SUTZ-Problemasavanzados Carpeta de Trabajo

Problemas
avanzados de la
innovación en
América Latina
Problemas avanzados
de la innovación en
América Latina
Judith Sutz
Carpeta de trabajo
© Universidad Nacional de Quilmes
Problemas avanzados de la innovación en América Latina
Primera edición: septiembre de 2002
Diseño de Tapa: Lorenzo Shakespear

Diseño de Interior: Hernán Morfese
Procesamiento Didáctico: Adriana Imperatore
La Universidad Nacional de Quilmes se reserva la facultad de dispo-

ner de esta obra, publicarla, traducirla, adaptarla o autorizar su tra-
ducción y reproducción en cualquier forma, total o parcialmente, por
medios electrónicos o mecánicos, incluyendo fotocopias, grabación
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ción. Por consiguiente, nadie tiene facultad de ejercitar los derechos
precitados sin permiso escrito del editor.
Impreso en Universidad Nacional de Quilmes

Roque Sáenz Peña 180 Bernal. Pcia. de Buenos Aires
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Impreso en Argentina
Íconos
Lectura obligatoria
Es la bibliografía imprescindible que acompaña el desarrollo de los conteni-
dos. Se trata tanto de textos completos como de capítulos de libros, artícu-
los y "papers" que los estudiantes deben leer, en lo posible, en el momento
en que se indica en la Carpeta.
Actividades
Se trata de una amplia gama de propuestas de producción de diferentes ti-
pos. Incluye ejercicios, estudios de caso, investigaciones, encuestas, elabo-
ración de cuadros, gráficos, resolución de guías de estudio, etc.
Leer con atención

Son afirmaciones, conceptos o definiciones destacadas y sustanciales que
aportan claves para la comprensión del tema que se desarrolla.
Para reflexionar
Es una herramienta que propone al estudiante un diálogo con el material, a tra-
vés de preguntas, planteamiento de problemas, confrontaciones del tema con
la realidad, ejemplos o cuestionamientos que alienten la autorreflexión, etc.
Lectura recomendada
Es la bibliografía que no se considera obligatoria, pero a la cual el estudian-
te puede recurrir para ampliar o profundizar algún tema o contenido.
Pastilla
Se utiliza como reemplazo de la nota al pie, para incorporar informaciones
breves, complementarias o aclaratorias de algún término o frase del texto
principal. El subrayado indica los términos a propósito de los cuales se in-
cluye esa información asociada en el margen.
Índice
Introducción........................................................................................11
Objetivos ............................................................................................13
Bibliografía general sugerida ...............................................................15
1. La innovación como problema social complejo .................................19

1.1. Introducción: la especificidad del tiempo actual ..............................19
1.2. Discusión de conceptos básicos para el estudio de la innovación....25
1.2.1. Cuestiones de definición ....................................................25
1.2.2. Caracterizaciones del concepto...........................................29
1.2.3. Definir para medir ..............................................................34
1.2.4. La tríada del cambio: invención-innovación-difusión ..............36
1.3. Innovación: nada de lo social le es ajeno .......................................42
1.3.1. Capacidades de innovación (1): ¿qué son?,
¿cómo se adquieren?.........................................................42
1.3.2. Capacidades de innovación (2): el papel de las políticas ......50
1.3.3. Los actores de la innovación ..............................................60
1.3.4. La orientación de la innovación ...........................................63
Referencias bibliográficas....................................................................66
2. Algunas aproximaciones clave a la cuestión de la innovación...........69

2.1. Las relaciones usuario-productor o la innovación entendida
como fenómeno interactivo ...........................................................69
2.2. Los diversos “actores-origen” de innovaciones o la
innovación entendida como fenómeno socialmente distribuido........77
2.3. Motores “internos” y “externos” de la innovación:
desequilibrios tecnológicos y convergencias tecnológicas ...............81
2.4. Influencias culturales en los procesos de innovación ......................84
2.5. Los cambios de paradigma tecnoeconómico y el
“sentido común” tecnológico ........................................................92
Referencias bibliográficas....................................................................94
3. La reflexión sobre la innovación vista desde América Latina.............97

3.1. Introducción: algunas razones para mirar la innovación “desde el Sur” ....97
3.2. Elementos del contexto tecnológico latinoamericano.....................105
3.2.1. Procesos de industrialización Introducción:
medición, indicadores y contexto ......................................105
3.2.2. Modalidades de incorporación tecnológica.........................110
3.3. Las relaciones entre aprendizaje, conocimiento e innovación
miradas desde América Latina ....................................................113
3.3.1. Procesos truncos de difusión de innovaciones ..................113
3.3.2. Espacios interactivos de aprendizaje .................................124
3.3.3. Divisorias de aprendizaje ..................................................129
Referencias bibliográficas..................................................................132
4. Cambios en las formas de producción de conocimiento
y la cuestión de la innovación............................................................135
4.1. Perspectivas acerca del cambio en las formas de producción
de conocimientos.......................................................................135
4.2. Las relaciones academia-producción-gobierno: una comparación
entre contextos..........................................................................142
4.2.1. La valoración social del conocimiento................................143
4.2.2. El actor empresarial .........................................................144
4.2.3. El actor público ................................................................144
4.2.4. Los sectores académicos .................................................146
4.3. Universidades e innovación: nuevos roles para actores claves.......149
4.3.1. Diferentes aproximaciones a los nuevos roles de la
universidad en la “economía basada en el conocimiento
y motorizada por la innovación” ........................................149
4.3.2. Universidades en América Latina: algunos elementos de
su evolución reciente .......................................................154
4.3.3. Universidades-sectores productivos: la eclosión
del relacionamiento .........................................................163
5. Innovación y Sistemas Nacionales de Innovación en América Latina......169

5.1. Introducción: medición, indicadores y contexto .............................169
5.2. Las encuestas de innovación latinoamericanas:
elementos de diseño..................................................................176
5.3. Formas de preguntar por la innovación: una comparación con
las encuestas de la OCDE ..........................................................181
5.3.1. Organizaciones que promueven las encuestas,
obligatoriedad de las mismas y criterios muestrales ..........181
5.3.2. ¿Cómo se pregunta por la innovación? ..............................182
5.3.3. Los objetivos de la innovación empresarial ........................186
5.3.4. Las fuentes de ideas para la innovación............................189
5.3.5. El relacionamiento tecnológico externo de las empresas ....191
5.3.6. Los obstáculos a la innovación .........................................194
5.3.7. Identificación de las firmas innovadoras ............................196
5.3.8. ¿Cómo abordar la cuestión de las actividades
innovativas? ....................................................................202
5.3.9. La interrogación sobre diversos atributos de la innovación ....205
5.3.10. Abordajes complementarios ............................................210
5.4. La “innovación latinoamericana” leída en sus encuestas ..............215
5.4.1. ¿Formalidad o informalidad?: cómo se hace y quién
hace innovación en las empresas latinoamericanas ...........215
5.4.2. ¿Por qué innovan las empresas? ......................................219
5.4.3. ¿Cuánto importa saber y mejorar lo que se sabe en
las empresas?.................................................................220
5.4.4. El futuro de la innovación .................................................224
5.5. Una mirada a los Sistemas Nacionales de Innovación
latinoamericanos a través de las encuestas de innovación ...........225
5.5.1. Sobre definiciones ...........................................................225
5.5.2. La política pública en las encuestas de innovación ...........226
5.5.3. La relación con las nuevas tecnologías en las encuestas
de innovación ..................................................................228
5.5.4. Las vinculaciones empresas-sistema público de
investigación ...................................................................229
5.5.5. Las vinculaciones empresa-empresa en el ámbito
nacional ..........................................................................232
5.6. A modo de conclusión.................................................................233
6. Políticas de innovación y “ventanas de oportunidad”

en América Latina .............................................................................237
6.1. Introducción: la paulatina diferenciación entre políticas de
CyT y políticas de innovación ......................................................237
6.2. Algunos elementos de las políticas públicas de innovación
y sus manifestaciones en el mundo desarrollado .........................245
6.3. Sobre el concepto de “ventana de oportunidad” ...........................252
6.3.1. En torno de las nuevas tecnologías...................................252
6.3.2. El concepto clásico de ventana de oportunidad..................257
6.3.3. Un ejemplo de ventana de oportunidad abierta:
la articulación público-privado en el Japón.........................261
6.4. “Ventanas de oportunidad” y desarrollo en América Latina ...........264
6.4.1. Una visión alternativa del concepto “ventana de
oportunidad” ...................................................................264
6.4.2. Espacios interactivos de aprendizaje, circuitos innovativos
y las políticas de innovación “desde abajo”.......................271
9
Introducción
La innovación ha sido reconocida como una actividad clave en el desempe-

ño económico de las empresas y, más en general, en el desarrollo social.
Hace unos pocos años se afirmaba que las economías avanzadas estaban
crecientemente basadas en el conocimiento y motorizadas por la innova-
ción; hoy se amplía dicha caracterización indicando que la sociedad en su
conjunto está evolucionando hacia una “sociedad de aprendizaje”.
Miradas desde América Latina, las transformaciones que están teniendo
lugar en la producción de bienes y servicios, en la producción de conoci-
miento y en las complejas relaciones entre ambos ámbitos plantean dos ti-
pos de problemas. El primero, que no es estrictamente regional, tiene que
ver con un análisis ampliado de la innovación, entendida como un fenómeno
social complejo, donde intervienen múltiples actores y donde se redefinen
frecuentemente los roles que cada uno de ellos asume o es inducido a asu-
mir. Así, la innovación, estudiada académicamente desde Schumpeter en el
ámbito de la teoría económica, integra crecientemente perspectivas discipli-
narias diversas dentro de las ciencias sociales. Esta integración de perspec-
tivas y de enfoques es un desafío sobre la marcha que convoca a la investi-
gación y a la reflexión en medios académicos internacionales y, dada su
importancia, debe formar parte de los contenidos del curso.
El segundo tipo de problemas planteado por las transformaciones con-
temporáneas tiene que ver con la necesidad de una mirada latinoamericana
sobre las mismas. Las conceptualizaciones del mundo desarrollado, cuyo
estudio es imprescindible, no dan cuenta de la problemática que enfrenta la
región. No sólo porque historia, actores e instituciones son diferentes, sino
porque varios de los mecanismos básicos de las dinámicas innovativas son
distintos. Aquí, “distinto” no implica “todavía no igual al del mundo desarro-
llado”: existe una especificidad en los procesos de innovación latinoameri-
canos escasamente reducible a las categorías analíticas elaboradas en los
centros de “corriente principal”. La “innovación desde el Sur” es así un pro-
grama de investigación intelectual que parece necesario para entender la
problemática latinoamericana y, también, para desarrollar capacidades de in-
tervención efectiva en la realidad regional.
11
Objetivos
Se procura que el curso se integre al conjunto de la Maestría, proporcionan-

do, además de contenidos específicos, la oportunidad de reflexionar desde
nuevos ángulos sobre contenidos que integran varias otras asignaturas.
A grandes rasgos, los objetivos del curso son tres:
• Estudiar la innovación como fenómeno social multifacético, introduciendo

explícitamente aspectos sociales y políticos de su dinámica.
• Estudiar las más recientes conceptualizaciones y experiencias concretas
sobre procesos innovativos generadas en el mundo desarrollado y anali-
zarlas “desde América Latina”.
• Caracterizar la situación innovativa latinoamericana, las variables más im-
portantes que inciden sobre ella y las direcciones y márgenes de acción
que aparecen como posibles.
Contenidos
El curso se organiza en seis unidades, de amplitud variable. Cada una de
ellas incluirá, más allá del material de base que se preparará para el curso,
una bibliografía obligatoria y otra indicativa. Dado que se procura una fami-
liarización con literatura muy reciente, se sugerirá la lectura de documentos
que circulan en Internet.
1. La innovación como problema social complejo
Objetivos de la unidad:
• Aproximarse a la complejidad de los procesos de innovación entendidos

como procesos sociales.
• Presentar ciertas aproximaciones “problemáticas” (más que disciplina-
rias) a la cuestión de la innovación.
• Caracterizar algunos aspectos centrales del contexto actual para pensar
sobre la innovación.
2. La reflexión sobre la innovación vista desde América Latina
• Discutir la necesidad de una “mirada” latinoamericana sobre la proble-

mática de la innovación.
• Presentar los principales elementos que conforman la especificidad de la
situación latinoamericana respecto de la innovación.
• Analizar la situación latinoamericana respecto a las cambiantes condicio-
nes de producción de conocimiento.
13
3. Innovación y Sistemas Nacionales de Innovación en América
Latina
• Discutir indicadores de innovación a través de las recientes encuestas de

innovación latinoamericanas.
• Presentar los resultados más relevantes de dichas encuestas y “leer” a
partir de ellos la situación de la innovación y de los Sistemas Nacionales
de Innovación en algunos países de la región.
• Presentar y discutir otro abordaje, más “sistémico”, al estudio de los Sis-
temas Nacionales de Innovación latinoamericanos
4. La innovación como objeto de políticas
• Discutir el concepto “políticas de innovación”

• Presentar distintos mecanismos e instrumentos de política de innovación
implementados en el mundo desarrollado y discutir su situación y viabili-
dad en América Latina
• Discutir las relaciones entre las políticas de innovación y los “modelos”
de desarrollo
5. Innovación y “ventanas de oportunidad” en América Latina
• Presentar y discutir el concepto de “ventana de oportunidad” como forma

de vincular, de otra manera, innovación y desarrollo.
• Presentar experiencias internacionales de aprovechamiento de ventanas
de oportunidad, poniendo de relieve las condiciones y requisitos que en-
traron en juego.
• Discutir qué alcance podría tener el concepto “ventana de oportunidad”
en América Latina y analizar, sumariamente, condiciones para y viabilidad
de aprovecharlas.
6. Políticas de innovación y “ventanas de oportunidad” en

América Latina
• Discutir los conceptos “políticas de innovación” y “ventanas de oportunidad”.

implementados en el mundo desarrollado así como ejemplos de venta-
nas de oportunidad efectivamente aprovechadas; discutir su validez en
América Latina.
• Discutir algunas características deseables de políticas de innovación que
habiliten ventanas de oportunidad latinoamericanas vinculadas con el de-
sarrollo autosustentable de la región.
Bibliografía general sugerida

(Nota: algunos textos tienen versiones en español; se trata de una bibliogra-
fía amplia, que desborda –aunque no demasiado- una bibliografía básica).
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18
1
La innovación como problema social
complejo
Objetivos
• Caracterizar algunos aspectos centrales del contexto actual para pensar
sobre la innovación.
• Presentar algunos conceptos básicos para el estudio y análisis de la in-
novación.
• Aproximarse a la complejidad de los procesos de innovación entendidos
como procesos sociales.
1.1. Introducción: la especificidad del tiempo actual

En la Introducción a su memorable historia de la Revolución Industrial, Da-
vid Landes escribe: “[...] el inglés de 1750 estaba más cercano a los le-
gionarios del César, en términos de bienes materiales, que de sus propios
bisnietos” (LANDES, 1979, p. 19). La extraordinaria aceleración en la apa-
rición de métodos de producción bien sea radicalmente nuevos o sustanti-
vamente mejorados, capaces de aumentar significativamente la productivi-
dad del trabajo, permitió que los bisnietos de los ingleses de mediados
del siglo XVIII ya no consideraran bienes escasos, es decir, de lujo, un am-
plio conjunto de productos que no mucho tiempo antes estaban fuera del
alcance de la gran mayoría de la población, desde alimentos hasta vesti-
mentas. A esto se refiere Landes bajo la denominación de “revolución in-
dustrial (en minúsculas)” y agrega que el término “suele referirse al com-
plejo de innovaciones tecnológicas que, al sustituir la habilidad humana
por maquinaria, y la fuerza humana y animal por energía mecánica, provo-
ca el paso desde la producción artesanal a la fabril, dando así inicio a la
economía moderna” (ibid., p. 15). Los bisnietos del inglés de 1750 esta-
ban muy lejos de su antecesor no sólo por el acceso a bienes ya existen-
tes y anteriormente inabordables, sino también a bienes nunca antes pro-
ducidos. La máquina de vapor permitió producir más tejidos y, también,
ferrocarriles.
Ubiquémonos ahora en 1950 y comparemos algunos de los bienes, ser-
vicios y técnicas que estaban disponibles en ese momento con otros, enton-
ces inexistentes, que están disponibles a comienzos de 2000, dejando de
lado provisoriamente la cuestión de quiénes podían entonces -y pueden hoy-
tener efectivo acceso a ellos:
19
Hasta 1950 Hasta 2000 (a partir de 1950)
Teléfono (aprox. 1880) Píldora anticonceptiva (1954)

Automóvil (aprox. 1910) Computadoras transistorizadas (aprox. 1960)
Radio (aprox. 1925) Robots industriales (1962)
Antibióticos (1928) Microcomputadores (aprox. 1975)
Televisión (aprox. 1930) Clones (1981)
Avión de línea (1933) Organismos genéticamente
modificados (1984, primera patente)
Internet, correo electrónico (década de 1990)
En algunos casos se indica la fecha en que cierto bien o servicio operó por
primera vez (avión de línea, por ejemplo); en otros se indica el momento
aproximado en que un producto ya existente evoluciona hasta pasar el um-
bral que permite la masificación de su uso (es el caso de la radio y de las
computadoras transistorizadas).
¿Tiene sentido parafrasear a Landes y decir que la oferta de bienes y ser-
vicios en la primera mitad del siglo XX estaba más cerca de la de cien años
antes, en pleno apogeo de la revolución industrial, que de la que tenemos
hoy en día, cincuenta años después?
Desde el punto de vista de la productividad del trabajo el salto dado en
los últimos cincuenta años fue enorme: de ello dan cuenta la robótica, las
máquinas-herramienta de control numérico y, más en general, la introducción
masiva de computadoras, interconectadas y operando a distancia, en todo
tipo de actividad. Por otra parte, todo lo relacionado con las ciencias de la
vida, desde los métodos biológicos de control reproductivo hasta la puesta a
punto de técnicas de manipulación genética de aplicación comercial, marca
una diferenciación muy sustantiva respecto del pasado próximo. El alcance
de los resultados obtenidos en el Proyecto Genoma Humano es todavía ma-
teria de especulación, pero no parece haber dudas de que será suficiente
como para abrir posibilidades de manipulación biológica totalmente nuevas.
Capítulo aparte merecen las TIC’s -tecnologías de la información y la comuni-
cación- que hubieran hecho difícilmente reconocible buena parte de la vida
cotidiana actual para cualquier ciudadano de un país altamente desarrollado
a mediados de la década de 1950.
El tiempo que pasa entre la aparición de un invento y su difusión masiva
también muestra cambios significativos al pasar de la primera a la segunda
mitad del siglo XX: mientras que a la radio le tomó treinta y ocho años, sólo
fueron cuatro para Internet.
Puede decirse entonces que durante la segunda mitad siglo XX se produ-
jo una transformación técnico-productiva que no hace parecer disparatada la
paráfrasis de la afirmación de Landes: la cantidad y diversidad de los bienes
y servicios presentes en mercados masivos a comienzos del siglo XX mostra-
ba más semejanza con la situación observable cincuenta años antes que
con la de fines del siglo.
Algunos aspectos asociados con esa transformación tuvieron su comien-
zo en la segunda mitad del siglo XIX. Dos de ellos fueron especialmente re-
levantes: el “matrimonio de la ciencia con la tecnología y la producción” y la
aparición del laboratorio de Investigación y Desarrollo en empresas, hacien-
do de la obtención de nuevos bienes y servicios una actividad planificada.
20
Puede hablarse, de forma muy primaria, de una etapa signada por “pri-
mero la tecnología y luego la ciencia” y otra por “primero la ciencia y luego
la tecnología”. En términos de Investigación y Desarrollo, la secuencia sería
una etapa de “D sin I y luego I explica D” y otra etapa de “I y luego I+D”. Un
claro ejemplo de la primera etapa es la máquina de vapor. Una primera má-
quina de vapor rudimentaria hace su aparición a fines del siglo XVII y Watt
perfecciona su máquina entre 1776 y 1779, pero no será hasta 1824 que
una teoría que explica su funcionamiento, la termodinámica, será propuesta
por Carnot. La radio es un buen ejemplo de la segunda etapa. En 1860 Max-
well presenta su teoría del electromagnetismo; veinte años después, Hertz
detecta experimentalmente ondas electromagnéticas: ambas actividades co-
rresponden a I. En 1897, Marconi funda una empresa para desarrollar la ra-
dio, y allí la actividad se sesga hacia I+D, con un primer éxito internacional
cuando en 1901 se inaugura la comunicación transatlántica.
Conviene sin embargo relativizar cuán “D sin I” era la primera etapa. Si
bien es cierto que los desarrollos tecnológicos hasta el advenimiento de las
industrias química y eléctrica no estaban basados en actividades sistemáti-
cas de investigación y sí en la destreza y capacidad de observación de arte-
sanos y gente de ingenio, éstos estaban lejos de ser analfabetos. Los
maestros de oficios de la Revolución Industrial tenían, según Landes,
❘❚❚ “[...] un sorprendente conocimiento teórico [...] En su conjunto, no eran los

hojalateros iletrados de la mitología histórica. Incluso el ordinario constructor
de molinos […] generalmente era un buen aritmético, sabía algo de geometría,
nivelación y medición y en algunos casos poseía un conocimiento muy compe-
tente de matemáticas prácticas. Sabían calcular las velocidades, la resistencia
y la fuerza de una máquina, sabían dibujar planos y secciones […]” (LANDES,
1979, p. 79). ❚❚❘
Más aún, y tal como lo transcribe Braverman, entre los tejedores ingleses de
comienzos del siglo XIX se encontraban los “más diligentes entomólogos del
reino”; también era tejedor el inventor del telescopio acromático; hubo ca-
sos famosos de tejedores sacados del telar para enseñar matemáticas en
escuelas militares (BRAVERMAN, 1975, p. 164).
Más aún, el papel de los “científicos” en el cambio técnico, aunque no
fuera ése el nombre que se les daba en la época, fue destacado por Adam
Smith en el último tercio del siglo XVIII:
❘❚❚ “No todas las mejoras de las máquinas han provenido de invenciones he-
chas por aquellos que han tenido la oportunidad de utilizarlas. Muchas mejoras
fueron introducidas a partir del ingenio de los constructores de máquinas,
cuando hacer máquinas se transformó en un rubro especializado del comercio.
Algunas mejoras fueron debidas también a aquellos que llamamos filósofos u
hombres de especulación, cuyo oficio no consiste en hacer algo sino en obser-
varlo todo y que, justamente por eso, son a menudo capaces de juntar y combi-
nar los poderes de los objetos más distantes y disímiles” (SMITH, Adam, La ri-
queza de las naciones, 1776, citado en FREEMAN, 1982, p. 1). ❚❚❘
21
A partir del matrimonio entre ciencia y tecnología, es decir, de

la etapa en que I y D se interrelacionan, los saberes necesa-
rios para realizar las actividades de Investigación y Desarrollo
de las cuales depende el ritmo y profundidad del cambio téc-
nico se asociaron crecientemente con la formación científico-
técnica de nivel terciario. “El hecho de que científicos e inge-
nieros formados en universidades constituyan actualmente el
grupo dominante en actividades de investigación aplicada y
desarrollo indica que, por decir lo menos, la familiaridad con
el conocimiento científico es un importante factor de base”
(NELSON y WINTER, 1982, pp. 261-262). Fue en buena medida
la complejización creciente del conocimiento necesario para
producir cambio técnico lo que abrió un espacio laboral a in-
genieros y científicos en empresas e impulsó la constitución
de los laboratorios industriales de I+D, una de las innovacio-
nes sociales que más impacto tendría, a lo largo del siglo XX,
sobre la dirección y el ritmo del cambio técnico (FREEMAN,
1982, p. 186).
aJoseph Schumpeter, el intelec-

tual que volvió a poner, en el si- Otros aspectos de la transformación tecno-productiva que hace tan distinti-
glo XX, al cambio tecnológico y
la innovación en el centro de la
va la época actual son propios de la segunda mitad del siglo XX. Puede men-
reflexión sobre el desarrollo cionarse, en primer lugar, el creciente valor económico del conocimiento, es
económico, denominó al proce- decir, la evolución hacia una estructura de costos de producción de bienes y
so de desestabilización asocia- servicios en que el conocimiento, en sus diversas modalidades, ocupa pro-
do a esos cambios “temporal de
destrucción creadora” (SCHUM- gresivamente un espacio mayor. También de tiempos relativamente recien-
PETER, 1943). En su texto bási- tes –del orden de los cincuenta años- es el conjunto de transformaciones
co sobre desarrollo económico, institucionales que preceden, acompañan y suceden a los cambios tecnoló-
cuya primera versión alemana
gicos y que han convertido la ciencia y la tecnología en cuestión de Estado y
data de 1911, Schumpeter indi-
ca que dicho concepto debe in- en objeto de política pública.
cluir sólo aquellos cambios que
surgen desde adentro, de la
propia dinámica del
proceso y no los que le El siglo que dejamos atrás, y muy en particular sus tres últi-
son impuestos desde mas décadas, ha sido único en términos de velocidad de apa-
afuera. Los cambios “desde
rición y de grado de novedad de nuevos productos y nuevos
adentro” que resultan claves pa-
ra esa concepción del desarrollo procesos de producción, derivados en buena medida de un
económico derivan de la puesta volumen de investigación sin precedentes históricos y, tam-
en práctica de nuevas combina- bién, de una rapidez de aplicación de sus resultados también
ciones. En una economía com-
sin precedentes. Este complejo de innovaciones tecnológicas
petitiva, las nuevas combinacio-
nes implican la eliminación ha tenido múltiples impactos, de los cuáles el más general y
competitiva de las viejas y eso extendido es, probablemente, la desestabilización permanen-
es lo que alimenta los tempora- temente recreada de los más diversos tipos de actividad, tanto
les de destrucción creadora que
a nivel colectivo como individual. Esto se ve de forma espe-
pautan el desarrollo económico
(SCHUMPETER, 1934). cialmente nítida en el ámbito del aprendizaje: lo que se haya
Jorge Jinkis (1994) supo decir aprendido necesita ser renovado permanentemente, pues de
que no se trata de venerar la ra- lo contrario deja de ser posible la interacción eficiente tanto
cionalidad por sí misma. Escri-
con el mundo material como con el mundo social.
be: “Quienes viven en este país
no necesitan leer a Hegel para
saber a qué atenerse en cuanto
a la razón de Estado, o a la ra- Los impactos de los cambios tecnológicos suelen ser profundamente dife-
cionalidad del liberalismo eco-
renciales y el momento actual no es una excepción. No se trata tanto de
nómico”.
22
que los impactos se materialicen para unos y no para otros, sino que su sig-
no resulta diferente para unos y para otros. Para unos los cambios agregan
oportunidades y plantean desafíos superables; para otros, los cambios limi-
tan oportunidades y dificultan la convivencia con la desestabilización perma-
nente, cuando no castigan con la marginación y la exclusión.
El problema del carácter diferencial de los cambios tecnológicos no es
nuevo en absoluto. Para algunos autores, sin embargo, el tiempo actual es
testigo de una acentuación extrema de ese carácter. Fernando Enrique
Cardoso, poco antes de asumir por primera vez la presidencia del Brasil,
escribía:
❘❚❚ “La revolución creada por la ‘economía informacional’ siguiendo la denomi-

nación de Manuel Castells, no alcanzó a todo el planeta de la misma manera.
Parte de lo hemos conocido como el Tercer Mundo se ha transformado en un
vasto Cuarto Mundo de necesidad, hambre y desesperación. Ya no estamos
frente a una periferia ligada a un centro capitalista por las relaciones clásicas
de dependencia y menos aún es el caso de relaciones de dependencia/asocia-
ción como las que yo solía describir en trabajos anteriores. Estamos siendo
testigos de la situación dramática de países que no han sido capaces de ocu-
par el menor intersticio en el mercado mundial y cuya explotación ha dejado de
tener interés para el Centro” (CARDOSO, F. H., 1994, p. 444). ❚❚❘
A fines de la pasada década, el propio Castells focaliza la atención sobre los

efectos de la exclusión económica y social de lo que denomina el capitalis-
mo global informacional. “La ascención del capitalismo global informacional
está caracterizada en forma simultánea por el desarrollo económico y por el
subdesarrollo, por la inclusión social y la exclusión social, en un proceso
que las estadísticas captan de forma aproximada. Hay polarización en la dis-
tribución de la riqueza en el nivel global, hay una evolución diferencial de las
desigualdades en el ingreso al interior de los países y hay un incremento
sustantivo de la pobreza y la miseria a nivel mundial y en todos los países,
tanto desarrollados como subdesarrollados” (CASTELLS, 1998, p. 82). En el
mismo libro, un poco más adelante, Castells indica: “Me permitiré la libertad
de una metáfora cósmica y diré así que los extendidos y multiformes proce-
sos de exclusión social llevan a la constitución de los agujeros negros del
capitalismo informacional. Se trata de regiones de la sociedad en las cuales,
estadísticamente hablando, no hay escapatoria al sufrimiento y la destruc-
ción infligidas a la condición humana para aquellos que, de una forma u
otra, entran en esas regiones” (ibid., p. 162, cursivas en el original).
¿Quiénes son los unos y los otros respecto del impacto de los cambios
tecnológicos? La divisoria no es única ni inmutable. Si pudiéramos contestar
esta pregunta mirando el planeta desde un satélite, la visión lejana distingui-
ría una línea quebrada que encierra países como los de la Unión Europea,
los Estados Unidos y Canadá, el Japón, Australia y Nueva Zelanda, Corea
del Sur y Hong Kong. Si éstos son los “unos”, los países que quedan del
otro lado de la línea -los de América Latina, los del África, los del sur del
Asia, hoy por hoy los de buena parte de los territorios de la ex Unión Sovié-
tica- son los “otros”. Pero si desde nuestro hipotético satélite empezamos a
focalizar la mirada, encontraremos regiones “otras” en países “unos”, zonas
23
enteras donde la pujanza nacional no se refleja, donde la desocupación es

más fuerte, donde la violencia es más fuerte, de las cuales los más prepa-
rados para enfrentar los cambios tienden a irse. Si aumentamos todavía
más la precisión y el alcance del instrumento, encontraremos pequeñas par-
tes “unas” en países “otros”: zonas de opulencia y de extraordinaria moder-
nidad tecnológica repartidas en territorios donde, por ejemplo, el analfabe-
tismo sigue afectando al 15% o más de la población. Podríamos seguir, y si
nuestro satélite pudiera enfocar a voluntad no solamente geografías y terre-
nos sino tipos de población, encontraríamos todavía más divisorias: “otros”
son barrios pobres en ciudades desarrolladas, minorías étnicas postergadas
en países que lideran la ciencia y la tecnología en el nivel mundial, mujeres
y jóvenes que suman la condición de tales a las dificultades que enfrentan
por pertenecer a geografías en desventaja.
La línea quebrada a la que aludimos dibuja, en trazo grueso, la divisoria
tradicional –por lo menos desde hace doscientos años- entre el Norte desa-
rrollado y líder tecnológico y el Sur subdesarrollado y retrasado tecnológica-
mente. Pero, como la imagen vía el satélite imaginario muestra, no todo es
Sur en el Sur ni, tampoco, es todo Norte en el Norte.
La divisoria no sólo no es única, sino que no es inmutable. Pocos indica-
dores señalaban a Finlandia, hace cincuenta años, como un país del Norte,
más allá de su obvia condición geográfica de tal; Corea del Sur era, por
aquel entonces, un país más del conjunto subdesarrollado. Por distintos mo-
tivos y por diversas vías, ambos países cruzaron la divisoria. En ocasiones,
ésta es cruzada en la otra dirección: casos hay de regiones ayer prósperas
y pujantes y hoy en declive y necesitadas de estrategias explícitas de recu-
peración. Las capacidades para la innovación han jugado un papel clave en
las situaciones de las que deriva el trazado -y eventual cruzado- de las divi-
sorias. Las fortalezas y debilidades de dichas capacidades tienen que ver
con la historia de países y regiones, con la evolución de la industrialización
y de la economía en su conjunto, con los esfuerzos realizados en el ámbito
educativo y cultural, con el papel asignado a la investigación científica y tec-
Otra forma de expresar esta es-
nológica, con el panorama de la (in)equidad. De esas capacidades, con sus
pecificidad es la siguiente: “En
una economía basada en el co- fortalezas y debilidades, tributarias del pasado pero maleables por acciones
nocimiento y motorizada por la del presente, dependen en parte no menor las perspectivas futuras de pro-
innovación, la acumulación de gresos, marginaciones y exclusiones de regiones, países y gentes. Algunas
conocimiento es el nombre del
de las características centrales del tiempo actual pueden resumirse enton-
juego. La opción por determina-
da estructura de con- ces así:
ducción (governance
structure) no procura i) creciente interpenetración entre investigación científica, desarrollo tecno-
tan solo la reducción de los cos-
tos de transacción, sino que lógico e innovación;
busca asegurar la eficiencia di- ii) creciente peso del “factor conocimiento” en la estructura de costos de
námica del sistema, es decir, la producción de todo tipo de bienes y servicios;
reducción de los costos de tran-
iii) aceleración del ritmo de aparición de cambios en los bienes producidos y
sición de una situación tecnoló-
gica, una estructura o una lógi- en las formas de producirlos y aceleración de la obsolescencia de “vie-
ca dominante a otra a través del jas” prácticas y saberes;
aprendizaje” (de la MOTHE y PA- iv) creciente diferenciación de los impactos del cambio técnico y la innova-
QUET, 1996, p. 23, cursivas en el
ción entre países, regiones y estratos de población.
original). En estos términos, los
riesgos de marginalización y de
exclusión estarían asociados a Éste es también el tiempo en que vivimos en América Latina. La economía
costos de transición muy eleva- latinoamericana, como veremos, no está, en términos generales, basada en
dos y a la ausencia de políticas
tendientes a reducirlos. el conocimiento y motorizada por la innovación. No es evidente, además,
24
que los costos de transición se estén afrontando y no es menor el peligro

que, debido a ello, la región se encuentre, en términos generales, en una po-
sición crecientemente marginal respecto de los circuitos dinámicos de la
economía mundial. Ello haría, por diversos motivos, que para parte impor-
tante de la población la exclusión se vuelva difícilmente reversible. Todo es-
to no disminuye la importancia de la cuestión de la innovación en América
Latina, todo lo contrario, siendo justamente su significación en el tiempo de
hoy lo que la pone en el centro mismo de los problemas del desarrollo. Ocu-
parse de la innovación y de su vinculación con los problemas actuales del
desarrollo latinoamericano exige, como primer paso, entender la innovación
como proceso social complejo. Es a ello que se dedica esta unidad.
1.2. Discusión de conceptos básicos para el estudio de

la innovación
1.2.1. Cuestiones de definición
El libro de David Landes sobre la Revolución Industrial que mencionamos an-

teriormente comienza así: “El primer deber del escritor, cuando maneja con-
ceptos que se prestan a la ambigüedad, es el de su definición”. El deber pa-
rece claro; su cumplimiento, sin embargo, no es sencillo, al menos si a la
innovación nos estamos refiriendo.
En su capítulo sobre metodología de la investigación política, un manual
destinado a estudiantes e investigadores en ciencia política señala lo si-
guiente:
❘❚❚ “Las exigencias de claridad en la formulación de los problemas plantean una

dificultad que subyace en todas las fases de la investigación, la del lenguaje de
las ciencias humanas y de la formación de sus conceptos. Los conceptos a
que recurren normalmente las ciencias humanas son utilizados, en su mayoría,
corrientemente en el lenguaje común. El problema de su claridad y univocidad
de significado no puede por tanto darse por descontado, sino que debe afron-
tarse prioritariamente en cada uno de los pasos de la investigación” (PASQUINO
et al., 1993, p. 48). ❚❚❘
“Innovación” no es un término ajeno al lenguaje común. Su utilización está

presente en las situaciones más diversas, ya sea asociada a cambios en las
maneras de hacer ciertas cosas, ya sea asociada a cambios en las cosas
mismas. El concepto de innovación está íntimamente ligado a los de cambio
y novedad, aunque en el lenguaje común innovación no se identifica en for-
ma indiscriminada con cambio o con novedad. “Innovación” es un término
que se reserva para situaciones especiales; su utilización está asociada a
eventos en que o bien el cambio o bien la novedad adquieren cierta relevan-
cia. Dicho de otro modo, cambios o novedades percibidos como relativamen-
te triviales no suelen ser denominados innovaciones. Como veremos más
adelante, esta delimitación también es retomada en usos del término para
fines de investigación.
25
Siguiendo algunos de los pasos indicados en el manual ya referido, cuan-

do se utilizan en la investigación de un problema o conjunto de problemas
términos que son corrientes en el lenguaje común, es necesario enfrentar
dos tipos de situaciones. La primera está asociada con la posible ambigüe-
dad de los conceptos, dificultad que se expresa a través de múltiples signi-
ficados asociados con una misma palabra, razón por la cual ésta puede no
reflejar adecuadamente el significado del concepto al que queremos referir-
nos. La segunda está asociada con la posible vaguedad de los conceptos,
siendo aquí la dificultad la falta de claridad en la indicación de a qué se re-
fiere el concepto, razón por la cual la palabra puede reflejar inadecuadamen-
te los objetos o las propiedades de los objetos a los que intenta identificar
(ibid, p. 49).
“Innovación” es a la vez un concepto ambiguo y vago. Aunque delimite-
mos el campo a lo técnico-productivo, el término innovación puede evocar
cambios de muy distinta naturaleza y con muy diversos grados de novedad.
La ambigüedad del término se manifiesta, al menos, en la delimitación de
tres aspectos: localización, tipo y ámbito.
Innovación en el nivel mundial Ambigüedad asociada con la pregunta:

Localización Innovación en el nivel de país ¿para quién es nueva la innovación?
Innovación en el nivel de empresa
Tipo Innovación de producto Ambigüedad asociada con la pregunta:
Innovación de proceso ¿qué tipo de uso se le da a la innovación?
Ámbito Innovación interna a la organización Ambigüedad asociada con la pregunta:
Innovación comercializada ¿a quién se dirige la innovación?
Podríamos ponernos de acuerdo en que todas estas acepciones del término

son válidas, pero podrían aparecer otras; el punto es que el concepto inno-
vación, sin más, resulta ambiguo precisamente porque no nos permite iden-
tificar unívocamente el sentido que queremos darle al término en el contex-
to de los problemas que nos interesa abordar.
Se denomina innovaciones “de nivel mundial”, también llama-

das “bajo el sol”, a aquellas que aparecen por primera vez so-
bre la faz de la tierra. Sin embargo, no son “mundiales” en el
sentido de ser accesibles desde todas partes desde el mismo
momento de su aparición: su introducción en diversos países
se sucede en el tiempo haciendo que se repita en el nivel na-
cional la condición de “novedad total”. Por último, tenemos,
en el nivel micro, las innovaciones que se introducen por vez
primera en una empresa, es decir, que para ésta son “nuevas
bajo su techo”. Por ejemplo: la primera computadora electró-
nica ingresó en América Latina en 1953 y su destino fue una
filial petrolera en Venezuela. La “innovación bajo el sol” ya se
había producido algunos años antes, en los Estados Unidos;
poco después, grandes empresas del Estado en toda la región
comenzaron a introducir computadoras, configurando, en ca-
da caso, “innovaciones bajo sus techos”. La importancia de es-
26
ta distinción radica en el reconocimiento de que innovadores

son no sólo los que presentan algo totalmente nuevo, sino
que existe una gradación de novedad que amplía considera-
blemente los espacios de la innovación.
Una misma innovación puede serlo “de proceso”, es decir, de
forma de hacer las cosas, o “de producto”, en tanto cosa mis-
ma, dependiendo del uso dado a la innovación. Un par de
ejemplos ilustran este punto. Las máquinas-herramienta de
control numérico -tornos, fresadoras, taladradoras cuya opera-
ción es controlada por un programa de computadora- fueron
innovaciones de producto para quienes las fabricaron confi-
gurando dispositivos antes inexistentes. En cambio, lo que
cambió el que comenzó a utilizar estas máquinas fueron sus
procesos de producción, pasando de herramientas de acción
manual o mecánica a otras de control numérico, y es por eso
que dichas herramientas constituyeron una innovación de
proceso. Para las empresas que pasaron a fabricar insulina
con métodos biotecnológicos cuando antes lo hacían a partir
de insumos naturales el cambio implica una innovación de
proceso; para los insulino-dependientes, dicho cambio repre-
senta una innovación de producto. La importancia de este
punto radica en que cada tipo de innovación presenta impac-
tos sociales diferenciales. En términos de empleo, por ejem-
plo, las innovaciones de proceso suelen implicar incrementos
significativos de la productividad del trabajo, lo cual a su vez
puede tener consecuencias negativas sobre el empleo; en
cambio, un florecimiento de innovaciones que tengan el ca-
rácter de “de producto” para usuarios finales suele asociarse a
ampliación de puestos de trabajo por apertura de nuevas in-
dustrias o empresas o por la ampliación de líneas de produc-
ción en industrias o empresas existentes.
Hay innovaciones cuyo ámbito de transacción es el mercado: es frecuente

que sólo se la denomine tal a este tipo de innovación. Sin embargo, hay un
conjunto de innovaciones, internas a los espacios productivos, que no salen
al exterior, es decir, que no se configuran como innovaciones independien-
tes, al menos en un primer momento, pero que sin embargo resultan claves
para obtener mejoras sustanciales en la producción. Los ejemplos abundan:
el transistor fue inventado en los Laboratorios Bell, laboratorio de investiga-
ción y desarrollo de la gran empresa de telecomunicaciones de los Estados
Unidos ATT, siendo que ATT no era una empresa de microelectrónica y no bus-
caba, como podría hacerlo actualmente Intel o Motorola, abrir una línea de
producción en semiconductores. Sin embargo, esa innovación revolucionó la
producción de ATT, más allá de abrirse, a través del sistema de patentes, a
su producción independiente y con ello a una transformación radical en los
procesos de producción y los productos más variados. La importancia de
considerar “ámbitos” de innovación no restringidos al mercado y que inclu-
yan innovaciones internas a los espacios productivos radica en que permite
visualizar la cualidad de innovador de un actor de forma más amplia, lo que
resulta muy importante cuando se diseñan políticas de innovación.
27
El concepto de innovación, además de ambiguo, como recién

vimos, también resulta vago, ya que no permite establecer un
límite relativamente preciso entre aquellos atributos del cam-
bio y la novedad que nos interesa considerar como innovacio-
nes y aquellos a los que no. Pensemos en las máquinas herra-
mientas de control numérico: está claro que la innovación
“básica” radica en la transformación de la modalidad de con-
trol, que pasa a efectuarse mediante programas de computa-
ción. Es decir, la innovación “madre” es genérica y eventual-
mente aplicable a muchos tipos de dispositivos. ¿Debería
considerarse una innovación cada dispositivo que incorpora
control numérico? No está para nada claro cuál es la delimita-
ción adoptada en las formas de referirse a la innovación, sien-
do éste un ejemplo de la vaguedad del término.
La estrategia recomendada en el ya mencionado Manual de ciencia política

para enfrentar estas dificultades es doble: por una parte se trata de cons-
truir definiciones operativas y por otra de construir indicadores. “La defini-
ción operativa de un concepto es un tipo de definición que incorpora en su
interior la especificación del campo de referentes empíricos del concepto”
(ibid., p. 52). Un primer nivel de especificación del campo de referentes em-
píricos de la innovación tiene que ver con los espacios macro en que intere-
sa considerar fenómenos de cambio y novedad: así aparece un primer tipo
de definición operativa, como por ejemplo “innovación técnico-productiva”,
“innovación organizacional” o “innovación educativa”. Un segundo nivel de
especificación del campo de referentes empíricos atiende a cuestiones co-
mo quiénes pueden considerar tal una innovación, qué tipo de uso se delimi-
ta para la innovación, qué ámbito de expresión de la innovación se tomará
en cuenta. Un tercer nivel de especificación se refiere al grado de novedad
requerido para considerar tal una innovación. De esta forma, delimitando
sus referentes empíricos, se puede ganar en precisión al utilizar el concepto
innovación.
Este componente de la estrategia anti-ambigüedad y anti-vaguedad ade-
más de ventajas tiene costos. “Un concepto operativizado siempre será
un concepto empobrecido en su significado, en tanto está amputado de
las características que no resultan operativizables” (ibid., p. 53). Es decir,
el empobrecimiento del concepto a través de su definición operativa resul-
ta de fijar la atención de forma excluyente en cierto campo de referentes
empíricos, con lo cual se lo amputa de otros campos de referentes empíri-
cos no menos importantes. Por ejemplo, si delimitamos el campo de refe-
rentes empíricos del concepto innovación a la empresa, podemos dejar de
lado la historia de los desarrollos intelectuales que conformaron “el esta-
do del arte” a partir del cual la innovación se produjo; podemos dejar de
lado, igualmente, el análisis del conjunto de influencias que incidieron en
primer lugar en la búsqueda de la innovación y en segundo lugar en la se-
lección de los atributos concretos de ésta. Si la operativización del con-
cepto se asocia con la formalidad de las actividades que conducen a la in-
novación, ello empobrece notoriamente su significado, ya que como lugar
potencial de innovaciones sólo pueden considerarse estructuras formaliza-
das, mientras que si se admite una operativización más amplia es posible
28
“ver” innovaciones que habrían sido amputadas del análisis con la delimi-
tación anterior.
La construcción de indicadores, por otra parte, resulta fundamental cuan-
do la investigación se enfrenta a conceptos
❘❚❚ “[…] tan abstractos y generales que no son susceptibles de ninguna opera-
tivización empírica directa satisfactoria. [...] En estos casos, hay que recurrir a
otros conceptos más específicos y menos abstractos, cuyos atributos ofrezcan
la posibilidad de operativización directa. Estos conceptos más específicos se
llaman indicadores del concepto más abstracto y sirven en un cierto sentido de
puente entre ellos y las definiciones operativas” (ibid., p. 52). ❚❚❘
Como veremos más adelante, los indicadores nos resultarán imprescindi-

bles para caracterizar atributos asociados con la innovación en instancias
particulares, típicamente en el análisis de cuándo una organización producti-
va es innovadora.
Es bueno, a esta altura, preguntarnos por qué es tan importante precisar
conceptos y establecer definiciones, más allá del “primer deber del escri-
tor”, tal como lo recordaba Landes. La razón principal radica en la amplitud,
complejidad e influencias recíprocas de los diferentes referentes empíricos
del concepto innovación y de la familia de conceptos directamente relaciona-
da con ella. No se afirma con esto que definiciones precisas simplifiquen la
complejidad del objeto de estudio; solamente que sin ellas la confusión es
difícilmente superable.
1.2.2. Caracterizaciones del concepto
¿Dónde están y cuáles son las definiciones operativas de innovación? La

respuesta obvia a la primera parte de esta pregunta debería referir a la am-
plia literatura sobre innovación hoy acumulada. Sin embargo, no es allí don-
de abundan definiciones de ese tipo. Por extraño que ello resulte, la literatu-
ra que hace de la innovación piedra angular de su reflexión no define
innovación –así, en singular- sino que la caracteriza. Para encontrar definicio-
nes operativas de innovación hay que recurrir a un tipo especial de literatu-
ra, los manuales de innovación, donde la necesidad de medir obliga a la pre-
cisa delimitación del concepto.
Volviendo a las caracterizaciones, que no definiciones, que aparecen en
la literatura, ellas apuntan a cuestiones como las siguientes:
i)Tipologías. El ejemplo más conocido y citado es el de la tipología pro-
puesta por Schumpeter: “[…] la introducción de un nuevo producto, la intro-
ducción de un nuevo método de producción, la apertura de un nuevo merca-
do, la apertura de una nueva fuente de materia prima, la puesta en práctica
de una nueva organización en alguna industria, como, por ejemplo, la crea-
ción de una nueva posición monopólica” (SCHUMPETER, 1934, p. 66, citado
en NELSON y WINTER, 1982, p. 277). Esta tipología de Schumpeter lleva a un
par de economistas -Richard Nelson y Sydney Winter- a destacar el error que
podría cometerse al estudiar el problema de la innovación si se pusiera de-
masiado énfasis “en la distinción entre consideraciones tecnológicas y con-
sideraciones organizacionales, entre capacidades y comportamientos, entre
29
hacer y elegir” (ibid.) Es decir, aun si se indaga en torno de una forma acota-
da y delimitada de la innovación -la innovación técnico-productiva- es necesa-
rio no centrarse exclusivamente en aspectos técnicos restringidos, puesto
que otros, que hacen a la organización, el comportamiento y el ejercicio de
la opción son igualmente significativos.
ii) Descripciones. Son numerosas las descripciones de la innovación, en-
tendiendo por tales expresiones que tratan de capturar algún aspecto cen-
tral del concepto. Una de importancia mayor es debida, también, a Schum-
peter: innovación es la puesta en práctica de nuevas combinaciones. Esto
es relevante, ya que implica que la innovación no exige la novedad total en
términos de sus componentes sino que, por el contrario, éstos pueden ser
bien conocidos pero combinados de otra forma, en otro número, en diferen-
tes proporciones o de alguna otra manera, dando lugar a lo nuevo. Vale la
pena recordar la frase de Adam Smith, ya citada, acerca de quienes no ha-
cen nada sino que lo observan todo y ello les permite combinar los poderes
de cosas muy dispares y distantes (los “hombres de especulación”, que lue-
go se llamarían investigadores). Otra forma de observar la importancia de
esta descripción es la siguiente:
“[…] la innovación en el sistema económico -y por cierto la creación de todo ti-

po de novedades en el arte, la ciencia o la vida práctica- consiste en gran me-
dida en una recombinación de materiales conceptuales y físicos previamente
existentes. El vasto impulso del progreso económico, científico y tecnológico
del mundo moderno se deriva en gran medida del hecho de que cada nuevo lo-
gro alcanzado no es solamente la respuesta a un problema particular, sino tam-
bién un nuevo elemento en la vasta estantería de componentes que están dis-
ponibles para ser usados, en ‘nuevas combinaciones’, en la solución de otros
problemas en el futuro” (NELSON y WINTER, 1982, p. 130).
Vale la pena retener un par de descripciones más. La primera dice que inno-
vación es, en sentido amplio, solución de problemas; la segunda dice que in-
novación implica cambio de rutinas. Estas descripciones o caracterizaciones
son importantes porque permiten aproximarse al núcleo de la innovación,
tanto en su motivación como en sus consecuencias. La caracterización de la
innovación como solución de problemas tiene la virtud de sugerir la diversi-
dad de ámbitos y situaciones en que ésta puede producirse; el cambio de
rutinas que la innovación implica apunta a las dificultades siempre asocia-
das con dichos cambios. Esto último es así debido a que es a través de la
rutinización de sus actividades que las organizaciones “memorizan” su co-
nocimiento operativo específico: la innovación induce, entonces, a través del
cambio de rutinas, cambios en el conocimiento acumulado por la organiza-
ción, es decir, en los conocimientos y el aprendizaje de quienes la integran
(ibid., p. 99).
iii) Otras caracterizaciones. Uno de los elementos que caracterizan la in-
novación, según Schumpeter, es el “salto” respecto de lo anterior: éste po-
drá ser más o menos grande, pero la innovación no se consigue por la sola
adición de cosas ya conocidas. “Agregue Ud. cuántos carruajes quiera, que
no por ello obtendrá un ferrocarril” (SCHUMPETER, 1935, citado en ROSEN-
BERG, 1995, p. 6). Esta observación califica la descripción de la innovación
30
como “nuevas combinaciones”: en la nueva combinación de elementos ya

conocidos debe haber una “chispa” –de creatividad, de nuevo conocimiento-
que produzca un “salto” cuyo resultado sea irreductible a los elementos
componentes.
La innovación ha sido también caracterizada a través de tres atributos:
es contexto-dependiente, depende de esfuerzos creativos y genera cambios
posteriores (KELLY et al., 1990, p. 20). Es contexto-dependiente en la medi-
da en que o bien responde a una necesidad o bien aprovecha una oportuni-
dad o ambas cosas: parece claro entonces que cuestiones como quién tie-
ne la necesidad o quién puede aprovechar la oportunidad forman parte del
contexto de la innovación, lo que dicho por la negativa implica que la innova-
ción no puede caracterizarse cabalmente en forma apriorística y universal.
No puede haber innovación sin la producción de un cierto grado de novedad;
ésta no puede producirse si no hay “trabajo creativo” involucrado.
La innovación suele generar cambios posteriores: vale aquí recordar la
observación de Nelson y Winter, en el sentido de que cada innovación no de-
be ser entendida sólo como la solución a un problema particular sino tam-
bién como una nueva pieza para futuras nuevas combinaciones que consti-
tuyan, a su vez, innovaciones y así sucesivamente.
La cuestión de la creatividad es central al concepto de innova-

ción; sin embargo, el estudio sistemático de la creatividad tec-
nológica es escaso. ¿Cuáles son algunas de las principales ca-
racterísticas de la creatividad tecnológica? Los elementos que se
mencionan a continuación han sido tomados de un libro re-
ciente, Technology and Creativity. El primero de ellos es el ca-
rácter de “basada en el conocimiento” que tiene la creatividad
tecnológica:
❘❚❚ “[…] el tecnólogo, mirado como un ser intelectual cognitivo, opera en un

mundo de objetivos, acción, conocimiento y comportamiento intencionalmente
racional. […] Los problemas tecnológicos se pueden originar en necesidades,
disconformidades y curiosidad, es decir, en lo que los filósofos del pensamien-
to denominan estados intencionales. Pero esos problemas se traducen en ob-
jetivos. Y la sustancia característica de un objetivo tecnológico es producir un
artefacto que satisfaga ciertas propiedades deseadas y ciertas restricciones,
denominadas los requerimientos del artefacto. Los objetivos tecnológicos, en-
tonces, inician u orientan el proceso de diseño y de invención” (DASGUPTA,
1996, p. 181). ❚❚❘
Un segundo elemento asociado con la creatividad tecnológica

indica que ésta, cuando está referida a una verdadera innova-
ción, es decir, que es tanto “psicológicamente” nueva para el
inventor como “históricamente” nueva para una comunidad
relevante que la reconoce como tal, implica, como mínimo, la
existencia de ciertos eventos cognitivos denominados “idea-
ciones”. Ejemplos históricos de ideaciones son la idea de Watt
de mejorar la máquina de vapor de Newcomen con un con-
densador separado, en 1760, o la idea de Wilkes, en 1950, de
introducir la microprogramación para mejorar el diseño de las
31
unidades de control de las computadoras. La “ideación” como

proceso cognitivo está presente en la tecnología, en la cien-
cia, en el arte. Sin embargo, el estudio histórico de la inven-
ción tecnológica muestra ciertas particularidades de la “idea-
ción” con ella asociada. Así, la “ideación” tecnológica incluye:
acción dirigida a objetivos (la invención se produce porque se
está buscando satisfacer algún objetivo práctico); actitud opor-
tunista, es decir, amplio despliegue de objetivos secundarios
que se supone pueda acercar al objetivo principal aunque ello
no sea seguro, actuando así como hipótesis de trabajo; apro-
ximación gradualista, en que el objetivo mayor es subdividi-
do, una y otra vez, en objetivos menores y más fácilmente
abordables; implica procesos de razonamiento que incluyen
la aplicación de leyes de inferencia; es un proceso conoci-
miento-intensivo y, finalmente, implica la búsqueda libre y
asociativa en el cuerpo de conocimientos que el inventor tie-
ne a su disposición y, dado que su comportamiento es opor-
tunista, recurre a cualquier recurso que entienda puede ayu-
darlo a conseguir su objetivo (ibid., p. 183).
Un último elemento a mencionar es el carácter históricamente
condicionado de la creatividad. “Hemos visto ya que la idea-
ción es una empresa conocimiento-intensiva. Un tipo particu-
lar de conocimiento que impregna la tecnología es el de los
artefactos pasados, aun de los que han desaparecido. […] La
historia está presente, de una forma u otra, en los actos de
creación tecnológica. Los artefactos, aun los más innovativos,
poseen un pasado evolutivo” (ibid., pp. 183-184).
Esta última observación, es, sin duda muy importante. Cabe
señalar, sin embargo, que si bien el pasado suele ser una
fuente de inspiración para la ideación tecnológica, puede tam-
bién ser un freno. Marx se refiere a esto en el magistral capí-
tulo “Maquinaria y Gran Industria”, del primer tomo de El Ca-
pital. En una nota a pie de página, indica lo siguiente:
❘❚❚ “Hay muchos ejemplos de cómo, al comienzo, la vieja forma de un medio de

producción influye sobre la forma nueva […] una de las primeras locomotoras
ensayadas tenía dos patas que levantaba una después de la otra, como si fue-
ra un caballo. Hace falta una larga experiencia práctica y una ciencia más avan-
zada para que la forma llegue a ser determinada completamente por el princi-
pio mecánico y, por ello mismo, completamente emancipada de la forma
tradicional del instrumento” (MARX, 1969, p. 639; nota 18 del capítulo “Maqui-
naria y Gran Industria”, El Capital, t. I). ❚❚❘
Llegados hasta aquí, conviene detenerse en un aspecto no

menor: al caracterizar la innovación, ¿de qué se está hablan-
do, exactamente? En general, no parece haber mayor cuidado
por evitar una ambigüedad mayor, a saber, si la referencia se
hace a “algo” concreto –diseño o artefacto, entendido esto úl-
timo en el más amplio sentido del término “construido”- o si,
en cambio, la referencia se hace al proceso mismo que con-
duce a ese “algo”. En ocasiones la referencia se hace a cosas
32
concretas: así, innovaciones son la radio, la computadora digi-

tal, el ferrocarril, la píldora anticonceptiva. Pero está claro que
una caracterización “anticipatoria” y general del concepto no
puede consistir en algo del estilo: “innovación es todo aquello
que podría asimilarse a las cosas que a posteriori considera-
mos innovaciones”. Las caracterizaciones más habituales
apuntan a dos aspectos diferenciados: el primero tiene que
ver con el elemento más general que hace de lo nuevo una
innovación; el segundo se refiere a los caminos que llevan a
obtener innovaciones.
Ejemplo del primer tipo es el siguiente: “Una innovación en el sentido econó-

mico del término aparece sólo cuando ocurre la primera transacción comer-
cial involucrando al nuevo producto, proceso, servicio o dispositivo, aunque
la palabra suele usarse también para describir el proceso completo” (FREE-
MAN, 1982, p. 7). Ejemplo del segundo tipo es éste: “La innovación tecnoló-
gica es la transformación de una idea en […] (Manual Frascatti de la OCDE,
1993, en MARTÍNEZ y ALBORNOZ, 1998, p. 229). En este último caso, a lo que
se está aludiendo es a un proceso, el proceso de innovación, que, en tanto
tal, implica el desarrollo de un conjunto de actividades, algunas de las cua-
les serán lo suficientemente específicas como para poder ser denominadas
actividades innovativas.
La literatura sobre la innovación –exceptuando los manuales que buscan
precisar formas de medir- rara vez produce “definiciones operativas” del
concepto, en el sentido indicado en el manual de ciencia política citado an-
teriormente. Lo que sí aparece son actividades innovativas o que conducen
a innovaciones, procesos de innovación, factores que inducen o frenan inno-
vaciones, características de la innovación. Todo gira en torno de la innova-
ción, bien entendido, pero a la innovación, estrictamente hablando, no se la
define.
Una de las posibles razones para explicar esta situación es el rechazo,
por las diversas vertientes disciplinarias que se ocupan de la innovación, a
considerarla un evento discreto, delimitable en el tiempo y en el espacio y
claramente distinguible de otros eventos y ocurrencias que le son contempo-
ráneos. Por dar un solo ejemplo de cómo se expresa este rechazo veamos
esta “petición de principios” que hace Bengt-Ake Lundvall en uno de los pri-
meros trabajos publicados desde el especial enfoque desarrollado en la Uni-
versidad de Aalborg: “Es común mirar a la innovación como un evento dis-
creto que puede ser fechado en el tiempo. [...] Sin embargo, el proceso es
acumulativo y aun la más conspicua innovación individual tiene sus raíces
en conocimiento y experiencia acumulados (LUNDVALL, 1985, p. 3).
Cabe a esta altura preguntarse si el deber del escritor de definir los con-
ceptos ambiguos con los que trabaja –la observación con que Landes abre
su libro sobre la revolución industrial- ha sido satisfactoriamente cumplido.
Hasta el momento sólo se ha avanzado en un conjunto de caracterizaciones
que abran camino a una definición operativa de innovación. Estas definicio-
nes suelen ser restringidas, estar acotadas a un momento en el tiempo, de-
cir poco, si algo, de cómo y porqué se llegó hasta allí: es bueno por eso no
empezar por ellas, ya que de hecho empobrecen lo que designan, sino por
caracterizaciones más amplias que puedan complementarlas.
33
El mismo tipo de problemas de definición asociados con la in-

novación está presente cuando nos referimos a otro concepto
clave del tiempo actual: competitividad. En palabras de Mi-
chael Porter:
❘❚❚ “Lo que quedó claro para mí durante el período de trabajo de la Comisión pa-
ra la Competitividad Industrial fue que no había una definición aceptada de
competitividad. Para las empresas competitividad significaba la capacidad de
competir en mercados mundiales con una estrategia global. Para muchos
miembros del Congreso, competitividad significaba que la nación tuviera una
balanza comercial positiva. Para algunos economistas competitividad significa-
ba un bajo coste unitario de la mano de obra ajustado a los tipos de cambio.
[...] El Informe de la Comisión, en lugar de facilitar un consenso para la acción,
produjo escasos efectos. El debate acerca de la competitividad siguió exacer-
bándose […] Cualquiera que hubiera sido la definición adoptada de competitivi-
dad, no habría resuelto el problema más grave de la carencia de una teoría ge-
neralmente aceptada que la explique” (PORTER, 1991, p. 12). ❚❚❘
Algo muy parecido ocurre con la innovación.
1.2.3. Definir para medir
Hay un espacio “literario” en el cual un tipo especial de innovación, la inno-

vación tecno-productiva, ha sido provista de definiciones operativas, es de-
cir, de un conjunto de referentes empíricos asociados con el concepto. Se
trata de definiciones de relativamente reciente elaboración, que aparecen
asociadas con una necesidad muy precisa –medir-, y que se explicitan en los
manuales y formularios diseñados para relevar información sistemática so-
bre innovación.
❘❚❚ “Durante la década de los años ochenta, la necesidad de comprender mejor

los mecanismos que promueven o ponen trabas al proceso de innovación llevó
a importantes progresos tanto en el plano teórico como en la labor empírica so-
bre las cuales se han basado, en términos generales, las políticas de innova-
ción en la mayoría de los países de la OCDE. Sin embargo, los datos cuantitati-
vos y cualitativos necesarios para proyectar y evaluar tales políticas eran, con
demasiada frecuencia, fragmentarios o, en el mejor de los casos, limitados, de-
bido a la falta de metodologías sólidas, normalizadas internacionalmente, que
permitieran medir las actividades de innovación en las empresas” (“Prólogo” al
Manual de Oslo, en MARTÍNEZ, E. y ALBORNOZ, M. (eds.), 1998, p. 125). ❚❚❘
Nótese que aun en esta justificación de un emprendimiento sistemático de

medición, que requiere el máximo cuidado en la conceptualización y delimi-
tación de lo que se va a medir, no se habla de innovación sino de activida-
des de innovación. Esto muestra las dificultades asociadas con las definicio-
nes operativas de innovación. El más conocido y extendidamente utilizado
de los manuales de innovación, el Manual de Oslo, elaborado en el marco de
la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico –OCDE- establece la
34
siguiente definición a efectos de ayudar a la precisión de la medición: “Las

innovaciones tecnológicas de producto y de proceso (ITPP) comprenden la im-
plementación de productos y procesos tecnológicamente nuevos y las mejo-
ras tecnológicas significativas en productos y procesos. Una ITTP ha sido im-
plementada si ha sido introducida en el mercado (innovación de producto) o
usada en un proceso de producción (innovación de proceso)” (Manual de Os-
lo, 1996, p. 34).
El tema de la definición de innovación con fines de medición ha recibido
también mucha atención en diferentes marcos regionales y nacionales. En
una encuesta reciente llevada a cabo entre empresas de British Columbia,
Canadá, se organizaron grupos focales con empresarios a efectos de acor-
dar en una definición operativa de innovación que no superara las 25 pala-
bras. Las dos definiciones que se retuvieron fueron las siguientes:
“1. Reconocimiento y explotación de una idea nueva y única, que puede ser
utilizada para mejorar un producto, servicio o proceso”
2. Aplicación creativa y única de conocimiento para atender una necesidad
o resolver un problema” (HOLBROOK y HUGHES, 1997, p. 4).
En el formulario de la encuesta nacional de innovación de Canadá de 1999,

la palabra innovación no está incluida, aunque el concepto se introduce por
vía de la explicitación de lo que constituye innovación. Así, lo que se define
es “producto nuevo (bien o servicio)”, entendiendo por tal “un producto nue-
vo para su firma cuyas características o usos esperados difieran significati-
vamente de los de los productos previamente producidos por su firma”. Un
producto significativamente mejorado (bien o servicio) es “un producto exis-
tente cuyo desempeño ha sido significativamente reforzado o mejorado”. En
el caso de procesos, la definición de proceso de producción o manufactura
nueva refiere aquellos que son nuevos para la empresa, involucrando la in-
troducción en la firma de nuevos métodos de producción o de manufactura,
procedimientos, sistemas, maquinaria o equipo que difiera significativamen-
te de los que la firma utilizaba anteriormente, siendo similar al caso de pro-
ductos el cambio introducido en la definición para dar cuenta de procesos
significativamente mejorados.
Entendiendo por innovación la introducción de algo nuevo en

algún ámbito de la sociedad es claro que el concepto “innova-
ción”, íntimamente asociado con el cambio, es de una ampli-
tud ilimitada. Innovaciones ocurren en el mundo de la vida
cotidiana, de la moda, del arte, de la educación, de la política.
Algunas de éstas están asociadas con innovaciones técnico-
productivas, como por ejemplo la utilización de teleconferen-
cias en la educación a distancia; otras poco tienen que ver
con ellas, como la primera vez que se propuso y fue en gene-
ral aceptada la minifalda.
La innovación técnico-productiva, que ha pasado a ser casi
un sinónimo de innovación, se expresa de formas diversas.
Incluye productos totalmente nuevos y productos ya conoci-
dos pero significativamente transformados -en ese sentido,
un jabón de tocador al que solamente se le cambia el color
35
no sería una innovación, pero un automóvil al que se adapta

para aceptar alcohol como combustible sí es una innovación-
. Con todo, lo que puede considerarse “significativamente
transformado” está lejos de ofrecer un criterio preciso e in-
mutable y depende, por el contrario, del momento histórico
que se considere. Ampliar los posibles colores para automó-
viles no constituye actualmente una innovación, pero sí lo
fue para la fábrica Ford pasar del negro a una cierta diversi-
dad cromática en las primeras décadas del siglo XX. En ese
entonces Ford decía: “puede Ud. tener un auto del color que
desee siempre que sea negro”, reflejando la dificultad de mo-
dificar el atributo color del producto que ofrecía. Muchas in-
novaciones en diversos ámbitos tecnológicos fueron necesa-
rias en ese entonces para hacer posible la diversidad de color
de los automóviles; hoy en día ese cambio no implica inno-
vación alguna.
Las encuestas de innovación usan este tipo de definiciones para hacer una
primera diferenciación gruesa entre organizaciones que han producido una
innovación y otras que no lo han hecho. De esa forma detectan la punta vi-
sible del iceberg, la existencia o no del “evento” innovación. La definición
operativa per se no permite visualizar las partes sumergidas. Para ello hay
que ampliar el marco de la indagatoria y entender la innovación como proce-
so de búsqueda consciente –más allá de que haya innovaciones como resul-
tado de hallazgos casuales-. En tanto búsquedas, los procesos de innova-
ción incluyen actividades que de manera más o menos directa coadyuvan en
la obtención de lo buscado. Aquí la complejidad empieza a multiplicarse:
qué actividades, hechas por quién y dónde, con qué propósitos… La empre-
sa, objeto de estudio y análisis claramente delimitable y lugar donde es po-
sible observar de forma directa si la punta del iceberg asoma o no, resulta
insuficiente para dar cabida a las posibles respuestas a preguntas de ese ti-
po. El carácter rotundamente social de la innovación, incluso en su acepción
restringida de innovación tecno-productiva o industrial, se pone así en evi-
dencia.
1.2.4. La tríada del cambio: invención-innovación-difusión
Toda innovación requiere una o varias ideas nuevas y técnicamente facti-

bles. En cambio, no toda idea nueva, aun de factibilidad técnica probada, de-
viene innovación. Es decir, no toda invención deviene innovación. Lo que se
entiende por invención varía con el tiempo.
Leonardo da Vinci es considerado un gran inventor y sus ideas técnicas
llegaron hasta nosotros básicamente en la forma de diagramas y no de pro-
totipos; hoy en día, una invención para ser formalmente considerada tal tie-
ne que cumplir una serie de requisitos, exigidos por las oficinas de paten-
tes, que incluyen elementos probatorios del funcionamiento del invento.
Pero lo cierto es que Leonardo, con ser un gran inventor, no podría conside-
rarse un innovador: sus inventos no fueron llevados a la práctica en su
tiempo.
36
Llegados hasta aquí, hay que detenerse un poco. La referencia

a lo nuevo, sean ideas o invenciones, sugiere una radicalidad
que está lejos de ser necesaria para la innovación. Varios es-
pecialistas han mostrado cómo la acumulación de modifica-
ciones pequeñas tuvo, en muchos casos, efectos más fuertes
sobre el desarrollo de ciertas tecnologías e industrias que las
ideas de fondo o las invenciones que les dieron origen. Este
hecho fue detectado en la industria de ferrocarriles de fines
del siglo XIX, que experimentó una muy importante reducción
de costos en simultáneo con una mejora sustantiva de los pa-
rámetros de capacidad de carga y fuerza motriz a partir de un
conjunto de mejoras incrementales sin que apareciera ningu-
na “innovación memorable” asociada con ellas. Algo similar
ocurrió con la producción de rayón en las fábricas DuPont,
donde un análisis comparado de los efectos acumulativos de
cambios tecnológicos menores mostró ser más significativo
para la reducción de costos en planta que cambios tecnológi-
cos mayores. En el caso de la industria de refinamiento de pe-
tróleo la conclusión es similar: “La evidencia (de esa industria)
indica que mejorar un proceso contribuye aún más al progre-
so tecnológico de lo que hace su desarrollo inicial” (ENOS,
1958, p. 180, citado en ROSEMBERG, 1995, p. 8).
Vale la pena subrayar nuevamente que invención o idea nueva e innovación

no son sinónimos. ¿Qué es entonces lo que distingue la una de la otra?
Una innovación es una idea nueva o invención llevada a la

práctica y utilizada en algún contexto. Algunas definiciones
de innovación indican que ésta ocurre cuando la materiali-
zación de la idea nueva fue objeto de una transacción de
mercado: dado que ello dejaría de lado ideas nuevas lleva-
das a la práctica y utilizadas que no necesariamente pasan
por el mercado -por ejemplo ideas que se desarrollan, prue-
ban y adoptan en el interior de una empresa- preferimos la
acepción menos estricta. Ahora bien, ¿por qué una idea
nueva cuya factibilidad técnica y también económica parece
probada podría no ser llevada a la práctica y utilizada? Por
ejemplo, por no ser considerada necesaria, o, también, por
ser considerada perniciosa desde algún punto de vista. Di-
cho de otro modo, lo que tiene la innovación y no necesa-
riamente la invención o la idea nueva es el reconocimiento
concreto de su utilidad por parte de algún actor. En este
sentido, toda innovación incluye alguna dosis de convenci-
miento. “Quizá la mayor generalización que podamos
arriesgar hacer acerca de la innovación tecnológica es que
debe involucrar la síntesis de algún tipo de necesidad con
algún tipo de posibilidad técnica” (LANGRISH, 1972, citado
en ROSEMBERG, 1995, p. 203).
37
La expresión “algún tipo de necesidad” es tan amplia que lo abarca prácti-

camente todo. Está claro que una invención “inútil” para todo posible usua-
rio no se transformará en innovación. Pero es igualmente claro que el con-
cepto “necesidad” exige delimitación para ayudar a entender la innovación.
¿Necesidad para quién? es la primera pregunta y su respuesta no es senci-
lla. La innovación puede responder a una necesidad de la organización que
innova de aprovechar una oportunidad, de posicionarse mejor en el merca-
do, etc. Puede responder también a la detección de una necesidad externa
a la organización, encarnada en algún tipo de actor social. Puede incluso
responder a una necesidad sin referente social claro, intrínseca a cierto tipo
de desarrollo sociotécnico. A eso se refiere Joseph Weizenbaum cuando alu-
de al principio del cerdo: “si algo es bueno, más es mejor”. Es también el
caso del imperativo tecnológico: “si algo puede ser hecho, debe ser hecho”.
Por otra parte, el concepto de necesidad está lejos de ser estático. “Cuando
el primer telégrafo que conectaba Texas con Nueva York fue puesto en ope-
ración, se expresaron dudas acerca de si la gente en esos lugares tendría
algo para comunicarse. Pero cuando la computadora digital emergió de los
laboratorios universitarios para entrar en los establecimientos comerciales,
militares e industriales norteamericanos, no había dudas acerca de su utili-
dad potencial” (WEIZENBAUM, 1976, p. 27). Es decir, las necesidades pueden
generarse a partir de innovaciones que, en principio, no parecían responder
mayormente a necesidad alguna. Pero si la necesidad termina acompañan-
do a la innovación, volviéndola exitosa, es probable que genere cambios que
impliquen demandas por nuevas innovaciones. Así, las complejas relaciones
innovación-sociedad son continuamente recíprocas.
La invención es una promesa; la innovación es su concreción.

