em conta razoes de
segurança jurídica, equidade ou de interesse público de excecional relevo, devidament
fundamentada. Neste caso, trata-se de efeitos ex nunc Não está prevista norma semelhante no artigo
144 nº 3 do CPA.
Parece que o legislador podia ter ido mais longe, contudo as razões podiam ser outras e atribuir
apenas efeitos ex nunc, isto é, a partir do transito em julgado. Não há argumentos de peso que possam
opor-se a esta interpretação
16 de abril de 2015
Continuação e síntese da matéria lecionada na aula anterior.
Quanto aos procedimentos de segundo grau há que salientar o artigo 147. A epígrafe é mais
restrita que o conteúdo do artigo porque fala da impugnação do regulamento. Contudo, há
regulamentos diretamente lesivos que não precisam da mediação de um ato legislativo para
produzirem efeitos externos que se projetam diretamente na esfera jurídica do destinatário, há
regulamento imediatamente operativos. Já no regulamento mediatamente operativo o que é lesivo é
o ato que concretiza o regulamento. Um regulamento que arreguile o regime de bolsas não é
diretamente lesivo.
Impugnações administrativas – artigo 147 CPA
As impugnações administrativas tem um objeto mais amplo porque não se trata da

revogação, suspensão mas também de reagir contra uma omissão ilegal de um regulamento
administrativo legalmente devido. Voltamos a categoria dos regulamentos necessários. Os
regulamentos necessários são aqueles que conferem exequibilidade adequada a uma lei.
Artigo 147 nº 2
 Reclamação – IA dirigida ao autor do regulamento ou omissão

97
 Recurso – IA dirigida ao órgão com competência para o efeito que não o autor

Artigo 147 nº 3 CPA:
A impugnação administrativa do regulamento é aplicável o regime do 189 e ss dos atos

administrativos. As impugnações administrativas não tem, em regra, efeito suspensivo dos ato,
comungando do artigo 189 e 190.
 Artigo 189 nº 2 – as impugnações administrativas facultativas não tem efeito suspensivo,

salvo nos casos em que a lei disponha em contrário
A utilização dos meios de impugnação administrativa de regulamentos suspende o prazo de

propositura da ação e só retoma com a notificação da decisão proferida ou com o decursos do prazo
legal o nº 3 e 4 do artigo 190 do CPA que praticamente repetem o no 4 e 5 do artigo 59 do CPTA
Contencioso das normas administrativas:
Há duas formas de processo principal
 Ação administrativa especial

 Ação administrativa comum
1. Ação administrativa especial

a. Aplica-se sempre no âmbito de disciplinar os litígios que surgem no âmbito de uma
relação jurídico-administrativa caracterizadas pela autoridade de umas das
partes. Há uma parte que detém mais autoridade. Só se aplica a atos e regulamentos
administrativos e respetivas omissões. O primeiro dos pedidos é o pedido de
impugnação de um ato.
b. Quando apreciamos a validade das manifestações jurídicas do poder da
administração a ação processual adequadas é a ação especial
c. Que pedido principal?

i. Omissão – pedido de condenação à pratica do ato legalmente devido -
artigo 72 a 77 CPTA
1 Artigo 77 – pedido de declaração de ilegalidade por omissão –
regulamentos
ii. Ação - pedido declaração de ilegalidade com força obrigatória geral ou
do caso concretos
98
2. Ação administrativa comum

a. Artigos 37 a 45 do CPTA
b. RJ caracteriza-se por relativa paridade. A paridade absoluta não existe. Não se
trata de paridade do direito civil
c. Artigo 37 nº 2 CPTA – alíneas a) a j)
d. É uma RJ mais equilibrada
Artigo 36 CPTA – processos urgentes
 Processos urgentes autónomos ou principais – visam a produção de decisões de mérito –

art. 97 CPTA
o Intimaçoes
 Para prestação de informações
 Consulta de processos Artigo 104 a 108 CPTA
 Passagens de certidões
 Para a proteção dos DLG – artigo 109 a 11 do CPTA
o Impugnações urgentes
 Contencioso eleitoral – artigo 97 a 99 CPTA
 Contencioso pré-contratual – artigo 100 a 103 CPTA
 Processos cautelares – visam assegurar a utilidade da sentença que venha ser proferida no
processo principal
o Artigo 112 e ss do CPTA
Há ações avulsas como a perda do mandato local, há uma ação popular (disciplinada no
decreto lei 83/95). A ação popular é de certo modo qualificada porque as disposições relativas a estas
são escassas. Esta reveste-se das formas de processo previstas no CPTA. Aparece travestida. Como se
trata de uma ação popular e tem em causa a defesa de valores públicos coletivos há diferença em
matérias de legitimidade de processo, excecionalmente pode atribuir efeitos a título principio em que
são efeitos cujo dano é de natureza irreparável. A sentença tem efeitos erga homnes. Na ação especial
tem efeitos inter partes. A ação popular pode revestir as formas quer da AAC e AAE.
Objeto de impugnação de normas –Artigo 72 CPTA
1. Declaração de ilegalidade de normas por vícios próprios ou derivados da invalidade de

atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação – Artigo 72 nº 1
99
CPTA

a. De certa forma, pode haver uma impugnação de normas administrativas de forma
direta ou impugnação de norma de forma indireta ou incidental.
i. Normalmente no urbanismo o proprietário não impugna o plano mas quando
o particular é destinatário do ato administrativo
1. Ou impugna o ato e fundamenta a ilegalidade do regulamento – ao

invocar a ilegalidade do ato invoca incidentalmente a norma que
leva a pratica do ato, neste caso a norma do regulamento. Invoca a
norma do regulamento. É uma impugnação que hoje está limoitada
porque vigora o principio a cumulação dos pedidos, conforme ao
artigo 4 do CPTA. Este pedido pode cumular dois pedidos, um para
a impugnação do ato e da norma que resulta do artigo 5, 21 e 47 do
CPTA. Na mesma ação e perante o mesmo tribunal ao invés de
recorrer a diversos meios processuais ele cumula vários pedidos.
Assim pode cumular um pedido de impugnação e um pedido de
indemnização de que resulta o ato.
2. O legislador pensa nos particulares mas antigamente não era assim.

Há um problema interessante nomeadamente no artigo 5 do CPTA
– Regime de admissibilidade de cumulação de pedidos. Mas quando
o autor propõe uma ação em que recorre a pedidos distintos o
pedido de impugnação da norma pode ser pedido através da ação
administrativa especial e o pedido indemnizatório corresponde a
ação comum. Que ação seguir?
a. A ação administrativa especial por força do artigo 5.º
do CPTA.
2. Artigo 72 nº 2 – Fica excluída da regulamentação da secção II a declaração de ilegalidade

com força obrigatória geral com qualquer dos fundamentos do artigo 281 da CRP
a. O artigo está desenhado de acordo com a fiscalização da leis, tem um caráter mais
objetivista. A tese em causa é objetivista enquanto que o caso concreto tem mais
interesse a defesa dos particulares . Aqui não é invocável porque a competência cabe
ao TC.
3. Outra questão prende-se com no pedido de declaração de ilegalidade com força

obrigatória geral de normas recusada a ser aplicada pela tribunal em três casos
100
concretos, aplicando-se o nº 1 do artigo 73 do CPTA

a. Pode ser pedido por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa
previsivelmente vir a ser em momento próximo, não se exige um dano efetivo, basta
que seja real o perigo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por
qualquer tribunal em três casos concretos. Quanto ao ministério publicado aplica-se
o nº 3
4. Nº 2 do artigo 73 – regulamento diretamente operativo cuja determinação produa

imediatamente efeitos jurídicos no destinatário, o lesado pode obter a desaplicação da norma,
não a eliminação, pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao
caso concreto
a. Imagine-se que eu quero impugnar uma norma lesiva, deveria de formular um pedido
de no caso concreto. Mesmo que a peça um pedido de declaração de ilegalidade com
força obrigatória geral não há vantagem porque nos termos do artigo 76 do CPTA o
juiz por razoes de segurança jurídica ou de interesse publico pode fazer com que a
sentença produza efeitos ex nunc, que os efeitos apenas operam a partir do transito
em julgado da sentença, não aplicando os efeitos da sentença para o passado, só para
o futuro e então os atos tem que ser combatidos contenciosamente. Este poder de a
sentença produzir efeitos para o futuro não existe para o pedido que tem efeitos
circunscritos ao caso concreto.
21 de abril 2015
IV - A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA 1. Noção, objetivos e modalidades. 2.

Âmbito material e subjetivo. 3. Responsabilidade subjetiva. 3.1. Tipologia dos sistemas de imputação
subjetiva do dano. 3.2. Princípios constitucionais estruturantes. 3.3. Natureza jurídica do direito de
regresso. 4. Responsabilidade objetiva.
Síntese:
O contencioso das normas administrativas foi durante longo tempo matéria deficitária de
justiça administrativa:
1. Normas gerais e abstrata e em princípios estas normas não ofendiam diretamente as

posições jurídicas substantivas favoráveis dos particulares
2. Temor reverencial ao regulamento do governo que durante muito tempo não eram
contenciosamente impugnáveis em obséquio ao facto de serem regulamentos quase políticos.
A doutrina e jurisprudência temia em virtude do défice de tutela jurisdicional.
101
a. Pedido de ilegalidade com força obrigatória geral

b. Pedido de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto

3. Impugnação incidental
a. Impugna o ato administrativo invocando a ilegalidade da norma administrativa em
que se baseia o ato
b. Esta medida perdeu sentido na medida em que vigora o principio da cumulação de
pedido (artigo 4 CPTA) e, por isso, na mesma ação e processo o autor pode cumular
o pedido de impugnação do ato e da norma a julgar no mesmo processo e no mesmo
tribunal. Em matéria de justiça administrativa apela-se a um conceito amplo de
norma. Podem-se de incluir para alem de regulamentos, estatutos (espécie de carta
magna de entidade administrativa), matéria de funcionamento de órgãos e nos termos
do artigo 100 nº 2
De certa maneira tem prevalecido na medida em que a declaração de ilegalidade qualquer

norma pode ser pedida a todo o tempo parece haver um tipo de invalidade mais radical que se prende
com a nulidade. Estabelece-se a distinção entre nulidade e anulabilidade.
Uma outra nota importante é o artigo 95. Em matéria de contencioso das normas o juiz não
está sujeito às causas do pedido.
Quanto ao artigo 76, a declaração com força obrigatória geral da ilegalidade de uma norma
produz como regra geral efeitos desde a data de emissão da norma, efeitos ex tunc, determinando a
repristinação das normas que tenham sido revogadas, o princípio é o inverso das que existiam em que
a sentença previa efeitos ex nunc e agora produz efeitos ex tunc.
O tribunal pode entender que por razoes de segurança jurídica pode determinar que os efeitos
da sentença produzam efeitos a partir do trânsito em julgado, efeitos ex nunc. O autor quando é
particular ele está sujeito a requisitos que tenha sido declarada em 3 casos como invalida e tenha
desaplicado a norma. Mesmo que o pudesse fazer não há grande vantagem nisso porque o juiz pode
atribuir efeitos ex nunc a sentença isso não implica que convalida a norma para trás e por isso os factos
tem que ser impugnados tempestivamente. Assim, não há grande vantagem em socorrer-se da
declaração de ilegalidade com força obrigatória geral mesmo que o pudesse fazer.
No caso das omissões ilegais do artigo 77 do CPTA, como produzir uma sentença substitutiva
quando se trata de um ato legalmente devido quando não há discricionariedade. Quem determina o
conteúdo do ato é administração. As sentenças substitutivas só valem quando a atos são vinculados,
produzindo os mesmos efeitos nos termos do 179 nº 5. Assim o nº 2 do artigo 77 diz que nos casos o
tribunal dará conhecimento à entidade competente fixando um prazo não inferior a seis messes para
que a omissão seja suprida. O Juiz não tem os mesmos poderes do contencioso. Porque o prazo não
inferior a seis meses. Imagine-se que a entidade está apta a praticar o ato. Secalhar aqui valia o prazo
102
razoável sob pena da administração ficar entorpecida.