Sin embargo, si de lo que se trata es de entender el impacto
económico y social de las innovaciones, determinar “quién lo
hizo primero” o “cuándo apareció por primera vez” resulta in-
suficiente. Lo que importa críticamente no es el acto aislado
que posibilita lo nuevo sino la difusión de lo nuevo (ROSEN-
BERG, 1995, p. 19). La razón parece clara: una innovación que
sólo es adoptada y utilizada por muy pocas organizaciones o
personas puede tener un impacto limitado, mientras que
aquellas a las que atribuimos un papel importante en la trans-
formación económica y social afectaron hábitos y prácticas de
tipos enteros de organizaciones y de millones de personas. En
este sentido, una innovación exitosa -sin que ello implique
juicio de valor alguno- es una idea nueva llevada a la práctica
y utilizada ampliamente. (Una excepción a esto son algunas
innovaciones bélicas fuertemente centralizadas que aunque
sólo sean adoptadas por un agente pueden igualmente tener
efectos enormes una vez aplicadas.)
El proceso de difusión no es automático ni, necesariamente, in-
mediato. Según Marc Bloch, entre la invención del molino de
agua y su adopción masiva pasaron mil años. Ése fue el tiempo
necesario para que a la oportunidad técnica y la necesidad se
le sumara un complejo conjunto de transformaciones institucio-
nales que catalizaran su síntesis. Por otra parte, ocasiones no
38
faltaron en el pasado –y existen también hoy- en que intereses

nacionales, al tiempo que propendían a la difusión de innova-
ciones en su territorio, intentaban frenar por todos los medios
su difusión en otros. Por ejemplo, Inglaterra prohibió la expor-
tación de los inventos más importantes de su industria textil
hasta 1842, aunque el freno más severo a la difusión de inno-
vaciones sólo duró hasta 1825, siendo éste la prohibición de
emigración para sus artesanos (LANDES, 1979, p. 165).
La cuestión de la difusión tiene también otra faceta, y es que
no siempre lo que se difunde masivamente es la innovación
original, sino alguna modificación subsiguiente de la misma,
mucho mejor adaptada al mercado. Es por eso que en la lite-
ratura económica se señala que a veces es mejor estrategia
para un empresario ser segundo o tercero en la adopción de
una innovación que ser pionero, como lo sugiere el planteo
clásico del empresario innovador -quien, por ser el primero,
captaría rentas que serán monopólicas hasta que aparezcan
imitadores-. En otro orden de cosas, hay muchos ejemplos
que ilustran que entre una innovación y su difusión, además
de posibles barreras institucionales, culturales o sociales, hay
barreras propiamente tecnológicas, que deben ser levantadas
mediante una sucesión de subsiguientes innovaciones para
permitir el florecimiento de la difusión. Pensemos en la pri-
mera computadora electrónica norteamericana, la ENIAC, de
1946: ocupaba 160 metros cuadrados de superficie, estaba
compuesta por dieciocho mil válvulas y se descomponía todo
el tiempo porque las válvulas se quemaban a menudo y alea-
toriamente. ¿Qué proceso de difusión podía esperarse para se-
mejante monstruo? No es extraño que los directivos de la IBM
se equivocaran grandemente cuando estimaron, en aquel en-
tonces, que las computadoras tendrían un mercado muy redu-
cido, limitado a ciertos usos científicos ligados a cuestiones
militares. Programación almacenada, transistor, memoria mag-
nética, nuevos lenguajes de programación, circuitos integra-
dos, nuevos sistemas operativos, microprocesador -innovacio-
nes algunas generadas dentro de la industria de la
computación y otras no, aunque fueran rápidamente adopta-
das por ésta- son algunas de las “innovaciones sucesivas” que
pautan el proceso de difusión de una de las innovaciones más
importantes del sigo XX.
El concepto “difusión” introduce además una pregunta no me-
nor asociada con las innovaciones, a saber, ¿para quiénes son
nuevas? La siguiente afirmación provee una respuesta: “Algo
puede ser nuevo solamente en relación con un marco de re-
ferencia. En la fase de la innovación, el marco de referencia
es el estado del arte. En la fase de difusión, sin embargo, una
innovación es nueva en relación con la unidad particular que
la está adoptando” (KELLY et al., 1990, p. 21). Ésta es otra ma-
nera de decir que hay innovaciones “nuevas bajo el sol” e in-
novaciones “nuevas bajo este techo”, y las segundas son
aquellas que, mediante el proceso de difusión, llegan a ser in-
novaciones para los que no llegaron primero.
39
Esta ampliación del atributo “novedad” de las innovaciones

muestra que la distinción entre invención, innovación y difu-
sión, si bien necesaria a efectos expositivos, es en realidad
menos neta de lo que podríamos haber inducido a pensar. De
hecho, en influyentes textos recientes la propia acepción de
innovación con la que se trabaja borra esas distinciones:
❘❚❚ “Consideremos el término ‘innovación’. En este estudio lo interpretamos de

manera más bien amplia, de modo de tomar en cuenta todos los procesos por
los cuales las firmas dominan e incorporan a su práctica diseños de productos
y procesos manufactureros que son nuevos para ellas, aunque no lo sean para
el universo o aún para su país” (NELSON y ROSENBERG, 1993, p. 4). ❚❚❘
Se llega así a un punto clave: la producción de innovaciones

incluye su adopción. Innovadores son entonces tanto los que
introducen por primera vez algo nuevo en el mundo como
aquellos que lo incorporan por primera vez en su ámbito.
Un punto de atención queda planteado, sin embargo, y es nuevamente el de

la creatividad. No hace falta argumentar mucho para asociar estrechamente
innovación con creatividad y así, quien adopta una innovación puede ser con-
siderado un innovador en la medida en que haga algo más que comprar un
equipo nuevo, enchufarlo y pulsar el botón de arranque; si hace esto último
debería ser considerado un comprador de innovaciones pero no un innova-
dor. Este punto podría obviarse si se hiciera la distinción entre “innovador
pasivo” e “innovador activo”, aunque el hecho de que esta distinción no
exista en la literatura indica que al concepto “innovador” le está asociada,
implícitamente, la cualidad de “interacción activa” con la innovación.
Una forma especial que adopta en ocasiones la difusión es la

imitación. Es bastante consensual en la literatura asignarle al-
to valor a la imitación. Dos ejemplos dan cuenta de ello.
❘❚❚ “En el ámbito de la tecnología, es posible identificar criterios por los cuales
puede juzgarse algo como habiendo contribuido significativamente al cuerpo
de conocimiento público aun si está lejos de ser revolucionario en el sentido
en que el fuego, la rueda o los tipos movibles lo fueron. Al igual que en cien-
cia o en matemáticas, donde ideas y descubrimientos son considerados signi-
ficativos si fertilizan nuevos campos de indagación o problemas de investiga-
ción, también en la tecnología los artefactos o diseños son considerados
significativos si dan lugar a copias o versiones modificadas del original o a cla-
ses enteras de artefactos basados en la versión original. La imitación no es
sólo la más sincera forma de la lisonja; es una característica determinante de
la originalidad tecnológica. Si en ciencia una idea o un descubrimiento signifi-
cativo devela un nuevo campo de investigación, en tecnología una idea, arte-
facto o diseño significativo abre, como ha sucedido, una industria” (DASGUPTA,
1996, p. 61). ❚❚❘
40
Desde otra perspectiva, se afirma lo siguiente:
❘❚❚ “Un imitador trabajando con un conjunto muy escaso de pistas acerca de
los detalles del funcionamiento de lo que está imitando podría recibir el título
más prestigioso de ‘innovador’, dado que el problema está siendo realmente
resuelto en forma independiente. Sin embargo, el conocimiento de que el pro-
blema tiene una solución provee un incentivo para persistir en los esfuerzos
que podrían de otra manera haber sido abandonados” (NELSON y WINTER,
1982, p. 124). ❚❚❘
Hay un aspecto más de los procesos de difusión de innovaciones sobre el

que vale la pena detenerse. En general, el concepto abarca la generalización
del uso de determinados productos o de determinados procesos de produc-
ción. Hay, además, un tercer tipo de elementos cuya difusión es de la mayor
importancia, a saber, los insumos intermedios, es decir, los elementos a par-
tir de los cuales se fabrican otras cosas. Un ejemplo típico de insumo inter-
medio es el transistor. Lo que bien podría denominarse la “transistorización
de la sociedad” –el período entre 1950 y 1970, dado que el transistor se in-
venta a fines de la década de 1940 y el microprocesador se inventa a co-
mienzos de la década de 1970- da cuenta del gigantesco proceso de difu-
sión de un insumo intermedio que resultó clave en la miniaturización,
precisión, potencia y versatilidad de una multiplicidad de productos y proce-
sos, que incluyeron radios, computadoras y los más diversos sistemas de
control automático. Ahora bien, el proceso de difusión de la radio a transis-
tores fue muy diferente del que tuvo el transistor mismo: la primera llegó rá-
pidamente hasta los últimos rincones del campo en regiones subdesarrolla-
das, mientras que el primero circuló por mucho tiempo básicamente entre
los circuitos de producción del mundo altamente industrializado. A su vez, al
avanzar el proceso de difusión, ciertos productos finales pueden transfor-
marse en insumos intermedios, en la medida en que etapas sucesivas de
refinamiento tecnológico permitan incorporarlos como piezas y partes de
bienes finales más complejos.
Hoy en día existe una serie de elementos tecnológicos de base, funda-
mentalmente en el ámbito de la microelectrónica y crecientemente en el de
las biotecnologías y otras “nuevas tecnologías”, que pueden visualizarse co-
mo las piezas medulares de un juego de construcción a partir del cual las
combinaciones no tienen fin. Esas piezas no sólo son cada vez más versáti-
les y potentes, sino que son cada vez más baratas: se ha llegado a un pun-
to en que puede razonablemente incluirse en el concepto de “pieza” un mi-
crocomputador entero. Cada posible diseño, apelando a combinaciones
diferentes, es una innovación potencial: su concreción ya no involucra “la
síntesis de algún tipo de necesidad con algún tipo de posibilidad técnica” si-
no que es la síntesis concreta de una necesidad determinada y de una posi-
bilidad técnica. Estas innovaciones potenciales, cuando se concretan, tienen
como característica común el ser diseñadas a medida, más allá de que lue-
go se transformen en productos finales más o menos estandardizados. Es-
tas innovaciones no calzan bien en las tipologías descritas hasta ahora, por-
que si bien pueden ser productos o procesos, lo que las define es “ser a
medida”. En este caso, el concepto difusión no abarca solamente la difusión
a la innovación en sí, sino que incluye también la expansión de la posibilidad
41
de diseñar a medida. En este sentido, la difusión se refiere, genéricamente,

a la extensión de la posibilidad de innovar. Éste es un punto clave en la con-
ceptualización de la innovación en contextos como el latinoamericano y es
por ello que se le abordará con mayor detalle más adelante.
Inventar, innovar, adoptar, imitar, combinar: estas actividades y otras ínti-
mamente relacionadas con ellas forman parte de los procesos de innova-
ción y se dice de quienes son capaces de realizarlas que tienen capacida-
des de innovación. En lo que sigue se aborda la cuestión de dichas
capacidades.
1.3. Innovación: nada de lo social le es ajeno
1.3.1. Capacidades de innovación (1): ¿qué son?, ¿cómo se

adquieren?
Las actividades complejas -y la innovación sin duda lo es- admiten varias for-
mas de aproximarse a ellas. Una de las caracterizaciones de innovación an-
tes propuesta -una idea nueva o invención llevada a la práctica y utilizada en
algún contexto- busca mostrar la especificidad de la innovación con relación
a los otros dos elementos de la tríada: el cambio, la invención o la idea nue-
va y la difusión. Si buscáramos ahora una caracterización más “interna”,
que dijera algo acerca de qué se hace cuando se innova, quizá lo más apro-
piado sea entender la innovación como una actividad dirigida a resolver pro-
blemas.
Ésta es la manera en que los economistas “evolucionistas” entienden
buena parte de la innovación. Dos ideas centrales, ya mencionadas, son su
punto de partida, a saber:
i) las organizaciones se desempeñan mucho mejor haciendo lo que venían

haciendo que cambiando y, cuando cambian, se desempeñan mejor si
esos cambios van en la dirección de “más de lo mismo”; dicho de otro
modo, las rutinas constituyen la forma habitual del buen desempeño;
ii) innovar implica cambiar rutinas.
Ahora bien, la innovación no sólo provoca cambios en las rutinas, sino que
puede surgir de la necesidad de cambiar rutinas que, por diversas razones,
ya no dan la respuesta que se espera de ellas. La necesidad de cambiar tra-
duce la identificación de un problema y su solución es una innovación. Esta
caracterización es compatible con la anteriormente mencionada y, también,
con la idea de síntesis entre necesidad y oportunidad técnica. En un aborda-
je de este tipo, de carácter “micro”, capacidades de innovación se refieren a
capacidades para identificar y resolver problemas
Hay una forma más “macro” de abordar la cuestión de las capacidades
de innovación, a saber, partiendo de las diferentes actividades que hay que
ser capaz de llevar a cabo para poder innovar y, también, para asegurar que
el proceso de innovación será autosustentable –es decir, que no se limitará
a una golondrina que no hace verano- y, todavía más, que los procesos de in-
novación que se desarrollen tendrán una cierta coherencia, permitiendo así
avanzar en ciertas direcciones de especialización con capacidad competiti-
va. Antes de seguir este abordaje hay que precisar a qué nivel se hará: ¿em-
42
presas, industrias, regiones, países? La primera pregunta de este apartado

-¿qué son las capacidades de innovación?- puede contestarse de forma rela-
tivamente general, mientras que la segunda -¿cómo se adquieren?- requiere
precisar el contexto de la respuesta. En lo que sigue, se tomará como con-
texto el ámbito nacional.
Todo lo dicho hasta ahora autoriza a proponer una caracteri-

zación del concepto “capacidades de innovación” desglosado
en las siguientes cinco facetas:
1) capacidad para adquirir conocimiento nuevo;
2) capacidad para utilizar y aplicar conocimiento nuevo;
3) capacidad para innovar en el sentido estricto del término,
es decir, para introducir en la práctica social cosas nuevas
o nuevas maneras de hacer las cosas;
4) capacidad para estimular el dinamismo de la demanda in-
terna de conocimientos e innovaciones;
5) capacidad para desarrollar especializaciones tecno-produc-
tivas dinámicas (AROCENA y SUTZ, 1998, p. 8).
Innovar puede no implicar la necesidad de buscar conocimiento nuevo: las

nuevas combinaciones que dan lugar a la innovación pueden no necesitar
nuevos saberes que las habiliten. Pero bien puede que sí hagan falta nue-
vos saberes para lograrlo. Es común encontrar argumentaciones que diso-
cian innovación de búsqueda de nuevo conocimiento basadas en el hecho,
incontrovertible, de que hay innumerables innovaciones que no recurrieron a
nuevo conocimiento para llegar a ser. Sin embargo, esta argumentación no
puede llevar a la conclusión de que la capacidad para adquirir conocimiento
nuevo no es importante para la innovación, ya que ello implicaría considerar
que ésta por lo general no requiere conocimiento nuevo para producirse, lo
cual es a todas luces incorrecto. Es posible innovar sin nuevos saberes, en
ciertos campos restringidos; en cambio, no es posible asumir la innovación,
en toda su amplitud, si no se está en condiciones de buscar de forma siste-
mática saber más acerca de cosas muy diversas. Entre otras cosas, investi-
gar es imprescindible para ser capaz de reconocer, en donde se encuentre,
el conocimiento necesario. Utilizar el conjunto del conocimiento universal pa-
ra los propios fines exige estar al día con “el estado del arte”: éste es uno
de los objetivos que persigue la investigación. Así, entre las capacidades ne-
cesarias para la innovación, hay que incluir la capacidad de investigar. Aquí
es importante introducir una precisión: se está hablando de innovación en el
ámbito social y no en el nivel de agentes particulares. Esto quiere decir que
no necesariamente quien “produce” la innovación es quien tiene que inves-
tigar ni, a la inversa, es esperable que quien investiga produzca innovacio-
nes. Puede ocurrir –de hecho en ciertas áreas muy especificas, como por
ejemplo, la biotecnología, no es poco común que suceda- pero no tiene por-
qué ocurrir. Al hablar de innovación en el nivel social se indican todas las ca-
pacidades que importan, sin asumir de modo alguno que todas ellas deban
estar presentes en un mismo agente concreto.
La capacidad para utilizar y aplicar conocimiento tiene dos aspectos prin-
cipales. El primero está relacionado con el aprendizaje en general, y abarca
43
todo el campo de la formación, en sus diversas modalidades y niveles. El

segundo tiene que ver con las capacidades y oportunidades de aplicar cono-
cimientos a la solución de problemas en ámbitos concretos. Fijando ideas
en el ámbito de una empresa, la capacidad para utilizar y aplicar conoci-
miento está asociada con los saberes de sus empleados: una empresa que
sólo cuenta con operarios sin especialización y muy bajo nivel educativo ten-
drá muy bajas las capacidades que estamos analizando. Desde el punto de
vista de la innovación, poder utilizar y aplicar conocimiento es crucial. No só-
lo el conocimiento que se haya adquirido sino todo el conocimiento disponi-
ble. Es decir, se trata también de saber identificar el tipo de conocimiento
faltante para la resolución de un problema determinado y ser capaz de iden-
tificar fuentes donde encontrarlo o, eventualmente, espacios donde discutir
a propósito de él a efectos de diseñar estrategias de búsqueda.
La capacidad de innovar propiamente dicha, en la medida en

que es posible aislarla de otras capacidades a efectos del análi-
sis, remite a cuestiones asociadas con decisiones de tipo empre-
sarial. Se trata típicamente de capacidad para destinar recursos a
emprendimientos inciertos –como son siempre los vinculados
con la innovación-. Los recursos pueden ser humanos o mate-
riales: puede tratarse de reorientar personal ya existente a un
proyecto innovador, de asignarle recursos frescos a proyectos
de ese tipo, de contratar personal nuevo, de financiar cursos de
capacitación, de comprar equipamiento, de contratar asesoría
técnica o proyectos de investigación en ámbitos académicos.
Puede incluso tratarse de formar una empresa con vistas a pro-
ducir un bien o servicio nuevo. Resulta claro de esta descripción
que el término “capacidades de innovación”, en la acepción to-
mada, discrimina entre agentes potencialmente innovadores. En-
tre éstos habrá quienes por tener suficientes de estas capacida-
des podrán llegar a innovar efectivamente y otros que no.
Un ejemplo servirá para ilustrar este punto: una empresa ya formada o una
persona que todavía no ha constituido una empresa han desarrollado en el
nivel de prototipo un dispositivo que es tecnológicamente adecuado, cuyo
precio de fabricación estimado es compatible con lo que el mercado podría
aceptar y que se sabe positivamente que tendría una demanda importante.
Si la empresa tiene recursos como para abrir una línea de producción para di-
cho dispositivo, tiene acceso a préstamos o puede recurrir a programas públi-
cos o privados de fomento de la innovación, su “capacidad de innovación” se-
rá importante y podrá concretarla. Si la persona puede acceder a programas
como las incubadoras de empresas o, más en general, puede conseguir apo-
yos para formar un emprendimiento capaz de llevar adelante la producción
comercial del prototipo, le ocurrirá lo mismo. De lo contrario, más allá de la
excelencia tanto técnica como económica de la “proto-innovación”, sus “ca-
pacidades de innovación” serán bajas y no llegará a concretarla.
Desde una perspectiva social, el dinamismo global de la innovación es es-
pecialmente importante. La expresión “sociedad innovadora”, con toda su im-
precisión, alude a situaciones en que el conjunto de las capacidades para in-
44
novar es alto. Un aspecto determinante del dinamismo innovativo tiene que

ver con la demanda por innovaciones. Ésta puede provenir del sector producti-
vo, en la medida en que se encuentre inmerso en procesos continuos de mo-
dernización y, también, que incluya sectores intensivos en conocimiento. La
demanda por innovaciones puede provenir también de diversos sectores de
servicios, y el caso de la salud es especialmente relevante. El sector público,
por otra parte, ha sido históricamente un factor muy importante en el dinamis-
mo de la demanda de innovaciones, en la medida en que tiene a su cargo ser-
vicios estratégicos -telecomunicaciones, energía eléctrica, extracción y/o refi-
namiento de petróleo-. El dinamismo innovativo es un agregado social que, si
bien está constituido por el dinamismo de diversos sectores, lo trasciende.
Las variables de las que depende están vinculadas con el tipo de desarrollo
productivo, social y cultural y constituyen “variables lentas” en la evolución so-
cial. A tal punto es así, que cabe preguntarse si la expresión “capacidades pa-
ra generar dinamismo innovativo” refiere a las posibilidades de acción de
agentes concretos o describe el resultado de la evolución de un conjunto diver-
so de tradiciones, fuerzas e intereses. Una hipótesis fuerte es que el dinamis-
mo de la innovación en una sociedad dada depende de la capacidad de esti-
mular la innovación en todo el tejido social. Ese tipo de capacidad no es
reductible a ninguna de las tres anteriores, su carácter es eminentemente po-
lítico, y se expresa en la posibilidad de promover acciones y articular actores.
La innovación es un proceso incierto y cuanto más macro es

el nivel al cual se la analiza, más incierta resulta. Esto quiere
decir que no es razonable fijar de forma precisa qué direccio-
nes innovativas va a recorrer un sector productivo cualquiera
y, menos aún, definir a priori qué perfiles de especialización
productiva con dinamismo innovador puede llegar a tener un
país. Sin embargo, son varias las razones por las cuales es im-
portante centrar esfuerzos en ciertos desarrollos productivos
que se entienden portadores de ventajas competitivas dinámi-
cas, con potencialidad de crecimiento y donde una sociedad
determinada tiene buenas capacidades de innovación. Una de
ellas es que, salvo casos excepcionales de economías muy
grandes y fuertes, los esfuerzos deben concentrarse para ser
realmente efectivos; otra es que sólo la concentración sosteni-
da de esfuerzos permite los procesos de aprendizaje sobre los
cuales se basa el dinamismo innovador. La prospectiva, enten-
dida como lo hace Michel Godet, es decir, no como la extra-
polación de tendencias ni como futurología sino como una
“reflexión para la acción y contra la fatalidad”, ayuda a dise-
ñar escenarios probables o al menos no improbables que re-
flejen ciertos objetivos o proyectos. En este sentido, una de
las capacidades necesarias para un mejor aprovechamiento
social de las potencialidades de la innovación es la de cons-
truir visiones prospectivas a partir de las cuales impulsar espe-
cializaciones productivas dinámicas e innovadoras en el ámbi-
to nacional. La capacidad de identificar y apoyar dichas
especializaciones resulta crucial para hacer de la innovación
una palanca de desarrollo.
45
Las capacidades de innovación, tal como fueron descritas, pueden resumir-

se en el siguiente cuadro:
Capacidades Objetivo
Crear nuevo conocimiento (investigar) Obtener conocimiento necesariopara la

resolución de problemas.
Identificar fuentes diversas de conoci-
miento y asimilarlo.
Utilizar conocimiento (formar, aplicar) Formar para la utilización del conocimien-

to disponible. Aplicar el conocimiento dis-
ponible a la resolución de problemas.
Innovar Producir lo nuevo e introducirlo en el cuer-

po social.
Estimular el dinamismo de la innovación Identificar problemas y asegurar su efi-

ciente traducción en demandas por inno-
vación.
Visualizar líneas de especialización diná- Promover convergencias innovativas que

mica conduzcan a perfiles de especialización
productiva con alto valor intelectual agre-
gado.
Estos cinco tipos de capacidades relacionadas con la innovación refieren a

aspectos muy diversos, abordables en principio en forma aislada. Ello no co-
laboraría, sin embargo, a un análisis cabal de las capacidades nacionales
en ciencia, tecnología e innovación: cada uno de los aspectos mencionados
necesita demasiado de los otros y, también, resulta muy vulnerable respec-
to de lo que se haga o no se haga en relación con los demás. Esta necesi-
dad de, a la vez, entender las capacidades para la innovación en cada una
de sus vertientes específicas ocupándose al mismo tiempo de visualizar las
interrelaciones entre ellas puede caracterizarse como “visión sistémica” del
problema.
¿Por qué son importantes las capacidades de innovación que

sea capaz de desarrollar un país para su mejor desempeño en
una economía crecientemente globalizada? Entendemos por
economía globalizada la acepción propuesta por Castells: “[…]
la producción, el consumo, y la circulación, así como sus
componentes (capital, mano de obra, materias primas, ges-
tión, información, tecnología, mercados), están organizados a
escala global, bien de forma directa, bien a través de una red
de vínculos entre los agentes económicos” (CASTELLS, 1998, p.
93). Vale la pena aquí destacar algo que no por muchas veces
dicho está totalmente incorporado al sentido común, a saber
que quizá la razón más importante por la cual el conocimien-
46
to –su búsqueda, obtención, asimilación y aplicación- ha de-

venido un factor de primera importancia económica derive
del cambio de lógica ocurrido en la producción. Cuando para
ser competitivo, en particular en países subdesarrollados, lo
fundamental era bajar al máximo los costos, las estrategias di-
rigidas a producir masivamente productos idénticos, en lo po-
sible con salarios bajos y sin mayores requerimientos de cali-
ficación de la mano de obra, resultaron ampliamente exitosas.
Hoy en día esa lógica caducó. Lo que define la competitividad
tiene menos que ver con el precio que con la capacidad del
producto de satisfacer muy de cerca y muy rápido “el gusto
del consumidor” o, dicho de otro modo, la demanda específi-
ca del usuario.
Es útil detenerse a considerar cómo cambian los insumos de
conocimiento dentro de la nueva lógica. Por un conjunto de
razones, de las cuales la más significativa es el simultáneo
abaratamiento y multiplicación de la potencia y versatilidad
de los sistemas de telecomunicaciones, es posible hoy en día
armar redes productivas en que demandas altamente específi-
cas, es decir, no estandarizadas, pueden ser procesadas rápida
y eficientemente. Ello vale para el usuario final que demanda
al productor, pero también para el productor que le demanda
a sus proveedores: en toda la cadena se introduce la flexibili-
dad y rapidez de respuesta. Si a eso le sumamos el factor ca-
lidad como elemento de suma importancia en las nuevas for-
mas de la competencia, una vertiente de demanda de
conocimiento queda planteada. Nuevas formas de organiza-
ción de la producción, nuevas calificaciones y actitudes labo-
rales para poder hacer frente al desafío del cambio permanen-
te, nuevas máquinas y nuevos procesos productivos, nuevas
soluciones para controlar la calidad, para gerenciar el mante-
nimiento, para definir la logística productiva.
Todo esto implica que aun para ser competitivo en rubros tra-
dicionales –calzados, marroquinería, industria textil, tejido de
punto, lácteos, etc.- hoy por hoy los insumos de conocimien-
to incorporados a la producción deben incrementarse nota-
blemente. Sin duda a través de la modernización de la maqui-
naria, pero también y fundamentalmente a través de la
modernización “blanda” que se traduce en mayores requeri-
mientos de educación de los trabajadores, transformaciones
en la organización del trabajo, nuevas formas de gestión y,
también, incorporación de conocimiento de punta a diversas
facetas de los procesos productivos. La vinculación entre cien-
cia, tecnología, innovación y producción queda así explícita-
mente planteada: para poder actuar en el mercado mundial,
en los rubros de ayer al igual que en rubros nuevos, más di-
námicos, hay que incorporar crecientemente conocimiento a
lo que se produce.
Ahora bien, ¿las capacidades de innovación, necesarias para su aplicación a

la resolución de problemas en el marco nacional, deben ser nacionales? Es
47
decir, ¿el apoyo que la innovación pueda dar a la solución de problemas en

el marco nacional debe provenir de capacidades de innovación nacionales?
Una respuesta negativa implicaría creer que el conocimiento pasa de quien
lo tiene a quien lo necesita bajo alguna forma material determinada, acom-
pañada por un manual de uso y, además, que esa transferencia iguala las
posibilidades de utilización entre quien transfiere y quien recibe sin que es-
te último tenga que preocuparse por adquirir dicho conocimiento en forma
alguna.
Dos argumentos –al menos- pueden darse para mostrar lo equivocado de
esta creencia, más allá de que no falte quien la profese. En primer lugar, es
bien conocido el hecho de que la asimetría de conocimiento entre quien
compra y quien vende “saber materializado” -como puede serlo por ejemplo
una máquina herramienta de control numérico o un sistema informático-
suele conducir a muy malas experiencias en las que poco -y a veces nada-
de lo esperado resulta. Pero ¿no es acaso inevitable dicha asimetría? ¿no
es justamente porque inevitablemente existe que se plantea la compra de
conocimiento a quien lo tiene por parte de quien no lo tiene? Aquí hay que
distinguir muy cuidadosamente entre conocimiento y capacidad de materiali-
zar su uso de forma adecuada. Comprar bien, usar bien, mantener bien y, so-
bre todo, adaptar, cambiar, mejorar, integrar armónicamente lo nuevo con lo
que ya se tiene, exige mucho conocimiento, seguramente no menos que el
necesario para hacer.
En segundo lugar, ¿se puede conseguir en el mercado tecnológico mun-
dial todo lo que un país o sus sectores productivos necesitan? Dicho de otro
modo, ¿para poner el conocimiento al servicio del desarrollo nacional y, en
particular, de la competitividad de la producción, alcanza con identificar fuen-
tes desde donde transferir conocimientos y tecnologías y conseguir dinero
para pagarlas? De acuerdo a estimaciones de organismos especializados in-
ternacionales, apenas 2% de los esfuerzos mundiales de investigación se
destinan a problemas específicos de países subdesarrollados: al menos pa-
ra ellos la respuesta debería ser claramente negativa. Más en general, los
recursos destinados por la gran mayoría de los países de la OCDE, incluidos
los pequeños, para desarrollar sus propias capacidades de producción de
conocimiento indican que ellos están dando una respuesta negativa a esa
pregunta.
En América Latina hay múltiples ejemplos de la inexistencia

de oferta mundial de conocimientos y soluciones a problemas
específicos nacionales. En el caso uruguayo, por ejemplo, a
mediados de la década de 1970 se planteó la necesidad de
modernizar la red télex del país a través de centrales digitales.
En ese momento, las únicas centrales digitales disponibles
“llave en mano” eran de un tamaño superior a la demanda es-
timada del Uruguay al cabo de diez años. La necesidad era
clara: centrales digitales de pequeño porte y con posibilidad
de crecimiento modular. Esa necesidad no tenía respuesta en
el nivel internacional. En ocasiones la necesidad de conoci-
miento local se debe a las peculiaridades de la materia prima:
ello ocurrió en Venezuela, por ejemplo, con la industria del
hierro. Debido a que el tenor del hierro venezolano es uno de
48
los más altos del mundo, la aplicación de métodos de produc-

ción diseñados para material de hierro menos puro resultaba
altamente ineficiente y la investigación local resultaba impres-
cindible para encontrar respuestas adecuadas al problema. El
caso del Brasil y la exploración petrolífera en aguas profundas
es otro ejemplo paradigmático de la necesidad de producción
local de conocimiento a efectos de enfrentar problemas com-
plejos que no se presentan con características similares en
otras partes y, por ello, no presentan soluciones idóneas listas
para aplicar. Los ejemplos no se detienen aquí aunque los se-
ñalados bastan para ilustrar el problema.
El hecho básico a tomar en cuenta es que más allá de la glo-
balización -de las economías, de la producción mundial y de
las comunicaciones- no hay posibilidades de encontrar, ya fa-
bricadas, respuestas para el conjunto de las demandas de co-
nocimiento planteadas por sistemas de producción y socieda-
des específicas.
En el fondo, lo que está planteado es el viejo dilema asociado
con el tema de las ventajas comparativas, que en este campo
se expresa así: ¿comprar o hacer? No cabe duda de que plan-
teado con ese nivel de generalidad se trata de un falso dilema.
En primer lugar, ningún país puede plantearse hacerlo todo;
en segundo lugar, países como los latinoamericanos deben
necesariamente priorizar, lo que implica, justamente, no ha-
cerlo todo; en tercer lugar, de lo que se trata es de “hacer uno
lo máximo posible sobre el máximo que hicieron otros”, es
decir, comprar todo lo que es estándar, donde la relación ca-
lidad/costo ha sido maximizada por la producción en masa, y
proceder a agregar valor sistemáticamente a partir de lo que
uno mismo hace. “Hacer uno lo máximo posible sobre el má-
ximo que hicieron otros” implica también procurar estar a ni-
vel del estado del arte en un conjunto de direcciones de in-
vestigación que permitan abordar de manera radicalmente
innovadora diversos problemas de nuestros países, en los más
variados órdenes. El incremento sostenido de las capacidades
nacionales de producción de conocimientos a través de la am-
pliación sistemática de las capacidades nacionales en ciencia,
tecnología e innovación constituye entonces un camino de re-
corrido obligatorio.
Vale la pena detenerse un poco más en este punto. Estudiar qué son y có-
mo se adquieren capacidades de innovación es importante en general, pero
es especialmente importante porque existe la hipótesis subyacente de que
toda sociedad las requiere. Si ello es así, y dado que si se entienden nece-
sarias ciertas capacidades es para aplicarlas, se infiere que sociedades co-
mo las latinoamericanas pueden participar de procesos de innovación. Para
ello deberán tener espacios en que sus capacidades de innovación puedan
aplicarse, lo que implica que la dicotomía comprar/hacer deberá resolverse
de forma mínimamente armoniosa. Las decisiones que llevan a que la inno-
vación pueda o no ser parte integral de los procesos sociales en la región
están lejos de ser puramente técnicas o económicas. El relativamente ex-
49
tenso texto que se transcribe a continuación da cuenta de una manera espe-

cialmente clara de cómo se plantea el problema:
❘❚❚ “Tengamos en cuenta que en países subdesarrollados que desean incursio-

nar en nuevas industrias y en nuevas áreas de investigación y desarrollo se
estará siempre, casi por definición, en una posición de inferioridad respecto a
países y empresas establecidos como líderes. Se ha reconocido desde hace
mucho tiempo por los economistas en temas tales como comercio internacio-
nal que hay en torno a esto un poderoso argumento a favor de las así llama-
das ‘industrias infantiles’, a saber, que cada país subdesarrollado necesitará
tomar medidas especiales para proteger sus industrias en las etapas tempra-
nas pues de lo contrario jamás podrá establecerse en la competencia mun-
dial. Esto es hoy por hoy un lugar común en la economía del desarrollo […].
Esto se aplica a fortiori a actividades de investigación y desarrollo: hay fuertes
razones, al tomar decisiones referidas a I+D, a favor de decidir en ocasiones
invertir en un proyecto aun si una primera comparación de costos muestra que
realizar la propia I+D es más caro que comprar una licencia. No es ésta una
decisión simple y directa, y en el largo plazo, este tipo de consideraciones
–qué peso le damos a desarrollar las propias capacidades para resolver pro-
blemas- remite a las decisiones políticas y culturales a las que me referí al co-
mienzo. (No hay economista, ni de izquierda, ni de derecha, ni ambidextro, que
pueda determinar las finalidades de una sociedad al realizar actividades de
I+D. Las reales opciones en política científica –o en la parte de la política cien-
tífica que se designa bajo el nombre de política de I+D- responden a preguntas
de tipo político o político-morales y no hay ninguna fórmula mágica provenien-
te de la economía capaz de responder a esas preguntas.) En el largo plazo,
cuánto queramos apoyarnos en imitación, compra de licencia y compra de
know-how, y cuánto queramos apoyarnos en nuestra propia capacidad de re-
solver problemas, dependerá parcialmente de en qué tipo de sociedad quera-
mos vivir. Es concebible que se pueda depender enteramente, como resultado
de una política, de know-how importado, sin hacer intento alguno por realizar
I+D. Aunque ésta es una posible línea argumental en términos económicos,
tiene obviamente enormes implicaciones respecto de los resultados políticos
y culturales de una política de ese tipo.
”Es mi opinión, hablando en términos personales, y enfatizo aquí que ésta
es parcialmente una cuestión de juicio de valor más que de teoría económica,
hay dos peligros igualmente grandes al considerar este tipo de problemas. Uno
es el peligro de un chauvinismo inflamado, un intento de autarquía, de ir solos
en todos y cada uno de los campos individuales de investigación y desarrollo, lo
cual es un absurdo económico que sólo puede llevar al despilfarro de recursos,
a proyectos antieconómicos y a la desilusión y el fracaso […] Pero es importan-
te recordar que hay otro tipo de peligro, y es el peligro del subdesarrollo volunta-
rio. Realizar I+D endógena e importar tecnología son estrategias complementa-
rias y no alternativas” (FREEMAN, 1992, pp. 47-48, énfasis agregado). ❚❚❘
1.3.2. Capacidades de innovación (2): el papel de las políticas
Una pregunta no trivial es la siguiente: ¿mejorar las capacidades nacionales

en ciencia, tecnología e innovación exige políticas públicas? Otra serie de in-
50
terrogantes surge, si se contesta por la positiva esta primera pregunta,

cuando se intenta visualizar políticas dirigidas a apoyar las diversas mani-
festaciones y facetas de las capacidades de innovación.
Las razones para dar una respuesta positiva a la primera pregunta son
de dos tipos: sustantivas y comparativas. Las primeras apuntan a decir por-
qué una política pública es necesaria; las segundas a mostrar que ningún
país desarrollado dejó de darle especial relevancia al tema. Las formas con-
cretas que las políticas de innovación han ido adquiriendo en los países de-
sarrollados serán analizadas más adelante; en este apartado se apunta a
señalar someramente algunos elementos que muestran la necesidad de po-
líticas, de acción deliberada orientada a objetivos, si se busca promover las
capacidades de innovación.
Un enfoque posible de esta cuestión es el de la “política pública como for-
ma de aventar peligros”: en ausencia de políticas, una serie de tendencias
negativas para las capacidades de innovación, de diverso origen, carecerían
de contrapeso, se consolidarían y, con ello, disminuirían dichas capacidades.
Cuatro riesgos muy típicos, cuya eventual corrección se beneficiaría del dise-
ño y puesta en práctica de políticas públicas, son los siguientes: la sub-inver-
sión privada; la esterilización de esfuerzos por aislamientos recíprocos y tam-
bién la subutilización del potencial existente; la escasa distribución social del
conocimiento con el riesgo concomitante de dualización social y productiva
derivada de asimetrías en el acceso al saber; las tendencias hacia cortopla-
cismos inoperantes que dificultan una mínima consideración del largo plazo.
El riesgo de la subinversión
La justificación de la intervención pública en materia de ciencia y tecnología
y, también, de innovación, como forma de aventar la natural tendencia a la
inversión sub-óptima por parte de agentes privados es un tema ya clásico en
la literatura económica. Si esto era reconocido así cuarenta años atrás, un
argumento de peso que se suma a las consideraciones de entonces es el
notorio incremento en el costo de las actividades asociadas al acceso y pro-
ducción de conocimiento, que pone a buena parte de ellas fuera del alcance
de la mayoría de los agentes privados. No es sólo es cuestión de montos
sin embargo, aunque ello importa mucho: es también cuestión de estructu-
ra de gasto. Las ciencias exactas, naturales y sociales, intrínsecamente in-
ciertas en sus resultados y con plazos de trabajo largos para los estándares
productivos, o son objeto de inversión pública o no se cultivan. Las incuba-
doras de empresas de base tecnológica, figura de primera importancia en el
fomento integral de la innovación, no son emprendimientos comercialmente
rentables: vale para ellas la misma observación.
El punto básico a tener en cuenta es que las capacidades de innovación,
que exigen acceso a conocimiento y, también, oportunidades para ser ejerci-
das y de esa forma irse consolidando, son puestas en riesgo por la subinver-
sión a la que tienden necesariamente agentes privados para los cuales el
riesgo asociado con la innovación se constituye en barrera significativa. El
papel de la política pública, que puede asumir muy variadas formas, se diri-
ge a disminuir a niveles aceptables dichos niveles de riesgo, promoviendo
así la inversión necesaria para que actividades innovativas se lleven a cabo.
La dispersión y la subutilización de esfuerzos

La utilización efectiva del conocimiento es resultado de un proceso comple-
51
jo en el que interviene su creación y difusión, la identificación de problemas

que puedan constituirse en puntos de una agenda potencial de investiga-
ción, la inclusión de esos puntos en una agenda concreta de investigación
que dé lugar, nuevamente, a la creación de conocimiento. Este proceso im-
plica diálogos, interrelaciones y difusión de información: además, para agre-
gar complejidad a algo de por sí nada simple, quienes deberían dialogar, co-
municarse y asociarse son agentes con lógicas muy diversas, cuya deriva
natural hacia la autosuficiencia conduce al aprovechamiento subóptimo del
conocimiento existente y también de las capacidades nacionales para crear
nuevo conocimiento. Es bien conocido que librado a sus propias fuerzas es-
te complejo proceso tiende a fragmentarse, encerrando a cada agente en su
propia dinámica. Esto justifica la acción de una política pública dirigida, en-
tre otras cosas, a promover espacios de encuentro entre investigación y pro-
ducción así como a difundir información de manera tal que el conocimiento
existente sea identificado como instrumento de apoyo.
La insuficiente distribución social del conocimiento

La utilización efectiva del conocimiento exige, a su vez, conocimiento. A dife-
rencia del saber hacer derivado de prácticas consuetudinarias de producción
de bienes y servicios, el aprovechamiento de resultados de investigación
científica o tecnológica exige niveles mínimos de entrenamiento formal, lo
que basta para dejar afuera a un amplio conjunto de agentes. El punto aquí
no es tanto la dificultad para identificar resultados, entenderlos y aplicarlos
-lo cual está lejos de ser trivial- sino la dificultad para constituirse en interlo-
cutor capaz de plantear demandas a los ámbitos de creación de conocimien-
to. Lo que parecería necesario aquí es una suerte de “política social científi-
co-tecnológica”, es decir, una política dirigida a apoyar a ciertos agentes
“carenciados”, colaborando a que superen su dificultad para relacionarse
activamente con un factor importante en su desarrollo, como lo es el cono-
cimiento avanzado y actualizado. La pequeña y mediana empresa es uno de
esos agentes, y ha recibido bastante atención de varias modalidades de po-
lítica pública: incluir una nueva, vinculada con cuestiones de ciencia, tecno-
logía e innovación, comparte su justificación con las demás.
Las tendencias al cortoplacismo

Ninguna relación eficiente de la sociedad en su conjunto con el conocimien-
to puede plantearse desde perspectivas de corto plazo, dado el ritmo de
cambio que éste presenta. El caso más evidente es el de la educación, don-
de en pocas décadas se pasó de impartir habilitaciones para toda una vida
profesional a tratar de construir instituciones capaces de mantener la sus-
tancia de la habilitación a través de la educación permanente. Relacionarse
con el largo plazo en materia de ciencia, tecnología e innovación apunta, en-
tre otras cosas, a identificar tempranamente caminos importantes y diseñar
trayectorias que permitan aprovechar sus oportunidades y minimizar sus
riesgos. Nuevas exigencias medio-ambientales, biotecnología, longevidad
creciente de la población y cuestiones de salud concomitantes, las muchas
y variadas vías para agregar valor intelectual a la producción tradicional: son
éstos apenas algunos de los aspectos que a menos de ser encarados en el
presente como variables se presentarán en el futuro como datos, ajenos e
inmodificables. Pensar en términos prospectivos en ciencia y tecnología y
preparar el terreno para un relacionamiento cada vez más dinámico con el
52
conocimiento no puede sino considerarse cuestión de bien común, espacio

natural, por tanto, de una política pública. Por otra parte, ésta se hace nece-
saria por la tendencia de los agentes económicos a no arriesgar en inversio-
nes y acciones de fructificación en plazos largos.
En resumen: mejorar las capacidades nacionales en ciencia,

tecnología e innovación como herramienta de desarrollo ne-
cesita, al menos, financiamiento sostenido, articulación de ac-
tores, atención especial a sectores tecnológicamente carencia-
dos, visión de largo plazo. Cada uno de estos aspectos
desborda el espacio de la iniciativa privada: tomados en su
conjunto, única perspectiva eficiente, sólo pueden ser aborda-
dos por una política pública. Esto dicho sin desmedro de su-
brayar que la habilidad para interesar y convocar la participa-
ción privada en sus propuestas e iniciativas formará parte
medular de las perspectivas de éxito de la política.
Capacidad para crear conocimiento nuevo

La necesidad de fomentar las capacidades nacionales de investigación res-
ponde a un doble objetivo. Por una parte, incrementar el conocimiento, en
todas sus variantes, como forma de estar en mejores condiciones para en-
contrar respuestas a los más diversos problemas. Por otra, lograr que el am-
biente en que se forman los futuros profesionales, a través fundamental-
mente de sus docentes, sea un ambiente de investigación: esto es clave
para que las capacidades de enfrentar creativamente las dificultades pros-
peren.
Admitido esto, varios puntos centrales quedan aún por dilucidar. Por
ejemplo, ¿debe fomentarse la investigación en todas las áreas y subáreas
del conocimiento?; si esto, por razones obvias, no resulta posible, ¿qué
áreas y disciplinas merecerían más apoyo? En América Latina las universida-
des públicas constituyen el mayor espacio de investigación científica y tec-
nológica: una política pública dirigida a incrementar las capacidades para
crear nuevo conocimiento tiene como destinatarias, necesariamente, a las
universidades. Éstas, a su vez, tienen amplios márgenes de autonomía, lo
que lleva a preguntarse a quién le corresponde legítimamente contestar las
preguntas anteriores.
No es fácil resolver estos dilemas. Los tiempos en que la respuesta hu-
biese sido incrementar los presupuestos para la investigación dejando en
manos de la propia comunidad académica la forma de resolver en torno de
su utilización quedaron atrás, por todo tipo de razones, buenas y malas. La
tentación de “jugar de afuera”, poniendo a disposición recursos para inves-
tigación regidos por priorizaciones elaboradas desde organizaciones de ges-
tión deviene grande; el grado de eficacia de las políticas pasa a depender de
cuán de afuera se juegue y de la capacitación de los elaboradores de la po-
lítica. En efecto, si las agencias de fomento de la investigación están en
condiciones de articular los intereses generales con los de la comunidad
académica, contando además entre sus filas con un número importante de
académicos -situación corriente en el mundo desarrollado, típicamente en
los Estados Unidos, Francia y Alemania- el grado de eficiencia de las políti-
53
cas puede ser alto. De lo contrario, por defecto de alguna o de ambas con-
diciones, la política probablemente distribuya recursos, eventualmente cuan-
tiosos, sin que los impactos estén a la altura de lo esperado.
En todo caso, vale la pena hacer un par de observaciones acerca de peli-
gros que acechan la concepción de políticas de apoyo a la creación de nue-
vo conocimiento. Al primero de ellos podría denominársele “desvestir a un
santo para vestir a otro” y tiene que ver con la relación entre investigación
básica e investigación orientada a la resolución de problemas.
Todos los países pequeños altamente desarrollados tienen una

contribución a las ciencias básicas mundiales mayor que el
aprovechamiento que hacen de ellas, medido éste, entre otras
cosas, a través de la relación entre artículos publicados en re-
vistas internacionales y patentes concedidas, también interna-
cionalmente. Ello se debe a que es más fácil que se configure
una comunidad diversificada y de calidad en ciencias básicas
aun en un país pequeño que un sistema de producción igual-
mente diversificado y fuertemente basado en la innovación.
Los países latinoamericanos, más allá de su tamaño, lo que sin
duda introduce variaciones, tienen comunidades científicas re-
ducidas, por lo que tienden a reproducir la situación de dese-
quilibrio en favor de las ciencias básicas que presentan los
pequeños países desarrollados. Dos grandes diferencias apa-
recen sin embargo entre ambos tipos de países: por una par-
te, las comunidades de investigación latinoamericanas están
menos consolidadas y son mucho más vulnerables -en parti-
cular frente a la emigración-; por otra, los sistemas producti-
vos latinoamericanos están mucho menos desarrollados y tie-
nen una tradición mucho menor de relacionamiento con el
conocimiento creado internamente, lo que acentúa aún más la
distancia entre el conocimiento producido internamente y su
aplicación local. Sin embargo, existe una tendencia a caracte-
rizar a los países de la región como padeciendo un exceso de
investigación fundamental, a partir de indicadores internacio-
nales sobre la relación entre gasto en ciencia básica y en de-
sarrollo experimental existente en los países altamente indus-
trializados.
Consideraciones de este tipo podrían servir de base a políticas riesgosas,

tanto por no apoyar con la fuerza necesaria a un sector imprescindible a
quien mucho le falta todavía para consolidarse, como por destinar recursos
a actividades que no están en condiciones de absorberlos. En los países de
la OCDE alrededor del 60% de los recursos de I+D se destina a actividades
de desarrollo en el marco de empresas; aunque en cualquier país latinoame-
ricano se definiera una asignación similar de recursos con ese fin, es difícil-
mente creíble que pudieran ser eficientemente utilizados. La experiencia de
la región muestra que éste es un peligro real: muestra también que la con-
tribución de las empresas a los esfuerzos nacionales de creación de conoci-
miento mejora cuando deja de considerarse como un dato a partir del cual
54
se diseña la política y en cambio se la define como un objetivo explícito de

la política.
En nuestros países una relación más fructífera entre investigación básica
y desarrollo experimental no provendrá de quitar recursos a la primera tarea
para atribuírselos a la segunda; ello sería tan sensato como pretender conti-
nuar la construcción de una casa incompleta demoliendo parte de sus ende-
bles cimientos para obtener materiales que permitan elevar las paredes. La
investigación básica, a través de los conocimientos que genera y de la gente
que capacita para usar creativamente el conocimiento, es uno de los cimien-
tos imprescindibles -no por cierto el único- del desarrollo experimental. Si se
busca hacer un mejor uso social del conocimiento, habrá que destinar a ello
mayores recursos, aproximándonos gradual pero sostenidamente a porcenta-
jes del PBI menos distantes que los actuales de los que los países centrales
destinan a esa clave del crecimiento. Ello permitirá incrementar el apoyo a la
investigación básica e incrementar mucho más el apoyo al desarrollo experi-
mental, sobre todo a partir del involucramiento en la tarea de las propias em-
presas, cosa que a su vez requiere de una política explícita de largo aliento y
de esfuerzos mancomunados de los sectores público y privado.
Un segundo peligro que ronda la concepción de políticas de apoyo a la
creación de nuevo conocimiento tiene que ver con un potencial reduccionis-
mo temático que le cierre las puertas a las ciencias sociales y humanas,
error que por cierto no se comete en el mundo desarrollado. La innovación
es un fenómeno que cada vez más involucra conocimiento científico y tecno-
lógico, pero es, en sí misma, un fenómeno social. La piedra de toque de la
innovación, que es su difusión, es más claramente social todavía. La innova-
ción se adopta o no por razones económicas y también por otras que hacen
a la cultura empresarial, a la historia de cada sector, al tipo de trabajadores
con que cuenta, a la formación que en ese rubro se imparte en el país. Na-
da de esto es realmente novedoso: los libros en los cuales se estudia la in-
novación, su vinculación con la competitividad, los mecanismos para medir-
la, las políticas para fomentarla, no están escritos por personas dedicadas
fundamentalmente a las ciencias básicas o a la ingeniería sino por investi-
gadores en economía, sociología, ciencias políticas, antropología, teoría del
desarrollo. La no consideración de las ciencias sociales y humanas en las
políticas de fomento de las capacidades de creación de nuevo conocimiento
no tiene más justificativo; sólo se justificaría si se creyera que ya se sabe
suficiente sobre el tema o que lo que se encuentra en la literatura interna-
cional alcanza para entender lo que pasa en el Uruguay.
Lo que está planteado, entonces, como objeto de la política, es el apoyo
integral a la producción de conocimiento nuevo. Ciertas orientaciones de in-
vestigación y desarrollo serán más rápidamente traducibles en términos
prácticos que otras; algunas de ellas colaborarán identificando barreras y
puntos de apoyo para la innovación mientras que otras lo harán desarrollan-
do soluciones concretas a ciertos problemas. Pero todas ellas son necesa-
rias para que plasme la innovación.
El papel de las ciencias humanas en relación con la ciencia y la

tecnología ha sido puesto de manifiesto en múltiples ocasiones.
El texto que citamos extensamente a continuación proviene de
un autor latinoamericano, especialista en filosofía chileno:
55
❘❚❚ “El subdesarrollo empieza en la cabeza de los individuos y es ahí donde pri-
mero hay que atacarlo. He aquí el verdadero desafío para los países industrial-
mente atrasados que a fines del siglo XX buscan las condiciones para desarro-
llarse en el siglo XXI: integrar creativamente las herramientas que proporcionan
las humanidades al conjunto de recursos con los que se conceptualiza el desa-
rrollo y se planifica su fomento. […] Para formular, ejecutar y controlar una polí-
tica de ciencia y tecnología, la sociedad ciertamente requiere un recurso huma-
no calificado en ellas. Pero eso no basta. La ciencia y la tecnología son
demasiado importantes como para dejarlas exclusivamente en manos de los
científicos, los técnicos o los políticos. Además de científicos, técnicos y políti-
cos se requiere de instancias académicas que sean independientes de los go-
biernos de turno y de los partidos, que estén dedicados a investigar sistemáti-
ca y críticamente las dimensiones filosóficas, históricas, psicológicas y
sociológicas de, por lo menos, la ciencia y la tecnología en relación con el de-
sarrollo. En otras palabras, la sociedad necesita humanidades para su desarro-
llo. Las humanidades para el desarrollo tienen por misión fundamental fomen-
tar el debate público de estos temas y, muy particularmente, ilustrar a quienes
formulan y administran las políticas de desarrollo. Por ese motivo, ellas mere-
cen un decidido respaldo tanto del sector público como del privado. Si es cier-
to que en el siglo XXI la ciencia y la tecnología constituirán una fuente básica de
nuestra identidad, entonces debemos poder comprenderlas como aquello que
en último término son, esto es, actividades humanas. […]
Sólo con humanidades para el desarrollo podremos obedecer el sabio pre-
cepto del Oráculo de Delfos (‘conócete a ti mismo’) y evitar los riesgos de un
enfoque reduccionista que identifica la ciencia y la tecnología sólo con sus des-
cubrimientos, sus aplicaciones tecnológicas o su eventual contribución, por im-
portante que sea, a la balanza de pagos” (ORELLANA, M., 1992, pp. 30-31). ❚❚❘
Capacidad para utilizar conocimiento

Cuando se plantea el fomento de las capacidades para utilizar conocimiento
como objeto de una política se está reconociendo implícitamente que hay
disponible en la sociedad más saberes de los que se está en condiciones
de usar, estén éstos encarnados en personas, incorporados en dispositivos
o descritos en fórmulas, planos u otro tipo de textos. La hipótesis es, ade-
más, que los saberes existentes no son utilizados cabalmente no porque un
cálculo racional lleve a concluir que no vale la pena hacerlo sino porque exis-
te un conjunto de barreras -económicas, culturales, de información- que lo
impiden o, en todo caso, lo dificultan grandemente. La política se dirige, en-
tonces, a ir bajando esas barreras, en el entendido de que ése es un objeti-
vo socialmente válido, que colabora con la democratización del acceso al co-
nocimiento y que optimiza el aprovechamiento de capacidades de
importancia estratégica.
La subutilización de las capacidades para usar conocimiento en América
Latina se expresa, entre otras cosas, en el escaso acceso de ingenieros y
científicos a la esfera productiva en comparación con el volumen que alcan-
za en el mundo desarrollado. Así es que una parte medular de las políticas
de apoyo a la utilización de nuevo conocimiento pasa por maximizar la incor-
poración a la producción de quienes tienen las habilidades para adquirirlo y
aplicarlo. Dicha subutilización tiene también que ver con las escasas oportu-
nidades de aplicar conocimiento de forma creativa a problemas complejos,
56
entre otras cosas por el fenómeno de “subdesarrollo voluntario” al que se

aludió antes, que desestima sistemáticamente el incurrir en el riesgo de
“hacer” en vez de comprar ya hecho. Aquí, naturalmente, el problema de las
políticas está relacionado más con la voluntad de revertir dicha tendencia
que con el diseño concreto de instrumentos para hacerlo.
Capacidad de innovar
El apoyo a las capacidades para innovar tiene tres espacios privilegiados de
acción: uno centrado en la empresa en general, otro centrado en las interac-
ciones que facilitan la innovación y el tercero focalizado en las empresas cu-
yo rubro es la innovación.
Apoyar las capacidades para innovar de cualquier empresa puede incluir
medidas altamente específicas o bastante genéricas. Estimular prácticas de
control de calidad o de formación del personal resulta sin duda beneficioso
para la innovación, pero no se dirige a ello de forma directa. Más directo
puede resultar la aplicación de una norma -por ejemplo, medioambiental-
que impone transformaciones en cadena para lo cual innovar resulta obliga-
torio. Pero las normas no se aplican como forma de estimular la innovación
sino por su propia necesidad. Los apoyos directos más utilizados son de ti-
po fiscal, permitiendo exenciones impositivas sobre las inversiones dedica-
das a proyectos de innovación. Hay también experiencias de tipo sectorial,
por ejemplo el apoyo a la participación en proyectos tecnológicos cuyos re-
sultados constituyen innovaciones para todo el sector, como puede ser un ti-
po especial de horno o un producto con nuevas características. Existe, por
último, el apoyo financiero -con carácter de préstamo preferencial o incluso
de subsidio- para proyectos dirigidos a obtener una innovación, ya sea en su
etapa de desarrollo y puesta a prueba como en la posterior, de adecuación
de la planta a la producción.
En el campo del estímulo a las interacciones que facilitan la innovación
se destaca el fomento de las relaciones entre empresas y centros de inves-
tigación, que tiene las más variadas formas de implementación en todo el
mundo: subsidios para proyectos conjuntos, selección de temas de tesis
universitarias centrados en problemas de empresas, constitución de centros
universidad-empresa para el desarrollo de líneas completas de investigación
de interés productivo, entre otras.
Un ejemplo interesante de instrumento potencialmente inductor de inno-
vaciones y ciertamente beneficioso para la resolución de problemas es el
implementado por la Universidad de San Pablo, en el Brasil, denominado
Disque Tecnología, por el cual se facilita la comunicación de microempresa-
rios con las capacidades nucleadas en la universidad. La piedra de toque de
esta experiencia es que no espera encontrarse con una demanda claramen-
te formulada: la llamada telefónica que establece el contacto -efectuada por
el empresario- es el disparador de una relación que justamente apunta a en-
tender en qué consiste la necesidad que llevó a hacerla para luego determi-
nar qué tipo de apoyo se necesita.
Por último, están las medidas dirigidas a fomentar la aparición y el forta-
lecimiento de aquellas empresas cuyo rubro es la innovación. Estas empre-
sas resultan un vehículo particularmente importante para la difusión de in-
novaciones, ya que lo que ellas producen es, en realidad, una innovación
potencial que otra u otras empresas hacen realidad. Por lo general, se trata
de empresas de profesionales en el área de nuevas tecnologías, que combi-
57
nan la producción en pequeñas series de ciertos productos con capacidad

de ingeniería. Ese perfil, en el caso electrónico, es típico de los países pe-
queños altamente industrializados: las empresas no tienen carácter globali-
zado y se dirigen a mercados de pequeña y mediana escala, teniendo como
producto principal los dispositivos diseñados a medida.
Capacidad para mantener el dinamismo de la demanda interna de

conocimientos e innovaciones
Este dinamismo está muy relacionado con el que presente en general la
economía. Sin embargo, en el marco de una tradición industrial con escaso
recurso a las capacidades nacionales de creación de conocimiento, la cons-
titución de una demanda fuerte, lo suficientemente movilizadora como para
crear círculos virtuosos de innovación, es difícilmente imaginable a partir de
la sola interacción de agentes privados. Esto es lo que justifica plantear la
necesidad de políticas dirigidas a estas capacidades, muy especialmente en
América Latina.
Este tipo de políticas debe comenzar por identificar los inductores de di-
namismo innovativo, particularmente en el nivel de las empresas. Entre és-
tos puede mencionarse, por ejemplo, la existencia de una demanda suficien-
temente amplia para la innovación a la que se pretende llegar como para
justificar el esfuerzo de desarrollo; una demanda que además tenga cierta
perspectiva de continuidad como para que se justifique el esfuerzo de inver-
tir en la formación de equipos humanos idóneos y que sea técnicamente exi-
gente para asegurar el mantenimiento de los esfuerzos por estar al día. No
es posible, desde una política pública, asegurar la presencia de este induc-
tor en todos los sectores productivos, pero sí es posible desarrollar accio-
nes que apunten en esa dirección en sectores específicos, elegidos even-
tualmente por razones estratégicas. Los ejemplos de este tipo de políticas
abundan en el mundo desarrollado. En buena parte de los casos están aso-
ciadas con la acción del propio Estado, sea como comprador directo en la
órbita de sus empresas, sea como fijador de condiciones que deben ser to-
madas en cuenta por el sector privado.
Los ejemplos no vienen sólo del mundo desarrollado. En Chile, por ejem-
plo, el caso de Codelco, empresa pública del cobre, es paradigmático: una
de las minas más recientemente inauguradas, la Radomiro Tomic, con
150.000 toneladas métricas de cobre fino de producción anual y tecnología
de punta, fue construida en un 60% con ingeniería chilena, a partir, entre
otras cosas, de una exigencia de asociación de los proveedores extranjeros
con empresas locales. Esa exigencia tuvo como resultado la creación de un
dinamismo para la demanda interna de conocimientos e innovación, pues de
haber quedado la construcción de la mina exclusivamente en manos de pro-
veedores extranjeros, el conocimiento necesario para la aplicación de tecno-
logía de punta a un emprendimiento nuevo, con problemas aún inexplora-
dos, no habría sido adquirido en el circuito local.
Otras modalidades que puede tomar una política de este tipo son de
corte más clásico, pero no por ello resultan menos significativas. Tenien-
do en cuenta el papel de las empresas del Estado en países con un dina-
mismo industrial no demasiado desarrollado, una disposición legal por la
cual las empresas y los servicios del Estado deban prever que un cierto
porcentaje de sus gastos tecnológicos sea ejecutado a partir de licitacio-
nes que incluyan explícitamente oferentes nacionales, privados o públi-
58
cos, podría resultar muy movilizadora. Una iniciativa de este tipo tendría
al menos tres tipos de ventajas estratégicas adicionales al estímulo a la
demanda por innovaciones. En primer lugar, por ofrecer un camino posi-
ble para incrementar significativamente los por demás exiguos recursos
que los países de la región destinan a actividades de I+D sin tener que
recurrir exclusivamente a incrementos de tipo presupuestario, mucho
más difíciles de obtener en el marco de fuertes presiones competitivas
en la asignación de los recursos públicos. En segundo lugar, por propor-
cionar una vitrina internacional a las innovaciones nacionales, siendo és-
te uno de los elementos de marketing en productos de alta tecnología a
la vez fundamental y muy difícil de implementar desde los países de la re-
gión. En efecto, si grandes empresas estratégicas –por fijar ideas, las pe-
troleras- utilizan dispositivos críticos innovadores y eficientes producidos
localmente, es fácil mostrar que se trata de productos sometidos a es-
tándares severos, probados en condiciones exigentes y con rendimiento
demostrable por una gran empresa para la cual su funcionamiento resul-
taba determinante. De esa manera la posibilidad de ampliar la demanda
local por innovaciones se incrementa y se viabiliza la posibilidad de su
comercialización internacional.
Por último, quizá la mayor ventaja estratégica de una iniciativa tendiente
a promover las compras “nacionales” del Estado es la importancia que és-
tas pueden llegar a tener para la calidad y eficiencia de sus propias presta-
ciones. No en todos los casos, por cierto, pero sí en muchos, la oferta tec-
nológica mundial no es la más adecuada para las necesidades planteadas.
Se trate de informática educativa o de sistemas de telecomunicaciones, de
vacunas de sanidad animal o de paquetes tecnológicos agropecuarios, hay
una amplia experiencia que muestra los errores que se cometieron por recu-
rrir a tecnologías que, por las más diversas razones, resultaban inadecua-
das, inoperantes o directamente perniciosas. La satisfacción adecuada de
las demandas del Estado facilita que éste se configure en comprador recu-
rrente, aceitando así el dinamismo innovativo.
La crítica más evidente a cualquier iniciativa que involucre compras del
Estado es la dificultad real que las mismas presentan para mantener prácti-
cas transparentes. La utilización racional del poder de compra del Estado va
a seguir enfrentándose a múltiples procesos que van en dirección contraria,
desde la corrupción hasta el temor de los máximos ejecutivos de contratar
obras complejas con capacidades locales. Para ayudar a un proceso racional
de toma de decisiones en esta esfera, una institución del tipo “tribunal de
alzada tecnológico” puede resultar clave. Se trata de permitir que la oferta
nacional entienda que las razones por las cuales fue dejada de lado frente a
una oferta extranjera no responden a los mayores méritos de esta última en
materia de tecnología, plazos de entrega, costo, etc. y pueda llevar su caso
ante un equipo imparcial de técnicos que revisen la racionalidad de la deci-
sión tomada. Saber que esa instancia existe puede ayudar, ex ante, a evitar
decisiones perniciosas que se adoptan mucho más fácilmente si no existe
derecho a réplica.
El papel de la política pública no se agota por cierto en el papel del Esta-
do como dinamizador directo de demandas de innovación. Su papel como re-
gulador es al menos tan importante como aquél. Regulaciones ambientales,
sanitarias o energéticas, por citar apenas algunos ejemplos, pueden ser for-
midables inductores de dinamismo innovador.
59
Capacidad para impulsar líneas de especialización dinámica

A lo largo de su historia y por diversas razones, los países desarrollan ciertos
patrones de especialización y, en ocasiones, ello da lugar a procesos acumu-
lativos de innovación y valor agregado. Es bastante habitual que esos proce-
sos estén asociados con el diseño y perfeccionamiento de bienes de equipo
para aumentar la eficiencia en la explotación de productos primarios en tor-
no de los cuales se dio una primera especialización. Pero no necesariamente
tiene que ser así, y pueden observarse procesos de especialización dinámica
en torno de líneas de producción totalmente nuevas para los países.
En las naciones desarrolladas la preocupación por diseñar políticas que
estimulen estos procesos es muy marcada, pues ello resulta vital para la
competitividad. Si bien es cierto que las estrategias de seleccionar y apadri-
nar “campeones nacionales” desde la política ha sido duramente criticada
en la literatura económica, no es menos cierto que el estímulo a las indus-
trias basadas en electrónica, software o biotecnologías ha sido impulsada
con fuerza en la mayoría del mundo altamente industrializado justamente
por entender que a través de ellas se colaboraba en la construcción de per-
files innovativos dinámicos. No está de más recordar que estas industrias
han contado, históricamente, con niveles muy altos de apoyo de políticas de
los tipos más diversos.
Uno de los aspectos interesantes que presenta el análisis de las posi-
bles líneas e especialización dinámica es que implica visualizar toda la cade-
na de conocimientos asociada con dicha línea, pues si un aspecto crítico de
la cadena falta, las ventajas disminuyen notoriamente. Esto hace que el
efecto dinamizador se expanda, tanto a otros sectores productivos como a
los productores de conocimiento.
1.3.3. Los actores de la innovación
El fortalecimiento de los muy diversos actores que intervienen en los proce-

sos innovativos exige acciones específicas. Las hay clásicas, que apuntan a
que haya más científicos y tecnólogos, a que éstos estén mejor formados, a
que los proyectos que puedan encarar sean más ambiciosos y cuenten con
mejores medios técnicos para ser llevados adelante. Pero es poco lo que las
mejores capacidades así adquiridas hagan por los procesos de desarrollo si
sólo eso es lo que hace la política. ¿Dónde trabajarán esos científicos y tec-
nólogos? Supongamos que no sólo en el sistema de investigación y docencia
sino que encontrarán alguna inserción en el sistema productivo propiamente
dicho -cuestión fundamental desde el punto de vista del aprovechamiento
económico del conocimiento-. En ese caso ¿qué tipo de tareas desempeña-
rán? ¿Llevarán a cabo actividades relativamente rutinarias, se dedicarán a
vender tecnología en caso de ser empleados por firmas de representación,
se ocuparán en cambio de tareas creativas, incluso en aspectos claves para
la eficiencia tecno-económica pero distintas de la I+D, como son el manteni-
miento y el control de calidad? Ello dependerá no sólo del “actor que conoce”
sino del “actor que contrata conocimiento”. Eso nos lleva a ciertas preguntas
cruciales acerca de un actor fundamental: ¿qué necesidades reales de cono-
cimiento tienen las empresas, cuánto reconocen de esas necesidades y, fi-
nalmente, cuán eficientemente las satisfacen? Si la política no se hace esas
preguntas, en la hipótesis de no formar parte de sus problemas u órbitas de
acción, es altamente probable que su ineficiencia sea grande.
60
Pero la política debe ir mucho más allá de ocuparse de la

oferta de conocimientos y de ese actor clave del lado de la
demanda que es la empresa. La innovación, en tanto fenóme-
no social, está íntimamente ligada con la cultura de un país.
Fomentar una “cultura de la innovación”, que atienda a cues-
tiones que parecen tan tenues e inasibles -a pesar de tener la
mayor importancia- como construcción de autoestimas e ima-
ginarios tecnológicos, requiere toda otra dimensión de la polí-
tica científica y tecnológica, no por poco desarrollada menos
significativa. Política que apunta a otros actores: niños, jóve-
nes, población en general desde el lado de la “demanda”; co-
municadores sociales del lado de la “producción”.
El uso social e innovador del conocimiento necesita de quien
lo crea, de quien lo utiliza y de quien ayuda a que la cone-
xión entre unos y otros se produzca. Dicho de otro modo, pa-
ra apostar a que el conocimiento y la innovación a la vez
crezcan y se integren de forma efectiva al proceso de transfor-
mación -productiva, económica, educativa, cultural- hacen fal-
ta actores que generen lo nuevo y otros que incorporen lo
nuevo a su actividad, así como actores que se ocupen de que
esa conexión opere con fluidez.
Los “actores-productores” de conocimiento e innovación

Los actores que generan conocimiento e innovaciones se encuentran tanto
en la órbita pública como en la privada. En América Latina la órbita pública
está fundamentalmente representada por universidades, aunque dependien-
do de los países hay otras instituciones asociadas con la producción de co-
nocimiento y con la innovación, por lo general altamente específicas –dirigi-
das al sector agropecuario, minero, petrolero, industrial-. En ellas se
procesan investigaciones, se forman profesionales e investigadores y, por to-
do ello, constituyen sostenes fuertes para la innovación. Dos problemas
–por lo menos- aparecen en esta órbita, dificultando su eficiencia como es-
pacios de innovación científica y tecnológica. El primero está directamente
vinculado con los bajos recursos que los países de la región destinan a ac-
tividades de ciencia y tecnología, lo que repercute negativamente de múlti-
ples formas, siendo las dos principales las infraestructuras de investigación
defectuosas y con múltiples carencias y los bajos salarios de los investiga-
dores. El segundo es el de la conexión entre los resultados de investigación
creados en la constelación de instituciones públicas y sus posibles utilizado-
res en los sectores productivos. Esta conexión no es automática y su cons-
trucción no es sencilla, pues se trata de poner en contacto sistemático cul-
turas de trabajo profundamente diferentes. En efecto, lo que para un
académico es un plazo razonable para un industrial puede ser totalmente no
operativo; lo que un investigador considera, a justo título, la forma canónica
de legitimar su labor -la publicación- para el empresario puede ser la mejor
forma de arruinar su posible valor comercial. Que estos desencuentros se
planteen es ya positivo, pues implica que previamente se concretó un diálo-
go: el desafío es lograr que los diálogos se multipliquen, además de buscar
mecanismos para que haya real comunicación.
61
Los “actores-receptores” de innovación

Los actores involucrados en la innovación no son sólo los que innovan; son
también aquellos que reciben innovaciones. Reconocer a estos actores co-
mo partícipes de la política es muy importante desde la perspectiva de la di-
fusión, colaborando además a la expansión de la participación en procesos
de innovación. La idea es incentivar aquellas acciones por parte de los re-
ceptores de innovaciones que ayuden a una mejor difusión tecnológica y que
estimulen la capacidad de innovación a los más diversos niveles.
El caso de los organismos públicos -en particular las empresas públicas-
merece especial atención, como ya vimos, en la medida en que su demanda
presenta características únicas de volumen, sofisticación, continuidad. De la
forma en que los organismos públicos -electricidad, telecomunicaciones,
combustibles, sistema bancario, municipalidades, variados ministerios- ma-
nejen su demanda científico-tecnológica dependerá la vida de muchas em-
presas innovadoras, cuya consolidación es fundamental para la moderniza-
ción del resto del tejido productivo nacional.
El sector empresarial privado es un receptor fundamental de innovacio-
nes. De hecho, el éxito de cualquier política relacionada con el conocimien-
to, más que medirse por la sola excelencia lograda por la ciencia y la tecno-
logía nacionales, debería juzgarse por la capacidad del sector productivo de
utilizar todas las herramientas que ofrecen ciencia y tecnología para una es-
trategia de competitividad dinámica y estructural.
El actor sindical es otro actor clave en la recepción de innovaciones. Sin
embargo, a diferencia del actor empresarial, que tiene en sus manos la suma
del poder en materia de toma de decisiones al respecto, el actor sindical es,
en la mayoría de los casos, un receptor pasivo, desinformado y, también, es-
pecialmente vulnerable. Esto puede conducir a que la incorporación de cam-
bios tecnológicos se transforme en una importante arena de conflicto: el em-
pleo, el puesto de trabajo, las calificaciones, las remuneraciones, variadas
formas operativas, se ven fuertemente afectadas por los cambios tecnológi-
cos, creando resistencia de parte de aquellos que se ven afectados.
Los actores de conexión

La necesidad de conexión por parte de los actores aparece clara si se ob-
serva el conjunto de los actores directos del conocimiento y la innovación.
En efecto, ninguno de ellos tiene como función exclusiva la innovación, en-
tendida ésta como fenómeno interactivo. Algunos, los de corte mayormente
académico, porque centran sus actividades en el polo “descubrimiento” de
la actividad creativa, careciendo de instrumentos para poner en marcha el
polo “difusión” de la misma. Otros, típicamente las empresas innovadoras,
porque su función es la supervivencia y el crecimiento empresarial propio y,
aunque la difusión amplía potencialmente su mercado, no pueden ocuparse
directamente de ello. En cuanto al otro grupo de actores directos, los que re-
ciben, integran innovaciones y, según su nivel, incluso las demandan, se
ven muy trabados por la falta de información y la carencia de mecanismos
que faciliten los contactos.
¿A quiénes incluir entre los actores de conexión? Al sector financiero, a
los organismos de promoción cultural, a las instituciones de fomento a la in-
novación en el nivel empresarial, a los poderes del Estado. Un punto en co-
mún entre estos actores es que no tienen entre sus cometidos explícitos el
estímulo a la innovación: en ese sentido, se trata de “actores existentes a
62
ganar para la innovación”. Es en su relación con los actores de conexión

que una política innovadora podrá dar lo mejor de sí, básicamente porque
tendrá que afrontar el desafío de hacer y promover cosas nuevas a lo largo
y ancho de todo el tejido institucional. Los ejemplos son múltiples. Uno de
ellos está asociado con el sector financiero, cuya orientación mayoritaria im-
pide incentivar de forma concreta la innovación: transformar dicho sistema
en un actor de conexión es clave para inducir a la modernización tecnológi-
ca y para permitir un mejor aprovechamiento de la oferta técnica local. Otros
actores de conexión se ubican en la esfera de la cultura, asociados con ini-
ciativas para acercar ciencia y técnica a la gente, especialmente a niños y
jóvenes. Los Museos de Ciencias Interactivos, de los cuales hay varios en
América Latina, constituyen un espacio de auto-aprendizaje y de auto-experi-
mentación de mucho valor. En otro orden de cosas, ¿es imaginable que exis-
ta alguna política, sostenida en el tiempo, sin que ello exprese la voluntad
del Poder Ejecutivo? Las formas que ello tome pueden ser diversas, pero o
el Poder Ejecutivo se convierte en un actor serio de las políticas de ciencia,
tecnología e innovación o la asistematicidad y las señales discontinuas
cuando no contradictorias seguirán siendo un obstáculo mayor para la con-
solidación de las capacidades de innovación.
La idea de que además de creadores y de usuarios de conocimiento hay
actores de conexión potencialmente relevantes no vale sólo en el interior de
los países. En toda América Latina, por diferentes razones, las pequeñas co-
munidades científicas y tecnológicas nacionales –que aunque de tamaños
muy diversos son todas ellas pequeñas si se comparan con las de los paí-
ses desarrollados- sufrieron severos procesos migratorios. Dada la fuerte
diáspora de personal altamente calificado, tanto académico como profesio-
nal, resulta crucial establecer lazos con las comunidades científicas nacio-
nales en el exterior. Un ejemplo latinoamericano de institucionalización for-
mal de este tipo de lazos es la Red Caldas de Colombia, que ha procurado
transformar en “embajadores de la ciencia colombiana” a los especialistas
radicados en el extranjero.
Por último, actores de conexión por definición, a ganar para la innovación,
son los comunicadores sociales, cuyo papel en la valoración social de la in-
novación es difícilmente exagerable.
1.3.4. La orientación de la innovación
Las direcciones en que es posible innovar son innumerables: en todos los