A ação administrativa especial em termos quantitativos acaba por ser a de maior número. Nos
termos do ETAF de acordo com o artigo 6 os tribunais administrativos passaram a ter alçada.
Em consonância o novo CPTA veio estabelecer o valor das ações. Isso tem consequências – artigo 31
e ss.
 Artigo 31- atribuição de valor e suas consequências

 Artigo 32 – critérios gerais para fixação do valor
 Artigo 33 – critérios especiais
 Artigo 34 – critério supletivo
Há processos que podem ter um valor indeterminado. Pode incluir normas de direito
urbanístico. Da lei 62/2013 podemos fixar o valor das alçadas nomeadamente para tribunais judiciais.
Esta lei veio alterar o artigo 6 do ETAF. O valor económico das ações é importante, nomeadamente
quanto a forma do processo.
 Artigo 34 deve conjugar-se com 151 do CPTA
Quando se trata de processo de valor indeterminável o recurso é feito para o STA per saltum,
nos termos do artigo 151 do CPTA. A questão das alçadas e o valor da ação interfere com o direito
ao recurso. Esta solução é questionável. As partes tem sempre direito a duas instâncias, em regra, e
se o processo for pobre tem direito a uma. Para atenuar a limitação que pode comprimir a tutela
jurisdicional efetiva o artigo 142 nº 3 prevê casos em que é sempre admissível o recurso
independentemente do valor em causa. As alíneas a e b são mais relevantes. Quando estão em litígio
DLG tem que haver recurso jurisdicional independentemente do valor da causa, tendo em conta a
referencia a bens imateriais conforme o artigo 34 do CPA.
Artigo 143 nº 3:
 Alínea a) – de improcedência de pedidos de intimação para proteção de DLG

 Alínea b) – proferidas em matéria sancionatória
 Alínea c) – proferidas contra jurisprudência uniformizada do STA
 Alínea d) – que ponha termo ao processo sem se pronunciarem sobre o mérito da
causa
Os regulamentos até à lei que introduziu o CPTA não eram suscetíveis de processos cautelares
que suspendessem a eficácia das normas, agora esta especificidade está previsto no artigo 130 do
CPTA.
103

A - Como recorrer contenciosamente de um ato administrativo?
Questões prévias:
I. Características que permitem a qualificação formal como ato administrativo (artigo 148.º do
CPA) - Cfr. construções doutrinárias paradigmáticas, ampla e restrita, do ato administrativo.
Conclusão: no essencial, um ato administrativo em sentido restrito (caráter regulador (criação,
modificação ou extinção de um direito ou dever ou determinação jurídica de uma coisa, definindo de
forma inovadora o direito para um caso individual e concreto) + eficácia externa).
II. Caraterização do tipo de ato administrativo.
III. Identificação dos vícios do ato e correspondentes sanções. Conclusão: o ato é nulo, anulável
ou inexistente juridicamente?
IV. O ato é impugnável? Nos termos dos artigos 51.º, n.º 1 do CPTA e 268.º, n.º 4 da CRP, o critério
de recorribilidade do ato administrativo é o da suscetibilidade de produção de efeitos externos, e já
não o da definitividade e executoriedade do ato.
 A recorribilidade do ato administrativo não se confunde com a sua lesividade, uma vez que
o ato administrativo não precisa de produzir efeitos jurídicos lesivos para ser impugnável. A
virtualidade do ato lesar um concreto interesse individual é uma condição de legitimidade
ativa das ações de função subjetiva, uma vez que também são suscetíveis de recurso
contencioso os atos que ofendam apenas a legalidade objetiva e que poderão ser impugnados,
no exercício da ação pública, pelo Ministério Público ou pelos presidentes dos órgãos
colegiais que os tenham praticado (cfr. alíneas b) e e) do n.º 1 do artigo 55.º do CPTA), no
quadro da ação popular corretiva, por qualquer cidadão no gozo dos seus direitos civis e
políticos (cfr. n.º 2 do artigo 55.º do CPTA), e no exercício do direito de ação popular, em
defesa dos interesses difusos, por qualquer das pessoas ou entidades mencionadas o n.º 2 do
artigo 9.º do CPTA (cfr. alínea f) do n.º 1 do artigo 55.º e alínea d) do n.º 1 do artigo 68.º do
CPTA).
V. Determinação do pedido adequado em função do conteúdo do ato

administrativo/determinação da forma de ação.
A forma de ação consiste num conjunto de formalidades e trâmites processuais a seguir pelo
pedido apresentado.
O CPTA assenta, ao nível dos meios processuais principais não urgentes, na distinção entre
ação administrativa especial e ação administrativa comum, consoante o litígio em causa surja ou
104
não no âmbito do exercício de poderes de autoridade (cfr. artigos 37.º e 46.º, n.º 1 do CPTA), e sem
prejuízo dos meios processuais principais urgentes previstos nos artigos 97.º e seguintes do CPTA,

aos quais é subsidiariamente aplicável o disposto para a ação administrativa especial (cfr. artigos 100.º,
n.º 1 e 102.º, n.º1 do CPTA).
Os meios urgentes traduzem-se num conjunto de meios processuais, com regras próprias e
tramitação adaptada, destinados à proteção de situações jurídicas subjetivas, e que têm como ponto
comum o pressuposto objetivo, previsto em abstrato, da urgência. Nos termos do artigo 36.º, n.º 2 do
CPTA, os processos urgentes correm nas férias, com dispensa de vistos prévios, mesmo em fase de
recurso jurisdicional, e os atos da secretaria são praticados no próprio dia, com precedência sobre
quaisquer outros.
São meios urgentes (cfr. artigo 36.º, n.º 1 do CPTA):
 Os processos urgentes autónomos ou principais, ou seja, processos principais que visam a

produção de decisões de mérito, – cfr. artigo 97.º e seguintes do CPTA:
o (i) Intimações (intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou
passagens de certidões; intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias);
o (ii) Impugnações urgentes (contencioso eleitoral e contencioso pré-contratual);
 Os processos cautelares, que visam assegurar a utilidade da sentença que venha a ser
proferida no processo principal (seja ele um processo urgente ou não urgente), – cfr. artigo
112.º e seguintes do CPTA.
Ato de conteúdo positivo
105

Ato de conteúdo negativo:
Ato de conteúdo ambivalente:
106

OBS.: Nos casos em que deva ser apresentado pedido de impugnação, do carácter não suspensivo
do pedido de impugnação (cfr. 50.º, n.º 2 do CPTA), resulta a necessidade de tutela cautelar.
A tutela jurisdicional efetiva é indissociável da garantia da utilidade das decisões

jurisdicionais, isto é, da conservação dos bens ou situações litigiosas durante o processo, para evitar
situações de facto consumado que tornem a sentença final de provimento uma mera proclamação
académica, sem qualquer efeito prático. Tomadas para vigorar durante a mora do processo principal,
as medidas cautelares são essenciais em virtude do efeito não suspensivo da interposição do pedido
principal. O n.º 4 do artigo 268.º da CRP, para além de consagrar expressamente “o direito à tutela
judicial efetiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados”, refere que esse
direito inclui a “adoção de medidas cautelares adequadas”. Trata-se, em suma, de um direito
diretamente aplicável por ser de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias (cfr. artigos 17.º
e 18.º, n.º 1 da CRP).
Em virtude desta função própria de prevenção contra a demora, as providências cautelares

têm as seguintes características:
(i) instrumentalidade, isto é, dependência de uma ação principal, em relação à qual podem,
aliás, ser apresentadas a título preliminar ou incidental (cfr. artigo 113.º do CPTA);
(ii) provisoriedade, pois não está em causa a resolução definitiva do conflito;
(iii) sumariedade, que se manifesta numa cognição sumária da situação de facto e de direito.
As providências cautelares são requeridas junto do tribunal competente para decidir a

causa principal (cfr. artigo 20.º, n.º 6 do CPTA).
Providência cautelar adequada nestes casos:
 Pedido de suspensão de eficácia de ato administrativo (artigo 112.º, n.º 2, alínea a) + 128.º
do CPTA). Trata-se de uma típica providência cautelar conservatória, – cfr. n.º 1 do artigo
112.º do CPTA, – já que visa manter o status quo anterior à emissão do ato administrativo.
 Critérios de decisão:
o Ação administrativa especial – 120.º CPTA;
o Contencioso pré-contratual – 132.º, n.º 6 CPTA.
B - Como recorrer contenciosamente de uma omissão ilegal?
Questões prévias:
I. Omissão ilegal: perante a pretensão formulada por um particular há lugar à violação do dever de
decidir no prazo legal (situação de vinculação quanto à oportunidade de atuação ou situações de
107
redução de discricionariedade quanto à oportunidade)

 Falta de decisão expressa + no prazo legal + de requerimento dirigido à Administração que a
constituiu no dever de decidir (cfr. artigos 13.º e 129.º CPA e alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º
do CPTA) + que lei especial não qualifique como de deferimento tácito (cfr. artigos 129.º
CPA).
II. Pedido de condenação à prática de ato legalmente devido deduzido sob a forma da ação
administrativa especial (cfr. alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º, n.ºs 1 e 2, alínea b), do artigo 46.º e
artigo 66.º e seguintes do CPTA).
108

IV - A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
1. Noção, objetivos e modalidades.
Lei 67/2007 de 31 de dezembro – revogou DL 48501 de 21 de novembro - Houve dois projetos que
foram aprovados. Houve vários projetos que estiveram em fase de gestação.
Ao contrário do que acontecia no direito privado em que quem causa o prejuízo tem que
ressarcir, no direito administrativo a matéria de RC teve dificuldades em se afirmar. De certa maneira
a irresponsabilidade da administração era espelho da irresponsabilidade dos poderes públicos. O
estado político era um estado demofílico, mas era um estado em que não havia estado de direito, não
havia o princípio de separação de poderes e apenas por ato de mercê o soberano fazia mas não por
estar juridicamente vinculado mas pela sua generosidade. Entendia-se que o estado tinha um direito
imanente e portanto não era conhecida a figura da expropriação por utilidade pública. Os juristas
entendiam que o estado quando agia como particular, os particulares poderiam exigir uma
indemnização mas só nestas situações e não quando o estado agira com poder de imperium. Esta ideia
de irresponsabilidade que vem do estado absoluto foi em parte recebida pela revolução francesa.
A lei em causa não trata apenas da responsabilidade civil de atos praticados exclusivamente
na função administrativa, mas também no exercício de função legislativa e jurisdicional. O regime não
é idêntico a responsabilidade civil administrativa. O legislador foi prudente. O âmbito material da lei
não se restringe apenas RC da administração mas também no exercício de função legislativa e
jurisdicional. É evidente que esta situação de irresponsabilidade de poderes públicos não se podia
manter indefinidamente.
1. Um dos aspetos foi a densificação do princípio da legalidade em sentido amplo

2. Teses organicistas complementadas pelas teorias da imputação de Kelsen
a. Os atos e omissões praticados por órgãos e agentes eram ou poderiam imputados a
entidades administrativas para quem trabalhavam
3. Os contactos entre administração e particulares passou a ser mais intenso e os danos causados
pelas administração passaram a ser correntes
4. Ideia de tutela jurisdicional efetiva. Porque não os particulares serem ressarcidos pelos danos
da administração?
a. Vigora o princípio da ressarcibilidade dos danos
b. Este principio Constitucional consagrado nos artigos 21 e 71 fundamenta a extensão
da lei a responsabilidade atos no exercício da função legislativa e jurisdicional ´
Dificuldades:
La Fèrriere e Digui afirmavam que a ideia de irresponsabilidade era incompatível com a ideia de
109
soberania
1. Vínculo jurídico entre administração e funcionário era o vinculo civil

a. O estado só respondia pela prática de atos legais do titular do órgão e agente
i. Assim o funcionário na dúvida não agia
ii. Necessidade de estabelecer
Há a necessidade de estabelecer sistemas de responsabilidade civil
O primeiro acórdão foi o acórdão de 8 fevereiro de 1973. A competência era dos tribunais
administrativo e competia ao estado a indemnização da família do jovem. As coisas evoluíram de
forma bastante lenta.
É a teoria da imputação que de certa maneira dá algum fundamento jurídico à figura do órgão,
que de certa maneira é uma espécie de representante legal. Através da teoria da imputação, os atos são
imputáveis à Pessoa Coletiva quer para efeitos de Responsabilidade Civil e capacidade passiva.
2. Âmbito material e subjetivo.

Âmbito material da lei:
Artigo 1nº1 CPA – a responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas coletivas
de direito público por danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e
administrativa rege-se pelo disposto na presente lei , em tudo o que não esteja previsto em lei especial.
Artigo 1nº 3 CPA – “ …a presente lei regula a responsabilidade civil dos titulares de órgãos,
funcionários e agentes públicos por danos decorrentes de ações ou omissões, adotadas no exercício
das funções administrativa e jurisdicional e por causa desse exercício.”
Âmbito de aplicação subjetiva:
Quanto ao âmbito de aplicação subjetiva: este diploma disciplina apenas a

Responsabilidade Civil extracontratual do estado e demais pessoas coletivas publicas
por atos de gestão pública.
Quanto à Responsabilidade Civil Extracontratual por atos de gestão privada aplica-se o CC.
Enquanto no regime anterior a dualidade de regimes substantivos correspondia uma dualidade
de regime adjetivos. A diferença é que no atual direito administrativo português, os tribunais
administrativos tem competência para apreciar os litígios por atos de gestão pública como por
atos de gestão privada. Não confundir o plano substantivo com o plano de natureza adjetiva.
o Toda e qualquer responsabilidade civil administrativa da Administração Pública,

110
seja por atos de gestão pública ou por actos de gestão privada, é submetida à
jurisdição administrativa, nos termos do art. 4.º/1/f, g e i ETAF.

Outra nota é que quanto ao fundamento legal para dizer que a lei só disciplina a gestão pública
teremos que ter em conta o nº 2 do artigo 1º da lei 67/2007 – exercício de prerrogativas de poder
público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. Parece que as situações
típicas dos concessionários estão também abrangidas.
Quanto ao âmbito subjetivo não se aplica apenas aos trabalhadores de funções públicas mas
a pessoas jurídicas privadas que atuem no exercício de prerrogativas de poder público, conforme o
artigo 1ºnº 5.
Quais os pressupostos:
1. Facto voluntário
a. Conduta humana dominável pela vontade e que se pode traduzir numa ação (é para
este efeito que se concretiza na prática de um ato administrativo, de um regulamento
ou de qualquer outra atuação administrativa) ou numa omissão (todas as omissões
juridicamente relevantes).
b. Uma vez que as pessoas coletivas administrativas atuam por via de pessoas
singulares, que constituem os titulares dos seus órgãos e seus agentes, importa
distinguir, de forma a saber quais os factos que praticam que são juridicamente
relevantes em termos de responsabilidade civil administrativa, entre os atos
estritamente privados, que nada têm a ver com o exercício das suas funções e os atos
ditos funcionais, os atos praticados pelos titulares dos órgãos e agentes de uma pessoa
coletiva administrativa enquanto tal, no exercício da sua função e na medida deste
exercício.
c. Assim, se os prejuízos resultantes dos atos estritamente privados dão lugar a
responsabilidade pessoal dos titulares dos órgãos e agentes, já os prejuízos resultantes
dos atos funcionais verificados os restantes requisitos dão origem à responsabilidade
civil administrativa extracontratual por atos de gestão pública da pessoa coletiva
administrativa e, eventualmente, à responsabilidade solidária dos titulares dos seus
órgãos e agentes.
2. Ilicitude – artigo 9 da lei

a. Traduz-se num juízo de desvalor do agente jurídico relativamente ao facto voluntário
e é sinónimo de antijuricidade, contudo não é qualquer ilegalidade que serve de
fundamento/pressuposto à responsabilidade civil administrativa delitual, uma vez
que é necessário que a norma violada consagre um direito subjetivo ou se configurou
como uma norma de proteção na medida em que prevê um interesse legalmente
protegido. Por isso mesmo, neste âmbito, podemos distinguir entre a ilicitude por
111
violação de direitos subjetivos e a ilicitude por agressão de interesses legalmente

protegidos.

b. Situações que excluem esta mesma ilicitude: apesar de não estarem previstas na Lei
67/2007, considera-se que, atendendo ao disposto na CRP, aos princípios
fundamentais da responsabilidade civil e aos princípios gerais da atividade
administrativa, que são causas de exclusão da ilicitude a legitima defesa, o estado de
necessidade, o cumprimento de um dever e o consentimento do lesado. Verificada
uma destas causas de exclusão de ilicitude poderá haver lugar a responsabilidade por
factos lícitos ou pelo risco.
3. Culpa - artigo 10 lei 67/2007
a. Culpa leve e grave

b. Não se afere pelo padrão do pater famílias
c. Afere-se pela diligência e aptidão que seja razoável exigir, em função das
circunstancias do caso, do funcionário zeloso e cumpridor – artigo10 nº 1
i. A pergunta é: atuou com a diligência medianamente exigível? Tinha
intenção de provocar o prejuízo? Em que termos? O apuramento da culpa da
pessoa coletiva administrativa é o apuramento da culpa das pessoas
singulares que são titulares dos seus órgãos ou agentes. Para haver culpa
daquela é necessário que haja culpa destas, sendo que deste facto podemos
retirar as seguintes consequências:
ii. Quando o prejuízo resulte por mau funcionamento ou má organização de um
serviço há que apurar qual o agente ou o titular do órgão que no caso
concreto é responsável por esse funcionamento deficitário. Mas o que fazer
quando não é possível imputar a um agente concreto o facto danoso? Uma
interpretação literal e pouco razoável dos pressupostos da responsabilidade
civil delitual poderia levar ao seu afastamento, nestes casos, por falta de
preenchimento do pressuposto culpa, uma vez que, não conhecendo o
concreto agente ou titular do órgão, não seria possível indagar sobre a sua
culpa no caso concreto. Por isso mesmo e para evitar que isto aconteça, a
jurisprudência primeiro e a legislação depois consagraram a figura do
funcionamento anormal dos serviços, que funciona, assim, como um
sucedâneo da culpa no âmbito da responsabilidade civil administrativa
delitual (art.7.º/3 e 4 Lei 67/2007)
iii. Nem sempre quando há responsabilidade da pessoa coletiva administrativa,
há responsabilidade do titular do órgão ou agente. As situações em que o
titular do órgão ou agente atuou com negligência leve ou o dano resultou do
112
funcionamento anormal dos serviços.

iv. Os titulares dos órgãos ou agentes só tão responsáveis quanto à pessoa
coletiva administrativa quando tenham atuado com dolo ou negligência
grave, caso em que a pessoa coletiva administrativa tem direito de regresso
sobre/em relação ao titular do órgão ou agente que agiu com dolo ou com
negligência grave quando proceda ao pagamento de indemnização (art. 8.º
Lei 67/2007).
4. Dano
a. Traduz-se na extinção ou eliminação de uma vantagem protegida juridicamente e
pode classificar-se nos seguintes termos:
i. Danos emergentes – vantagens já detidas pelo lesado e que foram eliminadas

ou diminuídas por um determinado facto ilícito culposo.
ii. Lucros cessantes – vantagens que o lesado iria adquirir se não fosse este
facto ilícito culposo.
iii. Danos presentes – danos já apurados no momento da determinação do

quantum indemnizatório.
iv. Danos futuros – danos a determinar em momento posterior à determinação
da indemnização.
v. Danos patrimoniais – são de avaliação pecuniária.

vi. Danos não patrimoniais – não são de avaliação pecuniária.
5. Nexo de causalidade entre o facto e o dano.

a. O que se exige é a imputação objetiva do dano a um determinado facto voluntário,
sendo que esta imputação pode ser feita de várias formas, dependendo da teoria
defendida.
A lei contempla a ideia que a regra deve ser a da reparação/reconstituição natural e se esta for
impossível é que deve haver a reparação por equivalente de natureza monetário-financeira.
3. Responsabilidade subjetiva/ por factos ilícitos
3.1. Tipologia dos sistemas de imputação subjetiva do dano.

113
3.2. Princípios constitucionais estruturantes
Assenta nos pressupostos referidos: facto, ilicitude, culpa, dano, nexo de causalidade

Há dois aspetos que importa colocar previamente que é o problema da imputação subjetiva
do dano. Ao autor material do dano? Ou à entidade administrativa para quem desenvolve a atividade?
Há uma tipologia de imputação subjetiva dos atos no direito comparado:
1. Um modelo imputa o ato ao funcionário ou agente

2. Um segundo modelo consagra a imputação subjetiva à entidade administrativa as com a
possibilidade desta exercer o direito de regresso
3. Em terceiro lugar, o modelo português….
A ideia de imputação subjetiva de dano tem uma dimensão externa e interna. A vertente
externa tem consagração constitucional no artigo 22 da CRP no âmbito da responsabilidade das
entidades públicas. As Entidades Públicas são responsáveis. A vertente externa de dimensão subjetiva
tem que ver coresponsabilidade solidária.
Natureza externa – responsabilidade solidária da administração – artigo 22 da CRP + lei

67/2007
Natureza interna – direito de regresso – artigo 271
Artigo 22 CRP – O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma
solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas
no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação de direitos,
liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.
No artigo 37 nº 2 alínea f) do CPTA, tanto pode ser interposta a ação ao funcionário,

entidade administrativa ou contra ambos. É aconselhável que o lesado proponha a ação contra a
administração por razoes de natureza prática, por razoes de património pois o funcionário poderá
responder de forma mais deficitária.
A vertente externa da imputação subjetiva de um dano tem quer ver com a possibilidade de
ser imposta a ação diretamente contra a entidade administrativa. A lei regula os termos em que o estado
e Entidades Públicas tem direito de regresso conforme o artigo 271 da CRP – Responsabilidade dos
funcionários ou agentes – vertente interna. Obviamente que estas duas vertentes não poderiam
deixar de estar na propria lei nomeadamente no artigo 8 nº 2 e 3.
Artigo 8 nº 2 – O estado e demais pessoas coletivas de direito público são responsáveis de forma
solidária com os respetivos titulares de órgãos…cometidas por estes no exercício das suas funções e
por causa desse exercício.
Artigo 8 nº 3 - … o Estado e demais pessoas coletivas de direito público gozam de direito e regresso
contra os titulares dos órgãos, funcionários ou agentes, competindo aos titulares de poderes de
114
direção, de supervisão, de superintendência ou tutela adotar as providencias necessárias à efetivação

daquele direito, sem prejuízo de eventual processo disciplinar.

Uma ideia importante aliada à vertente externa, só há responsabilidade solidária do estado por
atos ilícitos no exercício de suas funções e por causa dos eu exercício. Uma informação de razoes
passionais leva a que ele atue no exercício de funções mas não por causa do seu exercício, não estando
recoberto pela Responsabilidade Solidária.
Outro caso é quando há crimes no exercício das suas funções. Se agiu no exercício de funções
agiu mas há que saber se se prende com o seu exercício. Uma coisa é ter disparado por ser Legitima
Defesa, outra coisa é ter motivos passionais, aqui não pode haver responsabilidade solidária por parte
do estado.
3.3. Natureza jurídica do direito de regresso.
Art. 6.º/1 Lei 67/2007: “O exercício do direito de regresso, nos casos em que este se encontra previsto
na presente lei, é obrigatório, sem prejuízo do procedimento disciplinar a que haja lugar.”
Quanto ao direito de regresso, o problema tem que ver com a distinção entre culpa leve e
culpa grave. Nos casos de culpa grave há responsabilidade solidária e direito de regresso. Se o
funcionário atua com culpa leve, aqui a responsabilidade é exclusiva do estado e das demais
pessoas coletivas. Quando há culpa leve a responsabilidade é exclusivamente do Estado nos termos
do artigo 7 nº 1. Isto coloca-se para o funcionário desenvolver uma atividade ativa diligente e eficiente.
Uma outra situação prende-se com o funcionamento anormal do serviço conforme nº 3 e 4 do

artigo 7. Há responsabilidade exclusiva mas há uma outra intenção clara. Os franceses cunharam faute
du service quando não é possível isolar a pessoas. Nestes casos, a administração responde pelos danos
mas não há lugar a responsabilidade subjetiva nem a possibilidade de direito de regresso porque a
culpa só se pode imputar a uma pessoa física, não há lugar a uma imputação subjetiva da culpa.
O direito de regresso prende-se com o nº 3 do artigo 8.º. quando há dolo e culpa grave
quando no funcionário e o agente atua com diligência e dolo manifestamente insuficiente àquilo que
o cargo exige.
Uma questão que se coloca é que um funcionário subalterno atuou no âmbito de comandos
hierárquicos. De quem é a responsabilidade civil e há direitos de regresso? Aqui a RC deve ser
atribuída ao superior hierárquico e não haverá a responsabilização do subalterno nem direito de
regresso ao subalterno, todavia há que cumprir dois pressupostos cumulativos:
1) Comando hierárquico tenha partido do superior uma ordem sobre matéria

de serviço e não ser crime
2) Direito de respeitosa representação – artigo 271 nº 2 CRP
A ordem ou comando que incida em matéria de serviços e que o funcionário tenha exercido o
115
direito de respeitosa representação. O agente chama a atenção para a ilegalidade do comando

hierárquico. Cumpridos os pressupostos o funcionário não tem que responder civilmente ao direito de
regresso. A ação tem que ser proposta contra o superior hierárquico.
Nos termos do artigo 271 nº 3, o dever de obediência cessa quando o cumprimento da ordem
ou instrução implique a prática de qualquer crime
Uma questão delicada relaciona-se quando os órgãos subalternos tenham cumprido o direito
de respeitosa representação, chamando a atenção para a ilicitude do comando será que ele pode vir ao
processo invocar a sua causa específica de exclusão de responsabilidade. Apesar de exercer o direito
de respeitosa representação será que pode invocar? Colaço Antunes considera que em princípio não
poderá invocar o direito de respeitosa representação porque os fundamentos da exclusão da
responsabilidade do subalterno prende-se com uma relação interna da administração, não são
cognoscíveis por parte do lesado. Faz prevalecer a ideia de tutela.
Em regra, não pode invocar este argumento como fundamento contra a ação interposta. Deve
chamar ao processo o superior hierárquico. Se ele tiver que responder pelos danos ele pode chamar ao
processo o autor do comando. Se tiver que responde por danos a terceiros pode exercer a figura do
direito de retenção. É uma figura bicéfala. Normalmente o direito de regresso exerce-se pela
administração porque as pessoas normalmente colocam a ação contra a entidade administrativa
Muitas vezes o autor do comando emite a ordem de execução imediata e muitas vezes não dá
tempo ao subalterno de exercer o direito de respeitosa da representação.
O nosso sistema aponta para um sistema equilibrado:
Fazer com que a Administração responda perante os particulares – responsabilidade solidária

da Administração.
Preocupação de acautelar os direitos da Administração e daí a vertente interna – direito de
regresso.
23 de abril de 2015
Continuação da aula anterior. 5. Responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função

jurisdicional e da função legislativa. 6. Ações de responsabilidade. BIBLIOGRAFIA: FREITAS DO
AMARAL, Curso, vol. II, op. cit., pp. 671 a 710; 719 a 745; MARIA DA GLÓRIA DIAS GARCIA, A
Responsabilidade do Estado e demais Pessoas Colectivas Públicas, Lisboa, 1997; FAUSTO DE
QUADROS (coord.), Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, Coimbra,
1995, p. 39 e ss; 135 e ss e 139 e ss; Ministério da Justiça, Responsabilidade Civil Extracontratual
116
do Estado (Trabalhos preparatórios da Reforma), Coimbra, 2002, pp. 235 e ss; M. REBELO DE
SOUSA/SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, p. 408 e ss. CARLOS

CADILHA, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades
Públicas (Anotado), Coimbra, 2008. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, op. cit., pp.
201-204.
Síntese:
A responsabilidade solidária só existe por factos funcionais, no exercício de funções e por

causa deste exercício. Quanto ao direito de regresso salienta-se fundamentalmente o artigo 8º nº 3,
quando há dolo ou culpa grave, quando o funcionário atuou com diligencia manifestamente inferior
ao que lhe é exigível. Quando há culpa leve ou não é possível individualizar o titular do órgão ou
agente material do dano. Neste caso, o Estado e demais entidades respondem nos termos do artigo 7.º
da lei 67/2007.
Há ainda a situação do subalterno, no exercício de comandos hierárquicos. Há dois

pressupostos para ficar isento de responsabilidade.
1. Ordem do superior sobre matéria de serviço e não ser um crime

2. Direito de respeitosa representação – artigo 271 nº 2 CRP
Será que esta pode ser arguida pelo próprio órgão subalterno como exclusão da responsabilidade
em caso de alguma ação? Não segundo o que considera Colaço Antunes, porque se os fundamentos
estão no âmbito da relação interna, estes não são cognoscíveis ao lesado. Neste caso, esta será a posição
mais equilibrada, para o professor.
Como determinar a culpa? Através de um paradigma do funcionário razoável, afastando-se a

ideia tradicional do páter-famílias, o artigo 10, funcionário que atua com a diligência adequada em
circunstâncias de cada caso.
Antes da constituição de 76, o ónus da prova era colocado a cargo do lesado. Isto tornava
problemática uma tutela efetiva em termos ressarcitórios, pondo em causa a disposição constitucional.
Por força desta lei, como base no princípio da solidariedade, o ónus da prova desloca-se para o
interior das relações entre a entidade pública e o funcionário, cabendo o ónus da prova à
Administração. No direito administrativo há a tendência a aplicar pra o princípio da repartição
objetiva do ónus da prova. No princípio da Responsabilidade Solidária ao permitir que a ação seja
proposta contra a entidade administrativa tem a vantagem de deslocar o ónus da prova para o interior
da entidade e funcionando cabendo a esta o ónus da prova.
A nível de presunção de culpa, será razoável enunciar presunções por parte do funcionário,
segundo Colaço Antunes
117
1. Funcionário pratica um ato ou omissão que viola DLG ou direitos análogos a DLG, também
por força do artigo 18º da crp na medida que vinculam entidade publicas e privadas.