órdenes de la vida social y económica se acumulan viejas y nuevas dificulta-
des que podrían resolverse o mejorarse vía innovaciones. Como bien sabe-
mos, los caminos innovativos efectivamente recorridos son pocos con rela-
ción al volumen de problemas existentes. Cabe preguntarse entonces cómo
opera el proceso de selección de dichos caminos, es decir, cómo se orienta
la innovación.
Una discusión presente durante mucho tiempo tanto en la literatura econó-
mica como en el ámbito de la definición de políticas planteaba esta cuestión
en términos dicotómicos: la innovación, según unos, está orientada desde la
demanda, mientras que, según otros, está empujada por la tecnología. Ambos
puntos de vista son atendibles. Sin necesidades -genuinas o inducidas- no hay
innovación y su existencia llega a ser reconocida primero y luego “agendada”
por los esfuerzos innovativos si llega a expresarse como demanda. Por otra
63
parte, muchas necesidades no llegan a formularse como tales porque, explíci-

ta o implícitamente, son reputadas como inalcanzables: sólo cuando la oportu-
nidad científica y/o tecnológica para resolverlas aparece es que la necesidad -
o la oportunidad de generar una nueva necesidad- se reconoce y el esfuerzo
innovativo se emprende. No es posible llegar a conclusiones definitivas en tor-
no de esta discusión, en especial porque hay innovaciones que ejemplifican la
hipótesis de la orientación por la demanda, otras que lo hacen respecto al em-
puje desde la tecnología y muchas más para las cuales es completamente ar-
tificioso intentar establecer una frontera entre una y otra explicación. La minia-
turización de la electrónica es el resultado de innovaciones claramente
orientadas por la demanda: la búsqueda de dispositivos de igual o mayor po-
tencia y menor tamaño diseñó un camino innovativo de largo aliento, que por
cierto no llegó a su fin. Los equipos médicos que utilizan láser, en cambio, son
resultado del aprovechamiento de una oportunidad abierta por la investigación
científica y tecnológica a la cual ni dieron origen ni orientaron.
Vale la pena hacer aquí un alto y preguntarse acerca de la unicidad de las
innovaciones, es decir, acerca de si, frente a cada problema o dificultad, hay
una sola forma de encarar la solución o mejora. La respuesta es por lo ge-
neral netamente negativa, en ocasiones porque se han concretado innova-
ciones competitivas que apuntan a solucionar de formas diferentes proble-
mas similares y en otras porque el hecho de que haya innovaciones
“dominantes” no necesariamente implica la inexistencia de alternativas váli-
das. La cuestión de cómo se orienta la innovación lleva así a plantear de
una nueva forma la dicotomía demanda/tecnología: ¿las opciones que se to-
man al solucionar problemas reflejan preferencias de la demanda o rigide-
ces de la tecnología? La tentación es grande, en este caso, por inclinarse
ante la primera manera de ver las cosas, y ello por diversos motivos. Uno es
que estamos viviendo en un tiempo en que la rigidez de muy diversas tecno-
logías está cediendo paso a una verdadera explosión de los grados de liber-
tad de lo que a partir de ellas puede diseñarse. Electrónica, informática, bio-
tecnologías, nuevos materiales, nuevas formas de energía: toda la matriz de
las así llamadas nuevas tecnologías apunta justamente a eso, a que los lí-
mites de lo artificialmente construido sean superados permanentemente.
Por otra parte, sabemos que a pesar de los procesos de homogeneización
en el acceso a un conjunto de tecnologías, los “estilos innovativos” no han
desaparecido: en algunas sociedades se enfatiza la seguridad, en otras el
diseño, en otras el tamaño pequeño y el ahorro energético, en otras el con-
fort o la situación de los discapacitados. Recapitulemos: dentro de los lími-
tes actuales impuestos por la tecnología hay “alternativas innovativas” en
cuya orientación es razonable atribuir especial importancia a la expresión de
demandas. No sólo eso, sino que esa expresión, que se nutre de la tecnolo-
gía hoy existente, orienta también en parte la dirección de la investigación,
es decir, de la tecnología que vendrá. Importa entonces mirar con cierto de-
tenimiento la cuestión de la demanda de innovaciones.
Podemos, en principio, establecer cuatro formas de demandas:
i) explícitas y apoyadas con dinero y/o poder;

ii) explícitas pero escasamente solventes y con débiles estructuras de apo-
yo;
iii) difusas, apuntando a la solución de problemas ampliamente percibidos;
iv) difusas, reflejando tendencias profundas de la sociedad.
64
Un ejemplo típico de la primera forma es la demanda militar; otro es, en ciertos

países, la búsqueda de terapias para el cáncer o de vacunas contra el SIDA.
La segunda forma de demanda incluye los múltiples problemas cuya so-
lución permitiría mejorar el nivel de satisfacción de necesidades básicas de
amplios contingentes de población: podría denominarse, así, la demanda in-
novativa de las políticas sociales. Es dable calificarla de explícita, puesto
que su satisfacción suele presentarse como un objetivo nacional, en ocasio-
nes consagrado en las respectivas constituciones de los países. Por ejem-
plo, el derecho a una vivienda digna es una demanda explícita de innovación
-nuevos materiales mucho más baratos que aseguren el cumplimiento de
objetivos básicos de aislamiento térmico y nuevas formas constructivas que
permitan la autoconstrucción-. Es una demanda que en los últimos tiem-
pos, con el desmantelamiento del Estado de bienestar, ha tenido escasa ca-
pacidad para competir por recursos que faciliten su concreción. Esto ocurre
frecuentemente en los países subdesarrollados.
La tercera es la forma más extendida de la demanda por innovaciones:
se quiere que disminuya la agresión ambiental, se desean formas seguras,
baratas y cómodas de control de la natalidad, se apreciaría viajar más rápi-
do sin aumento de costos. Algunas de estas demandas son percibidas por
los empresarios innovadores, que estiman que el volumen de potenciales
consumidores que tendría una solución justifica realizar la inversión necesa-
ria para encontrarla. Otras pueden ser tomadas por el Estado en representa-
ción de sus ciudadanos, por ejemplo, cuando éste define que se prohibirá a
los vehículos emitir más de una cierta cantidad de gases contaminantes, lo
que desencadena una cadena de búsqueda de soluciones, desde la fabrica-
ción de gasolina hasta el rediseño de partes de automóviles.
En cuanto a la cuarta forma, un ejemplo de ella es la extrema vocación
por el confort que existe en algunas sociedades: no se expresa a través de
una demanda concreta por lavavajillas o por compactadoras familiares de
basura, sino a través de una alta apreciación social por todo tipo de máqui-
nas que ahorren trabajo manual. En ocasiones, es posible detectar tenden-
cias que de forma aún más difusa moldearon, “por debajo”, las direcciones
innovativas. Una muestra de ello es la caracterización que Max Weber pro-
pone para la “dominación burocrática”, que entiende es la mejor adaptada
al desarrollo del capitalismo. Weber indica que ésta más se refina “cuando
más se ‘deshumaniza’, cuando más completamente alcanza las peculiari-
dades específicas que le son contadas como virtudes: la eliminación del
amor, del odio y de todos los elementos sensibles puramente personales,
de todos los elementos irracionales que se sustraen al cálculo” (WEBER,
1977, p. 732). Este texto, escrito a comienzos de la década de 1920, se-
ñala la percepción de una necesidad creciente de calculabilidad automati-
zada que veinte años después, al calor de las fuertes y explícitas deman-
das de los esfuerzos de guerra, se concretaría en las primeras
computadoras electrónicas.
Vale aquí hacer una advertencia: la atención dedicada a la demanda de
innovaciones no implica recaer, implícitamente, en la hipótesis que visualiza
los resultados de investigación científica y tecnológica como dados externa-
mente. Es tanto la demanda social la que orienta la búsqueda de soluciones
como la oferta de soluciones, generada en los ámbitos de la investigación y
de la producción, la que abre perspectivas totalmente nuevas de aplicación
y de consumo.
65
Volviendo al análisis de la demanda de innovaciones recién presentado,

parece claro que no es posible señalar, en general, actores bien delimitados
que encarnen sus diferentes modalidades. En algunos casos los hay, típica-
mente cuando la demanda es explícita y está respaldada; en otros encontra-
mos “interpretadores” -los empresarios- de una demanda difundida; en otros,
aun, puede aparecer un actor que asume la responsabilidad por la demanda
-explícita pero no solvente o difundida- generalmente desde el espacio públi-
co. Aunque presentadas por separado a efectos del análisis, estas formas o
modalidades de demanda no están fijadas ni separadas rígidamente. En de-
terminadas circunstancias, ciertas demandas difundidas pueden volverse ex-
plícitas: eso ocurre, por ejemplo, cuando diversos colectivos de ciudadanos
se organizan para buscar solución a determinados problemas. En ocasiones,
estos movimientos inducen innovaciones por la negativa: si la oposición a la
generalización y “naturalización” del consumo de alimentos genéticamente
modificados prospera, la demanda por mayor cantidad, diversidad y condicio-
nes de conservación alimentaria deberá encontrar otros caminos de satisfac-
ción; igual comentario vale para las necesidades energéticas y el veto social
que en algunas partes se ha impuesto a la solución nuclear.
Estamos así en condiciones de afirmar, sin que parezca una

petición de principios, que la innovación, además de ser un
poderoso vehículo de desestabilización social es, en sí misma,
un proceso social. Las posibilidades tecno-económicas son un
marco -o un chaleco- obligado de la innovación, puesto que
no es posible concretar lo que no es realizable, pero también
es cierto que qué es o no realizable no está fijado de forma
absoluta, sino que depende de variables en permanente trans-
formación. Esa transformación -en los saberes, en las capaci-
dades, en los problemas a los que se les busca solución- tiene
un motor fundamental en la dinámica social e incide, de for-
ma no menos fundamental, en ésta. Dicho de otro modo, pa-
ra la innovación, nada de lo social es ajeno.
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67
2
Algunas aproximaciones clave a la
cuestión de la innovación
Objetivos
• Presentar ciertas caracterizaciones de los fenómenos innovativos de im-
portancia para su análisis.
• Subrayar la perspectiva de actores de los procesos de innovación.
• Mostrar, desde nuevos ángulos, a la innovación como proceso social
complejo.
2.1. Las relaciones usuario-productor o la innovación

entendida como fenómeno interactivo
Como ya se ha señalado, existe una controversia importante en el análisis
de la innovación, en términos de subrayar como inductor de la misma la
demanda (innovación “desde el mercado”) o la oferta (innovación “desde
la tecnología”). Ambas expresiones son sumamente amplias y cabe indi-
car en el interior de ellas subtipologías que resultan especialmente útiles
para aproximarse a la innovación como fenómeno real. Dentro del espacio
de la innovación inducida desde la demanda una de estas subtipologías
es la innovación inducida “desde el uso”. Hay una diferencia apreciable
entre la inducción desde la demanda y la inducción desde el uso. La pri-
mera implica -en teoría- un desarrollo tal de la madurez tecnológica de una
sociedad, que el flujo de necesidades técnicas pueda llegar a expresarse
como una fuerza de mercado que a su vez genere, respondiendo a ella, un
flujo adecuado de innovaciones. Sin embargo, desde hace por lo menos
treinta años las más dispares vertientes del pensamiento económico reco-
nocen las serias imperfecciones del “mercado tecnológico” y recomien-
dan, entre muchas otras cosas, ciertas formas de intervención pública pa-
ra contrarrestar dichas imperfecciones. Es claro, en todo caso, que ningún
país de América Latina constituye un ejemplo apropiado de funcionamien-
to de la demanda masiva por soluciones tecnológicas, capaz de enviar se-
ñales que dinamicen la oferta innovativa. Debe entenderse aquí lo masivo
más en términos de calidad que de cantidad: “El muy sustancial gasto ca-
nalizado hacia la demanda de medios privados de transporte no ha resul-
tado en la innovación radical de productos en la industria automotriz. Con-
trariamente, usuarios muy competentes y demandantes han provocado
innovaciones radicales en áreas donde el volumen de gasto ha sido mi-
núsculo” (LUNDVALL, B. A., 1988, p. 357). Ahora bien, los usuarios “que
provocan innovaciones” no son, en general, los realizadores de la innova-
ción: son un tipo especial de usuario que presenta la característica de ha-
69
ber podido manifestar su demanda y hacer escuchar su punto de vista res-

pecto de eventuales formas de atenderla. La cuestión central aquí es la
interacción: ya no se trata de productores y/o usuarios de innovaciones
cuyas vinculaciones recíprocas son subproductos no especialmente bus-
cados de la dinámica normal de los mercados, sino de subconjuntos de
productores y de usuarios innovativos que establecen lazos deliberados
de retroalimentación. El cambio de enfoque puede considerarse en térmi-
nos de una transformación cualitativa de la información a la que tienen ac-
ceso los diversos agentes económicos. Dicho por uno de los pioneros en
el desarrollo del concepto “interacción usuario-productor”: “Mientras que
la microeconomía tradicional tiende a poner el foco en las decisiones, to-
madas sobre la base de una determinada cantidad de información, noso-
tros pondremos el énfasis en los procesos de aprendizaje, que cambian
permanentemente la cantidad y el tipo de información disponible para los
actores” (LUNDVALL, 1988, p. 349). De aquí surgirá el concepto learning by
interacting, uno de los últimos de la larga serie que empezara hace ya
treinta años con el bien conocido learning by doing.
En las industrias intensivas en conocimiento están lejos de ser excep-
cionales las relaciones usuario-producción fuertes. Por esto se entiende
situaciones donde la definición de problemas, la búsqueda de soluciones
innovativas, la prueba de la puesta en práctica de las mismas y eventual-
mente el entrenamiento del personal que deberá interactuar con ellas es
resultado de un diálogo fluido entre productor y usuario. En América Lati-
na, una de las razones para innovar en sectores como los de la electróni-
ca profesional, por ejemplo, radica en la falta de oferta adecuada de so-
luciones en el nivel mundial: la búsqueda de las mismas a nivel local
suele dar lugar a intensas interacciones usuario-productor, entendidas en
el sentido antes dicho. Es interesante observar, en este sentido, que el
usuario “tipo” que actúa en estas interacciones es tanto público como
privado, y, en este último caso, nacional e incluso transnacional. Por otra
parte, el usuario capaz de establecer una interacción fuerte con producto-
res, al menos en el caso de la electrónica profesional, es típicamente
grande: las pequeñas empresas, a menos de ser altamente especializa-
das, se relacionan con la electrónica preferentemente en el nivel de pro-
ductos estándar.
La literatura sobre innovación y estrategias tecnológicas en el nivel de fir-
ma subraya que las pequeñas empresas proveedoras de bienes y servicios
tecnológicamente complejos, cuyo negocio más que algún producto determi-
nado es la innovación propiamente dicha y su especialización lo “hecho a
medida”, se orientan a la búsqueda de nichos de mercado y promueven in-
teracciones fuertes con sus usuarios, tanto como estrategia de ventas co-
mo a la búsqueda de fuentes de inspiración innovativa. No es tan común en-
contrar análisis de cómo esa interacción se va construyendo, con qué
dificultades se enfrenta y qué ventajas puntuales le proporciona a usuarios
y a productores. En el Uruguay, en el marco de una investigación sobre la in-
dustria electrónica profesional, se indagó profundamente sobre las relacio-
nes usuario-productor (SNOECK, M., SUTZ, J., VIGORITO, A., 1992). El siguiente
cuadro es una síntesis de las dificultades y ventajas de la interacción mani-
festadas por duplas usuario-poductor formadas en torno de innovaciones
concretas.
70
Dificultades y estímulos en la relación usuario-productor
Dificultades Estímulos
Usuario Indefinición de los *Adecuación del producto

interlocutores válidos a especificaciones funcionales
*Posibilidad de crecimiento modular
*Falta de comunicación *Facilidad para realizar
y comprensión recíprocas modificaciones y actualizar diseños
Productor *Incertidumbre; falta de confianza *Desafío intelectual
*Mejor realización técnica
Este cuadro indica que usuarios y productores enfrentan en su interacción el

mismo tipo de dificultades: indefinición de los interlocutores válidos, falta de
comunicación y comprensión recíprocas e incertidumbre y falta de confianza
mutua. Por otra parte, los estímulos para incentivar las relaciones con pro-
ductores representan para los usuarios la expectativa de lograr productos
definidos de acuerdo con sus reales necesidades, permitiendo un crecimien-
to modular y de fácil modificación y actualización. Para los productores, a su
vez, la relación con el usuario facilita la identificación de desafíos tecnológi-
cos interesantes y resulta una buena garantía de que el producto realizado
será realmente satisfactorio para el contratante. Estos elementos se pusie-
ron de manifiesto en un taller sobre la relación usuario-productor en la in-
dustria de electrónica profesional uruguaya, donde tuvieron oportunidad de
expresarse usuarios y productores que habían interactuado en la búsqueda
de soluciones.
Entre las dificultades para la interacción, el tema de la confianza se ma-
nifestó como especialmente crítico en el caso en que el usuario era una em-
presa estatal, concretamente la empresa de telecomunicaciones. Dicho por
“el usuario”:
❘❚❚ “Del lado del productor existía la convicción de poder desarrollar el produc-
to, pero de nuestro lado hubo conflicto de opiniones, hasta que se tomó la de-
cisión de encarar el proyecto con tecnología nacional, a pesar de que expertos
internacionales pretendieron que la tecnología de este tipo de paquete no po-
día desarrollarse en el nivel local. Pese a existir cierta confianza en la realiza-
ción de la red de datos por la experiencia previa, el margen de riesgo del lado
del usuario se mantiene para cada fase adicional del proyecto, para cada nueva
facilidad que ofrece el sistema”. ❚❚❘
Si bien la red de datos a que se refiere este comentario era heredera de una
relación usuario-productor de más de diez años, la poca credibilidad genéri-
ca de un país como el Uruguay para desarrollar e implementar sistemas tec-
nológicos de punta hizo recurrente la sensación de inseguridad. Del lado del
productor, por otra parte, se siente con fuerza esta desconfianza, que gene-
ra no poca inseguridad. En primer lugar, porque la decisión de contratar el
proyecto puede llegar a demorarse por años, con toda la incertidumbre que
esto conlleva:
71
❘❚❚ “La primera oferta que hizo el consorcio productor para construir una red de
datos nacional fue en 1981. En 1984, una consultora internacional diseñó una
red que finalmente la empresa de telecomunicaciones decidió no construir. En
1987, el proyecto fue aceptado. En consecuencia, la relación usuario-productor
en este caso tuvo alternativas diversas, con mucha lentitud por parte del usua-
rio para tomar la decisión”. ❚❚❘
Otro ejemplo de la falta de confianza del usuario público respecto del pro-
veedor tecnológico nacional tiene que ver con las condiciones de contrata-
ción que rigen para la empresa nacional, que suelen ser más exigentes que
aquellas vigentes para empresas internacionales:
❘❚❚ “Las bases para establecer las compras son inadecuadas e inaceptables.
En las licitaciones públicas internacionales se exigen precios ‘llave en mano
FOB’: como las empresas nacionales tienen que tener en cuenta los impuestos
nacionales (IVA, aranceles, etc.) ello equivale a eliminarlas de la competencia.
Por otra parte, muchas veces la licitación define un producto sobre la base de
especificaciones explícitas de un producto extranjero [...] Hay una diferencia en
el tratamiento al proveedor local y al extranjero. Este último tiene un contrato
donde por cada cláusula existe una contracláusula que le permite anular la
multa por incumplimiento de plazos, mientras que en el caso del proveedor lo-
cal la exigencia del usuario respecto de los plazos es implacable”. ❚❚❘
En el nivel privado, en cambio, la construcción de confianza parecería ser

más fluida. Tanto en casos que involucraron como usuarios a una importan-
te empresa química, a las Cooperativas Agrarias Federadas (CAF) o a una
multinacional del ramo de materiales de construcción, las decisiones fueron
tomadas rápidamente y sin mayor hesitación. En los dos primeros casos, la
relación usuario-productor preexistía al proyecto concreto que se estaba
analizando en el Taller, sea en el caso de la empresa química -donde se ha-
bía producido la compra de diversos productos de complejidad tecnológica
creciente- sea en el de la CAF, donde el productor había realizado varios tra-
bajos anteriores con cooperativas. El caso de la multinacional es particular-
mente ilustrativo en materia de celeridad: “Se armó la inversión en 45 días
y en seis meses el producto estaba funcionando y pagado”.
La dificultad para el productor asociada con la indefinición de los interlo-
cutores válidos se da de preferencia, nuevamente, en el ámbito de la empre-
sa pública: “En el nivel de gerencia técnica tuvimos óptimas relaciones; en
el nivel de gerencia administrativa las dificultades fueron terribles. Para el
proveedor es como tratar de mover a un elefante”. En la industria privada,
en cambio, los interlocutores están más claros, aunque ello no significa que
el diálogo sea necesariamente fácil.
El tema de la falta de lenguaje común, de falta de conocimiento técnico
por parte del usuario y de falta de conocimiento acerca de la lógica del sis-
tema productivo sobre el que debe operar el proveedor, resulta una causa
mayor de dificultades, que, sin embargo, llegan finalmente a superarse. En
el caso de empresas públicas vinculadas con el tema electrónico, típicamen-
te en el caso de las telecomunicaciones, esta dificultad no existe: los inter-
72
locutores técnicos conocen perfectamente la lógica tecnológica y el diálogo

se establece fluidamente. En el sector privado, en general, es donde se pre-
sentan los mayores escollos:
❘❚❚ “El problema es meterse dentro de un sistema productivo y entender para

qué sirve lo que uno está haciendo. El usuario da por sentado que su sistema
productivo es conocido por el proveedor, y eso no es así. Hay también dificul-
tad, en general, para encontrar interlocutores que puedan resolver las cosas
técnicamente bien: de nuestro lado, por otra parte, es un desafío lograr delimi-
tar las especificaciones del equipo de modo de no generar falsas expectativas
respecto de lo que es capaz de realizar y luego determinar con claridad las nor-
mas técnicas de su funcionamiento [...] En resumen, la principal dificultad con-
siste en insertar el equipo en el sistema productivo del usuario”. ❚❚❘
El tema del diálogo y la comprensión mutua tiene que ver con el conocimien-
to y no con la burocracia: si bien este problema no se dio en la empresa pú-
blica de telecomunicaciones, donde el conocimiento técnico existía, reapare-
ció con fuerza en el caso del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca,
que actuaba como usuario en una relación usuario-productor dirigida al dise-
ño de un sistema de alerta temprana de plagas:
❘❚❚ “La relación ususario-productor ha sido muy cordial pero muy difícil, porque
el usuario no sabía bien lo que quería. El productor conocía lo que podía ofre-
cer, pero no tenía idea clara acerca de las necesidades del agro en materia de
protección de cultivos, ni qué densidad de estaciones de toma de datos debían
implementarse para que el muestreo fuera efectivo”. ❚❚❘
En general, cuando se trata de proyectos en el área de los sistemas de in-

formación, lograr que el usuario especifique su problema y necesidades de
forma tal que luego sea posible formalizarlos constituye una dificultad recu-
rrente. En el caso de las Cooperativas Agrarias Federadas éste fue también
el foco principal de desencuentro comunicativo, “aunque ayudó en este sen-
tido el que el cooperativista conocía muy bien su trabajo”.
Hay situaciones, en cambio, en que el lenguaje común y la comunicación
no presentan problemas. Las empresas grandes, técnicamente desarrolla-
das, que tienen familiaridad tecnológica con sus propios equipos y también
con la evolución de la frontera en su campo de trabajo suelen expresar con
claridad sus demandas específicas y entender la lógica de las soluciones
propuestas por el proveedor. En estos casos, encontramos apreciaciones
del estilo: “Se asemeja a la empresa ideal: se discutía al mismo tiempo en
el nivel gerencial y técnico, lo cual allanaba mucho las cosas”, o “[...] era un
usuario ideal, porque tenía muy claro lo que quería. Además el proyecto se
desarrolló en conjunto, con el usuario proporcionando la parte mecánica y
nosotros la electrónica”.
En términos de estímulo a la relación usuario-productor, la adecuación
del producto buscado a las necesidades de la empresa es uno de los más
fuertes desde el punto de vista del usuario:
73
❘❚❚ “El equipo importado no aporta soluciones fuera de la línea estándar. Así,
uno busca diez funciones, el equipo ofrece veinte y hay cinco funciones que uno
necesita y el equipo no tiene. A raíz de eso se consideró la posibilidad de en-
contrar un proveedor local al cual plantearle las características del proceso de
producción y los requerimientos de equipo que se buscaban. Se le dio una pri-
mera idea de por donde podía estar la solución electrónica, el proveedor desa-
rrolló soluciones alternativas y en diálogo con los ingenieros de la empresa se
llegó al diseño final”. ❚❚❘
La adecuación no sólo tiene que ver con el diseño, sino también con el ser-
vicio de posventa: “El producto funcionó de manera excepcional. La única
vez que falló hasta ahora, por rotura de un relé, el proveedor vino a la fábri-
ca y pudo resolver el problema en pocas horas”. Desde el punto de vista
del usuario, la capacidad de mantenimiento de un productor local referida a
productos sofisticados tecnológicamente le permite prescindir de un costo-
so grupo de personal de mantenimiento especializado o del recurso a técni-
cos venidos del extranjero.
En el caso del diseño de sistemas de información, “la relación usuario-
productor es particularmente importante porque se trata de un trabajo de
conjunto. Es necesario atender especialmente esta relación, pues de ese
modo puede lograrse que el usuario no le tenga miedo al cambio y use el
sistema intensivamente”. A pesar de que de una parte y otra hubo clara
comprensión de la importancia de la comunicación, el productor estima que
ésta no fue todo lo intensa que debería haber sido: “El proyecto se hubiera
podido desarrollar mucho más rápido si de entrada se hubiera puesto más
atención al problema de la comunicación de grupos humanos, teniendo en
cuenta que había que cambiar radicalmente las rutinas de esos grupos. Fal-
tó una componente de marketing y de comunicación aplicada que hubiera fa-
cilitado el desarrollo del proyecto”. Esta última apreciación da que pensar,
en el sentido de que parece tener validez más allá del caso particular que le
dio origen.
En ocasiones el usuario tiene tal conciencia de la complejidad del proyec-
to a abordar -y de su falta de conocimiento técnico específico- que opta por
contratar agentes idóneos de su confianza como intermediarios en la rela-
ción usuario-productor. Dicho por el “intermediario”: “Lo fundamental fue
asegurarle al usuario paso a paso que el sistema iba a funcionar”. El tema
de la adecuación también vuelve a hacerse presente aquí:
❘❚❚ “[...] un sistema de este tipo llave en mano, no hay nadie que lo ofrezca. Lo
que sí hay son ofertas de hardware y software importados que se pueden com-
prar para construir el sistema. El usuario hubiera elegido esta alternativa, pero
la oferta local de hardware, precio FOB, fue más baja que la importada. Y, no
menos importante, el hecho de que toda la programación se desarrollara en
planta permitía una muy buena interrelación con el sistema de computación
central de la firma”. ❚❚❘
Por último, desde el punto de vista del productor, un estímulo importante pa-
ra encarar el “costo” de establecer una relación-usuario productor estrecha
74
-incluso en situaciones en que las dificultades de comunicación son gran-

des, los motivos de incomprensión se multiplican y el tiempo dedicado a in-
teractuar se alarga- es el interés intelectual que tiene abordar proyectos pa-
ra los cuales dicha relación es imprescindible, lo que ocurre, por definición,
siempre que una iniciativa tecnológica se aparta de lo estándar.
La convicción de que esa relación es imprescindible para que el equipo o
sistema diseñado sirva realmente es la segunda razón por la cual los pro-
ductores la valoran muy positivamente y la opinión que a continuación trans-
cribimos resume este punto y puede tomarse como una conclusión general
del taller: “Todas las empresas electrónicas locales deben dedicar una par-
te sustancial de sus actividades a la interacción con la realidad operativa
del usuario, al trabajo de campo. La gran ventaja de la electrónica local so-
bre la importada es que es la única que puede concretar esta interacción,
que a su vez es la que permite que el producto satisfaga las necesidades
del usuario”.
Una de las características más significativas de las relaciones usuario-
productor es que induce la aparición de innovaciones “útiles”. Este adjetivo
puede parecer redundante: ¿es posible acaso imaginar innovaciones que no
sean útiles? Alcanza detenerse un instante a reflexionar al respecto para ver
que ello es así.
Es muy escasa en la literatura la atención que se le presta a la innova-
ción desde el punto de vista del usuario. Sí se ha estudiado empíricamente
el éxito o fracaso comercial de innovaciones, pero miradas en sí mismas, es
decir, si una innovación es comercialmente exitosa se la considera exitosa,
aunque analizada desde la perspectiva del usuario no haya dado lugar a so-
luciones realmente satisfactorias. El estudio de la utilidad de la innovación y
de las condicionantes que la hacen posible o que la dificultan abre toda una
nueva forma de encarar el tema innovativo que resulta de particular impor-
tancia para países de menor grado de desarrollo. Las razones para afirmar
esto son simples: en condiciones extremas de escasez de recursos es fun-
damental minimizar el “desperdicio tecnológico”, entendiendo por tal la in-
corporación de innovaciones de utilidad subóptima desde el punto de vista
de quien las utiliza; además, en un medio de cultura técnica escasamente
sofisticada, la resistencia al cambio puede verse alimentada por los fraca-
sos, totales o parciales, en materia de transformaciones productivas induci-
das por innovaciones que no cumplen con las expectativas de los usuarios.
En lo que sigue sintetizaremos brevemente las conclusiones sobre este
tema que presenta Begt-Ake Lundvall en su texto pionero, al cual nos hemos
referido ya varias veces: Product Innovation and User-Producer Interaction.
Importa señalar que dichas conclusiones surgen de un proyecto de investi-
gación acerca del impacto de la microelectrónica en la economía danesa y
que dos preguntas en particular guían la reflexión: “¿Podemos explicar las
desviaciones respecto del rango y dirección óptimas de las innovaciones por
propiedades específicas de la relaciones usuario-productor? ¿ Podemos de-
sarrollar un conjunto de políticas y recomendaciones basadas en dicho aná-
lisis?” (LUNDVALL, 1985, p. 31).
El proyecto incluyó cuatro estudios de caso de incorporación de innova-
ciones originadas en el complejo electrónico: dos en que el usuario era pri-
vado -en un caso con estructura cooperativa (sector lechero) y en el otro de
empresas particulares (sector vestimenta)- y dos en que el usuario era públi-
co -sistemas de tratamiento de aguas residuales y sistemas de tratamiento
75
de información para el conjunto de las municipalidades danesas-. Una cau-

sal fundamental de inadecuación de las innovaciones resultó ser, en todos
los casos, la asimetría en materia de conocimientos entre usuarios y pro-
ductores. Esto llevaba a no cuestionar, por ejemplo, ofertas en exceso auto-
matizadas y complejas, que respondían más a una convicción del productor
acerca de las ventajas genéricas de la automatización que a la realidad a la
que el usuario tenía que hacer frente. En cuanto a la forma en que los usua-
rios se relacionaban con los sistemas incorporados, vale la pena transcribir
lo ocurrido en el caso del sistema de información para las municipalidades,
pues seguramente a más de un lector le resultará familiar:
❘❚❚ “El 80% de los usuarios eran ‘pasivos’. No tenían una estrategia propia en
relación ni con el procesamiento de datos ni con la automatización de las labo-
res de oficina. Recurrían al proveedor para conseguir programas pero no hacían
esfuerzos para adaptar los programas a sus propias necesidades. Y frecuente-
mente se frustraban al usarlos debido a una caída del computador central y
también a limitaciones inherentes a los propios programas” (ibid., p. 42). ❚❚❘
Es importante destacar respecto a esto que aquí el productor es un Centro

de Datos del conjunto de las municipalidades, es decir, un productor que,
aunque externo, resulta próximo. El punto es que dicho centro cuenta con
más de mil especialistas, mientras que cada municipalidad a lo sumo cuen-
ta con uno o dos, lo cual, al replantear la asimetría de conocimientos, dificul-
ta el diálogo y facilita la imposición.
Ahora bien, la debilidad tecnológica de los usuarios respecto de los pro-
ductores es la norma, aunque haya notorias excepciones. Pero además, los
grados de asimetría técnica entre usuarios y productores pueden ser mucho
mayores de los que el proyecto al que Lundvall se refiere detectó: finalmen-
te su análisis se centra en el relacionamiento entre empresas de un mismo
país. ¿Cuánto mayor no será dicha asimetría si la relación se da entre usua-
rios de cualquier país latinoamericano respecto de productores de países
con un nivel mucho mayor de desarrollo? Y si dentro del relativamente ho-
mogéneo tejido tecno-productivo danés es claramente perceptible la inade-
cuación de las innovaciones debido justamente a esa asimetría ¿cuál no se-
rá la inadecuación en el caso de la región?
La cuestión es acuciante y particularmente compleja, pues forma parte
del corazón de los interrogantes vinculados con la forma de encarar el pro-
ceso de desarrollo en el nuevo marco impuesto por la omnipresencia de la
innovación, por cierto que tanto técnica como institucional. Más adelante
volveremos sobre este tema, pero para cerrar esta manera de mirar el pro-
ceso innovativo, vale la pena transcribir una reflexión que bien se aplica a la
realidad de América Latina:
❘❚❚ “Pudo comprobarse que la falta de competencia del lado del usuario estaba
reforzando la trayectoria insatisfactoria de las innovaciones. Esta tendencia
puede inspirar una política tecnológica más orientada hacia el fortalecimiento
de la competencia de los usuarios de lo que lo está la vigente actualmente.
Una extensión de una nueva orientación de ese tipo hacia ‘usuarios finales’,
76
trabajadores y consumidores puede llegar a tener implicaciones radicales”

(ibid., p. 44). ❚❚❘
2.2. Los diversos “actores-origen” de innovaciones

o la innovación entendida como fenómeno socialmente
distribuido
¿Quiénes son los que en una sociedad dada tienen capacidades de innova-
ción? La primera respuesta que viene a la mente es “los que producen pro-
ductos nuevos”. Ello es sin duda cierto, pero no resulta suficiente. Imagine-
mos a alguien que tiene una necesidad y es capaz de describir el tipo de
solución que está buscando, hacer aportes fundamentales a su diseño e in-
cluso desarrollarla en el nivel de prototipo, pero que no es capaz de produ-
cirla. Otro sí es capaz de desarrollar el proceso de producción necesario y
de introducir la solución, transformada en producto, en el mercado. ¿A quién
de los dos atribuimos mayor capacidad de innovación? Si miramos la cues-
tión desde lejos sin duda alguna al segundo, pues de la existencia del pri-
mero probablemente no nos hubiésemos enterado. Sin embargo, contando
con toda la información disponible, la opción deja de ser tan sencilla. Una in-
vestigación realizada en los Estados Unidos hace unos quince años estudió
en detalle una serie de productos innovadores preguntándose quién los ha-
bía desarrollado, y encontró que, para cierto tipo de productos, la mayoría
absoluta de las innovaciones provenía no del fabricante sino de los usua-
rios, siendo dos casos muy notorios el de los instrumentos científicos y el
de maquinaria para producir semiconductores y circuitos impresos (VON HIP-
PEL, 1988). Una situación similar se da habitualmente con la producción de
tecnología médica, en que las capacidades de innovación se concentran en
quienes usan y mantienen los equipos. En estos casos el que tiene la nece-
sidad -el usuario futuro de la innovación buscada- es el que propone o bus-
ca la solución y procura su concreción.
Lo que importa destacar aquí es que los innovadores y las ca-

pacidades de innovación no se concentran en algún estrato
particular de la actividad productiva: las innovaciones que
pueblan la sociedad pudieron haber sido originadas tanto por
quien las imaginó en tanto productor y vendedor como por
quien las imaginó en tanto usuario. Así, las capacidades para
innovar se encuentran en todas partes: en las empresas que
producen innovaciones, sin duda, pero también en las organi-
zaciones que demandan innovaciones y, luego de obtener su
concreción, las incorporan. Municipios, hospitales, asociacio-
nes civiles, instituciones de enseñanza, grupos de interés,
cooperativas: desde cualquier espacio social se puede, poten-
cialmente, participar en los procesos de innovación.
Aunque son muchas las dificultades para concretar esta potencialidad, una
de las más notorias son las asimetrías en materia de conocimientos que
existen en la sociedad. Por lo general, los usuarios no son innovadores sino
77
“tomadores de innovaciones”, en similar sentido que los productores que

participan en mercados dominados por sus compradores son tomadores de
precios: no tienen capacidad para influir en la variable que toman. La expan-
sión de la capacidad social de innovación está relacionada con el creciente
protagonismo de usuarios que puedan identificar necesidades, originar
ideas y evaluar soluciones, consolidando, a medida que las ejercen, sus ca-
pacidades de innovación.
El protagonismo de los usuarios en tanto innovadores sólo será posible,
en la mayoría de los casos, en diálogo con quienes pueden producir efecti-
vamente la innovación por detentar conocimientos necesarios para ello. Es-
tos diálogos no son fáciles, no sólo porque no es sencillo encontrar térmi-
nos comunes que permitan a cada parte expresar lo que propone y
necesita, sino porque los productores tienden a creer que su conocimiento
es más nutrido y significativo que el de su interlocutor. Estas dificultades en
el diálogo usuario-productor aparecen en los lugares más diversos, porque
lo que está en su base es el establecimiento de una jerarquía de hecho por
la cual el que posee la llave técnica para la construcción de una solución
tiende a imponer su punto de vista, con resultados a menudo insatisfacto-
rios.
El punto clave aquí es la calificación de la innovación. La afirmación que
hacemos es que la capacidad de contar con innovaciones satisfactorias, es
decir, que solucionan problemas de la mejor manera posible, depende cru-
cialmente de la capacidad que tenga una sociedad para estimular y fortale-
cer el papel de los usuarios en sus relaciones con los productores de inno-
vaciones.
La respuesta a la pregunta ¿quiénes son los que en una socie-

dad dada tienen capacidades de innovación? admite así la si-
guiente respuesta: todos aquellos que ante la necesidad de re-
solver problemas en el ámbito en el que se desempeñan son
capaces de establecer diálogos con quienes detentan conoci-
mientos complementarios a efectos de construir soluciones.
Está claro que no es éste el sentido habitual que se le da al
concepto “capacidad de innovación”, en particular cuando
nos referimos a empresas; sin embargo, varios estudios ten-
dientes a analizar las características comunes de innovaciones
exitosas en términos de mercado muestran que la estrecha re-
lación con sus clientes era uno de los elementos comunes a
las empresas que las lograron. La caracterización que propo-
nemos no es otra cosa que la extensión a toda la sociedad de
la idea de innovación como síntesis entre necesidad y oportu-
nidad técnica y, también, la expresión de dicha síntesis a tra-
vés de la interacción directa entre actores. El tema de la rele-
vancia del usuario como actor en los procesos innovativos es
de una importancia mayor, pues permite afinar ideas en torno
de varios aspectos vinculados con la construcción social del
cambio técnico y también repensar la orientación de eventua-
les medidas de política pública dirigidas a mejorar la situación
tecnológica del país.
78
La idea básica que hay detrás de la revalorización del usuario como innova-
dor es que la innovación es un proceso socialmente distribuido, y no, como
implícitamente se la concibe a partir de las recomendaciones que suelen ha-
cerse para fomentarla, un proceso concentrado cuyo actor fundamental es
el productor, sea de bienes o de servicios. En los países desarrollados la
idea de que la innovación es un proceso distribuido puede dar lugar, si es
realmente reconocida y tomada en cuenta, a cambios mayores en la orienta-
ción de las políticas tendientes a preservar o incrementar la posición com-
petitiva de industrias claves. En los Estados Unidos, por ejemplo, el declive
de los últimos años en la concepción de equipos destinados a la fabricación
de semiconductores es analizado de la siguiente forma:
❘❚❚ “Los hacedores de políticas norteamericanos están actualmente preocupa-

dos por que las firmas americanas que producen equipamiento para procesar
semiconductores están perdiendo su liderazgo. El asesoramiento convencional
diría que esas firmas deberían ser apoyadas de alguna manera en su capaci-
dad de innovar de modo que los usuarios de dicho equipamiento -los que fabri-
can semiconductores- no se queden también atrás. Pero la investigación mues-
tra que la mayor parte de las innovaciones en equipamiento es hecha por los
usuarios. Parecería por lo tanto que la causalidad ha sido revertida: las firmas
americanas de equipamiento se están quedando atrás porque la comunidad de
usuarios con la cual se relacionan se está quedando atrás. Si esto es así, la
orientación de la política debería cambiar: quizá los manufacturadores de equi-
po podrían ser apoyados mejor ayudando a los usuarios de equipamiento para
que vuelvan a innovar en ‘la punta’ “ (VON HIPPEL, 1988, pp. 9-10). ❚❚❘
En América Latina es difícil imaginar usuarios con liderazgo innovativo en un

sector industrial completo, tal como se describe en el ejemplo anterior. Sin
embargo, vale la pena retener la idea del usuario como líder y esto por tres
tipos de razones. En primer lugar, porque es posible encontrar ejemplos lo-
cales donde el impulso hacia la innovación viene del usuario. Uno de ellos
es el de la ingeniería biomédica: el médico especialista con intensivo recur-
so a equipamiento sofisticado -por ejemplo en radioterapia oncológica- que
encuentra insuficiencias importantes en el equipo estándar, tiene una fami-
liaridad con los principios básicos de su funcionamiento, lo que le permite
visualizar el camino tecnológico que lo llevaría a obtener la prestación que
imagina y que, incluso, es capaz de trasladar la innovación del estado de
idea al estado de prototipo, es un actor real. La posibilidad de que a partir
de allí una empresa de base tecnológica existente o creada ad hoc pudiera
ocuparse de la manufactura de dicho prototipo depende, naturalmente, de
una gran variedad de factores. Diversos elementos, entre otros la existencia
de mercado y la capacidad de producir a costos sensiblemente más bajos
que los internacionales señalan que esa posibilidad no tiene porqué ser pe-
queña. El usuario, en su papel de innovador, puede llevar así, aun en países
de la región, lejos de la “punta” tecnológica mundial, a la apertura de nue-
vas direcciones industriales.
La segunda razón para prestarle atención a la noción de “innovación co-
mo proceso distribuido” es eminentemente sociocultural. El sujeto de la in-
novación, siguiendo dicha idea, también se distribuye en la sociedad, lo cual
79
transforma objetivamente las condiciones de reproducción social de los pro-

cesos innovativos. Esto quiere decir que hay actividades donde para fomen-
tar la aparición de innovaciones no alcanza con garantizar la formación de
núcleos bien delimitados de especialistas, pues el origen innovativo no radi-
ca allí: hacer, en el límite, de cada ciudadano un potencial innovador pasa
así a tener sentido económico. Las implicaciones que tiene este enfoque
para repensar el sistema educativo son por demás obvias. Pero además, el
elemento sociocultural juega también en otra dirección. Aun en la hipótesis
de que muchos usuarios fueran realmente innovadores, el círculo debe com-
pletarse con manufacturadores capaces de dialogar con ellos, de reconocer
las nuevas oportunidades comerciales abiertas, etc.: la posibilidad de que
el conjunto actúe más o menos armónicamente depende entonces de algo
que podríamos llamar la cultura técnica de la sociedad. Fomentarla exige
mucho más que promover el libre juego de la oferta y la demanda, mucho
más que procurar que la formación de excelencia tenga recursos, así como
la investigación, mucho más, aun, que detectar a los innovadores noveles e
“incubarlos” para apoyar su sobrevida empresarial. Exige la formación del
entramado de interconexiones que potencie recíprocamente a todos los ac-
tores que entran en dicho juego.
Por último, una tercera razón para prestarle atención al planteo de la in-
novación como proceso distribuido en que el usuario juega el papel central
es que señala la debilidad innovativa, y, por tanto, de actualización tecnoló-
gica, de quien depende en un todo de los manufacturadores. El ejemplo que
da von Hipel parece tan significativo que merece que lo mencionemos in ex-
tenso. Parte de la idea del “usuario líder” como aquel “que enfrenta necesi-
dades que se harán generales en el mercado, pero meses o años antes de
que se hagan comunes” y que por lo tanto “están en posición de beneficiar-
se grandemente de la obtención de soluciones para dichas necesidades”
(VON HIPPEL, op. cit., p. 107). La idea del usuario líder surge como contrapo-
sición a la de usuario tradicional, conservador por naturaleza y para el cual
vale más bueno conocido que mejor por conocer. Es por eso que sólo el
usuario líder puede ser fuente de inspiración para manufacturadores en bus-
ca de innovaciones. Buscando probar la hipótesis de que los usuarios líde-
res son -en ciertos campos- los verdaderos motores de la innovación, el
equipo de investigación coordinado por von Hippel detectó 178 empresas lí-
deres norteamericanas en la utilización de sistemas CAD -Computer Aided
Design- y seleccionó a cinco de ellas para hacer una “tormenta de cere-
bros” cuyo resultado fuera la especificación, realista, tanto en términos tec-
nológicos como económicos, del sistema CAD que cumpliera al máximo con
todas sus necesidades como usuarios. Una vez acordado el “sistema
ideal”, su descripción les fue suministrada a los restantes 173 usuarios lí-
deres, con el pedido de poner en orden de preferencia, teniendo en cuenta
el precio, a dicho sistema, que estaban usando en ese momento, el mejor
sistema CAD que fuera posible conseguir en el mercado y un sistema diseña-
do por un usuario particular para fines específicos. El resultado no deja de
ser sorprendente: el 78.6% declara preferir el sistema concebido por el gru-
po de cinco usuarios mientras que el sistema con menos adhesión resulta
ser el mejor que se consigue en el mercado, con un 4.9% de “votantes”. Es-
ta altísima preferencia estaba asociada con un precio estándar -150.000
dólares- pero aunque bajaba, seguía siendo mayoritaria en la hipótesis de
que el sistema costara 200.000 dólares.
80
Si tomamos estos resultados como ejemplo de una medida de adecua-

ción de la oferta tecnológica a las necesidades de los usuarios, el resultado
no es demasiado alentador. Pero si pensamos que éste es un ejemplo toma-
do de una sociedad altamente tecnológica, donde el circuito oferta-demanda
de tecnología se cierra en buena medida en el interior de dicha sociedad,
¿qué puede esperarse en términos de dicha adecuación en sociedades co-
mo las latinoamericanas, “tomadoras netas” de tecnología, donde la capaci-
dad de los usuarios para ejercer algún tipo de liderazgo en aspectos técni-
cos es mínima?
Vemos así la importancia para América Latina de plantear co-

mo objetivo de políticas el estímulo a la capacidad innovativa
de los usuarios, ya que de ella depende en buena medida la
transformación en las condiciones sociales de producción y
reproducción de conocimientos y la posibilidad de difuminar
en toda la sociedad la capacidad de orientar conscientemente
la incorporación de cambio técnico. En todo caso, este enfo-
que es particularmente rico a la hora de imaginar espacios fér-
tiles de intervención pública.
2.3. Motores “internos” y “externos” de la innovación:

desequilibrios tecnológicos y convergencias tecnológicas
Los historiadores económicos nos han transmitido la potencia que tiene la
innovación entendida como “resolución de problemas”. En el caso de las
máquinas herramientas en el siglo XIX en los Estados Unidos, tema del que
se ocupa especialmente Nathan Rosenberg, el circuito expansivo de su di-
fusión es descrito así:
❘❚❚ “Por enfrentarse a problemas y procesos comunes a un número cada vez

mayor de industrias [la industria de máquinas herramientas] desempeñó du-
rante ese período el papel de centro de difusión de la nueva tecnología. El pa-
quete de habilidad o conocimiento se formó por adición, como resultado de
problemas que surgieron en industrias concretas. Una vez que el problema
particular se solucionaba y se añadía al paquete, la solución se hacía accesi-
ble, quizá con mínimas modificaciones y rediseño, para el empleo en indus-
trias relacionadas. Así, pues, como resultado de la convergencia tecnológica,
se generaron con rapidez economías internas de enorme importancia” (ROSEN-
BERG, 1979, p. 28). ❚❚❘
El término “convergencia tecnológica” se refiere al fenómeno

que ocurre cuando una innovación se transforma en “solucio-
nadora de problemas” en múltiples ámbitos, muy diversos. La
máquina de vapor viene enseguida a la mente, al igual que el
motor de combustión interna o la generación, almacenamien-
to y distribución de electricidad; más cerca de nuestros días,
81
nos encontramos con la gigantesca convergencia tecnológica

asociada con las tecnologías de la información y de la comu-
nicación.
La noción de innovación como resolución de problemas per-
mite también aproximarse a una de las expresiones de su di-
námica: los problemas cuya solución plantea nuevos proble-
mas cuya solución plantea.... y así sucesivamente. Es también
Rosenberg quien propone un término para esta espiral inno-
vativa: la llama “desequilibrio tecnológico”. Ejemplos abundan
de estos desequilibrios: si las máquinas para trabajar el metal
son más rápidas, las aleaciones metálicas deben ser más fuer-
tes; si lo son, el filo de las herramientas debe mantenerse por
más tiempo, lo que requiere de abrasivos más poderosos pa-
ra ser usados en el proceso de esmerilado; si eso se consigue,
entonces la precisión del maquinado aumenta fuertemente y,
como consecuencia, se pueden trabajar formas más comple-
jas. Mecanismos como éste condujeron a que los más impor-
tantes y directos beneficiarios de las innovaciones derivadas
de la solución de problemas en la producción de bicicletas
fueran los fabricantes de automóviles (ibid., p. 33).
Ambos procesos pueden visualizarse en el siguiente cuadro:
Convergencia tecnológica Desequilibrio tecnológico
La resolución de un problema en una par- La resolución de un problema muestra su

te del proceso productivo resulta visuali- potencialidad de aplicación a otros ámbi-
zada como útil fuera de su ámbito inicial; tos o la potencialidad de mejorar ciertos
se difunde así rápidamente, se autonomi- aspectos pero no es aplicable a menos
za su que se produzcan ciertos cambios; en
implementación y se acelera su ritmo in- ocasiones esos cambios tendrán que ver
terno de cambio al verse bombardeada con aspectos físicos -materiales mejora-
por demandas muy diversas, cada una de dos o instrumentos mejorados- pero en
las cuales presenta algunos elementos otras, lo que debe cambiar es el ámbito al
específicos; todo esto ayuda a acrecentar cual se
la capacidad de la solución inicialmente pretende aplicar la solución, pues de lo
encontrada para insertarse en cada vez contrario no se puede resolver el desequi-
más actividades, lo que amplía permanen- librio de entre lo teóricamente posible y lo
temente el proceso de convergencia realmente implementable
La extraordinaria fuente de dinamismo innovativo de las convergencias tec-

nológicas resulta de la combinación de estímulos más bien externos a lo
propiamente tecnológico, donde lo fundamental para que se manifieste es el
dinamismo de la producción en general y en particular su capacidad de reco-
nocer nuevos caminos de productividad, de escala, de alcance o de calidad.
En el caso de los desequilibrios tecnológicos, en cambio, el acicate es más
bien interno a la lógica propiamente tecnológica, que señala los límites de lo
actualmente posible a la vez que muestra lo que podría hacerse si esos lími-
tes fueran removidos; sin embargo, la remoción concreta de esos límites re-
82
mite casi siempre a decisiones de inversión, y ello vuelve a tener que ver
con el dinamismo de los sectores productivos. Ahora bien ¿cuáles son los
contextos potencialmente ricos en convergencias y en desequilibrios tecnológi-
cos efectivamente asumidos? Tratando de evitar tautologías, podría decirse
que son aquellos donde se manifiesta un número significativo de ramas pro-
ductivas con nivel al menos medio de modernidad y sofisticación tecnológi-
ca y que cuentan con sistemas adjuntos al del mundo productivo -de forma-
ción e investigación- con capacidad de interacciones múltiples con éste.
No era ésta por cierto la situación que presentaba Inglaterra a comienzos
de la Revolución Industrial o los Estados Unidos a mediados del siglo XIX, a pe-
sar de constituir dos momentos históricos de desencadenamientos sin prece-
dentes de procesos de “innovación y desarrollo” autosostenidos. La lógica de
los períodos internacionalmente pioneros de autosostenimiento innovativo pa-
recen incorporar con mucha fuerza elementos que si bien pueden seguir es-
tando presentes en momentos posteriores pierden relevancia relativa con el
tiempo, como por ejempo acceso a nuevas materias primas o a contingentes
multiplicados de ellas -como ocurrió con el algodón en el caso inglés- o incor- El consumo de algo-
dón en Gran Bretaña
poración de un territorio en expansión -como ocurrió en el caso norteamerica-
se multiplicó por doce entre
no-. Pero una vez que un conjunto de pautas, tanto tecnológicas como organi- 1770 y 1800 y el promedio de
zativas, se ha expandido, los elementos centrales que aseguran procesos importaciones más que se de-
interactivos de convergencias y desequilibrios, tanto para las “viejas” socieda- cuplicó en valor entre esas fe-
chas (LANDES, 1979, p. 101). El
des desarrolladas como para las que entran al juego, tienen sobre todo que algodón fue un fuerte “inductor”
ver con la diversificación productiva, los niveles internos de modernización y de la Revolución Industrial, en
complejidad alcanzados por las unidades de producción y con la capacidad so- parte por razones técnicas, en
parte por razones de consumo y
cial colectiva de innovación, que en el mundo de hoy exige, entre muchas otras
de mercados de exportación,
cosas, la madurez de los sistemas nacionales de ciencia y tecnología. pero en parte no menor también
En la medida en que la imbricación entre ciencia y tecnología se hace más por constituir una materia prima
fuerte, debe incluirse la capacidad de investigación en general, en su acepción altamente adecuada en acelera-
da expansión a precios constan-
puramente académica, entre los elementos que conforman las capacidades
tes, sobre todo a partir de las
de innovación. Vale la pena detenerse en esta última afirmación, ya que sue- plantaciones del sur de los Esta-
len encontrarse opiniones que relativizan la necesidad de tener buenas capa- dos Unidos.
cidades de investigación para tener buenas capacidades de innovación y de
resolución de problemas. Cuando quienes examinan estas cuestiones son
economistas que prestan atención seria a la interacción directa entre tecnolo-
gía y desempeño económico, dichas relativizaciones desaparecen:
❘❚❚ “En la mitad y finales del siglo XX, muchos académicos se han visto fuerte-
mente tentados por la hipótesis de que por debajo de las tecnologías que expe-
rimentaron los más rápidos avances -o se transformaron en piezas claves de
éstos- se encuentra un cuerpo de conocimiento científico relativamente bien ar-
ticulado. Esto no quiere decir que los ‘inventores’ sean científicos activos ni
que para ‘inventar’ se recurra al conocimiento producido por ciencia reciente.
Pero el hecho de que científicos e ingenieros con formación universitaria cons-
tituyan hoy por hoy el grupo dominante haciendo investigación aplicada y desa-
rrollo indica que, por decir lo menos, tener conocimientos científicos constituye
un importante factor de base” (NELSON y WINTER, 1982, p. 263). ❚❚❘
Ésta es una afirmación neta, hecha en el “Norte” y referida al “Norte”, que

provee un argumento de peso para entender a la investigación científica co-
83
mo parte central de los procesos de convergencia tecnológica y, también, co-

mo parte de la resolución de desequilibrios tecnológicos, la construcción de
capacidades de innovación. Una pregunta fundamental es si esa afirmación
conserva su validez en el “Sur”: ¿impulsar convergencias y resolver desequi-
librios en el “Sur” podría no necesitar de investigación científica propia?
2.4. Influencias culturales en los procesos de innovación

❘❚❚ “Por cultura (en sentido lato) se entiende la práctica mediante la cual las
personas moldean su convivencia y las representaciones sociales acerca de un
Nosotros. En su dimensión activa –las maneras prácticas de convivir- la cultura
descansa sobre dos procesos interrelacionados: el proceso de individualización
y la interacción entre individuos. Ambos momentos remiten a/son condiciona-
Un libro clave para to-
dos por las imágenes o ideas que se hacen las personas del orden social. La
do aquel interesado en
el problema de las influencias manera en que la persona se crea a ‘sí misma’ como individuo y el modo en
recíprocas entre sociedad e in- que ella establece vínculos sociales se encuentran entrelazados con las repre-
novación es el clásico Técnicas sentaciones existentes acerca de lo que significa ‘sociedad’. Es decir que es
y civilización, de Lewis Mum-
por intermedio de los imaginarios colectivos que las personas conciben su indi-
ford. Su primer capítulo, suges-
tivamente, se titula “Prepara- vidualidad y que la sociedad se reconoce a sí misma en tanto tal” (LECHNER,
ción cultural”. Vale la pena 2000). ❚❚❘
detenerse un poco en algunas
de las consideraciones que allí
se hacen.
❘❚❚ “Durante la Edad Media las relaciones espaciales tendían a ser organizadas
como símbolos y valores. El objeto más alto de la ciudad era la aguja de la to-
rre de la iglesia que apuntaba hacia el cielo y dominaba todos los edificios me-
nores, como la iglesia dominaba sus esperanzas y temores. El espacio se divi-
día arbitrariamente para representar las siete virtudes o los doce apóstoles o
los diez mandamientos o la trinidad. Sin una referencia simbólica constante a
las fábulas y mitos de la Cristiandad, el fundamento del espacio medieval hu-
biera llegado al colapso. [...] Otra característica más del espacio medieval debe
ser resaltada: el espacio y el tiempo forman dos sistemas relativamente inde-
pendientes. [...] El lazo de conexión entre los acontecimientos era el orden cós-
mico y religioso: el orden verdadero del espacio era el Cielo, así como el orden
verdadero del tiempo era la Eternidad. [...] Entre los siglos XIV y XVII se produjo
un cambio revolucionario en Europa occidental acerca del concepto de espacio.
El espacio como jerarquía de valores fue sustituido por el espacio como siste-
ma de magnitudes. [...] En el nuevo cuadro del mundo, la dimensión no signifi-
caba importancia humana o divina, sino distancia. [...] Otra consecuencia de
este orden espacial debe tenerse en cuenta: el situar una cosa espacial y tem-
poralmente llegó a ser esencial para su comprensión. En el espacio del renaci-
miento, ha de explicarse la existencia de los objetos: su paso por el tiempo y
por el espacio es una clave acerca de su aparición en cualquier momento parti-
cular y en un sitio particular. [...] Las categorías de tiempo y espacio, antes
prácticamente disociadas, habían quedado unidas: las abstracciones de tiem-
po medido y espacio medido minaban las antiguas concepciones de infinito y
eternidad, ya que la medición debe empezar con un arbitrario aquí y ahora inclu-
so si el espacio y el tiempo están vacíos. [...] La nueva actitud hacia el tiempo
y el espacio infectó el taller y la oficina, el ejército y la ciudad. El ritmo se hizo
más rápido; las magnitudes mayores. Mentalmente, la cultura moderna se lan-
zó al espacio y se entregó al movimiento. Lo que Max Weber llamó el ‘romanti-
84
cismo de los números’ surgió naturalmente de este interés. En la medición del

tiempo, en el comercio, en la lucha, los hombres contaron números y, finalmen-
te, al extenderse la costumbre, sólo los números contaron” (MUMFORD, 1971,
pp. 35-38). ❚❚❘
El tema de la medición, de la costumbre o hábito de medir, que hoy parece

tan natural como respirar pero que no lo fue históricamente, es especial-
mente importante cuando se refiere al tiempo. Los siguientes pasajes, to-
mados del apartado denominado “El monasterio y el reloj”, resultan particu-
larmente ilustrativos:
❘❚❚ “La aplicación de métodos cuantitativos de pensamiento al estudio de la na-

turaleza tuvo su primera manifestación en la medida regular del tiempo, y el
nuevo concepto mecánico del tiempo surgió en parte de la rutina del monaste-
rio. [...] El monasterio fue la sede de una vida regular y un instrumento para dar
las horas a intervalos o para recordar al campanero que era hora de tocar las
campanas es un producto casi inevitable de esta vida. […] Así pues, no esta-
mos exagerando los hechos cuando sugerimos que los monasterios –en un mo-
mento determinado hubo 40.000 hombres bajo la regla benedictina- ayudaron
a dar a la empresa humana el latido y el ritmo regulares colectivos de la máqui-
na; pues el reloj no es simplemente un medio para mantener la huella de las
horas, sino también para la sincronización de las acciones de los hombres. […]
El reloj, no la máquina de vapor, es la máquina-clave de la moderna edad indus-
trial. […] El reloj, además, es una máquina productora de energía cuyo ‘produc-
to’ es minutos y segundos: por su naturaleza esencial disocia el tiempo de los
acontecimientos humanos y ayuda a crear la creencia en un mundo indepen-
diente de secuencias matemáticamente mensurables: el mundo especial de la
ciencia” (ibid., pp. 29, 31, 32). ❚❚❘
Mumford se refiere a la larga preparación cultural que hizo posible la emer-

gencia de la “máquina” y, también, su extendida aceptación social. En oca-
siones, más que de aceptación habría que hablar de imposición social, pero
en cualquier caso los procesos de difusión involucrados fueron exitosos. Un
aporte fundamental de Mumford es sugerir la ubicuidad de la influencia cul-
tural sobre la innovación. La percepción sobre ciertas dimensiones allana el
camino a la intervención humana, antes negada sea por convicción de su
imposibilidad o de su herejía; ciertas prácticas socioculturales actúan como
llamadores para innovaciones que les permitan desarrollarse mejor y luego
expandirse fuera de sus ámbitos iniciales.
En muchos sentidos, el reloj es un antecedente fundamental de la com-
putadora moderna. Quizá el más significativo sea su carácter de primera
“máquina que no actúa como prótesis”, es decir, que no amplía la potencia
o el alcance de sentidos y musculatura humanas. El reloj inició, también, la
serie de las máquinas autónomas, “en el sentido de que, una vez puestas
en funcionamiento, siguen funcionando solas sobre la base de la internaliza-
ción de un modelo de algún aspecto del mundo real” (WEIZENBAUM, 1976, p.
24), de las cuales la computadora electrónica es claro exponente. Pero in-
cluso puede percibirse al reloj como un antecedente más directo: la prepara-
85
ción cultural que llevó a él y, sobre todo sus consecuencias culturales, refor-
zaron la intermediación de modelos entre los seres humanos y la experien-
cia directa de la naturaleza, intermediación llevada a su máxima expresión
con la informatización, cuya materia prima básica consiste, justamente, en
modelos.
Entre ese reloj de monasterio del siglo XIII y la computadora moderna de
la segunda mitad del siglo XX hay, naturalmente, una enorme distancia tec-
nológica. Es interesante observar en qué sentido esa distancia es también
cultural. El siguiente comentario da cuenta de ello:
❘❚❚ “Lord Kelvin fue, en mucho sentidos, el trabajador científico típico del siglo
XIX. Sus actividades incluían lo que hoy llamaríamos investigación fundamental
pero también problemas tecnológicos muy detallados así como de aplicación
de la ciencia a los negocios, siendo él mismo un brillante hombre de negocios.
Ese tipo de hombres tenía el hábito de pensar que a través de máquinas era
posible abordar de forma natural los problemas de la vida y, a la inversa, eran
capaces de concebir que una ecuación diferencial podía representar el movi-
miento de una máquina. Tampoco tenían ninguna dificultad para revertir el pro-
ceso de pensamiento haciendo máquinas que representaran y resolvieran la
ecuación. Para los contemporáneos de Newton, en cambio, una ecuación dife-
rencial era la representación del movimiento lunar o de un proyectil y, en ningún
caso, esa representación podía ser usada inversamente para resolver la ecua-
ción. Es por esta razón que no podían concebir a la máquina como un método
para abordar los problemas matemáticos de su tiempo” (LILLEY, 1942). ❚❚❘
Si Mumford tiene razón en considerar al reloj, más que a la

máquina de vapor, como la máquina paradigmática del capita-
lismo industrial, es atendible considerar a la computadora co-
mo la máquina central del capitalismo globalizado de las dos
últimas décadas, por razones en buena medida similares. Mu-
chos y diversos son los vínculos entre cultura e innovación
con relación a esta tecnología. La expansión y extensión de la
dominación burocrática tal como la planteara Weber constitu-
ye uno de esos vínculos; otro deriva de la artificialización y
maquinización de lo productivo y de lo cotidiano, de la re-
creación y de la comunicación, del conjunto de la vida social.
Lo primero es un llamador a apoyos racionales, en el sentido
de calculables, a las tomas de decisiones; lo segundo implica
la naturalización de la inclusión de máquinas y procedimien-
tos automáticos en los procesos, antes exclusivamente huma-
nos, de toma de decisiones.
La “preparación cultural” no es solamente una etapa histórica
previa a la aparición de una innovación, sino que la acompa-
ña en las sucesivas etapas en que ésta se va difundiendo y
transformando desde su forma original. En el caso de la com-
putación, un conjunto de fenómenos culturales asociados con
las máquinas impulsó tanto innovaciones en el nivel de los ar-
tefactos como, y quizá aún más importante, en el nivel de sus
usos. Uno de estos fenómenos culturales ha sido denominado
86
“fetichización” del computador, consistente básicamente en

“adjudicar al modelo computacional un poder independiente
que trasciende el modelo mental que le sirve esencialmente
de base. Dada la preeminencia de este fetichismo computa-
cional, nunca se reiterará suficientemente que la validez de
cualquier cálculo hecho con computadoras dependerá entera-
mente de la calidad de los datos y de los supuestos (modelos
mentales) con las que sean alimentadas. Los modelos de com-
putadora no pueden reemplazar la teoría” (FREEMAN, 1977,
pp. 85, 86). No es seguro que la notable expansión de la apli-
cación de modelos computacionales a órbitas como la educa-
ción y la salud –a través de sistemas expertos- haya tomado
suficientemente en cuenta este tipo de advertencias; bien po-
dría pensarse que dicha expansión es un resultado directo de
la “presión difusiva” del fetichismo computacional.
Hace ya treinta años se dio en el mundo una fuerte discusión
en torno del informe elaborado en el Instituto Tecnológico de
Massachusetts, “Los límites del crecimiento”, que básicamente
propiciaba crecimiento cero en el nivel mundial a efectos de
evitar una catástrofe inminente por agotamiento de recursos
naturales. Entre las razones que hicieron que este informe ga-
nara en trascendencia estuvo su carácter de “salida” de una
computadora alimentada con datos tomados de la realidad pa-
ra un amplio conjunto de parámetros. El hecho cultural es
que por ser salida de una computadora fuera especialmente
escuchada, más que si hubiera sido el resultado de un con-
senso entre “personas sabias”, como hubiera ocurrido en
otros tiempos. Las voces opuestas a este tipo de ejercicio no
dejaron de hacerse oír: “La naturaleza de sus supuestos no re-
mite solamente a problemas técnicos. Es esencial tener en
cuenta los sesgos políticos y los valores que están presentes,
implícita o explícitamente, en el estudio de los sistemas socia-
les. La aparentemente despojada neutralidad de los modelos
computacionales es tan persuasiva como ilusoria” (ibid., p.
85). Una larga preparación cultural fue necesaria para que ad-
vertencias como éstas se hicieran necesarias.
Una perspectiva diferente de plantear las influencias culturales sobre la in-

novación viene de cierta literatura sobre la competitividad, muy especial-
mente de los enfoques de Michael Porter.
Los análisis de Porter acerca de los factores que explican ciertos éxitos
competitivos muy notorios constituyen, de hecho, análisis sobre procesos
de innovación, dado el papel fundamental que explícitamente se le asigna a
ésta en la competitividad. La idea central es que ciertas características de
la conformación cultural nacional o local generan tipos especiales de de-
mandas, cuya atención conduce a innovaciones que son reconocidas como
valiosas fuera de dicho ámbito, generando de ese modo ventajas competiti-
vas. El hecho de que cierto atributo de un bien o de un servicio sea recono-
cido como altamente deseable no quiere decir que pudiera haber sido reco-
nocido o identificado en cualquier parte: su visibilidad inicial está asociada
87
con ciertos patrones culturales, altamente específicos. Por otra parte, el re-
conocimiento de que ciertos atributos de un bien o servicio son especial-
mente valiosos, lo que da paso a su ventaja competitiva, no implica necesa-
riamente la transformación de los patrones culturales del receptor. Es por
eso, entre otras cosas, que una serie de factores de competitividad deriva-
dos de tendencias innovativas ancladas en factores culturales tienden a per-
manecer en sus lugares de origen.
En el caso de la producción de máquinas de impresión alemanas, “las
condiciones de la demanda estimularon tanto el ritmo como la orientación
de la innovación en el sector” (PORTER, 1981, p. 254). El tamaño del merca-
do interno no fue en este caso factor especialmente relevante: sí lo fue una
demanda interna sumamente calificada. Es decir, los compradores de má-
quinas de impresión, los impresores, eran sumamente entendidos desde
mucho tiempo atrás. El punto es entender porqué se configuró una deman-
da tan exigente en ese sector, capaz de arrastrar, “desde el usuario”, la lógi-
ca innovativa de los productores. La cadena sigue, según Porter –o más bien
empieza-, por el consumidor final: “Los compradores alemanes de materia-
les impresos eran excepcionalmente sensibles a la calidad de la impresión.
Por ejemplo, un lector alemán no tendría reparos en llamar al periódico para
quejarse si su ejemplar estaba sucio o borroso, reclamación que sería bas-
tante impensable en la mayoría de los países. Las imprentas alemanas se
veían forzadas por los lectores alemanes a emplear máquinas de gran cali-
dad” (ibid., p. 255). La cuestión cultural no termina aquí, sin embargo. Per-
tenece también al ámbito de la cultura el tipo de formación que se le da a
los oficios. “La concienzuda formación que se exigía en Alemania marcaba
un notable contraste con la situación de los Estados Unidos, donde los im-
presores aprendían el oficio a base de práctica en los talleres. La meticulo-
sidad de los impresores alemanes hizo que éstos fueran muy receptivos a
las innovaciones y propensos al diálogo sobre cuestiones técnicas con los
fabricantes” (ibid.) Por cierto, recular hasta el actor que está al comienzo de
la cadena no equivale a explicar nada, entre otras cosas porque difícilmente
encontremos algún actor aislado de otros dando cuenta por sí sólo del co-
mienzo de una espiral innovativa. Quizá haya que remontarse hasta Gutem-
berg y sus circunstancias, bien complejas por cierto, para atisbar una res-
puesta a la pregunta ¿por qué en Alemania?, referida a la indiscutida
competitividad actual en materia de maquinaria de impresión. Pero lo que se
pretende mostrar es menos ambicioso y apunta simplemente a ejemplificar
cómo se plasma la influencia de factores culturales sobre la innovación.
Un segundo ejemplo, igualmente neto en materia de competitividad mun-
dial basada en capacidades de innovación donde la cultura juega papel cen-
tral es el de los azulejos cerámicos italianos, centrado en la localidad de
Sassuolo, en la Emilia-Romagna. Aquí el término cultura refiere a cuestiones
más globales que la sola exigencia de calidad por parte de diferentes usua-
rios en la cadena productiva, apuntando a cuestiones que hacen a tradicio-
nes y formas de convivencia. El “caso Sassuolo” es, también, paradigmático
en términos de mostrar la simbiosis entre producir bienes finales y producir
la maquinaria para producir bienes finales:
❘❚❚ “Los fabricantes italianos aprendieron a modificar el equipo importado para

utilizar las arcillas rojas que podían encontrarse en la zona y con gas natural
88
(en lugar de utilizar fuel-oil). Pronto se formó en Sassuolo un sector local de

equipamiento para la fabricación de azulejos […] A mediados del decenio de
1960, las empresas italianas fabricantes de azulejos ya no dependían de fabri-
cantes extranjeros de equipos de producción. En 1970 las empresas italianas
habían alcanzado una fama mundial en la fabricación de hornos y prensas y
empezaron a exportar. Mientras que las empresas de azulejos de la zona de
Sassuolo utilizaron en tiempos pasados maquinaria optimizada para arcillas
blancas con arcillas rojas, ahora los extranjeros utilizaban equipos italianos op-
timizados para arcillas rojas con sus arcillas blancas” (ibid., p. 286). ❚❚❘
La sinergia entre fabricantes de azulejos y fabricantes de maquinaria para

producirlos jugó un papel central en el dinamismo innovativo del sector; tam-
bién lo hizo el crecimiento explosivo de la demanda interna que convirtió a
Italia en el primer mercado mundial de azulejos cerámicos; el matrimonio en-
tre calidad de producción y el diseño, este último uno de los puntos fuertes e
internacionalmente reconocidos de Italia, le dio un impulso competitivo muy
fuerte; un conjunto de apoyos públicos y muy especialmente el involucramien-
to del sector de investigación a través de la activa participación de la Univer-
sidad de Bolonia, fue de mucha importancia. Sin embargo, además de todo
esto o, quizá, antes que todo esto, hay un factor sociocultural que hace a la
organización social de la pequeña localidad donde todo esto tuvo lugar:
❘❚❚ “Las complejas interacciones entre los determinantes que tienen lugar en
pleno corazón del más refinado mercado de azulejos de todo el mundo dieron a
las empresas de la zona de Sassuolo ventajas singulares respecto de sus com-
petidores extranjeros. Las empresas extranjeras han de competir no sólo con
una empresa aislada, ni siquiera con un grupo de empresas, sino con toda una
subcultura. La naturaleza orgánica de ese sistema es la ventaja más difícil de
imitar y por lo tanto la más sustentable de las que tienen las empresas de Sas-
suolo” (ibid., p. 302). ❚❚❘
Este último ejemplo se vincula con la “cultura cívica” y se emparienta con la

noción de capital social.
❘❚❚ “¿Cómo puede manifestarse a nivel ‘micro’ la ‘macro’ vinculación entre lo

cívico y la economía? ¿A través de qué mecanismos la comunidad cívica con-
tribuye con la prosperidad económica? Esta cuestión clave merece más desa-
rrollo [...] aunque algunas sugerencias han sido provistas por un cuerpo de in-
vestigación independiente llevado a cabo en años recientes por economistas
políticos italianos y norteamericanos. Arnaldo Bagnasco fue el primero en lla-
mar la atención acerca del hecho que, a al lado de las ‘dos Italias’, que inclu-
ye el triángulo industrial del norte y el Mezzogiorno atrasado, existe la ‘Tercera
Italia’, basada en una ‘economía difusa’, de pequeña escala aunque tecnológi-
camente avanzada y altamente productiva. Michael Piore y Charles Sabel ex-
tendieron este análisis apuntando a numerosos ejemplos de ‘especialización
flexible’ de tipo artesanal en el centro y norte de Italia -textiles y alta moda al-
rededor de Prato, productores de minifundiciones de acero en Brescia, la in-
89
dustria de bicicletas a motor de Bolonia, los productores cerámicos de Saus-

solo, entre otras-. Tomando prestado el término de uno de los fundadores de
la economía moderna, Alfred Marshall, los académicos han comenzado a de-
nominar estas áreas como ‘distritos industriales’. Una de las características
distintivas de estos distritos industriales, descentralizados pero altamente in-
tegrados, es la aparentemente contradictoria combinación de competencia y
cooperación. [...] Las redes de pequeñas firmas combinan una baja integra-
ción vertical con una alta integración horizontal a través de una extensiva sub-
contratación y ‘putting out’ a empresas de competidores temporariamente de-
socupados. Asociaciones industriales activas proveen apoyo administrativo e
incluso financiero, mientras los gobiernos locales juegan un papel activo pro-
veyendo las infraestructuras y servicios sociales necesarios, como formación
profesional, información sobre mercados de exportación y tendencias mundia-
les de la moda” (PUTNAM, 1993, p. 160). ❚❚❘
El corazón de la dinámica productiva de estos distritos es la habilitación de

un ambiente en que los mercados prosperan promoviendo comportamientos
cooperativos. “La mayor parte de los observadores concluye que el factor
clave de estos distritos industriales de pequeñas empresas es la confianza
mutua, la cooperación social y un sentido desarrollado de deber cívico [...]”
(ibid., p. 161).
Los temas de la confianza y de la cooperación, de los meca-

nismos socioculturales que promueven el sentido de deber cí-
vico y de ese modo erigen barreras al desarrollo del oportu-
nismo, han devenido centrales no sólo en el análisis del
desarrollo económico regional basado en la innovación, sino
también en el análisis de los procesos innovativos en sí mis-
mos. En los estudios de la relación usuario-productor, en los
análisis de las formas de transferencia de conocimientos entre
institutos públicos de investigación y empresas, en las pro-
puestas de políticas de fomento de la innovación, los temas
asociados con la “cultura de la confianza” ocupan creciente-
mente lugar de privilegio. Ésta es otra manera de visualizar la
relación entre cultura e innovación que no debe perderse de
vista, entre otras cosas porque deriva hacia cuestiones centra-
les asociadas a la reconceptualización de la democracia y la
equidad en una sociedad de innovación.
Hemos entrado muy incipientemente en el tema “influencias culturales so-

bre la innovación” desde dos ángulos distintos: el ángulo de la tecnología o
de los artefactos y el ángulo social-colectivo. Cabe preguntase ahora cómo
pensar estas cuestiones en América Latina. ¿Hay algún elemento de tipo
cultural en América Latina que se exprese en la forma en que en la región
se innova? Desde los trabajos pioneros de Jorge Katz sobre la industria me-
talmecánica se han producido en la región muchos estudios de caso sobre
innovación, tanto a nivel de sectores industriales como a nivel regional.
Esos estudios confirman la pertinencia de conceptualizaciones hechas en
90
otras partes, como por ejemplo la importancia de las innovaciones menores

en la evolución innovativa de la industria automotriz o el papel de la aglome-
ración geográfica de pequeñas firmas altamente integradas en el caso de la
industria de zapatos en el sur del Brasil. Ha sido enfatizado igualmente que
el “ambiente” latinoamericano se caracteriza por una alta inestabilidad en el
nivel de las políticas macroeconómicas, lo que dificulta el de por sí riesgoso
proceso de toma de decisiones atinentes a la innovación.
Hay un elemento en particular, que está bastante extendido en el conjun-
to regional y que cabe calificar de influencia de tipo cultural. Se trata de la
“capacidad de innovar en condiciones de escasez”. La escasez refiere a
múltiples aspectos: recursos financieros, personal calificado, información,
maquinaria e insumos de última generación, posibilidad de recurrir a una
aceitada red de proveedores de servicios diversos. Todas estas cosas resul-
tan escasas para un agente innovador concreto. Un innovador en materia de
sensores electrónicos, por ejemplo, enfrenta problemas con sus insumos,
dado que su demanda es demasiado pequeña como para que un proveedor
extranjero de circuitos de alta calidad se interese por la venta o, en caso de
hacerlo, cobre el precio que hubiera acordado en caso de venta masiva.
También tiene problemas con el “envase” dentro del cual tiene que colocar
el dispositivo, ya que se trata de pocas unidades, altamente específicas,
que no permiten amortizar razonablemente el costo de la matriz a partir de
la cual los envases deben ser fabricados. La cadena de problemas no se de-
tiene allí: los instrumentos con los que trabaja suelen ser relativamente an-
tiguos, pues no tiene capacidad financiera para adquirir los de última gene-
ración, a pesar de lo cual los dispositivos que produce deben pasar los
controles más exigentes en materia de exactitud y fiabilidad. A pesar de to-
do esto, logra innovar, en el sentido de diseñar y fabricar sensores con ca-
racterísticas novedosas que atienden necesidades insatisfechas de los
usuarios. El ejemplo es arbitrario -aunque real- y releva situaciones bien co-
nocidas en todos los órdenes productivos: cuando no hay disponible tal in-
sumo se combina de manera nueva insumos disponibles para lograr el mis-
mo efecto; cuando los insumos están disponibles pero la ecuación
financiera no cierra, se los sustituye de igual modo; máquinas diseñadas pa-
ra cierto uso son utilizadas para funciones que nadie antes había imagina-
do; con utensilios existentes se fabrican dispositivos híbridos que cumplen
la función del utensilio que hubiera debido comprarse pero que resulta inac-
cesible.
No es sencillo hacer una tipología de la escasez y de las for-

mas de su superación: por eso es preferible referirse genérica-
mente a este fenómeno de “ambiente” y a la capacidad para
enfrentarlo como “capacidad de innovar en condiciones de
escasez”. Es importante señalar que la expresión no está aso-
ciada al concepto “tecnologías apropiadas”, término que remi-
te a una vieja discusión sobre factores presentes en una socie-
dad dada -típicamente escasez de capital y abundancia de
mano de obra- y las direcciones tecnológicas más idóneas en
esas circunstancias. Más bien la expresión apunta a denomi-
nar prácticas concretas de innovación, eventualmente asocia-
das a tecnologías de punta, en que resultados similares a los
91
obtenidos en otras partes se consiguen por caminos alternati-

vos, híbridos, ad hoc, de difícil sistematización. Estas prácticas
concretas de innovación pueden considerarse una cualidad
cultural, que hace que la búsqueda de soluciones no se de-
tenga ante las múltiples dificultades propias de un ambiente
difícil, cuando no hostil.
Una hipótesis defendible, entonces, es que el enfrentamiento
cotidiano con la escasez ha hecho que en América Latina se
desarrolle una “musculatura innovativa” específica, que cons-
tituye un rasgo cultural de envergadura similar al de aquellos
señalados por Porter en sus análisis de casos sectoriales na-
cionales.
2.5. Los cambios de paradigma tecnoeconómico y el

“sentido común” tecnológico
Una de las preguntas centrales acerca del cambio técnico y la innovación
tiene que ver con las señales que, percibidas por empresarios, gerentes e
ingenieros, orientan la búsqueda de lo nuevo. Estas señales tienen orígenes
muy diversos, siendo algunos de tipo más bien cultural y otros de tipo más
bien tecnoeconómico, aunque la separación entre ambos orígenes es difícil
de precisar y en ningún caso es neta. Carlota Pérez, investigadora venezola-
na, propone una forma sistemática de analizar este problema, para lo cual
recurre, como punto de partida, a la idea de que junto a las innovaciones in-
crementales que ocurren permanentemente en el sistema productivo, ocu-
rren también, cada tanto tiempo, innovaciones radicales que pueden llegar a
provocar revoluciones tecnológicas.
❘❚❚ “Estas revoluciones son […] el núcleo generador de cambios masivos y fun-
damentales en el comportamiento de los agentes económicos. […] cada revo-
lución tecnológica se basa en una modificación radical y duradera de la dinámi-
ca de costos relativos del conjunto de todos los posibles insumos del proceso
productivo, estableciendo que algunos tenderán a la baja y otros al alza por lar-
gos períodos de tiempo. Esta previsibilidad se convierte entonces en platafor-
ma para la construcción de un ‘tipo ideal’ de organización productiva, definien-
do el contorno de las combinaciones más eficientes y de menor costo durante
un período dado y sirviendo, en consecuencia, como norma implícita, orientado-
ra de las decisiones de inversión y de innovación tecnológica, tanto incremental
como radical. En la práctica, entonces, la difusión de cada revolución tecnológi-
ca específica sería guiada por un ‘paradigma tecnoeconómico’ cada vez más
enraizado en la conciencia colectiva, hasta convertirse en el ‘sentido común’
de ingenieros, gerentes e inversionistas […]” (PÉREZ, 1986, pp. 48-49). ❚❚❘
Los ejemplos de revoluciones tecnológicas asociadas a “modificaciones ra-

dicales y duraderas en la dinámica de los costos relativos” son el del carbón
barato, siendo “su” innovación radical la máquina de vapor, el acero barato
y el ferrocarril, el petróleo barato y el motor de combustión interna, hasta lle-
gar a nuestros días con la microelectrónica barata y la constelación de inno-
92
vaciones radicales asociadas a las tecnologías de la información y la comu-

nicación. Antes incluso del carbón podría hablarse de la “revolución” del al-
godón barato y las innovaciones radicales introducidas en los telares.
Ahora bien, lo que en términos de Rosenberg se denomina

convergencia tecnológica es, precisamente, el proceso de di-
fusión de una revolución tecnológica: más y más actividades
productivas transformándose de forma de aprovechar o de
adecuarse al nuevo sistema de oportunidades.
Lo que Carlota Pérez sugiere es que para que ello ocurra, las oportunidades
no pueden ser sólo tecnológicas. Esto resulta bastante razonable y además
parece confirmado históricamente por los múltiples ejemplos de innovacio-
nes radicales que dieron lugar a revoluciones tecnológicas pero que en sus
etapas tempranas apenas si fueron reconocidas como tales:
❘❚❚ “He sugerido que el elemento organizador del mecanismo selectivo y estruc-
turador de cada paradigma sería un insumo –o conjunto de insumos- capaz de
ejercer una influencia determinante en el comportamiento de la estructura de
costos relativos. Este sería el vector de incorporación del nuevo paradigma al
sentido común de ingenieros y gerentes. Dicho insumo, que denominaremos
‘factor clave’, llega a jugar un papel orientador de esa naturaleza, cuando cum-
ple las siguientes condiciones:
a) Su costo relativo debe ser bajo de manera obvia y con tendencias decrecien-
tes claramente previsibles.
b) Su oferta, a pesar de una demanda creciente, debe aparecer como ilimitada.
c) Su potencial universalidad de usos, para propósitos productivos, debe ser
masiva y evidente.
d) Debe encontrarse en la raíz de un sistema de innovaciones técnicas y organi-
zativas, claramente reconocidas como capaces de cambiar el perfil y reducir los
costos del equipamiento, de la mano de obra y de los productos” (ibid., 49-50). ❚❚❘
Aun cumpliendo con todas estas condiciones, el “factor clave” debe ser re-
conocido como tal y para ello suele ser necesario que un conjunto de trans-
formaciones de tipo social y económico tengan lugar previamente o al mis-
mo tiempo. Un ejemplo típico es el de la formación especializada, que una
revolución tecnológica exige justamente para permitir la expansión de la on-
da innovativa. En el caso de la computación, la cuestión de la formación lle-
gó a ser, en determinado momento, uno de los cuellos de botella más seve-
ros de la industria: sin informáticos, profesión inexistente en la década de
1950 y comienzos de la de 1960, era imposible vender computadoras. La
idea de cambio de paradigma tecnoeconómico apunta así bastante más allá
de la innovación radical que está en su origen, como se destaca con particu-
lar énfasis en los textos de Pérez. Por otra parte, para que el paradigma sea
reconocido y la revolución se expanda es necesario que los anteriores mues-
tren claras señales de agotamiento, que justamente podría ser revertido gra-
cias al concurso de lo nuevo.
93
Lo cierto es que esta teorización presenta ribetes convincentes si se ob-

serva la última transición, del paradigma de la energía barata, sobre el cual
está basado el automóvil y los plásticos, al de la microelectrónica barata,
sobre el que están basadas las industrias de la información. El agotamiento
del modelo anterior no sólo se debió a razones tecnoproductivas; preocupa-
ciones sociales como las ambientalistas o el rechazo social de la opción nu-
clear dejaron poco margen de maniobra a un sistema altamente consumidor
de energía que no fue capaz de encontrar una alternativa energética barata,
limpia y socialmente aceptable. Dado que el crecimiento del consumo de to-
do tipo de bienes y servicios era un dato, se trataba de permitirlo de una for-
ma que incluyera centralmente la disminución del consumo energético. Otra
posibilidad hubiera sido no tomar al consumo histórico como un dato sino
como una variable, transformando sus pautas y composición, pero por cierto
la revolución no llegó tan lejos.
Parece claro que por su naturaleza, la emergencia de un nuevo paradig-
ma tecnoeconómico afecta a la economía en su conjunto. Sin embargo, es
igualmente claro que no todas las economías serán afectadas de igual for-
ma, más allá de lo expandida que esté su difusión. El nuevo paradigma, por
fijar ideas, el actual, de la microelectrónica, es aprovechado de forma muy
diferente por Holanda o por el Perú, no sólo porque no hay homogeneización
de la producción en ambos países sino porque las formas de producción y
de organización de la producción siguen siendo muy diferentes y esto aun-
que hoy, más que ayer, puedan encontrarse en Holanda y en el Perú un con-
junto común de dispositivos que están en la base de la expansión del para-
digma. Quedan planteados así algunos problemas derivados de la
teorización sobre la revolución tecnológica y los cambios de paradigma tec-
noeconómico: ¿cómo se expresan las diferencias que presentan según paí-
ses y según niveles de desarrollo?; ¿a qué se deben?; ¿es imaginable que
puedan ser eliminadas o sensiblemente disminuidas?; ¿cómo influye en las
posibles respuestas a las anteriores preguntas el tipo de revolución tecnoló-
gica de que se trate?; ¿será la de la microelectrónica la que abra una posi-
bilidad de “igualación” entre naciones que no estuvo planteada en las ante-
riores? En la medida en que el paradigma es lo que guía el sentido común
de los actores más agresivos de la innovación –técnicos, gerentes e inver-
sionistas- es fundamental entender cómo ese sentido común se expresa en
diferentes contextos. Permitir plantear con claridad estas preguntas es uno
de los méritos de este enfoque.
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95
3
La reflexión sobre la innovación vista
desde América Latina
Objetivos
• Discutir la necesidad de una “mirada” latinoamericana sobre la proble-
mática de la innovación.
• Presentar los principales elementos que conforman la especificidad de la
situación latinoamericana respecto de la innovación.
• Analizar la situación latinoamericana con respecto a las cambiantes con-
diciones de producción de conocimiento.
3.1. Introducción: algunas razones para mirar la

innovación “desde el Sur”
Los procesos de innovación presentan, siempre, rasgos idiosincráticos. La
historia económica da buena cuenta de ello. En un artículo fascinante, Nat-
han Rosenberg centra su atención en la maquinaria de tratamiento de la ma-
dera en los Estados Unidos a fines del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX,
mostrando las razones de un desarrollo industrial pujante y muy diferente al
que había tenido lugar en Europa, especialmente en Inglaterra:
❘❚❚ “La importancia de la madera en la economía norteamericana puede cali-

brarse de varias formas. Si las industrias manufactureras norteamericanas se
clasifican por el valor añadido por la manufactura en 1860, la industria made-
rera alcanza el segundo lugar en importancia detrás de todos los bienes de al-
godón. […] El Reino Unido, en los inicios del siglo XIX, estaba mucho más
avanzado en el camino hacia la industrialización que los Estados Unidos. Ha-
bía empezado a encontrarse con graves déficit de madera ya en los días de la
Inglaterra isabelina. Desde luego, teniendo en cuenta el potencial de materias
primas, la Revolución Industrial en el Reino Unido a fines del siglo XVIII puede
caracterizarse como una superación de restricciones sobre la actividad pro-
ductiva impuesta por una oferta de madera gravemente limitada. Los primeros
avances tecnológicos sensacionales en recursos energéticos y de combusti-
bles así como en la metalurgia, sustituyeron la gran confianza y seguridad en
la madera tanto en su calidad de combustible como de materia prima indus-
trial por el carbón y el hierro. […] En los Estados Unidos la situación era muy
diferente. […] Mucho de lo que fue único en la experiencia de industrialización
norteamericana era atribuible al hecho de que los Estados Unidos empezaron
su industrialización en una situación de recursos mucho más favorable en ge-
neral que la de Europa occidental. El proceso de innovación en los Estados
97
Unidos a comienzos del siglo XIX (y con anterioridad) fue reflejo directo de es-
ta circunstancia. […] De hecho, una clave de la gran industrialización nortea-
mericana primitiva –con certeza hasta por lo menos la mitad del siglo XIX- ne-
cesita entenderse teniendo en cuenta una tecnología específicamente
engranada a la explotación intensiva de recursos naturales que existían en
abundancia considerable en relación con el capital y el trabajo” (ROSENBERG,
1979, pp. 44, 45, 46). ❚❚❘
La cuestión central, desde la perspectiva de la innovación, es cómo esta situa-

ción incidió en las direcciones innovativas, en el “sentido común” de los fabri-
cantes de máquinas y utensilios. Según Rosenberg, trabajar madera y trabajar
metal tienen requisitos profundamente diferentes y si bien de Europa podía
traerse maquinaria para lo primero, no ocurría lo propio con lo segundo. Las ra-
zones por las cuales los expertos afirman que la maquinaria para trabajar la
madera “requiere un grado más alto de ingenio y habilidad en su construcción
que las máquinas para cortar y limar metal” (ibid., p. 46) se debe a dos razo-
nes. La primera tiene que ver con la velocidad a la que tienen que operar, que
representa un orden de 500 veces más rapidez que la maquinaria para tratar
metal. La segunda es la variabilidad del material sobre el que trabajan, que va
de madera blanda a otras cuya dureza compite bien con la del hierro. “Las al-
tas velocidades de la maquinaria de carpintería crearon problemas únicos res-
pecto a las operaciones de manejo de ejes y cuchillas. Hubo de prestarse es-
pecial atención a asuntos como lubricación, equilibrio, fuerza centrífuga y
cojinetes” (ibid., p. 47) Las derivaciones de este tema son sorprendentes: los
norteamericanos inventaron la maquinaria para hacer clavos, la construcción de
casas de madera prefabricadas, lo que permitía sustituir por mano de obra no
especializada al carpintero calificado y masificar rápidamente la construcción
de viviendas en un enorme territorio, las sierras de alta eficiencia y resistencia
y la maquinización total de la fabricación de puertas, ventanas, escaleras y
otros elementos de construcción. Rosenberg comenta, finalmente:
❘❚❚ “De hecho, todo esto derrama al menos un rayo de luz sobre el aparente-
mente alto nivel de la actividad inventiva norteamericana. La economía de los
Estados Unidos entró en un proceso de industrialización cuando su dotación de
recursos –sin duda en los casos de recursos forestales y tierra cultivable- era en
esencia mucho más favorable que en Europa occidental. Esta diferencia de dota-
ción hizo que económicamente fuera racional buscar inventos en la zona de la
frontera de la posibilidad inventiva que no habían sido exploradas con meticulo-
sidad por los europeos sobre la base de que eran ineficientes. Así, pues, los nor-
teamericanos fueron los primeros cuyos recursos hicieron rentable explorar en
forma sistemática el reino de las invenciones de recursos muy intensivos. Y, co-
mo demostró con amplitud su maquinaria de carpintería, hubo una rica cosecha
de invenciones a disposición de una economía que podía cambiar grandes canti-
dades de recursos naturales por otros factores de producción” (ibid., p. 56). ❚❚❘
Este ejemplo ilustra claramente el carácter idiosincrático de los

procesos de innovación. Su foco es la dotación de recursos na-
turales; otros ejemplos ponen el foco en diferencias de tipo
98
cultural, político o institucional. El punto es que los procesos

de innovación, que son procesos sociales complejos, necesitan
ser analizados con una perspectiva conceptual que haga lugar
a su especificidad, provenga ella de donde fuere. En ese senti-
do, el subdesarrollo constituye un “marco de idiosincracia”
bastante específico, y el subdesarrollo latinoamericano más
aún. Sin embargo, las herramientas conceptuales disponibles
para pensar la innovación desde el Sur y, en particular, desde
América Latina, provienen en general del Norte. Esto no deja
de ser bien comprensible: es allí donde la innovación, anclada
en procesos fuertemente endógenos de producción y aplica-
ción de conocimientos, ha sido reconocida desde hace al me-
nos cuarenta años como motor privilegiado de crecimiento
económico y competitividad internacional, situación por cierto
diferente a la prevaleciente en América Latina. Pero no por
comprensible es este estado de cosas menos inadecuado. Un
concepto en particular, el de Sistemas Nacionales de Innova-
ción (SIN), se ha transformado desde hace poco más de diez
años en el eje en torno del cual articular la investigación empí-
rica y la reflexión teórica en torno de los procesos de innova-
ción. Es un buen ejercicio, entonces, “mirar los Sistemas Nacio-
nales de Innovación desde el Sur”, indagando en los aspectos
idiosincráticos del concepto que hacen que, mirado desde el
Sur, aparezca como un marco que no puede ser utilizado tal
cual, que necesita calificaciones, retoques y, eventualmente,
agregados (AROCENA, R. y SUTZ, J., 2000a).
El concepto de Sistemas Nacionales de Innovación apareció a fines de la dé-

cada de 1980 y rápidamente adquirió una posición central, tanto en el ámbi-
to académico como en las discusiones sobre políticas (FREEMAN, 1987;
FREEMAN y LUNDVALL, 1988; LUNDVALL, 1988). El concepto SNI estaba basado
en el resultado de investigaciones empíricas llevadas a cabo en los países
altamente industrializados, es decir, en el Norte. Sin embargo, el concepto
no limita su aplicación a dichos países. De hecho, puede ser muy útil tam-
bién para estudiar las especificidades de los procesos y políticas de innova-
ción en el Sur, sirviendo igualmente para poner en evidencia las similitudes
y diferencias que éstos mantienen con lo que ocurre en el Norte. Para que
ello sea así, el enfoque de los Sistemas Nacionales de Innovación debe ser
complementado con una perspectiva desde el Sur. Es necesario pensar con
una “cabeza sureña” acerca de lo que ha sido producido en el Norte respec-
to del concepto SNI; “cabezas sureñas” son necesarias también para adap-
tar esas herramientas intelectuales al estudio de la situación y los futuros
posibles de países periféricos.
Estas cuestiones son relevantes dado el papel fundamental que la inno-
vación y los Sistemas Nacionales de Innovación juegan actualmente en to-
das partes. De hecho, afirmaciones como las que siguen son ampliamente
aceptadas. La innovación es un factor clave de la competitividad, tanto en el
nivel de firmas como de países. La innovación implica procesos de cambio
llevados a cabo por firmas que son afectados por un amplio conjunto de fac-
tores económicos, políticos, sociales, culturales, científicos y tecnológicos.
99
Muchos de estos factores son el resultado directo de la acción orientada a

objetivos de organizaciones públicas y privadas (incluyendo las propias em-
presas); algunos de ellos son resultados no esperados de la acción de orga-
nizaciones para las cuales la innovación no es su objetivo principal; otros
están relacionados con los recursos naturales y la historia de las naciones.
Es en el marco general o “clima” generado por estos factores que las em-
presas deciden y llevan a cabo actividades innovativas; este marco o clima
recibe influencias de alcance tanto internacional como nacional. Aun si la
globalización afecta grandemente a muchos, si no a todos, de estos facto-
res y al clima general de la innovación a nivel del país, siempre hay espacio
para “influencias nacionales” que pueden tomar la forma de políticas públi-
cas –en el nivel macro, meso o micro– y que también pueden ser el resulta-
do de iniciativas dispersas provenientes de los más diversos actores socia-
les. Por esto mismo es importante analizar y comprender cómo las
influencias nacionales actúan sobre la innovación y pueden afectar sus futu-
ros resultados. Es esto lo que hace necesario un marco conceptual que per-
mita describir, interpretar y actuar sobre la innovación; la noción de Siste-
mas Nacionales de Innovación –en cualquiera de sus muchas definiciones–
provee un marco conceptual de ese tipo. Más aún, el concepto establece un
circuito de retroalimentación positivo: fortalecer el Sistema Nacional de In-
novación es equivalente a mejorar el clima innovativo y, por esa razón, la fac-
tibilidad de la innovación.
Una vez reconocida la importancia política del concepto, los consensos y
acuerdos comienzan a debilitarse. ¿Qué quiere decir exactamente fortalecer
El concepto de SNIs es-
tá en una etapa tem- el Sistema Nacional de Innovación? Antes que eso, ¿qué es lo que hay que
prana de su “ciclo de vida”. tomar en cuenta cuando describimos sus principales rasgos y cuando trata-
Charles Edquist excribía, en mos de entender su dinámica? Especialmente durante la década de 1990
1997: “Sistemas Nacionales de
se produjo un importante cuerpo de trabajo académico que analiza este tipo
Innovación es un nuevo enfo-
que para el estudio de la innova- de preguntas; como no podía ser de otra manera, existen muchos puntos de
ción en la economía que emer- vista, algunos de los cuales entran en conflicto con otros.
gió en la última década” Desde un punto de vista de tomador de decisiones políticas, por otra par-
(EDQUIST, 1997, p. 1). En esta
etapa temprana, la búsqueda de
te, uno de los ejercicios más importantes derivados de la conceptualización
definiciones precisas y riguro- de los SNI consiste en comparaciones internacionales: ¿qué tipo de políticas
sas coexiste con espacios para de innovación están diseñando e implementando mis vecinos, socios, riva-
explorar conexiones aun si en les o modelos? ¿Cuáles de esas políticas se podrían aplicar en casa y a qué
algunos casos éstas se derivan
más de intuiciones que de teo- costo?
rías causales bien fundamenta-
das. Un ejemplo de este tipo de
exploración es el comentario fi-
nal que hace Morris Teubal en Cuestiones como las mencionadas requieren de una elabora-
su artículo sobre el Sistema Na- ción que tome en cuenta las especificidades de las regiones
cional de Innovación de Israel. periféricas. En ese sentido, “la Innovación desde el Sur” pue-
Al referirse a la cuestión palesti-
na en relación con algunas de
de ser entendida como un programa de investigación fuerte-
las debilidades y fallas de la si- mente conectado con volver a pensar los problemas del desa-
tuación israelí en materia de in- rrollo en la era de la globalización, teniendo como agenda de
novación, Teubal escribe: “Los investigación un amplio espectro de preguntas generales y es-
mecanismos son sutiles, pero al
igual que con muchas otras co-
pecíficas, y con una metodología de investigación propia, ca-
sas insinuadas en este capítulo, paz de asumir dicha agenda. Programas de investigación de
no por ello resultan menos rea- este tipo resultan fundamentales para aproximarse de forma
les” (TEUBAL, 1993, p. 497). eficiente a los problemas actuales de la innovación en Améri-
ca Latina.
100
Para organizar la perspectiva sobre los SNI desde el Sur, es importante pre-
guntarse si el concepto se refiere a situaciones existentes o si caracteriza
una configuración ideal todavía no materializada. Cuando C. Freeman propu-
so el término “Sistema Nacional de Innovación” en 1987, estaba por cierto
pensando en una situación muy específica, la del Japón. Una de sus razo-
nes era la importancia que se le daba a la innovación en una estrategia fuer-
temente nacionalista. Pero más relevante que eso parece haber sido la par-
te “Sistema” del SNI; muchas cosas distintas en diferentes partes de la
economía y la sociedad en general parecían comportarse de acuerdo con las
necesidades de otras partes, como si muchos circuitos de retroalimentación
positiva estuvieran operando de forma más o menos sincronizada. Un ejem-
plo notable de esto es la descripción que hace Freeman de la educación en
el Japón: el hecho destacable de que tantos ingenieros en el Japón tengan
preparación formal en ciencias básicas, el entrenamiento práctico y el fre-
cuente reciclaje en la industria de esos mismos ingenieros, y la preocupa-
ción por darle a cada trabajador una cierta comprensión de las varias opera-
ciones en la empresa resultaban en que “el ‘enfoque de sistemas’ fuera
inculcado a todos los niveles de la fuerza de trabajo y no sólo en el nivel de
la alta gerencia” (FREEMAN, 1987, p. 46).
Desde un punto de vista totalmente diferente, una segunda rama impor-
tante de la conceptualización sobre los SNI está construida también sobre ob-
servaciones empíricas. Éste es el caso del enfoque relativo a la interacción
usuario-productor que viene de los países nórdicos, a la cual ya se ha hecho
referencia. En un trabajo temprano, Lundvall (1985, p. 3) desarrolla la idea de
que una innovación es “el resultado de encuentros entre oportunidades téc-
nicas y necesidades de usuarios”: las relaciones entre aquellos que saben
acerca de oportunidades técnicas y aquéllos que supuestamente saben lo
que necesitan están en el centro mismo de las dinámicas de la innovación;
además, la mejora de las relaciones entre usuarios y productores da lugar a
muchas de las formas de un proceso social clave relacionado con la innova-
ción, cual es el proceso de aprendizaje. La idea de un sistema de innovación
en este enfoque se relaciona con las instituciones que intervienen en los pro-
cesos de aprendizaje. Éstas incluyen por supuesto las universidades así co-
mo organizaciones de investigación especializadas, industrias basadas en la
ciencia y otras unidades profesionales involucradas en la producción de bie-
nes. En este enfoque, la parte nacional del concepto de SIN proviene de la
propia definición de innovación como resultado de interacciones usuario-pro-
ductor: “Si el ambiente cultural de un usuario es muy diferente del de un pro-
ductor será muy costoso establecer un canal de información y desarrollar có-
digos comunes. No solamente diferentes lenguajes nacionales dificultarán
las comunicaciones; además, diferencias culturales se reflejarán en interpre-
taciones distintas de signos idénticos” (LUNDVALL, 1985, p. 47).
Esto lleva a concluir, en primer lugar, que SIN es un concepto

ex post, esto es, que se trata de un concepto construido a par-
tir de estudios empíricos que mostraron ciertas características
similares. Un buen ejemplo de evidencia empírica que apoya
la idea de Sistemas Nacionales de Innovación proviene, lo
que no es de extrañar, de Europa. En la segunda edición del
101
Directorio editado por la Comisión de las Comunidades Euro-

peas (1986), más de 400 páginas escritas con letras pequeñas
dan cuenta de los más diversos tipos de incentivos, instru-
mentos, mecanismos y políticas dedicados al impulso de la in-
novación y de la creación y utilización del conocimiento para
la innovación en los países de la Unión Europea. Esto no es
trivial para un investigador latinoamericano que se ocupa de
problemas de innovación.
En América Latina SNIs es un concepto ex ante, en el sentido

de que muy pocas pautas del comportamiento socioeconómi-
co asociado con la innovación en el nivel nacional pueden ser
vistas como operando de forma sistémica. Esto no quiere de-
cir que la innovación -la innovación tecnológica- esté ausente
en la región. El problema es que las fortalezas innovativas a
nivel micro que realmente existen permanecen aisladas y en-
capsuladas, dificultando grandemente un proceso posterior de
articulación y agregación que pudiera sintetizarse en SNIs y
generar el impacto que los SNIs supuestamente tienen en la
competitividad de las economías nacionales.
En segundo lugar, vale la pena notar que el Sistema Nacional de Innovación

conlleva un sesgo normativo. Ésta probablemente no sea una opinión univer-
salmente compartida. Por ejemplo, Edquist (1997, p. 20) opina que “[…] la
noción de optimización está ausente de los enfoques de sistemas de inno-
vación. Por lo tanto, no son posibles las comparaciones entre un sistema
existente y un sistema ideal”. De hecho, postular la posibilidad de un dise-
ño óptimo para SNIs implicaría la eliminación de la diversidad, una de las ca-
racterísticas principales del enfoque. Ahora bien, descartar el “sistema
ideal” no significa que el concepto no tenga relación con lo que es “bueno”
o “malo”. Lundvall enfatiza el hecho de que las diferencias extremas en
competencias entre usuarios y productores están por detrás de innovacio-
nes insatisfactorias o de la lenta adopción de innovaciones, en particular
cuando se trata de la modernización de industrias maduras como la textil o
la vestimenta. Esto no es un hecho irremediable de la naturaleza: dicho au-
tor se refiere con aprobación a la forma en que el MITI (Ministerio de Comer-
cio Internacional e Industria del Japón) dirigió sus esfuerzos a la moderniza-
ción de dichos sectores “como una manera de compensar por los débiles
canales de información entre productores e industrias de base científica, y
para romper la inercia incorporada en las relaciones tradicionales entre
usuarios y productores” (LUNDVALL, 1985, p. 37, cursivas en el original).
Un Sistema Nacional de Innovación que tome en cuenta las

asimetrías de conocimiento entre usuarios y productores será
probablemente más efectivo en la promoción de innovaciones
útiles que un sistema que no le preste atención a ese tipo de
problemas: parecería así que el concepto de SNIs incluye un
sesgo normativo. Reconocer que hay algunas “buenas formas”
102
generales y algunas formas que parecen ser mejores que otras

respecto de los SNIs es importante desde una perspectiva lati-
noamericana: para evitar copiar o simplemente seguir la últi-
ma moda en materia de políticas, hace falta identificar algunos
puntos de referencia, algo así como una guía normativa que
al menos en parte será claramente específica. Esto no quiere
decir que haya “un modelo” para SNIs en América Latina (o en
cualquier otra parte); más bien subraya un aspecto poco enfa-
tizado del concepto que es, sin embargo, bastante importante:
su sesgo normativo.
Una tercera observación permite calificar este sesgo normativo.
La idea es que SNIs es un concepto “relacional”: prácticamen-

te toda la literatura sobre el tema enfatiza la importancia ma-
yor de las conexiones entre diferentes tipos de actores colec-
tivos. Hace treinta años, el físico argentino Jorge Sábato
propuso una ilustración para un “círculo virtuoso” capaz de
poner la ciencia y la tecnología al servicio del desarrollo: el
“triángulo de Sábato” de empresarios, gobierno y academia.
En ese momento, Sábato indicaba que no importaba tanto
cuán fuerte fuera cada organización aislada puesto que lo que
era mucho más importante era la fortaleza de las conexiones
entre ellas: de hecho el triángulo existía sólo si esas conexio-
nes existían. Actualmente este tipo de conceptualización “rela-
cional” ha sido ampliamente adoptada por los estudiosos de
la innovación, aunque esto es más fácil de formular que de
llevar a la práctica: en América Latina es tarea relativamente
común la creación de organizaciones dirigidas a fomentar la
innovación, pero es bastante difícil hacerlas operar como
puentes entre actores. Ésta es la razón por la cual vale la pe-
na subrayar la naturaleza relacional del concepto SNIs.
Una cuarta observación se vincula con el debate entre “creacionismo” o

“evolución espontánea” como tendencias de desarrollo para los SNIs. Pare-
ce bastante obvio que no hay una única respuesta para este debate; es fá-
cil encontrar tendencias más “creacionistas” y más “evolucionistas” de sis-
temas de innovación cuando se efectúan comparaciones entre países,
sectores productivos y aun entre diferentes períodos en un mismo país. El
punto importante es que dado el estado de desarrollo presente alcanzado
por cada Sistema Nacional de Innovación, el estado futuro y la dinámica del
sistema pueden verse al menos parcialmente influidos por acciones orienta-
das a objetivos.
Esto es, los SNIs son objeto de políticas. Esto no quiere decir que la con-
figuración total del sistema pueda ser diseñada a voluntad; tampoco quiere
decir que cualquier política o medida de política que se diseñe pueda ser im-
plementada exitosamente. Reconocer que el concepto SNIs es un concepto
político, y que la realidad que describe puede ser objeto de esfuerzos políti-
103
cos deliberados para cambiarla con una esperanza razonable de lograr lo

que se busca, no es asunto trivial, especialmente en América Latina, donde
ciencia, tecnología e innovación no han ocupado una posición muy alta en la
agenda política.
Una quinta y última observación se relaciona con el valor so-

cial históricamente asignado al conocimiento endógenamente
generado y a la innovación. Ahora bien: ¿valor asignado por
quién? Difícilmente exista un “sujeto social” unánime que ha-
bla por el conjunto de la sociedad: gente común, técnicos, éli-
te, funcionarios gubernamentales, tienen diferentes percepcio-
nes en la materia. Parecería que en los países desarrollados,
los relativamente fuertes SNIs que se visualizan son el resulta-
do de un amplio consenso social acerca de la importancia
económica y política de las capacidades nacionales para la in-
novación. El complejo conjunto de organizaciones, relaciones
y creencias que el término SIN intenta capturar tiene una ex-
presión macro: las políticas de innovación. Dichas políticas
proveen a la integración de “actores débiles”, como las pe-
queñas y medianas empresas, en un clima innovativo más ac-
tivo, expandiendo así el consenso social. Esto no quiere decir
que no se produzcan conflictos: las universidades resienten la
presión hacia un mayor espíritu empresarial y los trabajadores
discuten como compartir los costos sociales del crecimiento
sin empleo derivado de las tendencias actuales de progreso
técnico. Pero aun así existe un importante consenso acerca de
la importancia del conocimiento y de la innovación tanto pa-
ra la identidad como para el futuro nacional.
Es en este sentido que a las cuatro primeras consideraciones hechas con

“cabeza sureña” respecto de la conceptualización de los SNIs –es decir, su
carácter ex post, normativo, relacional y sujeto a acción política deliberada-
debiera sumársele ahora una quinta: su carácter consensual en lo que res-
pecta la legitimación social de los esfuerzos nacionales de conocimiento e in-
novación. Éste no es para nada el caso en América Latina, donde “adaptar y
aprender usando” y “desarrollar tecnología endógenamente” son frecuente-
mente presentadas como opciones contradictorias en vez de complementa-
rias, que es lo que realmente son. Esta falsa dicotomía no viene sin conse-
cuencias puesto que mina el consenso en torno de la necesidad de realizar
un esfuerzo serio en materia de investigación científica y tecnológica en el
nivel nacional.
Estas consideraciones pueden ser vistas como “distancias” en-

tre las situaciones del Sur y las del Norte en términos de sus
Sistemas Nacionales de Innovación. Estas distancias advierten
en primer lugar contra la importación “llave en mano” de ins-
tituciones y políticas. La evolución de los SNIs en países desa-
rrollados está llena de ejemplos de copias e importaciones
104
exitosas de instituciones, lo que no siempre ha sido el caso

cuando instituciones “norteñas” fueron copiadas en el Sur: da-
do que las suposiciones tácitas acerca del contexto en el cual
las instituciones deben operar son rara vez ciertas, la copia
genera frecuentemente una institución con el mismo nombre
pero con funciones reales diferentes o directamente sin fun-
ciones. No es sorprendente, entonces, que la importación ge-
nere un conjunto bastante ineficiente de instituciones.
3.2. Elementos del contexto tecnológico latinoamericano
3.2.1. Procesos de industrialización
El concepto SNIs recubre la innovación industrial, tanto técnica como organi-

zativa. Ésta es una de las razones por las cuales se percibe una distancia
tan amplia entre América Latina y los países desarrollados en la precisión
con la cual el concepto da cuenta de la realidad. Si en vez el foco de la aten-
ción se dirigiera a la innovación en la agricultura o en la agroindustria, dicha
distancia se acortaría notoriamente. Si el concepto “sistemas de innova-
ción” se hubiera inventado varias décadas atrás, podría haber sido aplicado
perfectamente a los sectores agrarios o agroindustriales de muchos países,
tanto en el mundo desarrollado como en el subdesarrollo.
Dos casos “desarrollados” notables son los de los Estados Unidos y Di-
namarca. En los Estados Unidos el temprano involucramiento de la política
pública en el área agropecuaria tanto en actividades de investigación, desa-
rrollo y extensionismo ha sido considerado paradigmático desde una pers-
pectiva de desarrollo (EVENSON y WESTPHAL, 1995). El capítulo acerca del
Sistema de Innovación norteamericano del libro de Nelson National Innova-
tion Systems (MOWERY y ROSEMBERG, 1993) aunque pone el foco en el avan-
ce técnico en la industria, igualmente se presenta de manera breve un aná-
lisis del sector agropecuario. Dos razones explican esta “desviación” del
foco principal: el prácticamente único papel jugado en aquel tiempo por el
Estado y la insistencia en una perspectiva usuario-productor organizada en
torno de la filosofía extensionista.
El caso de las tempranas políticas agropecuarias norteamericanas tam-
bién ha sido analizado desde una perspectiva de ciencia política que mere-
ce atención dado el tipo de cuestiones que plantea. Skocpol (1985, pp. 13-
14) argumenta, luego de subrayar que en el período posterior a la Primera
Guerra Mundial “el Departamento de Agricultura norteamericano era una is-
la de fortaleza estatal en un océano de debilidad”, que la formulación de po-
líticas de Estado no era solamente el resultado de la acción del grupo de in-
terés de los granjeros poderosos sino también la consecuencia de
“recursos únicos de capacidad administrativa, de planificación pública pre-
cedente y de experiencia gubernamental práctica accesible a los expertos
federales en agricultura finalizando el New Deal”. Voluntad y capacidades es-
tatales se combinaban así para el desarrollo de iniciativas de tipo sistémico
capaces de combinar conocimiento e innovación en un sector particular.
Si este énfasis en la iniciativa de las políticas públicas puede quizás re-
sultar demasiado fuerte, el caso de Dinamarca ofrece un contrapeso. Algu-
nos análisis del sistema de innovación de Dinamarca (ANDERSEN y LUNDVALL,
105
1988; EDQUIST y LUNDVALL, 1993) incluyen una cuidadosa consideración de

su sistema agrario. Incluso estudios que no están dirigidos directamente a
cuestiones de innovación ofrecen una imagen fascinante de la acción colec-
tiva que generó las originales relaciones entre producción material y produc-
ción de conocimientos en el sector agroindustrial danés a fines del siglo XIX:
“Fueron los granjeros mismos los que cuidaron del desarrollo de un sistema
de investigación agropecuario, asegurando que estuvieran disponibles los
recursos necesarios para la diseminación de los resultados de investiga-
ción” (JAMISON, 1982, p. 284).
Volviendo ahora a América Latina podemos encontrar muchos

ejemplos de relaciones bien articuladas entre investigación,
experimentación, extensionismo y producción en el sector
agropecuario que encajan bien en la definición actual de SNIs.
Sin embargo, aun en un sector de tanta importancia para la
economía de la región, el porcentaje del Producto Bruto Agro-
pecuario dedicado a actividades de I+D es notoriamente me-
nor al que dedica el conjunto de los países desarrollados:
mientras este último alcanzaba el 5.5%, el primero sólo llega-
ba al 1.4%. Por otra parte, la estructura institucional también
es diferente, con una participación mucho menor de universi-
dades en las actividades de investigación, suplidas por orga-
nismos gubernamentales, los institutos nacionales de investi-
gación o tecnología agropecuaria. En este último sentido,
mientras en los países desarrollados la investigación agrope-
cuaria se realiza en un 43% en universidades, esta proporción
baja al 20% en los de América Latina (ISNAR, 2000, página
web). De todas formas, las cifras latinoamericanas de inver-
sión en investigación y desarrollo agropecuario se comparan
muy bien con las de I+D en general, y es sin duda el sector
de producción mejor cubierto, tanto cuantitativa como cualita-
tivamente.
Cabe así preguntarse ¿por qué durante el proceso de indus-

trialización se amplió la brecha entre las naciones actualmen-
te desarrolladas y América Latina en términos de los SNIs? Una
respuesta de pocas palabras indicaría que esto está vinculado
con el conocimiento. El sector agropecuario necesita conoci-
miento adaptado a las condiciones locales y, aunque con limi-
taciones, reconoce, primero, que existe una necesidad, y, se-
gundo, que deben realizarse esfuerzos científicos y
tecnológicos locales para llenar dicha necesidad. Esto se debe
en parte a una tendencia general en los países subdesarrolla-
dos: “En general, ha sido asumido que las industrias en los
países subdesarrollados pueden adquirir fácilmente nueva tec-
nología. Si bien los problemas de transferir tecnologías agro-
pecuarias entre países han sido ampliamente reconocidos, las
dificultades de transferir tecnología industrial no lo han sido”
(BELL y PAVITT, 1995, p. 69).
106
Uno de los mejores recuentos históricos de la industrialización latinoameri-

cana se encuentra en el bien conocido libro de Fernando Fajnzylber, La indus-
trialización trunca de América Latina, en particular su tercer capítulo, suges-
tivamente titulado “América Latina: imagen fiel o espejo deformado de la
industrialización de los países avanzados”.
❘❚❚ “Un rasgo básico de la industrialización latinoamericana en la posguerra es

su rápido ritmo de crecimiento. Mientras que entre 1955 y 1975 la industria de
los Estados Unidos crecía a una tasa promedio anual de 2.8% y la de Europa
occidental a un ritmo de 4.8%, en América Latina el ritmo de crecimiento era de
6.9% anual, inferior sin embargo al 9.8% de los países socialistas y al 12.2%
de Japón” (FAJNZYLBER, 1983, p. 119). ❚❚❘
En términos porcentuales, el crecimiento de las exportaciones manufacture-

ras fue aún más espectacular, sobre todo en términos comparativos: entre
1965 y 1974 el ritmo de expansión de dichas exportaciones es el más alto
del mundo: más que duplica el de los países desarrollados, claramente su-
perior al de los países subdesarrollados en su conjunto y está un punto por-
centual por encima del de los países del sudeste asiático. Claro está que
este crecimiento espectacular se debe en buena medida a lo marginal de su
punto de partida y, también, representa una proporción marginal de la pro-
ducción manufacturera -4% en 1974- en comparación con el sudeste asiáti-
co, donde las exportaciones involucran el 30% de dicha producción (ibid., p.
128). Pero más allá de todas las relativizaciones, no cabe duda alguna de
que el período de industrialización de la posguerra fue la época de oro de la
Industrialización por Sustitución de Importaciones, con altas tasas de creci-
miento industrial y, concomitantemente, con un conjunto de transformacio-
nes estructurales en la sociedad latinoamericana de las cuales la explosión
urbana no fue una de las menores.
Fanjzylber anota una importante serie de facetas de la industrialización
latinoamericana que incluyen el papel jugado por las empresas multinacio-
nales, los sectores líderes del proceso, el impacto sobre el empleo así como
una serie de consecuencias en términos de desarrollo. A efectos de la pre-
gunta eje de esta sección -¿por qué el proceso de industrialización alejó la
estructura y funcionamiento de los SNI latinoamericanos de los de los paí-
ses desarrollados?- conviene retener tres aspectos. El primero de ellos tie-
ne que ver con el patrón de industrialización en relación con las circunstan-
cias de las grandes mayorías de población:
❘❚❚ “[…] se afirma que el dinamismo de la industria en América Latina, unido al

crecimiento de las exportaciones de manufacturas, mostraría la potencialidad
del patrón industrial regional. El retraso industrial que se observa en determina-
dos aspectos sería simplemente expresión del carácter ‘tardío’ de la industria-
lización regional y la corrección de esas deficiencias sería sólo cuestión de
tiempo. Sin embargo, esa defensa de la industrialización latinoamericana resul-
ta insuficiente, ya que el patrón adecuado de evaluación no puede ser el grado
de similitud en algunos parámetros con la industrialización de los países avan-
zados, sino más bien su contribución a la satisfacción de las carencias regiona-
107
les y su identificación con las potencialidades de la región. Esto no significa que

la similitud sea intrínsecamente pecaminosa ni que la originalidad sea en esen-
cia virtuosa, sino que lo que resulta fundamental como criterio de evaluación es
el grado de funcionalidad para responder a las carencias sociales mayoritarias y
la creatividad para desarrollar una amplia gama de potencialidades regionales.
[…] la particular modalidad de la industrialización latinoamericana, no obstante
las similitudes señaladas, responde en un grado muy modesto a este último
criterio de evaluación” (ibid., pp. 129, 130, cursivas nuestras). ❚❚❘
Un segundo aspecto que también muestra la distorsión dentro de la similitud

se relaciona con la protección industrial: “Una característica del patrón de in-
dustrialización de América Latina es la elevada protección que ha amparado el
crecimiento industrial. En este sentido es interesante destacar, sin embargo,
que paradójicamente éste sería un rasgo común con el Japón, país que ha lo-
grado los resultados más notables de la industrialización de la posguerra”
(ibid., p. 143). Fajnzylber toma de un texto de la OCDE la descripción de un pro-
ceso que denomina “protección para el aprendizaje” que habría sido, justa-
mente, lo que caracterizó al Japón: “El MITI (Ministry of International Trade and
Industry) decidió establecer en el Japón industrias que requerían la utilización
intensiva de capital y tecnología y que, considerando los costos comparativos
de producción, resultarían en extremo inapropiadas para el Japón. Se trataba
de industrias como las del acero, refinamiento de petróleo, petroquímica, auto-
motriz, aérea, maquinaria industrial de todo tipo y electrónica, incluyendo com-
putadoras electrónicas. […] afortunadamente, la buena suerte y la sabiduría
que el Japón adquirió por necesidad le ha hecho posible concentrar sus limita-
dos recursos de capital en industrias estratégicas” (ibid., p. 144). Claramente,
en términos de Freeman, el Japón evitó la trampa del subdesarrollo voluntario.
Los comentarios del propio Fanjzylber a esta situación no podrían ser más ne-
tos: “Este país, que de acuerdo a la teoría de las ventajas comparativas debió
abrir sus fronteras a los productos intensivos en capital y a la inversión extran-
jera portadora de tecnología, concentrando sus recursos abundantes, mano
de obra, en productos que la utilizasen intensamente, incurrió en una triple he-
rejía: cerrar sus fronteras a la importación de productos manufacturados, ce-
rrar sus fronteras a la inversión extranjera y concentrarse en actividades indus-
triales intensivas en capital y tecnología” (ibid., p. 199).
América Latina, en cambio, vivió el proceso de la “protección frívola”, ca-
racterizado por una respuesta anárquica a presiones clientelísticas de corto
plazo, que
❘❚❚ “[...] amparaba una reproducción indiscriminada, a escala pequeña, de la in-

dustria de los países avanzados, trunca en su componente de bienes de capi-
tal, liderada por empresas cuya perspectiva a largo plazo era ajena a las condi-
ciones locales y cuya innovación no sólo se efectuaba principalmente en los
países de origen sino que, además, era estrictamente funcional a sus requeri-
mientos” (ibid., pp. 144-145). ❚❚❘
La perversidad de la protección latinoamericana tiene varias facetas “micro”

al lado de la faceta global recién indicada. Una de ellas tiene que ver con los
108
bienes de capital, históricamente menos gravados de manera significativa

que el conjunto de la industria –salvo en el caso del Brasil durante las déca-
das de 1970 y 1980-, con lo que si bien se facilitó la modernización del par-
que industrial, se mató en el huevo la industria local de bienes de capital,
política exactamente opuesta a la que siguieran tanto los “viejos” y “nue-
vos” países industrializados, que si no a lo largo de todo el espectro al me-
nos establecieron draconianas políticas de protección a ciertas “industrias
infantiles” consideradas estratégicas. En varios países latinoamericanos la
protección frívola de la época de auge de la sustitución de importaciones
fue seguida por una apertura no menos frívola, preludio de una situación de
desindustrialización reconocible desde entonces que se agudizó en la déca-
da del 1990. Un ejemplo paradigmático de esta obra combinada de protec-
ción frívola seguida de desprotección frívola es lo que ocurrió en Chile con el
sector de la televisión a color, lo que se compara con la situación de Corea,
❘❚❚ “[…] que había dispuesto la prohibición del consumo interno de la produc-
ción nacional, que se destinaba exclusivamente a la exportación. […] Mientras
tanto, en Chile se paralizaba la industria electrónica y se abrían las puertas a la
importación masiva de televisores, entre los cuales los provenientes de Corea
representaban una proporción no despreciable. En el caso chileno, la justifica-
ción oficial era la prioridad de permitir el acceso a los bienes modernos de con-
sumo al conjunto de la población, no obstante que una proporción elevada de
la misma estaba desocupada. La importación masiva del sector electrónico re-
presentaba, en el corto plazo, una oportunidad atractiva para el sector mercan-
til que lidera este modelo, en cuya visión estratégica las perspectivas de creci-
miento y desarrollo de la creatividad nacional parecen desempeñar un papel
estrictamente marginal” (ibid., p. 201). ❚❚❘
Historia similar puede contarse en el caso uruguayo, donde una industria de

electrónica de consumo floreció en la década de 1950 a partir de medidas
de protección a la industria nacional.
❘❚❚ “Esta industria llegó a tener un alto grado de integración vertical que incluyó, en
el caso de los televisores, la construcción de los tubos de imagen. Algunas empre-
sas concentraron un número desproporcionado de ingenieros y, en ciertos casos,
se impulsaron emprendimientos que no podrían sino calificarse de quijotescos, co-
mo por ejemplo encarar la producción local de los semiconductores necesarios pa-
ra la producción de los bienes de consumo” (SNOECK et al., 1992, p. 232). ❚❚❘
Esta industria se desvaneció en la década de 1980, en parte por el enorme

desafío tecnológico asociado con el pasaje a televisores a color, en parte
por políticas proteccionistas argentinas, donde estaba el gran -a escala uru-
guaya- mercado exportador para televisores blanco y negro, pero sobre todo
por la política arancelaria liquidacionista asociada con la brusca e indiscrimi-
nada apertura comercial de la época.
Finalmente, un tercer aspecto tiene que ver con el dinamismo tecnológi-
co e innovativo del proceso industrializador. Aquí un factor diferencial funda-
109
mental está en el comportamiento de las empresas transnacionales en sus

países de origen y en sus filiales: el escaso dinamismo innovador de éstas
en América Latina se suma al igualmente escaso dinamismo innovador de la
industria local. Las multinacionales no necesitan innovar localmente porque
lo hacen en otra parte –aunque, como observa Fanjzylber, parte de sus re-
mesas se destinara a amortizar los costos de I+D en su país de origen-; las
empresas locales no necesitaban innovar porque no apostaban su rentabili-
dad a ese aspecto -y fueron protegidas de tener que hacerlo-. Esto no obsta
para que el período de industrialización por sustitución de importaciones
fuera, por comparación con los tiempos que vinieron después, rico en inno-
vaciones, por lo general incrementales, aunque no por ello menos importan-
tes, en ciertas ramas productivas particulares, entre las que se destaca la
metalmecánica (KATZ, 1986). No puede plantearse la situación como de
“culpa” de los industriales, sino, en términos que en aquel entonces todavía
no se usaban, de debilidad de los Sistemas Nacionales de Innovación. Katz
justamente señala que los estudios empíricos sobre empresas metalmecá-
nicas regionales mostraron que el dinamismo innovador, en general positiva-
mente asociado con el tamaño de la planta, se concentraba en las empre-
sas brasileñas de la muestra y es sugerente su inclusión del papel del
Estado: “En este sentido cabe notar que las dos empresas con más claro
compromiso en tareas de investigación y desarrollo son brasileñas, corres-
ponden, en términos de propiedad, a capitales de origen nacional, y han re-
cibido, y aún reciben, franco apoyo estatal en materia tecnológica” (ibid., p.
254). En la década de 1990 una de estas empresas resultó innovadora en
el nivel mundial en compresores con menor emisión de gases reductores de
la capa de ozono; sin embargo, hace pocos años sufrió el proceso de desna-
cionalización que afecta actualmente al conjunto de la industria regional, de-
jando de ser una empresa brasileña.
Puede verse, así, que los procesos de industrialización que tuvieron lugar
en América Latina divergieron de los patrones prevalecientes en los países
centrales y también de los del sudeste asiático, al tiempo que ocurrió lo pro-
pio respecto de varios de los patrones asociados con el desarrollo del sec-
tor agropecuario regional. Fue un proceso alienado del desarrollo social,
orientado por consideraciones de muy corto plazo y que, por ambas razones,
no fue capaz de construir las bases de su propia sustentabilidad.
3.2.2. Modalidades de incorporación tecnológica
La principal forma de incorporación tecnológica en América

Latina ha sido y sigue siendo la importación de bienes de
equipo. La “dependencia tecnológica”, concepto estrechamen-
te asociado con el de subdesarrollo, está relacionada con esta
forma de incorporación tecnológica en la medida en que se
ve escasamente complementada con esfuerzos locales de pro-
ducción de tecnología. Por otra parte, la dependencia tecnoló-
gica resulta también de las modalidades que ha adoptado his-
tóricamente la importación de tecnología, con escasa
capacidad de selección, evaluación, coordinación y negocia-
ción del tipo de tecnología a introducir. La región ha sido “to-
madora de tecnologías”, de la misma forma que en tantos ru-
110
bros productivos ha sido tomadora de precios: la iniciativa y

la decisión en torno a qué importar, a qué precio, en cuáles
condiciones contractuales, escapa en buena medida a la órbi-
ta de los actores locales. Esta situación se fue configurando
como una conjunción entre el tipo de incorporación tecnoló-
gica derivada de los procesos de industrialización y el que
prevaleció en las políticas de compras del Estado asociadas
con las empresas públicas. En ambos casos se observa la
preeminencia del proveedor extranjero como orientador de
las decisiones, en parte como resultado de su agresividad en
tanto vendedor y en parte también por la escasa capacidad lo-
cal de constituirse en interlocutor experto.
Un ejemplo interesante para estudiar las formas de incorporación tecnológica

en América Latina es el de la informática, ya que presenta, de forma quizá ex-
trema pero por demás clara, las características recién descritas. Las prime-
ras computadoras que se instalaron en América Latina datan de la década de
1950, muy poco después de su introducción comercial en los Estados Uni-
El incipiente desarrollo de la in-
dos. Como referencia, vale recordar que el primer equipo de computación de formática cubana responde a la
uso civil en ese país fue adquirido por la Oficina del Censo en 1951. Entre doble tenaza del bloqueo comer-
los primeros usuarios regionales de computadoras se encuentran las filiales cial de los Estados Unidos y al
de empresas transnacionales, típicamente las petroleras norteamericanas: la notorio atraso tecnológico del
bloque socialista en ese campo.
primera, en 1953, corresponde a la Creole Petroleum Co., de Venezuela. Si- Los primeros esfuerzos en esta
guen poco después algunas dependencias públicas: en 1959 se instala el dirección datan de comienzos
primer computador en la Universidad Autónoma de México y también en el Mi- de la década de 1970, en el mar-
co de esfuerzos por automatizar
nisterio de Minas e Hidrocarburos de Venezuela. A mediados de la década de
el transporte de caña en los in-
1960 se instalan en América Latina empresas comercializadoras de las prin- genios azucareros. A partir de
cipales firmas de computación, y se masifica rápidamente la importación de una adquisición de equipamien-
equipos. No fue sino en la década siguiente que aparecieron dos tentativas to francés, se desarrolla fuerte-
mente el área de formación, lo
regionales de producción de equipamiento informático: una, la argentina, tuvo que permite, algunos años des-
muy corta vida y se quedó prácticamente en la etapa de prototipo; otra, la pués, contar con un pequeño
brasileña, tuvo mejor suerte, pero fue finalmente desmantelada, en tanto tal, sistema de producción local. En
quince años después de comenzada. Puede mencionarse también la expe- 1980, el parque computacional
cubano contaba con
riencia cubana, que llegó a producir equipos para uso interno, en un ejemplo 250 minicomputado-
típico de sustitución de importaciones. ras y poco más de una decena
El empuje y la modalidad de incorporación de la informática en América de computadoras de gran porte,
en su mayoría de fabricación na-
Latina se ven bien reflejados en la experiencia mexicana. Sus principales ca-
cional, y empleaba en el conjun-
racterísticas fueron la anarquía, la irracionalidad técnica, la imposición de to de tareas afectadas a la infor-
condiciones leoninas y la despreocupación por la formación de capacidades mática -producción y uso- a
propias en el campo, tal como se desprende de documentos de la adminis- unas 4.500 personas. Como
subproducto de este esfuerzo de
tración pública elaborados una década después de que se masificara la in- aprendizaje relativamente inte-
troducción de computadoras. Refiriéndose a los proveedores, el documento gral, sumamente limitado por
“Política Informática Gubernamental” de la Secretaría de Programación y las condiciones de aislamiento
Presupuesto de México señala: en que se produjo, se formaron
grupos humanos en automación
y control que proveen actual-
mente el diseño y la fabricación
❘❚❚ “La política comercial de estas empresas, consistente en la venta de un ser- de dispositivos informáticos pa-
vicio completo -equipo, diseño de sistemas, preparación de personal, manteni- ra el desarrollo, ese sí un poco
más que incipiente, de equipa-
miento y servicios- estableció las normas para esta industria, dominó la inicia- miento de ingeniería biomédica.
tiva de los usuarios y se aseguró un mercado cautivo. Con la experiencia
111
adquirida en los Estados Unidos y en otros países, los proveedores de compu-

tadoras se lanzan a conquistar el mercado mexicano, imponiendo un producto
que ni había tenido demanda local, mediante la venta de soluciones a ‘proble-
mas’ que ellos mismos definieron” (1979). ❚❚❘
Las conocidas formas de “atadura” al cliente, típicas de la comercialización

informática -que llevaron a los franceses a hablar abiertamente de la dicta-
dura de la IBM-, hicieron que los proveedores norteamericanos dominaran el
mercado latinoamericano mucho después de que otros países competían
fuertemente en este campo en el mercado internacional. Fue sólo a partir
de la explosión de la microinformática y la expandida estrategia tecnológica
de “clonación” que las fuentes de aprovisionamiento tuvieron cierta diversi-
ficación.
Las políticas nacionales para encarar el relacionamiento con una tecnolo-
gía tempranamente reconocida como clave fueron escasas en América Lati-
na. Además de los intentos de producción endógena, otra forma que adoptó
esta política, por cierto que no de manera generalizada, fue la regulación de
las compras del Estado. Dos países, Venezuela y México, fueron pioneros en
este campo. La importancia del Estado como usuario temprano de equipa-
miento informático fue muy grande en toda América Latina; la estrategia de
venta de los proveedores consistía en tratar a cada entidad pública como un
cliente aislado, lo que llevó a situaciones caóticas, tal como se consigna en
el caso mexicano, donde a fines de la década de 1970 existían 142 mode-
los diferentes y generalmente incompatibles en 230 dependencias del Esta-
do. La estrategia para abordar este problema fue el contrato tipo único para
arriendo informático en el nivel de toda la administración pública, uno de cu-
yos objetivos, tal como lo consigna el proyecto venezolano, era erradicar “la
práctica viciosa de suscribir contratos de adhesión presentados por las pro-
pias empresas arrendadoras”. El contrato tipo venezolano fue elaborado en
el marco del ejercicio de Reforma de la Administración Pública de 1972. Su
aprobación, que debía negociarse con las empresas proveedoras, fue larga y
difícil, al punto que en determinado momento la Comisión que seguía las
discusiones emitió la siguiente recomendación, referida a una empresa pro-
veedora particular: “[...] el Estado debe mantener firme su criterio, puesto
que el proyecto de contrato tipo es prácticamente inocuo si se lo compara
con otros que dicha empresa ha suscrito con los gobiernos de los Estados
Unidos y de Canadá y que hemos analizado antes de proceder a la elabora-
ción del nuestro”.
A pesar de contar con este instrumento de racionalización de la incorpo-
ración tecnológica, su uso fue rápidamente mediatizado, en no menor medi-
da por parte de los sucesivos gobiernos nacionales, que ante el embate de
los proveedores de equipo volvían a reabrir la discusión en cada administra-
ción, lo que debilitó notoriamente la capacidad de la Administración Pública
para racionalizar efectivamente el equipamiento. A esta situación se suma-
ba el escaso aprovechamiento de las instalaciones, situación derivada en
parte de la poca atención prestada a la formación de personal, más allá de
la formación instrumental provista por los propios proveedores. En 1980, el
informe de base del Primer Plan Nacional de Estadística e Informática de Ve-
nezuela señalaba el uso mayoritariamente rutinario que se le daba al equi-
pamiento incorporado, “a pesar de que se han sustituido tres generaciones
112
de equipos que permiten el desarrollo de nuevos sistemas de información

para la planificación de la acción gubernamental [...]”.
La situación fue cambiando rápidamente a partir de enton-

ces, en parte por la transformación tecnológica mayor que
significó la microinformática, por la incorporación de dispo-
sitivos microinformáticos al equipamiento industrial y por la
creación de ofertas nacionales de formación universitaria en
la materia. Cabe entonces preguntarse, dado que actualmen-
te el acceso informático es irrestricto, la variedad de la ofer-
ta enorme, las posibilidades de formación y de inserción la-
boral muy grandes, si las formas extremadamente
dependientes que tuvo la incorporación de esta tecnología
en América Latina jugaron un papel negativo duradero. Otra
pregunta concomitante es si hubiera valido la pena hacer el
sin duda muy grande esfuerzo por diseñar algún camino de
mayor participación nacional en dicha incorporación. Esta
reflexión, si bien toma como ejemplo una tecnología particu-
lar, tiene un alcance más vasto: la pregunta es en el fondo si
tiene sentido recorrer el difícil y azaroso camino de la inno-
vación “propia” cuando a la larga las innovaciones llegan, se
difunden, la gente aprende a usarlas y así, el acceso a la mo-
dernidad parece reconocer como único freno la generación
de los recursos que hacen falta para adquirir los dispositivos
que la definen.
Esta pregunta remite a cuestiones complejas y, como decía Christopher

Freeman en un texto ya citado, a cuestiones relacionadas con valores y con
el tipo de sociedad en que se quiere vivir. Pero además, remite a esas cues-
tiones en contextos específicos. El abordaje que de ellas se haga no podrá
ser similar en Corea, en Dinamarca, en Francia o en la Argentina. ¿Cómo
pensar en todo esto desde el Sur? ¿Qué tipo de enfoques son necesarios
para ese abordaje en América Latina? El próximo apartado desarrolla un po-
sible punto de vista sobre estos aspectos.
3.3. Las relaciones entre aprendizaje, conocimiento e

innovación miradas desde América Latina
3.3.1. Procesos truncos de difusión de innovaciones
Un resultado del tipo de incorporación tecnológica que tiene América Latina

es una secuencia diferente en la difusión de innovaciones que la que puede
encontrarse en los países desarrollados. A efectos de avanzar en este aná-
lisis es necesario identificar en qué estadio de los procesos de innovación
países y empresas de la región se vinculan con lo nuevo.
El concepto “estadio de innovación” requiere cierta elaboración. Un ejem-
plo puede servir para aproximarse a él.
113
❘❚❚ “Entre 1945 y 1969, la actividad innovativa y la producción (en la industria

de la computación inglesa) estaba dominada por empresas grandes que pro-
ducían main-frames. Esto implicaba altos costos de capital, grandes esfuerzos
en I+D y la puesta en marcha de un sistema comprensivo de producción y ser-
vicios conexos. Sin embargo, durante el período 1970-1980, pequeñas y me-
dianas empresas empezaron a emerger como una fuerza importante en el sec-
tor y dieron cuenta del 40% de las innovaciones importantes introducidas en
Inglaterra. Esto reflejó la introducción de circuitos integrados de alta densidad
y del microprocesador, que hizo posible la entrada de pequeñas firmas produ-
ciendo computadoras pequeñas y microcomputadoras. Estos dispositivos son
‘capacidad-intensivos’, requieren considerablemente menos inversión de capi-
tal que modelos previos y han abierto una gran variedad de nuevos nichos de
mercado adecuados para su aprovechamiento por parte de empresarios tec-
nológicos. Así, mientras cierto tipo de cambio técnico -por ejemplo el que re-
quiere altos costos de desarrollo, grandes inversiones para su realización co-
mercial- puede plantear barreras a la entrada a firmas pequeñas, otros tipos
de cambio tecnológico puede proveerlas de muchas nuevas oportunidades”
(ROTHWELL, 1986, p. 234). ❚❚❘
Este ejemplo muestra dos cosas. La primera, relacionada con el apartado

anterior, explica en parte porqué importa la forma en que se introduce la tec-
nología, más allá de que en última instancia ésta termine difundiéndose.
Las pequeñas empresas inglesas que dieron cuenta del 40% de las innova-
ciones importantes de la industria de la computación británica entre 1970 y
1980 fueron capaces de hacerlo porque la introducción de esa tecnología
fue, en buena medida, producto de un esfuerzo endógeno de innovación. De-
jando de lado que fue un inglés, Alan Turing, quien realizó uno de los aportes
fundamentales al desarrollo de la computadora moderna, la construcción
concreta de máquinas formó parte integral del esfuerzo de guerra británico
y, de hecho, la primera computadora electrónica que funcionó no fue nortea-
mericana sino inglesa, en 1943. Sin embargo, a poco andar la superioridad
tecnológica norteamericana se hizo notoria, sugiriendo la racionalidad de
abandonar los esfuerzos internos ante una inversión sectorial en I+D de tal
magnitud que toda Europa junta no podía alcanzarla. Eso hubiera significado
seguir un camino similar al latinoamericano, con un punto de partida un po-
co mejor. Es difícil no pensar que si ello hubiera ocurrido las pequeñas em-
presas del ejemplo no hubieran llegado a hacer un aporte innovativo de esa
significación.
Volviendo al punto de los estadios de innovación, el ejemplo también su-
giere que hubo un momento en que un actor particular, una pequeña empre-
sa de base tecnológica, no pudo participar del proceso de innovación, y otro
momento, posterior, en que sí pudo. ¿Qué diferencia ambos momentos? Cla-
ramente la evolución sufrida por la tecnología entre un momento y otro. A me-
ro título de sugerencia, notemos que la “historia evolutiva” de las mayores in-
novaciones parece haber seguido un circuito que empieza con diseños que
sólo interesan a grandes empresas y son encarados para uso interno, siguen
por la producción independiente de productos haute de game derivados de
ese diseño en manos de pequeñas empresas “independientes” –ya sea des-
gajadas de las anteriores, ya sea nacidas a partir del conocimiento científico
cultivado en la academia-, continúan por la masificación de la producción y la
114
difusión internacional de su uso y, finalmente, vuelven a una situación de in-

tenso dinamismo innovativo en que pueden volver a participar pequeñas y
medianas empresas, frecuentemente asociado con la construcción de solu-
ciones a medida. Cada uno de esos pasos en el circuito seguido por varias
de las más importantes innovaciones -y ciertamente por aquellas asociadas
con la producción de bienes de capital de base microelectrónica- puede vi-
sualizarse como un estadio diferenciado de innovación, con relaciones usua-
rio-productor y mercados bien distintos en cada uno.
En el primer estadio las relaciones usuario-productor vinculan departa- Un ejemplo de este
“estadio de innova-
mentos dentro de una misma empresa o implican acuerdos entre institucio- ción” son las primeras máqui-
nes no comerciales -típicamente estatales y académicas-, y por lo tanto el nas herramientas de control nu-
mercado para los resultados todavía no está constituido. mérico, concebidas y fabricadas
en el MIT bajo contrato militar e
En el segundo estadio, las relaciones usuario-productor son muy intensas y
inspiradas por las necesidades
vinculan pequeñas empresas altamente innovativas y dedicadas fundamental- de cortes de precisión en los ro-
mente al diseño de ingeniería con empresas de producción muy sofisticada y tores de aviones de guerra. El
en busca permanente de innovaciones; en este caso el mercado está restrin- primer contrato para desarrollar
el concepto de máquina herra-
gido a un conjunto de “conocedores”, entre otras cosas por el muy alto costo mienta de control numérico -N/C
de los dispositivos elaborados. En el primero y segundo estadio transcurre la machine tool- fue firmado en
“etapa temprana” de las innovaciones, aquella en que aún no se estratificaron 1949, y en 1955 la única MHCN
los mercados y las barreras de entrada construidas a través de diversas mo- en funcionamiento operaba en
el Laboratorio de Servomeca-
dalidades de la propiedad intelectual y de alianzas comerciales son todavía ba- nismos del MIT. “La fuerza aérea
jas. Desde la perspectiva de quien quiere entrar al “club” de los productores se hizo cargo de pagar por la
de innovaciones de alto impacto, éste parecería ser el momento adecuado; compra, la instalación y el man-
tenimiento de cerca de 100
desde la perspectiva de un usuario pequeño o mediano interesado en las in-
MHCN en fábricas de subcontra-
novaciones, la situación se parece a la de acudir a un modisto de alta costura tistas; los contratistas, los ma-
-está fuera de alcance monetario y también fuera de su horizonte-. Por cierto, nufacturadores de aviones,
este estadio deja afuera no sólo a cierto tipo de usuarios sino también a bue- también fueron pagados para
aprender a usar la nueva tecno-
na parte de los productores. Se trata de un estadio en que la tecnología no ha logía. Dicho concisamente: la
sido todavía dominada y está en buena medida en etapa exploratoria, por lo fuerza aérea creó un mercado
que el nivel de riesgo asociado con ella es muy alto. para las máquinas herramienta
El tercer estadio de innovaciones, que podría denominarse “estadio prêt- de control numérico” (NOBLE,
1982, p. 25).
à-porter”, desdibuja la parte usuario-productor y en cambio fortalece notable-
mente la parte mercado. En efecto, este estadio se materializa cuando las
innovaciones de que se trate han sido lo suficientemente probadas, modifi-
cadas, comprendidas en sus diversas posibilidades de uso como para lograr
niveles de estandarización que permiten la entrada genérica al mercado, es
decir sin un usuario en particular en mente: se trata ahora de producciones
masivas y de grandes empresas productoras. Es aquí cuando aparece el
mercado mundial para las innovaciones y desde todas partes del mundo se
puede acceder a ellas. Este estadio, que corresponde a una “etapa madura”
de las innovaciones, tiene un conjunto de características muy específicas,
de las cuales para nuestro análisis vale destacar una: las innovaciones, in-
corporadas a bienes y servicios, siguen la “lógica del productor”, sin posibi-
lidades de introducir flexibilizaciones derivadas de demandas personaliza-
das. El televisor de alta definición, la central digital de telecomunicaciones,
el telar automático de determinado tipo, producidos por empresas gigantes
en grandes volúmenes, se toman o se dejan. Algo similar ocurre con otras
tecnologías de punta, aunque la situación es especialmente evidente en el
caso de las tecnologías de la información y la comunicación.
El cuarto estadio, en cambio, revierte esta última situación: la rela-
ción usuario-productor se intensifica nuevamente, el mercado se restrin-
115
ge, readquiriendo un carácter eminentemente local, y las empresas pro-

ductoras vuelven a ser relativamente pequeñas, siendo su fuerte la inno-
vación y no la producción en masa. Este estadio innovativo es posible
justamente porque la evolución de la tecnología, cualquiera sea su ori-
gen -microelectrónico, informático, biológico, químico- ha permitido la fa-
bricación de piezas baratas y potentes como base de infinitos rompeca-
bezas para armar: el usuario-cliente, en conjunción con el productor,
define el rompecabezas y obtiene así de manera bastante aproximada lo
que necesita.
Lo verdaderamente importante desde una perspectiva de de-

sarrollo es si un país completa el proceso de difusión tecno-
lógica incorporando el cuarto estadio, de “adopción creati-
va” o de “capilarización tecnológica”, o si, por no poder
hacerlo, presenta un proceso trunco de difusión. ¿Por qué es
esto lo verdaderamente importante? Porque de lo que se tra-
ta es de la construcción de condiciones para incrementar la
competitividad estructural de una economía nacional, lo que
exige la incorporación de progreso técnico en todo el cuer-
po social y no solamente en un grupo acotado de empresas
y actividades. Esto implica que tengan acceso a dicho pro-
greso no solamente aquellas empresas que pueden incorpo-
rar la innovación en su forma original -que serán en general
minoritarias y mucho más aún en el caso de realidades sub-
desarrolladas- sino aquellas, mayoritarias, que exigen impor-
tantes procesos de adaptación para que la difusión llegue a
materializarse. Cabe observar, además, que en América Lati-
na son algunas de las empresas más grandes de la región las
que se enfrentan a la irracionalidad tanto tecnológica como
económica de incorporar innovaciones materializadas en
maquinaria o equipo inadaptado, por las más diversas razo-
nes, a sus necesidades.
Una investigación realizada en el Uruguay a comienzos de la
década de 1990 sobre la industria electrónica profesional se
adentró en las características concretas que adopta este cuarto
estadio de innovación. Un tema de no fácil definición que tu-
vo que abordarse, sobre el que se abundó en la Unidad 1, es
qué se considera una innovación. Según se tome en cuenta el
mercado mundial o el local, según cómo se fijen los límites
mínimos de complejidad para entender que una innovación
es tal, según se delimite el grado de difusión a partir del cual
ya no hay más innovación sino sólo más difusión, etc., la enu-
meración de innovaciones será diferente.
En el marco de la investigación sobre la industria electrónica profesional uru-

guaya, se consultó a los empresarios acerca de “sus innovaciones”, a través
de extensas entrevistas. Las innovaciones mencionadas durante su trans-
curso pecaron por lo general de escuetas: hubo una suerte de autocensura
por la cual se dejaban de lado muchas cosas nuevas realizadas por la em-
116
presa, bien sea porque se consideraban demasiado simples, porque versio-

nes similares existían en el mercado mundial o porque eran expresiones de-
rivadas de principios conocidos.
El criterio seguido finalmente para seleccionar innovaciones descartó el
requisito más exigente de novedad a nivel mundial pero no incluyó aquellas
innovaciones que sólo lo hubieran sido para la propia empresa: la innova-
ción quedó fijada a nivel de país. En cuanto a la complejidad y a la delimita-
ción entre innovación y un paso más en el proceso de difusión se efectuó un
análisis caso por caso, reteniéndose finalmente la mayoría de las innovacio-
nes declaradas.
A partir de éstas se elaboró una tipología de innovaciones de acuerdo
con su origen sociotécnico, es decir, aquellas circunstancias “combinadas”
de demanda socioeconómica y de oportunidad tecnológica que “llamaron” a
la innovación en primer lugar y que, luego, permitieron concretarla.
Tipología de innovaciones según origen sociotécnico
1. Adaptación a condiciones especiales del medio local

• Proceso automático de maceración de maíz
• Sistemas especiales de protección para sobretensiones
2. Existencia de mercado asegurado
• Marcapasos electrónicos
• Sistema para evaluación automática del estado de los parámetros de
aparatos telefónicos
• Controlador de calidad de instalaciones telefónicas
3. Oportunidad tecnológica, sendero de especialización de la empresa y
experiencias interdisciplinarias
• Diseño original de software para terminales télex
• Equipamiento electromédico con incorporación innovativa de controles
automáticos de funcionamiento
• Lenguaje de Especificación de Personalidad –LEP- lenguaje de alto nivel
para definir sin manipulación material la configuración de Centrales Télex
o Nodos de Conmutación de Datos
• Sistemas de tomas de datos remotos medioambientales para control de
plagas con reducción drástica del uso de pesticidas
• Cerca electrónica portátil, para la delimitación de potreros móviles con rá-
pida regeneración de pasturas
4. Respuesta a necesidades internas de las empresas
• Dispositivo para control de calidad de componentes electrónicas
• Procesadores rápidos de señales digitales
5. Inexistencia de oferta adecuada en el nivel mundial
• Sistemas de tomas de datos en múltiples puntos con procesamiento es-
tadístico posterior y emisión de comandos de control
• Balanzas de peso continuo acopladas a sistemas de control
• Sistema automático para la barraca de lana
• Centrales Télex digitales de pequeña capacidad y posibilidades de creci-
miento modular
• Sistema de Conmutación de Paquetes o Nodo de Datos
Fuente: Snoeck et al., 1992.
117
Algunos de los orígenes sociotécnicos de las innovaciones merecen comen-

tarios adicionales. Por ejemplo, la cuestión del mercado asegurado resulta
de importancia en un marco donde no es fácil recuperar la inversión en in-
vestigación y desarrollo. El caso de los marcapasos es particularmente inte-
resante, pues se trata de un dispositivo “imaginado” cuya fabricación se
concreta junto con la aparición de un mercado, asegurado por la creación de
un Fondo de Medicina Altamente Especializada que garantiza el acceso a di-
chos dispositivos a todo quien lo necesite.
La oportunidad tecnológica induce innovaciones por el hecho de que
ofrece soluciones a problemas hasta el momento inabordables: típicamen-
te ocurre esto en el campo de las nuevas prestaciones de estructuras mi-
croelectrónicas, en permanente transformación. El sendero de especializa-
ción de la empresa, entendiendo por tal la oportunidad de trabajar durante
mucho tiempo sobre un mismo tipo de producto o problema, se revela co-
mo un inductor fuerte de innovaciones: el LEP, por ejemplo, una de las po-
cas innovaciones de la industria electrónica profesional uruguaya que pue-
de ser considerada tal incluso respecto de patrones internacionales, es el
resultado de más de diez años de evolución de un mismo grupo de produc-
tos en telecomunicaciones. La experiencia interdisciplinaria, por otra parte,
es extremadamente fértil en materia innovativa: médicos junto a electróni-
cos, agrónomos o meteorólogos junto a electrónicos e informáticos y la
combinación más clásica pero crecientemente importante entre electróni-
cos e informáticos dan lugar a formas altamente innovadoras de abordar
soluciones a viejos problemas y de imaginar también productos y servicios
totalmente nuevos.
Por último, un tipo nutrido de innovaciones proviene de la

inadecuación de la oferta tecnológica mundial, quizá el llama-
dor más inmediato para entrar al cuarto estadio de innovación
y, sin duda, el tipo de innovación cuya carencia más se siente
cuando no existe, pues o bien deja problemas sin resolver o
bien los resuelve mal.
La adaptación tecnológica, al igual que el diseño a medida,
son pasos previos a la “capilarización tecnológica”, que lleva
el progreso técnico, aun en formas por demás modestas, a los
puntos más lejanos del corazón tecnoeconómico de una so-
ciedad. La pregunta aquí es cómo se accede a ella, o, dicho
de otro modo, ¿cuál es la radicación geográfica del cuarto es-
tadio de difusión? Parece claro que dicho estadio es eminente-
mente local: las por lo general pequeñas empresas que adap-
tan o diseñan a medida exigen una muy fuerte relación con
sus usuarios, tanto en la etapa de diseño como de prueba y
luego en la puesta en operación y en las futuras transforma-
ciones, y esa relación es la que pueden tener empresas loca-
les. Al observar la importancia que se le da en el mundo de-
sarrollado al fomento de la pequeña y mediana empresa
innovadora, parece claro que, aunque no se lo llame así, de
lo que se trata es de crear las condiciones para que el proce-
so de difusión tecnológico se complete a través de un agente
local insustituible sin el cual la capilarización –lo que lleva el
118
“oxígeno innovativo” a todos los agentes sociales que lo re-

quieren- no llega a materializarse.
En realidad, desde una perspectiva no de productos sino de
“principios tecnológicos”, el verdadero proceso de moderniza-
ción está asociado con este último estadio, que es cuando se
aprovecha cabalmente la potencia de dichos principios para
la resolución de problemas específicos.
Esta caracterización en cuatro estadios se inspira en un estudio sobre la indus-

tria de dispositivos CAD –computer aided design- realizado por R. Kaplinsky y ci-
tada en Rothwell, 1986. Kaplinsky identifica cuatro fases principales en el de-
sarrollo de CAD, que en cierta medida equivale a su proceso de difusión.
Durante la primera, previa a 1969 y que denomina “origen de la industria”,
❘❚❚ “[...] el desarrollo está concentrado en grandes empresas establecidas en