2. A conduta materializa-se na prática de um crime
3. O funcionário pratica um ato nulo ou inexistente
4. Quando no procedimento administrativo e especificamente na fase de audiencia prévia dos
interessados o lesado tenha chamado a atenção para ilicitude e ilegalidade da conduta/
resultado do procedimento administrativo e apesar das observações o responsável pelo
procedimento mantém o projeto de decisão apesar das advertência. Aqui parece que houve
uma atuação consciente e intencional por parte do funcionário, considerando como uma
situação de presunção de culpa.
Ao nível da presunção de culpa, Colaço Antunes considera um artigo fundamental. Durante muito
tempo por força do ensinamento de Marcelo caetano foi entendido que a impugnação do ato
administrativo que tinha causado prejuízos na esfera do destinatário, entendia-se a ação de impugnação
do ato era um pressupostos processual da ação de responsabilidade. Portanto, com base nesta ideia se
o lesado tivesse impugnado contenciosamente o ato eventualmente certas lesões e danos não teriam
ocorrido ou a sua extensão seria menor.
Afonso queiró considerava que a haver alguma concorrência não se trataria tanto do facto não
ter interposto a ação de impugnação do ato mas a negligência a existir seria por não ter proposto a
providência cautelar que seria o pedido de suspensão da eficácia do ato, a ação principal não suspende
a eficácia do ato. A interposição da ação cautelar pressupõe uma ação cautelar, uma ação secundária
que visa assegurar os efeitos uteis da decisão da ação primária.
A doutrina avançou no sentido de afastar a ideia tradicional, passou-se a propor uma ação de
responsabilidade sem impugnar previamente o ato. Significa que não tendo impugnado previamente o
ato, o lesado pode entrar numa situação que podemos concluir como concorrência de culpas, podendo
levar a diminuição da indemnização e até em casos extremos ao seu afastamento. Esta doutrina teve
pleno recebimento no artigo 4.º. assim, é aconselhável a ação impugnatória. O problema já nem se
colocada tendo em conta o pedido de cumulação de pedido. É necessário que cumule os pedidos ou
que proponha duas ações.
Problema da natureza jurídica do direito de regresso:
O direito de regresso é um direito fundamental da administração ou é mera faculdade? No regime

anterior o direito de regresso era uma mera faculdade. No régie atual da lei 67/2007 , temos o artigo 6
e 8 nº 3. Daqui se conclui que hoje corresponde a um direito fundamental, assumiria a forma de um
direito de crédito da administração que a esta pode exercer nas situações de figura de direito de
regresso. Acresce a isto que o direito de regresso é uma figura bicéfala.
118

4.Responsabilidade objetiva/ pelo risco:
Não é uma situação tão excecional como no direito civil. No caso de responsabilidade
subjetiva há uma censura ética e jurídica que é feita ao comportamento do titular de um órgão ou
agente. Adotou uma conduta que deveria ser outra em termos ético-jurídicos. Na responsabilidade
objetiva não há nenhuma censura. O comportamento da administração é um comportamento normal,
não é juridicamente censurável. Enquanto a responsabilidade subjetiva tem base ético-jurídica a
responsabilidade objetiva tem natureza económica. Quem desenvolve uma atividade que
implique riscos e goze de vantagens há que também assumir as desvantagens.
Nos países anglo-saxónicos a Responsabilidade Objetiva começou a afirmar-se mais cedo por
força de uma natureza mais material e não tanto formal, por força da jurisprudência. Por exemplo, no
caso de chuvas acidas não é possível determinar quem é o responsável mas vai haver certas entidades
condenadas, o consumo de fármacos que vieram criar cancros a pessoas, era difícil estabelecer o nexo
de causalidade e por isso foram criadas teorias jurisprudenciais.
Uma outra especificidade, quer desta quer da outra modalidade de responsabilidade objectiva,
é que além dos pressupostos exigidos que as distingue da responsabilidade delitual é o facto de a
responsabilidade ser única e exclusivamente da pessoa colectiva administrativa e não dos seus titulares
de órgãos e agentes, uma vez que é em favor do interesse público prosseguido pela primeira que o
dano se justifica.
Artigo 11 nº 1 da lei 67/2007 – relaciona-se com coisas, serviços ou atividades especialmente perigosas
5. Responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional e da

função legislativa.
 Função jurisdicional – artigo 12, 13 e 14 da lei 67/2007
No âmbito de responsabilidade, o código de Seabra previu em primeiro lugar a responsabilidade

jurisdicional
o Artigo 12 – regime geral – responsabilidade civil resultante do deficiente

funcionamento do aparelho judiciário
 Violação do direito de decisão judicial em prazo razoável
 Ex: avultam processos de morosidade de processos
 O estado europeu tem sido alvo de algumas sanções do TEDH
 Para ser justiça tem que ser temporalmente adequadas
 A Responsabilidade rege-se pelo regime da responsabilidade por
119
factos ilícitos

o Artigo 13 Responsabilidade por erro judiciário
 O regime é mais específico e mais cauteloso
 A responsabilidade, em princípio, cabe ao Estado pelos danos decorrentes
do exercício da função jurisdicional manifestamente inconstitucionais ou
ilegais ou injustificadas por erro grosseiro
 Há uma formulação restritiva da lei face ao princípio constitucional da
irresponsabilidade dos juízes e em função do facto do regime da
responsabilidade ser associado a um sistema de recursos. Na medida que o
processo vai ser apreciado por mais juízes a probabilidade de ser tomada
decisões erróneas é menor.
 Dois argumentos parta além do argumento da proteção
 Manifestação do regime restritivo:
o O estado só é civilmente responsável pelos danos
decorrentes de decisões jurisdicionais manifestamente
inconstitucionais ou ilegais ou erro na apreciação dos
pressupostos de facto
o O pedido de indemnização do nº 1 do 13 só pode ser
fundado depois de ter havido uma revogação da decisão
danosa, nos termos do nº2 do artigo 13.º. Pressupõe o
reconhecimento de outro tribunal do erro judiciário
o Artigo 14 – prende-se com o direito de regresso

 Os magistrados judiciais e do ministério público não podem ser
diretamente responsabilizados pelos danos decorrentes dos seus
atos que pratiquem no exercício das respetivas funções
 Contudo, O estado tem direito de regresso quando há dolo e culpa
grave – parte final do nº 1 artigo 14.º
o O direito de regresso quanto a atividade administrativa é
direito fundamental sob a forma de direito de crédito
o No âmbito da função jurisdicional pode deduzir-se que o
direito de regresso não é obrigatório, esta dependente da
vontade dos órgãos das próprias entidades.
 Função politico-legislativa
Antes da lei houve um debate quanto ao âmbito do artigo 22 da CRP, que afirma a
responsabilidade solidária das entidades públicas. Haveria que saber se há fundamento constitucional
120
para a consagração do regime legal por Responsabilidade Civil de danos da função politico-legislativa.
Havia duas correntes:

o 1ª Corrente – aponta para a ideia que a redação do artigo 22 permite incluir o
fundamento constitucional da responsabilidade civil de atos decorrentes do
exercício da função politica
 Maria Glória Garcia – o legislador constitucional utiliza expressões muito
amplas: Estado e demais entidades públicas, titulares dos seus órgãos
funcionários ou agentes
 Freitas do Amaral e Rui Medeiros – dizem que o artigo 22 da crp
configura um direito fundamental de natureza análoga a DLG e por isso tem
valor percetível mesmo no caso de omissão legislativa. Socorrem-se da
união europeia e da sua jurisprudência que afirma nos acórdãos a
responsabilidade por atos legislativos no âmbito da transposição das
diretivas
o 2ª corrente - Falar de Responsabilidade Civil por atos legislativos lícitos é

contrassenso. Só poderia haver a responsabilidade numa situação quando estes
causassem graves prejuízos na esfera jurídica dos cidadãos. Mas a verificar-se tal
situação o que acontecia não era tanto um problema de responsabilidade civil mas
uma forma atípica de controlo da constitucionalidade das leis. Admite uma pequena
possibilidade mas a título subsidiário quando a lei foi declarada inconstitucional com
força obrigatória geral. Mais é necessário que a decisão do TC não seja capaz de
eliminar todos os danos sofridos pelos particulares entre o momento de entrada em
vigor e o momento da sua inconstitucionalidade.
 Artigo 15 – responsabilidade no exercício da função politico-legislativa

 Os Estado, RA são civilmente responsáveis pelos danos anormais
causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos por atos
que no exercício da função politico-legislativa pratiquem em
desconformidade com direito nacional, direito constitucional,
direito comunitário, direito internacional, ato legislativo de valor
reforçado. – artigo 15 nº 1
o O legislador não se contenta com a ofensa da crp, abrange
a desconformidade lei com o DI, DC e atos legislativos de
valor reforçado
 A responsabilidade por ato legislativo ou omissão parece
consubstanciar um comportamento ilícito e subjetivado
 Existe um direito subjetivo do cidadão que não sejam praticados
121
atos legislativos contrárias a crp, na medida em que produzam

danos anormais

o Art.º 15 nº 2 e 5 – o direito a reparação depende de dois
fatores
 Anormalidade dos danos
 Previa emissão do juízo de inconstitucionalidade
da lei – artigo 15 nº 5
 15 nº 4 – requisito que dependem a existência e extensão da
responsabilidade
 Circunstâncias concretas do caso
 Grau de clareza e precisão da norma
violada
 Tipo de inconstitucionalidade: formal,
material orgânica
 Do facto de terem sido adotadas ou
omitidas diligencias que pretendiam
evitar a inconstitucionalidade ou
ilegalidade
6 . Contencioso da responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão pública
Artigo 16º - indemnização por sacrifício
O Estado e as demais pessoas coletivas indemnizam os particulares a quem, por razoes de

interesse público, imponham encargos, devendo, para o cálculo de indemnização, atender-se ao grau
de afetação do conteúdo substancial do direito afetado ou interesse violado ou sacrificado.
Esta norma não devia constar desta lei porque não diz respeito a uma lei de responsabilidade
civil por atos jurídicos ou materiais do estado. Esta disposição legal corresponde ao que
anteriormente se designava por responsabilidade civil por atos lícitos – expropriação por utilidade
pública. Isto se ela for legal e não estiver imaculada por qualquer vicio. Há lugar a uma justa e
contemporânea indemnização a todo aquele que vê sacrificado um direito fundamental em prol da
satisfação de interesses público, à luz do princípio da igualdade. Não teria sentido que a administração
pretendesse sacrificar uma posição jurídica e não indemnizasse essa posição sacrificada.
O CPTA confere autonomia aos dois pedidos processuais – 37º/2 f) e g): Os pedidos
processuais são diferentes e autónomos –
 alínea f – responsabilidade civil, incluindo as respetivas ações de regresso

122
 alínea g - indemnização por sacrifícios por razoes de interesse público

Em matéria de responsabilidade civil contratual por atos lícitos o artigo 163º do CPTA refere
as causas legítimas de inexecução de uma sentença. Exemplo – foram expropriados terrenos para
construção de habitações sociais. A expropriação era inválida. O juiz dá provimento aos pedidos dos
proprietários, mas o terreno já tinha sofrido alterações profundas. Há um prejuízo grave para o
interesse público. Esta situação era tratada como responsabilidade civil extracontratual por atos lícitos.
Os pedidos indemnizatórios inserem-se no âmbito de uma das formas de processo

principais – ação administrativa comum, mais exatamente o 37º/2 f). O objeto destas ações de
responsabilidade por atos de gestão pública inclui todas as questões relativas a ações ou omissões
geradoras de prejuízos na esfera dos particulares, bem como as ações dos órgãos e agentes do exercício
das suas funções. A grande novidade em matéria processual é que estas ações de responsabilidade
incluem a responsabilidade civil extracontratual resultante de danos provocados pelo exercício da
função jurisdicional e legislativa – 4º/1 g) CPTA.
O legislador do CPTA individualiza as ações de responsabilidade das pessoas coletivas e

titulares de órgãos dos pedidos de indemnização decorrentes de gestão de interesse publico.
Quanto à legitimidade passiva a situação é mais complexa e depende da natureza do pedido:
Ações de responsabilidade por dano decorrente da função jurisdicional e política ou

legislativa – Legitimidade do Estado.
Responsabilidade exclusiva da administração - Já não corresponde às pessoas coletivas de

direito público
o Tem legitimidade as pessoas coletivas quer os funcionários quando há lugar a

responsabilidade solidaria.
o Há responsabilidade solidaria dos funcionários e agentes quando estes causam danos
próprios. É o caso das ações de regresso quando a elas há lugar.
Artigo 4º lei 67/2007 - a culpa do lesado – apesar da ação de responsabilidade ou pedido

indemnizatório gozarem de autonomia face ao pedido de impugnação contenciosa do ato, afastou-se
a ideia de que esta é um pressuposto processual do pedido de indemnizatório. É conveniente cumular
dois pedidos (artigo 4 e 5 do CPA) porque o legislador entende que pode haver concorrência de
culpas se o particular não formular uma cumulação de pedidos, pelo legislador entender que os
danos não se produziriam ou seriam menores. Assim, cabe ao tribunal, com base na gravidade de
ambas as culpas, determinar se a indemnização deve ser totalmente concedida, reduzida ou mesmo
excluída.
123

Quanto aos prazos para interposição da ação, nos termos do artigo 41º nº 1 do CPTA, a ação
administrativa comum pode ser pedida a todo o tempo. Todavia, há que ter em conta o prazo
prescricional do direito indemnizatório, que é de 3 anos a contar da data do conhecimento, pelo
lesado, do respetivo direito, nos termos do CC. A sentença é de natureza condenatória.
124

V - Contratos públicos
28 de abril de 2015
Continuação da aula anterior. Síntese da matéria lecionada. V - CONTRATOS PÚBLICOS 1.