áreas como defensa, aeroespacial y aeronáutica en colaboración con empresas
manufacturadoras de grandes computadoras. […] En resumen, durante este
período inicial apenas había mercado alguno para CAD, la mayor parte de los
desarrollos tenían lugar a efectos de asistir, en su uso interno, a grandes em-
presas que trabajaban en campos avanzados de la ingeniería”. ❚❚❘
La segunda fase (denominada ‘de nuevas firmas dinámicas’ y que se des-

plegó entre 1969 y 1974), se caracterizó por la emergencia de nuevas fir-
mas independientes, pequeñas, derivadas de otras empresas más grandes
y que jugaron un papel clave en la difusión de la tecnología. En efecto, ésta
muy rápidamente “salta” de los sectores militar, aeroespacial y automotriz
al sector electrónico propiamente dicho. La tercera fase, entre 1974 y 1980,
es denominada “la era de la concentración”: en ella, el tamaño de las em-
presas de CAD crece, aparece una tendencia a la concentración y también a
que las empresas CAD anteriormente independientes “sean tragadas” por
empresas transnacionales existentes.
Por último, EN la cuarta fase, de 1980 en adelante, denominada “de ma-
durez”, aparece nuevamente la pequeña empresa que es capaz de atender
las demandas específicas de clientes a quien la oferta existente en la etapa
anterior, rígida, no les sirve.
❘❚❚ “Al comienzo de esta fase, el mercado está dominado por proveedores llave
en mano ya sea de computadoras de gran porte (cuyo costo de entrada es de
U$S 500.000) o de minicomputadoras (cuyo costo de entrada es del orden de
U$S 200.000). Desde 1980 en adelante, la base de los usuarios fue ampliada
y emergió un nicho de mercado para sistemas dedicados. Éstos no están basa-
dos en un paquete comprensivo y flexible de aplicaciones de software, sino en
paquetes de software limitados a aplicaciones específicas. Un cierto número
de empresas basadas en la minicomputación y fundadas como desprendimien-
tos de proveedores existentes de sistemas CAD empezaron a emerger, ofrecien-
do sistemas tan pequeños como de U$S 30.000” (KAPLINSKY, 1981; ROTHWELL,
1986, pp. 241-245). ❚❚❘
119
Llevando esta tipología a América Latina, parece claro que el

contacto con lo nuevo se da fundamentalmente a través del
tercer estadio, el estadio prêt-à-porter. No pasar de allí, no ac-
ceder a la posibilidad de aprovechar los principios tecnológi-
cos para la resolución de los propios problemas sino quedar
limitado a recibir productos teóricamente listos para usar, está
en la raíz misma del subdesarrollo. Parte de la dificultad para
pasar del estadio tres al estadio cuatro de innovación radica
justamente en las formas que en el pasado tuvo la incorpora-
ción tecnológica en la región. Pero aunque sea difícil remon-
tar ese lastre, hay posibilidades de traspasar esos dos últimos
estadios.
Un actor que debe jugar su papel para que ello pueda concre-
tarse es la pequeña empresa innovadora, capaz de diseñar so-
luciones a medida a partir de un aprovechamiento adaptado
de los nuevos principios tecnológicos. Es por ello que tanto
hay para aprender de la experiencia institucional reciente del
mundo desarrollado en materia de apoyo a la concreción em-
presarial de ideas innovadoras, pues hay modelos de todo ti-
po y mucha experiencia y evaluación acumuladas. Sobre ese
punto se volverá.
Los diferentes estadios de innovaciones recién mencionados refieren en

realidad a diferentes etapas en el proceso de difusión tecnológica. Aunque
en términos cuantitativos es el tercer estadio, en el que se constituye el
mercado mundial para una innovación determinada, el que parece corres-
ponder a la mayor difusión, es en realidad el que le sigue el verdadero esta-
dio de máximo alcance de las innovaciones. En efecto, es en ese cuarto es-
tadio que se produce un proceso que podríamos llamar de “capilarización
tecnológica” en el sentido de que los principios básicos de las innovacio-
nes, diseñados e implementados a la medida de las necesidades de los
usuarios, llegan a resolver problemas de un amplio espectro de unidades
productivas.
La idea es que el tejido innovativo de una sociedad tiene que ser bastan-
te denso y sólido para que este estadio se alcance. En efecto, no sólo se
hace necesario contar con técnicos creativos -lo que remite a realizar un sig-
nificativo esfuerzo de investigación propio y a abrir de forma sistemática es-
pacios locales de aprendizaje- sino con empresas que reconozcan en la in-
novación una herramienta de competitividad y, por demás importante, con
instituciones diseñadas para ayudar a las empresas a que procesen y con-
creten dicho reconocimiento. Si el tejido innovativo es débil y una sociedad
“se queda” en el tercer estadio, el proceso de difusión tecnológica se trun-
ca y de él resultan marginados todos los agentes productivos que por su
menor tamaño, su menor sofisticación tecnológica o sus menores recursos
no se ven bien servidos por la oferta estandardizada.
Dicho de otro modo, al proceso trunco de industrialización, que ya vivi-
mos, se suma un “proceso trunco de difusión tecnológica”, por el que en
vez de aprovechar los “principios tecnológicos” asociados con las nuevas
tecnologías se siguen comprando dispositivos. En ocasiones ambas cosas
serán sinónimas y muchas veces resultarán complementarias, pero no
120
siempre: en muchas ocasiones además de utilizar al máximo todo lo que ya

existe hay también que ser capaz de imaginar e implementar soluciones que
nunca antes fueron planteadas. La contraposición entre “procesos de capi-
larización tecnológica” y “procesos truncos de difusión tecnológica” puede
esquematizarse como sigue (SNOECK et al., 1993, p. 91):
Países de mayor desarrollo Países de menor desarrollo

tecnológico tecnológico
Demanda y oferta generada

al interior de grandes empresas
Oferta altamente especializada

concentrada en pequeñas empresas
de alta tecnología. Demanda poco
diversificada por alta rigidez de
oferta.
Oferta de bienes finales Oferta de bienes intermedios Incorporación de cambio técnico

estandar producidos por estandarizados con costos vía importaciones a través de
grandes firmas. Demanda en permanente descenso productos estandarizados o
ampliada y diversificada. descenso. sistemas llave en mano.
Capilarización tecnológica Proceso trunco de difusión tecnológica
Oferta dedicada o “a medida”, en manos

de empresas pequeñas, conviviendo con Incorporación de cambio técnico
grandes empresas de producción diseñado a medida o adaptado a
estandarizada. Demanda caracterizada la amplia gama de necesidades y
por la búsqueda de soluciones a medida, posibilidades de los sectores
en diseño y precio. Fuerte interacción productivos. Fuerte interacción
usuario-productor y marcado carácter usuario-productor y marcado
local. local.
Las dificultades que presenta el estadio tres para obtener soluciones tecno-
lógicas adaptadas si allí se trunca el proceso de difusión de innovaciones
son serias. Ello es así no sólo para las pequeñas y medianas empresas a
las que la eventual rigidez de la oferta tecnológica deja sin opciones. Los
problemas pueden también presentarse para empresas grandes y con cier-
tas capacidades internas, debido a una situación común en las empresas
consolidadas en la oferta de productos y servicios con alto contenido tecno-
lógico -que exigen siempre algún tipo de proceso adaptativo por parte del
usuario-: su fuerte nivel de conservadurismo. Cuando von Hippel estudia
ese tipo la búsqueda de fuentes de inspiración para obtener innovaciones
desde el punto de vista de la gerencia de una empresa, señala dicho conser-
vadurismo como un obstáculo mayor: “Si en el curso de un servicio al clien-
te, el personal a cargo se encuentra con un producto modificado por el usua-
rio, su reacción suele ser fuertemente negativa, aun si la modificación es
obviamente útil y potencialmente beneficiosa no sólo para esa firma sino
también para otros usuarios”. Un problema similar se da en el nivel del de-
partamento de ventas: “Los vendedores no tienen incentivos para aprender
acerca de los desarrollos hechos por los usuarios que puedan tener poten-
cial comercial. Por el contrario, pueden tener un incentivo positivo para de-
sestimar toda discusión acerca de productos desarrollados por aquél, for-
zando el tema hacia ‘¿qué puedo venderle de mis productos actuales?’”
(VON HIPPEL, 1988, p. 118).
121
Si esto es habitual en sociedades altamente proclives a la innovación,

donde hay una clara comprensión del papel de ésta en el crecimiento econó-
mico, ¿qué puede esperarse de una empresa proveedora que se vincula con
un medio técnicamente muy por debajo del suyo? La etapa de capilarización
es entre otras cosas imprescindible para tener interlocutores capaces de no
dejarse avasallar por ese tipo de lógica.
Ahora bien, ¿quiénes son los actores de la capilarización tec-

nológica? Un actor privilegiado de este proceso es el “sastre
tecnológico”, el que permite pasar del prêt-à-porter al di-
seño e implementación a medida. Así, el sastre tecnológico
consiste en un equipo capaz de interpretar un problema o
una necesidad y de buscar y construir una solución original,
adaptada y económica; es el que diseña soluciones a la medi-
da de su cliente. Se debe insistir en que parte importante de
la oportunidad, además de tecnológica, es económica: hoy en
día más del 80% del costo de un diseño adaptado -en electró-
nica o en biotecnología- es valor agregado de conocimiento
local. Es decir, el componente de inversión -importación de
piezas, partes, equipamiento- es francamente accesible.
¿Por qué es tan importante el sastre tecnológico? Las razones
son varias. En primer lugar porque, como vimos, forman le-
gión los problemas para los cuales la relativa rigidez del mer-
cado tecnológico mundial no ofrece soluciones debido a ina-
decuaciones varias -precio, tamaño, sofisticación excesiva,
condiciones de operación diferentes, etc.-. En segundo lugar,
porque este personaje permite el diálogo con su cliente sobre
cuestiones tecnológicas, diálogo que está excluido en otras
variantes de transferencia. La importancia de esto no es des-
deñable: muchas veces la propia decisión de invertir en tec-
nología no se produce al no poder establecerse una relación
de confianza con el proveedor; desde el punto de vista de es-
te último, dicho diálogo es también muy significativo para su
propio proceso de aprendizaje.
En tercer lugar, la existencia de sastres tecnológicos democra-
tiza potencialmente el acceso a la modernización productiva.
Una empresa pequeña o mediana, en áreas tradicionales, con
estructura familiar y formas de producción relativamente pri-
mitivas, tiene un conjunto muy grande de barreras para mo-
dernizarse, aunque de ello dependa su supervivencia. Dichas
barreras son de tipo objetivo -carencia de recursos para inver-
tir, carencia de orientación acerca de cómo aprovechar la tec-
nología - y también subjetivo -desconfianza frente a lo que no
se maneja-. Un diálogo en que lo que el dueño sabe sobre su
empresa, su proceso productivo, las razones por las cuales
compite, las limitaciones financieras que tiene, son integradas
en la búsqueda de un esquema tecnoproductivo que pueda
mejorar su productividad, su calidad o alguna otra variable
clave de su empresa, es quizá la única vía real para lograr una
incorporación racional de progreso técnico.
122
No debe olvidarse que el problema de la modernización tec-

nológica es bastante más que la incorporación de máquinas:
es el diseño completo de un sistema integrado en que maqui-
naria y organización, producción, control de calidad, manteni-
miento y comercialización, armonizan sus respectivas compe-
tencias maximizando el uso de todos los recursos
involucrados. Una gran empresa puede pagar consultores
muy caros -o contar con expertos técnicos propios- para exa-
minar estas cuestiones; en la realidad uruguaya, incluso mu-
chas empresas grandes, pero seguramente las medianas y pe-
queñas, podrían tener una chance de hacerlo a través de la
organización sistemática de diálogos en que esta figura, el sas-
tre tecnológico, estuviera disponible.
¿Cómo se estimula, desde una política de ciencia, tecnología e
innovación, la emergencia de sastres tecnológicos? Nueva-
mente, hay mucho para aprender de la experiencia interna-
cional. El punto central está en los mecanismos de apoyo pa-
ra la creación de empresas innovadoras de base tecnológica,
de los cuales el más conocido es el de incubadoras de empre-
sa. No es el único, sin embargo. Entre los muchos otros que
pueden mencionarse están los de tipo financiero, en particu-
lar aquellos dirigidos exclusivamente a apoyar a las empresas
innovadoras de base tecnológica, sea a través de préstamos
especiales, de subsidios o también operando como garantías
para préstamos bancarios. En contraste con estos esquemas fi-
nancieros de tipo “exclusivo” -existentes en Inglaterra, Alema-
nia y Suecia- están aquellos dirigidos a pequeñas y medianas
empresas en general, a los cuales pueden recurrir sin duda las
pequeñas y medianas empresas innovadoras de base tecnoló-
gica (EIBT), pero que no reconocen su especificidad. Ésta
existe sin embargo: estudios empíricos en el nivel europeo
muestran que las EIBT “experimentan problemas financieros
particulares que no son característicos de cualquier empresa,
aun de las pequeñas y medianas”. Por consiguiente, “las EIBT
merecen contar con esquemas especiales diseñados a medida
de sus necesidades específicas. La evidencia parece indicar
que allí donde este tipo de esquema fue introducido resultó
exitoso”. (STOREY y TETHER, 1998, p. 1049).
Otro tipo de apoyos son los dirigidos a facilitar la implementación empresa-

rial de las nuevas ideas. La Agence pour la Valorisation des Résultats de Re-
cherche, ANVAR, mejor conocida en Francia como Agencia para la Innovación,
se ocupa de ayudar en la etapa de comercialización empresarial de resulta-
dos de investigación académica.
Resumiendo: las oportunidades abiertas por la multifacética

aplicación de las nuevas tecnologías sólo pueden ser aprove-
chadas cabalmente si se le abre espacio a la búsqueda siste-
mática de soluciones innovadoras a diversos problemas espe-
123
cíficos de los países, es decir, si se estimula al máximo las ca-

pacidades nacionales de innovación. Eso necesita de políticas
e instrumentos concretos cuya definición puede recurrir, co-
mo inspiración, a una vasta experiencia internacional.
3.3.2. Espacios interactivos de aprendizaje
Mirados desde el Sur, los procesos de globalización plantean, entre otros

muchos, el problema de las no convergencias dentro de las tendencias glo-
bales. Una aproximación a este tema fue elaborada en un trabajo reciente
(AROCENA, R., y SUTZ, J., 2000b) en el cual están basados este apartado y el
siguiente. Castells indica, como ya vimos, las divergencias en términos de
inclusión/exclusión en la economía global de la información; lo que importa
subrayar es que para todos los involucrados esos procesos son, en parte,
consecuencia de la globalización.
La nueva economía globalizada no es planetaria porque “no

abarca todos los procesos económicos en el planeta, no in-
cluye todos los territorios y no incluye a toda la gente y sus
ocupaciones, aunque sí afecta directamente o indirectamente
las formas de vida de toda la humanidad” (CASTELLS, 1999,
vol. 1, p. 102). Esta conclusión es refrendada por muchos
otros estudiosos del fenómeno de la globalización, lo que
permite afirmar que con él, el desarrollo desigual ha ganado
en importancia y fuerza. Vale la pena detenerse algo en este
punto: la coexistencia de globalización con heterogeneidad
creciente puede parecer a primera vista una contradicción en
los términos y, en algún sentido, lo es. La difusión de tecno-
logías, de noticias, de publicidad, de programas multimedia,
de ofertas financieras y tantas otras cosas que hacen al ámbi-
to de una economía que además de globalizada está basada
en el conocimiento y motorizada por la innovación, generan
una notable similitud entre países y regiones que hasta hace
muy poco tiempo eran no menos notablemente diferentes.
Dos cuestiones a destacar son, por una parte, lo parcial del
alcance de la similitud, con diferencias profundas que pervi-
ven en áreas de la economía, la política y la cultura y, por
otra, el que esas diferencias no son sólo herencia del pasado
sino que se crean y recrean justamente por la expansión de
la economía globalizada basada en el conocimiento y motori-
zada por la innovación.
¿Cuál es la dinámica de este tipo de divergencias en el marco
de la globalización? Ésta es una pregunta clave a hacerse des-
de el Sur. En particular, ¿se trata de una serie de desencuen-
tros temporales que es probable que el propio avance del
proceso haga desaparecer con el tiempo o es estructural y ne-
cesita para ser revertido de acciones fuertes y específicas, tan-
to en el nivel local como global? Esta pregunta remite a otras,
que ya fueron planteadas hace décadas en América Latina, en
124
ocasión del debate centro-periferia: ¿los desencuentros se de-

bían sólo a que se había empezado más tarde el proceso de
industrialización (aunque justamente por haber empezado tar-
de se tenían todas las oportunidades para alcanzar la media
mundial)? ¿O más bien lo que ocurría era que ese desencuen-
tro estaba inscripto en la dinámica del sistema mundial por la
que la reproducción del centro como centro necesitaba de la
reproducción de la periferia como periferia?
Los elementos centrales que definen las divisorias entre desa-

rrollo y subdesarrollo entre regiones y países y entre grupo
sociales dentro de cada país cambian con el tiempo. En la so-
ciedad globalizada basada en el conocimiento y motorizada
por la innovación, uno de esos elementos centrales tiene que
ver con el aprendizaje. Dos aspectos deben clarificarse una
vez hecha esta afirmación; el primero es porqué el aprendiza-
je ha adquirido esa preeminencia respecto de las nuevas divi-
sorias y el segundo es en qué sentido ello es nuevo. En la
economía globalizada nada es seguro por algún período razo-
nable. Todo es impredeciblemente variable. Y no son sólo
bienes y servicios los que pueden estar hoy y no mañana en
el mercado debido a razones de precio, calidad o mejores for-
mas de comercializarlos, sino que a las propias capacidades
de la población para hacer cosas les puede pasar lo mismo.
Innovación es uno de los nombres de este no demasiado bien
definido juego, lo que genera, parafraseando a Schumpeter,
ondas sucesivas de “creación destructiva”.
Como ya vimos, la innovación no es el resultado de la acción aislada de em-

presarios geniales: es un proceso social sistémico y complejo, que incluye
roles económicos pero también sociales, culturales y políticos. La innova-
ción está actualmente profundamente imbricada con actividades “deman-
dantes de conocimiento”, tanto del lado de sus productores como de sus
usuarios, sea que ello ocurra “a distancia”, como suele ser el caso en los
intercambios internacionales o tenga un componente fuerte de relaciones
usuario-productor como en el caso de los intercambios en el nivel local.
El punto clave es que para tomar parte en el juego y quedarse en él, es
necesario involucrarse, de una forma u otra, en actividades demandantes de
conocimiento para las cuales resultan cruciales las capacidades de aprendi-
zaje. Esto no quiere decir que el éxito esté asegurado a priori, pues es amplio
el conjunto de factores que inciden en la participación dinámica en la econo-
mía global. Pero sí quiere decir que si no se cumple con ese requisito, empre-
sas y personas estarán fuera del juego, quedarán excluidas de las nuevas
modalidades de la economía internacional y, probablemente, encontrarán ca-
da vez más difícil encontrar un nicho en la economía nacional o local.
Ahora bien, ¿qué incluye el concepto “actividades demandantes de cono-
cimiento”?. Actividades de I+D formal e informal, diferentes modalidades de
estar al día con la información más relevante, diferentes formas de reunir
equipos de trabajo involucrados en la resolución de problemas. En este tipo
125
de actividades se comparte, intercambia y crea tanto conocimiento formali-

zado como tácito. ¿Quiénes deben participar en actividades demandantes
de conocimiento si es que la sociedad como un todo debe jugar el juego de
la economía globalizada basada en el conocimiento y motorizada por la inno-
vación? Dado el carácter sistémico de la innovación, una respuesta razona-
ble sería: de formas diferentes, toda la población. Aquellos que no puedan
mejorar su formación y a los que no se les ofrezca la oportunidad de partici-
par en actividades que impliquen resolución de problemas, no tendrán una
actitud de cooperación frente a los cambios y, peor aún, no tendrán posibili-
dades de incidir en su orientación. Esto suele implicar que los cambios no
estarán bien adaptados a las necesidades de la gente y, probablemente, se-
rán resistidos, lo que conduce a enlentecimientos en su adopción que, ac-
tualmente, puede significar la marginación del juego, dado el ritmo frenético
de los cambios, es especial de los cambios tecnológicos.
En algunas sociedades, una parte significativa de la población y de las or-
ganizaciones sociales y económicas realizan permanentemente actividades
demandantes de conocimiento en las cuales muchos actores necesitan me-
jorar sus habilidades y son capaces de hacerlo de forma sistemática. Estas
sociedades pueden denominarse “sociedades de aprendizaje”. Se propone
el término “aprendizaje” porque transmite con bastante precisión la idea de
adquisición de conocimientos, formalizado y tácito, y de la búsqueda de so-
luciones a diferentes tipos de problemas. “Aprendizaje” también sugiere la
idea de la condición en última instancia no transferible de las actividades
asociadas con la resolución de problemas: sin las capacidades que sólo
pueden adquirirse a través de procesos de aprendizaje, los receptores de
las soluciones encontradas no serán capaces de implementarlas e incorpo-
rarlas como verdaderas soluciones. Esto es válido para empresas, para indi-
viduos y para cualquier tipo de organización social: así, el concepto de “so-
ciedad de aprendizaje” va un poco más lejos que el de “economía de
aprendizaje”, propuesto por Lundvall y Borrás en 1997.
Ésta es la justificación de porqué la nueva divisoria entre desarrollo y
subdesarrollo –en términos regionales o nacionales- y entre grupos sociales,
está relacionada con el aprendizaje. Su novedad deriva del hecho de que la
capacidad de imponer “reglas de juego” de forma instantánea y ubicua es
realmente muy reciente: nadie fue capaz de presagiar las formas concretas
que tendría nuestra actual economía globalizada treinta años atrás. Una ra-
zón adicional por la que la divisoria está muy anclada en el aprendizaje es lo
fundamental que resulta para estar “del buen lado” de la misma y mantener-
se en él, la capacidad para enfrentar creativamente la incertidumbre y la de-
sestabilización y, también, para hacer el mejor uso posible del conocimiento,
incluyendo en esto la capacidad de buscar nuevo conocimiento.
Como en el caso de concepto de “sociedad industrial”, el de “sociedad
del aprendizaje” refleja lo que está pasando en algunos lugares del mundo,
para ser luego proyectado a todo el planeta. Sin embargo, las características
de este complejo proceso social están muy lejos de converger en todas par-
tes: en el Sur, en particular, las sociedades están lejos de converger hacia
sociedades de aprendizaje aun si, al igual que en el caso de la industrializa-
ción, se ven profundamente afectadas por el nuevo orden. Se establece así
una nueva divisoria entre naciones y grupos sociales, la “divisoria del apren-
dizaje”, que deriva parcialmente de la expansión mundial de la economía ba-
sada en el conocimiento y motorizada por la innovación.
126
Una de las consecuencias de la divisoria del aprendizaje es la

“brecha de la innovación” que puede detectarse entre regio-
nes y naciones: esta brecha refiere al tipo de diferencias que
se consolidan cuando ciertas regiones y países son capaces de
mejorar sustantivamente sus capacidades para resolver proble-
mas mientras que otras van quedando atrás. Las brechas de
innovación son una consecuencia mayor de las debilidades en
los procesos de aprendizaje, tanto formales como informales,
así como en las relaciones entre ambos. Esta brecha es dife-
rente a la brecha tecnológica, la bien conocida consecuencia
de la divisoria de la industrialización. La brecha tecnológica
era conceptualizada fundamentalmente como una diferencia
en la capacidad de acceso, algo que se pensaba sería razona-
blemente manejable en tiempos en que los cambios no eran
tan rápidos como en la actualidad –a pesar de lo cual no re-
sultó manejable-. La brecha de innovación no refleja diferen-
cias de acceso sino diferencias en las capacidades y el apren-
dizaje, una brecha todavía más difícil de cerrar, como
tendencias recientes parecen mostrar.
Los procesos de aprendizaje realmente relevantes vinculados con la reso-

lución de problemas incluyen la capacidad de reconocer el conocimiento
útil, de detectar el conocimiento necesario que aún no se tiene, de organi-
zar el proceso de búsqueda que conduzca a obtenerlo, de integrar el nue-
vo conocimiento en la base previa y el conjunto en las prácticas habitua-
les. Ahora bien, aprender está sujeto a tener oportunidades para aprender.
Las situaciones en las que diferentes actores pueden fortalecer sus capa-
cidades de aprendizaje mientras interactúan en la búsqueda de solucio-
nes a determinados problemas constituyen oportunidades de aprendizaje
de la mayor importancia: correspondería denominarlas espacios interacti-
vos de aprendizaje.
Diferentes tipos de crecimiento económico tienen muy diferentes conse-
cuencias sobre la generación de dichos espacios. Inversamente, estos últi-
mos influyen grandemente sobre el primero: el tipo de crecimiento económi-
co y, particularmente, hasta qué punto se basa en el conocimiento y está
motorizado por la innovación está profundamente moldeado por la diversi-
dad y el grado de consolidación de los espacios interactivos de aprendizaje.
Lo escasos y débiles que son se constituye en uno de los obstáculos para
el desarrollo latinoamericano.
La conformación de espacios interactivos de aprendizaje no está limitada
a ciertos tipos especiales de organización. Son realmente “oportunidades”
de resolución de problemas: diferentes tipos de problemas involucrando di-
ferentes etapas en la creación de conocimientos, desde ciencia fundamen-
tal a desarrollo, en ciencias naturales e ingenierías así como en ciencias so-
ciales y humanidades. Pueden estar ubicados en cualquier parte: en
organizaciones bien definidas, como empresas o equipos de investigación
universitarios, en grupos ad hoc creados para atacar alguna dificultad o ne-
cesidad particular que no se supone continúe como grupo una vez finalizada
esa tarea, en grupos híbridos que ponen en contacto empresas, académicos
y actores políticos y sociales.
127
En conceptualizaciones de competitividad como la propuesta por el Institu-

to Alemán del Desarrollo se distinguen cuatro niveles de acción: el nivel meta,
el macro, el meso y el micro (ESSER et al., 1996), respectivamente los niveles
de valores y orientación general de la economía y la sociedad, el de las institu-
ciones, el de las políticas y el de las acciones concretas. Los espacios interac-
tivos de aprendizaje se ubican en el nivel micro, que es aquel que contempla
las interacciones directas entre personas y entre organizaciones. Aunque ubi-
cados en este nivel, reciben fuertes influencias de las políticas definidas a ni-
vel meso –políticas industriales, de ciencia y tecnología, de innovación, de me-
dio ambiente, impositiva, etc.-, de aquellas macro políticas que definen la
orientación general de la política económica y también de cuestiones “meta”
relacionadas con objetivos y valores sociales más generales.
Adaptando el esquema de cuatro niveles –meta, macro, meso, micropro-
puesto por el Instituto Alemán del Desarrollo para la competitividad a la in-
novación, puede presentárselo de la siguiente forma:
Nivel Meta
Valoración social
del conocimiento
La innovación
como fenómeno
interactivo
Nivel Macro Nivel Meso
Políticas de innovación Políticas de innovación

Entramado político- Sistema de investigación
institucional del Sistema Vinculaciones universidad-
Nacional de Innovación sectores productivos
Nivel Micro
Espacios interactivos
de aprendizaje
Espacio de acción e
interacción de diversos
actores de innovación,
en particular, empresas
A los efectos de aproximarse a la dinámica de la divergencia entre naciones,

es útil identificar aspectos que, cuando adquieren ciertas formas, habilitan a
las naciones a enfrentar los cambios al tiempo que permanecen del “buen
lado”, mientras que cuando toman otras formas les impiden traspasar el
umbral que permite ubicarse de dicho lado. Es razonable incluir los espacios
interactivos de aprendizaje entre estos aspectos. Así, los países desarrolla-
dos y los grupos sociales que en cualquier parte están dinámicamente inte-
grados tienen entre sus características su riqueza en espacios interactivos
de aprendizaje; los países subdesarrollados y los grupos sociales que en
cualquier parte están desfavorecidos se caracterizan por ser pobres en es-
pacios interactivos de aprendizaje. Si esto resultara convincente, el concep-
to podría resultar una herramienta conceptual útil para pensar la innovación
desde el Sur.
128
3.3.3. Divisorias de aprendizaje
El papel de la educación en el cálculo del nivel de “desarrollo humano” tal co-

mo lo define el PNUD es bien conocido. Los países de América Latina están
concentrados en el nivel medio de desarrollo humano, dado que catorce de
ellos se ubican allí, mientras que sólo cuatro –la Argentina, Chile, Costa Rica
y el Uruguay- pertenecen al nivel de alto desarrollo humano. Es llamativo que
alguno de los primeros muestre los niveles más altos en el indicador “grupo
de niños que no han finalizado la enseñanza primaria como porcentaje de los
niños en edad escolar”: 14% para México, 15% para Ecuador, 27% para Co-
lombia 29% para el Brasil y el Paraguay, 40% para Honduras y 46% para Nica-
ragua (PNUD, 1999). Estas cifras son despreciables en los países desarrolla-
dos; el hace ya mucho tiempo reconocido papel de la educación es más
relevante ahora que nunca para diferenciar desarrollo de subdesarrollo.
Sin embargo, a efectos de evaluar el desempeño económico e

innovativo, es aún más significativo considerar en forma conjun-
ta la educación y la oportunidad de aplicar las capacidades y
habilidades adquiridas a través de la educación, una combina-
ción fundamental en el análisis de las “divisorias de aprendiza-
je”. Oportunidad es una palabra clave aquí: ¿de qué serviría, al
menos en el corto plazo, que un país tuviera una significativa
proporción de su grupo de edad correspondiente siguiendo es-
tudios universitarios si más de la mitad de sus graduados estu-
viera desocupada o estuviera trabajando en puestos con bajos
requerimientos? La cuestión es cómo aproximarse a este indica-
dor combinado. El aspecto “educación” parece claro y además
hay estadísticas actualizadas disponibles: se trata de saber qué
proporción de la cohorte de entre 18 y 24 años en cada país ac-
cede a la educación superior. El aspecto “oportunidad de aplicar
creativamente lo aprendido” es mucho más elusivo y, por cierto,
no existen medidas internacionales para ese aspecto. Vale hacer
aquí una breve digresión: ¿por qué, en un mundo dónde se mi-
den tantas cosas y dónde la creatividad y la capacidad de inno-
var se consideran el toque de Midas de la sociedad de hoy y so-
bre todo de mañana, un aspecto asociado con la “oportunidad
de ser creativo”, por complejo y compuesto que sea, no ha sido
abordado? Una respuesta tentativa es que sociedades ricas en
espacios interactivos de aprendizaje tienen, por eso mismo,
abundantes oportunidades de aplicar creativamente el conoci-
miento adquirido: no se miden aspectos asociados con “no pro-
blemas”. Para América Latina, en cambio, el punto es crucial.
Volviendo al punto de cómo aproximar el aspecto “oportunidad”, aparece otra

dificultad asociada con el tipo de estadísticas disponibles. Por ejemplo, una
aproximación posible hubiera sido el número de científicos e ingenieros tra-
bajando en la industria, pero esos datos son recopilados en muy pocos paí-
ses de la región. Es así como, casi por descarte, se propone utilizar el gasto
en I+D como proporción del PBI. En la medida en que este indicador mide la
129
importancia relativa que se le presta a la investigación y la aplicación de sus

resultados en una sociedad dada, no es una mala opción. La tabla que sigue
toma en cuenta, para varios países y en tres momentos distintos, los valores
que considerados por las dos variables, que juntas expresan la combinación
“capacidades más oportunidad de aplicar creativamente esas capacidades”.
1975 1985 1997

País % de 18-24 a. I+D como % de 18-24 a. I+D como % de 18-24 a. I+D como
en ed. superior % del PBI en ed. superior % del PBI en ed. superior % del PBI
Corea del Sur 10,3 0,4 34,0 1,3 60,3 2,89
Japón 30,5 2,1 27,8 2,6 42,7 2,92
EEUU 55,5 2,4 60,2 2,9 80,6 2,71
Canada 57,1 1,3 69,6 1,5 90,1 1,6
Francia 25,3 2,0 29,8 2,3 52,2 2,23
Inglaterra 19,1 2,4 21,7 2,2 50,4 1,87
Alemania 27,0 2,4 29,5 2,7 45,3 2,31
España 23,2 0,4 28,5 0,6 51,1 0,86
Finlandia 71,1 2,9
Suecia 46,7 3,8
Noruega 61,9 1,7
Dinamarca 46,3 2,1
Holanda 50,2 2,1
Bélgica 57,4 1,6
Argentina 21,8(1975) 35,7 41,8 0,38
Brasil 11,1(1975) 10,5 11,7 0,76
Méjico 14,3(1975) 15,9 16,1 0,31
Chile 12,3(1975) 15,6 30,3 0,64
Colombia 9,1 (1975) 11,3 18,6 0,41
Uruguay 16,7(1975) 28,7 29,4 0,30
Venezuela 20,6(1975) 25,3 25,4 0.33
Fuente: L’Etat du Monde, 2000, 1999; UNESCO Statistics, 2000, Principales indicadores
de Ciencia y Tecnología Iberoamericanos/Interamericanos 1990-1997.
Tomando en cuenta las cifras correspondientes a 1997, es posible construir

la siguiente figura:
EDUCACION SUPERIOR
Más de 50% 40-30 % 30-20% 20-10%
>2% Finlandia Suecia

Corea Japón
EEUU Alemania
I+D Holanda Dinamarca
Francia
Canadá
1-2 %
Bélgica
Noruega
Inglaterra
<1%
España
Brasil
< 0.5%
Chile
Colombia
Argentina Venezuela Méjico
Uruguay
130
Este diagrama, además de sugerir gráficamente la existencia de una diviso-

ria del aprendizaje, destaca también la relación entre ésta y el desempeño
económico. Provee además una ilustración para lo que afirmara Christopher
Freeman cuando analiza las divergencias entre los sistemas nacionales de
innovación latinoamericanos y los del sudeste asiático en la década de
1980. Dos de las diferencias mencionadas eran sistemas de educación en
expansión con alta participación de la educación superior vs. sistemas edu-
cativos deteriorados, y desarrollo de una fuerte infraestructura científico-téc-
nica vs. debilitamiento de las condiciones para hacer investigación y desa-
rrollo científico y tecnológico (FREEMAN, 1996).
El diagrama muestra un momento en el tiempo, en este caso 1997. Sin
embargo, es aún más interesante observar la dinámica de la divisoria del
aprendizaje. Para ello es necesario establecer comparaciones entre países
que tengan puntos de partida similares en el momento en que se comienza
a comparar y que luego diverjan en la atención prestada a las dos variables
que componen el indicador combinado. Dos países que cumplen con esto
son el Brasil y Corea del Sur.
1975 1985 1997

PAIS % de 18-24 a. I+D como % de 18-24 a. I+D como % de 18-24 a. I+D como
en ed. superior % del PBI en ed. superior % del PBI en ed. superior % del PBI
Corea del Sur 10,3 0,4 34,0 1,3 60,3 2,89
Brasil 11,1(1975) 10,5 11,7 0,76
La comparación es especialmente interesante porque el Brasil es país líder

en materia de desarrollo industrial en América Latina mientras que Corea es
un ejemplo paradigmático de muy rápida industrialización y catching up.
El papel de la educación en la modernización de Corea del Sur es difícil
de exagerar. En 1953 la tasa de analfabetismo era del orden del 80%, pero
en el período 1950-1980 el enrolamiento en enseñanza primaria se multipli-
có por cinco, el de enseñanza secundaria se multiplicó aproximadamente
treinta veces y el de las universidades casi por ciento cincuenta. En los die-
cisiete años que van de 1953 a 1970, casi 62.000 personas se graduaron
en ciencias e ingenierías; en los diecisiete años siguientes, entre 1970 y
1987, el número trepó a 300.000 (KIM, 1993, pp. 358-360).
La situación ha sido bien diferente en el Brasil, como lo muestran ls ci-
fras: “El sistema educativo brasileño es uno de los principales obstáculos
para la modernización y el mejoramiento tecnológico del país” (DAHLMAN y
FRISCHTAK, 1993, pp. 439-440).
Los cuadros que siguen son elocuentes cuando muestran el impacto de
evoluciones muy diferentes de las variables que conforman el indicador com-
binado “capacidades más oportunidad de aplicar creativamente esas capa-
cidades”.
131
Punto de partida de la comparación: 1970-1980
Enrolamiento Enrolamiento Gasto en PBI anual

educativo 12-17 ed. superior I+D crecimiento
1970-1980
Brasil 58,9 % 11,1 % <1 % 9%
Corea 59,2 % 10,3 % <1% 9,7 %

Del Sur
Las décadas siguientes: 1980-1994
Enrolamiento Enrolamiento Gasto en PBI anual

educativo 12-17 ed. superior I+D crecimiento
1980-1995
Brasil 69,1 % (1985) 11,2 % (1985) <1 % (1985)
11, 5 % (1995) <1% (1995) 2%
Corea del 83,7 % (1985) 34,0 % (1985) 1,6 % (1985) 8.8 %

Sur 50,8 % (1995) 2,89 % (1997)
Fuente: L’Etat du Monde, 2000, 1999.
Ahora bien, aun si las Por supuesto, nada parecido a una explicación monista de la divergencia es-
tomamos en su con-
junto, no puede perderse de vis-
tá insinuado aquí. Los antecedentes históricos de ambos países son sufi-
ta que el enrolamiento educati- cientemente diferentes como para evitar dicha tentación. Sin embargo, los
vo en general y el de educación datos apoyan la idea de que la “divisoria del aprendizaje” tiene consecuen-
superior en particular y el gasto cias económicas.
en I+D miden cosas diferentes.
El gasto en I+D mide el esfuerzo Volviendo a la comparación general, el “buen lado” de la divisoria del
nacional en ciencia y tecnología aprendizaje puede ser caracterizado por la combinación de un importante
mientras que el enrolamiento en esfuerzo nacional en educación y en I+D, el primero acompañado por un en-
educación superior mide la for-
sanchamiento sostenido de la población que accede a la educación supe-
ma en que el dinero gastado en
educación es repartido social- rior, por no mencionar, por obvio, el esfuerzo por erradicar el analfabetismo.
mente. Si se compara el gasto El “mal lado” de la divisoria, por el contrario, puede ser caracterizado por la
en educación del Brasil y Corea, combinación de bajo gasto en I+D con baja inversión en educación o con ni-
la sorprendente conclusión a la
que se llega es que ambas cifras
veles adecuados de inversión pero altamente concentrados y con el analfa-
son muy similares. De hecho, el betismo como problema lejos aún de estar resuelto. América Latina está,
gasto público en educación co- decididamente, del mal lado de la divisoria del aprendizaje. Esta forma de
mo porcentaje del PBI fue en caracterizar la situación latinoamericana puede ayudar a centrar la cuestión
1975 de 3% en el Brasil y de
2,2% en Corea del Sur, en 1985 de la innovación de manera de abordarla con “cabeza latinoamericana”.
fuer de 3,8% y de 4,9% respec-
tivamente y en 1995 de 4,6% y
de 4,2%. (L’Etat du Monde,
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VON HIPPEL, E. (1988), The Sources of Innovation, Oxford University Press,
Nueva York.
134
4
Cambios en las formas de producción de
conocimiento y la cuestión de la innovación
Objetivos
• Mostrar las vinculaciones entre los procesos de producción de conoci-
mientos y los procesos de innovación.
• Analizar la problemática de las vinculaciones entre el mundo académico,
la producción y el gobierno en perspectiva comparada.
• Presentar las relaciones entre producción de conocimientos e innovación
desde una perspectiva latinoamericana.
4.1. Perspectivas acerca del cambio en las formas de

producción de conocimientos
Hay una extendida percepción acerca de que las formas “tradicionales” de
producción de conocimientos están cambiando. Los cambios tendrían que
ver con la forma de definir aquello que se investiga, los destinatarios de los
resultados, las maneras de comunicarlos, el origen de los recursos necesa-
rios para la tarea. Sin embargo, no es tan evidente que algunas de las ma-
nifestaciones más notorias de lo “nuevo” sean realmente tan nuevas. Las
discusiones sobre el papel “básico” o “aplicado” que debería tener prefe-
rentemente la investigación científica realizada en universidades se remon-
tan incluso hasta más de un siglo atrás. Cuando Franck Jewett, quien llega-
ría a ser presidente de los Bell Laboratories –probablemente la organización
de investigación industrial más importante del mundo- decidió abandonar su
futura carrera de académico universitario en el Instituto Tecnológico de Mas-
sachussets para “emigrar” a la industria entre 1910 y 1911, su director de
estudios de doctorado le habría reprochado estar prostituyendo tanto su for-
mación como sus ideales. Esta opinión provenía de quien fuera el primer
Premio Nobel norteamericano, A. A. Michelson, obtenido por determinar la
velocidad de la luz. Sin embargo, más o menos en la misma época otro aca-
démico de ese mismo instituto escribía:
❘❚❚ “Puede encontrarse entre los científicos el reconocimiento creciente de que

el destino más alto de la ciencia no es acumular verdades de la naturaleza de
tal forma que nadie salvo unos pocos selectos las puedan utilizar, sino que la
búsqueda de la verdad puede combinarse con el intento criterioso de hacer que
la verdad sirva al bien público. Así, la distinción que ha existido entre los térmi-
nos ciencia pura y ciencia aplicada se está desvaneciendo rápidamente” (NO-
BLE, 1979, p. 141). ❚❚❘
135
¡En 1911se daba casi por muerta una discusión que noventa años después
todavía está viva, como la lectura de cualquier formulario sobre I+D puede
probar!
Sin embargo, hubo corrientes de pensamiento de enorme influencia que,
a mediados de la década de 1940, volvieron a imponer un punto de vista
más parecido al que Michelson defendía ya a fines del siglo pasado. En el
famoso informe al presidente de los Estados Unidos, “Ciencia, la frontera
sin fin”, se indica que debido a una tensión inherente entre los objetivos
asociados con la comprensión general de los fenómenos naturales y aque-
llos asociados con la utilización de dicha comprensión para fines prácticos,
las categorías de ciencia básica y ciencia aplicada resultan empíricamente
separadas. El autor del informe, Vannebar Bush, insistió bastante en este
punto, llegando a hablar de la “ley perversa que gobierna la investigación,
por la que la investigación aplicada invariablemente desplaza a la pura”
(STOKES, 1997, p. 9)
Es difícil identificar tendencias totalmente nuevas en las formas que to-
ma actualmente la producción de conocimientos. Sin embargo, se ha afirma-
do que están ocurriendo cambios tanto en las formas de hacer investigación
como en las normas que legitiman el trabajo de los investigadores. Sin in-
tención alguna de zanjar la discusión, se presentan en lo que sigue dos
perspectivas sobre este problema.
La primera corresponde al trabajo de Gibbons et al. La nueva producción
de conocimiento, cuyo subtítulo reza: La dinámica de la ciencia y la investiga-
ción en las sociedades contemporáneas (1994). A partir de la definición de
un “modo1” de hacer investigación, centrado en matrices disciplinarias bien
delimitadas, la afirmación principal del texto es que “hay suficiente eviden-
cia empírica que indica que está empezando a emerger un conjunto distinti-
vo de prácticas cognitivas y sociales, prácticas que son diferentes de las
que gobiernan el modo1” (ibid., p. 3). Los principales atributos de estas
nuevas prácticas, denominadas “modo 2”, incluyen:
i) Conocimiento producido en un contexto de aplicación. Esto no quiere de-

cir ciencia aplicada en la acepción clásica del término, sino algo neta-
mente diferente: el contexto de aplicación deriva del hecho de que este
“nuevo” conocimiento “siempre se produce bajo condiciones de negocia-
ción continua y no será producido a menos que y hasta tanto los intere-
ses de los varios actores no sean incluidos” (p. 4).
ii) Búsqueda de conocimiento conducida en el marco de participaciones dis-
ciplinarias temporales, que duran mientras se entienda que el mix de sa-
beres y disciplinas involucrado es útil a la búsqueda emprendida. La for-
ma de esa búsqueda está dada por trabajar en un contexto de aplicación
y se supone que el resultado final estará normalmente más allá de cual-
quier contribución disciplinaria individual, por lo cual el modo 2 es carac-
terizado como transdisciplinario. Una de las características asociadas
con esta cualidad tiene que ver con las formas de comunicación. “A dife-
rencia del modo 1, donde los resultados son comunicados a través de ca-
nales institucionales, aquí los resultados les son comunicados a los que
participaron, en el transcurso de su participación, y así, en algún sentido,
la difusión de resultados es inicialmente llevada a cabo en el proceso de
su producción. La difusión subsecuente ocurre primariamente a medida
que los participantes originarios se desplazan hacia nuevos contextos de
136
problemas más que a través de comunicar resultados en revistas profe-

sionales o conferencias” (p. 5).
iii) El conocimiento se produce en un marco de diversidad y heterogeneidad
de espacios. (Resulta particularmente difícil considerar a esto como nue-
vo, pues la creación de conocimiento conoce desde hace mucho tiempo
múltiples espacios no académicos, precisamente aquellos que Gibbons
et al listan: institutos no universitarios, centros públicos de investigación,
agencias gubernamentales, laboratorios industriales, y otros). Lo que sí
parece más novedoso es lo perecible de los encuentros con fines de in-
vestigación: “En el modo 2 los grupos de investigación están menos fir-
memente institucionalizados; la gente se junta en grupos y redes de tra-
bajo temporarios que se disuelven cuando la solución es encontrada o
redefinida” (p. 6).
iv) Auditoría social y reflexividad: “En modo 2 la sensibilidad frente al impac-
to de la investigación está incorporada a ésta desde el comienzo. Forma
parte del contexto de aplicación” (p. 7). Por otra parte, se afirma que
científicos y tecnólogos trabajando en modo de aplicación deben necesa-
riamente tomar en cuenta, al definir qué es una solución, consideracio-
nes que trascienden las definiciones que ellos mismos, en tanto técni-
cos, puedan dar. Es a este tomar en cuenta los valores y preferencias de
todos los individuos que de una forma u otra participan en la negociación
acerca de qué es lo que se va a investigar que los autores denominan re-
flexividad.
v) Control de calidad. La idea aquí es que la investigación llevada a cabo en
modo 2 no se evalúa en forma privilegiada y prácticamente exclusiva, co-
mo sí se hace en modo 1, a través de la revisión por pares. Aparecen cri-
terios adicionales relacionados con la posible competitividad en el merca-
do de la solución encontrada o con la aceptabilidad social de la misma.
Así, “qué es ‘buena ciencia’ se hace más difícil de determinar” (p. 8).
Varias otras consideraciones pautan las distinciones, consideraciones que

hacen a la relación individuo vs. colectivo o a la institucionalización rígida vs.
institucionalización flexible y cambiante. La imagen global del “nuevo modo
de producción de conocimientos” es la de un sistema de producción de cono-
cimientos socialmente distribuido (p. 10). Esta caracterización, más allá de
su corrección, marca claramente una diferencia respecto de la imagen –y
más que imagen, en muchos casos realidad- de la investigación hecha en
marcos “feudalmente” separados, sea por disciplinas, sea por instituciones,
donde la interdisciplinariedad se debilita dada la dificultad que tiene para
ser aceptada en la maquinaria de validar conocimiento que, configurada co-
mo está en estrictos marcos disciplinarios, no considera propio nada que no
sea “puramente” algo.
Otra caracterización de los cambios que han tenido lugar en la produc-
ción de conocimientos se debe a John Ziman, que habla de la ciencia en un
estado dinámico estacionario (science in a dynamic strady state) (1994). Zi-
man se refiere básicamente al doble fenómeno del estancamiento del finan-
ciamiento para la ciencia derivado del techo en los presupuestos públicos
destinados a tal fin (debe recordarse que se trata de una idea desarrollada
por un inglés a fines de la década de 1980, en un momento de dramático re-
corte del presupuesto de investigación en su país) y al incremento perma-
nente de las direcciones de investigación y del costo de llevarlas a cabo.
137
Uno de los resultados de esta situación es la proliferación de los fondos

concursables y, con ello, una alteración significativa de las rutinas de traba-
jo que agregan al viejo eslogan “¡publicar o morir!” el más nuevo “¡presentar
proyectos o morir!” (del to publish or to perish al to apply or to die). Esta pre-
sión empuja incesantemente a la búsqueda de recursos -para el salario del
propio investigador, para completar el presupuesto institucional a efectos de
adquirir equipamiento, para poder ofrecer posiciones temporales a jóvenes
investigadores talentosos, sin los cuales no se construye la parte correspon-
diente a formación de recursos humanos del CV y, sobre todo, no se tiene la
mano de obra necesaria para hacer avanzar la investigación-. A tal punto es
así que una suerte de segunda piel empieza a recubrir a los investigadores.
Si en su primera piel los científicos parecían orientar, idealmente, sus tareas
de acuerdo con el ethos que Merton describía como CUDOS -comunalismo,
universalismo, desinterés, originalidad y escepticismo-, la segunda piel que
se estaría superponiendo a esta primera se regiría según Ziman por otros
códigos, propios de los científicos en la industria, cuyo acrónimo sería PLACE
–propietario, local, autoritario, comandado y experto-.
Esta situación tiene muchos puntos en común con la descrita por Gib-
bons et al. Implica, entre otras cosas, que la más amplia difusión de lo que
se encuentra en el proceso de búsqueda de conocimiento ya no es la nor-
ma, y no sólo porque la difusión se da a través del conocimiento tácito ad-
quirido que pasa a otro contexto de aplicación a medida que los investigado-
res participan en nuevos agrupamientos. También ocurre que el
comunalismo es sustituido por el “propietarismo” porque quien paga la in-
vestigación exige o bien que no se difunda abiertamente o, más a menudo,
su retención por cierto tiempo a efectos de aprovechar para innovaciones
concretas las “rentas monopólicas” que derivan de ser los únicos en tener
acceso a ese nuevo conocimiento. A su vez, el universalismo es sustituido
por el localismo en el sentido de que los esfuerzos de investigación no se di-
rigen ya tanto a encontrar respuestas a problemas universales sino a cues-
tiones mucho más concretas y locales.
Ziman propone considerar la emergencia de un sistema de

ciencia posacadémico, que estaría sustituyendo al sistema clá-
sico que, en su “tipo ideal”, habría sido captado por la socio-
logía de la ciencia de Merton.
❘❚❚ “En menos de una generación hemos sido testigos de una transformación
a lo largo y ancho del mundo, radical e irreversible, en la forma en que la cien-
cia se organiza, se gestiona y se realiza. Hemos mirado estas transformacio-
nes como si sólo afectaran la vida cotidiana de la ciencia. Pero obviamente
ello implica cambios estructurales mayores a niveles más altos. Estos cam-
bios están teniendo lugar en todas las instituciones epistémicas -universida-
des, institutos de investigación, establecimientos gubernamentales y laborato-
rios industriales-. […] Estos cambios penetran todas las esferas, están muy
interconectados y varían grandemente en sus detalles de país a país […]” (ZI-
MAN, 2000, p. 67). ❚❚❘
Algunos elementos de esta transformación tienen que ver con

la burocratización asociada con la búsqueda de recursos a tra-
138
vés de fondos concursables para obtener los cuales hay que

internalizar los criterios de evaluación que puedan tener los
comités de selección. Este punto ha devenido central en la vi-
da de todo científico, en cualquier región del mundo -excep-
to quizá algunas extremadamente ricas universidades y sólo
para la élite de su cuerpo profesoral- y pone en entredicho las
viejas prácticas científicas tanto en el comienzo del proceso,
es decir, en las modalidades de definición de las agendas de
investigación, como al final, en las modalidades de comunica-
ción.
Ziman propone un ejercicio de ficción que consiste en imagi-
nar un día en la vida de una investigadora que tiene una po-
sición de responsabilidad -orienta tesis doctorales y dirige un
“laboratorio”-. Esta investigadora recibe ciertas noticias buenas
-el comité correspondiente de la universidad habría decidido
promoverla académicamente- pero otras malas: una agencia
gubernamental de apoyo a la investigación a la cual había
presentado un proyecto resolvió no financiarlo. La descrip-
ción de la situación es elocuente y, sobre todo, asombrosa-
mente universal:
❘❚❚ “El proyecto tuvo la máxima calificación desde el punto de vista académico,
pero fue rechazado por el panel de revisión de mérito. Aparentemente, uno de
los miembros no especialistas del panel no pudo ser persuadido de los benefi-
cios de largo plazo del proyecto. Es cierto que se trataba de investigación ex-
ploratoria, pero un real experto hubiera visto las conexiones con varios proble-
mas muy prácticos. Quizá ella hubiera sido demasiado cautelosa al no
prometer un eventual repago. La próxima vez enfatizarán en las aplicaciones
potenciales e incluirán muchas cosas en torno a cómo diseminarán los resulta-
dos y los explotarán comercialmente -a pesar de lo cual seguirá siendo investi-
gación muy básica-” (p. 62). ❚❚❘
Esta nueva situación es saludada por muchos como un paso

fundamental en la democratización de la ciencia, democratiza-
ción por oposición a la “dictadura” ejercida desde la autono-
mía de la comunidad científica en la definición de la agenda
de trabajo. Es también visualizada por muchos como uno de
los peligros más notables que la empresa científica ha debido
enfrentar en mucho tiempo, debido a las presiones de corto
plazo que todo ello significa y al debilitamiento consiguiente
de los estímulos a la exploración de riesgo. De lo que no ca-
be duda, en todo caso, es de que esta realidad precede a las
teorías que la explican y, además, parece imponerse más allá
de los acuerdos o desacuerdos que con ella se tengan.
Una tendencia de las ya anotadas merece especial atención: se trata de la

tendencia a la privatización del conocimiento, aun de aquel producido en
marcos académicos puros, como es el caso de los universitarios. Esta ten-
dencia tuvo su expresión jurídica explícita en los Estados Unidos a través de
139
la Ley Bay-Dhole, de 1980, por la cual las universidades pasaron a detentar

la propiedad de las patentes a las que se pudiera hacer lugar, en vez de pa-
sar éstas directamente a ser propiedad del gobierno, como ocurría hasta en-
tonces. A efectos de implementar el patentamiento, y siguiendo una cultura
largamente arraigada de patentamiento temprano, las grandes universida-
des norteamericanas organizaron oficinas especializadas que rutinariamen-
te elaboran y analizan cuestionarios que deben ser llenados por los investi-
gadores indicando posibles campos de aplicación de los resultados que
están buscando. Los resultados en términos de “patentes universitarias”,
que son muy variables, son especialmente sensibles a las disciplinas: en in-
formática y biotecnología se concentra una parte muy significativa del total
de patentes obtenidas. Una reflexión extensa sobre este problema específi-
camente referido a la biotecnología en el contexto latinoamericano se en-
cuentra en Correa, C., 1996.
Una de las consecuencias de esta tendencia, señalada como poten-
cialmente dañina y que calza perfectamente con la “ciencia posacadémi-
ca” descrita por Ziman, es que la protección de la patente no se dirige a
obtener recursos por licencias de los actores de la producción sino de
otros investigadores. Si ocurriera la primero, toda la justificación de la
privatización del conocimiento quedaría en pie: en primer lugar, porque
se considera justo que quien utiliza en beneficio propio nuevo conoci-
miento para su producción pague por ello; en segundo lugar, porque só-
lo si del conocimiento es propietario alguna industria, se invertirían su-
mas importantes en transformarlo en innovación –si es conocimiento
abierto, se argumenta, nadie invertiría en transformarlo, dado que otros
podrían hacer lo propio y la “renta de conocimiento” desaparecería-. Pe-
ro para que la patente pueda ser licenciada a un productor, el conoci-
miento que ella protege debe tener un grado suficiente de desarrollo. Es
decir, la transferencia de conocimientos que la patente otorga debe ser
bastante completa. Eso es precisamente lo que no está ocurriendo, de-
bido al patentamiento temprano realizado por universidades. A efectos
de poder utilizarse en la producción, sobre el conocimiento patentado
debe hacerse mayor investigación: el punto es que para poder hacerlo,
hay que obtener una licencia. El proceso de privatización del conocimien-
to llega así a su máxima expresión, afectando potencialmente a la pro-
pia investigación (NELSON et al., 1999).
Ahora bien, quedan pendientes dos cuestiones principales a

dilucidar. La primera es cómo afectan estos cambios en la pro-
ducción de conocimientos los procesos de innovación. La se-
gunda es cómo se expresa todo esto en América Latina.
Desde la perspectiva de la innovación, al menos de la “inno-
vación corriente”, es decir, de aquella que se nutre del cono-
cimiento que se obtiene a partir de otro ya sólidamente con-
solidado, los cambios parecen ser positivos. La producción de
conocimientos en “modo de aplicación” asegura que la aplica-
ción y difusión de los mismos está incorporada desde el co-
mienzo a la agenda de trabajo, minimizando tiempos de trans-
ferencia y maximizando la orientación al uso. La lógica que
rige en los grandes laboratorios de investigación productiva
140
pasa a ser crecientemente adoptada en los medios académi-

cos, sirviendo de brújula en el marco del caótico crecimiento
de las direcciones posibles de exploración. Esta situación no
supone mayor violencia cognitiva sobre los investigadores,
aun sobre los investigadores en ciencias básicas, dado que el
interés de los problemas planteados por la producción es muy
grande y que las dificultades asociadas con las preguntas que
de ellos derivan configuran desafíos mayores. Sin embargo,
este camino no está exento de peligros, sobre todo aquellos
peligros asociados no tanto con el presente sino con el futuro
de la investigación.
❘❚❚ “A lo largo de la última década (de mediados de la década de 1980 a me-

diados de la década de 1990) se ha intensificado el debate en torno del pa-
pel de las universidades norteamericanas en el fomento del avance tecnoló-
gico. Por una parte están aquellos que piensan que las universidades
pueden y deben jugar un papel más directo en apoyo a la industria. Empren-
dimientos como el Centro de Stanford de Sistemas Integrados y cientos de
centros como éste en todo el país muestran agrupamientos de empresas y
universidades tratando de que sus conexiones sean más íntimas y efecti-
vas. [...] Por otra parte, muchos académicos y otros ven en estos desarro-
llos un peligro para la integridad de la investigación académica. Su desespe-
ración deriva del temor de que un mayor involucramiento con la industria y el
comercio corrompa la investigación y la docencia académicas, desvíe la
atención de la investigación fundamental y potencialmente destruya la co-
municación abierta entre científicos universitarios, que constituye un compo-
nente tan esencial de la investigación académica” (NELSON y ROSENBERG,
1994, pp. 323-324). ❚❚❘
Es particularmente interesante, y eso es lo que hacen estos autores, esti-

mar cuál es la opinión de las industrias, en particular de aquellas de base
científica, acerca de la importancia para la tecnología industrial en su cam-
po tanto de la ciencia que se cultiva en las universidades como de la cien-
cia en general. A partir de una encuesta a empresas en distintos sectores
productivos, obtienen un resultado notable consistente en detectar la dife-
rencia entre el “puntaje de importancia” adjudicado a la ciencia universita-
ria por una parte y a la ciencia en general, en diferentes disciplinas, por
otra. Dichos puntajes pasan de 19 a 74 en química, de 5 a 30 en matemá-
ticas, de 4 a 44 en física, de 29 a 99 en ciencias de los materiales, de 21
a 60 en metalurgia. En cambio, en campos más aplicados como ingeniería
eléctrica, química o mecánica, los puntajes obtenidos por la ciencia univer-
sitaria son notoriamente más altos. El análisis de estos resultados indica
lo siguiente:
❘❚❚ “En nuestra opinión ésta es una distinción crucial que refleja dos cosas. En
primer lugar, la ciencia fundamental estudiada por científicos industriales e in-
genieros cuando asisten a la universidad juega un papel muy importante en su
capacidad de resolver problemas en la I+D industrial, aunque las publicacio-
141
nes recientes en esos campos puedan encontrar poco uso en esos ámbitos.
En segundo lugar, quienes respondieron la encuesta entendieron muy bien
que, mientras que los resultados de la investigación académica que eran de
directo uso para ellos se encontraban en el campo de la ingeniería eléctrica o
de las ciencias médicas, esas disciplinas a su vez se alimentaban y enrique-
cían de las ciencias más básicas, como la física y la biología molecular” (ibid.,
p. 342-343). ❚❚❘
La pregunta entonces es: ¿qué puede llegar a pasar en el cam-

po de la innovación si las universidades se distraen de la in-
vestigación fundamental de largo plazo para dedicarse a obte-
ner resultados de aplicación más directa, asimilando de
alguna forma las ciencias a las ingenierías? Da la impresión de
que las relaciones entre producción de conocimiento e inno-
vación están sesgando la primera en nombre de la segunda
sin saber realmente cómo ésta resultará afectada a largo plazo
por ese sesgo.
Queda entonces por abordar la cuestión de cómo todo esto se presenta en

América Latina. Como veremos más adelante, la transformación en las for-
mas de producción de conocimiento toca con fuerza a la puerta de las uni-
versidades latinoamericanas; sin embargo, dada la estructura de la produc-
ción y su débil relacionamiento con el conocimiento internamente generado,
es dudoso que el juego del “conocimiento en contexto de aplicación” tenga
mucho espacio para desarrollarse.
4.2. Las relaciones academia-producción-gobierno: una

comparación entre contextos
Mirar los problemas de la innovación desde América Latina exige, vez tras
vez, traer al foco de la reflexión la cuestión de los contextos y de las unida-
des de análisis más útiles para tomarlos en cuenta. El concepto de nación
se ha visto revalorizado en los últimos años en la literatura sobre innovación
y competitividad, más allá de que el marco general de reflexión insista sobre
un fenómeno por cierto más nuevo, como es el de la globalización. La idea
es que la nación influye en el estilo innovativo, tanto a través de los datos
“duros” de la estructura económico-productiva, como desde la historia, las
tradiciones, los valores, las instituciones e, incluso, las visiones de futuro y
los emergentes de la imaginación colectiva. Incluso países que en una pri-
mera mirada pueden parecer tan próximos como Dinamarca y Suecia pre-
sentan, en un análisis más detallado, marcadas diferencias nacionales en
sus “estilos innovativos” (JAMISON, 1982). Eventualmente, puede no ser la
nación la que marca estilos de innovación. Caracterizaciones en las que se
diferencia al “capitalismo renano-nipón” del “neo-anglosajón” (ALBERT, M.,
1991) apuntan en ese sentido, siendo grupos de países los que comparten
ciertas maneras de encarar aspectos de la innovación a partir de similitudes
supranacionales.
142
En todo caso, el punto a remarcar es, por una parte, que el

“estilo innovativo” depende fuertemente del contexto y, por
otra, que esa dependencia opera en diferentes niveles. Uno
de ellos es el nivel nación; otro el de agrupamientos de países
que comparten algunas características particularmente influ-
yentes –podría incluso hablarse del estilo innovativo de los
países del “socialismo real”, cuyas limitaciones colaboraron no
poco a su derrumbe-. Otro finalmente, que es el que nos inte-
resa aquí, es el que distingue al mundo desarrollado del sub-
desarrollado, más allá de lo gruesa que resulta esta distinción.
El proceso social de la innovación se articula en muy variados espacios, en-

tre los cuales uno particularmente importante es aquel en que se estable-
cen las relaciones entre gobierno, academia y sectores productivos. Interesa
explorar, entonces, cómo se expresan en ellas las diferencias de contexto.
Se intenta responder, más precisamente, a la siguiente pregunta: ¿en qué
se parece y en qué se diferencia la construcción del relacionamiento gobier-
no-academia-sectores productivos en contextos desarrollados y subdesarro-
llados, especialmente el latinoamericano?
Comenzando por las diferencias, pueden mencionarse cuatro elementos
centrales que separan ambos tipos de contextos.
4.2.1. La valoración social del conocimiento
El primero tiene que ver con los procesos históricos y con las evoluciones
culturales a que éstos dan lugar. El mundo desarrollado se caracteriza, en
este sentido, por ser el espacio donde se gestó un modo de producción que
resultó dominante en el nivel mundial. En buena parte asociado con ello se
fue configurando el relacionamiento entre la producción de conocimiento, su
utilización y las modalidades de dirección de la sociedad. Las construccio-
nes institucionales derivadas de esta evolución estuvieron fuertemente mar-
cadas por diferencias nacionales. La valoración social del conocimiento
científico y tecnológico, su identificación como factor de progreso económico
y social, el estatus de quienes realizaban actividades de I+D, el lugar desde
el cual cumplían su actividad, también reconocen “identidades” nacionales
e incluso locales.
Pero más allá de todo esto, en el proceso mismo de desarro-

llo se configuró una concepción básica que distingue el con-
texto central del periférico: el conocimiento es una herramien-
ta estratégica en la construcción económica y también política
y social y, por ello mismo, la responsabilidad nacional en su
creación resulta irrenunciable. Esto hace que, más allá de
cuán nuevas y diversas que puedan ser las modalidades con-
cretas de vinculación academia-gobierno-sectores productivos
en los países desarrollados, exista en ellos un compartido
“sentido común” al respecto. Este sentido común fue emer-
giendo a lo largo de la consolidación del capitalismo, se ace-
143
leró fuertemente durante la revolución industrial y quedó de-

finitivamente validado en el siglo XX. Quizá lo que mejor lo
expresa sea la convicción de que el conocimiento es un recur-
so nacional, propio, con una fuerte componente de elabora-
ción local. Es decir que, pese a todo, no se trata de una mer-
cancía como cualquier otra, pues no se renuncia a producirla
porque haya quienes lo hagan con mayor energía o eficiencia.
En el subdesarrollo, en cambio, la adscripción al modo de
producción dominante se hizo bajo modalidades muy diferen-
tes a aquellas del centro. En particular, mientras allí se reco-
nocía crecientemente la importancia estratégica del conoci-
miento como cuestión nacional, durante mucho tiempo en la
periferia lo que hacía falta saber se importaba en su casi tota-
lidad, sea bajo forma de maquinaria, de técnicos o de sabios.
La producción moderna de bienes y servicios y la producción
de conocimientos nació así divorciada; las secuelas de dicha
separación se sienten aún hoy.
Respecto de los contextos dentro de los cuales se desarrollan las relacio-

nes academia-gobierno-sectores productivos, lo que más marcadamente se-
para desarrollo de subdesarrollo es la articulación entre ambos circuitos
productivos -bienes y servicios, de un lado, conocimientos, de otro-. ¿Qué
quiere decir que en los países desarrollados ambos circuitos de producción
están bien articulados? Que existe una densa red de señales en el espacio
nacional que cubre a los sectores productivos y a la academia, permitiendo
mutuas identificaciones y reconocimientos, lo que favorece la emergencia
del relacionamiento. Más aun, dicha articulación es percibida como estraté-
gica desde los ámbitos políticos, lo que legitima la intervención pública para
facilitarla: la “triple hélice” de relaciones universidad-producción-gobierno
entra en acción.
¿Por qué en contextos subdesarrollados, por ejemplo el lati-

noamericano, es tan difícil articular ambos circuitos de pro-
ducción? Porque se articula demasiado bien el circuito interno
de producción de bienes y servicios con el circuito externo de
producción de conocimientos, dejando poco espacio al rela-
cionamiento en el nivel nacional. Ello a su vez responde a ra-
zones históricas -con sus secuelas culturales- a las que ya se
ha hecho mención.
4.2.2. El actor empresarial
Un segundo aspecto de diferenciación de contextos tiene que ver con el ac-

tor empresarial. El dato más duro que expresa la distancia entre contextos
es la proporción del gasto en I+D que recae sobre el Estado y sobre el sec-
tor privado. Mientras que en el desarrollo, aun con todas sus heterogeneida-
des, la participación del sector privado no baja del 40%, alcanzando en oca-
siones el 80%, las actividades de I+D en el subdesarrollo son financiadas
144
en más de un 80% por entidades públicas. A esto se suma, obviamente, el

problema de cuánto gastan los países en I+D proporcionalmente a sus in-
gresos: como conclusión, el actor empresarial hace una contribución margi-
nal al desarrollo científico y tecnológico nacional.
Es en este marco que se desarrollan las relaciones academia-sectores
productivos-gobierno. Pero más que la fotografía, bien conocida por cierto,
interesa evaluar tendencias. ¿Es de esperar de los actores empresariales
en el subdesarrollo impulsos hacia una mejor articulación con los circuitos
de producción de conocimientos? ¿Utilizarán el poder de lobby que muchos
tienen para echar a andar la “triple hélice”? En América Latina, al menos, no La “triple hélice” (ETZKIWITZ, H.
son buenas las señales en ese sentido. A grandes rasgos, los sectores em- y LEYDESSDORF, L., 1997) es un
presariales con peso se dividen en dos tipos. Los tradicionales, que usufruc- concepto propuesto hace algu-
nos años, que tiene fuerte pun-
tuaron durante décadas de la protección frívola del período de “desarrollo to en común con otro, propues-
hacia adentro”, se resisten a las transformaciones asociadas con la apertu- to en América Latina hace ya
ra económica. Para ellos el punto no es articularse con el circuito de produc- más de treinta años, el “triángu-
ción de conocimientos sino seguir como antes, centrando sus esfuerzos en lo de Sábato”. La idea es que se
está procesando en todo el
evitar tener que competir en el mercado interno con la oferta importada. Los mundo una transformación en
llamados “nuevos empresarios”, por otra parte, dinámicos, emprendedores, las relaciones entre universida-
convencidos de las bondades de la apertura económica, suelen tener la des, el sector productivo y los
gobiernos, que implica un invo-
peor opinión posible del Estado. Sinónimo de ineficiencia, de corrupción, de
lucramiento mucho mayor entre
derroche de recursos escasos, el Estado no es un socio posible para estos los tres actores. A diferencia del
nuevos empresarios de la apertura: no serán ellos los que impulsen la “tri- triángulo de Sábato, que tenía
ple hélice”. En cualquiera de los dos casos -empresarios ancienne epoque, carácter propositivo, es decir,
indicaba cómo deberían ser las
empresarios nouvelle vague- su preocupación central es el corto plazo y, en cosas, la triple hélice tiene un
ocasiones excepcionales, el mediano plazo; ambos tipos de empresarios se fuerte componente descriptivo,
formaron en una matriz donde los circuitos de producción de bienes y servi- indicando cómo las cosas están
cios y los de producción de conocimientos tenían muy poco contacto a nivel efectivamente ocurriendo. Otro
aspecto central en el concepto
nacional. de triple hélice es el de co-evo-
Hay sectores empresariales en contextos subdesarrollados que compren- lución: lo que ocurra en cada
den muy claramente que el circuito nacional de producción de conocimien- una de las hélices incide, de ma-
nera más o menos directa, en la
tos es vital para la resolución de problemas claves para su competitividad.
evolución del comportamiento
Por lo general, esta comprensión va acompañada de otra: el Estado tiene un de las demás. El concepto refie-
papel a jugar en la articulación de oferta y demanda de conocimientos. Pero re, en primera instancia, a lo
estos sectores son minoritarios, su peso económico-social es pequeño, su que está pasando en el mundo
desarrollado, aunque algunas
capacidad de influencia política es débil. Hay aquí, entonces, un claro ele- de las facetas que pre-
mento diferencial en los contextos en los cuales la “triple hélice” construye senta son reconocibles
sus anillos. en todas partes. Un fenómeno
por demás interesante del con-
cepto triple hélice es la capaci-
4.2.3. El actor público dad de convocatoria que ha te-
nido: hasta el momento se han
Una característica reciente en América Latina, que acompaña el unánime desarrollado tres conferencias
internacionales -Amsterdam,
discurso político acerca de la importancia económica del conocimiento, es 1996, Nueva York, 1998 y Río
la proliferación de lo que podríamos llamar “agencias de innovación”. Algu- de Janeiro, 2000- con participa-
nas de ellas son financiadas con fondos estatales, otras reciben sus recur- ción de todas las regiones del
mundo y centenares de trabajos
sos de la cooperación internacional; buena parte se ubica en la esfera públi-
presentados. (Dichos trabajos
ca o semipública. No siempre su objetivo explícito es articular la “triple pueden encontrarse ingresando
hélice”, aunque en última instancia fortalecer al Estado como actor en el en cualquier buscador de Inter-
aprovechamiento económico del conocimiento apunta en esa dirección. La net por “Triple Hélice”.) Su lec-
tura, amén de interesante en sí
cuestión de fondo es la siguiente: ¿cuál es la experiencia con la que se en- misma, permite tener una idea
caran estas iniciativas desde el Estado?, ¿qué saben específicamente sobre de la enorme diversidad de en-
el tema quienes de él se ocupan?, ¿qué capacidad de evaluación y modifica- foques que admite el tema.
145
ción de acciones tienen estas instituciones? Esta última pregunta es parti-

cularmente importante: “El diseño de una buena política es, en buena medi-
da, el diseño de una estructura organizativa capaz de aprender y de ajustar
su comportamiento a lo que ha aprendido” (NELSON y WINTER, 1982, p. 384).
En esto la diferencia de contextos surge nuevamente con fuerza. Los paí-
ses de la OCDE establecieron hace ya más de veinte años la distinción entre
políticas de CyT y políticas de innovación y elaboraron metodologías para
medir los esfuerzos en I+D de forma de poder incidir sobre su desarrollo y
establecer comparaciones internacionales. Desde hace diez años es posible
acceder a directorios de políticas públicas de innovación, país por país, don-
de se muestra cómo el actor Estado se vincula con el actor empresarial y
con el actor académico. Evidentemente, el esquema de la “triple hélice” es-
taba ya en marcha. Por otra parte, los problemas de la innovación, las difi-
cultades de la articulación entre empresas y academia, la vieja discusión en
torno del papel del Estado y del papel del mercado en temas vinculados con
el conocimiento fueron objetos tempranos de discusión, análisis e investiga-
ción académica. A través de los circuitos de posgraduación, se generaron
escuelas de pensamiento y también formas sistemáticas de preparación de
expertos. De esta forma, cuando se observan las diversas agencias que en
el mundo desarrollado proponen acciones tendientes a generar y consolidar
la triple hélice, llama la atención la solidez de los documentos producidos y
de las evaluaciones procesadas.
En el subdesarrollo, en cambio, toda esta vasta temática llega

en buena medida en forma refleja. Sin mayor investigación
en el tema, o sin una adecuada utilización de las investigacio-
nes existentes, sin una formación específica de sus responsa-
bles, con comportamientos aislacionistas respecto de otros
espacios donde se tratan problemas similares, las “agencias
de innovación” que mencionábamos tienden más a autorre-
producir su propia existencia que a articular al Estado con los
demás actores.
A diferencia de lo que ocurre en el “centro”, donde la voca-
ción del Estado por apoyar la innovación se retroalimenta po-
sitivamente con su capacidad para hacerlo, en la periferia esa
vocación es escasa -cuando existe- y por lo general va acom-
pañada de amateurismo.
4.2.4. Los sectores académicos
El cuarto elemento a mencionar tiene que ver con las muchas diferencias
entre los actores académicos en relación con los sectores productivos y
el Estado en contextos desarrollados y subdesarrollados. Se destaca
aquí sólo una, que es una especie de contracara de la desarticulación en-
tre los circuitos de producción de bienes y servicios y de producción de
conocimientos dentro del espacio nacional. Como ya se señalara, esa de-
sarticulación se debe en buena medida a que el circuito nacional de pro-
ducción de bienes y servicios se articula de forma privilegiada con el cir-
cuito internacional de producción de conocimientos. A los actores
146
académicos les pasa algo similar: la forma prácticamente exclusiva de

validar su condición de científicos es ser reconocidos como ciudadanos
de la República (Internacional) de la Ciencia, y ésa es una ciudadanía que
se consigue ocupándose de problemas que dicha República encuentra de
interés. La República de la Ciencia, conformada básicamente por espe-
cialistas de las naciones de mayor desarrollo científico y tecnológico, de-
fine así las áreas de crecimiento del conocimiento no sólo en sus nacio-
nes constitutivas sino en todo el mundo. Esto sería menos grave si la
globalización fuera total e irrestricta, al punto que para la producción y su
relación con ciencia, tecnología e innovación resultara totalmente irrele-
vante el concepto de nación y de contexto. Pero ello no sólo no es así, si-
no que tampoco lo será en un futuro próximo. De modo que existen y se-
guirán existiendo especificidades contextuales; cuando el desarrollo de
una actividad no las toma en cuenta, lo que ocurre es que sus resultados
pierden pertinencia.
En América Latina -co-

Muchas veces a la comunidad académica del subdesarrollo se mo en todas partes- es
le plantea un dilema fuerte. Si trabaja en temas y problemas muy común premiar con hono-
que ocupan la atención de los grandes centros y que son, res e ingresos suplementarios a
por lo tanto, fácilmente identificables como interesantes para aquellos académicos que pue-
den probar ser ciudadanos des-
los comités editoriales de las revistas, la cosecha de “papers” tacados de la República de la
será suficiente como para obtener “ciudadanía científica”. Ciencia, es decir, que tienen un
Puede ocurrir que esos temas y problemas resulten de direc- ritmo fuerte y sostenido de pu-
to interés para la nación de origen del académico, pero si blicaciones. Para recibir tales
premios suele ser irrelevante la
ello es así suele ser un bienvenido resultado casual. Es pro- docencia de pregrado, la dedi-
bable, en cambio, sobre todo en ciertas áreas de conocimien- cación a la construcción institu-
to, que relevancia directa para un contexto subdesarrollado cional, la vinculación con secto-
dado y posibilidad de publicación en revistas del mains- res productivos, puesto que no
da lugar a publicaciones, etc.
tream estén inversamente correlacionadas. Esto no ocurre Mientras la propia comunidad
por maquiavelismo de nadie: igualmente frívolo parece res- académica periférica sólo dé se-
ponsabilizar de esta situación a científicos de la periferia ubi- ñales en esa dirección, los jóve-
cados en torres de marfil que a una nueva especie de “vam- nes mirarán al exterior por
maestros que guíen sus prime-
piros científicos”, que desde el desarrollo e incluso sin ros pasos y seguirán mirando al
movilización física, vía internet, succionarían la capacidad exterior para buscar temas y
creativa de los países más pobres. El dilema se plantea por- problemas. Una consecuencia
que la conjunción del desarrollo histórico y cultural, por una negativa adicional es que esta
forma de trabajar aísla a la co-
parte, y la conformación de los actores empresariales y esta- munidad científica de la comu-
tales, por otra, hacen que en los países periféricos la comuni- nidad tecnológica dentro de ca-
dad científica no haya encontrado caminos de legitimación da país. Pero no es tan fácil
endógenos, debiendo por tanto afirmarse como comunidad a encontrar soluciones serias:
con ser importante, el criterio de
través de circuitos internacionales. Resolver el dilema implica relevancia no puede ser el úni-
darle estatus académico a la actividad intelectual de científi- co, pues da lugar inmediata-
cos y tecnólogos locales dirigida a resolver problemas pro- mente a la “demagogia acadé-
pios, pero ello no será posible si ni el empresariado ni el Es- mica”, en que los aspectos
sustantivos de la calidad son
tado buscan sistemáticamente conocimiento dentro de dejados de lado. El desafío es
fronteras. Resolver el dilema implica, entonces, construir el combinar pertenencia a la Re-
triángulo de Sábato. Sin embargo, aunque el desafío se plan- pública de la Ciencia con rele-
vancia, cosa que es más fácil de
tee en todas partes, los caminos de su resolución serán nece-
reclamar que de lograr.
sariamente diferentes (SÁBATO, J., 1982; SÁBATO, J. y MACKEN-
ZIE, M., 1982).
147
En medio de las tantas diferencias que presentan los contex-

tos desarrollados y subdesarrollados, aparecen en relación
con la triple hélice un par de espacios de coincidencias, am-
bos vinculados con la universidad. El primero tiene que ver
con el cambio producido desde el Estado en sus relaciones
con la academia. En todo el mundo la creciente demanda de
fondos de las universidades e institutos de investigación es
respondida de forma similar: ¡autofinánciense! Es decir, vincú-
lense con la industria y con el gobierno, ofrezcan sus conoci-
mientos y su capacidad de generar conocimientos nuevos y
cobren por ello. Sólo así podrán ampliar sus laboratorios, con-
tratar gente joven e incrementar sus salarios. El financiamien-
to de la academia sale de los bolsillos de los contribuyentes y
éstos tienen derecho a saber cuál es el retorno social de sus
sacrificios. Nada mejor entonces que mostrar que lo que se
hace desde las universidades y centros de investigación resul-
ta de utilidad directa para que el país sea más fuerte, se creen
más empleos, etc. La palabra de moda en este sentido es “ac-
countability”, algo que la academia nunca antes había pensa-
do que le concernía. Este mensaje desde el Estado es amplia-
mente universal, aunque la capacidad de ajustarse a él sea
muy variable. Pero la esencia del mensaje es diferente en de-
pendencia del contexto.
En América Latina, por ejemplo, los organismos de financia-
miento internacional recomiendan poner el énfasis en políti-
cas sociales focalizadas para paliar el grave retroceso econó-
mico-social de grandes masas de población durante la
“década perdida”. Ello suele traducirse en “más dinero para
las escuelas y menos para las universidades”. Caben fundadas
dudas acerca de si este evidente desinterés por la educación
superior se debe sólo a una priorización de la infancia. Es
plausible suponer que responde también a una concepción
implícita de “división internacional del conocimiento”, por la
cual no resulta razonable que la periferia dedique esfuerzos a
crearlo. Lo que en los países desarrollados es claramente en-
tendido como inversión, en los subdesarrollados sería más
bien un lujo, insostenible en los difíciles tiempos que corren.
El segundo nivel de coincidencia es el que muestran las uni-
versidades de todo el mundo en sus reacciones frente a esta
nueva situación. Les preocupa la miopía de quienes quieren
borrar las “fronteras epistemológicas” entre academia y pro-
ducción; ven peligrar los esfuerzos de largo plazo y la acumu-
lación de conocimientos ante las presiones por obtener resul-
tados de aplicación inmediata; se les hace difícil retener a sus
jóvenes más talentosos ante las mucho mejores remuneracio-
nes que ofrece el sector privado. Observan también, impoten-
tes, cómo su identidad institucional, basada en que a iguales
aptitudes académicas igual salario, salta en pedazos frente a
las remuneraciones adicionales que perciben los que desde la
academia se vinculan con el mercado. Así, se cuestionan so-
bre la supervivencia del “espíritu universitario”, ethos muy an-
tiguo -más antiguo que el del parlamento en las sociedades
148
occidentales- y básicamente universal. La cuestión va más allá

del cumplimiento o no de las normas mertonianas, problema
que afecta a la comunidad académica dentro de los claustros;
el punto que quita el sueño a las universidades en todas par-
tes del mundo es cómo preservar su identidad más profunda
en el marco de un mundo en radical transformación que les
exige drásticos cambios a ellas mismas. Esto es también válido
para las universidades en América Latina.
4.3. Universidades e innovación: nuevos roles para

actores claves
4.3.1. Diferentes aproximaciones a los nuevos roles de la

universidad en la “economía basada en el conocimiento y
motorizada por la innovación”
¿Qué es lo realmente nuevo en las relaciones academia-sectores producti-

vos-gobierno? La respuesta no radica en el pasaje de un “modelo de dos ro-
les”, básicamente docencia e investigación, a un “modelo de tres roles”, en
que la tercera responsabilidad universitaria estaría centrada en su relación
directa con la sociedad. Las universidades latinoamericanas, por ejemplo,
serían un ejemplo temprano de un “modelo de tres roles” de este tipo: el
movimiento latinoamericano de la Reforma Universitaria, que conmovió a
buena parte del continente y transformó profundamente sus instituciones de
educación superior, ha reivindicado tradicionalmente un triple rol para la uni-
versidad: enseñanza, investigación y extensión.
La vinculación del sistema académico con el sistema productivo y con el
gobierno tampoco es nueva. La historia de la computación muestra, al me-
nos en los Estados Unidos y desde mediados de este siglo, una profunda in-
terconexión entre universidades, empresas y gobierno, donde los flujos fi-
nancieros, los acuerdos para la utilización de resultados, los “regalos” de
máquinas a cambio de cursos de entrenamiento, etc., pautaron simultánea-
mente la constitución de una nueva disciplina científica, la emergencia de
una nueva industria y un fuerte involucramiento estatal en el desarrollo ge-
neral de un área científico-tecnológica estratégica.
Lo que es realmente nuevo en el tercer rol de la universidad es

la parcial eliminación de las intermediaciones entre los resulta-
dos que produce y los usuarios finales de los mismos. Antes,
la universidad como tal no asumía sino en forma excepcional
funciones propias de empresas: no hacía marketing de sus ca-
pacidades, no firmaba contratos en los cuales especificaba qué
producto entregaría y en qué plazo, no competía con otros
agentes, fueran o no universitarios, por “colocar” su produc-
ción intelectual. Antes, la transferencia de los conocimientos
producidos en la universidad hacia sus usuarios finales era rea-
lizada por agentes intermedios, típicamente los profesionales
que trabajan en empresas o en instituciones del gobierno y
también por empresas de alta tecnología simbióticamente rela-
149
cionadas con el medio universitario. Ahora, la universidad se

ha convertido en productora directa de bienes y servicios para
usuarios finales. Las reglas de juego que regían fuera de la aca-
demia han pasado a ser norma dentro de los claustros. Ello ex-
plica que además de transformar las relaciones entre la acade-
mia, la producción y el gobierno, este “tercer rol” revolucione
profundamente a la universidad misma.
¿Por qué aparece este tercer rol? La respuesta variará según el actor involu-
crado, tal como se intenta mostrar en lo que sigue.
La transformación desde la perspectiva empresarial

La cuestión de fondo tiene que ver con una afirmación que, expresada de di-
versas formas, viene a decir que el recurso más importante de la economía
es el conocimiento (LUNDVALL, 1992). Someter la producción de conocimiento
a una lógica que maximice su utilidad parece así un objetivo natural de los
sectores productivos. Naturalmente, no faltan las voces de alarma que indi-
can que así se puede llegar a matar a la gallina de los huevos de oro (DAVID
y DASGUPTA, 1994), pero en todo caso, si ello ocurriera no sería mañana.
Más puntualmente, podría aventurarse la hipótesis de que para las em-
presas esta nueva forma de relacionamiento con la universidad es un paso
más en el proceso de tercerización. En efecto, si se trata de subcontratar al
máximo, no se puede llevar adelante una política de amplia contratación de
especialistas en el seno de la empresa, por más que en ese mismo momen-
to el conocimiento se vuelva particularmente estratégico. El relacionamiento
directo con la universidad proveería así a las empresas de un conjunto de in-
sumos básicos, sin tener que asumirlos como gastos fijos. Por otra parte,
cada vez más el conocimiento directamente utilizable es producto de inter-
cambios entre varias disciplinas, lo que apunta a que el lugar más idóneo
para su producción sea aquel donde los encuentros disciplinarios se produ-
cen normalmente. Igual razonamiento vale en referencia a los equipamien-
tos necesarios para obtener nuevo conocimiento, que son inabordables para
empresas aisladas pero que existen en los centros académicos. Además,
los tiempos que separan la adquisición de nuevo conocimiento y su utiliza-
ción práctica, pronta para la salida comercial, son más cortos, lo que apun-
ta a la intensificación del relacionamiento. Lo nuevo, en realidad, no es que
los contactos directos entre el mundo académico y el empresarial se hayan
incrementado, sino que cada vez más se parecen a un diálogo entre iguales.
Ello no era así hasta hace poco: los intereses, objetivos y estilos de ambos
mundos estaban claramente diferenciados, y esas diferencias eran conside-
radas legítimas. Cada vez más las universidades son vistas por empresas y
gobiernos como instituciones que más que al “bien universal” del conoci-
miento se deben al “bien nacional” de la competitividad económica. En la
medida en que esta perspectiva es aceptada socialmente, las fronteras en-
tre academia y producción pierden nitidez. Esto se refleja en las modalida-
des concretas de vinculación: el diálogo entre iguales se produce porque
uno de los actores acepta hablar en el lenguaje del otro.
La cuestión no es tan simple como parece, sin embargo. Por más que el
devenir de la economía y de la producción haya hecho de las universidades
el proveedor de un bien inapreciable, su vocación es muy diferente de la de
150
sus clientes. No parece razonable suponer que la academia aceptó de buen

grado un disciplinamiento que la obliga a trabajar con plazos, a esconder re-
sultados, a transformar sus mecanismos de remuneraciones simbólicas. Es
aquí donde la política pública entra a jugar, en parte impulsada por los sec-
tores empresariales. “La necesidad tiene cara de hereje”: la disminución re-
lativa y en ocasiones absoluta de los presupuestos y apoyos a las universi-
dades han facilitado grandemente la emergencia del “tercer rol”.
La transformación desde la perspectiva universitaria