Considerações introdutórias e enquadramento histórico. 2. Contratos da Administração pública e
contratos administrativos. 3. Âmbito (subjetivo e objetivo) do novo regime da contratação pública.
1. Considerações introdutórias e enquadramento histórico.
O Código dos contratos públicos (CCP) foi aprovado pelo DL 18/2008 de 29 de Janeiro. Este
código é a transposição de duas diretivas de 17 e 18 de Março de 2014, pois elas dizem respeito aos
procedimentos pré-contratuais relativos à formação do contrato. Para além de transpor as diretivas o
legislador acrescentou normas de direito substantivo sobre contratação pública.
O CCP designa-se assim por utilizar duas figuras polarizadoras que são os contratos
públicos e os contratos administrativos. Elas são, em certa medida, sobreponíveis, ainda que o
legislador tenha mantido autonomia conceptual e dogmática da figura dos contratos administrativos
ao contrário de parte da Doutrina, que defendia a utilização apenas da primeira expressão. O legislador
não seguiu essa indicação metodológica dessa parte da doutrina.
Enquanto a figura dos contratos públicos é ampla, o conceito de contratos administrativos

é restrita ainda que marca por determinados indicies de administratividade. Esta nova configuração
levanta algumas questões. Anteriormente o que tínhamos era dois tipos de contratos: contratos
administrativos e os contratos de direito privado da administração. O anterior CPA oferecia uma noção
– contrato administrativo representa o acordo de vontades pelo qual se constitui, modifica ou extingue
uma determinada relação jurídica. O contrato administrativo era aquele que tinha como objeto uma
relação administrativo. Isto colocava o problema da qualificação jurídica. Só uma relação jurídico-
administrativa seria objeto de contratos. Há por um lado este critério do objeto e por outro o critério
estatutário, o direito administrativo como direito da administração publica. Existem mais dos critérios
de administratividade – critério da supremacia da administração/critério das sujeição, que se mantem
consagrada no 302º. Os contratos administrativos como forma de atividade jurídica da administração
estão também sujeitos à prossecução do interesse publico.
Os litígios dos contratos privados da administração eram julgados em tribunais comuns e os

administrativos eram em tribunais administrativos. Hoje, quer contratos privados de administraçao
quer os contratos administrativos cabem no âmbito da jurisdição administrativa. Mesmo que o contrato
seja de direito privado, se ele for precedido de normas procedimentais públicas, eles estão sujeitos à
fiscalização dos tribunais administrativos. O requisito é tão só a existência de um procedimento
administrativo relativo à formação de contrato regido por normas de interesse publico. Estes
125
contratos de direito privado pareceram desaparecer à luz do novo CCP. Todavia, o novo CCP parece
ter vindo reintroduzir a categoria dos contratos de direito privado, nos termos do 202º/2.

Antes de termos chegado a essa configuração última, já sabíamos devido a um anterior
decreto-lei, que mesmo quando houvesse lugar à celebração de contratos privados da administração
eles seriam sujeitos a um procedimento público e todo o contencioso relativo a atos contratuais se
daria nos tribunais administrativos.
O contencioso pré-contratual prende-se com processos urgentes principais que impedem

que a administração celebre o contrato. Como antes não existiam estes processos urgentes
acompanhados de medidas provisorias, o candidato que tivesse sido excluído impugnava o ato de
adjudicação, quando o juiz do tribunal se viesse pronunciar o contrato já estava a muito tempo em
execução.
Hoje o contrato público ou contrato administrativo são uma forma normalíssima e autónoma
de atividade jurídica da administração, podendo até ser considerado um ato principal. Inicialmente foi
renegado no direito administrativo. É necessário ter em conta que o princípio ontológico do Direito
Administrativo é o princípio da legalidade.
Otto Mayer entendia que o princípio da legalidade era incompatível com o princípio da
liberdade contratual e, por outro lado, entendia-se que a autoridade não era negociável e não podia
ser objeto de vinculação por parte da administração.
Também o princípio da pacta sunt servanda não possibilitava, não era compatível com o
interesse público, pelo facto de a administração estar condicionada pela mutabilidade do interesse
público. Foi contruída a teoria da dupla personalidade. Admitia-se que o Estado, desde que
aparecesse despido de autoridade, podia celebrar contratos com os particulares. Apontava-se
para uma dupla personalidade: pública, não havendo lugar a contratos e privada, que permitia a
celebração de contratos públicos. Estas ideias foram sido corroídas pelo tempo. A ideia subjacente ao
Estado de Direito é a do Contrato Social de Rosseau. Dificilmente seria imaginável neste novo
ambiente manter alergia à figura do contrato. O contrato foi-se afirmando na sua relevância.
O princípio da liberdade contratual tem duas dimensões – celebrar ou não celebrar o

contrato e modelar livremente o conteúdo do contrato (liberdade positiva e liberdade negativa). O
princípio da autonomia pública contratual está consagrado no 278º do CCP com a epígrafe
“utilização de um contrato administrativo”.
Artigo 278 CCP – Na prossecução das suas atribuições ou dos seus fins, os contraentes públicos
podem celebrar quaisquer contratos administrativos, salvo se outra coisa resultar da lei ou da
natureza das relações a estabelecer.
A propria evolução da figura da liberdade contratual e do contrato do direito civil sofreu

alterações por força de aparecimento de valores constitucionais de equivalência entre o querido e o
126
justo. O princípio da autonomia pública contratual está consagrado no artigo 278 no CCP –
Utilização do contrato administrativo. Os limites legais decorrem de lei imperativa. Os limites

naturais resultam da finalidade da atividade ou dos seus efeitos designadamente em matéria de
segurança social, obrigações fiscais ou da ausência de interesse dos privados em contratar sobre
diversas matérias, razoes de ordem pública de soberania.
Os limites legais decorrem de lei imperativa. Quanto aos limites naturais, estes resultam da
natureza/sentido/finalidade da atividade ou dos seus efeitos. O artigo 278 é uma norma de habilitação
ainda que fixe alguns limites a essa mesma contratação pública. Mas mesmo nos âmbitos em que tem
vindo a ser mais delicados como os contratos fiscais, tem havido uma crescente abertura. No direito
administrativo comparado não há nenhum OJ tao aberto à celebração de contratos públicos e
administrativos.
Até chegarmos à situação atual em que o contrato administrativo é uma forma natural de
atuação da administração, existem duas formas de responder ao óbice inicial de que a soberania não
poderia ser objeto de negociação por parte da administração:
 Portugal e Espanha seguiram a corrente francesa
o Contrato administrativo começou por se afirmar um contrato administrativo

privado transformado, reconhecendo poderes exorbitantes de direito privado à
administração – poder de alterar conteúdo das prestações contratuais e poder de
rescindir o contrato unilateralmente
o Não era um contrato idêntico ao formado no direito civil porque a administração

tinha certas prerrogativas como no artigo 302 – poderes do contraente público - em
que se salientaria a alteração das prestações contratuais e em segundo lugar o poder
de rescindir unilateralmente o contrato dando lugar a uma indemnização.
o A corrente do direito administrativo francês esteve na base do aparecimento do

contrato administrativo em Portugal
 Itália e Alemanha – teoria do duplo grau
o Havia em primeiro lugar, para contornar aquele óbice, uma decisão de contratar de
natureza pública/administrativa, mas depois a relação contratual estava sujeita às
regras do direito privado
o No direito italiano podemos encontrar a teoria do duplo grau. Havia uma decisão
de contratar, um ato administrativo, ato de autoridade mas a relação contratual
estava sujeita às regras do direito privado. A propria conformação da relação
jurídica cabia no âmbito do direito privado.
127
Com maiores ou menores resistências chegamos ao estado de afirmação da figura contratual

como uma figura típica de atividade administrativa hodierna

O CCP tem dois legisladores:
1. Legislador comunitário - pelo menos da parte da tipologia procedimental, sob influência das
diretivas comunitárias
2. Legislador nacional
Há aqui um enriquecimento da tipologia procedimental que resulta das diretivas transpostas.

Essa influencia vai também na consagração de novos princípios que regem a atividade
administrativa contratual – transparência, concorrência, boa-fé (76º, 79º e 75º), igualdade,
colaboração recíproca (289º), proporcionalidade das prestações contratuais (281º, 303º/2).
Os próprios modelos procedimentais pré-contratuais são muito influenciados pelas formas de

financiamento, dando origem a modelos muito complexos, nomeadamente o artigo 30º. Nestes casos
são situações em que a administração quer contratar, mas (1) ainda não sabe bem o quê ou (2) não é
capaz de determinar os recursos materiais necessários, ou porque (3) não é capaz de definir em termos
claros e precisos a estrutura jurídica ou financeira do contrato. Nestes casos, o diálogo concorrencial
permite ir determinando o objeto do contrato.
2. Contratos da Administração pública e contratos administrativos.
3. Âmbito (subjetivo e objetivo) do novo regime da contratação pública.
Contratos públicos e contratos administrativos:
Esta designação é de origem comunitária, pelo que o legislador comunitário pretendeu

restringir o seu âmbito.
Contratos públicos
 Artigo 1º nº 2 – contrato público:
Âmbito subjetivo:
O âmbito subjetivo do regime jurídico dos Contratos Públicos é definido pelas entidades
adjudicantes do artigo 2º
 Que entidades? – Artigo 2º nº 1
 Alínea a) - Estado
128
 Alínea b) - Regiões Autónomas

 Alínea c) - Autarquias locais

 Alínea d) - Institutos públicos
 Alínea e) - Fundações publicas
 Alínea f) - Associações públicas
 Alínea g) - Associações de que façam parte uma ou várias PC
anteriores desde que sejam maioritariamente financiadas por estas,
estejam sujeitas ao seu controlo de gestão ou tenham um órgão de
administração, de direção ou de fiscalização cuja maioria dos
titulares seja, direta ou indiretamente, designada pelas mesmas.
À exceção da alínea g), tratam-se de entidades administrativas em sentido organizatório
 Artigo 2 nº 2 – são também entidades adjudicantes

 Alínea a) - qualquer Pessoa Coletiva que independentemente da
sua natureza publica ou privada:
o I) Tenham sido criadas especificamente para satisfazer
necessidades de interesse geral, sem carater industrial ou
comercial, entendendo-se como tal aquelas cuja atividade
económica não se submeta à logica de mercado e da livre
concorrência
o II) Sejam maioritariamente financiadas por uma entidade
referidas no número anterior, estejam sujeitas ao seu
controlo de gestão ou tenham um órgão de administração,
de direção ou de fiscalização cuja maioria dos titulares
seja direta ou indiretamente designada por aquelas
entidades.
Estamos perante figura comunitária de organismo de direito público

Há que trazer à colação o artigo 7 que alarga o universo das entidades adjudicantes a
quaisquer pessoas coletivas incluídas as entidades empresariais não abrangidas no artigo 2 que
exerçam a sua atividade nos setores de agua, energia, transportes e serviços postais. Estamos perante
o critério da influência dominante.
Para além do artigo 2 há que ter em conta o artigo 7 e até o artigo 275 – contratos
subsidiados. Há que ter em conta a aplicação aos contratos de empreitadas de obras públicas e
aquisição de serviços celebradas por entidades não abrangidas pelos artigos 2 e 7 desde que:
1. Sejam financiadas em mais de 50% por qualquer entidade de artigo 2.º e

129
2. O preço contratual seja igual ou superior ao determinado nas diretivas comunitárias, referido
na alínea b) do artigo 19

Nos contratos de empreitadas de obras públicas quando se trate de obras complementares há
que ter em conta a alínea c nº 2 artigo 275.º CCP – “sejam complementares, dependentes ou se
encontrem por qualquer forma relacionados com o objeto de um contrato de empreitada a cuja
formação é aplicável o presente código nos termos do disposto do número anterior”.
Âmbito objetivo
o Regime jurídico/objetivo – parte II - Direito procedimental pré contratual

relativos a formação do contrato
Quanto ao âmbito objetivo aplica-se os artigos 4º 5 e 6º. Os artigos 4.º e 5.º remetem para a
ideia que, no âmbito de aplicação objetiva, interessa determinar a que relações jurídicas pré-contratuais
se aplica a Parte II relativa a contratos públicos. O CCP não é aplicável a relações laborais + alínea b),
c) e d) do nº 2 do artigo 4º.
 Artigo 4º e artigo 5º - interessa determinar a que relações jurídicas pré-

contratuais se aplica a parte II, relativa a contratos públicos.
o O artigo 4º refere os contratos excluídos
o O artigo 5º aponta para dois tipos de exclusão à aplicação da Parte II:
 Não é aplicável a contratos cujo objeto abranja prestações que

não sejam suscetíveis de estarem submetidas à concorrência
do mercado, designadamente em razão da sua natureza ou das
suas caraterísticas, bem como da posição relativa das partes no
contrato ou no contexto da sua própria formação
 A ideia de concorrência é uma ideia fundamental no

ambito dos contratos públicos
 Segunda exclusão: não é aplicável a formação de contratos

independentemente do seu objeto a celebrar com outra
entidade desde que a entidade adjudicante exerça sobre a
atividade do contratante um controlo análogo sobre o que
exerce aos seus próprios serviços(não há verdadeira liberdade
contratual) ou quando as entidades contratantes tenham uma
atividade em beneficio da entidade adjudicante. São situações
de contratação in house, contratação consigo prórpia, não
há verdadeira liberdade contratual
130
 O legislador utiliza a técnica de fixar regras

 Interessa determinar as relações jurídicas pré-contratuais se aplica à parte II
 O presente Código não é aplicado quando estão em causas contratos de relações

laborais, contratos de imoveis.
 Artigo 6º - restrições do âmbito de aplicação
o A parte II só é aplicável quando o objeto de tais contratos abranja

prestações típicas das alíneas a) a e)
o Estão em causa contratos interadministrativos - Estão em causa

fundamentalmente os contratos interadministrativos: celebrados
entre entidades adjudicantes, entidades que fazem parte da
administração pública em sentido organizatório
30 de abril de 2015
4. Princípios gerais da contratação pública. 5. Formas e critérios de seleção cocontratante. 6.

Procedimento pré-contratual e celebração do contrato. BIBLIOGRAFIA: FREITAS DO AMARAL,
Curso..., vol. II, op. cit., pp. 537-657; RUI MEDEIROS, "Âmbito do novo regime da contratação
pública à luz do princípio da concorrência", in CJA, n.º 69, 2008, pp. 3-29; COLAÇO ANTUNES, A
Ciência Jurídica Administrativa, op. cit., pp. 589-614; JOÃO CAUPERS, Introdução do Direito
Administrativo, Lisboa, 2010, p. 278 e ss. VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo,
Coimbra, 2011, p. 197 e ss.
Síntese da aula anterior:
A paixão do contrato coincidiu com um esfriamento da teoria civilista europeia. Os princípios

cardeais estão a ser corridos no habitat natural. Os produtos financeiros são uma metáfora. Quando se
fala em produto subentende-se um bem produtivo, bens transacionais. Aqui os bens financeiros
produzem coisas que não existem. São bens aleatórios e futuros.
Há a superação da ideia da puissance publique. Mas sob duas formas diferentes. A escola
francesa considerava o contrato administrativo enquanto um contrato a transformado relacionado com
certos poderes exorbitantes de direito privado que determinadas pessoas tem. O CPC concede o poder
de fixar unilateralmente as prestações e de resolver unilateralmente o contrato através de uma justa e
contemporânea indemnização, o que não é possível no direito civil.
O pacto sunt servanda levou a configuração do contrato administrativo que tem certas
peculiaridades. No caso de Alemanha e Itália o problema foi resolvido de forma menos publicistica
131
com a criação do duplo grau. Por um, lado a decisão administrativa com um ato administrativo e, por
outro lado, o conteúdo do contrato está sujeito a regras de direito privado.

Hoje, por um lado, a reforma do contencioso administrativo, com o artigo 4 do ETAF
considera que mesmo que no contrato precedido de procedimento publico leva a que os litígios caibam
na jurisdição administrativa.
O CPC, na parte relativa à tipologia de contratos público, vê uma clara influência comunitária
das diretivas de 31 de dezembro de 2004 e das diretivas no plano processual. As dificuldades estão na
distinção entre contratos públicos e contratos administrativos. O artigo 1 nº2 dá a noção de contrato
publico o nº 6 da noção de Contrato administrativo.
O legislador em matéria de Contrato Administrativo optou pela técnica de enumeração. A

noção de Contrato Público é mais ampla e a de Contrato Administrativo é mais restrita. Não prevalece
o critério da personalidade jurídica. Há uma ideia de administração em sentido objetivo.
O âmbito dos Contratos Públicos é recortado em função das entidades adjudicantes no artigo
2 para efeitos de aplicação do regime procedimental aplicável aos contratos que vem desenvolvido na
parte II do CCP.
Contratos administrativos
Os contratos administrativos vem delimitados, não em função das entidades adjudicantes

do artigo 2, mas em função do ponto de vista subjetivo dos contraentes públicos que vem elencados
no artigo 3 para efeitos de aplicação do regime jurídico substantivo aplicável aos contratos
administrativos da Parte III.
o Regime substantivo – parte III (artigo 1º nº 5 CCP)
o Artigo 1º nº 5 CCP – O regime substantivo dos contratos públicos

estabelecidos na parte III do presente Código é aplicável aos que revestam
a natureza de contrato administrativo
Âmbito subjetivo:
O âmbito subjetivo do regime dos contratos administrativos é definido pelo Contraentes

públicos, consagrados no artigo 3º do CCP.
São contraentes públicos: Artigo 3 nº 1
 Alínea a) - as entidades referidas no nº1 do artigo 2º

o Entidades que fazem parte da administração em sentido organizatório + Aa figura
do organismo de direito público da alínea g) do nº 1 do artigo 2º
132
 Os critérios apontam para a ideia de organismo de direito publico. Os

contratos celebrados ou outorgados por ODP só são CA quando

qualificados pelas partes como Colaço Antunes ou submetidas ao regime
substantivo de direito público.
 Alínea b) – entidades adjudicantes referidas no nº 2 do artigo 2º sempre que os contratos por

si celebrados sejam, por vontade das partes, sejam qualificados como contratos
administrativos ou submetidos ao regime substantivo de direito público
+
O artigo 3º nº 2 prevê como contraente públicos, ainda, quaisquer entidades que,
independentemente da sua natureza, celebre contatos no exercício de funções materialmente
administrativas, o que abrange as entidades concessionárias.
Em síntese, há contratos administrativos que não são contratos públicos na medida que não
se aplica as regras de contratação pública por não envolverem prestações sujeitas a concorrência do
mercado entre os quais se destacam alguns contratos sobre o exercício de funções publicadas. Não são
aplicadas as regras de contratação pública por não envolverem prestações sujeitas a concorrência de
mercado.
A técnica legislativa não foi a mesma do CPA. No CCP, nos termos do artigo 1º nº 6, reveste
a natureza de contratos administrativo o acordo de vontade independentemente da forma ou
designação, celebrado entre contraentes públicos e co-contratantes públicos e co-contratantes ou
somente entre contratantes públicos. Tem que se integrar nas seguintes categorias:
 Alínea a) – contratos que sejam qualificados como contratos administrativos ou submetidos

a um regime substantivo de direito pública
o A opção não pode ser arbitrária, há que atender ao objeto, interesses, causa,
finalidade de prestação
o A alocação de bens móveis só são CA se se tratar de fornecimentos contínuos. Se for
avulso são contratos de direito privado
 Alínea b) – contratos com objeto passível de ato administrativo e demais contrato sobre o
exercício de poderes públicos
o Expropriação por utilidade pública. Convinha haver um contrato
 Alínea c) – contratos que confiram ao co-contratante direitos especiais sobre coisas públicas
ou o exercício de funções dos órgãos do contraente público
133

 Alínea d) – contratos que a lei submeta a um procedimento de formação regulado por normas
de direito público e em que a prestação do co-contratante possa condicionar ou substituir, de
forma relevante, a realização das atribuições do contraente público
Em sínteses, o legislador no CCP, não eliminou, como doutrina advogava, a figura dos
Contratos Administrativos. Mantém a autonomia conceptual e dogmática, ainda que em termos
restritos.
4.Os Princípios gerais da Contratação Pública:
O professor destaca seis princípios que orienta o direito da contratação pública portuguesa a
luz do CCP. O legislador ao invés de condensar os princípios tem-los dispersos ao longo do contrato
Artigo 1º nº 1 CCP:
1. Princípio da Igualdade – imposição por parte dos responsáveis do procedimento pré-

contratual do tratamento igualitário entre todos os interessados na adjudicação de determinada
obra. Todos os interessados devem ser tratados de forma objetivamente igual se tiverem os
mesmos predicados objetivos, as mesmas capacidades a execução das prestações contratuais.
a. Critério de legalidade material - todos nas mesmas condições objetivas devem ser
tratados de forma igualitária
2. Princípio da Concorrência – as normas constantes dos CCP devem ser interpretadas de

modo mais favorável para permitir a participação de um maior número de interessados nos
procedimentos administrativos pré-contratuais. É uma interpretação in dúbio pro interessado
na participação da procedimentos administrativos pré-contratuais que conduzem ao ato de
adjudicação. Ideia que um candidato não deve ser afastado por razoes formais, mas de
natureza técnica, económica, transpirando uma ideia de legalidade material
3. Princípio da Transparência – exige-se a tomada de decisões claras, precisas e entendíveis

pelos destinatários, que entendam como decisões incontroversas e que devem ser sempre
decisões fundamentadas
a. Artigo 38 CCP – decisão de escolha do procedimento - conjunto de procedimentos

que podem ser seguidos mas a decisão não pode ser arbitrária e deve ser uma decisão
devidamente fundamentada, cabe ao órgão competente para a decisão de contratar
b. Artigo 49 nº 1 CCP – principio da transparência – preocupa-se com as

especificações técnicas, nomeadamente que devam constar no caderno de encargos.
134
Contudo, muitas vezes, estas especificações técnicas são um artifício ou um refugio

para as piores idiossincrasias nacionais como afastar a concorrência de empresas
estrangeiras
c. Artigo 315 – obrigação de transparência – explicita e concretiza o principio da

transparência. Uma das manifestações do Principio da Transparência é que as
decisões devam ser publicitadas, devem ser claras, inteligíveis e inquestionáveis e,
ainda, devidamente fundamentadas.
4. Principio da boa fé:

a. Artigo 75 – fatores e subfactores
b. Artigo 76 – dever de adjudicação
c. Artigo 79 – causa de não adjudicação
d. Artigo 105 – não outorga de contrato
As disposições impõe o dever de adjudicar, estabelecem as consequências de incumprimento

e determinam as circunstancias que tornam licita a não adjudicação
5. Princípio da colaboração reciproca – artigo 289 – CCP

a. As Partes estão vinculadas por um dever de colaboração mútua de prestações
necessárias para a boa execução
b. Dever dos contraente se informarem reciprocamente sobre tudo o que é relevante no
âmbito da execução do contrato
6. Principio da conexão material das prestações e da proporcionalidade as prestações

contratuais – artigo 281 e 303 nº2 CCP
 Veio substituir o disposto no artigo 179 CCP
 O que está subentendido é que se o contraente publico não pode impor ao contraente
privado obrigações desprovidas de ligação com objeto de contrato ou que se revelem
desproporcionadas. O contraente público ao invés de impor obrigações proporcionadas
tem sido ele a assumir essas obrigações e muitas vezes sem ligação ao objeto do contrato.
5.Formas e critérios de seleção contratante
Há que fazer referência às formas e critérios de escolha do contratante – artigo 16 ao 22 do CCP
Artigo 16 – Procedimentos para a formação de contratos

135
 Enumeração dos vários tipos de procedimento no nº 1

o Alínea a) – ajuste direto

o Alínea b) concurso público
o Alínea c) concurso limitado por prévia qualificação
o Alínea d) procedimento de negociação
o Alínea e) diálogo concorrencial
 Artigo 16 nº2 CCP – estão submetidas à concorrência de mercado as prestações típicas

abrangidas prelo objeto dos contratos referentes nas alíneas do nº 2 – empreitada,
concessão,…
Capitulo II – Escolha do procedimento e valor do contrato - Artigos 17 a 22
Artigo 17 nº1 – Noção – “ … o valor do contrato a celebrar é o valor máximo do beneficio económico
que, em função do procedimento adotado, pode ser obtido pelo adjudicatário com a execução de todas
as prestações que constituam o seu objeto.”
o Há que atender ao valor do contato a celebrar combinado com a espécie de contrato

a outorgar. A escolha do procedimento tem quer ver com estes dois fatores.
Artigo 18 – escolha do procedimento
o Há que sublinhar dois aspetos que são limite ao ajuste direto – que a Administração
tem seguido para não estar sujeito aos concursos públicos
Artigo 19 – escolha do procedimento de formação de contratos de empreitada de obras públicas
 Relativos aos contratos de empreitada de obras publicas – artigo 19 nº 1

 Ajuste direto – contratos com Valor inferior a 150000 euros que
depende da categoria do contrato adjudicante – alínea a)
 Celebração de contratos de qualquer valçor exceto quando os
anúncios não sejam públicos no jornal da união … - alínea b
Artigo 20 – escolha do procedimento de formação de contratos de locação ou de aquisição de bens

móveis e de aquisição de serviços
 Contratos de locação de bens moveis e de alocação de serviços – artigo 20

 Reduzido o valor máximo que autoriza o ajuste direito
 Valor inferior a 75000 euros
Artigo 21 – escolha de procedimento de formação de outros contratos
 Restantes contratos – artigo 21

136
 Mesmas regras com novas variações do valor máximo de 100000

euros

12 de maio de 2015
7. O contrato administrativo: âmbito de aplicação do regime substantivo. 8 Principais tipos de

contratos administrativos. 9. Relação contratual e execução do contrato. 10. A invalidade do contrato.
BIBLIOGRAGAFIA: FREITAS DO AMARAL, Curso…, vol. II, op cit., pp. 537-657; M.REBELO DE
SOUSA/SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral. Contratos Públicos, tomo III, Lisboa
2008; JOAO CAUPERS, Introdução do Direito Administrativo, Lisboa, 2010, p. 278 e ss. VIEIRA DE
ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, Coimbra, 2011, p. 197 e ss.
6. Procedimento pré contratual e outorga do contrato:
 1ª Fase – Artigo 36 a 39 CCP – Inicio do procedimento

 2ª Fase – Artigo 40 a 51 CCP – Peças do procedimento
 3ª Fase – Artigo 52 a 69 CCP – Regras de participação
 4ª Fase – artigo 70 e ss. CCP – Adjudicação
1ª Fase :
Artigo 36 – decisão de contratar e decisão de autorização das despesas
O procedimento pré-contratual inicia-se nos termos do artigo 36 com a decisão de contratar

que cabe ao órgão competente para autorizar a despesa inerente ao contrato a celebrar.
Artigo 38 - Decisão de escolha do procedimento
2ª Fase:
Artigo 40 – tipos de peças - enumeração das peças processuais mais relevantes. O professor salienta:
 Programa do procedimento – artigo 40 nº 1 alínea d)

o Regulamento que define os elementos que obedece às fases do contratos a celebrar
 Caderno de encargos – artigo 40 nº 1 alínea a)

o Peça fundamental na medida que contem as clausulas a incluir no contrato a ser
celebrado entre a administração e o co-contratante particular
Artigo 49 – especificações técnicas - o legislador teve particular preocupação tendo em conta as

diretivas 2004/18/CE e 2004/17/CE. São fixadas para permitir a participação dos concorrentes em
137
condições de igualdade e promoção da concorrência. As disposições técnicas são um refúgio para as

piores idiossincrasias com o objetivo de limitar as empresas estrangeiras

Artigo 52 – noção de candidato –“ É candidato a entidade, pessoa singular ou coletiva, que participa
na fase de qualificação de um concurso limitado por prévia qualificação, de um procedimento de
negociação ou de um diálogo concorrencial, mediante a apresentação de uma candidatura”
Artigo 53 – concorrentes – “é concorrente a entidade, pessoa singular ou coletiva, que participa em

qualquer procedimento de formação de um contrato mediante a apresentação de uma proposta”.
Artigo 55 – impedimentos
Artigo 56 – noção de proposta. “a proposta é uma declaração pela qual o concorrente manifesta à
entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a faze-lo”
O início da 2 fase de procedimento pré-contratual relativo a apresentação e aceitação fornal

das propostas apresentadas pelos concorrentes – noção de propostas e modo de apresentação e
documentos que devem instruir e prazo da respetiva manutenção.
Artigo 57 – Documentos a apresentar na proposta – Colaço Antunes considera a alínea a, b
Artigo 62 –modo de apresentação de propostas
Artigo 65 – prazo de obrigação de manutenção das propostas – os concorrentes devem manter as

propostas no prazo de 66 dias contados da data do termo do prazo fixado para a apresentação das
propostas.
Artigo 67 – composição do júri
Nos termos de nº 1, o júri deve ser constituído no mínimo por 3 membros efetivos um dos
quais irá presidir. Colaço Antunes salienta o nº 3, no caso de parcerias públicas privadas os membros
do júri são nomeado em articulação com o ministro ou pelo membro do governo regional responsável
pela área das finanças e pelo ministro ou membro do governo regional da tutela setorial. O júri é um
órgão administração colegial ad hoc, regulando a sua composição funcionamento e competências.
Artigo 68 – funcionamento
Artigo 69 – competência do júri
Artigo 69 nº 1
a. Proceder à apreciação das candidaturas

b. Proceder à apreciação das propostas
c. Elaborar os relatórios de análise das candidaturas e das provas
Colaço Antunes considera que o júri tem duas funções principais
1. Apreciar as propostas
138
2. Propor a adjudicação de uma delas