El interés de la academia por los problemas planteados en el ámbito produc-
tivo no es nuevo en absoluto. Tanto por razones de investigación como de
docencia, desde hace ya mucho tiempo que las diferentes disciplinas enri-
quecen sus enfoques a partir de preguntas que surgen en la producción. La
cuestión entonces es entender por qué la universidad acepta que ese rela-
cionamiento de vieja data, tantas veces informal, se le plantee ahora como
factor de supervivencia más que de enriquecimiento intelectual.
La penuria de fondos vuelve a ser el principal factor explicativo, al menos
al comienzo del proceso. Cuando un departamento o cátedra no consigue re-
cursos para comprar equipos o libros y sabe que la política estatal no es
dárselos, busca en el “tercer rol” una forma, aparentemente la última que le
queda, para conservar su espacio académico. Cuando observa la migra-
ción de sus más jóvenes talentos hacia áreas donde la venta de conoci-
miento garantiza un flujo estable de dinero, busca competir en el terreno de
los contratos para poder hacer lo propio.
Pero no se trata sólo de un problema de recursos, sino también de legiti-
mación: hacer avanzar el conocimiento ya no es una razón de ser suficiente.
Los por qué de esta nueva situación son muy variados. En parte se trata del
éxito que mata al inventor: tanto ha dado el conocimiento a la producción y
tanto se han acortado los plazos entre avance y aplicación que los impactos
directos en el corto plazo han pasado a ser la medida de lo “bueno” de una
investigación. También ocurre que la multiplicación astronómica de senderos
abiertos a la búsqueda académica obliga a forjar criterios que permitan
orientarse. Uno particularmente poderoso tiene que ver con las aplicaciones
inmediatas.
Como resultado de todo esto, la legitimación tradicional de la investiga-
ción fundamental se ve erosionada. A ello concurren intereses -y miopías- de
empresarios y gobiernos, pero también la opinión de parte importante del
mundo académico. El “tercer rol” de la universidad no es solamente la conse-
cuencia de una imposición externa; hay sectores universitarios que lo ven co-
mo la concreción de una reivindicación muy sentida. El “mundo universitario”
siempre escondió disensos, incomprensiones y desconfianzas recíprocas.
Históricamente fueron los académicos “puros” los portaestandartes del et-
hos institucional; hoy la voz cantante la llevan los “aplicados”. Así, el grado
en que un grupo de investigadores logra autofinanciarse pasa a ser exhibido
no sólo como medida de su utilidad social sino también de su legitimidad
académica. En todo esto hay contramovimientos. Desde muchas perspecti-
vas, incluyendo fuertemente la propiamente económica, se escuchan voces
que señalan que el camino por el cual se está marchando presenta muchos
peligros. Paradójicamente, los pragmáticos de siempre, es decir, los japone-
ses, estarían virando sus políticas hacia un mayor apoyo a la investigación
fundamental. Esto llama la atención sobre una hipótesis que indica que el
151
“mundo desarrollado occidental” no quiere seguir financiando un sistema de

investigación cuyas aplicaciones son desplegadas por el más peligroso de
sus competidores. Nada mejor para ello que el hecho de que la investigación
la financie directamente quien pueda aplicar sus resultados.
La percepción desde el gobierno

En un artículo reciente, Etzkowitz (1994) señala que en el caso de los Esta-
dos Unidos el gobierno está asumiendo un nuevo rol, especialmente activo,
dirigido a vincular mejor a la academia con la industria. Ello se debe funda-
mentalmente a la conjunción de dos importantes hechos “macro”: el fin de
la guerra fría, con la consiguiente reconversión de la I+D hacia objetivos civi-
les, y la exacerbación de la competencia económica internacional. Parece
comenzar a generalizarse una preocupación directa de los gobiernos por el
comportamiento innovativo de la economía, preocupación en la que fuera
pionero el Japón.
La teorización sobre el tema es relativamente nueva. Si bien precedida por
varios estudios y reuniones, la publicación por la OCDE de un texto que recoge
las presentaciones y discusiones de un seminario realizado en 1980 sobre po-
líticas de innovación marca un punto de viraje. Dos son los elementos centra-
les del breve texto que sintetiza las conclusiones de dicho seminario. En pri-
mer lugar, “la innovación consiste básicamente en el uso de conocimiento; y
en consecuencia un tema central en las políticas de innovación es el acopla-
miento entre las fuentes de conocimiento y sus potenciales usuarios”. En se-
gundo lugar, se reconoce explícitamente la racionalidad de la intervención gu-
bernamental -“hasta cierto punto”- debido básicamente a las dificultades de
las pequeñas y medianas empresas frente al desafío de la innovación, lo que
conduce a una preocupación explícita por la democratización de la tecnología.
¿Por qué muchos gobiernos se están involucrando crecientemente en el
problema de acercar la academia a la producción? ¿Por qué reconocen, tácita
o explícitamente, que los mecanismos de mercado resultan insuficientes para
ese objetivo? ¿Por qué ese objetivo adquirió una importancia tal como para in-
ducir conductas intervencionistas, tan severamente cuestionadas en general?
En realidad, esta actitud gubernamental no es nueva; lo nuevo es su ge-
neralización. En efecto, la preocupación de ciertos gobiernos por la produc-
ción de conocimiento y por su máxima utilización en la esfera productiva tie-
ne ya más de un siglo en el área agraria. La racionalidad de la intervención
pública en los negocios de los agentes privados estaría basada, en ese ca-
so, en una concepción de seguridad pública vía la seguridad alimentaria: si
las cosas se hacen mal, no sólo se perjudican los dueños del capital, sino
toda la población. Parecería que actualmente “hacer las cosas mal” por una
deficiente utilización del conocimiento conlleva riesgos similares en el nivel
general de la economía, pues se pierden posiciones competitivas en el nivel
internacional, con su secuela de baja en el empleo, de malestar social y de
presiones insoportables sobre el Estado. Aparece así una responsabilidad
pública asociada con ayudar a que las cosas “se hagan bien”.
El punto central de todo esto tiene que ver con la aceleración

de los cambios y el crecimiento concomitante de la compleji-
dad. Para sobrevivir, los agentes privados deben hacer un uso
óptimo del conocimiento que se recrea permanentemente
152
fuera de su órbita; los científicos y tecnólogos deben discipli-

narse para focalizar sus búsquedas en direcciones que permi-
tan a los agentes privados competir mejor. Ambos tipos de ac-
tores no tienen una historia larga de diálogos y puesta en
común de puntos de vista, por lo que dejados a su propia di-
námica lo más probable es que cada uno se hunda aferrado a
su propio mástil y, con ellos, la nación toda. Evitar este de-
senlace es lo que justifica y orienta la intervención pública y
le da un impulso decisivo a la triple hélice.
Ahora bien, todo lo que hemos mencionado respecto de motivaciones para

estimular un “tercer rol” para las universidades, que las acerca como nunca
antes a las empresas bajo la atenta y activa mirada del gobierno, no escapa
a las diferencias de contexto. En el subdesarrollo, las actitudes de cada uno
de estos actores son bastante diferentes a las presentes en los países alta-
mente industrializados.
Debe señalarse, además, un factor básico de diferenciación: el conoci-
miento que lo revoluciona todo, obligando a permanentes transformacio-
nes en lo que se produce y en cómo se produce, no se genera en los ám-
bitos académicos de la periferia. Éstos tienen para cumplir un papel tan
fundamental como sus homólogos del desarrollo, en la medida en que la
vinculación entre conocimiento y producción exige traducciones que sólo
son eficientes si toman en cuenta especificidades locales. A costa de mu-
chos fracasos y despilfarros en la periferia algunos empresarios y gobier-
nos han advertido lo quimérico que resulta comprar conocimiento y tecno-
logía como si se estuvieran comprando productos estándar en un
supermercado. Pero los argumentos del tipo “lo que sirve aquí, sirve allá”,
“para qué reinventar la rueda si podemos comprarla”, “por suerte algunos
se toman el trabajo de inventar, así otros pueden dedicarse directamente
a utilizar”, son muy persuasivos en el subdesarrollo y marcan fuertemente
las relaciones entre academia, producción y Estado y, muy especialmente,
a las universidades.
Los gobiernos empujan a las universidades al autofinanciamiento por ra-
zones de tipo fiscal, y parecen creer que el costo de oportunidad de invertir
en la generación local de conocimiento es muy alto y no tiene mayor justifi-
cación. Es muy claro que no se ven a sí mismos como un actor clave en el
proceso de utilización social del conocimiento, con lo cual el mismo concep-
to de triple hélice no llega a constituirse. Los empresarios, a su vez, se en-
cuentran con la ardua tarea de enfrentarse a un mundo donde las fuerzas
de la competencia cambiaron, en el cual sus seculares “ventajas” se erosio-
naron, y donde una de las cosas que más importa, el conocimiento nuevo,
es algo con lo cual no saben bien cómo relacionarse. Algunos, sobre todo si
cuentan con personal profesional y si se dedican a alguna rama especial-
mente dinámica, reconocen a las universidades como nuevos compañeros
de ruta. Incluso pueden llegar a reclamar acciones por parte del Estado. Pe-
ro en términos generales constituyen un actor tímido.
Las universidades son entonces las que mayor interés tienen en la cons-
trucción de la triple hélice o triángulo de Sábato, tanto por razones de super-
vivencia económica como de legitimación. Pero en la medida en que lo que
tienen para ofrecer es mucho menos reconocido socialmente que en los con-
153
textos desarrollados, el afán por hacer visible la utilidad inmediata de sus es-
fuerzos puede llegar a dañarlas gravemente. El equilibrio final entre los daños
posibles y las igualmente posibles ventajas derivadas de la obligación de
adoptar actitudes más dinámicas dependerá de cómo se establezcan las in-
teracciones con los demás actores en juego en cada contexto nacional.
4.3.2. Universidades en América Latina: algunos elementos de

su evolución reciente
Las condiciones de producción de conocimientos están cambiando en todas par-

tes. Las evidencias de este cambio son múltiples, incluyendo el estancamiento
de los presupuestos públicos, el crecimiento en importancia de los fondos con-
cursables como mecanismo principal de financiamiento de la investigación, la le-
gitimación de los contratos con sectores productivos y la generalización de ago-
tadores procesos de evaluación de propuestas de investigación (ZIMAN, J.,
1994). Estas evidencias no están geográficamente concentradas (SENKER, J.,
1999): es fácil encontrar parecidos sugestivos en torno de esas cuestiones en
la literatura reciente, sea que esté referida a Europa, los Estados Unidos o Amé-
rica Latina. La pregunta entonces es: ¿cómo están reaccionando las universida-
des públicas latinoamericanas frente a estas transformaciones? Una manera de
abordar esta pregunta es observar qué está cambiando y qué no, tanto en los
contextos en que se produce conocimientos como en las propias universidades
de la región. El esquema del abordaje sería, entonces, el siguiente:
Aspectos que afectan la producción de conocimientos en América Latina
Cambios Continuidades
El “nuevo contrato” entre el Estado y -La baja importancia que le es dada a la
las universidades públicas producción endógena de conocimientos y
• Cambios en el discurso universitario la baja participación del sector privado en
Las tendencias productivas: I+D
des-industrialización e inserción neo-peri-
férica en la economía mundial • Las universidades siguen siendo las
principales productoras de conocimiento
El proceso de privatización- “extranjeriza-
ción” de las empresas públicas educa- Las universidades públicas rechazan la
ción superior mercantilización de la
• La construcción de relaciones institucio-
nales entre la universidad y los sectores • La soledad del actor universitario
productivos
• La implementación de programas
gubernamentales para promover las
relaciones universidad-industria
Sistemas
Nacionales de Innovación
estructuralmente inacabados
Impactos a nivel universitario
América Latina es un continente altamente diferenciado, lo que hace arries-

gado plantear generalizaciones. Sin embargo, los países de la región com-
parten suficientes características, en particular en lo que tiene que ver con
sus sistemas de educación superior, como para arriesgar algunas. Comen-
154
zando por lo que está cambiando, tenemos el “nuevo contrato” entre el Es-
tado y las universidades públicas. Las universidades públicas latinoamerica-
nas han ido perdiendo su casi monopolio en términos de asegurar la repro-
ducción social de las élites a través de la educación superior. Tanto salir al
El rápido crecimiento
exterior como recurrir a universidades privadas son actualmente rutas alter- de instituciones priva-
nativas. das de educación superior es un
Esta lógica de reproducción social actuó como un acuerdo tácito entre fenómeno relativamente recien-
el Estado y las universidades públicas. Una vez que la lógica caducó, se te en América Latina. Sólo el 3,7
% de todas las universidades
hizo visible un fuerte empuje hacia nuevos acuerdos, claramente explíci- privadas que operaban en 1995
tos. Básicamente, el cambio radica en que la utilidad social de la universi- existían antes de esa fecha,
dad no se da ya por segura, y así el modo benevolente de financiar a las mientras que la cifra equivalen-
te para las universidades públi-
instituciones públicas de educación superior pierde legitimidad. Tradicio-
cas alcanzaba el 31,6%. A pesar
nalmente, el presupuesto de las universidades públicas estaba basado en de esto, las universidades priva-
el incremento regular de la asignación de recursos respecto de los perío- das llegaron a superar a las pú-
dos previos. Este modelo “no auditado”, en que los recursos no estaban blicas durante la década de
1990 (basado en GUADILLAS, C.,
relacionados en modo alguno con indicadores de desempeño o con el 1996).
cumplimiento de alguna meta gubernamental, ha perdido terreno en años
recientes. Brunner indica que es poco común encontrar un ministro de
Educación -“¡por no hablar de un ministro de Finanzas!”- que se exprese
con entusiasmo acerca de la educación superior y que esté dispuesto a
abogar por un incremento o aun por el mantenimiento de sus presupues-
tos (BRUNNER, 1991, p. 17).
El núcleo del nuevo acuerdo explícito tiene que ver con decisiones de ti-
po presupuestario, y éstas dependen en buena medida de la disposición de
las universidades para jugar un papel más directo en el esfuerzo por el cre-
cimiento económico y, también, para aceptar controles académicos más es-
trictos. Las estrategias seguidas para implementar estos cambios combina
presupuestos declinantes con fondos concursables, los que son cada vez
más importantes porque los recursos presupuestarios no alcanzan para ab-
sorber el crecimiento de la población estudiantil y los requerimientos de la
investigación (WAISSBLUTH, M., 1990). En muchos casos una parte significa-
tiva de los fondos concursables es provista por organizaciones internaciona-
les que se rigen por sus propios criterios y normas a las que las universida-
des deben adaptarse.
El estancamiento relativo de los presupuestos de las universidades públi-
cas puede observarse a partir de varios indicadores:
i) Entre 1980 y 1990 el presupuesto de educación superior de América La-

tina creció 35,7%, mientras que el número de estudiantes creció 50,4% y
el número de docentes creció 61,9% (DÍAZ BARRIGA, 1997, p. 683).
ii) El gasto público en educación superior como porcentaje del PBI per cápi-
ta disminuyó sensiblemente en casi todos los países de la región, con la
notable excepción del Brasil, donde el presupuesto público para las uni-
versidades creció 227,9% entre 1980 y 1990, mientras que el estudian-
tado crecía apenas 9,2% y los docentes crecían un 20%. (ibid., y BRUN-
NER, 1994: 75).
iii) La situación de la Argentina y de Chile es particularmente impactante:
entre 1980 y 1990 el presupuesto público de educación superior creció
41,9%, los estudiantes universitarios crecieron 119,2%, y la cifra para los
docentes es de 93,7%. Las cifras para Chile son, respectivamente,
37,2%, 125,0% y -4, 0%.
155
Por otra parte, los esfuerzos por diversificar las fuentes de financiamiento
de las universidades públicas no están mostrando resultados evidentes, con
la excepción de Chile. A mediados de la década de 1990, las universidades
públicas de la Argentina, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecua-
dor, Salvador y México recibían más del 90% de sus recursos del gobierno
(DÍAZ BARRIGA, 1997).
Un segundo cambio se está dando en el nivel de los discursos de las uni-
versidades. Éste solía inspirarse en el papel de “conciencia crítica de la so-
ciedad” que las universidades latinoamericanas asumieron desde su tem-
prano compromiso con el desarrollo social de la región. Este papel condujo
a duros enfrentamientos entre varias universidades públicas y las élites go-
bernantes, tanto económicas como políticas, extremándose durante los pe-
ríodos de dictadura militar, que por cierto afectaron a prácticamente todos
los países de América Latina. Estos enfrentamientos no son sólo cosa de un
pasado relativamente lejano: a comienzos de la década de 1980, la Confe-
deración Patronal de la República Mexicana opinaba que las universidades
públicas “se habían convertido en focos de adoctrinamiento para la subver-
sión, el motín y aun la guerrilla” y que en ellas “privaba el relativismo, el ma-
terialismo, la ruptura generacional, el desprecio de la tradición y la forma-
ción de malos hábitos y vicios” (LUNA, 1998, p. 117).
El discurso universitario ha cambiado en tiempos recientes ha-

cia uno de convivencia más pacífica. Son muchas las razones
que explican esta situación. Entre ellas pueden mencionarse
la participación de estudiantes y docentes en las luchas por la
redemocratización, lo que les valió un amplio reconocimiento
público y también fue útil para establecer cercanías con otros
actores de los cuales estaban ampliamente separados poco
tiempo atrás. Una de las consecuencias de estos procesos fue
la aparición de formas diferentes de asumir el compromiso
social de la universidad, más basado que antes en su partici-
pación como institución especializada en la producción de
conocimiento y capacitada para resolver problemas naciona-
les. En algún sentido, las universidades públicas latinoameri-
canas están más dispuestas de lo que lo estaban en las déca-
das de 1960 y 1970 a “jugar desde adentro” del sistema, lo
cual, si bien no es fácil de explicitar, cambia las condiciones
en que se produce conocimiento.
Uno de los indicadores de este cambio de discurso y de “cul-
tura” es la amplia aceptación de la legitimidad del relaciona-
miento universidad-empresa, algo que por cierto no estaba
presente veinte años atrás, al menos en el conjunto del accio-
nar universitario, con la excepción notoria de las ciencias
agrarias para las que la producción de conocimiento siempre
se hizo “en modo de aplicación”.
Los cambios en la estructura productiva latinoamericana en las últimas dos

décadas ya fueron analizados. Para recordarlos, se presenta un cuadro que
muestra el retroceso o, en el mejor de los casos, el estancamiento del índi-
156
ce de especialización tecnológica de la producción latinoamericana, con la

notable excepción de México.
Indice de especialización tecnológica de los países de América Latina y el

Caribe1977-1994
Argentina Brasil Caribe Central Chile Colombia México Perú Venezuela

América
1977 0.12 0.22 0.09 0.09 0.01 0.03 0.50 0.02 0.03
1994 0.09 0.22 0.09 0.06 0.01 0.01 1.63 0.02 0.02
Fuente: ALCORTA y PERES, 1996: 21.
La diferenciación mexicana en términos del contenido tecnológico de sus ex-

portaciones se basa en que su proximidad con los Estados Unidos ha permi-
tido una muy fuerte presencia de multinacionales de ese origen en su terri-
torio (LALL, 1995, p. 153). La imagen global, sin embargo, no es tan positiva
como las cifras sugieren, dado que la dependencia de larga data de bienes
de capital importados y también de know-how extranjero, sumado a la falta
de inversión en I+D doméstica, “dificultó el desarrollo de capacidades más
fuertes y retardó la diversificación, desarrollo y difusión de nuevas tecnolo-
gías, restringiendo la capacidad de la industria mexicana para moverse autó-
nomamente hacia industrias más dinámicas o sofisticadas” (LALL, 1995, p.
154). Los casos del Brasil y de la Argentina muestran características seme-
jantes (KATZ y BERCOVITZ, 1993; COUTINHO, LAPLANE y SARTI, 1997; CASSIOLA-
TO y LASTRES, 1997).
A estas tendencias se suma la privatización/extranjerización de empresas
públicas en prácticamente toda América Latina, con su correlato, ya anota-
do, de debilitamiento de la demanda nacional de alto contenido tecnológico,
dirigido, al menos en parte, hacia la oferta local de conocimiento e innova-
ción. Esta situación contrasta con la que puede observarse en Europa, don-
de un estudio reciente hecho en el marco de la Unión Europea sobre las
compras del estado en tanto políticas de innovación mostró claramente la
validez de dicho instrumento de política, aún hoy, en el marco de la globali-
zación y la apertura acelerada de las economías (EDQUIST y HOMMEN, 1998).
Las universidades, por su parte, han colaborado a los cambios en el con-
texto de producción de conocimientos, construyendo organizaciones específi-
cas para vincularse con los sectores productivos. Los problemas a los que la
nueva institucionalización procuró dar respuesta incluyeron cuestiones con-
tractuales referidas a profesores universitarios trabajando para la produc-
ción, tanto en términos de sobresalarios a recibir por actividades “externas”
como respecto del tiempo que podrían dedicarles y del uso de instalaciones
universitarias. Los problemas de la pesada máquina burocrática de contabi-
lidad universitaria tendieron a ser resueltos a través del expediente de crear
organizaciones paralelas, como fundaciones o “empresas académicas”, no
regidas por la “ley universitaria” de modo de hacer más expeditivo el gasto
(LOVERA DE SOLA, 1995); ello trajo consigo un menor control institucional so-
bre las actividades de vinculación. Estos desarrollos requirieron creciente-
mente de “especialistas en vinculación”, una nueva profesión en las univer-
sidades; sin embargo, toda la puesta a punto institucional –personas,
organizaciones, normas- parecería estar destinada más a “poner a punto” a
157
las universidades para tiempos que se espera que lleguen, caracterizados

por una fuerte demanda externa que justifique tantos preparativos, que por
la existencia concreta de ese tipo de demandas.
Por último, entre los cambios importantes en el contexto de

producción de conocimientos en América Latina puede men-
cionarse el involucramiento creciente de los gobiernos en es-
quemas de fomento del relacionamiento universidad-empresa.
En buena parte de los casos el grueso del financiamiento de
esos programas proviene de endeudamiento externo a través
de los préstamos de ciencia y tecnología del Banco Interame-
ricano de Desarrollo. El impacto de este tipo de programas no
es fácil de evaluar. La razón básica de ello es que, si bien to-
dos esos programas han generado proyectos exitosos y no
pocas veces han sido un verdadero pulmón para comunida-
des de investigación asfixiadas por restricciones presupuesta-
rias, no es seguro que hayan podido cambiar la cultura inno-
vativa y la percepción sobre la importancia de realizar I+D
con fondos nacionales. Pasados diez o más años financiando
la investigación con préstamos internacionales -situación co-
mún a varios países latinoamericanos- la dificultad que sigue
existiendo para aumentar la proporción del gasto en I+D en el
PBI muestra que dichos préstamos sacan de apuros pero no
parecen estar revirtiendo la desatención histórica a los esfuer-
zos científicos y tecnológicos que ha caracterizado al subdesa-
rrollo de la región.
Además de cambios, en el contexto regional de producción de conocimien-

tos y en sus universidades públicas ha habido también continuidades. La
primera de ellas es, justamente, la baja inversión pública en I+D y el margi-
nal involucramiento del sector productivo en actividades de producción de co-
nocimientos o en su apoyo. Han pasado cuarenta años desde las recomen-
daciones de UNESCO acerca de los umbrales mínimos de gasto o inversión
en I+D para llegar a condiciones de reproducción fluida de las capacidades
de investigación y niveles mínimos de eficiencia. La cifra, ubicada en el en-
torno del 1% del PBI, no ha sido alcanzada en la región, si bien no se está
tan lejos como cuarenta años atrás. La participación privada sigue estando
en el orden del 20% del esfuerzo en I+D, en proporción exactamente inversa
al volumen que ocupa el sector privado en I+D en los países desarrollados,
situación que no puede explicarse en términos de miseria: América Latina
no es una región paupérrima, más allá de que en ella existan niveles ex-
traordinariamente elevados de pobreza extrema. Por otra parte, los países
de industrialización dinámica tardía, a los cuales se pone tan a menudo co-
mo modelos posibles para la región, han realizado ingentes esfuerzos en
materia de capacitación y creación de capacidades propias de investigación.
Cuando son invocados, sin embargo, esto último no se menciona, remarcán-
dose de forma casi exclusiva la importancia dada a la orientación exportado-
ra –como si ésta hubiera podido ser tan dinámica de no haberse apostado a
rubros con importante valor agregado intelectual-. La consistencia de la de-
158
bilidad del conjunto de los esfuerzos dirigidos a la creación y consolidación

de capacidades para la creación y utilización de conocimientos refuerza la
impresión de un cierto escepticismo -real ya que no discursivo- acerca de la
importancia de realizar dichos esfuerzos. Por cierto, los consejos que vienen
de organizaciones internacionales no ayudan a revertir la tendencia: “El bajo
gasto global en investigación y desarrollo no debe ser causa de preocupa-
ción […] en tanto que dado el nivel de desarrollo de México, el camino más
efectivo en costos, para adoptar métodos de producción conformes con la
práctica óptima sigue siendo, con mucho, la importación de tecnología y de
conocimientos técnicos existentes, la adquisición de habilidades para utili-
zar esas tecnologías y su adaptación a los requerimientos locales” (OCDE,
1992, p.168, citado en LUNA, M., 1998, p. 132).
Una segunda continuidad, muy significativa, es que las universidades pú-
blicas siguen siendo, a pesar del crecimiento del mercado privado de educa-
ción superior, las principales productoras de conocimiento de la región. En
primer lugar, las universidades públicas retienen a la mayoría de los estu-
diantes de educación superior: datos de comienzos de la década de 1990
indican que el número de estudiantes en universidades públicas más que
duplicaba los inscriptos en universidades privadas (GUADILLA, 1996, p. 270).
La preeminencia de las universidades públicas en términos de producción
de conocimientos puede estimarse a través de indicadores como número de
profesores con dedicación exclusiva y número de programas de posgrado,
tal como se muestra en el siguiente cuadro:
Participación de profesores con dedicación exclusiva en el total del personal

docente y concentración de programas de posgrado en universidades públi-
cas y privadas latinoamericanas (1994)
Universidades públicas Universidades privadas

% Profesores % del total de % del total % Profesores % del total % del total
Full-Time Programas de de Programas Full-Time de Programas de Programas
Doctorado de Maestría de Doctorado de Maestría
39,5 87,8 83,6 13,2 12,2 16,4
Fuente: Basado en GARCÍA GUADILLAS, 1996, pp. 275 y 279.
Además, por lo general ciertas orientaciones profesionales y disciplinarias

están concentradas en universidades públicas, debido fundamentalmente a
las elevadas inversiones en infraestructura que exigen: es el caso de medi-
cina, ciencias básicas y varias de las ingenierías. El muy rápido crecimien-
to de la oferta privada de educación superior, como respuesta a un incre-
mento en la demanda que llegó a ser denominado “el asalto social a la
educación”, se ha concentrado en cursos de gerencia, administración de
empresas e informática, incluyendo también algunas ramas de las ciencias
sociales y las humanidades. Así, no es sólo la investigación en áreas clíni-
cas, básicas y tecnológicas la que se concentra en espacios académicos
públicos: también se concentran allí las formaciones profesionales en di-
chas temáticas.
159
En el marco de tantos cambios, las universidades públicas la-

tinoamericanas siguen rechazando la mercantilización de la
educación superior. Con la notoria excepción de Chile y en
alguna medida de México, siguen siendo gratuitas, situación
que ha resistido las tendencias hacia una mayor orientación
de la vida universitaria hacia el mercado. Toda la región cono-
ce las importantes y prolongadas huelgas de las universidades
públicas, sea para eliminar o reducir el pago de aranceles, sea
por mejoras presupuestarias. En 1999, la huelga de la Univer-
sidad Nacional Autónoma de México duró más de diez meses
y en las negociaciones en torno de ella participó inclusive el
presidente de la República; Chile, la Argentina y el Uruguay
tuvieron también largos y duros conflictos. En el caso argenti-
no, las demostraciones universitarias –de estudiantes y docen-
tes- como reacción ante el anuncio de cortes presupuestarios
a la educación superior dieron lugar a la renuncia del ministro
de Educación. La situación en otras partes de la región es de
desasosiego crónico, como es el caso de la Universidad Cen-
tral de Venezuela.
En realidad, si bien tiene su faceta más visible en las negativas
al pago de matrículas y a la disminución de los presupuestos
nacionales para educación superior, el rechazo a la mercanti-
lización de las universidades públicas apunta también a otras
cuestiones. La más significativa de ellas tiene que ver con el
papel del mercado en la toma de decisiones universitarias. La
comunidad docente suele estar dividida al respecto entre
quienes aceptan un nuevo conjunto de reglas de juego que
exige hacer explícitas un conjunto de normas que suelen ser
adoptadas aunque de forma irregular y vergonzante y quienes
quieren mantener a la universidad tan lejos de los imperativos
del mercado como sea posible. La dicotomía no se expresa
entre progresistas y conservadores ni, tampoco, entre oportu-
nistas e intelectuales socialmente comprometidos. Lo que im-
porta subrayar es que el rechazo a una mercantilización que
haga de la universidad una institución más entre tantas que
crecientemente se rigen por las lógicas del mercado, lo que
constituye una continuidad con tendencias pasadas, resulta
cada vez más conflictivo.
Por último, entre las continuidades a mencionar está la de la soledad del ac-
tor universitario. Muchos críticos de los medios académicos latinoamerica-
nos, tanto dentro como fuera de la región, los culpan por vivir en elitescas
torres de marfil, por estar alejados de las preocupaciones de la gente, por
concentrarse en agendas de trabajo definidas sin referencias mayores a
prioridades nacionales. La crítica se centra, en realidad, en el mayor compro-
miso de estos medios académicos con la República de la Ciencia que con
América Latina; así, se les reclama que cambien drásticamente sus preocu-
paciones en relación con la investigación. En las décadas de 1960 y 1970
solía denominarse “cientificista” a este tipo de investigador, y es evidente
que todavía existen. La tentación de culpar a las universidades por albergar
160
en su seno preocupaciones de investigación cuya aplicación a los urgentes

problemas de la región es, por decir lo menos, dudosa, es grande. Sin em-
bargo, cabe destacar que hay muy pocas posibilidades de que la aplicación
del conocimiento creado en las universidades, en primer lugar, y de que cam-
bios en las agendas de investigación, en segundo lugar, se produzcan, si no
aparecen otros actores jugando el papel de articulación. Es en este sentido
que las universidades de investigación latinoamericanas siguen siendo acto-
res solitarios, fundamentalmente porque no existen actores sociales y colec-
tivos con un alto valor del conocimiento endógenamente generado capaces
de plantear alternativas a orientaciones de investigación autónomamente
decididas y capaces también de exigir que el conocimiento generado sea ex-
tensamente utilizado.
Es justamente la ausencia o debilidad de estos actores colectivos lo que
da cuenta, en última instancia, del carácter estructuralmente inacabado de
los sistemas nacionales de innovación latinoamericanos. Existen institucio-
nes, a menudo con el mismo nombre que otras del mundo desarrollado, pe-
ro faltan muchas de las acciones claves que éstas proveen. Algunos de es-
tos desbalances son los siguientes: típicamente, hay múltiples sistemas de
información pero no hay capitales de riesgo ni capitales semilla; se enfatiza
el acceso a nuevas tecnologías de la información y la comunicación pero no
hay programas de extensionismo industrial. El punto más grave, sin embar-
go, es que no se le presta mayor atención a las especificidades nacionales
en materia de innovación, lo que lleva en muchos casos a proveer lo que no
se requiere y a dejar de lado aspectos claves. Esta situación también puede
ser vista como corolario de una serie de contradicciones expresadas en el
conjunto de cambios y continuidades recién mencionados. Las universida-
des cambian drásticamente sus discursos respecto de la vinculación con la
producción, pero presentan no pocas resistencias internas para que esos
cambios puedan producirse eficientemente; a su vez, se justifica pensar que
no fue sólo por la falta de dichos cambios que no se producía una mayor vin-
culación universidad-producción, puesto que luego de implementados esta
vinculación no ha crecido dramáticamente; los discursos públicos acerca de
la importancia de la ciencia, la tecnología y la innovación, sobre todo para
las exportaciones, abundan, pero ni se hacen esfuerzos acordes con los dis-
cursos ni el patrón reciente de especialización productiva latinoamericano
confirma los dichos.
Es posible visualizar los sistemas nacionales de innovación como una
trayectoria evolutiva que tiende a generar mayores niveles de coherencia en
la red de interrelaciones entre los diferentes actores que participan en los
procesos de innovación. Es en este sentido que los sistemas nacionales de
innovación bien estructurados generan señales que en buena medida “disci-
plinan” las discusiones universitarias acerca de su propia evolución –más
allá del efecto que en tal sentido tienen las presiones directas provenientes
de la asignación de recursos-. En el caso latinoamericano, la debilidad de di-
chos sistemas no genera señales orientadoras y así las universidades se
encuentran inmersas, sin contrafuertes, en las contradicciones que les ge-
nera a su accionar la mezcla de cambios y continuidades que las afectan.
Eso hace que la situación universitaria latinoamericana sea particularmente
fluida y con tendencias a fuertes controversias internas.
Entre los impactos que esta situación plantea a la universidad el primero
a señalar es la fragmentación de la comunidad académica y las tensiones
161
crecientes que ésta resiente debido a las restricciones de recursos. A dife-

rencia de realidades donde la oferta de recursos está en alguna medida di-
versificada, en América Latina las alternativas de financiamiento a la investi-
gación son escasas. Incluso cuando las hay, la diversidad se origina no en
fondos nacionales sino internacionales, y éstos suelen tener restricciones
respecto del tipo de investigación y de las direcciones disciplinarias que re-
ciben apoyos.
La necesidad de superar los presupuestos institucionales se ha converti-
do en una obsesión para los investigadores latinoamericanos, que básica-
mente enfrentan tres posibles situaciones (a lo largo de su carrera, un inves-
tigador puede eventualmente tener que pasar por todas ellas): pueden
conseguir fondos externos para hacer su trabajo en condiciones adecuadas;
pueden conseguir recursos actuando como consultores o dando asistencia
técnica; pueden no conseguir fondos, situaciones asociadas con la calidad
de los investigadores, pero no sólo con ella. Justamente por la escasa diver-
sidad de los fondos nacionales y por su –en general- pobre dotación de re-
cursos, los fondos internacionales son fundamentales, pero sus restriccio-
nes marginan a buena parte de los investigadores. Sólo se apoya a ciertas
ciencias; dentro de éstas, sólo ciertas disciplinas y subdisciplinas son reco-
nocidas. Así, la comunidad académica tiende a fragmentarse entre quienes
pueden acceder a recursos y quienes no, y esto no solamente por las posi-
bilidades intrínsecas de relacionamiento con la producción que tienen los in-
genieros y no tienen los historiadores, sino por causas aún más externas e
ingobernables. Esta fragmentación tiende a consolidarse en la medida en
que no existen políticas de investigación “anticíclicas”; sus consecuencias
sobre la vida académica universitaria van en la dirección de un debilitamien-
to creciente de la acción colectiva necesaria para impulsar transformaciones
que apoyen la emergencia de formas alternativas de trabajo.
Entre las estrategias de supervivencia impulsadas por el “cada

Se ha calculado que el 12% de
los 1.434 millones de personas quién para sí mismo” que resulta de la fragmentación, una de
que tiene un diploma en cien- importancia creciente es la emigración. El fenómeno de fuga
cias o en ingeniería en los Esta- de cerebros es bien conocido en América Latina: asociado con
dos Unidos –o están trabajando las dictaduras militares de las décadas de 1960, 1970 y 1980,
en esas áreas- nacieron en paí-
ses en desarrollo. En el censo actualmente se está viviendo un rebrote del fenómeno, auspi-
norteamericano de 1990, cinco ciado además por las transformaciones en las políticas migra-
países latinoamericanos esta- torias de grandes polos que atraen personal calificado en
ban incluidos entre
América del Norte y en Europa (PELLEGRINO, 2000).
aquellos cuyos natura-
les tenían un porcentaje de pos-
graduación mayor que el pro-
medio del conjunto de las Un segundo impacto sobre las universidades latinoamericanas es la esquizo-
poblaciones extranjeras –Para- frenia del sistema de evaluación, consecuencia directa del conjunto de con-
guay, Chile, Bolivia, Venezuela y
la Argentina, entre los cuales es- tradicciones y carencias ya mencionadas que se expresa en un discurso uni-
te último es sin duda el más im- versitario crecientemente “Modo 2” –à la Gibbons- y una práctica de
portante-. Los países de Améri- evaluación firmemente anclada en “Modo 1”. El discurso, en efecto, ensalza
ca Latina por debajo de ese
las virtudes del trabajo interdisciplinario, de las fertilizaciones cruzadas en-
promedio pero por encima del
promedio correspondiente a la tre instituciones y enfoques, del trabajo encarado en conjunto con actores
población norteamericana eran no académicos y de las agendas de investigación abiertas a la influencia ex-
Cuba, Panamá, el Uruguay y el terna. Lo que ocurre en la práctica es que el sistema de evaluación castiga
Perú (PELLEGRINO, 2000).
duramente cualquier lógica que se aparte de la “productividad científica”
162
medida con criterios fabriles. Esto, por cierto, ocurre en el interior de las uni-
versidades, pero no sólo allí. Los sistemas de investigación, que premian
con recursos adicionales a los investigadores más productivos de los mu-
chos países de la región que los han adoptado, miden por lo general produc-
tividad en estricta sintonía con Modo 1. La esquizofrenia queda así clara-
mente planteada.
Es interesante observar que no se trata de una esquizofrenia aparente,
que exhibe contradicciones entre el discurso y la práctica pero esconde una
real coherencia entre lo que los investigadores quieren hacer y la forma en
que son evaluados por hacerlo. La situación es realmente esquizofrénica
porque algunas de las cosas que se piden en el discurso luego no son eva-
luadas en la práctica y de hecho se castiga a quienes procuran llevarlas a
cabo. Lo que está ocurriendo es que los sistemas de evaluación no están
siendo capaces de ponerse a tono con los cambios que un conjunto de pre-
siones externas y también internas imponen a las universidades.
Un tercer impacto a mencionar es el cambio en la percepción de los inves-
tigadores en relación con las vinculaciones externas. Si bien no puede gene-
ralizarse, la insistencia en la validación a través de la utilidad percibida por
otros actores y no meramente a través de hacer “buena investigación” em-
pieza a abrirse camino, lo que ha aumentado las oportunidades de solucio-
nar problemas concretos a partir de direcciones de trabajo puramente aca-
démicas. Si bien las dificultades son muchas, quizás sea la soledad del
actor universitario en ausencia de sistemas nacionales de innovación bien
articulado la más significativa. Otra que puede mencionarse es la incom-
prensión acerca de las verdaderas razones por las cuales siempre resultó
tan difícil avanzar por ese camino. No faltan hoy quienes se regocijan por
que la asfixia presupuestaria obligó por fin a investigadores tradicionalmen-
te egoístas a ocuparse de problemas nacionales. El punto es que un diag-
nóstico más afinado indicaría que en realidad buena parte de estos investi-
gadores hubieran estado más que dispuestos a trabajar en torno de
problemas nacionales si éstos se hubieran planteado como demandas rea-
les de conocimiento y no como reclamaciones retóricas.
En todo caso, en las universidades latinoamericanas se pueden encon-
trar cada vez más ejemplos de nuevos tipos de relacionamientos entre in-
vestigación científica y tecnológica y sectores de la producción en los cuales
es posible para actores académicos realizar investigación relevante para su
condición académica con fondos provenientes de estos sectores. Esto, que
es nuevo, es positivo en la medida en que respeta todas las lógicas en jue-
go, pero es aún muy pronto para saber si podrá consolidarse: la respuesta
desborda ampliamente lo que ocurra dentro de los claustros.
4.3.3. Universidad-sectores productivos: la eclosión del

relacionamiento
En todas las universidades latinoamericanas, y también en el nivel de los go-

biernos, se han diseñado organizaciones para relacionar a la academia con
los sectores productivos. Se trata por lo general de diseños “desde arriba”
que toman la forma de agencias que elaboran un conjunto de esquemas de
apoyo a la vinculación y buscan “clientes” que los utilicen (SUTZ, J., 2000).
México y Colombia proveen dos ejemplos recientes de este tipo de meca-
nismos desarrollados en los niveles más altos del Estado. En México se
163
creó en 1992 un foro donde los principales representantes de los sectores

académicos, gubernamentales, empresariales y financiero tendrían un espa-
cio común para discutir los principales problemas de las relaciones acade-
mia-producción y para legitimar las acciones dirigidas a fortalecerlas (CASAS,
1997). En Colombia, el establecimiento de una Red de Centros de Desarro-
llo Tecnológico –en diversas áreas e incluyendo siempre un actor académico
y un actor empresarial- fue considerado como la columna vertebral del Nue-
vo Plan de Desarrollo Tecnológico e Innovación. El Consejo Nacional de De-
sarrollo Científico y Tecnológico de Colombia, Colciencias, ha mantenido des-
de 1996 un Foro Permanente de Integración para asegurar una adecuada
atención a los problemas que estos centros pudieran enfrentar (UNCSTD-UNC-
TAD-COLCIENCIAS, 1996).
Otra experiencia reciente del tipo “desde arriba”, es decir, diseñada des-
de las autoridades, ya sean gubernamentales o universitarias, es la brasile-
ña SOFTEX 2000, menos genérica que las anteriores dado que se dedica ex-
clusivamente al software. Sus objetivos incluyen una mejor articulación entre
universidades y empresas que puedan dar lugar a proyectos exitosos en tér-
minos de exportación (PROCHNIK, 1998).
Éstos son apenas algunos ejemplos de esquemas gubernamentales a
los cuales, como fue ya indicado, se suman esquemas propiamente univer-
sitarios en toda la región. Es aún muy pronto para intentar una apreciación
fina de estos procesos. En la literatura reciente latinoamericana puede per-
cibirse sin embargo una tendencia a la evaluación crítica de los mismos, en
parte porque no se observa el impacto que se esperaba tuvieran en térmi-
nos de una mayor capacidad tecnológica transferida al sector privado. En el
caso de México, si se dejan de lado las maquiladoras, el tejido industrial si-
gue siendo muy débil tecnológicamente y así el avance hacia la moderniza-
ción técnica como resultado de la cooperación universidad-empresa es un
objetivo no logrado aún (CASAS, 1997).
En el caso del Brasil, como es de esperar, la diversidad de situaciones es
tan amplia que no autoriza conclusiones fáciles. Algunas iniciativas han da-
do lugar a evaluaciones más bien positivas, como es el caso del programa
Disque Tecnología, de la Universidad de San Pablo. Lo positivo de este pro-
grama es que efectivamente puso por primera vez en contacto a empresa-
rios -por lo general micro o pequeños empresarios- con académicos y que,
además, resolvió problemas. Las críticas provienen de la falta de envergadu-
ra académica de los problemas planteados, que hubieran podido ser, al me-
nos en muchos casos, abordados por instituciones de apoyo técnico y no
por una universidad.
Otras experiencias brasileñas son menos positivas. Por ejemplo, en el ca-
so del Departamento de Materiales de la Facultad de Ingeniería de la Univer-
sidad Federal de San Carlos, que desarrolló un muy aceitado sistema de vin-
culación con su medio industrial, se indica que el tipo de actividades que
sus muy bien entrenados ingenieros cumplen cuando son contratados por
empresas locales están por debajo de sus capacidades y que no pocas ve-
ces se pierden oportunidades de solución de problemas y de negocios por
no hacer un mejor uso de esas capacidades (RASCHID, 1995).
En Colombia, uno de los elementos críticos en la evaluación de las po-
líticas implementadas para fortalecer las relaciones entre la academia y el
sector privado fue partir de una hipótesis demasiado optimista respecto
de la capacidad de protagonismo de este último (UNCSTD-UNCTAD-COLCIEN-
164
CIAS, 1996). Por cierto, ésta es una crítica válida para el conjunto latinoa-
mericano.
Los principales mecanismos diseñados para impulsar estas políticas de
fomento a la vinculación han partido de la base de que el obstáculo princi-
pal para la misma era la falta de recursos en las empresas. Consisten por
tanto en apoyos financieros para que las empresas se involucren en pro-
yectos innovadores teniendo como contrapartida equipos universitarios. Es
interesante observar, sin embargo, que en las recientes evaluaciones de
una de las principales fuentes de estos apoyos, el Banco Interamericano
de Desarrollo, se indica que en la mayoría de los casos los fondos destina-
dos a los mismos no se utilizan cabalmente. Parecería así que no es sólo
dinero lo que necesita la vinculación, por más que éste sea sobre todo el
aspecto que se atiende. También debe decirse que no pocas veces la for-
ma de implementar los apoyos es poco adecuada. En todo caso, la falta de
interés real por parte del sector productivo sumada a ciertas dificultades
burocráticas han llevado a formular opiniones en el sentido de que los es-
quemas financieros de apoyo a la vinculación proveerían de “incentivos ri-
tuales”, cuyo objetivo sería “demostrar un interés político formal” sin inten-
ción alguna por parte de los gobiernos de hacer un gasto real. En estas
condiciones, es común encontrar que los incentivos no son usados por las
empresas al tiempo que se crean cuerpos burocráticos para hacerse cargo
de su administración (WAISSBLUTH, 1998). En igual sentido, el título que
Sandra Brisolla le da a su contribución a un libro reciente sobre relaciones
universidad-empresa en el Brasil es por demás elocuente: “Cómo serían si
fuesen” (BRISOLLA, S., 1998).
No cabe duda de que estos esquemas “desde arriba”, amén de necesa-
rios pues abren un espectro de utilización a potenciales “socios” que toda-
vía no se conocen, han servido de apoyo a proyectos conjuntos muy exito-
sos que probablemente no hubieran tenido lugar sin ellos. Su mayor
debilidad radica en la presuposición de que los actores, sobre todo el em-
presarial, están preparados para usarlos, lo que desatiende las acciones
que en el plano de la cultura técnica empresarial serían necesarias para in-
crementar el reconocimiento de su utilidad.
Ahora bien, la eclosión del relacionamiento no se da solamen-

te por el diseño de estos esquemas. Hay también un crecien-
te relacionamiento “desde abajo”, que ocurre cuando actores
en la producción que tienen determinados problemas identifi-
can actores académicos capaces, en primer lugar, de traducir
el problema en términos de conocimiento y en segundo lugar
de llevar a cabo investigaciones, desarrollos o ambos y encon-
trar una solución. Es decir, el relacionamiento “desde abajo”
se da en circunstancias muy específicas. Todos ellos compar-
ten, sin embargo, algunas características, de las cuales las más
representativas son las siguientes:
i) El relacionamiento se da porque alguno de los actores di-

rectamente involucrados identificó claramente un proble-
ma. El inicio del circuito puede ser el productor, el acadé-
mico e incluso algún “tercer actor” que actúe como puente
165
entre ambos: el punto es que no hay relacionamiento sin

esa clara identificación de un problema.
ii) La iniciativa está totalmente en manos de los actores invo-
lucrados. Es decir, más allá de que puedan llegar a utilizar-
se mecanismos “desde arriba” para financiar proyectos
concretos, la iniciativa de trabajo conjunto no deriva de la
existencia de esos apoyos sino de la identificación mutua
entre los actores directos del relacionamiento.
iii) Los actores involucrados tienen que poder dialogar entre
sí en términos técnicos, es decir, tienen que poder dialo-
gar en torno de la naturaleza del problema y de su posible
solución técnica. Esto no implica que el actor productivo
tenga que entender todos los pasos que conducen a la so-
lución, pero sí que tiene que convencerse de que va a ha-
cerlo respecto de su problema.
Uno de los elementos positivos que tiene este tipo de relacio-

namiento es que establece relaciones de confianza entre los
participantes y colabora en el establecimiento de un lenguaje
común, ambos elementos centrales para que se produzcan
“relaciones de conocimiento” exitosas (FAULKNER y SENKER,
1995; FERRARO y BORROI, 1998). A menudo el lenguaje común
no es el punto de partida sino el de llegada, y las relaciones
de confianza juegan un papel clave en su construcción. A la
inversa, compartir un lenguaje común facilita grandemente el
desarrollo de relaciones de confianza. La importancia de estas
experiencias “desde abajo” va más allá de las soluciones que
proveen a problemas concretos. Merecen cuidadoso estudio
allí donde se producen porque pueden ayudar a diseñar me-
canismos “desde arriba” mejor adaptados para promover en-
cuentros y para que éstos sean fructíferos.
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168
5
Innovación y Sistemas Nacionales de
Innovación en América Latina
Objetivos
• Discutir indicadores de innovación a través de las recientes encuestas de
innovación latinoamericanas.
• Presentar y analizar los resultados más relevantes de dichas encuestas.
• “Leer” a partir de ellos la situación de la innovación y de los Sistemas
Nacionales de Innovación en algunos países de la región.
5.1. Introducción: medición, indicadores y contexto

El conocimiento acerca de la innovación “realmente existente” en América
Latina proviene de las diversas investigaciones realizadas para detectarla y
medirla; dicho conocimiento está determinado, más allá del alcance y el ri-
gor de las investigaciones de las que emerge, por la conceptualización de in-
novación con la que éstas se manejan (SUTZ, J., 1999).
La innovación tecnoproductiva ha sido estudiada en la región básicamen-
te de dos maneras: a través de estudios de caso, por lo general de tipo sec-
torial y, a veces, regional o local, o a través de encuestas. Este último abor-
daje permite, desde una posición tipo “satélite” a gran altura, una mirada
global sobre el comportamiento en materia de innovación del conjunto que
se está estudiando -el sector industrial, el sector agropecuario, un sector
productivo particular en su totalidad, etc.-. Pero justamente por el carácter
relativamente rígido del instrumento de medida -el cuestionario a ser llenado
por el entrevistado- los resultados de la medición dependen muy estrecha-
mente de qué se pregunta y cómo se pregunta: no caben aquí las digresio-
nes y los comentarios imprevistos que tan rica hacen a la entrevista del es-
tudio de caso.
En las encuestas sobre innovación tecnoproductiva se pregunta en reali-
dad por dos cosas: por la innovación propiamente dicha -en diferentes acep-
ciones de la misma- y por los Sistemas Nacionales de Innovación (SNI) en
los cuales están inmersas las empresas encuestadas, más allá de que lo
primero se haga en forma directa mientras que lo segundo deba ser inferi-
do. En efecto, los cuestionarios nunca se limitan a preguntar por la existen-
cia, características internas e impacto en la empresa de las actividades in-
novativas o de sus resultados, sino que indagan en torno de un conjunto de
relacionamientos de la empresa con su mundo externo que resultan claves
para entender su dinámica innovativa. Ese mundo externo es lo que, casi
tautológicamente, delimita la parte visible del Sistema Nacional de Innova-
ción: universidades, institutos públicos y privados de investigación, el cuer-
169
po del sistema financiero dirigido al fomento de la innovación, organizacio-

nes capaces de ofrecer conocimiento especializado, sean competidores,
clientes o empresas de alta tecnología. La parte “invisible” del SNI, los valo-
res, actitudes, expectativas, confianzas y desconfianzas que pautan las inte-
rrelaciones entre actores no pueden ser “leídos” cabalmente desde los re-
sultados de una encuesta, aunque éstos algo llegan a decir.
Es así como la encuesta sobre innovación permite no sólo leer lo que es-
tá siendo directamente medido sino también inferir al menos algunas carac-
terísticas del funcionamiento de los SNI.
Varios países de América Latina han realizado recientemente encuestas
sobre innovación tecnológica en el sector industrial. Se trata en su gran ma-
yoría de encuestas de cobertura nacional y que presentan una definición
muestral que admite comparación de resultados, una de las ganancias más
codiciadas de este tipo de ejercicios. Han culminado las encuestas de Méxi-
co (1997), Colombia (1996), Venezuela (1997), Argentina (1997) y Chile
(1995). En el Brasil se ha procesado una encuesta efectuada en 1997 enfo-
cada a la innovación industrial que, aunque circunscrita al Estado de San Pa-
blo, releva información de 20.000 empresas, un tamaño absoluto de mues-
tra notoriamente superior a todos los demás.
En 1986, una década atrás, se llevó a cabo en el Uruguay un ejercicio
con fuertes similitudes a éstos, tan recientes. Consistió en una encuesta in-
dustrial, diseñada con prácticamente los mismos criterios en lo referido a la
definición de la muestra, cuyo objetivo era relevar las capacidades y el po-
tencial científico-tecnológico de las empresas industriales uruguayas, inclu-
yendo explícitamente las actividades de I+D.
No es frecuente contar con un material empírico de la riqueza del que hoy
existe en materia de innovación industrial en varios países de la región, rele-
vado con criterios estadísticos lo suficientemente estandarizados como para
validar razonablemente comparaciones entre países. A efectos de aprove-
charlo, se hace necesario:
i) aproximarse a la conceptualización del proceso de innovación tal como

se refleja en la forma de preguntar en torno a él y, también, sacar algu-
nas conclusiones sobre alguna de sus características;
ii) examinar, en particular, qué concepto(s) de Sistema Nacional de Innova-
ción inspiran las preguntas o bloques de preguntas;
iii) “leer”, desde los resultados de las encuestas, cómo están operando los
sistemas de innovación y, muy en especial, hasta qué punto son naciona-
les o, eventualmente, merecen otra clasificación -regionales o sectoria-
les, por ejemplo-.
La posible utilidad de un ejercicio de este tipo es doble. Por una parte, cola-
bora a identificar los conceptos de sistema de innovación asumidos y aplica-
dos en países de la región, cuestión interesante en la búsqueda de una “la-
tinoamericanización” de los mismos. Por otra parte, permite una
caracterización de la innovación y de sus sistemas desde la perspectiva de
las empresas industriales, un insumo por demás necesario para la elabora-
ción de políticas.
La medición de la innovación a través del método encuesta es relativa-
mente reciente en América Latina, remontándose el ejercicio más antiguo a
quince años atrás. Además, como veremos más adelante, las encuestas de
170
innovación en sentido estricto son claramente minoritarias en la región, y en

cambio existen relevamientos que incluyen con mayor o menor amplitud la
innovación dentro de un espacio de indagatoria mucho mayor. Es importante
examinar de forma sistemática qué y cómo preguntan las encuestas latinoa-
mericanas de innovación, teniendo como telón de fondo el “metro-patrón”
del Manual de Oslo. Es igualmente importante identificar qué es lo que no
se pregunta -esté ello o no incluido en las recomendaciones de la OCDE- y
que sin embargo parece relevante a efectos de caracterizar la innovación
presente y las capacidades para innovar a futuro.
La medición de la innovación productiva en América Latina necesita de
un esquema común a efectos de evaluarla en sus diferentes países. Dicho
esfuerzo debe atender al menos a tres cosas, a saber: recoger información
sustantiva y tan específica como sea necesario sobre la innovación y sus cir-
cunstancias en el nivel nacional, es decir, la innovación como fenómeno in-
terno a las empresas y también como fenómeno relacional que abarca las
interacciones entre éstas y agentes externos; permitir comparaciones entre
países de la región y permitir comparaciones internacionales. En este senti-
do, los esfuerzos latinoamericanos no pueden razonablemente seguir el es-
quema de la OCDE, con su cuestionario único pensado para un contexto re-
gional relativamente homogéneo. Sería más bien necesario atender a cada
situación nacional a través de un módulo de preguntas que tomara en cuen-
ta algunas especificidades que no resultaría útil generalizar, asegurando
comparabilidad regional e internacional a través de preguntas, ésas sí de ca-
rácter general. Es decir, la necesidad de tener una metodología común de
medición de la innovación en América Latina plantea, desde el principio, la
exigencia de hacerlo con cabeza propia.
Ello no obsta, sino al contrario, para tener muy en cuenta la experiencia
internacional.
La Encuesta de Innovación Europea

La evaluación de la Encuesta de Innovación de la Comunidad Europea (CIS) -
en su primera fase, realizada en 1995- es especialmente crítica de las expe-
riencias desarrolladas. (Esta evaluación se presenta en los European Inno-
vation Monitoring System Studies, ubicables en Internet bajo la
denominación común CORDIS-EIMS. La información presentada en el texto co-
rresponde a agosto de 1998.)
En primer lugar señala que “el proceso de iniciar y desarrollar la CIS no
fue aquel ideal en que una serie de diferentes fases (creación de un marco
conceptual, creación de un cuestionario común, desarrollo de guías de ac-
ción y del muestreo, implementación en los estados miembros, creación de
una base de datos) se sucedieron unas a las otras en forma consecutiva y
con ritmo moderado”. Dos problemas se destacan especialmente: por una
parte, la descoordinación derivada de que ciertos países, en su impaciencia
por dotarse de los resultados de la encuesta, no esperaron a la elaboración
de un esquema común; por otra, la insuficiente importancia que se le dio a
la cuestión de la comparabilidad internacional.
Es interesante detenerse en esta encuesta europea porque tiene una se-
mejanza notoria con las latinoamericanas. En efecto, la encuesta debe res-
petar y rescatar especificidades nacionales y regionales, permitir compara-
ciones intrarregionales y también permitir comparaciones en el nivel de la
OCDE. De acuerdo a lo que la evaluación indica, la imposibilidad -o al menos
171
la dificultad- para compatibilizar estos tres objetivos sacrificó, en primer tér-

mino, al tercero: la CIS, al menos en su primera fase, es difícilmente compa-
rable con las del resto del mundo desarrollado.
Otro tipo de dificultades deriva de los siguientes aspectos:
i) la Comisión Europea no pudo sino plantear recomendaciones, y al no te-

ner poder coactivo, algunos países siguieron las directivas y otros no, con
lo cual no se obtuvieron resultados estrictamente comparables;
ii) las recomendaciones emitidas fueron, además, de carácter demasiado
general e inespecífico, sin mayor atención a detalles operativos que sin
embargo son de importancia muy grande, con lo cual el margen de dife-
renciación en los procedimientos, con su concomitante impacto en los re-
sultados obtenidos, fue bastante alto;
iii) no hubo suficiente coordinación entre los países incluidos en la experien-
cia de la encuesta, lo que tuvo como consecuencia que aquellos que “tra-
dujeron” a “lenguaje local” una serie de preguntas, terminaron generan-
do respuestas sólo válidas en su propio contexto nacional.
Dado este marco evaluatorio, no es de extrañar que las recomendaciones
para futuras encuestas de innovación incluyan los siguientes puntos:
“• Coordinar cuidadosamente el proyecto, cuidando que el cronograma esté

suficientemente ajustado;
• Seleccionar los mejores equipos en cada país para hacer el ejercicio, es
decir, aquellos que tengan experiencia relevante;
• Crear un cuestionario revisado y comprobado de antemano, usando para
ello las lecciones aprendidas en la primera ronda de encuestas;
• Generar instrucciones detalladas de todos los aspectos y niveles de la
implementación de las encuestas en el nivel nacional. Esto incluye: po-
blación objetivo, puntos de corte, cronograma, procedimientos recordato-
rios, seguimiento de respuestas, método de encuesta, amplitud de cober-
tura, unidad de análisis, tamaño de la muestra, técnica de muestreo,
sub-muestra para no respuestas, imputación de datos faltantes, estima-
ción de fiabilidad de resultados.”
Las encuestas canadienses y finlandesas

Otras experiencias, ya no internacionales y con fines comparativos sino na-
cionales, contienen enseñanzas no menores. Un par de ellas es la de inno-
vación en empresas de British Columbia, Canadá, ya mencionada en la Uni-
dad 1, y la de Finlandia: ambas tienen en común, como rasgo más
característico, la extrema brevedad de sus cuestionarios, en especial el ca-
nadiense, que no supera las dos páginas. Otro rasgo común, a pesar de que
el ejercicio finlandés es object approach, es decir, “entrando” por innova-
ción, y el canadiense es subject approach, “entrando” por la empresa -en la
denominación del Manual de Oslo (p. 32)- es el cuidado en la definición del
concepto de innovación que se utiliza en el cuestionario. Se reencuentra
aquí un tema al que se le dedicó cierta atención en la Unidad 1. En el caso
finlandés, el abordaje es el siguiente:
❘❚❚ “En la misma línea que las definiciones schumpeterianas, definimos una in-
novación de producto como una invención que ha sido comercializada en el
172
mercado por una firma comercial o institución equivalente. Como requerimien-

to mínimo, una innovación debió haber pasado con éxito por una fase de de-
sarrollo y prototipo de la misma, involucrando al menos una transacción de
mercado. [...] Hemos tratado de definir innovaciones como objetos concisos,
que pueden ser nombrados y separados de otros productos de la firma. A pe-
sar de que esto se ha considerado especialmente importante desde el punto
de vista del cuestionario, no es tarea fácil en la práctica. Por ejemplo, una tec-
nología genérica o un nuevo método de producción puede dar lugar a una gran
cantidad de nuevos productos entre los cuales la identificación de una innova-
ción concreta y aislada sea difícil. Tenemos también el problema de generacio-
nes diferentes de productos incrementalmente modificados, como por ejemplo
los teléfonos móviles. En esos casos buscamos identificar el producto más
discontinuo. Además, productos y servicios están a veces interrrelacionados y
la innovación es de hecho un sistema, un paquete integrado y complejo de in-
novaciones de producto y de proceso que se desarrolla a medida para cada
cliente” (LEMOLA y PALMBERG, 1999, p. 15). ❚❚❘
Por último, un tema importante y que requirió tiempo de trabajo previo al

envío por correo de los cuestionarios -metodología que se siguió en am-
bos casos- fue la identificación de la persona adecuada para contestar la
encuesta. Esta persona, luego de identificada, era contactada telefónica-
mente y, si aceptaba participar, era a ella a quien, personalmente, se en-
viaba el cuestionario. En el caso finlandés los respondentes así identifi-
cados fueron típicamente gerentes de I+D, investigadores o, en el caso
de empresas pequeñas, gerentes de la empresa. El nivel de respuestas
obtenido por la encuesta finlandesa, conducida entre 1998 y 1999, fue
sensiblemente más alto que el de la canadiense: 60% contra 40%. Qui-
zás ello se deba a que la primera, al focalizar en innovaciones particula-
res, permitió contestar más fácilmente las preguntas planteadas. De he-
cho, el texto ya citado comenta que fue sorprendente lo pequeño del
número de cuestionarios devueltos con respuestas incompletas. En el ca-
so canadiense ocurrió en cambio algo sobre lo que vale la pena detener-
se: mientras sólo un 10% de respuestas telefónicas indicaron la no dis-
posición a participar en la encuesta de innovación, las empresas que
efectivamente contestaron disminuyeron notoriamente esa primera dispo-
sición positiva. Aparentemente la razón principal habría sido no recono-
cerse como sujetos válidos de una encuesta de innovación, situación que
podría ocurrir en América Latina con probabilidad alta. En este sentido,
resulta significativa la insistencia de los grupos focales que trabajaron en
Canadá en la elaboración de una definición operativa de innovación tanto
en “traducir” el lenguaje del Manual de Oslo a términos fácilmente reco-
nocibles en el medio local como en darle más espacio a la “cultura de in-
novación” de la firma, de modo de ayudar a que ésta reconozca mejor, en
“clave innovativa”, lo que efectivamente hace. Este punto ha sido explíci-
tamente reconocido en el Manual de Oslo, donde al hacer recomendacio-
nes respecto del cuestionario se dice: “es particularmente importante di-
señar el cuestionario de forma tal que las unidades que no realicen
actividades de innovación focalizadas puedan igualmente responder” (OC-
DE, Manual de Oslo, p. 73).
173
Entre los ejercicios de medición de la innovación de la OCDE

y los latinoamericanos hay algunas diferencias muy gruesas.
Una de ellas tiene que ver con algo que puede parecer me-
nor, pero que tiene sin embargo gran importancia: el tamaño
de los cuestionarios que se utilizan.
La preferencia por cuestionarios breves es común a todas las
recomendaciones metodológicas: “el cuestionario debe ser lo
más simple y corto posible, estructurado lógicamente y contar
con definiciones e instrucciones claras. En general, cuánto
más largo es el cuestionario, más bajas son las tasas de res-
puesta tanto de cada unidad como de cada ítem” (OCDE, Ma-
nual de Oslo, p. 73). La encuesta canadiense es un caso extre-
mo de acatamiento a esta recomendación, pues tiene sólo dos
páginas, 11 pregunta gruesas y no más de doce opciones en
el caso de la más compleja de ellas. Por otra parte, ninguna
de las preguntas exige mirar algún tipo de documento, me-
moria, etc. de la firma, pues son o bien preguntas de opinión
o preguntas dicotómicas de fácil respuesta, del tipo “¿Su em-
presa reemplazó bienes de capital en los últimos cinco años?”.
El cuestionario finlandés es un poco más largo -llega a seis
páginas-, pero está igualmente basado en información funda-
mentalmente de opinión, con escaso énfasis en datos duros
económicos, que aparecen bajo la forma “parte de las expor-
taciones de la empresa en 1998 debidas a la innovación X: 0%
1-5% 5-25% 25-50% >50%)” (debe recordarse que la en-
cuesta finlandesa es object approach).
En contraste con estas recomendaciones y diseños, la encues-
tas latinoamericanas son en general muy largas, solicitan datos
de obtención no simple y tienen una cobertura temática bas-
tante amplia, lo que hace difícil que una sola persona en la
empresa esté en condiciones de responder al conjunto del
cuestionario. Ejemplos de cuestionarios largos son el argenti-
no y el colombiano: el primero, en sus seis capítulos, agrupa
57 preguntas que implican la lectura de 315 opciones; el se-
gundo, en sus nueve capítulos, agrupa casi ciento cincuenta
preguntas y poco más de trescientas opciones. En ambos ca-
sos muchas preguntas se dirigen a obtener una respuesta pre-
cisa en términos de cuánto dinero se gastó en diversas com-
pras o actividades y, en el caso argentino, esa información se
pide para dos años diferentes, uno de ellos relativamente ale-
jado del momento en que se efectiviza la recolección de infor-
mación.
La encuesta chilena es la más corta de todas, pero incluye
preguntas acerca de montos para dos años consecutivos; la
mexicana también es relativamente corta, no así la venezolana
ni la uruguaya, que son bastante extensas. La encuesta indus-
trial paulista tiene la peculiaridad de que está dividida en tres
cuestionarios, uno dirigido a cuestiones financiero-administra-
tivas, otro a informaciones técnico-productivas, donde se con-
centran los aspectos de innovación, y otro aun, denominado
informaciones sobre unidades locales, donde se preguntan
cuestiones bastante generales sobre la firma -productos princi-
174
pales, número de personas ocupadas, etc.-. Todas las encues-

tas, aunque con diferente intensidad, contienen preguntas que
exigen respuestas numéricas precisas en materia de desem-
bolsos por parte de la empresa. En dos de ellas, la paulista y
la uruguaya, se diseñaron cuestionarios diferentes para aten-
der a grandes bloques temáticos, que se supone convendría
que fueran contestados por personas diferentes - en el caso
uruguayo se separó en un cuestionario diferente toda la parte
referida a recursos humanos-.
La recomendación del Manual de Oslo en materia de cuestio-
narios no es especialmente nueva y es una expresión directa
de sentido común, por lo que cabe preguntarse por qué las
encuestas latinoamericanas se apartaron a tal punto de esas
recomendaciones. Entre las razones que pueden mencionarse
sobresalen las siguientes:
i) por lo general no se cuenta con información pormenoriza-

da a nivel de empresa acerca de un conjunto de variables
asociadas con su desempeño económico, por lo cual la
“división del trabajo” entre encuestas industriales y en-
cuestas de innovación no es posible y estas últimas tien-
den a recopilar toda la información;
ii) las estadísticas nacionales de ciencia y tecnología son po-
bres, por lo que obtener datos sobre gasto empresarial en
I+D e innovación se hace especialmente importante;
iii) existe una marcada heterogeneidad entre empresas, inclu-
so dentro de un mismo sector, en términos de nivel tecno-
lógico, y las encuestas tratan de captar información que
permita caracterizar dicho nivel, que ningún otro instru-
mento de recopilación de información atiende;
iv) en varios países de la región, la década de 1990 fue de
profunda transformación industrial y también de puesta a
punto de políticas públicas dirigidas al fomento de la in-
novación en las empresas, por lo que captar los posibles
cambios ocurridos entre el comienzo de la década y los
años finales, en que la mayoría de las encuestas se ubica-
ron, resultaba un objetivo significativo.
En la mayoría de los países latinoamericanos los problemas

que acabamos de anotar están aún presentes, por lo que la
disyuntiva que parece seguir planteada es tratar de obtener
toda la información necesaria para realmente poder contar
con un estado de situación de la innovación empresarial apto
para la definición de políticas -con lo que el cuestionario será
farragoso y por eso mismo poco adecuado- o, por el contra-
rio, ajustar un cuestionario breve pero carecer de elementos
básicos del contexto empresarial para llegar a entender real-
mente qué quieren decir los datos obtenidos. Este aspecto, re-
lativamente menor en el marco del conjunto de la medición
de la innovación, es sin embargo ilustrativo de las recurrentes
diferencias que se presentan en el marco latinoamericano res-
pecto al de la OCDE.
175
5.2. Las encuestas de innovación latinoamericanas:

elementos de diseño
¿Qué buscan saber las encuestas de innovación latinoamericanas? Antes
de estudiar este punto, conviene referirse al Manual de Oslo, de modo de te-
ner presente la dimensión comparativa también en el arranque de los enfo-
ques. En el Capítulo 2 de dicho manual, “Necesidades para la medición de
la innovación”, aparece en el texto un doble sentido: por una parte qué es
necesario tomar en cuenta para medir innovación y, por otra, por qué medir
innovación. Entendido en este último sentido, ese capítulo explicita clara-
mente por qué emprender encuestas de innovación (p. 17):
i) porque se está viviendo en una economía que ha sido descrita como “ba-
sada en el conocimiento”;
ii) porque el conocimiento, en todas sus formas, juega un papel crucial en
el proceso económico;
iii) porque los países que desarrollan y gestionan de forma efectiva sus ca-
pacidades en materia de conocimiento presentan mejores resultados;
iv) porque dentro de la economía basada en el conocimiento la innovación
es vista como jugando un papel central;
v) porque a nivel macro existe un cuerpo sustantivo de evidencia que mues-
tra que la innovación es el factor dominante en el crecimiento económi-
co;
vi) porque a nivel micro –en el interior de las firmas- I+D es vista como una
actividad que robustece la capacidad de la firma para absorber y usar co-
nocimiento nuevo de todo tipo, no solamente conocimiento tecnológico;
vii) porque el reconocimiento de la importancia de la innovación ha colocado
a ésta como un aspecto mayor de la agenda política en los países desa-
rrollados.
Es decir, importa medir la innovación porque se espera que la información

que resulta de la medición colabore con la definición de políticas que la
potencien. En todo caso, llama la atención que en una sola página, en la
que se condensa la justificación de la empresa, la cuestión del conoci-
miento ocupe, de hecho, un lugar más destacado que la innovación en sí.
Parece claro que ello no se debe a afiliación de tipo alguno al modelo li-
neal, que se rechaza en forma explícita como modelo teórico orientador.
Parece más bien responder a una vinculación entre innovación y conoci-
miento que se expresa de formas variadas, desde la más directa, asocia-
da con I+D y, presumiblemente, con tecnologías muy nuevas hasta otra,
mucho más indirecta, asociada al complejo y multifacético mundo del
aprendizaje, incluyendo aquel, altamente tácito, relacionado con las for-
mas de organización.
En el caso latinoamericano, las razones invocadas para realizar encues-
tas que abordan cuestiones de innovación en el nivel de empresa son de
tipo más general. La encuesta chilena, una de las más “antiguas” de la
serie de la década de 1990, se proponía saber cuántas empresas innova-
ban y con cuánta intensidad, cuánto invertían en I+D e innovación las em-
presas manufactureras, porqué motivos, cómo y cuánto incidían en ese ti-
po de actividades las políticas públicas y cuál resultaba ser la relación
entre I+D e innovación. Sin embargo, si se tuviera que elegir un motivo
176
predominante para la realización de la encuesta, parece claro que éste se-

ría la medición del gasto en I+D y, más en general, en innovación. Ello lle-
vó a una definición muestral de inclusión forzosa de empresas grandes en
que tamaño se medía no por número de empleados sino por facturación,
en la hipótesis de asociación positiva entre facturación global de la empre-
sa y gasto en I+D. Ese objetivo primario se refina considerablemente en la
programación de la segunda versión de la encuesta. A partir de un esfuer-
zo importante de gasto público dirigido a promocionar la innovación en el
nivel empresarial, se trata de estimar la tasa de retorno social y privada
de dicho gasto, especialmente ante la sospecha de que lo que se produce
es sustituibilidad y no acumulación entre gasto público y privado -es decir,
por cada peso de apoyo público a la innovación habría un peso que se re-
tractaría de una inversión privada previa-.
En el caso venezolano el objetivo de la encuesta es la obtención de un
“mapa de situación”: como se dice en la introducción del texto que da
cuenta de los resultados obtenidos, se trataba de conocer “la textura tec-
nológica de la industria manufacturera (venezolana) y de sus posibilidades
innovativas” (p. 11). En Colombia, los objetivos también estuvieron marca-
dos por la obtención de un mapa de situación que combinara lo más armo-
niosamente posible la necesidad de caracterizar de forma amplia las acti-
vidades tecnológicas de la industria colombiana con la de obtener datos
que permitieran comparaciones internacionales siguiendo la guía del Ma-
nual de Oslo. Ambos casos tienen en común que su objetivo principal no
es estimar el gasto sino arrojar luz sobre la situación y las conductas tec-
nológicas: el caso argentino, en cambio, aunque indaga fuertemente en
estos aspectos, incluye entre sus objetivos explícitos “la estimación eco-
nómica del esfuerzo de las empresas industriales en las actividades de
ciencia y tecnología en el año 1996” (p. 7). Los casos mexicanos y brasi-
leños son distintos, a su vez -aunque en todos los casos haya importantes
puntos comunes-: en México la encuesta de innovación sigue estrictamen-
te la inspiración Oslo, dado que México pertenece a la OCDE; en el caso
brasileño la preocupación por la comparabilidad es menos significativa
que en los demás ejercicios, y el énfasis principal está puesto en la inda-
gación económica global, que incluye como un módulo más lo científico-
técnico e innovativo.
Resumiendo, los países latinoamericanos donde se han realizado en-
cuestas que incluyen la indagación sobre aspectos científico-tecnológicos en
el nivel de empresa han tenido motivaciones muy diferentes, que incluyen:
i) una focalización centrada en la innovación y muy recostada sobre el Ma-

nual de Oslo -México y Chile-;
ii) una indagatoria amplia sobre actividades tecnológicas -Venezuela, Colom-
bia y el Uruguay-;
iii) una recuperación muy amplia de información empresaria, con especial
énfasis en cuestiones económicas, junto a la indagatoria sobre aspectos
tecnológicos y de innovación –el Brasil y la Argentina-.
En el cuadro que sigue se indican los nombres de los diferentes ejercicios

nacionales, así como el de las instituciones responsables por los mismos y
la fecha de realización:
177
Cuadro 1. Denominación de las diversas encuestas de innovación latinoa-

mericanas
País Denominación de la encuesta Organismo responsable
Argentina Encuesta sobre la conducta Instituto Nacional de

1996 tecnológica de las empresas Estadísticas y Censos
industriales argentinas (Ministerio de Economía) y
Secretaría de CyT (Ministerio
de Cultura y Educación)
Brasil Pesquisa da Atividade Governo do Estado de Sao

1997 Economica Paulista Paulo, Sistema Estadual de
Analise de Dados
Chile Encuesta de Innovación Instituto Nacional de

1995 Tecnológica en la Industria Estadísticas
Manufacturera
Colombia Encuesta sobre Desarrollo COLCIENCIAS, Dpto.

1997 Tecnológico en el Nacional de Planeación
Establecimiento Industrial
Colombiano
México Encuesta Nacional sobre CONACYT

1998 Innovación en el Sector
Manufacturero
Uruguay Encuesta sobre capacidades Centro de Informaciones

1986 científico-tecnológicas en la y Estudios del Uruguay
industria uruguaya (CIESU)
Venezuela Encuesta de capacidades CONICIT- Oficina Central

1997 tecnológicas e innovativas de Estadísticas y Censos
de la industria manufacturera
venezolana
Antes de entrar en el análisis propiamente dicho, conviene comentar breve-

mente algunas de las características más salientes de las encuestas de in-
novación.
México: la encuesta mexicana se aplicó a un total de 1.322 empresas,

con un sesgo deliberado hacia detección de innovaciones y no de estudio
de la propensión a innovar en la industria. Es por ello que los tramos de
tamaño de la muestra, definidos por número de empleados, comienzan en
el tramo 50 a 100 empleados, mientras que en todos los demás casos se
comienza al menos con empresas de 20 empleados. La muestra se ses-
ga, al igual que las demás, hacia empresas grandes e incluye 300 de las
500 empresas más importantes del país. Los resultados se ponderaron
178
para expansión a todo el ámbito nacional: sin embargo, los analistas me-
xicanos indican que las conclusiones no reflejan una conducta generaliza-
da de la industria manufacturera mexicana sino básicamente de la mues-
tra estudiada (CONACYT, 1998).
Colombia: la encuesta colombiana recibió respuestas de 885 estableci-

mientos; la expansión de la muestra permite abarcar un universo de em-
presas que representa más del 70% de la cobertura nacional de estableci-
mientos de más de 20 empleados. Al igual que el caso mexicano, se
incluyeron 239 empresas por su interés específico -nivel de producción
y/o haber recibido créditos o donaciones de Colciencias- que daban cuen-
ta de aproximadamente el 60% del producto industrial, mientras que el
resto responde el resto a un muestreo aleatorio (DURÁN, IBÁÑEZ, SALAZAR,
VARGAS, 1998).
Venezuela: la encuesta venezolana relevó 1.382 empresas industriales de

20 y más empleados, siguiendo el criterio de censo en los casos de em-
presas de entre 50 y 100 empleados y aquellas de más de 100 emplea-
dos y muestra aleatoria en el estrato de ocupación más pequeño -5 a 49
empleados-. Esta muestra dio cuenta de prácticamente la totalidad del va-
lor de ventas del sector manufacturero de los tres estratos de tamaño pa-
ra el año de realización de la encuesta (OCEI-CONICYT, 1998).
Chile: la encuesta chilena siguió básicamente el mismo criterio muestral

que las demás, aunque los indicadores concretos para seleccionar a las
empresas de inclusión obligatoria fue un poco diferente -aportar al menos
el 2% bien sea en valor agregado, exportaciones o inversión a su sector
caracterizado a dos dígitos en la clasificación industrial internacional CIIU
y, además, aportar al menos el 0,2% al total de la industria manufacturera
en alguno de esos ítems-. El tamaño de la muestra fue de 541 empresas,
con estratos de tamaño desde 10 trabajadores y con expansión de resul-
tados validables en el nivel nacional. La muestra da cuenta, para el año
1993, del 66% del valor agregado, del 80% de las exportaciones y del 70%
de la inversión del sector manufacturero (Instituto Nacional de Estadísti-
cas, 1996).
Argentina: la encuesta argentina se aplicó, con respuestas, a 1.639 em-

presas de más de 10 empleados que dieron cuenta, respecto de 1996,
del 54% de la facturación industrial, el 50% del empleo y del 61% de las
exportaciones (BISANG y LUGONES, 1998).
Uruguay: la encuesta uruguaya se aplicó, con respuestas, a 261 empre-

sas, siguiendo un criterio muestral de censo a las mayores de 100 em-
pleados de modo de asegurar, en conjunto, que al menos el 60% de la
ocupación industrial estuviera incluida. La muestra representó, para el año
1985 -año inmediatamente anterior al del relevamiento- el 77,65% del va-
lor bruto de producción, el 76,72% del valor agregado industrial y el
69,02% del empleo en el sector (ARGENTI, FILGUEIRA, SUTZ, 1988).
179
Cuadro 2. Estratificación por tamaños de empresa de las diferentes en-

cuestas de innovación latinoamericanas (en % del total de la muestra)
Grandes Medianas Pequeñas

México (1) 26,8 32,2 41,0
Colombia (2) 20,4 47,4 32,2
Venezuela (3) 42,0 31,7 26,3
Chile (4) 47,5 35,1 17,3
Uruguay (5) 38,3 37,5 24,2
(1) Grande: más de 250 empleados; mediana: 101 a 250: pequeña: 50 a 100 empleados.
(2) Grande: más de 200 empleados; mediana: 50 a 199; pequeña: 20 a 49 empleados.
(3) Grande: más de 100 empleados; mediana: 20 a 100; pequeña: 5 a 20 empleados.
(4) Las delimitaciones no se hacen por tamaño sino por resultados económicos.
(5) Grande: más de 100 empleados; mediana: entre 50 y 99; pequeña: entre 20 y 49
empleados.
Fuente: CONACYT, México,1998; Departamento Nacional de Planeación, Colombia, 1998;

CONICIT, Venezuela, 1998; INE, Chile, 1996; CIESU, Uruguay, 1988.
Cuadro 3. Estratificación por tamaños de empresa de las diferentes encues-

tas de innovación latinoamericanas (en número de empresas encuestadas)
Grandes Medianas Pequeñas Total

México 354 426 542 1322
Venezuela 587 397 398 1382
Chile 257 190 94 541
Uruguay 100 98 63 261
Fuente: CONACYT, México,1998; CONICIT, Venezuela, 1998; INE, Chile, 1996; CIESU, Uru-
guay, 1988.
En términos de cobertura sectorial, una comparación en el ni-

vel de dos dígitos CIIU es posible en todos los casos, incluso
en el uruguayo, donde se hizo un agrupamiento ad hoc a par-
tir de una desagregación a cuatro dígitos CIIU.
Las agrupaciones industriales comunes son:
• alimentos, bebidas y tabaco (Colombia excluye tabaco y el

Uruguay desagrega en lácteos, otras alimenticias, pesca y
bebidas y tabaco);
• textil, vestuario y calzado (el Uruguay desagrega en texti-
les y calzado y cuero);
• madera (el Uruguay no la incluye);
• papel, sus productos e imprentas;
• industrias químicas (incluye derivados del petróleo en Chi-
le y Colombia; petróleo se excluye de Venezuela y México
y se desagrega en el Uruguay; el Uruguay desagrega ade-
más caucho y plástico);
180
• productos minerales no metálicos (el Uruguay desagrega

vidrio, agrupándolo con caucho y plástico);
• industrias metálicas básicas;
• metal-mecánica (el Uruguay desagrega en maquinaria
eléctrica y no eléctrica);
• automotores;
• otras industrias manufactureras.
Es interesante observar que uno de los pocos criterios de di-

ferenciación admitidos en la definición muestral, e incluso re-
comendados por el Manual de Oslo, no fue incorporado a las
encuestas latinoamericanas. El punto es reconocer en la
muestra alguna especificidad marcada del sistema productivo
nacional: “Tomemos como ejemplo una economía especializa-
da en la producción de madera. Para ese país, una subdivi-
sión en el nivel de grupo o aun de clase puede resultar útil,
lo que contrasta con la situación de un país en que la produc-
ción de madera no reviste importancia” (Oslo, p. 74). Tanto
para México como para Venezuela la producción de petróleo
es muy significativa, de manera tal que fue excluida de la
muestra por considerarse que distorsionaría el resultado. Más
en general, la idea de incorporar a la encuesta un subconjun-
to empresarial definido por integrar una cadena productiva de
especial importancia para el país no fue retenida.
5.3. Formas de preguntar por la innovación: una

comparación con las encuestas de la OCDE
5.3.1. Organizaciones que promueven las encuestas,

obligatoriedad de las mismas y criterios muestrales
Como se vio en el Cuadro 1, las organizaciones que promueven las encues-

tas de innovación latinoamericanas son básicamente de dos tipos: las aso-
ciadas con oficinas nacionales de estadística y las de iniciativa pública o
privada sin dicha asociación. Entre las primeras se encuentran las encues-
tas venezolana, chilena y argentina; entre las segundas la colombiana, la
brasileña, la mexicana y la uruguaya. En los tres primeros casos, la partici-
pación institucional de oficinas estadísticas nacionales permitió exigir obli-
gatoriedad de respuesta, situación taxativamente reflejada en el propio
cuestionario, al menos en el caso argentino y venezolano. ¿Es esto bueno
o malo? De acuerdo con los grupos focales realizados en el ejercicio de la
encuesta de British Columbia, Canadá, ello no es evidente: “Los grupos
fueron preguntados acerca de quién debería conducir la encuesta, si una
agencia gubernamental o la universidad. Hubo consenso prácticamente uni-
versal entre los participantes en que la encuesta sería mucho mejor recibi-
da si venía de la universidad. Varios participantes manifestaron que las en-
cuestas gubernamentales de este tipo eran percibidas como un impuesto
al tiempo, mientras que los proyectos universitarios, especialmente si esta-
ban involucrados estudiantes, eran vistos más favorablemente” (HOLBROOK
y HUGHES, 1997, p. 4).
181
En ese sentido, la encuesta que más recoge recomendaciones de este ti-

po -aunque su diseño se haya hecho de forma independiente- es la colom-
biana, para cuyo relevamiento fueron entrenados especialmente estudiantes
universitarios de ingeniería. Los resultados en términos de cobertura no
muestran logros diferenciales según obligatoriedad, tal como se muestran
en el cuadro siguiente (para la encuesta paulista no se dispone de datos de
tamaño de muestra, aunque se estima que en número absolutos más de
10.000 empresas industriales paulistas contestaron los cuestionarios, pu-
diendo expandirse el universo a un total de 41.193 empresas (QUADRo et
al., 1999). Esto contradice la expectativa presente en el Manual de Oslo, se-
gún la cual “si las encuestas no son obligatorias debería esperarse un nivel
más alto de no respuestas” (Manual de Oslo, p. 71).
Cuadro 4. Número de empresas que forman la muestra y que fueron en-

cuestadas y % de cobertura efectiva de la encuesta
País A: Número de B: Empresas Cobertura

empresas encuestadas efectiva (A/B) %
de la muestra
Argentina 2.333 1.639 70,2%

(obligatoria)
Chile 546 541 99%

(obligatoria)
Colombia 1.200 885 73,8%

(opcional)
México 1.322 1.322 100%

(opcional)
Uruguay 298 261 87,6%

(opcional)
Venezuela 1.523 1.382 90,7%

(obligatoria)
5.3.2. ¿Cómo se pregunta por la innovación?
Desde su título las encuestas latinoamericanas muestran dos

tipos de intencionalidades. Todas preguntan por innovación,
aunque algunas lo hacen de forma relativamente circunscrita
a dicho tema y otras buscan, a través del mismo instrumento,
llegar a una caracterización mucho más amplia del comporta-
miento tecnológico de las empresas industriales. Estas encues-
tas no le prestan demasiada atención a una diferenciación
que, en cambio, la OCDE reputa central: la que diferencia en-
tre “hacer I+D” e “innovar”.
182
La encuesta colombiana es la única en que dicha diferenciación aparece ex-

plícitamente, pues por una parte se pregunta por innovaciones efectivamen-
te introducidas en el mercado bajo la forma de innovaciones de producto
y/o de procesos y por otra se interroga acerca de actividades de I+D en su
definición clásica de investigación básica, investigación aplicada y desarrollo
experimental. La encuesta venezolana distingue entre actividades de investi-
gación y desarrollo y actividades de innovación y desarrollo tecnológico, en
que estas últimas se desglosan en innovación de producto y/o proceso e in-
cluso organizacionales mientras, que la primera no da lugar a desagregación
alguna. La encuesta argentina utiliza un criterio dual: describe las activida-
des de innovación tecnológica incluyendo ciertas variantes de la innovación
de productos y procesos, pero al cuantificar el gasto en personal en activida-
des de innovación, éstas son descritas como investigación básica, aplicada,
desarrollo de productos y procesos, entre otras.
La encuesta chilena sólo habla de innovación referida a productos, proce-
sos y cuestiones organizativas: sin embargo, a pesar de no haberlo mencio-
nado en todo el cuestionario, la última pregunta de éste es si la empresa
tiene un departamento o laboratorio de I+D.
La encuesta mexicana distingue entre innovación de producto y de proce-
so y actividades innovativas; entre éstas se encuentra la de I+D, que si bien
no se define explícitamente resulta ser a la que mayor atención se le presta.
La encuesta uruguaya asimila I+D a diseño o modificación de productos o
procesos y al diseño de sistemas de software.
El punto no es menor. La OCDE, a través del Manual Frascati, define lo que
es I+D de dos maneras. Una es la que desglosa I+D en los tres tipos clási-
cos de investigación; otra, más sustantiva, es la que indica que la I+D se di-
rige al tratamiento de problemas cuya solución no es evidente y aún no se
conoce. Es decir, si se quiere medir con precisión las actividades de I+D se
las puede desglosar analíticamente según tipos -básica, aplicada, desarrollo
experimental, etc.-, estrategia razonable en el mundo académico, o se la
puede relevar sintéticamente, como actividad conducente a la resolución no
rutinaria de problemas, estrategia razonable en el mundo empresarial, aun-
que amplíe la relativamente estricta definición shumpeteriana de innovación.
En el Manual de Oslo las actividades innovativas incluyen todos aquellos pa-
sos -científicos, tecnológicos, organizativos, financieros, comerciales y de in-
versión en nuevo conocimiento- que llevan a la implementación de productos
o procesos nuevos o tecnológicamente mejorados: con esta definición las
actividades innovativas no son sólo I+D, pero ciertamente incluyen I+D. Más
aun, dicho Manual, al menos en su versión corregida de 1996, reconoce ex-
plícitamente que las encuestas de medición de I+D y las de innovación no
se solapan y que por ello conviene incluir en estas últimas algunos elemen-
tos de aquéllas. “Todas las encuestas de innovación que se han realizado
hasta el presente se solapan en alguna medida con las encuestas de I+D.
Este solapamiento puede ser inevitable, en la medida en que las institucio-
nes responsables por las encuestas de innovación no necesariamente tiene
información en el nivel de empresa proveniente de la encuesta de I+D. Ade-
más, las encuestas de innovación arrojan luz sobre I+D: todas las encuestas
de innovación hasta ahora han detectado muchas más empresas realizando
I+D que aquellas indicadas por las encuestas de I+D. Una razón podría ser
que la I+D ocasional o informal está excluida de las encuestas de I+D en algu-
nos países (Manual de Oslo, 1996, subrayado nuestro).
183
La recomendación de preguntar por I+D es un “desvío” de la

medición estricta de la innovación, de sus costos e impactos,
para adentrarse justamente en el aspecto capacidades y po-
tencialidades para la innovación. Es importante remarcar que
en la década de 1990 la OCDE recomienda preguntar por I+D
como taxativamente ella misma desechaba hacerlo a comien-
zos de la década de 1980: reconociendo que las actividades
de investigación y desarrollo pueden llevarse a cabo de mane-
ra formal y sistemática o informal y esporádica. Es aquí tam-
bién, apenas en unas dos o tres líneas, donde el Manual re-
comienda preguntar por cooperación en materia de I+D con
otras firmas, instituciones, universidades, dentro del país, con
otros países o grupo de países. Es este bienvenido “desvío” el
que permite una muy buena comparabilidad de resultados en-
tre todas las encuestas en lo que tiene que ver con el análisis
de una capacidad clave para la innovación como es la de I+D.
Las encuestas latinoamericanas determinan en forma diferenciada si una

empresa es o no es innovadora, pues algunas preguntan por innovaciones
efectivamente introducidas en el mercado y otras por innovaciones empren-
didas por la empresa sin saber qué resultado tuvieron; las encuestas tam-
bién difieren en la calificación del nivel innovativo de las empresas, ya que
algunas preguntan si las innovaciones logradas lo son en el nivel internacio-
nal, nacional o de la propia firma y otras no indagan por grado de novedad.
Lo que surge con claridad de todas las encuestas es que “em-

presa innovadora” es aquella que hizo esfuerzos dirigidos a la
obtención de productos y/o procesos nuevos o sustantiva-
mente modificados y que la indagatoria acerca de cómo esos
esfuerzos se llevaron a cabo y a quienes los llevaron a cabo
se centra en las actividades de I+D. Es decir, las actividades
de I+D son, de hecho, consideradas el “núcleo duro” interno
DE la firma en materia de actividades innovativas y capacidad
de innovación. En el análisis de la reciente encuesta colom-
biana puede leerse: “Teniendo en cuenta como punto de refe-
rencia un contexto global -mercado internacional y nacional-
y de acuerdo con los resultados se concluye que la ejecución
de proyectos de I+D es el elemento de mayor importancia en
el proceso innovador” (DURÁN et al., p. 89).
Diferencias de enfoque: poner el centro en la innovación o también en las ca-

pacidades tecnológicas: en el Manual de Oslo se pregunta específicamente
sobre innovación, aunque se reconoce que cuando no es posible recurrir a
relevamientos vinculados con actividad económica o I+D para completar y
correlacionar la información, estos aspectos deben ser tomados en cuenta
en la encuesta de innovación. Los grandes temas sugeridos por el Manual
de Oslo son:
184
i) objetivos de la innovación;
ii) factores que estimulan o que frenan la innovación;
iii) identificación de firmas innovadoras;
iv) el impacto de las innovaciones en el desempeño de la empresa;
v) la difusión de las innovaciones;
vi) preguntas especiales, en particular referidas a I+D, a la apropiabilidad
de las innovaciones y a la adquisición /difusión de tecnología.
Las encuestas latinoamericanas por lo general desbordan ampliamente el

“marco Oslo”. Incluso la encuesta chilena, que es la que más estrictamente
se ciñe a él, incluye un par de preguntas de obvio interés -y que fueron tam-
bién planteadas en otras encuestas- a saber, a través de qué mecanismos se
financiaron las innovaciones y qué perspectivas hay de innovaciones futuras.
La razón más importante para desbordar el “marco Oslo” fue la búsque-
da de elementos que permitieran caracterizar el “estado tecnológico” de las
empresas. Es por eso que el alejamiento más notorio se observa en la im-
portancia otorgada a la caracterización de actividades tecnológicas distintas
de la innovación y de I+D. En el caso venezolano se incluyen las actividades
de control de calidad y de ingeniería y diseño, y se pregunta detalladamente
sobre ellas, de modo de poder calificarlas finamente. En la encuesta colom-
biana se pregunta de diversas maneras por el nivel de la empresa en mate-
ria de control de calidad y se trata de identificar con precisión no sólo la ma-
quinaria y equipo adquirido y cuánto se gastó en ello sino las modalidades
bajo las cuales se procesaron dichas adquisiciones. En el caso argentino
así como en el brasileño se busca determinar a través de un conjunto de
ítems el nivel tecnológico alcanzado por la empresa, en particular en todo lo
que se refiere a la utilización de material informático. En el caso uruguayo, a
través de una matriz bastante amplia, se buscaba determinar el nivel tecno-
lógico de la empresa combinando información sobre actividades, sobre el
carácter interno o subcontratado de éstas y sobre su nivel de formalización.
El punto central de diferencia, que justifica todo el ejercicio de

diseñar un Manual de Innovación Latinoamericano, es que el
papel económico del conocimiento y de la tecnología es muy
distinto en la realidad de los países de la OCDE y los de Amé-
rica Latina. En los primeros puede darse por sentado que una
mayoría de empresas tendrá un parque de maquinaria y equi-
po relativamente nuevo y habrá rutinizado a niveles aceptables
un conjunto de actividades tecnoproductivas claves, aun cuan-
do se trate de empresas pequeñas. Esta hipótesis es razonable,
dado que existe un nivel aceptable de cobertura en lo que po-
dríamos denominar “modernidad tecnoproductiva básica” y
que existen múltiples mecanismos diseñados para facilitar el
acceso a ese nivel mínimo, ya sea para la adquisición de ma-
quinaria o para la contratación de recursos humanos califica-
dos. Además, la exigencia media del mercado, en particular
del interno, es alta, de modo que la empresas actúan en un
ambiente que combina la presión sobre las empresas en mate-
ria de calidad y diversificación de la producción con una bue-
na oferta de mecanismos para poder hacer frente a esa pre-
185
sión. Con ese punto de partida y, además, contando con esta-

dísticas industriales de buena calidad y frecuencia adecuada,
además de relevamientos específicos sobre I+D y recursos hu-
manos altamente calificados, es muy razonable la fuerte con-
centración del Manual de Oslo en la innovación, es decir, en
quiénes innovan, porqué lo hacen, cómo impacta la innova-
ción en su desempeño, etc. En particular, permite determinar
rápidamente “cuán innovativo” es un país, una región, un sec-
tor productivo, un determinado tipo de empresa, etc., siendo
esta información preciosa a la hora de definir políticas.
Está claro, además, que más allá de que se recomiende que el cuestionario
Oslo sea respondido tanto por aquellos que innovan como por aquellos que
no lo hacen formalmente, el grado de formalidad esperado en las activida-
des tanto innovativas como de I+D es alto. Es decir, aunque se reconoce
que no es información fácil de obtener, se considera posible contar con da-
tos detallados sobre gasto en innovación, por ejemplo, que dada la informa-
lidad que las actividades conectadas con la innovación tienen en América
Latina, como veremos más adelante, es prácticamente imposible recabar
con un mínimo de confiabilidad.
Ambas cosas -un ambiente tecnológico muy distinto y niveles de formali-
zación de las actividades muy diferentes- exigen repensar las formas de in-
dagación sobre la innovación: en ese sentido, las encuestas latinoamerica-
nas parecen mucho más cercanas al objetivo de caracterizar la innovación a
efectos de usarla como herramienta en el diseño de políticas que si se hu-
bieran limitado a aplicar literalmente el Manual de Oslo. Ello no quita que por
haberse hecho de forma independiente y atendiendo a intereses muy parti-
cularistas, las posibilidades de comparación se hayan visto debilitadas, más
allá del hecho de que algunos defectos de diseño hayan dificultado incluso
la medición básica que se buscaba.
5.3.3. Los objetivos de la innovación empresarial
Según el Manual de Oslo los objetivos por los que las empresas innovarían
son los siguientes:
Cuadro 6. Objetivos de la innovación según el Manual de Oslo
Reemplazar productos Mantener la parte de mer- Bajar costos de producción

Extender el rango de los cado por:
productos Incrementar la parte de - reducir costos laborales
- en campo principal mercado - bajar el consumo de ma-
- fuera del campo principal Abrir nuevos mercados terial
Desarrollar productos am- - en el exterior - bajar el consumo ener-
bientalmente amigables - nuevos grupos objetivo in- gético
Mejorar la flexibilidad de la ternos - reducir tasa de desperdi-
producción cios
Mejorar la calidad de los - reducir costos de diseño
productos de productos
Mejorar las condiciones de - reducir tiempos de pro-
trabajo ducción
Reducir daños ambientales
186
Si se comparan las alternativas presentadas a las empresas en

términos de sus objetivos para innovar en las encuestas latinoa-
mericanas y en el Manual de Oslo, se encuentra lo siguiente:
i) en todas las encuestas latinoamericanas aparecen como

sugerencias respecto de objetivos de la innovación la re-
ducción de costos (o la ampliación del margen de ganan-
cia), la mejora de la calidad de los productos y la reduc-
ción de daños ambientales;
ii) en una mayoría de ellas aparecen los siguientes objetivos:
reemplazar productos, extender el rango de productos, man-
tener y ampliar mercados, bajar costos de producción, bajar
consumo energético y mejorar las condiciones de trabajo;
iii) en la mitad de las encuestas se indican como objetivos
abrir nuevos mercados, reducir el consumo de materiales,
diseñar productos ambientalmente amigables y aumentar
la flexibilidad de la producción;
iv) resultan claramente minoritarias solamente algunas categorías
de reducción de costos, como costos laborales, reducción de
desperdicios, tiempos de producción y costos de diseño.
Puede concluirse, tentativamente, que al aparecer recogidas

en todas las encuestas sólo tres de las opciones marcadas en
el Manual de Oslo, éstas, en su conjunto, no son visualizadas El concepto de “objetivo” en la
encuesta venezolana no coinci-
como proveyendo la información que la encuesta busca en de con el utilizado en el Manual
cada caso nacional. Cada una de ellas, de hecho, introdujo de Oslo y en las demás encues-
objetivos y opciones que la OCDE no consideró. tas, pues incluye “objetivo” tan-
to en la acepción de “lo que se
espera lograr con la innovación,
la I+D o la ingeniería y el diseño”
Las siguientes encuestas introducen opciones “nuevas” en materia de obje- -que es la que se utiliza en los
tivos para la innovación: demás casos- como en un sen-
tido más inmediato, en que el
objetivo de la actividad
Argentina se vincula con una ac-
i) introducción de nuevos materiales; ción directa en la empresa.
ii) desarrollo de nuevos equipos (compartido con Venezuela); Ejemplo de esto último son op-
iii) desarrollo de innovaciones a partir de nueva base científica; ciones como “apoyar la activi-
dad diaria de la manufactura”,
iv) adaptación del producto al mercado nacional; “monitorear los nuevos desa-
v) adaptación del producto al mercado externo. rrollos tecnológicos”, “fabricar
equipos para las líneas de pro-
ducción”, etc. En la enumera-
Chile
ción venezolana se incluyen por
vi) reducción de tiempos muertos; tanto sólo aquellas alternativas
vii) reducción de inventarios; comparables a las de las demás
viii) aumento de la escala de producción; encuestas. Sin embargo, la es-
pecificidad de la forma de pre-
ix) sistemas de aseguramiento de la calidad (ISO9000 u otros) (compartido guntar venezolana se mantiene,
con Colombia); fundamentalmente porque no
x) acceder a un mercado masivo o con demanda en rápido crecimiento (com- toma en cuenta sólo lo que la
partido con Colombia). empresa define como objetivo
positivo sino aquellas acciones
innovativas que debe empren-
Colombia der sea por razones defensivas
xi) mejorar la calidad mediante la implementación de control de calidad de o para superar algún tipo de
obstáculo.
productos (muestreo o inspección).
187
Venezuela
xii) desarrollar productos nuevos para la empresa;
xiii) desarrollar productos radicalmente nuevos (ambas preguntas aparecen
en otras encuestas en partes distintas de las de objetivos de la innovación);
xiv) exigencia de los clientes;
xv) acciones de la competencia;
xvi) iniciativa personal;
xvii) fallas en la calidad;
xviii) problemas para obtener materias primas;
xix) problemas con los equipos y los repuestos;
xx) cumplimiento de normas técnicas y ambientales para entrar en merca-
dos internacionales.
Gran parte de estas alternativas son altamente relevantes, pues tratan de

capturar una intencionalidad innovativa que aunque no resulte significativa
en países desarrollados, lo es en grado sumo en realidades como la latinoa-
mericana. Sin embargo, agregar opciones sin más no podría ser una solu-
ción para un manual latinoamericano unificado, pues, como ya fuera señala-
do, en la mayoría de los casos los cuestionarios son ya demasiado
extensos. En el cuadro que sigue se presenta un ejercicio “integrador”, ba-
sado en “núcleos de objetivos” que pueden o no desagregarse:
Cuadro 7. Integración de alternativas para el tema “objetivos de la innova-

ción y el desarrollo tecnológico”
1. Objetivos de mercado 2. Objetivos de reducción de costos

i) conservar el mercado actual Indicar modalidad (pregunta abierta)
ii) ampliar el mercado actual
iii) abrir nuevos mercados
3. Objetivos asociados con 4. Objetivos asociados con producción
productos i) flexiblizar la producción
i) reemplazar productos ii) reducir tiempos muertos
ii) ampliar las líneas habituales iii) ampliar escala
iii) abrir nuevas líneas
5. Objetivos asociados con 6. Aprovechamiento de oportunidades
calidad i) nuevos materiales
i) calidad de productos ii) nuevos equipos
ii) condiciones de trabajo iii) nueva base científica
iii) medio ambiental iv) iniciativas personales
v) políticas públicas*
7. Adaptación 8. Superación de obstáculos (o resolución
i) al mercado nacional de problemas)
ii) al mercado externo i) fallas en la calidad
- certificaciones de ii) problemas para obtener materias
calidad primas
- exigencias ambientales iii) problemas con los equipos y los
- otras repuestos
iii) a iniciativas de la
competencia
* El tema de las políticas públicas como eventual estímulo a la innovación -

o su aprovechamiento como objetivo de ésta- ha sido explícitamente recono-
cido en el Manual de Oslo, donde se indica que sería útil saber si una empre-
sa participa o no en compras públicas, sea nacionales, regionales o
internacionales, relacionadas con productos o procesos innovativos (Manual
de Oslo, p. 69).
188
Vale la pena señalar la forma en que la encuesta finlandesa encara esta

cuestión, pues parece muy adecuada a la situación latinoamericana. La for-
ma de la pregunta es la siguiente: “¿Cuán significativos fueron los siguientes
factores para comenzar el desarrollo de la innovación?”. Los factores presen-
tados son: intensificación de la competencia por precios, desafío impuesto
por una innovación rival, observación de una apertura de mercado, demanda
de clientes, compra pública, nuevo descubrimiento científico (¿cual?), nueva
tecnología (¿cual?), programa público de tecnología o investigación, factores
ambientales, regulaciones oficiales, legislación, estándares, acceso a una li-
cencia, otros factores (¿cuales?). En realidad, estos factores recubren todos
los anteriores y agregan varios otros, aunque con menor nivel de detalle.
Quizá a esta manera de preguntar, por factores y no por objetivos -lo que pa-
rece más realista- faltaría agregarle el factor “superación de obstáculos”
que al menos en América Latina tiene una presencia muy fuerte.
5.3.4. Las fuentes de ideas para la innovación
Las fuentes de ideas para la innovación retenidas por el Manual de Oslo son
las siguientes:
Cuadro 8. Fuentes de ideas para la innovación según el Manual de Oslo
Fuentes internas Fuentes externas

-I+D interna mercado/fuentes
-marketing comerciales
-producción -competidores
-otras fuentes internas -adquisición de tecnología
Instituciones educativas y de incorporada
Investigación -adquisición de tecnología
educación superior desincorporada
- investigación gubernamental -clientes
-institutos de investigación -firmas consultoras
privados -proveedores de equipo,
Información de acceso general materiales, componentes y software
-patentes
-conferencias profesionales, congresos,
revistas
-ferias y exhibiciones
Las categorías que el Manual de Oslo define para este ítem tienen una
gran aceptación en las encuestas latinoamericanas, ya que todas ellas in-
cluyen los encabezamientos -negritas- coincidiendo totalmente, en particu-
lar, en la información de acceso general. Los puntos de mayor alejamiento
–en que la mayoría de las encuestas latinoamericanas no adoptaron el es-
quema de Oslo- son los referidos a la adquisición de tecnología incorpora-
da y desincorporada como fuente de información para la innovación. Sobre
esos puntos se pregunta habitualmente en dichas encuestas, pero bajo
otros ítems.
Diferentes encuestas latinoamericanas introdujeron opciones a la pregun-
ta sobre origen de las ideas para innovar. Las siguientes encuestas introdu-
cen opciones “nuevas”:
189
Argentina
i) firmas vinculadas (matriz, otras filiales);
ii) ingeniería reversa: esta pregunta está recogida en otras encuestas como
fuente de información proveniente de la competencia;
iii) centros de información tecnológica y acceso a bases de datos;
Brasil
iv) otras empresas dentro del grupo;
Chile
v) una actividad no rutinaria de estudio técnico y de métodos en la empresa;
vi) una actividad permanente y organizada de investigación localizada en el
grupo al que pertenece;
vii) actividades de investigación realizadas en cooperación con otras firmas
del mismo sector
Colombia
viii) directivos del establecimiento;
ix) círculos de calidad;
x) cursos de entrenamiento y capacitación del personal del establecimiento
(las tres últimas alternativas desagregan la opción “otras fuentes inter-
nas”);
México
xi) Departamento de Ingeniería (desagregación de “otras fuentes internas”)
Los agregados a esta parte -fuentes de ideas para innovación- en las en-
cuestas latinoamericanas no parecen tan sustantivos como los de la ante-
rior -objetivos de la innovación- y se concentran en la figura de otras empre-
sas, sea del grupo, casa matriz o sector productivo, así como en una
desagregación más especificada de fuentes internas.
El ítem “fuente de ideas para la innovación” presenta no pocos proble-
mas. Uno de ellos es que no recubre en toda su amplitud la información que
puede interesar en materia de “fuentes que estimulan la innovación”, algu-
na de las cuales puede estar cubierta en la parte de objetivos - por ejemplo
en aprovechamiento de oportunidades, relacionado con un nuevo desarrollo
científico o tecnológico- pero que puede ir mucho más allá. Por ejemplo, un
aliciente o estímulo para la innovación puede ser la aparición de un merca-
do seguro, derivado de una política de compras del Estado a la cual la em-
presa cree que puede acceder. A su vez, las políticas regulatorias suelen
ser, a la vez, objetivos, estímulos y fuentes de información para la innova-
ción y sin embargo no aparecen discriminadas en tanto opción.
Por otra parte, parece un tanto artificial diferenciar las fuentes de ideas
para la innovación del relacionamiento externo de la empresa, a través del
cual, aunque no sea fácil de precisar, es altamente probable que se obten-
gan informaciones, ideas, asociaciones de ideas, etc., que conduzcan a in-
novaciones o, al menos, a prácticas innovativas. La mayor parte de las en-
cuestas latinoamericanas le prestan bastante atención a la cuestión del
relacionamiento tecnológico externo de la empresa, que merece por lo tanto
un análisis especial. En realidad, parecería que la forma de indagar de las
encuestas latinoamericanas responde más al espíritu que a la forma del Ma-
190
nual de Oslo, al menos en el aspecto “inspiración para la innovación”. En

efecto, en dicho Manual puede leerse:
❘❚❚ “¿Cuál es el papel de la investigación en la innovación? [...] la investigación

no es vista como la fuente de ideas innovadoras sino como una forma de reso-
lución de problemas, que puede ser convocada en cualquier momento. Cuando
aparecen problemas en el proceso innovativo, como siempre aparecen, la firma
busca, en ese momento particular, en su base de conocimientos, que está for-
mada por resultados de investigación anteriores y por experiencia práctica. El
sistema de investigación se encarga de las dificultades que no pueden ser re-
sueltas con la base de conocimientos existente, que, de tener éxito, se expan-
de por esta vía” (Manual de Oslo, p. 27, cursivas nuestras). ❚❚❘
El concepto “sistema de investigación” es el que presenta problemas de de-

finición en este caso. Desde un punto de vista “absoluto” parece razonable
definir tal sistema como formado por todas las organizaciones cuyo objetivo
principal es investigar. Pero desde la perspectiva de una empresa para la cual
la investigación implica la resolución de problemas, parece más razonable de-
finir “sistema de investigación” como aquel formado por todas las organiza-
ciones a las que puede recurrir para solucionar problemas. En esta última
acepción, “sistema de investigación” empieza a parecerse mucho a “relacio-
namiento tecnológico externo de la empresa”. Pasamos a continuación a
analizar cómo este punto se aborda en las encuestas latinoamericanas.
5.3.5. El relacionamiento tecnológico externo de las empresas
Éste es un aspecto que el Manual de Oslo no incluye en su indagatoria, de

modo que su fuerte presencia en las encuestas latinoamericanas constituye
de hecho una “adaptación local”.
Argentina
i) establecimiento de acuerdos con entidades privadas sin fines de lucro,
preguntando por el objeto del acuerdo y varios datos financieros;
ii) vinculación con instituciones de Ciencia y Técnica argentinas ofreciendo
seis opciones;
iii) establecimiento de acuerdos con entidades de Ciencia y Tecnología del
sector público, con igual esquema que el ítem i) y agregando una pregunta
específica de evaluación de los resultados obtenidos;
iv) eventual contratación de actividades diversas, entre las que se incluye el
diseño de experimentos;
v) vigencia en 1996 de algún acuerdo de cooperación para la investigación
y desarrollo con otras empresas o instituciones, ofreciendo nueve alterna-
tivas;
Brasil
vi) ¿la empresa recibió de sus principales proveedores o clientes, en 1996,
algún apoyo técnico o financiero para la implantación de programas de cali-
dad y productividad?; la misma pregunta se realiza acerca de la transferen-
cia de la propia empresa a sus clientes y proveedores;
191
vii) clasificación de las actividades realizadas por la empresa en 1996, que

incluyen las alternativas “contratadas a terceros integralmente” y “contrata-
das a terceros parcialmente”; entre las actividades ofrecidas como alternati-
vas se encuentra el desarrollo de sistemas y programas informáticos, desa-
rrollo y gerenciamiento de proyectos de ingeniería y desarrollo de productos;
Chile
viii) ejecución externa de las actividades de I+D, contratada con otra firma
del grupo, con personas, con institutos tecnológicos públicos, con empresas
privadas o con universidades; se pregunta igualmente por los mecanismos
utilizados para la contratación así como por una evaluación de los resulta-
dos;
Colombia
ix) ejecución externa de las actividades de I+D, que incluyen básicamente
las mismas alternativas que la encuesta chilena más la actividades de I+D
conjuntas con proveedores y con clientes; más adelante se desagrega esta
información con similares preguntas para la realización de investigación bá-
sica, investigación aplicada y desarrollo experimental;
x) a continuación de las preguntas referidas a la compra de maquinaria y
equipo, se consulta acerca de quién proveyó a la empresa de asesoría al
respecto, y se distingue entre instituciones nacionales y extranjeras; dichas
instituciones incluyen universidades y/o centros de investigación; firma con-
sultora, proveedores, casa matriz;
xi) utilización de centros de desarrollo tecnológico, distinguiendo los servi-
cios ya utilizados de los que podría llegar a utilizar;
México
xii) realización de acuerdos de cooperación con proveedores de equipo,
otras empresas del grupo, clientes, consultoras, universidades, institutos de
investigación sin fines de lucro, empresas de la competencia, distinguiendo
entre nacionales y extranjeras;
Uruguay
xiii) matriz que presenta actividades de la empresa realizadas total o parcial-
mente fuera ella y que indaga en qué tipo de organización se realizaron, in-
cluyendo como alternativas universidad, laboratorios públicos o privados,
consultoras, otras empresas y profesionales independientes;
xiv) contratación de asesoría tecnológica, distinguiendo entre nacional y ex-
tranjera, presentando como alternativas a empresas, consultoras, organis-
mos públicos, profesionales a título individual; se desagrega esta pregunta
en el caso de organismos públicos, indagándose acerca del sector del orga-
nismo al cual se dirigió la consulta -qué facultad en caso de la universidad,
por ejemplo- y sobre qué tema se solicitó asesoría;
xv) contratación de asesoría o servicios tecnológicos a empresas nacionales
de tecnología avanzada con evaluación de resultados;
xvi) intercambio de experiencias tecnológicas con empresas de la rama, es-
tableciendo si éstas eran nacionales o extranjeras, si eran sistemáticas, fre-
cuentes o esporádicas;
xvii) contratación de técnicos extranjeros;
192
Venezuela
xix) acuerdos de tecnología, con empresas nacionales o extranjeras;
xx) contratos de asistencia técnica, con empresas nacionales o extranjeras,
discriminando entre contratos a corto o largo plazo;
xxi) la encuesta venezolana dedica un capítulo a las vinculaciones técnicas
externas, que incluye una matriz sobre acuerdos de cooperación, preguntán-
dose por objetivos y organizaciones (empresa relacionada, empresa no rela-
cionada nacional y/o extranjera, centros de I+D tecnológico y universidades);
xxii) se desagrega la pregunta en caso de centros de I+D y universidades in-
dagando acerca de los mecanismos a través de los cuales se estableció la
vinculación -por ejemplo, ofertas de las universidades, contactos personales
entre personal de la empresa y de la universidad, demandas de la empresa,
etcétera-.
Como puede constatarse a partir de la anterior enumeración, la concep-
tualización acerca del relacionamiento externo de las empresas es muy rico
y diversificado, además de que se le presta mucha importancia. Por otra par-
te, los niveles de desagregación de las preguntas son muy diversos, desta-
cándose las siguientes opciones, preguntándose o no por:
i) nacionalidad de la organización con la cual se dio la vinculación tecnoló-

gica;
ii) objetivo de la vinculación;
iii) evaluación del resultado de la vinculación;
iv) modalidad de la vinculación (contacto formal, informal frecuente, esporá-
dico, por iniciativa de la empresa, por iniciativa de la organización exter-
na, etcétera);
v) montos pagados por la empresa por la vinculación.
Puede notarse, además, que entre las organizaciones retenidas en las pre-
guntas sobre fuentes de información para la innovación y las tomadas en
cuenta para los diversos capítulos de relacionamiento tecnológico externo
hay importantes solapamientos. En efecto, universidades, centros públicos y
privados de investigación, firmas consultoras, proveedores de equipo, em-
presas de la rama, clientes y empresas de la competencia, aparecen en am-
bos lados.
Los dos tipos de interrogaciones tienen precisiones de respuesta distin-
tas, ya que la pregunta sobre los relacionamientos tecnológicos con otras
empresas de la rama se contesta por sí o por no, mientras que la selección
de organizaciones de las cuales recibió ideas o información para la innova-
ción se parece bastante más a la respuesta a una pregunta de opinión.
Es importante, desde la perspectiva de un instrumento común de medida,
integrar de forma sintética y relativamente fácil de responder tres aspectos
asociados, a saber, las fuentes “inanimadas” de información para la innova-
ción (¿o información tecnológica?), las fuentes internas a la empresa (¿cuá-
les personas y departamentos generan ideas, información o demandas para
la innovación) y las fuentes externas a la empresa que la apoyan tecnológica-
mente, proveyendo en ocasiones ideas e información para la innovación.
En el cuadro que sigue se propone un conjunto de preguntas y, además,
se indica el tipo de calificación que debería tener cada una de ellas de mo-
do de obtener una información suficientemente rica sobre estos aspectos
de importancia central.
193
Cuadro 9. Propuesta de síntesis para el abordaje del aspecto “Fuentes de

información y relacionamiento tecnológico”
i) Fuentes de información tecnológica
Tipo de fuentes (Indicando origen -nacional o extranjero- e importancia para la innova-

ción)
adquisición de licencias; patentes y know how; ferias, exposiciones, conferencias; revis-
tas, banco de datos; ingeniería reversa
ii) Personas y sectores de la empresa que más información tecnológica e ideas para la
innovación aportan
Tipo de personas y sectores (indicando importancia para la innovación)

directivos de la firma; personal de producción; actividad formal de I+D; personal de
control de calidad; otros
iii) Relacionamiento tecnológico externo de la empresa
Tipo de organización (indicando origen, mecanismos del relacionamiento –formal o

informal-, objetivos, pagos e importancia para la innovación)
clientes; otras empresas de la rama o sector; proveedores; empresas de base tecno-

lógica; profesionales independientes; consultoras de ingeniería; universidades; insti-
tutos de investigación públicos; institutos de investigación privados; proveedores de
información; instituciones que proveen servicios tecnológicos
5.3.6. Los obstáculos a la innovación
Los obstáculos a la innovación mencionados por el Manual de Oslo son los

siguientes:
Cuadro 10. Los obstáculos a la innovación según el Manual de Oslo
Económicos Empresariales
-percepción excesiva de -capacidades de innovación
riesgos insuficientes (I+D, diseño)
-costos demasiado altos -falta de personal calificado
-falta de fuentes -falta de información
adecuadas de financiamiento tecnológica
-períodos demasiado largos -falta de información
para recuperar la inversión sobre mercados
Otras razones -dificultades para controlar
-falta de oportunidad el gasto en innovación
tecnológica -resistencias al cambio
-falta de infraestructura en la firma
-no hay necesidad de -deficiencia en el acceso
innovar a servicios externos
-debilidad de la protección -falta de oportunidades
de la propiedad intelectual de cooperación
-legislación
-falta de respuesta de los
clientes a nuevos
productos y procesos
Las encuestas latinoamericanas presentan algunas -no muchas- coinciden-

cias totales respecto de la forma en que el Manual de Oslo pregunta por
194
obstáculos a la innovación: falta de fuentes de financiamiento, falta de per-

sonal calificado y falta de información tecnológica. Hay, por otra parte, un
conjunto amplio de alternativas que fueron tomadas en cuenta por la mayo-
ría de las encuestas: costos demasiado altos, falta de información sobre
mercados, resistencias al cambio en la firma, etcétera.
Resulta especialmente interesante detenerse en aquellas alternativas que
no fueron consideradas por ninguna encuesta latinoamericana, o que sólo apa-
recen en una minoría de ellas. Entre las primeras se encuentran las alternati-
vas “capacidades de innovación insuficientes (I+D, diseño, etc.)” y “debilidad
de la protección de la propiedad intelectual”. Esto llama la atención porque al
parecer la primera debería figurar en lugar preeminente en las empresas lati-
noamericanas, cuya capacidad de I+D y de diseño no pueden compararse con
las verdaderas “fábricas de tecnología” que frecuentemente se encuentran en
las empresas de los países altamente industrializados En cuanto a la segunda,
la interpretación acerca de porqué no parece importante un tema que en otras
partes es reputado central podría incluir otras formas más eficientes de protec-
ción que suelen darse en la práctica. Entre las alternativas adoptadas por sólo
una encuesta está la dificultad para controlar el gasto en innovación, dificulta-
des en el acceso a servicios externos y falta de infraestructura. Con sólo dos
adhesiones aparece la falta de oportunidad tecnológica para innovar. La pregun-
ta que surge de estos datos es si lo que ocurre es que la visualización de la
complejidad de las innovaciones -tanto las encaradas en el pasado como las
esperables en el futuro- es relativamente baja, lo que explicaría que ni las capa-
cidades de I+D y de diseño ni la falta de dinamismo tecnológico en el área de
trabajo de la empresa sean considerados obstáculos.
Al igual que en el análisis de otros aspectos, parecería que a pesar de
que varias encuestas reconocen explícitamente basarse en el Manual de Os-
lo, la forma en que preguntan difiere en forma no menor de éste.
Al igual que en los demás temas, en este de los obstáculos para innovar
las encuestas latinoamericanas incluyeron opciones no previstas en la OC-
DE. Las siguientes encuestas introducen opciones “nuevas”:
Argentina
-reducción del empleo (si bien así planteado la alternativa parece críptica, la
manera en que la encuesta colombiana presenta el mismo punto aclara la
cuestión: se trata de dificultades para encarar la eventual reducción en el
empleo asociada a la innovación, lo que hace pensar que la pregunta refiere
a la introducción de innovaciones a nivel de procesos);
- la falta de oportunidades de cooperación se desagrega en cooperación con
otras empresas, por una parte, y con instituciones públicas, por otra;
-la falta de capacidad del personal se ve acompañada por la falta de actitud;
-innovación fácil de imitar;
-tamaño del mercado;
-comportamiento de la competencia
Chile
-desagrega “riesgo” en riesgo técnico y riesgo económico;
-falta de experiencia del personal;
-reducción del empleo;
-desagrega cooperación igual que la encuesta argentina;
195
Colombia
-dificultad para reducir la planta de personal;
-escaso apoyo de instituciones públicas;
México
-rigidez en la organización de la empresa;
-falta de apoyos públicos;
Venezuela
-carencia de personal profesional y técnico adecuado;
-problemas financieros en la empresa;
-problemas con proveedores de materia prima;
-problemas con proveedores de equipo;
-dificultades para establecer contactos con centros de
investigación y desarrollo tecnológico.
Un cuerpo común de preguntas que integrara los aspectos considerados en

el Manual de Oslo y aquellos planteados en las encuestas latinoamericanas
para los obstáculos a la innovación daría lugar a lo siguiente:
Cuadro 11. Integración de alternativas para el punto “obstáculos a la inno-

vación”
1. Económicos 2. Empresariales
i) costos demasiado altos i) falta de personal calificado
ii) falta de fuentes adecuadas ii) carencia de personal profesional
de financiamiento y técnico adecuado
iii) tamaño de mercado iii) resistencia al cambio en la firma
iv) excesivo riesgo (¿económico; técnico?) (¿por parte de quiénes?)
iv) falta de información tecnológica
2. Otras razones v) falta de información sobre
i) escaso dinamismo tecnológico mercados
ii) no hay necesidad de innovar vi) falta de oportunidades de
por rentabilidad adecuada cooperación (¿con otras empresas?,
iii) legislación con instituciones públicas, con
iv) innovación fácil de imitar centros de I+D?)
v) comportamiento de la vii) dificultades para reducir la
competencia planta de personal
vi) escaso apoyo de instituciones públicas
vii) problemas con los proveedores
5.3.7. Identificación de las firmas innovadoras
Tal como se indica en el Manual de Oslo, hay en realidad tres situaciones

que la indagatoria intenta discriminar:
i) las firmas innovadoras, identificadas por haber introducido en el mercado

alguna innovación en el período de tiempo que cubre la encuesta;
ii) las firmas que desarrollaron actividades innovativas (dirigidas a obtener
innovaciones) en el período pero que no llegaron a concretarlas;
196
iii) las firmas no innovadoras, es decir -y esto no es trivial- que no intentaron

innovar, que no desarrollaron actividades innovativas (y no, simplemente,
empresas que no innovaron) (Manual de Oslo, p. 55).
La recomendación indica que sólo deben ser consideradas empresas inno-

vadoras las primeras, pero que debería discriminarse entre las segundas y
las terceras. Cabe señalar que esta forma de discriminar es bien natural en
una realidad donde probablemente una cantidad importante de empresas in-
tegren la primera y la segunda categorías. En América Latina, sin embargo,
donde es esperable que la mayoría de las empresas pertenezcan al tercer ti-
po, la segunda categoría adquiere especial relevancia, en particular como
objetivo de políticas públicas. La cuestión es entonces contar con dos bate-
rías distintas de preguntas, una dirigida a las actividades innovativas y otra
dirigida a las innovaciones.
La cuestión de las actividades innovativas

El Manual de Oslo describe de forma bastante detallada el
concepto “actividades de innovación”, conceptualización que,
extrañamente, no se encuentra demasiado recogida en las en-
cuestas latinoamericanas.
Bajo el subtítulo “Los componentes y la cobertura de las acti-
vidades de innovación en tecnología de productos y proce-
sos”, la primera actividad señalada es la de I+D, como parte
de las actividades de adquisición y generación de conoci-
miento nuevo relevante para la firma. La definición de esta ac-
tividad se remite a la presentada en el Manual Frascati. Lue-
go aparece la construcción y testeo de prototipos, el
desarrollo de software (en ciertas condiciones), adquisición de
tecnología desincorporada, adquisición de tecnología incorpo-
rada, cambios en la ingeniería y el control de calidad (en ca-
so de ser cambios necesarios para la innovación buscada), di-
seño industrial, capacitación. De todas estas actividades,
solamente pueden considerarse por definición “actividades de
innovación en tecnología de productos y procesos” I+D y la
compra de maquinaria que incorpora nueva tecnología, y que
se tome en cuenta o no a las demás depende de que las razo-
nes por las que se las lleva a cabo estén vinculadas a innova-
ciones (ibid., p. 44).
Veamos ahora cómo aparecen las actividades innovativas en las encuestas

latinoamericanas:
Argentina: la encuesta argentina pregunta por actividades innovativas en
dos secciones distintas. Bajo el capítulo “Reestructuración empresaria” y el
subcapítulo “Estrategia de innovación tecnológica de la firma” se pregunta
por “actividades de innovación tecnológica y organizativa”, sin definirlas, y
las alternativas no coinciden con las del Manual de Oslo pues incluyen inno-
vación de producto, innovación de proceso, capacitación de recursos huma-
nos en general, etc. La renovación de máquinas y equipo aparece como pre-
gunta demasiado general como para asegurar que, en el sentido Oslo,
197
debería entrar dentro de actividades innovativas. Más adelante, en el capítu-

lo “Actividades de innovación científica y tecnológica”, se las define como
“los esfuerzos de las empresas en la creación, adaptación y modificación de
productos, procesos o formas de organización de la producción y la comer-
cialización”. En este capítulo es que se pregunta por objetivos, fuentes de
información para la innovación y obstáculos y también por capacitación. Es
también en este capítulo que se indaga acerca de la estructura organizativa
de las actividades de Investigación y Desarrollo, destacándose la desagrega-
ción en unidad formal y unidad informal. Más adelante, en ese mismo capí-
tulo, se pregunta por mejoras en productos y productos nuevos y también
por mejoras y novedades en procesos introducidos efectivamente, es decir,
recién aquí podría determinarse si la empresa es innovadora o no.
Brasil: la encuesta paulista, en cambio, es mucho más directa -amén de es-

cueta-. Bajo el capítulo “Innovación tecnológica, estrategias y gestión de la
producción” y su subcapítulo “Innovación tecnológica”, se pregunta si la em-
presa desarrolló o introdujo alguna innovación de producto entre 1994 y
1996, o alguna innovación de proceso y si tiene intenciones de hacer algu-
na de las dos cosas en el período 1997-1999.
Es posible deducir lo que esta encuesta entiende por actividades innova-
tivas cuando se observan las alternativas de la pregunta “distribución por-
centual de los gastos en actividades de innovación realizados por la empre-
sa en 1996”: I+D interno, I+D externo, adquisición o licenciamiento de
patentes y asistencia técnica, diseño industrial, comercialización de nuevos
productos, bienes de capital (plantas, máquinas y software) asociados con
nuevos productos o procesos. El manual de instrucciones define así activi-
dades innovativas: “todas aquellas actividades realizadas con el fin especí-
fico de obtener innovaciones, sean éstas de naturaleza incremental o signi-
ficativa”. Con ambas preguntas la encuesta paulista detecta, desde el
comienzo, qué empresas son innovadoras, cuáles desarrollan actividades in-
novativas y cuánto gasta la empresa, porcentualmente, en dichas activida-
des. Sin embargo, no recupera la dimensión “solución de problemas” que
también suelen tener las actividades innovativas en una empresa, aunque
no estén planteadas como buscando una innovación.
Más adelante, se pregunta si la empresa realiza actividades internas de
I+D. En el instructivo que acompaña el cuestionario se define I+D de forma
más amplia que en el Manual Frascati: “actividades que incluyen investiga-
ción básica o aplicada dirigida a obtener nuevos conocimientos relevantes
para la actividad productiva de la empresa así como trabajos de comproba-
ción o demostración de viabilidad técnica o funcional de nuevos productos o
procesos y también perfeccionamiento de los existentes”. Así, la diferencia-
ción entre actividades innovativas e I+D no resulta del todo clara. Por otra
parte, la encuesta, al igual que en el caso argentino, admite la alternativa
entre realización de I+D sistemática o continua e I+D ocasional.
Chile: la encuesta chilena comienza de forma similar a la paulista, es decir,

determinando si la empresa es o no innovadora, preguntando si la empresa
introdujo en los tres últimos años innovaciones de producto -calificando adi-
cionalmente grado de novedad-, innovaciones de proceso y mejoras sustan-
tivas en embalaje, gestión organizativa y diseño. Frente a este esquema
queda sin embargo la duda de cómo clasificar a una empresa que contesta
198
que no introdujo ninguna innovación de producto ni de proceso, ni de empa-

que ni de diseño (¿por qué además una innovación del diseño de un produc-
to debe diferenciarse de una innovación de producto?), pero sí una innova-
ción de la gestión administrativa: ¿es o no innovadora? Parece claro que en
el espíritu de una encuesta de innovación tecnológica la respuesta debería
ser no. Ello lleva a sugerir que las alternativas a las preguntas “claves” -en
el sentido de que discriminan entre tipos de empresas- deben agruparse de
tal forma que cualquiera de ellas que dé lugar a una respuesta afirmativa
permita asociar la empresa con una cierta categoría y si ninguna de ellas es
respondida en forma afirmativa, la empresa queda asociada con la categoría
complementaria.
En esta encuesta la expresión “actividades innovativas” aparece en dos
preguntas, aunque sin explicitarse en qué consisten. En el primer caso, se
trata de determinar quién las realiza. Aquí las alternativas son: internas a la
firma o contratadas externamente. Es interesante observar que en el caso
de la ejecución interna de las actividades innovativas una alternativa es “un
grupo especializado dedicado a dicha actividad”: ello parece referir más bien
a actividades de I+D que a actividades innovativas propiamente dichas que,
por su diversidad, no suelen estar concentradas en un único grupo.
El segundo lugar, donde se pregunta por actividades innovativas es en el
capítulo de gasto, donde se empieza por dicotomizar la cuestión: ¿gasta o
no gasta en actividades de innovación? Aquí las alternativas de actividad
que se dan son dos: I+D y alguna de entre ensayos de producción, capacita-
ción, patentes, licencias, otros.
Al final de la encuesta, y fuera del último capítulo, se pregunta si se tie-
ne departamento o laboratorio de I+D.
Colombia: la encuesta colombiana se aparta de forma clara del Manual de

Oslo, ya que define en el propio cuestionario lo que va a entender por activi-
dades innovativas y ello excluye “proyecto de I+D” y capacitación tecnológi-
ca, que sin embargo están incluidas en Oslo -la primera de forma taxativa y
la segunda dependiendo del objetivo de la capacitación-. En otro orden de
cosas, las definiciones propuestas tienen el problema de presentar diviso-
rias demasiado tajantes: ¿diseñar un nuevo producto es una actividad inno-
vativa claramente diferente de emprender sistemáticamente un trabajo crea-
tivo para incrementar el acervo de conocimientos y el uso de este
conocimiento para concebir nuevas aplicaciones? Estas definiciones presen-
tan problemas aunque se pauten etapas, y primero se obtenga el conoci-
miento -etapa I+D- y después se diseñe el producto -etapa actividad innova-
tiva- ya que la secuencia está lejos de ser lineal y hay idas y venidas de una
etapa a otra. No se ve claramente cuál puede ser la ventaja de una diferen-
ciación analítica tan neta que alarga considerablemente el cuestionario y,
sobre todo, no refleja la forma en que el complejo proceso de la innovación
tiene lugar.
Entre los aciertos de esta encuesta se encuentra la estructuración como
pregunta abierta de la indagación acerca de cuáles actividades innovativas
ha realizado la empresa, a pesar de que luego se vuelve sobre ellas a través
de preguntas cerradas. Por otra parte, la posibilidad de clasificar a la empre-
sa como innovadora o no innovadora queda establecida a través de pregun-
tas muy claras sobre innovación de productos y procesos y cambios organi-
zativos.
199
La parte dedicada a actividades innovativas y de desarrollo tecnológico

es extraordinariamente detallada, y parecería corresponder más a una pauta
de entrevista para un estudio de caso que a un cuestionario de encuesta
(ejemplo de esto es la pregunta, que no se recoge en ninguna otra encues-
ta, acerca de en cuál de cuatro etapas en la compra de maquinaria y equipo
recibió la empresa asesoría y de quién. La pregunta es interesante, pero su
“costo” en términos de equilibrio entre información relevante recibida y
cuestionario breve es muy alto).
México: en el caso mexicano, actividades innovadoras se asimila a innova-

ción de producto o de proceso. Esto, sumado a preguntas en torno de si la
innovación se completó o no y a si tuvo éxito o fracasó, permite una clasifi-
cación rápida de las empresas. Además, se indaga sobre el carácter de las
innovaciones obtenidas, en el sentido de su “radicalidad”, además del actor
de su desarrollo, que puede ser la propia empresa o una serie de actores
externos.
Las actividades innovadoras -así se las llama- aparecen de igual forma
que en la encuesta paulista, a través de una estimación porcentual del gas-
to. Incluyen: I+D intramuros, I+D externa, adquisición de maquinaria y equi-
po, adquisición de tecnología externa, gastos de lanzamiento, gastos de ca-
pacitación y diseño y arranque.
En cuanto a las actividades de I+D, la encuesta mexicana indaga acerca
de si se realizó y, en caso afirmativo, si lo fue con carácter continuo o de
manera ocasional y si se hizo en el marco de una unidad de investigación y
desarrollo formalmente constituida. La encuesta diferencia, adicionalmente,
estas unidades formales de I+D de unidades, igualmente formales, de inge-
niería. Aunque no define de forma explícita qué se entiende por I+D, todo in-
dica que apunta a actividades de generación y/o adaptación de conocimien-
to nuevo para la empresa asociado con la búsqueda de innovaciones.
Una innovación de la encuesta mexicana es el intento de caracterizar
más finamente las innovaciones tecnológicas más importantes introducidas
por la empresa a partir de alternativas del tipo nuevas técnicas de produc-
ción, nuevos materiales, tecnología radicalmente nueva, etc. Si bien la infor-
mación obtenida es indiscutiblemente interesante, nuevamente parecería
que este tipo de interrogante debería ser destinado a un enfoque mucho
más detallado como el permitido por estudios de caso.
Esta encuesta pregunta también por tiempo promedio transcurrido en
meses desde el inicio del proyecto hasta su comercialización y el tiempo es-
timado para recuperar la inversión.
Uruguay: En el caso uruguayo se definen actividades de I+D como compren-

diendo diseño de nuevos productos, diseño de modificaciones a productos
existentes, diseño de maquinaria, diseño de modificaciones a la maquinaria y
diseño y análisis de sistemas (debe recordarse que esta encuesta fue elabo-
rada en 1986). En la encuesta se pregunta, luego de explicitado qué se en-
tiende por I+D, si se realizan estas actividades, si se realizan de forma siste-
mática en estructuras formales (Departamento o Sección) o si se realizan de
forma no sistemática y sin estructuras formales. Si la respuesta es que se
realizan en estructuras formales se pregunta -en forma de matriz, para cada
uno de los tipos de actividades de I+D- si dicha estructura es especializada o
corresponde a algún otro Departamento o Sección del establecimiento.
200
Una de las hipótesis con que fue diseñada esta encuesta residió en que
pese a que la formalidad en las actividades de I+D llevadas a cabo en la in-
dustria manufacturera uruguaya iba a ser muy baja, las actividades de dise-
ño y modificación significativa de productos y maquinaria, que implicaban
procesos creativos, eran sin embargo relevante. Es por ello que se pregunta
con cierto detalle qué es lo que se hace cuando se dice que se hace I+D in-
formal:
“Ud. contestó que en su establecimiento se realizan actividades de I+D
pero de forma no sistemática y sin estructuras formales. Le pedimos enton-
ces que nos indique cual de las dos situaciones se ajusta mejor a la que
existe en su empresa:
1) Las actividades de I+D se realizan a medida que aparecen problemas
que lo requieran y se asignan fondos y personal de forma variable según la
complejidad del problema.
2) Las actividades de I+D se realizan permanentemente a lo largo del
proceso de producción del establecimiento.”
Por las dudas, se incluye una pregunta abierta por la que se indaga si en
la empresa se realizan otras actividades científico-técnicas que no hubieran
sido contempladas en la descripción dada de actividades de I+D.
Queda claro así que la encuesta uruguaya no permite detectar empresas
innovadoras en sentido estricto -pues no se pregunta si la empresa introdu-
jo efectivamente innovaciones en el mercado-. En realidad, ello es coheren-
te con su objetivo, que era medir potencial científico-técnico e innovativo y
no innovación. La única pregunta en ese sentido es si la empresa incorporó
productos nuevos en los últimos cinco años, pero no se califica su nivel de
novedad por lo que no sirve como información sobre innovación.
Venezuela: la encuesta venezolana permite discriminar a las empresas inno-

vadoras pues pregunta por lanzamiento de nuevos productos. En cuanto a
las actividades, las de I+D no se definen, y solamente se pregunta si se ha-
cen o no, quién las hace, etc. En cambio, se pregunta de forma detallada,
bajo el título “Actividades de innovación y desarrollo tecnológico”, por desa-
rrollo de productos, desarrollo de procesos, fabricación de maquinaria, equi-
pos y sistemas de control, automatización de los procesos productivos y
cambios en la organización de la producción y sistemas de manufactura.
La organización de la encuesta venezolana es bastante compleja, pues
separa I+D -no definido ni caracterizado-, Ingeniería y Diseño -no definido ni
caracterizado- y Actividades de innovación y desarrollo tecnológico, aquí sí
detalladamente caracterizadas; en cada caso se pregunta con bastante de-
tenimiento quién y dónde se realiza la actividad y cuáles eran sus objetivos,
incluyendo en este último caso también los obstáculos.
La impresión es de mezcla entre un rubro “innovación, actividades inno-
vativas e I+D” y otro “actividades dirigidas a estimar el nivel tecnológico de
la empresa”.
En otro orden de cosas, para la actividad de innovación y desarrollo tec-
nológico con mayor impacto económico en la empresa, la encuesta venezo-
lana intenta determinar el grado de novedad y el grado de complejidad. Re-
sulta interesante la caracterización de complejidad utilizada -más allá de
que sea compartible-: alta complejidad implica desarrollar un sistema que
recurre a diferentes disciplinas como base de conocimiento; complejidad
media implica desarrollar una unidad que recurre a diferentes disciplinas co-
201
mo base de conocimientos; baja complejidad implica desarrollar una unidad

que recurre a una sola disciplina como base de conocimiento. El punto es
importante, porque la cuestión no es sólo la radicalidad de la innovación -
que podría eventualmente ser totalmente nueva y en ese sentido ser “radi-
cal”- sino su complejidad, pues ello es lo que remite a la base de conoci-
miento y ése es un punto que no debería descuidarse si justamente una de
las cosas que se busca medir es en qué medida y a través de qué mecanis-
mos las empresas están inmersas en la “sociedad de conocimiento”.
5.3.8. ¿Cómo abordar la cuestión de las actividades innovativas?
Parece claro que las encuestas latinoamericanas entienden cosas muy dis-
tintas acerca de qué son las actividades innovativas. Algunas de esas dife-
rencias son:
i) incluir o no I+D entre las actividades innovativas;

ii) caracterizar I+D de formas diversas, en particular, preguntando o no por
investigación básica, investigación aplicada y desarrollo experimental;
iii) preguntar o no si las actividades de I+D se realizan de forma sistemática
o esporádica;
iv) considerar o no como actividad innovativa el desarrollo de nuevos produc-
tos o nuevos procesos -o modificaciones a los mismos-;
v) definir o no en la encuesta qué se entiende por actividades innovativas.
Por otra parte, hay algunas preguntas que hacen casi todas las encuestas,
por ejemplo, si la empresa cuenta con un Departamento de I+D. A su vez,
hay algunas encuestas que intentan caracterizar el grado de novedad o de
complejidad del conocimiento sobre el que se apoya la innovación, mientras
que otras procuran, al menos para alguna innovación especialmente signifi-
cativa señalada por el entrevistado, determinar qué elementos centrales in-
tervinieron en ella. Los aspectos asociados con el personal involucrado en
actividades innovativas también muestran muy diferentes abordajes.
Puede afirmarse que con los cuestionarios utilizados hasta ahora es muy
difícil comparar globalmente la innovación en la industria manufacturera en-
tre países latinoamericanos y, también, entre éstos y los desarrollados.
¿Cuál debería ser el “módulo mínimo común” dirigido a identificar empresas
innovadoras (e innovativas) a incluir en todos los países latinoamericanos
que adhirieran a la medición de actividades de innovación? Sería razonable
fijarle dos objetivos básicos:
• determinar qué empresas han introducido innovaciones en un cierto período;

• determinar qué empresas han desarrollado actividades innovativas.
De forma gruesa, estos objetivos permitirán determinar cuántas empresas

innovadoras hay, cuántas empresas innovativas hay y cuántas empresas no
innovativas hay. La hipótesis, más bien obvia, es que una empresa puede
ser innovativa sin ser innovadora -son las que emprenden actividades inno-
vativas pero sin llegar a innovar de forma efectiva-, que no puede ser innova-
dora sin ser innovativas -por definición- y, finalmente, que las que hoy no son
innovadoras pueden llegar a serlo o no en el futuro -mirada la cuestión des-
de el momento actual- dependiendo de si son o no innovativas.
202
La cuestión anterior no es tan simple como parece porque jus-

tamente uno de los problemas planteados es que “actividades
innovativas”, algo que en todas partes se menciona, no se sa-
be bien a qué se refiere. La inclusión de I+D no hace sino
complicar las cosas, pues exige a su vez una definición -con
lo que el problema empieza a parecerse a un juego de muñe-
cas rusas- ya que una cosa es lo que dice Oslo -I+D es lo que
el Manual Frascati dice que es- y otra es la acepción que
aparece en algunas encuestas latinoamericanas. Así, una pro-
puesta razonable sería no tomar la definición del Manual de
Oslo. Muchas son las razones que justifican esta propuesta, y
la más básica de ellas es que la I+D que se emprende en una
empresa no responde ni como aproximación a la delimitación
analítica que exige la definición Frascati: investigación básica,
investigación aplicada, desarrollo experimental. Esto no quie-
re decir que, eventualmente, y en empresas muy particulares,
no pueda haber especialistas que desarrollen investigaciones
que en el medio académico pudieran ser entendidas como
básicas, es decir, tendientes a comprender los porqué de cier-
tos fenómenos. Lo que es más importante es que en cualquier
laboratorio empresarial de I+D todas las actividades están di-
rigidas al logro de cosas nuevas, sean éstas productos, proce-
sos o soluciones a problemas, es decir, al logro de innovacio-
nes en el sentido técnico del término. En esa perspectiva, la
realización de investigación básica a lo sumo califica la ambi-
ción de la innovación buscada, asociada a su dificultad, pero
su estatuto en términos de objetivos no difiere de ninguna
otra actividad del departamento de I+D: colaborar en el logro
de una innovación.
En otro orden de cosas, una segunda razón para proponer no tomar la defi-
nición Frascati es más “latinoamericana”: como el mismo Manual de Oslo lo
dice, una de las razones por las cuales casi todas las encuestas de innova-
ción hasta ahora han detectado muchas más empresas declarando hacer
I+D que las que se detectan a través de encuestas específicas de I+D es
que la I+D ocasional o informal está generalmente excluida de las estadísti-
cas de I+D de algunos países, lo que no implica sino la estricta aplicación
del Manual Frascati; otras razones incluyen la complejidad de las encuestas
de I+D, que desalientan su respuesta, en especial en el caso de empresas
pequeñas y medianas (Manual de Oslo, p. 59). Está claro que en América
Latina la I+D ocasional o informal es la norma más que la excepción, de mo-
do que ocupar una larga parte del cuestionario con preguntas que sólo po-
drían aplicarse -y en el marco de una encuesta sobre I+D y no sobre innova-
ción- a una minoría de empresas no parece la mejor opción.
Por lo dicho anteriormente, sería útil caracterizar el concepto

de I+D con el que se va a trabajar en la región de manera que
no refiera a alguna definición contenida en otra parte sino
que, por el contrario, ésta se encuentre explícitamente inclui-
203
da. Una caracterización posible sería la siguiente: “I+D incluye

aquellas actividades de búsqueda de nuevo conocimiento o
de nuevas combinaciones de conocimiento existente que tie-
nen por fin desarrollar nuevos productos, modificar productos
existentes, desarrollar o modificar procesos productivos -in-
cluyendo maquinaria- o solucionar problemas productivos
planteados en la empresa”.
Tres ventajas de esta definición son las siguientes:
• apunta a lo esencial de cualquier actividad de I+D indus-

trial, que es encarar una tarea creativa con el fin de abrir
y/o aprovechar nuevas oportunidades de mercado o de
resolver problemas no rutinarios en la empresa;
• admite los dos tipos de I+D que habitualmente se dan en
una empresa, uno dirigido a lograr los objetivos en térmi-
nos de desarrollo de productos nuevos para la empresa
(más allá de su grado de novedad fuera de ésta) y otro di-
rigido a mejorar las condiciones operativas de la empresa,
sea a través de la mejora de sus procesos de producción o
mediante el estudio de problemas planteados en el nivel
de la producción.
• permite ulteriores caracterizaciones de la I+D realizada,
especialmente formal y sistemática u ocasional e informal,
pero en principio discrimina con claridad entre empresas
que realizan I+D y empresas que no, siendo ésa una dis-
criminación de la mayor importancia.
Queda por definir qué otras actividades innovativas -diferentes de la innova-

ción en sí misma y de I+D- se deben incluir en la encuesta. Aquí la definición
ofrecida por el Manual de Oslo no parece presentar ninguna “contraindica-
ción latinoamericana”: “Las actividades tecnológicas innovativas (o de inno-
vación) en productos y procesos son todas aquellas actividades científicas,
tecnológicas, organizacionales, financieras y comerciales, incluyendo inver-
sión en nuevo conocimiento, que actualmente o a futuro se espera conduz-
can a la implementación de productos o procesos nuevos o mejorados tec-
nológicamente. Algunas pueden ser innovativas por derecho propio,
mientras que otras no son novedosas pero sí necesarias para la implemen-
tación” (Manual de Oslo, p. 42). Por supuesto, esta definición incluye I+D. La
clasificación de Oslo incluye las siguientes divisiones:
i) adquisición y generación de conocimiento relevante nuevo para la empre-

sa: incluye I+D y compra de tecnología desincorporada e incorporada y
maquinaria y equipo con novedades tecnológicas relacionadas con las in-
novaciones a ser implementadas;
ii) otras preparaciones para producción;
iii) mercadeo de productos nuevos;
iv) diseño: se indica sin embargo que suele ser parte de las actividades de
I+D;
v) entrenamiento, sólo si se dirige a preparar personal para la implementa-
ción de las innovaciones obtenidas por la empresa.
204
5.3.9. La interrogación sobre diversos atributos de la innovación
El gasto en innovación y/o actividades innovativas

Éste es un punto central de la indagatoria al que el Manual de Oslo le dedi-
ca mucha atención. De los varios abordajes que dicho Manual analiza, el
que se sigue preferentemente en las encuestas latinoamericanas es el abor-
daje por tipo de actividad de innovación. Debe tenerse en cuenta que lo que
se pide en el Manual de Oslo es gasto en términos absolutos y no propor-
ción de gasto entre las diferentes actividades.
Cuadro 12. Gasto en innovación: ¿qué se mantiene en América Latina de

lo que el Manual de Oslo propone?
Gasto en I+D (en todas las encuestas latinoamericanas)

-gasto en I+D interna (mayoría)
-gasto en I+D externa (mayoría)
Gasto en tecnología (en todas las encuestas latinoamericanas)
desincorporada
-patentes, licencias,
know-how, etc.
Gasto en tecnología (mayoría)
-compra de maquinaria y
equipo con novedades
tecnológicas
Gasto en ingeniería (mayoría)
-ingeniería industrial (minoría)
-diseño (minoría)
-comienzo de producción (ninguna)
-prototipos (no I+D) (ninguna)
-plantas pilotos (no I+D) (ninguna)
-testeo (ninguna)
- requerimientos (ninguna)
regulatorios
Gastos en (mayoría)
entrenamiento
asociados con la
implementación
de innovaciones
Comercialización de (mayoría)
productos nuevos
o mejorados
Las formas en que se indaga sobre el tema “gasto” en las diversas encues-
tas latinoamericanas es una muestra de las dificultades que aparecen cuan-
do no hay suficiente claridad o acuerdo en las definiciones utilizadas. La en-
cuesta argentina, por ejemplo, no separa el tema “gasto” del tema
“actividades innovativas”, sino que al preguntar por éstas indaga cuántos re-
cursos insumieron. En los temas adquisición de tecnología incorporada y ca-
pacitación aparece un problema, pues donde se piden cifras de gasto no se
discrimina si la actividad está dirigida específicamente a la innovación. Lo
mismo ocurre con capacitación en la encuesta colombiana y venezolana. La
encuesta brasileña no pregunta por montos absolutos sino por la proporción
del gasto que insume porcentualmente cada actividad. La encuesta chilena
205
divide los gastos en aquellos incurridos en I+D y el resto, donde no se men-

ciona el gasto en maquinaria. La encuesta colombiana desarrolla las pregun-
tas sobre gasto con mucho detalle. En particular, pregunta por gasto en el
proceso de innovación de productos y procesos, es decir, en la cuestión glo-
bal. Esta encuesta hace una pregunta interesante –que es la única en plan-
tearla-, a saber: si la inversión en actividades de innovación y desarrollo tec-
nológico en los últimos tres años aumentó, disminuyó o permaneció igual.
Una observación adicional que muestra la disparidad de criterios entre
las encuestas es en qué tipo de unidad se mide el gasto. Por ejemplo, la
encuesta chilena y la mexicana piden el dato en términos absolutos -cuán-
tos miles de pesos- mientras que la colombiana admite esa forma de res-
puesta o el porcentaje sobre ventas y la venezolana lo pide de estas dos úl-
timas formas.
Parece coherente hacer la hipótesis de que el gasto en innnovación es la
suma de todos los gastos en que incurrió la empresa al realizar actividades
innovativas. Por lo tanto, es razonable incluir en las categorías de gasto to-
das las alternativas presentadas en actividades innovativas. La cuestión es
cómo preguntar por el gasto: ¿en términos absolutos o porcentuales?; ¿si
es lo primero, en moneda corriente o en porcentaje de ventas? El tema es
por demás difícil: no en vano el Manual de Oslo recomienda que “[...] para
evaluar la confiabilidad de las repuestas puede ser útil pedirle a las empre-
sas que indiquen el grado de incertidumbre de sus respuestas, indicando si
sus números están basados en una contabilidad detallada o en una estima-
ción gruesa” (ibid., p. 67). Pero resulta claro que éste es un punto en que es
importante ponerse de acuerdo en torno a cómo preguntar, pues de lo con-
trario toda comparación se hace imposible.
Las fuentes de financiamiento de la innovación

El Manual de Oslo plantea seis fuentes de financiamiento de la innovación:
fuentes propias, fondos provistos por compañías relacionadas (subsidiarias
o asociadas), fondos de otras empresas comerciales, fondos del gobierno
(préstamos, subsidios), fondos de organismos supranacionales y otras fuen-
tes. Algunas encuestas preguntan por este aspecto y otras no. Las encues-
tas brasileña, uruguaya y venezolana lo obvian. Las encuestas argentina, chi-
lena, colombiana y mexicana lo toman en cuenta, con categorías análogas
aunque no sin diferencias. Por ejemplo, las encuestas argentina, chilena y
mexicana preguntan por las fuentes de financiamiento del conjunto de las
actividades innovativas mientras que la encuesta colombiana lo hace de for-
ma discriminada para cada una de ellas. Incorpora además preguntas de
mucha importancia en el contexto latinoamericano, asociadas con la solici-
tud de créditos para desarrollo tecnológico y las dificultades que ello presen-
ta. Aunque es grande el conjunto de alternativas y variantes de este último
aspecto, vale la pena retenerlas en su totalidad, pues reflejan fielmente uno
de los problemas críticos de la innovación productiva en la región. De hecho,
la forma en que la encuesta colombiana plantea este punto lo ubica en el
capítulo de obstáculos a la innovación: quizá éste debería incorporar una de-
sagregación especial que lo tomara en cuenta.
¿Quiénes realizan las actividades innovativas?