3.º Fase – artigo 70 – analise de propostas
Artigo 70 nº 1 – as propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e
subfactores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições.
Há um aspeto a destacar, a apreciação das propostas envolve o dever de excluir as propostas que tem
os aspetos enunciados no nº 2 do artigo 70.
Artigo 72 – esclarecimento das propostas apresentadas – o júri pode pedir esclarecimentos que
considere necessárias para efeitos de análise e consideração da mesma
4.º fase – fase de adjudicação – artigo 73 e ss.
Artigo 73 – “A adjudicação é ato pelo qual o órgão competente para decisão de contratar aceita a
única proposta apresentada ou escolhe uma entre as propostas apresentadas.”
A adjudicação é o ato constitutivo e principal por excelência. Contudo nos Procedimento Pré
Contratual vigora uma noção ampla de ato administrativo na decisão de contratar, a ordenação das
propostas. O ato de adjudicação é ato em sentido próprio. Já os restantes não reúnem os predicados da
noção restrita e reguladora do ato administrativo.
Artigo 74 – critérios de adjudicação
São fundamentalmente dois critérios que salienta Colaço Antunes e o CCP
1. Alínea a) nº1 Artigo 74 – proposta economicamente mais vantajosa para a entidade

adjudicante (que contrata)
2. Alínea b) nº 1 artigo 74 – o preço mais baixo
a. Não é o mais importante. Colaço Antunes considera quer só pode ser realizado num
núcleo restrito de casos, quando o caderno de encargos referido no nº 2 do artigo 74
defina os restante aspetos de celebração do contrato remetendo à concorrência o
preço a pagar pelo contrato
Artigo 76 – dever de adjudicação
Artigo 76 nº 1 “o órgão competente para a decisão de contratar deve tomar a decisão da adjudicação
e notifica-la aos concorrentes até ao termo do prazo da obrigação da manutenção das propostas”
Artigo 79 – causas de não adjudicação

139
Artigo 79 nº1 – não há lugar à adjudicação do contrato quando:

A - nenhum candidato haja apresentado proposta
B- todas as candidaturas ou propostas tenham sido excluídas
Artigo 79 nº 2 – “A decisão de não adjudicação, bem como os respetivos fundamentos, deve ser
notificada todos os concorrentes”
5.ºfase – fora do procedimento pré-contratual – celebração do contrato
Artigo 91 – não prestação da caução
Artigo 92 – prorrogação do prazo para a confirmação de compromissos
Artigo 93 – Não confirmação de compromissos
Artigo 94 – redução do contrato a escrito
Artigo 96 – conteúdo mínimo do contrato
Artigo 97 – preço contratual
Artigo 97 nº1 – “ …, entende-se por preço contratual o preço a pagar, pela entidade adjudicante, em
resultado da proposta adjudicada, pela execução de todas as prestações que constituem o objeto do
contrato”
Artigo 97 nº2 – está incluído no preço contratual … o preço a pagar pela execução das prestações
objeto do contrato na sequencia de qualquer prorrogação contratualmente prevista, expressa ou
tácita, no respetivo prazo. “
Artigo 98 – aprovação de minuta do contrato
Artigo 99 – ajustamentos do contrato a celebrar
Artigo 100 – notificação da minuta do contrato
Artigo 101 – aceitação da minuta do contrato
Artigo 102 – reclamação da minuta do contrato
Artigo 103 – notificação dos ajustamentos do contrato
Artigo 104 – outorga do contrato
O artigo foi alterado pelo decreto-lei 131/2010, de 14 de dezembro – que transpôs a alteração
140
a direito 66/2007 que veio acelerar os processos urgentes principais designado por contencioso pré
contratual.

A outorga deve ter lugar num prazo de 30 dias contados da data da aceitação d aminuta ou da
decisão sobre a reclamação, mas nunca antes dos prazos das alíneas do artigo 104 nº1
8.Espécie de contratos administrativos:
O legislador manteve a autonomia dogmática de Contratos Administrativos
 Contrato de empreitada de obra pública

o Artigo 343 e ss
o Noção – 343 . “ entende-se por empreitada de obras públicas o contrato oneroso que
tenha por objeto quer, conjuntamente, a conceção e a execução de uma obra pública
que se enquadre nas subcategorias previstas no regime de ingresso e permanência na
atividade da construção”
 Contratos de concessão de obras públicas e serviços públicos

o 407 e ss
o Noção contrato de concessão de obras públicas – artigo 407 nº 1 – “…contato pelo
qual o co-contratante se obriga à execução ou à conceção e execução de obras
públicas, adquirindo em contrapartida o direito de proceder, durante um determinado
período, à respetiva exploração, e, se assim estipulado, o direito ao pagamento de um
preço
o Contrato de concessão de serviços públicos – artigo 407 nº 2 – “…contrato pelo qaul
o co-contratante se obriga a gerir, em nome próprio e sob sua responsabilidade, uma
atividade de serviço público, durante um determinado período, sendo remunerado
pelos resultados financeiros dessa gestão ou, diretamente, pelo contraente público.
Por influência do direito comunitário vieram a esbater-se as diferenças entre o contrato de

empreitada concessão de obras públicas e de concessão Obras Públicas. O contrato de empreitada
mantem a onerosidade mas omite a referência ao pagamento do dono da obra. A noção de concessão
acentua o direito de exploração da obra, não exigindo o carater oneroso, admitindo que possa não
existir qualquer pagamento. Caso das scuts. Há pelo menos uma parte do pagamento feita pelos
utentes.
 Contrato de locação de móveis

o Artigo 431 – Entende-se por locação de bens moveis o contrato pelo qual um locador
se obriga a proporcionar a um contraente público o gozo temporário de bens moveis
mediante retribuição
 Contrato de aquisição de bens moveis

141
o Artigo 437 e ss

o Sucede ao contrato de fornecimento contínuo previsto no nº 2 alínea g do 178 do
CPA anterior
o Noção – artigo 437 – Entende-se por aquisição de bens moveis o contrato pelo qual
um contratante público compra bens moveis a um fornecedor
 Contrato de aquisição de serviços

o Artigo 450
o Noção: entende-se por aquisição de serviços o contrato pelo qual um contraente
público adquire a prestação de um ou vários serviços mediante o pagamento de um
preço
De fora ficam o contrato de concessão de uso privativo de domínio público e contrato de

concessão de exploração de jogos de fortuna e azar. Os primeiros são referidos no artigo 408.
Critérios de distinção dos contratos administrativos:
Quanto ao Fim
1. Contratos de colaboração
a. Contrato de empreitada de obra pública
b. Através desde, o contratante contribui para o desenvolvimento de atividades
materialmente administrativas mediante remuneração
2. Contratos de atribuição
a. O contratante goza de situação de vantagem como exploração económica exclusiva
de bem dominial, concessões constitutivas
Quanto à Relação entre partes
1. Contratos de subordinação
a. Contratos de colaboração subordinada como é o caso dos contratos de concessão de
obra pública e de serviços públicos
b. Uma parte tem uma situação de dependência
c. Administração uma funcionalidade maior
2. Contratos de não subordinação

a. Concessão de uso privativo de bem de domínio público
b. Estado e AL
c. A generalidade dos contratos programa mas também contratos de licenciamento ou
planeamento de ambito urbanístico
142
Critério do objeto e conteúdo
1. Contratos com objetivo passivo/exclusivo de Contrato Administrativo

2. Contratos com objeto passível de AA
3. Contratos com objeto passível de direito privado
Critério da eficácia jurídica das normas
1. Eficácia interpartes
2. Eficácia normativa externa
a. Mas há certos contratos que tem uma eficácia normativa externa, para além da partes
que outorgaram os contratos, como na esfera jurídica dos utentes.
9.Conformação da relação contratual e execução do contrato
 Artigo 302 – poderes do contraente público

o Alínea a) Poder de dirigir o modo de execução,
o Alínea b) Fiscalizar o modo de execução do contrato (não são poderes exclusivo
dos contratos administrativo, há contratos d empreitada regidos pelo Direito
civil)
o Alínea c) - Modificar unilateralmente as clausulas respeitantes ao conteúdo e ao
modo de execução das prestações previstas no contrato por razões de interesse
público – correspondência do dever no contraente público manter o equilíbrio
financeiro do contrato que impõe a alteração de contrapartidas financeiras do
contratante privadas que pode consistir do aumento devido do preço devido pelo
contraente publico ou não prorrogação do prazo contratual – artigo 314
o Alínea d) – aplicar as sanções previstas para a inexecução do contrato
o Alínea e) poder de resolver unilateralmente do contrato –
 Remissão para o 334 CCP – é uma resolução que é ditada por razoes de
natureza administrativa. É uma decisão que trem que ser devidamente
fundamentada que envolve o pagamento ao co-contratante de uma justa
indemnização. É um poder anómalo mesmo no seio de uma relação
jurídica. Ofende a ideia de igualdade das partes.
Quanto aos poderes de direção e fiscalização:
Artigo 303 – princípios respeitantes aos poderes de direção e de fiscalização
Artigo 304 – direção do modo de execução das prestações
Artigo 305 – fiscalização do modo de execução do contrato

143
Artigo 306 – fiscalização do modo de execução dos projetos de investigação e desenvolvimento

Artigo 329 – aplicações de sanções contratuais
Sanções – em geral de natureza pecuniária -329 e 403 nº 1
Artigo 307 – natureza das declarações do contraente publico
Podem ser meras declarações negociais o que pode indicar que, não havendo acordo entre co-
contratante e contraente público, o litigio tem que ser resolvido pelo tribunal administrativo e mediante
ação comum. A regra é uma mera declaração negocial.
Mas no nº 2 do artigo 307, ficamos com a ideia que as exceções são mais que a regra. Estas
exceções correspondem às declarações do contraente público mais relevantes. São poderes de
autotutela declarativa que não cabem bem numa relação de natureza contratual. Se o co-contratante
quiser colocar o pedido será a Ação Administrativa Especial. No nº 2 estão previstas as declarações
do contraente público sobre a execução do contrato que revestem a forma de ato administrativo.
Artigo 309 – executividade dos atos administrativos do contraente público
 Co-contratante:
Salientamos um dever e direito plasmado no artigo 288 de executar pessoalmente as prestaçoes

contratuais. Vem mitigado pela cessão e subcontratação regulados nos artigo 316 e ss.
Artigos 288
Artigo 290 –principio da colaboração reciproca – “As partes estão vinculadas pelo dever de
colaboração mútua, designadamente e no tocante à prestação reciproca de informações necessárias
à boa execução do contrato.”
Artigo 291 – proteção do co-contratante pelo contraente público – “O contraente público deve
exercer as respetivas competências de autoridade a fim de reprimir ou prevenir a violação por
terceiros de vínculos jurídico-administrativos de que resulte a impossibilidade ou grave dificuldade
da boa execução do contrato pelo co-contratante e da obtenção por este das receitas a que tinha
direito.
10.Invalidade do contrato
144

Há uma distinção entre invalidade originária (284) e consequente. A invalidade originária é
uma invalidade que se refere aos elementos estruturais do contrato como o objeto, conteúdo, fim,
sujeitos.
Enquanto a invalidade consequente de atos procedimentais invalidades que é secundária

(283). Não é a invalidade contrato e dos seus elementos mas do ato. Os contratos são nulos se a
nulidade tenha sido judicialmente declarada. No nº 2 exceciona se o ato procedimental tiver sido
relevado de forma correta.
Toma-se a ideia de aproveitamento do ato já aplicado no CPA no artigo 163 nº 5. O artigo

283 nº 3 e 4 traça limites à anulação do contrato, fundamentalmente o nº 4. Invocando-se a boa-fé, e
proporcionalidade.
Artigo 284 – invalidade do próprio contrato
Nº 1 – “ os contratos celebrados com ofensa de princípios e normas injuntivas são anuláveis”
A invalidade originária está presente no artigo 284. Vem primeiro referida a anulabilidade.
Nº 2 – “os contratos são … nulo quando se verifique algum dos fundamentos do artigo 161 do CPA
ou quando o respetivo vicio determine a nulidade por aplicação dos princípios de direito
administrativo”
Deve-se valer no que respeita a capacidade do contraente ou em relação ou objeto e conteúdo

do contrato. Falamos na simulação, erro, dolo, coação, incapacidade acidental.
Há invalidades exclusivas dos contratos, na aprovação da minuta, os demais vícios estruturais

específicos de contratos, vícios de conteúdo, ilegalidade originária de clausulas contratuais
Artigo 285 – Regime da invalidade
Artigo 285 nº 1 – “aos contratos com objeto passível de contrato administrativo e outros contratos
sobre o exercício de poderes públicos é aplicável o regime de invalidade previsto para o ato com o
mesmo objeto e idêntica regulamentação da situação concreta”
Aos contratos com objeto passível de atos administrativos é aplicado o regime do ato do CPA.
Aos demais é aplicado o regime do direito civil (285 nº 2).
O nº 3 acrescenta que todos os contratos administrativos são suscetíveis de redução e

conversão, nos termos do artigo 292 e 293 do CC. No anterior CPA só havia sanação de atos inválidos
anuláveis, no novo CPA abrange os atos nulos com a limitação do nº 2 do artigo 164, só podem ser
objeto de reforma e conversão mas não pode ser objeto de ratificação. O CCP antes já tinha admitido
145
independentemente do respetivo desvalor jurídico, isto é, mesmo quando nulos.

Artigo 283 A- anulação de contratos com fundamento em vícios procedimentais – transpõe de modo
imperfeito a diretiva 66/20007 – diretivas recursos. Salienta-se o nº 1 alíneas a) e b). O professor
considera que falta a expressão do efeito suspensivo processual. O regime especial de invalidade
respeita a duas que se concretiza na alínea a) e b). Assim, o artigo 283 A tem o regime especial de
invalidade em principio aplicável a quaisquer contratos administrativos mas que acaba por valer para
os contratos sujeitos aos direito europeu, isto é, que envolvam prestações sujeitas à concorrência, veja-
se o disposto no artigo 16 nº 2.
15 de maio de 2015
Continuação da aula anterior. 11.Incumprimento e extinção do contrato. 12. O contencioso dos

contratos
11. Incumprimento e extinção dos contratos:
Aqui se verifica que a RJ contratual envolve disparidades entre as partes, pelo menos
funcional para não dizer ontológico. No fundo, o Contrato Administrativo estabelece uma relação
etiológica entre o objeto do contrato administrativo e a prossecução dos interesses públicos. Quanto
ao incumprimento do contrato há que distinguir
1. Incumprimento pro facto imputável a co-contratante – artigo 325
A disigualdade é evidenciada na medida em que o contraente publico pode desencadear uma

serie de medidas quando o co-contratante decai no cumprimento de obrigações contratuais. Assim,
legitima a ação do contraente público em relação ao co-contratante privado. O contraente público deve
notificá-lo para cumprir num prazo razoável.- Se o incumprimento se mantiver e nos termos do nº 2 o
contraente público pode efetivar por prestações fungíveis diretamente ou por terceiros ou resolver o
contrato por incumprimento no disposto no artigo 332.
Se se mantiver a situação do incumprimento, nos termos do nº2 do artigo 325 , o contraente

pode optar pela efetivação de prestações de natureza fungível diretamente ou por terceiro ou resolver
o contrato com fundamento em incumprimento definitivo conforme o artigo 333. Salienta-se o nº 4 do
do mesmo artigo pois frisa que a aplicação das medidas não prejudica sanções do contrato para o caso
de incumprimento do co- contratante.
Ao comparar o artigo 325 cujo incumprimento é do co-contratante com o artigo 326 do

contraente publico há uma enorme disparidade. Nos termos do 326, o artigo apenas se refere os juros
de mora (artigo 326 nº 2)
2. Incumprimento pelo contraente público

146

As reações são muito menos gravosas que as verificadas no caso anterior. Nos termos do
artigo 326, o co-contratante tem direitos aos juros de mora pelo período correspondente a esta. Não há
a possibilidade de resolução do contrato. O nº 6 refere que na falta de disposição, o atraso de um ou
mais não determina a resolução definitiva.
Onde se denota uma clara situação de supremacia pelo menos funcional está presente no
artigo 327 – exceção de não cumprimento invocada pelo co-contratante.
Nos contratos bilaterais, quanto o incumprimento se dever ao contraente público o co-

contratante independentemente dos direitos que lhe assista, pode invocar a exceção de não
cumprimento, desde que a sua recusa em cumprir não implique grave prejuízo para a realização do
interesse público subjacente a RJ contratual. Quem determina que o prejuízo é grave para o interesse
publico? É feita exclusivamente pelo contraente público. Tem que cumprir este requisito exigente.
Se entretanto a recusa do co-contratante implicar a lesão do Interesse Público pode invocar a

exceção quando a não prestação das prestações devidas coloquem em causa a viabilidade económico
financeira do co-contratante, e em segundo lugar quanto a prestação é excessivamente onerosa,
desproporcionada, de certo modo desigualitária.
Artigo 330 – Causas de extinção
Estamos perante 3 causas:
1. O cumprimento, a impossibilidade definitiva e todas as restantes causas de extinção das

obrigações reconhecidas pelo direito civil
2. A revogação
3. A resolução, por ia de decisão judicial ou arbitral ou por decisão do contraente público, nos
casos previstos nos artigos 333 a 335
Artigo 331 – Revogação
Artigo 332 - Resolução por iniciativa do co-contratante:
O contratante tem direitos de resolver o contrato nas condições do artigo 332 nº 1
 Alínea a – alteração anormal e imprevisível das circunstâncias

o Só pode invocar em condições idênticas as da exceção do não cumprimento do artigo
227, ideia de prejuízo de interesse publico – nº 2. Os fundamentos são os mesmos
que os expostos no artigo 327

147
Alínea b - incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao contraente público

 Aliena c
 Alínea d

 Alínea e
Artigo 333 – Resolução sancionatória - Resolução por iniciativa do contraente público
1. Resolução sancionatória- artigo 333

a. Colaço considera que deveria haver uma fundamentação interna do contrato,
nomeadamente, porque é que um contrato de concessão de obras, tem vigência de 30
anos. Não é indiferente a realização de um contrato por isso há que fundamentar. Há
clausulas que envolvem condições económico-financeiras bastantes relevantes para
o erário público
b. A PPP deveriam ter sido acauteladas por força do interesse público
2. Resolução por razões de interesse publico – Artigo 334 (302 alinea c) ) CCP
a. Indemnização quanto aos danos emergentes e lucros cessantes
3. Resolução com outros fundamentos – Artigo 335 CCP

a. É uma espécie de válvula de escape
b. Outra alternativa - Modificação objetivo do contrato Nº 2 – Artigo 312
12.Contencioso contratual:
O Contencioso Contratual contempla duas situações processuais diferentes: ações contratuais

e contencioso pré-contratual (processo urgente principal)
1. Ações contratuais – resolver todo e qualquer litígio- interpretação, validade e execução do

contrato – artigos 40 e ss do CPTA
2. Contencioso pré contratual – artigo 100 a 103 CPTA

a. Para efeitos contenciosos utilizar a noção ampla de ato administrativo
b. Cumpre dois objetivos
i. O legislador comunitário pretendeu cumular duas ideias que Colaço Antunes
considera contraditórias. Por um lado é favorável ao agente através de ato
urgente impedido a efetivação do contrato.
ii. Serve também para a administração através da diretiva 66/2007 conferir
conforme o artigo 40 nº 1 a estabilidade à relação jurídica contratual. Se o
particular não o fizer antes a relação contratual consolida-se favorece os dois
148
lados.

iii. A filosofia do legislador comunitário foi favorecer a transparência e
concorrência
Ações contratuais
 Resolver litígios emergentes relativos a contratos – interpretação, validade e execução

 Legitimidade ativa artigo 40 CPTA - Legitimidade em ações relativas a contratos
o Alarga a Legitimidade Processual Ativa a terceiros que possam ser lesados – artigo
40 nº 1
 Alínea a) – partes na relação contratual
 Alínea b) - Pode haver lugar a uma ação do Ministério Público
 Ação popular – ação administrativa comum assumes as veste com as
características próprias de ação popular – é uma ação qualificada, assume as
formas das várias vias processuais previstas com as particularidades da
legitimidade processual mais ampla com alterações em matéria de
representação processual, como processos massas, em matéria do juiz poder
atribuir efeito suspensivo a ação principal que não é regra
 Aliena c
 Alínea d
 Alínea e
 Alínea f
o Artigo 40 nº 2 – pedidos relativos à execução do contrato podem ser deduzidos
 Alínea b) – inclui os Utentes de um serviço público – pode verificar-se uma
execução legitimada, no fundo só utentes são beneficiários dos contratos,
pelo que se justifique a Legitimidade processual ativa
 Alínea c) O MP não é uma bengala do Estado.
 Alínea d) - Entidades do nº 2 do artigo 9 CPTA
Por um lado as ações contratuais são pedidos que se formulam na Ação Administrativa
Comum. A ilegitimidade ativa aparece ampliada. Quanto aos prazos, normalmente a Ação
Administrativa Comum não está sujeita a prazos.
Os pedidos de anulação total ou parcial de contratos podem ser feitos nos termos do artigo 37
nº 2 alínea g .
149
Contencioso pré contratual – 100 a 103 – processo urgente principal
Artigo 100 nº 1 – impugnação de atos relativos à formação de contratos mas de 4 tipos:

1. Contrato empreitada
2. Contrato de concessão de obras públicas
3. Contrato de prestação de serviços
4. Cotrato de fornecimento de bens
A diretiva só enunciava estes tipos de contratos, a título exemplificativo. O legislador poderia

ter ampliado o alcance do contencioso- pré- contratual. As razoes são as mesmas para qualquer
contrato de natureza pública.
Confere uma certa estabilidade a Relação Contratual. A utilização da Ação Administrativa

Especial não é alternativa ao contencioso pré-contratual. Quem deixar passar o prazo de impugnação,
se não impugnar deixa de poder utilizar a Ação Administrativa Especial. Antigamente era prazo de
quinze dias, agora é feito no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados, conforme o
artigo 101.
Será que vigora o principio da cumulação de pedidos?
Colaço Antunes não vê motivos para a exclusão deste principio, que é fundamental. Imagine-
se que sou prejudicado com uma decisão, o primeiro pedido é o da impugnação do ato e depois o
pedidos de condenação à prática do ato devido. Eu quero que o meu ato de condenação me reintegre.
Estes pedidos podem ser formulados ao abrigo do artigo 4,5 21 e 47 do CPTA.
Imagine-se que o contrato, com a administração que está apressada, Colaço Antunes considera
possível cumular o pedido de impugnação com o pedido de declaração de invalidade do contrato
celebrado. O princípio da cumulação de pedidos terá grande utilidade neste domínio.
Artigo 102 – Tramitação- rapidez
Artigo 103 – audiência pública – o tribunal pode oficiosamente ou a requerimento das partes optar
pela realização de uma audiência pública sobre a matéria de facto e de direito
Se o contencioso pré contratual se restringe a 4 contratos, não esta incluída a concessão de

serviços públicos. Pode-se invocar o facto do artigo 136 que é reflexo do artigo 121, situações em que
o processo cautelar se pode transformar em ação principal. São muito raros.
O artigo 132 nº 7 aplica-se a todos os contratos. Há doutrina que considera que o previsto no
nº 7 está a referir-se a todos os contratos. É um artigo de rara aplicação.
150

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DIREITO ADMINISTRATIVO

1. Apresentação aos alunos. 2. Visita guiada ao programa da disciplina. 3. Indicações

Parte I - Formas de atividade administrativa:

1. Formas jurídicas de atividade administrativa:

Quer na Administração agressiva, correspondente à primeira fase do Direito Administrativo, quer

Ana Sofia Barbosa - 2015

Ana Sofia Barbosa - 2015

Os planos e programas administrativos são também outra forma jurídica de atividade

2. Formas não jurídicas de atividade administrativa:

Ana Sofia Barbosa - 2015

Dentro da atividade juridicoa:

 Atividade não vinculante

Continuação da aula anterior. II. O ATO ADMINISTRATIVO 1. Conceptualização do ato

Ana Sofia Barbosa - 2015

de responsabilidade civil extracontratual, por parte da Administração. Ex: empresa de comercialização

Ana Sofia Barbosa - 2015

5.1 A relação da atividade material com o principio da legalidade:

Ana Sofia Barbosa - 2015

Parte II - O ato administrativo:

1. Conceptualização do ato administrativo

1.1. Os equívocos e as insuficiências da noção legal-procedimental de ato administrativo

1.2. Elementos estruturantes do ato administrativo.

a) Trata-se de uma noção objetiva de Administração. São atos administrativos as decisões

c) O ato administrativo como decisão unilateral de autoridade. Em regra, é uma manifestação de

Ana Sofia Barbosa - 2015

e) O ato administrativo tem como destinatários/interessados uma ou mais pessoas

Ana Sofia Barbosa - 2015

g) O ato administrativo é tendencialmente o ato final do procedimento administrativo, é a decisão

Noção de ato administrativo de Colaço Antunes: É a decisão unilateral de um órgão

Ana Sofia Barbosa - 2015

1.3. Debate doutrinal sobre a noção de ato administrativo

a) uma noção ampla e abrangente, uma noção substantiva

b) uma noção processual ou adjetiva

Para esta Escola, e em reflexo da teoria substancialista do procedimento administrativo, só

distintas, ainda que complementares. A executoriedade refere-se ao privilégio da execução prévia

Ana Sofia Barbosa - 2015

ilegal para que o ato seja impugnado contenciosamente.

Ana Sofia Barbosa - 2015

 Ato administrativo deveria ser horizontalmente definitivo (definitividade horizontal) –

 O tipo de competência que esse mesmo órgão exercitou

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Para Colaço Antunes é um ato final o ato:

1.3.2 Ainda o problema da (in)constitucionalidade do recurso hierárquico necessário face ao novo

Ana Sofia Barbosa - 2015

Há que averiguar duas coisas:

1. Qual o órgão que praticou o ato?

A competência propria desdobra-se em competência concorrente ou separada ou competência

pressuposto da prepositura da ação em tribunal

Ana Sofia Barbosa - 2015

O CPA antigo distingue entre impugnações administrativas necessárias e facultativas. Os efeitos

Suspende o prazo de impugnação contenciosa no nº 4 e não da eficácia do ato. O nº 5 corrobora

Ana Sofia Barbosa - 2015

A evolução doutrinaria permite compreender a evoluiçao da legislação do direito substantivo e

1. O prazo para interpor o RHN é um prazxo muito curto

Ana Sofia Barbosa - 2015

Ana Sofia Barbosa - 2015

A evolução dos atos tácitos:

Ana Sofia Barbosa - 2015

1. Decorrido o prazo legal para a decisão o recorrente obtém a satisfação da sua

2. O silêncio positivo só pode produzir os efeitos permitidos na OJ

3. É de graduar os efeitos do silêncio pela gravidade dos vícios

Ana Sofia Barbosa - 2015

O legislador no seguimento do CPA o legislador manteve o deferimento, conforme 130 (atos