Además de la I+D externa y de las asesorías tecnológicas que la empresa
pueda contratar, un par de encuestas latinoamericanas pregunta quién eje-
206
cuta las actividades innovativas que la empresa declara realizar. Ésta no es,
sin embargo, una pregunta que esté contemplada en el Manual de Oslo.
Las encuestas chilena y colombiana preguntan si la ejecución de las ac-
tividades innovativas es interna o externa y, como comentamos anteriormen-
te al plantear el problema del relacionamiento externo de las empresas, in-
cluyen entre las alternativas la ejecución externa tanto de empresas
privadas como públicas.
Otros aspectos de la innovación: novedad y complejidad, apropiación, difu-

sión, participación en licitaciones públicas
Novedad: algunas encuestas intentan determinar la novedad de las innova-
ciones, aspecto contemplado en el Manual de Oslo. Esto quiere decir deter-
minar si la innovación lo es en el nivel mundial, en el nivel del país o en el
nivel de la firma. La complejidad intenta determinar la importancia tecnológi-
ca de la innovación.
La encuesta colombiana pregunta específicamente si los productos inno-
vativos desarrollados por el establecimiento lo son para la firma pero ya
existen en el país, lo son para el país pero ya existen internacionalmente o
son nuevos también en el mercado internacional. Esta pregunta es sin duda
muy importante, pero tiene el problema de que se refiere sólo a la novedad
y no a otros atributos, de los cuales la mejora sustantiva es uno muy signifi-
cativo, entendiendo por tal tanto una serie de mejoras en las cualidades del
producto como la obtención de similares prestaciones a un costo menor. Es
decir, sería importante, sobre todo en un contexto como el latinoamericano,
saber si la empresa produjo un bien que, aunque conocido en el nivel mun-
dial, cuesta diez veces menos teniendo iguales prestaciones.
El aspecto complejidad fue tocado, aunque tangencialmente, por la en-
cuesta venezolana. La encuesta paulista, por su parte, discrimina entre in-
novaciones significativas e innovaciones incrementales, asociadas a produc-
tos nuevos o a productos modificados, pero de hecho la “significación” de la
innovación no implica necesariamente complejidad en el sentido venezolano
puesto que sólo indica que el producto resultado de la innovación es nuevo
para la empresa. Ambos tipos de pregunta se ubican mejor en encuestas
orientadas por el “object approach”.
Apropiación: la apropiación de las innovaciones es presentada en el Ma-
nual de Oslo a través de cinco alternativas: patentes, registro del diseño, se-
creto, complejidad del diseño de producto, adelantarse en el tiempo a los
competidores. De estas alternativas, aquellas encuestas latinoamericanas
que abordan el tema se centran exclusivamente en el tema de las patentes
de invención. Ellas son las de la Argentina, Colombia, México y Venezuela.
Difusión: en cuanto al tema de la difusión, la idea es poder caracterizar
el tipo de clientes de las innovaciones logradas por las empresas. La única
encuesta latinoamericana que abordó el tema difusión fue la mexicana, en
la parte dedicada a las tres innovaciones más significativas, es decir, cuan-
do la encuesta pasa del subjet approach al object approach, o, dicho de otro
modo, cuando incorpora un enfoque “estudio de caso” en el cuerpo principal
de la encuesta. La pregunta toma la forma de a quién vendió la empresa la
innovación y también la nacionalidad de la entidad compradora.
Participación en licitaciones públicas: la cuestión acerca de si la empre-
sa participa en licitaciones públicas -public procurement- no se retoma en
ninguna encuesta latinoamericana, a pesar de que tiene mucha importancia.
207
El impacto de las innovaciones

En el Manual de Oslo, el impacto de las innovaciones en el desempeño de la
empresa se aborda a través de tres posibles estrategias: la proporción de
las ventas debidas a productos tecnológicamente nuevos, los resultados
económicos de los esfuerzos innovativos expresados no solamente en ven-
tas sino también en exportaciones y otras variables y el impacto de las inno-
vaciones en el uso de factores de producción.
Las encuestas latinoamericanas que tratan el punto lo hacen de la forma
siguiente:
Brasil: pregunta por el porcentaje de las ventas totales y de las exporta-
ciones totales debidas a los productos resultados de innovaciones, discrimi-
nados según éstas sean significativas o incrementales. La información cie-
rra al 100% con el porcentaje que ocupan los productos no innovativos, es
decir, aquellos con modificaciones menores o sin alteración.
Chile: sólo pregunta si la compra de equipo aumentó, mantuvo o disminu-
yó el rendimiento respecto de la situación anterior.
Colombia: se pregunta cuál es el impacto de la inversión en desarrollo
tecnológico efectuada en los últimos tres años respecto de un conjunto de
variables que incluyen costos unitarios de producción, productividad del es-
tablecimiento, participación en el mercado nacional, en las exportaciones,
participación de productos innovados en las ventas de la empresa, etc. La
respuesta debe darse en términos de si disminuyó, aumentó o permaneció
igual. En otra parte de la encuesta se hace una pregunta que cabe clasificar
como de “impacto”: “¿las actividades de I+D desarrolladas en los tres años
anteriores se usaron como base para la innovación?”. Se trata de una pre-
gunta extraña, pues de no haber sido así, la lógica de las actividades de I+D
de la empresa habría sido puramente académica, a menos que se estuviera
encarando una innovación radical de largo aliento o un problema extraordina-
riamente complejo.
México: en esta encuesta se pregunta de forma idéntica a como lo hace el

Brasil, aunque sólo se contempla el impacto en tanto proporción de ventas,
sin tomar en cuenta exportaciones.
Venezuela: la encuesta incluye dieciocho actividades de innovación y desa-

rrollo tecnológico, para las cuales, además de un amplio conjunto de interro-
gantes, se solicita opinión en torno de cuál de ellas tuvo mayor impacto eco-
nómico en la empresa. Es para esta actividad de mayor impacto económico
que se solicita luego opinión en torno de grado de novedad y nivel de com-
plejidad.
La caracterización organizacional de I+D

Aunque ya fue analizado en el marco de las actividades innovativas, vale la
pena tener una visión de conjunto de cómo se pregunta por las formas orga-
nizativas que adopta I+D. Las diversas alternativas y preguntas incluidas en
las encuestas latinoamericanas incluyen:
Hacer I+D sistemática y formal

Hacer I+D informal o esporádica
¿Dónde hace I+D dentro de la empresa?
Tiene Departamento de I+D
208
Formación del Jefe del Departamento de I+D

Antigüedad del Departamento de I+D
Presupuesto del Departamento de I+D
Los recursos humanos en I+D

La mayoría de las encuestas latinoamericanas preguntan con
cierto detalle por el número, dedicación horaria y nivel de
formación de los recursos humanos en I+D. Se trata de una
pregunta de la mayor importancia, pues es probablemente la
que mejor permite calibrar la importancia de los esfuerzos de
I+D así como la complejidad de los mismos: es razonable su-
poner que no se va a destinar un ingeniero o un doctor a
una tarea que podría ser encarada por un egresado de la en-
señanza media. Este tipo de preguntas se hace en las encues-
tas argentina, brasileña, colombiana, mexicana -solamente nú-
mero de empleados en I+D-, uruguaya y venezolana.
La innovación a futuro
Algunas encuestas latinoamericanas preguntan por planes de innovación a
futuro, aspecto que no está presente en el Manual de Oslo.
Lo hacen la encuesta chilena y la encuesta colombiana -con bastante
más detalle esta última-, centrando la cuestión en innovaciones propiamen-
te dichas, es decir, reiterando en esta parte las categorías utilizadas para la
detección de empresas innovadoras. La encuesta venezolana, en cambio, in-
daga acerca de “planes futuros en materia tecnológica”, incluyendo allí alter-
nativas asociadas con actividades innovativas, como aumentar la inversión
en I+D, otras que pueden entenderse como requisitos útiles para la innova-
ción -como contratar personal profesional especializado o contratar asisten-
cia técnica- y otras no relacionadas con cuestiones innovativas, como au-
mentar la estandarización de la producción.
Breve resumen del panorama de las formas de indagar sobre la innovación

en América Latina
i) mezcla de enfoque “innovación” con enfoque “encuesta industrial” con

enfoque “nivel o capacidad tecnológica”;
ii) mezcla de cuestionarios de encuesta con guías de entrevista tipo estudio
de caso;
iii) diferentes acepciones de conceptos claves, como “actividades innovati-
vas”;
iv) diferentes formas de discriminar entre tipos de empresa respecto de la
innovación;
v) diferente orden en los bloques de preguntas;
vi) diferencias sustantivas -aun dentro de los límites de una encuesta de in-
novación industrial en sentido estricto- en la amplitud con que se plantea
la indagación sobre múltiples aspectos;
vii) difícil comparación de resultados, tanto por diferencias importantes en el
diseño muestral como por presentar alternativas distintas para contestar
las mismas preguntas.
209
Algunos de estos aspectos negativos tienen fácil solución: uno de ellos es,
por ejemplo, el problema de encontrar las preguntas que discriminan entre
empresas que innovan y que no innovan en bloques completamente diferen-
tes. Otros son mucho más complicados de resolver, pues tienen que ver con
objetivos distintos para la encuesta -y ello se refleja desde la definición de
la muestra-, con las posibilidades que se tengan para recoger la informa-
ción, con la existencia o no de otras encuestas industriales confiables y de
frecuencia adecuada, con lo que le interesa saber a la organización que de-
fine el cuestionario o que patrocina la encuesta.
Todas estas dificultades fueron tomadas en cuenta en una

propuesta unificadora para la medición de la innovación en
América Latina, denominada Manual de Bogotá, elaborado
por un equipo de especialistas de la región en diálogo con es-
pecialistas de otras partes y finalizado a comienzos de 2000.
5.3.10. Abordajes complementarios
La inclusión de “otras actividades tecnológicas”

La justificación para incluir en una encuesta de innovación latinoamericana
la distinción entre “otras actividades tecnológicas” o “actividades tecnológi-
camente demandantes” y “actividades de innovación” es doble. Por una par-
te provee un cierto control: si una empresa no tiene un departamento de
control de calidad, no hace mantenimiento preventivo, no utiliza herramien-
tas de computación para planificación de producción, etc., es difícil creer
que pueda realizar actividades de I+D de forma sistemática. El punto es que
“innovación” o “I+D” no son conceptos comúnmente manejados en la cultu-
ra empresarial de la región y la posibilidad de que no se entienda bien lo
que se está preguntado es alta, por más cuidado que se ponga en el cues-
tionario y en el entrenamiento de los encuestadores.
Por otra parte, la innovación no es sólo el resultado de una planificación
gerencial. Ocurre o no, o lo hace en ritmos diferentes, de acuerdo con un
cierto “ambiente”, uno de cuyos componentes es el nivel tecnológico de la
empresa, que depende en parte de la maquinaria y equipo existente y en
parte, también, del nivel tecnológico con que se enfrentan todas y cada una
de las tareas de la empresa.
Varias encuestas encaran esta cuestión y varias van bastante más allá.
Dado que este punto se desvía del principal, en caso de incluirse debería
hacerse con la mayor economía. Para ello convendría organizar el capítulo
sobre actividades innovativas de modo de preguntar por:
i) actividades innovativas (presentando las diversas alternativas);

ii) actividades tecnológicamente demandantes.
Las alternativas para estas últimas deberían tener cierta caracterización,

por ejemplo:
• control de calidad organizado en un Departamento especial

• mantenimiento planificado preventivo
210
• informática de apoyo a producción.
Esto se hace necesario porque actualmente es prácticamente seguro que la

actividad sin calificar, es decir, control de calidad, mantenimiento o informá-
tica -tener computadoras en la empresa- esté presente siempre, por lo que
no discrimina. Por otra parte, conviene que las preguntas respecto de otras
actividades tecnológicas no sean demasiado detalladas, no sólo por una
cuestión de tamaño de cuestionario, sino porque así no resultan sector-es-
pecíficas y todas las empresas pueden reconocerlas como pertinentes,
amén de que ello facilita que el encuestado esté en condiciones de respon-
der con propiedad.
Desde el punto de vista del análisis, la información complementaria so-
bre otras actividades tecnológicas permite definir un “vector” o “índice” de
madurez tecnológica que a su vez ayuda a identificar cuáles atributos de las
empresas son realmente importantes desde esa perspectiva: sector al que
pertenece, tamaño, orientación de mercado, antigüedad, origen del capital,
etcétera.
La cuestión de los recursos humanos o porqué importa saber lo

que saben las empresas
La mayoría de las encuestas latinoamericanas pregunta por
personal total de la empresa y por personal dedicado a I+D,
en algunos casos discriminando según categoría laboral, pro-
fesional e incluso nivel alcanzado en los estudios. Sin embar-
go, ninguna de ellas pregunta acerca de cuáles son las espe-
cialidades concretas de los profesionales o de los técnicos,
cosa que por cierto el Manual de Oslo tampoco contempla.
Sin embargo, la cuestión de “qué es lo que saben los que sa-
ben” en la empresa es de la mayor relevancia desde el punto
de vista de la innovación, tanto de la innovación actual como
de la capacidad de innovar a futuro. En efecto, no en vano en
todas las encuestas se pregunta por el origen de las ideas pa-
ra la innovación. Ahora bien, la cuestión no sólo es que las
ideas estén disponibles, en revistas, literatura sobre patentes o
en la cabeza de gente con la cual empleados de la empresa
dialogan e interactúan: éstos tienen que reconocer su impor-
tancia para la innovación. Parece claro que si una empresa se
dedica a producir vino, contar con un biólogo, con un biotec-
nólogo o con un bioquímico le permitirá reconocer en el con-
junto de informaciones vinculadas directa o indirectamente
con el tema central de la empresa ideas, oportunidades, peli-
gros, que otra que no cuenta entre sus filas con esos conoci-
mientos simplemente no discernirá.
El problema es que el nivel de detalle asociado con esta pre-
gunta es alto, pues la cuestión no es sólo preguntar por los
saberes de quienes trabajan en actividades innovativas sino
cubrir toda la empresa. La hipótesis aquí es que en el nivel de
empresa ocurre algo similar a lo que ocurre en el nivel macro
social: la innovación es un fenómeno distribuido. Ello implica
que aunque el diseño y prueba de la innovación se realice en
211
un lugar especializado en la empresa, la idea, la sugerencia, la

detección de una necesidad puede provenir de cualquier par-
te. Y aquí, nuevamente, importa saber qué saben los emplea-
dos de la empresa, pues ello califica de manera más fina aún
que las preguntas del punto anterior la propensión a generar
ideas innovadoras.
Este énfasis puede considerarse legítimamente de alcance universal; la si-

guiente afirmación de Nelson y Winter podría extenderse en el espacio tanto
como lo hace en el tiempo: “Un aspecto de las trayectorias naturales, sea
específicas respecto de una tecnología determinada o más en general, sea
del siglo XIX o contemporáneas, es que subyacente al movimiento a lo largo
de ellas hay un cuerpo de conocimientos detentado por los técnicos, inge-
nieros y científicos involucrados en actividades innovativas relevantes vincu-
ladas con ellas” (NELSON y WINTER, 1982, p. 261).
Volviendo a las formas de preguntar, si bien el Manual de Oslo no interro-
ga por los saberes concretos de los que saben, quizá ello se deba a que sí
interroga pero a través de otro instrumento, en este caso el Manual Cambe-
rra (The Measurement of Human Resources Devoted to S&T).
Sin embargo, al menos en América Latina, no puede hacerse

la hipótesis de que carece de importancia saber qué es espe-
cíficamente lo que saben los profesionales y técnicos que tra-
bajan en las empresas. Las razones son básicamente dos y,
aunque entrelazadas, son distinguibles.
i) Los sistemas universitarios latinoamericanos están mucho

menos diversificados en términos de formación que los de
los países desarrollados, con sus sistemas de doble opción
-el major y el minor-; además, su matriz profesionalista es
muy fuerte, a lo que se suma un sesgo muy marcadamen-
te académico de los egresados de carreras eminentemente
científicas. Es decir, en Europa, los Estados Unidos o el Ja-
pón quizá no sea extraño encontrar físicos, biólogos, bio-
químicos, expertos en ciencias de los materiales, etc., tra-
bajando en empresas; en América Latina, en cambio, es
probable -no lo sabemos pues no lo medimos- que la par-
ticipación de licenciados en ciencias sea extremadamente
baja en el conjunto de la industria. Esto quiere decir que
la configuración de saberes del personal técnico tiene
chance de discriminar entre empresas “clásicamente tecno-
lógicas” y empresas más “modernamente tecnológicas”,
según el perfil cognoscitivo de su personal.
ii) La innovación tiene mucho de identificación de oportuni-
dades y esta identificación depende críticamente de lo que
la gente sabe. Las oportunidades abiertas por una cierta
dirección de investigaciones en biología molecular podrán
ser percibidas de forma muy diversa en una empresa viti-
vinícola, veterinaria, frigorífica o de curtiembre según en
212
su personal haya o no un biólogo o un bioquímico: los in-

genieros agrónomos, los químicos “tradicionales”, los vete-
rinarios, no han sido entrenados, por lo general, para inte-
ractuar activamente con resultados de investigación sino
para resolver problemas. (Por cierto, la capacidad de reso-
lución creativa de problemas que tienen está fuertemente
relacionada con su actualización permanente y con la for-
mación básica que recibieron.) Vale la pena aclarar que no
se está asociando aquí el empleo de licenciados en cien-
cias o de especialistas entrenados en investigación con
“hacer investigación básica”. De lo que se trata es de saber
si la empresa cuenta con dichos especialistas en su perso-
nal, en la hipótesis de que, de ser así, su capacidad de
identificación de oportunidades de origen científico-técni-
co para la innovación será mayor. Por cierto, tampoco se
quiere decir que el empleo de este tipo de personal pue-
da emular la riqueza de perspectivas que se tiene en un La unidad de análisis de las en-
laboratorio de investigación académica, que reúne dece- cuestas de innovación es, ob-
nas de especialistas: es decir, no se trata en absoluto de viamente, la empresa. Sin em-
plantear la sustituibilidad de las interacciones universidad- bargo, cabe cuestionar, al
menos conceptualmente, esta
empresa por una verticalización extrema de los saberes obviedad. Ninguna empresa in-
concentrados en el interior de la empresa. nova “sola y para adentro”: las
empresas son actores privile-
Lo que importa saber acerca de lo que saben las empresas, giados de la innovación, tanto
en términos de decisión de in-
entonces, incluye preguntar no sólo por cuántos empleados novar como de implementación
hay y por su nivel de formación sino por cuáles son las espe- de las innovaciones, pero tam-
cialidades del personal con formación técnica. Esto no ofrece bién son actores muy fuerte-
mayor dificultad práctica, pues se trata simplemente de con- mente influidos por circunstan-
cias que actúan fuera de ellas y
feccionar un cuestionario muy simple a ser llenado por el jefe sobre las que tienen un poder
de personal de la empresa: así se hizo en la encuesta urugua- de incidencia muy relativo. Las
ya y no presentó problema alguno. encuestas de innovación reco-
Este tema de los “saberes de los que saben” en las empresas nocen en general la existencia
de ese mundo externo en inte-
tiene especial interés para el diseño de políticas, tanto si el ac- racción con la empresa, dedi-
tor de la misma es una universidad que estudia contenidos cu- cándole las latinoamericanas
rriculares o una agencia de fomento de la innovación que está mucha atención a este punto.
pensando instrumentar un sistema de apoyo a la incorporación Un énfasis especial es puesto
en las interacciones con la ofer-
de saberes técnicos en las empresas más desprotegidas. En ta pública de conocimientos así
cualquier caso, no parece razonable afirmar que vivimos cre- como en los apoyos a la vincu-
cientemente en una economía basada en el conocimiento y lación de empresas con dicha
que no se intente indagar en forma afinada acerca de qué co- oferta, ofrecidos generalmente
por organizaciones de política
nocimiento está presente en el sector industrial de nuestros en Ciencia y Tecnología. Se llega
países. Asociada con este aspecto aparece una nueva forma de así, sumando estas preguntas a
la interacción entre la empresa y las fuentes de conocimiento las que detectan vincu-
de carácter informal que puede, sin embargo, ser tenida en laciones con otro tipo
de actores externos, a una apro-
cuenta. En efecto, preguntando si algún profesional de la em- ximación a los Sistemas Nacio-
presa sigue vinculado con la universidad se puede inferir el ni- nales de Innovación, al menos
vel de fluidez en la utilización de resultados de investigación. en la acepción que los entiende
como el conjunto de interaccio-
nes en el ámbito nacional que
fomentan la capacidad de pro-
Calibrar los Sistema Nacionales de Innovación no es el objetivo explícito de ducir innovaciones por parte de
las encuestas, y ello es bien razonable. El concepto SNI refiere a un conjun- las empresas.
to muy dispar de elementos, cada uno de los cuales requiere para su estu-
213
dio de metodologías diferentes, frecuentemente cualitativas, por lo que en

ningún caso el método encuesta sería apropiado para su tratamiento inte-
gral. Pero justamente por lo complejo que resulta analizar los Sistemas Na-
cionales de Innovación, aquella información con validez estadística prove-
niente de las encuestas de innovación es particularmente preciosa. No es
común encontrar integrada en la literatura sobre SNI elementos de juicio pro-
veniente de este tipo de encuestas. Ello no debería sorprender demasiado:
al menos hasta muy recientemente, los estudios de Sistemas de Innovación
correspondían mayoritariamente a países desarrollados, donde la presencia
de políticas científicas, tecnológicas y de innovación de larga data se apoya-
ron y también crearon densas redes institucionales con un funcionamiento
relativamente bien conocido. Pero en América Latina, donde cualquier análi-
sis serio de un Sistema de Innovación nacional exige un importante trabajo
de investigación primaria, la información proveniente de encuestas de inno-
vación se torna invalorable.
Combinando enfoques de todas las encuestas latinoamericanas, este as-
pecto, de vital importancia, podría indagarse a través de los siguientes inter-
rrogantes:
1) ¿Qué instituciones públicas de Ciencia y Tecnología que apoyan el desa-

rrollo tecnológico empresarial conoce?
2) ¿Ha recurrido a alguna de ellas?
Si no ha recurrido, ello se debió a:
i) solicitó apoyo y le fue denegado,

ii) excesiva burocracia para presentarse,
iii) en caso de que la institución pública otorgue préstamos, intereses poco
competitivos con los de la banca comercial o requerimientos excesivos
en términos de garantías,
iv) falta de capacidad de la empresa para preparar propuestas,
v) plazos de respuesta demasiado largos,
vi) otros.
Si sí ha recurrido, ¿cómo evaluaría la importancia que tuvo haber recibido

ese apoyo para el desarrollo tecnológico e innovativo de su empresa? Co-
mente su respuesta.
3) ¿Ha tenido vinculaciones con instituciones públicas de investigación?
Si no las ha tenido, ello se debe a:
i) no conoce qué tienen para ofrecer,

ii) no logró que entendieran cuál era su problema,
iii) no logró que se interesaran por su problema.
Si sí las ha tenido, indique cuáles de los siguientes mecanismos describen

mejor la forma en que se estableció el vínculo:
i) oferta desde las instituciones públicas de investigación,
214
ii) contactos personales entre miembros de la empresa y de la institución

de apoyo (si este mecanismo fuera seleccionado indicar adicionalmente
si el miembro de la empresa es un profesional),
iii) demandas de la empresa.
4) Para su vinculación con instituciones públicas de investigación:
i) ¿utilizó algún programa de fomento a la vinculación entre empresas y

centros académicos?
ii) ¿estableció contratos personales con investigadores de dichas institucio-
nes?
iii) ¿estableció contratos formales con esas instituciones?
5) El tipo de servicio que recibió de las instituciones públicas a las que re-
currió consistió en:
i) conocimientos directamente aplicables a la actividad innovativa de la em-

presa,
ii) prototipos de nuevos productos, diseños de plantas pilotos, proyecto de
escalamiento industrial, etcétera,
iii) conocimiento general producto de actividades de investigación.
6) ¿Cómo evaluaría los resultados de la vinculación con instituciones públi-

cas de investigación? Comente su respuesta.
5.4. La “innovación latinoamericana” leída en sus

encuestas
5.4.1. ¿Formalidad o informalidad?: cómo se hace y quién hace

innovación en las empresas latinoamericanas
La formalidad aproximada por I+D

Paradójicamente, una de las pocas encuestas que sigue la recomendación
de la OCDE en el sentido de abrir una opción que reconozca formalidad e in-
formalidad, o sistematicidad vs. carácter esporádico en I+D, es la uruguaya, En el caso uruguayo,
donde la encuesta se
diseñada cuando el Manual de Oslo no existía (SUTZ, J., 1998). realizó antes de que existiera el
En este caso, y para 1987, las diferencias entre formalidad e informali- Manual de Oslo, hubo que “in-
dad en I+D eran muy notorias. El 63,6% de los establecimientos declararon ventar” categorías para poder
medir asegurando un nivel
hacer alguna actividad de I+D tendiente a obtener innovaciones: de entre
aceptable de tomar en cuenta la
ellos, el 75,3% lo hacía de manera informal, es decir sin contar con un de- realidad.
partamento específico, personal regularmente asignado y presupuesto pro-
pio. A su vez, de ese porcentaje de “I+D informales”, las dos terceras partes
eran aún más informales, pues hacían las actividades de I+D sólo cuando
aparecían problemas y no en forma permanente acompañando el proceso
de producción.
❘❚❚ “Sintetizando, podríamos decir que nuestro enfoque resultó de un primer

compromiso: el que establece la necesidad de obtener resultados que permi-
tan la comparabilidad internacional, siguiendo por tanto las pautas generales
215
dadas para este tipo de relevamiento, junto con la necesidad de respetar cier-
tas especificidades nacionales que aseguren que lo que estamos midiendo da
verdadera cuenta de la realidad. [...] En el caso industrial, la referencia obliga-
da es el Manual Frascati, de la OCDE [...] En dicho manual se encuentra una de-
finición de actividades de I+D claramente delimitada, que responde a una situa-
ción industrial donde dichas actividades se presentan con un alto grado de
formalización, ubicación institucional precisa y con una secuencia operativa -in-
vestigación, desarrollo, construcción y prueba de prototipos, producción- muy
estudiada en cada una de sus etapas. En la industria uruguaya, donde elemen-
tos como recuperación a corto plazo de la inversión, bajo costo de la mano de
obra, preferencia por la reinversión en el circuito financiero, etc., tienen mucha
más incidencia que consideraciones tecnológicas a la hora de tomar decisio-
nes y donde la modernización técnica está lejos de ser condición de supervi-
vencia, las características de las actividades de I+D son netamente distintas.
Esto no quiere decir que no existan, sino que para que se pongan en evidencia
hay que preguntar por ellas abriendo alternativas que se aproximen a lo que
realmente sucede en el país. Es así como en el cuestionario industrial se pre-
sentaban tres modalidades para las actividades de I+D: la “clásica” -en estruc-
turas formales-, aquella informal pero permanente y aquella informal y esporá-
dica. De esta forma aseguramos la recuperación de información acerca de
actividades de I+D que hubiésemos perdido tomando únicamente la definición
más estricta. [...] La idea es que las definiciones de una metodología como la
del Manual Frascati permite en el Uruguay el relevamiento de la parte visible de
un iceberg, cuya superficie sumergida existe y es mucho mayor, necesitándose
para su análisis herramientas que deben ser construidas especialmente” (CIE-
SU, 1987a, pp. 4-5). ❚❚❘
La aproximación a la formalidad en la realización de actividades innovativas

en las demás encuestas se da a través de la pregunta, contenida en todas
ellas, acerca de la existencia o no de un Departamento de I+D.
Cuadro 13. Existencia de departamentos de I+D en el sector industrial

(% del total de establecimientos)
Venezuela Colombia México Uruguay

15,8 23,5 21,7 17,8
Fuente: CONACYT, México,1998; Departamento Nacional de Planeación, Colombia, 1998;

CONICIT, Venezuela, 1998; CIESU, Uruguay, 1988.
* La encuesta mexicana distingue entre empresas innovadoras que realizan I+D en for-
ma continua -el 38,3%- y las que lo hacen de forma ocasional -el 47,8%-. Por otra parte,
el porcentaje de Unidades de Investigación y Desarrollo formalmente constituidas no es
demasiado superior si el total pasa del conjunto de las empresas al subconjunto de las
innovadoras: en este último caso tiene departamentos formales de I+D el 34,2% de las
empresas.
Estas cifras, que en ningún caso superan el 25%, contrastan muy marcada-
mente con las que indican cuántas empresas innovan: en México el 63,4%
216
de todas las empresas innova, en Colombia el 79,5%, en Venezuela más del

60% hizo innovaciones de proceso o de producto.
Es decir, la innovación y la realización de actividades formalizadas de La encuesta venezola-
na es la única que ave-
búsqueda de innovación están bastante separadas en los países de la re- rigua por I+D como tal, sin pre-
gión para los cuales hay datos: más aún, teniendo en cuenta que la encues- guntar tangencialmente a través
ta uruguaya presenta la misma estructura que las demás, es decir, del orden de una definición implícita del
concepto dada por las activida-
de cuarenta puntos porcentuales de diferencia entre “innova” y “tiene depar-
des que implica. La pregunta se
tamento de I+D”, habiendo sido realizada 10 años antes, podría inferirse el expresa así: “¿En la empresa se
mantenimiento de una tendencia a la “informalidad innovativa” caracteriza- realizan actividades de Investi-
da a través de esa diferencia. gación y Desarrollo?”. La res-
puesta a esta pregunta es mu-
Si afinamos un poco más y fijamos la atención en la formación del jefe del cho más baja que en el resto de
Departamento de I+D, pregunta que sólo hacen la encuesta uruguaya y la ve- los países -27%-, probablemen-
nezolana, se sigue dando una notoria coincidencia, pues en el Uruguay es el te porque quien responde no
8,4% de los establecimientos el que tiene como jefe del Departamento de sabe que lo que realmente hace
es clasificable como I+D. Sin
I+D a un profesional, mientras que esa cifra en Venezuela es de 12,7%. embargo, la misma encuesta
Conclusión: las actividades de I+D en la industria siguen teniendo en va- provee una especie de reasegu-
rios países de América Latina un carácter marcadamente informal. ro, pues luego pregunta si en la
empresa se diseñan o modifi-
can productos, procesos, etc.
Aquí las respuestas son, como
La formalidad aproximada por gasto en I+D sería de esperar, mucho más al-
tas: para modificación de pro-
En el Uruguay, en 1987, fue muy difícil estimar el gasto en ductos 60% y para mejoras en
I+D del sector industrial: “más del 60% de los establecimien- procesos existentes 73%. Esto
tos declaró o bien no saber lo que gastaba por ese concepto quiere decir que si contamos
o que los montos involucrados eran mínimos”. En la Argenti- como “empresa que innova” a
toda aquella que declara hacer
na, declaró gasto en I+D poco más de la cuarta parte de las al menos una actividad innovati-
empresas. En México, 10 años después, la situación no es va, aun la más “modesta”, los
muy diferente. En efecto, la pregunta “Gasto en I+D intramu- porcentajes venezolanos se
ros” -la que más se corresponde con la pregunta efectuada en acercan a los latinoamericanos.
el Uruguay- es contestada sólo por 378 de 1.322 empresas en-

cuestadas, es decir, el 28,6%: el 71,4% no sabía cuánto gasta-
ba por ese concepto. Resulta sorprendente que el porcentaje
de “no sabe lo que gasta” haya resultado muy alto en México
aun en relación con adquisición de maquinaria y equipo rela-
cionada con la innovación de producto o de proceso -que re-
presenta el 58% de todo el gasto empresarial en I+D-: el 65%
de las empresas contestó no poder precisar lo que gastaba
por ese concepto. El caso venezolano, 1997, es aún más níti-
do acerca de la continuidad en el tiempo del problema de no
saber cuantificar financieramente el esfuerzo innovativo: sólo
109 empresas de 1.382 de la muestra suministraron datos so-
bre inversión en investigación y desarrollo, es decir, el 8% del
total, lo cual refuerza la idea de que la innovación empresarial
en América Latina es marcadamente más informal que en la
OCDE: pocos departamentos específicos, pocos de ellos dirigi-
dos por profesionales, no se sabe cuánto se gasta.
La formalidad aproximada por personal, en número y calificación, en activi-

dades de I+D
Las preguntas que intentan analizar las actividades innovativas a través
del número y la calificación de los recursos humanos que a ellas se dedican
217
aparecen en varias encuestas: en la colombiana, en la mexicana (sólo nú-

mero), en la venezolana, en la argentina y en la uruguaya. En este punto las
comparaciones numéricas no son posibles porque la forma de presentar la
información en los casos en que disponemos de cifras no lo permiten. De
todas formas, pueden mencionarse algunos elementos interesantes.
En el caso mexicano, el promedio de personal en actividades de I+D fue
de 4,2 en 1996, aunque con fuertes fluctuaciones por tamaño: 2,8 perso-
nas las pequeñas, 3,6 las medianas y 6,6 las grandes. El 48% del total de
personal de I+D en la industria se concentra en las empresas grandes. Una
observación muy interesante hecha en el análisis de la encuesta indica que
“las empresas pudieron asignar personal a este tipo de actividades aunque
no tuvieran unidades formales de I+D” (CONACYT, p. 28).
En el caso colombiano, es muy notoria la diferenciación entre empresas in-
novadoras en sentido estricto (que innovaron efectivamente en el nivel inter-
nacional), en sentido amplio (que lo hicieron en el nivel nacional) y potencial-
mente innovadoras (que no lograron concretar innovaciones), en términos de
la participación de profesionales en las actividades de I+D: en las primeras,
el 18,6 del total de profesionales en el conjunto de las ramas productivas a
que pertenecen trabaja en I+D, mientras que en las segundas ese porcenta-
je baja a 9,1 y en las terceras a 3,4. Así, se entiende bien la afirmación que
sigue: “Para las empresas innovadoras en sentido estricto, involucrar una
proporción importante de los profesionales es uno de los factores de mayor
importancia en el proceso de desarrollo tecnológico” (DURÁN, et al., p. 135).
En el caso uruguayo, los profesionales, los técnicos graduados y los téc-
nicos no graduados QUE trabajan en I+D representan el 22% del total de
esos empleos en la industria. Sin embargo, analizando cada categoría por
separado, se observa que la participación de los profesionales es bastante
más alta que ese promedio: el 33% de todos los profesionales en la indus-
tria uruguaya realizaba actividades de I+D (en 1987). Esto sugiere una con-
clusión análoga a la de México: la alta informalidad en la realización de I+D
no impide que las empresas asignen recursos humanos y, además, califica-
dos, a actividades de investigación y desarrollo. En el caso uruguayo, dado
que se preguntó por recursos humanos en I+D desglosando la pregunta en
formal e informal (o sistemática y no sistemática), se obtiene un resultado
interesante, a saber, que la formalidad con que se realiza I+D -típicamente,
la existencia de un departamento- no discrimina en términos de la distribu-
ción de las tres categorías de empleo en actividades de I+D.
Cuadro 14. Distribución de personal, en toda la industria y en las empresas

grandes, en actividades de I+D, según formación (en %) (Uruguay, 1987)
I+D I+D I+D I+D

sistem. no sistem. sistem. no sistem.
grandes grandes
Profesionales 35,5 34,5 41,7 42,6

Técnicos graduados 16,4 18,2 16,0 17,5
Técnicos no graduados 48,1 47,2 42,3 39,6
Total 100 100 100 100
Fuente: CIESU, Uruguay, 1988.
218
Si se generaliza a partir de lo que surge del análisis de tres

países podría afirmarse que la realización de actividades de
I+D es demandante de personal calificado en una proporción
mayor a la del conjunto de actividades industriales y que a
mayor tamaño de empresa mayor tamaño de los equipos de
I+D y mayor participación de profesionales. Además, la infor-
malidad en la realización de actividades de I+D no implica
que la empresa desconozca cuánta gente las lleva a cabo ni
qué formación tiene; al menos en un caso, la estructura de sa-
beres de la I+D formal y la de la I+D informal resultó similar.
Tentativamente, podría decirse que en términos de la califica-
ción del personal que ocupan, las actividades innovativas en
las empresas latinoamericanas reflejan un mayor nivel de for-
malidad del que podría deducirse de su bajo nivel de estruc-
turación en el nivel de empresa. Es razonable suponer que el
nivel de formación de quienes realizan I+D está asociado po-
sitivamente con la complejidad de las tareas que abordan: así,
la informalidad organizativa de la I+D latinoamericana no tie-
ne porqué asociarse con menor nivel de complejidad de la in-
novación o de las dificultades para concretarla.
5.4.2. ¿Por qué innovan las empresas?
En todos los casos en que se incluyó entre las alternativas a la pregunta so-
bre objetivos de la innovación la motivación asociada con cuestiones de
mercado -México, Colombia y Chile- se tuvo como resultado una importancia
muy grande asignada a dicha motivación.
En el caso mexicano son valorados como muy significativos solamente
los objetivos de mantener la participación en el mercado y también -aunque
un poco menos- de incrementarla. Objetivos más propiamente asociados
con cuestiones tecnológicas, como sustitución de productos, reducción de
consumo energético o desarrollo de productos no dañinos están en cambio
cerca de la caracterización de “irrelevante”.
En el caso colombiano, en una escala de importancia de 1 a 4, el valor
promedio más alto obtenido entre los objetivos incluidos en la consulta co-
rresponde a “mantener o acrecentar la participación en el mercado”, resul-
tando sumamente pareja la respuesta independientemente del nivel innovati-
vo de las empresas. El valor más bajo corresponde a “mejorar la calidad o
los sistemas de aseguramiento de la calidad”, aunque aquí sí aparece una
fuerte discriminación según nivel innovativo: mientras el estrato de las em-
presas innovadoras en sentido estricto le asigna un valor promedio de 2.8,
las potencialmente innovativas le asignan un 1.7 y las no innovativas un 1.4.
En el caso chileno los objetivos de mercado y las ganancias fueron supe-
rados en importancia por otros, de carácter más social, pese a lo cual se se-
ñalan entre los principales por el 70% de las empresas. La preeminencia de
objetivos de tipo social, como por ejemplo “Mejorar las condiciones de tra-
bajo y la seguridad de la empresa” y “Reducir los daños al entorno” que re-
ciben, en ese orden, el mayor nivel de respuestas positivas y, además, con
los mayores índices de importancia atribuida, merecen el siguiente comenta-
rio por parte de los analistas de la encuesta: “si bien estos objetivos están
219
presentes en un gran número de casos, la importancia cuantitativa que los

establecimientos dicen atribuirles aparece sesgada, probablemente por el
peso social que estos aspectos han adquirido” (Instituto Nacional de Esta-
dística, 1996, p.11).
En el análisis de la encuesta chilena se señala que las respuestas sobre
objetivos de tipo económico “sugieren una preferencia por los objetivos de
más corto plazo respecto de los de mediano y largo plazo” (Ibid), aprecia-
ción basada en que el objetivo con más alto porcentaje promedio de asigna-
ción nula de importancia es “acceder a un mercado masivo o en rápido cre-
cimiento” -objetivo de mediano y largo plazo-, frente a otros de corto plazo y
con mucho menor “rechazo”, como reducción de la mano de obra o reduc-
ción de tiempos de proceso.
5.4.3. ¿Cuánto importa saber y mejorar lo que se sabe en las

empresas?
La dotación de personal según nivel de estudios

Tres encuestas preguntan por la dotación de personal total en las empresas
y su calificación: la colombiana, la argentina y la uruguaya. La importancia
de la calificación del personal de las empresas como parte de la explicación
de su comportamiento innovativo parece indiscutible.
En el caso colombiano, tomando como indicador el número promedio de
empleados calificados -profesionales y posgraduados- en el Departamento
de Producción, la asociación entre innovatividad, tamaño de empresa y dicho
número promedio se expresa en el siguiente cuadro:
Cuadro 15. Número promedio de profesionales y posgraduados en el Depar-

tamento de Producción según nivel innovativo y tamaño de empresa en la
industria colombiana
Innov. Innov. Innov. No

internac. nacional potencial innovativa
Toda la
industria 17,5 4,5 1,6 0,8
20-49 1,1 0,8 0,3 0,3
50-99 4,4 1,6 3,0 1,0
100-199 8,6 3,5 3,1 2,3
200 y más 42,5 14,9 2,6 3,4
Fuente: Departamento Nacional de Planeación, Colombia, 1998.
Es interesante observar que en todos los casos con excepción

del de las empresas de entre 20 y 49 empleados, hay una
fuerte caída en el empleo calificado promedio al pasar de em-
presas innovadoras en el nivel internacional a empresas inno-
vadoras en el nivel nacional (denominadas innovadoras en
sentido estricto e innovadoras en sentido amplio). Ello proba-
blemente se deba a que hay un nivel de absorción de empleo
calificado por debajo del cual no se puede bajar y seguir in-
novando significativamente: al menos un profesional.
220
Tener profesionales no implica innovar necesariamente, pero

no tenerlos probablemente implica no poder innovar. El nú-
mero de empresas que no tienen profesionales se transforma
así en un indicador fuerte de la “incapacidad para innovar” en
la industria de un país dado, ya que las empresas en esa situa-
ción no sólo no tienen fuerzas internas para innovar sino que
no tienen capacidad para identificar sus problemas en térmi-
nos tecnológicos y, por esa razón, no están en condiciones de
recurrir a los diversos tipos de apoyaturas científico-técnicas
que cada país ofrece.
En el caso uruguayo, la situación de “no absorción” de personal técnico en

la industria es la siguiente:
Cuadro 16. Porcentaje de establecimientos que carecen de ingenieros,

técnicos graduados y técnicos no graduados, global y según tamaño (Uru-
guay, 1987)
Total Industria + de 100 50-99 20-49
No tienen ingenieros 45 22,5 50,3 73,8

No tienen técnicos graduado 50 32,6 53,4 72,7
No tienen técnicos no graduados 22,5 20,8 19,8 28,8
Fuente: CIESU, Uruguay, 1988.
Puede observarse que si bien la situación es mala en toda la industria, pues

casi la mitad de todas las empresas manufactureras carece de ingenieros
–debido a lo cual están por tanto muy probablemente en la posición de “in-
capacidad de innovar” a la que aludimos antes-, la situación realmente gra-
ve es la de la pequeña empresa, donde eso le ocurre a casi sus dos terce-
ras partes.
Personal universitario, propensión a innovar e “indefensión tecnológica”

Aquí pueden hacerse dos consideraciones. La primera tiene que ver con una
hipótesis tácita, a saber, que el nivel tecnológico e innovativo de una empre-
sa está causalmente relacionado con la presencia -y eventualmente el nú-
mero- de las personas que han recibido educación superior en áreas cientí-
fico-técnicas. (El problema con el número de ingenieros como indicador de
nivel tecnológico es que es típicamente una medida no lineal: ¿acaso es ra-
zonable suponer que si una empresa de 100 empleados tiene 10 ingenie-
ros, una de 1000 empleados deba tener 100 ingenieros para tener igual ni-
vel? Es por eso que el “indicador por ausencia” parece más determinante.)
Esta hipótesis tiene un aval en un par de consideraciones estadísticas
hechas en Colombia y, diez años antes, en el Uruguay. En Colombia, “La re-
lación más evidente [...] es que a mayor empleo calificado y remuneración,
mayor grado de innovación en el establecimiento”, y también que “los úni-
cos indicadores relacionados con el grado de innovación, independientemen-
te del tamaño, son el empleo calificado y la remuneración de éste” (DURÁN
et al., p. 57). En el caso uruguayo, el análisis de la realización de activida-
des de mayor peso tecnológico, por una parte, y de I+D, por otra, llevó a con-
221
cluir que el ordenamiento de los sectores productivos según intensidad de

estas actividades no era idéntico: el punto de interés aquí es que ambos or-
denamientos mostraron una fuerte correlación estadística con mayor núme-
ro de ingenieros. Naturalmente, mayor número de ingenieros está fortísima-
mente asociado con tamaño y acá el argumento podría empezar a morderse
la cola: las empresas, ¿innovan más porque tienen más ingenieros o porque
son más grandes? Si innovaran más porque son más grandes la correlación
positiva con ingenieros aparecería igual, dado que las más grandes son las
que más ingenieros tienen. Es justamente por este tipo de dificultad para
sacar conclusiones causales referidas a las empresas que sí tienen ingenie-
ros que resulta atractiva la caracterización, inequívoca, por la negativa.
Ahora bien, una segunda consideración es la que dice que si una empre-
sa, por lo general pequeña, no tiene personal de buen nivel de formación
científico-técnica, probablemente porque no le resulta racional económica-
mente pagarle a un profesional una dedicación de tiempo completo, ello no
impide que se nutra de los conocimientos y la asesoría necesarios a través
de circuitos externos. Esta hipótesis, claramente, no se confirma: las peque-
ñas empresas, sistemáticamente, son las que menos recurren a los diver-
sos circuitos de asistencia técnica externa.
Cuadro 17. Recurso a diversas formas de asesoría externa (toda la indus-

tria y según estrato de tamaño, en %)
Toda la industria Grande Mediana Chica
Colombia (1) 63,8 71,2 67,0 55,4

México (2) - 37,3 30,9 18,2
Venezuela (3) 9,8 67 22 11
Chile (4) 30,3 27,7 27,6 16,0
Uruguay (5) 49,6 61,3 44,2 38,6
(1) En Colombia el indicador es “no tiene dificultades con el acceso a infor-

mación tecnológica”; su contrario fue incluido entre los factores limitantes
de la innovación (todas las empresas que responden la encuesta).
(2) En México el análisis se limita al conjunto de empresas innovadoras y el
indicador utilizado es “realización de acuerdos de cooperación entre 1994 y
1996”).
(3) En Venezuela, el indicador es “empresas que declaran contratos de asis-
tencia técnica con empresas nacionales o extranjeras” (todas las empresas
que responden la encuesta)
(4) En Chile, el indicador es “ejecuta las actividades innovativas externamen-
te”, concepto que admite una desagregación que incluye relaciones con em-
presas, universidades, institutos tecnológicos públicos, etc. En este caso,
empresa pequeña va de 10 a 49 empleados, mediana de 50 a 199 y gran-
de de 200 a 499 (se excluyen las categorías 500 a 999 y más de mil).
(5) En el Uruguay, el indicador utilizado es el agregado “contratación de ase-
soría tecnológica”, que incluye varias desagregaciones.
Fuente: CONACYT, México,1998; Departamento Nacional de Planeación, Co-
lombia, 1998; CONICIT, Venezuela, 1998; INE, Chile, 1996; CIESU, Uruguay,
1988.
222
Resumiendo: el personal con formación superior en empresas

aparece claramente concentrado en las empresas de mayor ta-
maño, no sólo en números absolutos -lo cual no tiene nada
de particular, ya que las empresas grandes concentran propor-
ciones mayores de todo tipo de personal- sino en “límites ab-
solutos”, es decir, son las empresas grandes las que en mayor
proporción tienen al menos alguna persona con formación
superior entre sus empleados. Dicho de otro modo, la situa-
ción de “incapacidad de innovar” por ausencia de personal
con conocimientos científico-técnicos modernos -personal con
formación universitaria- afecta de forma muy asimétrica a las
empresas, concentrándose altamente en las pequeñas y aun
medianas. Esta situación no se ve compensada a través del re-
curso al apoyo científico-técnico del mundo externo a la em-
presa.
¿Cuánto le importa a las empresas que su personal sepa más?

Este punto lleva a analizar la pregunta acerca de esfuerzos de capacitación,
común a varias encuestas.
En el caso mexicano, la pregunta se efectuó directamente vinculada con
las actividades innovativas y se cuantificó por gasto: el guarismo que resul-
tó es el más bajo en el gasto total de innovación -4%- .
En el caso colombiano los datos no permiten discriminar entre empresas
que capacitan y las que no lo hacen pues el análisis disponible hasta el mo-
mento sólo toma como base las que sí lo hacen. Entre éstas, el mayor es-
fuerzo está dirigido a los obreros, en que el 83% de los mismos recibe capa-
citación, con una diferencia porcentual de 14 puntos entre las empresas
más chicas y las más grandes -a favor de las más grandes-. Les siguen los
técnicos, con un 72% y 20 puntos de diferencia porcentual entre empresas
chicas y grandes y por último vienen los ingenieros, con 66% de capacitados
y 40 puntos de diferencia porcentual entre empresas chicas y grandes.
Es interesante destacar la forma en que la encuesta colombiana concibe
el concepto “capacitación tecnológica”, pues no lo limita a la idea clásica de
cursos de capacitación de su personal -que además desglosa con mucho
detalle en el formulario- sino que incluye la vinculación con la planta “de per-
sonal externo como parte de la estrategia del establecimiento para aumen-
tar los conocimientos y las capacidades tecnológicas propias”.
En el caso venezolano responden no capacitar nunca el 18% del total de
empresas encuestadas, hacerlo esporádicamente el 51% y sistemáticamen-
te casi una tercera parte. Sin embargo, este resultado global varía mucho
según tamaño de empresa: el “nunca” tiene un 9% de empresas grandes y
un 27% de empresas chicas, mientras que sistemáticamente tiene un 45%
de empresas grandes y un 19% de empresas chicas. El grupo mayoritario, el
“esporádico”, no presenta una brecha importante por tamaño. En todo caso,
el esfuerzo no parece ser demasiado alto: en el total de horas trabajadas en
el año 1996, los obreros recibieron 13 horas de entrenamiento en promedio
en todas las empresas de la muestra, los técnicos 11, los ingenieros 12 y
los gerentes 8.
En la encuesta argentina, si la empresa contestaba haber llevado a cabo
actividades de capacitación, se le preguntaba con bastante detalle por la
223
modalidad en que esta capacitación se había desarrollado, discriminando

entre diversas formas internas a la empresa y externas a ella, y, en este úl-
timo tipo, diferenciando entre nacionales y extranjeras. Estaba incluida la al-
ternativa de cursos universitarios. La segunda pregunta asociada con una
respuesta positiva inicial indagaba, también con bastante amplitud, acerca
de los motivos de la capacitación.
Puede verse que éste es un punto donde hay poca convergencia metodo-
lógica -hay quienes indagan por costos, otros lo hacen por horas de capaci-
tación en horas trabajadas, algunos profundizan en modalidades, los ítems
incluidos en las motivaciones varían- lo que dificulta un análisis comparado.
5.4.4. El futuro de la innovación
La dimensión futura de la innovación, visualizada a través de la intencionali-

dad de embarcarse en próximas actividades innovativas o ciertas cuestio-
nes conexas, está presente en varias encuestas latinoamericanas.
La encuesta colombiana interroga por la perspectiva de innovaciones fu-
turas a través de cuatro preguntas que recrean básicamente el cuerpo cen-
tral de interrogantes sobre innovación: si piensa innovar, si dicha innovación
se expresará en productos, procesos, organización, embalaje, etc., cuáles
serían los objetivos de esas innovaciones tecnológicas futuras y qué porcen-
taje de las ventas se estima que se dedicará a su desarrollo.
La encuesta venezolana pregunta de manera muy distinta, centrando las
alternativas en torno del interrogante “¿Cuáles son sus planes futuros en
materia tecnológica?”. Entre éstas se incluyen aspectos directamente aso-
ciados con actividades innovativas, al menos si las entendemos como activi-
dades tendientes a la resolución de problemas: aumentar la inversión en
I+D, contratar servicios de consultoría, contratar asistencia técnica, etc. Las
respuestas a esta pregunta son por demás interesantes, pues parecerían in-
dicar que a futuro se perfila la reiteración del pasado: la actividad futura in-
dicada en el 50% de los casos y por lejos el guarismo más alto es “aumen-
tar la inversión en maquinaria y equipo”, fuente privilegiada del origen de la
innovación cuando se la incluye como opción, como en el caso mexicano.
Los guarismos más bajos son, respectivamente: contratar servicios de con-
sultoría (4,1%), contratar asistencia técnica (7,7%) y aumentar la inversión
en I+D (11,3%).
La encuesta chilena pregunta “a la Schumpeter”, es decir, si la empresa
piensa en los próximos tres años llevar adelante innovaciones de producto,
de proceso, de diseño de producto, de gestión organizativa. La respuesta
afirmativa es masiva, aunque la más masiva de todas, “innovación de proce-
sos” -95,5% de respuestas positivas- está probablemente asociada con la
importación de equipos.
Puede decirse que la dimensión a futuro de la innovación es-

tá escasamente abordada en las encuestas latinoamericanas.
Probablemente implementar módulos específicos y amplios
en esta dirección sea difícil, dada la necesidad de mantener
los formularios lo más escuetos que sea posible. Sin embargo,
dicha dimensión podría ser incorporada en el marco de una
224
interrogación acerca de cómo apoyar, desde una política pú-

blica o desde las universidades y organismos de CyT, las acti-
vidades futuras de innovación en las empresas. Si la respues-
ta fuera mayoritariamente “ayudando a importar maquinaria y
equipo”, una sería la visión que se sacaría sobre la perspecti-
va innovativa de los empresarios; si al menos una cuarta par-
te de las PYMEs contestara, por ejemplo, “ayudando a contra-
tar ingenieros para trabajar en la empresa”, muy otra sería
dicha visión.
5.5. Una mirada a los Sistemas Nacionales de

Innovación latinoamericanos a través de las encuestas
de innovación
5.5.1. Sobre definiciones
Resulta muy claro que en todas las encuestas de innovación latinoamerica-

nas el mundo externo a las empresas -su entorno- es ampliamente tomado
en cuenta. La diversificación de las organizaciones que componen ese mun-
do externo es también amplia: incluye otras empresas -clientes, competido-
res, proveedores-, diversas modalidades de la consultoría y la asesoría téc-
nica, universidades, institutos públicos de CyT, el sistema financiero, ofertas
diversas de información especializada. A su vez, el mundo externo a las em-
presas se relaciona con éstas cumpliendo diversos tipos de funciones, que
incluyen ser origen de ideas para la innovación, realizar la innovación, pro-
porcionar información para la innovación, ser vehículo para la realización de
la innovación, financiar la innovación. En casi todos los casos, además, se
pregunta específicamente acerca del conocimiento que tiene la empresa de
algunos mecanismos de política pública dirigidos a fomentar la innovación;
se suele preguntar, además, por la evaluación que dichos mecanismos le
merecen al entrevistado en caso de haberlos utilizado.
Si asimiláramos SNI a “mundo externo a la empresa que interactúa con
ésta en actividades de importancia relacionadas con la innovación y circuns-
crito a las fronteras nacionales”, podríamos concluir que el concepto inspira
fuertemente a las encuestas, ya que todas éstas incorporan, prácticamente
a lo largo de todas sus interrogantes, un aspecto u otro del SNI así concebi-
do. Un aspecto a destacar es que lo que se retiene de este concepto de SNI
no es su definición formal -las preguntas acerca de si conoce instituciones,
programas o mecanismos de fomento a la innovación son mínimas- sino su
carácter interactivo: lo que se pregunta es si la empresa interactuó, de una
forma u otra, con ciertas partes del sistema.
Aun sin salirse de una óptica “vinculacionista”, que es aquella

en que el SNI se concibe como compuesto por organizaciones
y mecanismos cuya identificación pasa por su interacción po-
tencial con las empresas, el concepto de Sistema Nacional de
Innovación que está detrás de las encuestas presenta un par
de lagunas de cierta significación. Una de ellas está asociada
225
con las políticas públicas; otra con la falta de referencias a la

relación usuario-productor en temas de nuevas tecnologías, en
que el usuario es la empresa encuestada y el productor es otra
empresa -nacional o extranjera- o, eventualmente, un instituto
de investigación. La primera laguna aparece por ausencia o
debilidad de un aspecto incluido en la definición de SNI dado
por el propio Manual de Oslo, a saber, government policies; la
segunda laguna se evidencia al observar la definición, bien
temprana, dada por Freeman de SNI que, a diferencia de otras,
subraya la importancia de un grupo específico de tecnologías:
“La red de instituciones en los sectores públicos y privados cu-
yas actividades e interacciones inician, importan, modifican y
difunden, nuevas tecnologías” (FREEMAN, 1987, p. 1).
5.5.2. La política pública en las encuestas de innovación
Cuando se habla aquí de política pública se está haciendo referencia a un

conjunto más amplio que los institutos públicos de investigación y aquellos
dirigidos a apoyos y transferencia tecnológica. La encuesta argentina reco-
noce esta especificidad, pues a diferencia de la chilena y la colombiana -que
preguntan por el conocimiento que tiene la empresa acerca del Sistema de
Ciencia y Tecnología entendido como un conjunto de instituciones- interroga
también acerca de instrumentos, como la Ley de Innovación Tecnológica o el
Programa Trienal de Fomento y Apoyo a PYMEs. La encuesta uruguaya, si bien
no toca ese punto a través de un interrogante concreto -pues en el momen-
to de hacerse la encuesta, diez años atrás, el Uruguay no tenía instrumen-
tos de política pública de apoyo a la innovación tecnológica- incluye una últi-
ma pregunta que reconoce ampliamente su importancia:
❘❚❚ “Es una verdad generalmente aceptada que toda empresa se beneficia en
principio de un mayor desarrollo tecnológico. Es igualmente sabido que dicho
desarrollo es un proceso por lo general muy costoso, que suele estar fuera del
alcance de alguna empresa en particular. Es por eso que nos gustaría conocer
su opinión acerca de las formas en que el Estado podría contribuir al desarrollo
de la investigación tecnológica en el país, tanto en organismos públicos como
en las propias empresas”. ❚❚❘
Esta pregunta fue respondida en un porcentaje razonable de casos, superior

al 40%. Por dar un solo ejemplo de tipo de respuestas obtenidas, la que si-
gue es la de una empresa nacional de más de cien empleados, con más de
100 años de fundada, que no hace I+D formal y que exporta poco: “Ponien-
do al servicio de las empresas listas de técnicos capacitados y ayudando a
financiarlos y a la vez bajando aranceles para la importación de equipos con
fines de investigación” (quien contestó la encuesta en este caso fue el Ge-
rente de Operaciones).
La política pública puede ser considerada como un poderoso articulador
entre el SNI y las actividades tendientes a la innovación en el nivel de empre-
sa. Ello ocurre de múltiples maneras, que van desde la inducción de innova-
226
ciones debido a políticas de reglamentación -ambientales, sanitarias, de

consumo energético, de tolerancia a las fallas de equipo, etc.- hasta la crea-
ción de condiciones de mercado atractivas para la innovación a través de la
política de compras del Estado. Este último punto está tangencialmente re-
conocido en el Manual de Oslo, en el apartado acerca de cómo preguntar por
los gastos de innovación a través de las diversas fuentes de fondos: “Para
evaluar el papel de las compras del Estado en los procesos de innovación,
es útil saber si una empresa ha o no participado en licitaciones públicas (re-
gionales, nacionales o internacionales) relacionadas con productos y proce-
sos innovativos” (Manual de Oslo, p. 70).
En este último caso la inducción hacia la innovación opera a través de un
mecanismo doble: la propia exigencia respecto de productos y procesos de
cierto nivel de complejidad, asociada con el tipo de prestaciones y activida-
des del Estado y, no menos importante, la aparición de un mercado para la
innovación -el propio Estado u otro, creado por una acción de éste- que pue-
de llegar a justificar el esfuerzo de investigación, desarrollo y puesta a pun-
to que la empresa debe hacer. En el caso uruguayo y para empresas intensi-
vas en tecnología e “innovadoras por definición” -es decir, para las cuales
parte importante de su negocio es la innovación- tanto en electrónica profe-
sional como en biotecnología, en no pocas ocasiones la explicación de por-
qué la firma se embarcó en la búsqueda de innovaciones fue la aparición de
un mercado que justificaba el riesgo, asociado ya sea con compras del Esta-
do o con una política pública que creaba el mercado.
Si bien la política pública es, indiscutiblemente, parte del SNI, puede no
resultar evidente su importancia para caracterizar la innovación en el nivel
de empresa. En parte, ésa es la postura que toma el Manual de Oslo, ya que
en el lugar natural para incluir el punto -¿qué razones llevaron a la empresa
a innovar?- se recomienda taxativamente concentrarse en las razones aso-
ciadas con objetivos económicos en términos de productos y mercados, sin
indagar más allá, es decir, sin preguntarse si esos objetivos los fijó la em-
presa o si le fueron fijada a ésta por otros actores.
La importancia de este punto radica tanto en cuestiones de tipo econó-
mico como en términos de tendencias. Si una empresa innova, por ejemplo,
en la dirección de bajar la proporción de un componente nocivo en alguno de
sus productos, su posición será diferente según ello la individualice en el
mercado -caso de haberlo hecho por iniciativa propia- o no la distinga en ab-
soluto -caso de que la innovación sea la respuesta a una normativa de cum-
plimiento obligatorio-. Por otra parte, la propensión a innovar a futuro -cues-
tión de la cual algunas encuestas se ocupan- dependerá en alguna medida
de opciones de política pública. Aquellas directamente dirigidas a fomentar
la innovación pueden tener influencia en la medida en que su diseño e im-
plementación sean adecuados; ello también puede ocurrir con medidas de
política pública no dirigidas directamente a la innovación pero que terminan
impactando, a veces, profundamente, sobre ella.
Por último, dado que la política pública juega un papel significativo en el
“clima innovativo”, preguntar por su rol como inductor actual o potencial de
innovaciones ayuda a caracterizar dicho clima, lo que permite ubicar de for-
ma más cualitativa las respuestas de la encuesta. La cuestión del “clima”
en el cual la encuesta de innovación se encuentra inmersa forma parte del
análisis de la misma. Para la encuesta chilena, por ejemplo, se comenta que
las importantes perspectivas de incremento de las actividades innovativas
227
declaradas por las empresas deben enmarcarse en el clima de aceleración

de la economía que se vivía cuando la información fue recabada.
Si bien es correcto centrar los esfuerzos de una encuesta sobre innova-
ción tecnológica empresarial en las propias empresas, es igualmente funda-
mental caracterizar, al menos parcialmente, el SNI en el que se encuentran
inmersas. La parte “objetiva” de dicho sistema se pregunta siempre, como
ya vimos, a través de la vinculación de la empresa con diferentes tipos de
organismos y actores; es justamente la más difusa, referida a valores y tra-
diciones la que podría verse en alguna medida reflejada a través de interro-
gantes que ubiquen a la política pública como inductora presente y prospec-
tiva de innovaciones.
Por dar un solo ejemplo de cómo podría operar la encuesta en este últi-
mo sentido, veamos el análisis que se hace, en el caso chileno, de las res-
puestas obtenidas a la pregunta sobre objetivos de la innovación. “Mejorar
las condiciones de trabajo y la seguridad de la empresa” y “Reducir los da-
ños al entorno” reciben, en ese orden, el mayor nivel de respuestas positi-
vas y, además, con los mayores índices de importancia atribuida; el análisis
señala, sin embargo, que “si bien estos objetivos están presentes en un
gran número de casos, la importancia cuantitativa que los establecimientos
dicen atribuirles aparece sesgada, probablemente por el peso social que es-
tos aspectos han adquirido” (Instituto Nacional de Estadística, 1996, p. 11).
Si se indagara en torno de si dichos objetivos son el resultado de una nor-
mativa pública respecto a seguridad en el trabajo o el cuidado ambiental se
podría avanzar en torno de la cuestión de los valores y tradiciones, ya que el
punto refiere a la capacidad de la sociedad de orientar en alguna medida el
proceso innovativo en direcciones de interés general a través de mejoras en
la calidad de vida.
5.5.3. La relación con las nuevas tecnologías en las encuestas

de innovación
El tema de la vinculación de las empresas con nuevas tecnologías no es ma-

yormente abordado en las encuestas. Es éste sin duda un tema complicado,
pues la racionalidad de incorporar dichas tecnologías depende en gran me-
dida del tipo de proceso productivo y no es por lo tanto susceptible de gene-
ralización, lo que a su vez es imprescindible para un enfoque de encuesta.
Sin embargo, dado que “nuevas tecnologías” recubre por lo general el quin-
teto informática, electrónica, biotecnología, nuevos materiales y nuevas for-
mas de energía, no sería difícil tener un bloque que preguntara por el grado
de contacto que la empresa tiene con ellas.
¿Qué tiene que ver esto con la conceptualización del SNI? De acuerdo
con la definición ya citada de Freeman, dicho sistema puede ser visto como
el “facilitador” de la creación, utilización y difusión de tecnologías nuevas.
La vinculación de éstas con la innovación es múltiple, y abarca desde la in-
novación asociada con la aparición de una nueva tecnología hasta la amplia
familia de innovaciones que las nuevas tecnologías permiten en los más di-
versos ámbitos de la producción “tradicional”. Desde una perspectiva de fu-
turo y también de políticas, es importante saber qué vinculación tienen las
empresas con las nuevas tecnologías, dado el papel que éstas juegan en la
competitividad industrial.
228
La cuestión vista desde el SNI es entonces si hay en el ámbito nacional

condiciones que estimulen el relacionamiento de las empresas con las nue-
vas tecnologías. Esto a su vez puede ser visto de dos maneras: una que
analiza la vinculación con la oferta internacional y otra que focaliza la aten-
ción en la oferta nacional en la materia.
La encuesta argentina, por ejemplo, aunque no de manera directa, se
aproxima a este enfoque de la primera forma, indagando en torno a porqué
las empresas importan bienes de capital, contándose entre las alternativas
posibles para las respuestas dos que caracterizan directamente el medio lo-
cal: “Inexistencia de producción local” y “Producción local insuficiente”. La
encuesta uruguaya, en cambio, pregunta directamente por la contratación de
asesoría en electrónica, informática, biotecnología o análisis especiales de
laboratorio a empresas nacionales, incluyendo la producción de dispositivos.
Las empresas de base tecnológica forman parte del SNI a igual título que
otras organizaciones productoras de conocimiento; aunque ello no sea reco-
nocido así en las definiciones habituales, es razonable hacerlo en realida-
des como la latinoamericana, donde todos los espacios de creación, apren-
dizaje e interacción deben ser identificados y destacados a efectos del
análisis -precisamente porque la debilidad del tejido innovativo obliga a pres-
tarle atención a todos ellos-.
Resumiendo, el concepto de SNI está fuertemente presente en las en-
cuestas latinoamericanas de innovación industrial, en la medida en que és-
tas le prestan bastante atención a las vinculaciones externas a la empresa,
dentro y fuera del ámbito nacional. El concepto no se restringe al Sistema
de Ciencia y Tecnología, justamente porque no sólo se incluyen en la indaga-
toria las relaciones con institutos de CyT -públicos o privados - y universida-
des, sino también las vinculaciones con otras empresas y con la oferta de
asesoría tecnológica. Se observa que el concepto subyacente de SNI utiliza-
do limita generalmente la vinculación con el ámbito público a la que se lleva
a cabo formalmente con instituciones, sin atender a los circuitos de induc-
ción de innovaciones que puedan generarse a partir de las políticas públi-
cas, sean de CyT y de innovación o provenientes de otros ámbitos de acción.
5.5.4. Las vinculaciones empresas-sistema público de

investigación
¿Cuánto importa el mundo de investigación y desarrollo exter-

no a la empresa?
Se trata de examinar la importancia que tiene el entorno exte-
rior de la empresa como proveedor de ideas para la innova-
ción, de espacios para el desarrollo y la ejecución de la inno-
vación y para la cooperación y la vinculación en materia
tecnológica. La primera conclusión, común a todos los casos,
es que el entorno externo no es demasiado importante para
estos aspectos: la mayor parte de las ideas para la innovación
así como los espacios para su desarrollo y ejecución provie-
nen mayoritariamente de las propias empresas. De las diver-
sas alternativas externas a la empresa- otras empresas, univer-
sidades, institutos públicos de investigación- las que resultan
consistentemente menos utilizadas son las universidades y los
institutos públicos de investigación.
229
Colombia: las universidades son origen de ideas para la innovación en el

13,4% de los casos y los institutos públicos en el 7,4% de los casos, y am-
bos guarismos se ubican entre los más bajos de todas las alternativas, en-
tre las cuales las más fuertes son ferias y exposiciones y clientes. Sin em-
bargo, se perfilan algunas excepciones: las empresas de mayor dinamismo
innovativo y tamaño intermedio -50 a 100 empleados- reconocen en un 45%
que sus ideas innovativas provienen de universidades y en un 43% de insti-
tutos públicos de investigación y desarrollo tecnológico. Las universidades y
centros de investigación siguen ocupando el lugar más bajo en materia de
ejecución externa de actividades innovativas.
México: los acuerdos de cooperación para proyectos innovadores fueron muy

minoritariamente establecidos con universidades e institutos públicos: 6% y
4,9% del total de empresas respectivamente. Se destaca que entre las po-
cas empresas que declaran este tipo de acuerdo, las pequeñas ocupan una
proporción un poco mayor que la que detentan en las otras alternativas -
proveedores de equipo, clientes, empresas de consultoría-. La valoración
que le merecen a las empresas estos acuerdos con universidades e institu-
tos públicos, en una escala de irrelevante a muy significativo, está muy cer-
ca del origen, es decir, irrelevante. En el caso mexicano se ofrece informa-
ción acerca de la procedencia de los suscriptores de acuerdos de
cooperación: allí se ve con claridad que los “más nacionales” de los suscrip-
tores son justamente universidades e institutos públicos, con casi un 90%
de pertenencia al país; cuando los acuerdos son con clientes, la presencia
extranjera sube al 40%, y alcanza el 44% para proveedores y el 50% para
empresas del grupo –se trata de las tres alternativas para la suscripción de
acuerdos más mencionadas por las empresas-. A todo esto debe agregarse
que entre las alternativas planteadas como posibles obstáculos a la innova-
ción, la falta de apoyos públicos fue la menos mencionada y su relevancia
fue considerada prácticamente nula.
Venezuela: las vinculaciones externas declaradas por las empresas venezo-

lanas alcanzan el 43%; de éstas las vinculaciones con universidades sólo re-
presentan el 3,5% y con institutos públicos el 4,5%. Además, de ese ínfimo
porcentaje el 77% está ocupado por las empresas más grandes. Venezuela
incluye una pregunta por demás interesante acerca de los mecanismos para
el contacto con universidades y centros públicos de investigación y desarro-
llo, que fue contestada por el 13% de las empresas: el mecanismo más sig-
nificativo, con el 45,2% de respuestas, es “contactos informales entre el per-
sonal de la empresa y de la universidad”; el menos significativo, con el 22%
de respuestas, es “programas para el fomento de la vinculación entre los
sectores académico y productivo”; las ofertas de la universidad y de los cen-
tros ocupa el 31% de respuestas y la demanda de las empresas el 24%.
Chile: el 31,8% y el 16,2% de las empresas declara haber recibido ideas

para la innovación de desarrollos innovativos realizados por universidades
e institutos públicos, respectivamente. El 25% de las empresas declara
haber realizado contratos con universidades, mientras que el 14% lo hace
en referencia a institutos públicos. Chile también pregunta por los meca-
nismos utilizados para los contratos con universidades, distinguiendo en
este caso entre contratos personales entre la firma e investigadores de
230
las universidades e institutos públicos y contratos formales de investiga-

ción con universidades e institutos públicos. El 29,6% de las empresas re-
curre al primer mecanismo, mientras que el 31,2% recurre al segundo. La
diferencia de respuestas es bastante notoria según tamaño de empresa:
las empresas de entre 10 y 49 empleados recurren sólo en un 8% a con-
tratos personales con investigadores mientras que las mayores, de 1.000
y más empleados, lo hacen en un 42,5%; los contratos formales entre fir-
mas y universidades e institutos públicos muestra en cambio un compor-
tamiento mucho más parejo por tamaño. Además, en Chile se indica que
los apoyos provistos por las políticas de fomento a la innovación (CORFO y
CONICYT) carecen de significación.
Argentina: declara haber tenido acuerdos con institutos públicos o sin fines
de lucro el 6% de las empresas. En una Tesis de Maestría recientemente de-
fendida, fueron encuestadas 31 empresas metalúrgicas de 3 de Febrero,
partido del conurbano de la Provincia de Buenos Aires, especializadas en
construcción de maquinaria (motores y turbinas, maquinaria agrícola, maqui-
naria para metales y madera, maquinaria de oficina y cálculo, maquinaria
eléctrica), todas ellas PYMEs. El formulario aplicado sigue bastante de cerca
al resto de los ya comentados, incluyendo preguntas acerca de diversas for-
mas de interrelación con universidades e institutos públicos de investiga-
ción. Los resultados obtenidos son totalmente consistentes con los de las
demás encuestas analizadas: las universidades ocupan el porcentaje más
bajo -6%- de todas las alternativas como fuentes de información tecnológica
y el 77% declara no conocer los servicios tecnológicos disponibles en los or-
ganismos públicos de CyT (FREIJO, J. L., 1998).
Uruguay: la asesoría contratada a organismos públicos de carácter tecnológico

alcanzaba en 1987 al 27,2% de los establecimientos, correspondiendo a la
Universidad de la República el 10% del total. Las empresas grandes contrata-
ban asesoría en un 40,9% mientras que las pequeñas lo hacían en un 17,9%.
¿Cómo interpretar lo que antecede?

Lo señalado hasta aquí indica que las interacciones empresa-
universidad y empresa-instituto público de investigación y desa-
rrollo son débiles en América Latina. En algunos casos son sim-
plemente marginales; en todos los casos son la menos frecuente
de las modalidades de interacción científico-técnica entre la em-
presa y su entorno. Además, estas interacciones, ya sea como
origen de ideas para la innovación como en la ejecución de és-
ta, son notoriamente menos importantes que la propia empresa:
las ideas innovativas y su puesta en práctica reconocen como
actor principal al personal y las facilidades internos de la firma.
Esto podría llevar a concluir que los SNI latinoamericanos pre-
sentan una desarticulación fuerte en el nivel del relacionamien-
to empresarial con el sistema público de investigación.
Esta conclusión merece sin embargo alguna cautela. En pri-
mer lugar, porque el relacionamiento empresarial, en particu-
lar con las universidades, no se da primaria ni fundamental-
mente a través de convenios de asesoría o contratos de
231
desarrollo, sino mediante el empleo de sus egresados. Es de-

cir, podríamos concluir que hay una seria desarticulación uni-
versidad-empresa si estas últimas manifestaran que, además
de ser prácticamente irrelevante su relacionamiento contrac-
tual-formal con universidades en tanto proveedoras de cono-
cimiento bajo demanda, la falta de egresados universitarios
con el nivel o la especialidad requeridas resultan un freno pa-
ra la innovación. Ello no ha sido medido en las encuestas,
pues la opción “falta de personal capacitado” en las preguntas
referidas a los obstáculos a la innovación -cuya respuesta po-
dría dar una idea acerca de lo que recién planteamos- parece-
ría haber sido respondida pensando en una carencia más bá-
sica, es decir, obreros y operarios con niveles mínimos de
educación formal. En la encuesta venezolana, por ejemplo -
sobre el total del universo- mientras que sólo el 3,4% indica
como obstáculo la escasez de recursos humanos calificados
en el nivel de ingenieros, el 15% lo indica en el nivel de obre-
ros. Es interesante observar, además, que esa diferencia es
máxima en las empresas más grandes, con “escasez de obre-
ros” que alcanza el 18,8% y “escasez de ingenieros” que da
cuenta del 3,5%, mientras que en las empresas pequeñas la
diferencia es mínima: 9,7% y 4,2% respectivamente.
En segundo lugar, la cautela se impone por las posibles impli-
caciones de política que podrían derivarse de un diagnóstico
rápido de desarticulación del SNI en el sentido de más institu-
ciones y mecanismos para fomentar el relacionamiento. Esto en
sí mismo no es malo, por cierto: lo malo sería no prestarle aten-
ción a un hecho básico, a saber, que las empresas declaran que
para ellas el conocimiento interno es muy importante, lo que
coincide con la teoría en cuanto a la fundamental relevancia
del conocimiento tácito en la innovación. La vinculación con
universidades, mirada desde esta óptica, podría pasar más por
la implementación de pasantías de larga duración de los mejo-
res estudiantes avanzados en empresas que por los mecanis-
mos clásicos de interacción; el problema de las pequeñas y me-
dianas empresas que no tienen personal con formación
universitaria tendría así que formar parte de la agenda de la po-
lítica para la innovación. En un ejercicio tipo Delfos realizado
en el Uruguay en 1996, la alternativa para estimular la innova-
ción que encontró más adhesiones entre los entrevistados, en
términos combinados de viabilidad y eficacia, fue la de otorgar
subsidios a la I+D en las empresas (AROCENA, 1996), lo cual
abona en la dirección de pensar que la actividad innovativa in-
terna de las empresas no sólo es declarada como fundamental
por éstas sino también reconocida como tal por otros actores.
5.5.5. Las vinculaciones empresa-empresa en el ámbito nacional
Un segundo elemento de juicio acerca de la conectividad del SNI es la vincula-

ción que declaran tener las empresas con otras empresas nacionales a efectos
de realizar innovaciones, asesoría tecnológica o compra de bienes de capital.
232
Colombia: el dato no se releva, aunque en el informe de análisis de su en-

cuesta se dice: “Existe una estrecha relación entre clientes y establecimien-
tos ya que en muchos casos éstos se unen no sólo para intercambiar ideas
sobre innovaciones sino para llevar a cabo conjuntamente actividades de in-
novación” (DURÁN et al., p. 77). En la hipótesis, bastante razonable, de que
los clientes de los establecimientos colombianos son también colombianos,
tendríamos aquí un significativo proceso de relacionamiento usuario-produc-
tor (el 61% de los establecimientos innovadores declara la ejecución conjun-
ta de innovaciones con clientes).
México: en el caso mexicano, al igual que en el colombiano, no se relevan di-

rectamente las relaciones de las empresas de la muestra con otras empre-
sas nacionales. Como ya vimos, el dato referido a clientes, que son los más
mencionados como contrapartes externas de acuerdos de cooperación,
muestra que éstos son mexicanos en un 60%.
Venezuela: el 10% de las empresas declara tener vinculaciones técnicas con

empresas nacionales no relacionadas con ellas mismas.
Chile: en promedio, el 48% de las empresas indica haber contratado otra

empresa privada (sin distinguir entre nacional o extranjera) a efectos de la
ejecución de innovaciones.
Uruguay: la contratación de empresas nacionales para la realización de ase-

sorías tecnológicas alcanza al 10,5% del total. Es de destacar que la contra-
tación de profesionales nacionales -entendidos como empresas unipersona-
les- es mucho más alta, ya que orilla el 22%. En el Uruguay se preguntó por
el intercambio de experiencias tecnológicas con otras empresas, con una
respuesta de conjunto bastante alta, pues más de la mitad de los estableci-
mientos de la muestra lo declaró: de este intercambio, el realizado con em-
presas extranjeras fue marcadamente más intenso que el realizado con em-
presas nacionales, del orden del doble. En cuanto a la contratación de
asesoría técnica y/o construcción de dispositivos y/o análisis de laboratorio
con empresas nacionales de tecnología avanzada, el resultado promedio en
el nivel de toda la industria fue del 21,7%.
La heterogeneidad en la forma de realizar las preguntas y el hecho de
que no siempre se indicara nacionalidad torna poco firme cualquier conclu-
sión referida a la solidez de los SNI en lo que tiene que ver con la coopera-
ción tecnológica interempresarial.
5.6. A modo de conclusión

El método de la encuesta presenta obvias limitaciones para el análisis de
los SNI. Cuando se toman datos de las encuestas latinoamericanas de inno-
vación industrial no se pretende más que aprovechar parcialmente la rique-
za empírica hoy disponible para “leer” desde allí, hasta donde es posible, al-
gunos rasgos de los SNI “realmente existentes” en la región. La impresión
muy primaria que se obtiene es que el núcleo duro de la innovación está
dentro de las empresas, es decir, que existe un alto grado de “integración
vertical” en materia de innovación: las ideas vienen sobre todo de adentro,
233
las actividades se realizan sobre todo adentro, las fuentes externas son po-
co utilizadas en general. Si la conclusión es mínimamente correcta, ello pue-
de deberse a tres situaciones completamente distintas (descartamos el que
las empresas no recurran al medio externo porque son tan fuertes que no lo
necesitan). Una reside en que lo que existe fuera de las empresas es débil,
irrelevante desde la perspectiva de la producción manufacturera de la región
en su actual estadio de desarrollo, o ambas cosas; otra en que las empre-
sas son demasiado débiles internamente como para sacar partido de la
oferta de conocimientos que existe en su entorno.
La tercera, finalmente, es que ni es irrelevante lo que se ofrece en el me-
dio local ni que las empresas son tan débiles, sino que lo que es marcada-
mente débil es el “sistema vial” de la innovación, es decir, el sistema de ar-
ticulaciones y conocimientos que relaciona a las empresas con su entorno.
Eventualmente, todas estas situaciones pueden darse simultáneamente.
Una última reflexión -ya que cuáles son las situaciones que prevalecen o
conviven queda planteado como pregunta abierta- es qué quiere decir “en-
torno”. En el Uruguay, tanto por razones de tamaño, de concentración indus-
trial y el hecho de que tiene sólo una universidad de investigación, la noción
de entorno de las empresas se asimila a territorio nacional. En otros países
del Mercosur, al menos con certeza en la Argentina y en el Brasil, la noción
de “entorno” no puede de ninguna manera asimilarse a “país”. La política
de innovación debería tener en cuenta que, dependiendo de la región, la vin-
culación de las empresas con los “sistemas de innovación localizada” pue-
de reconocer cualquiera de las situaciones de debilidad recién menciona-
das: quizás allí radique lo más específico de la dimensión innovativa local.
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235
6
Políticas de innovación y “ventanas de
oportunidad” en América Latina
Objetivos
• Discutir los conceptos de “políticas de innovación” y “ventanas de opor-
tunidad”.
implementados en el mundo desarrollado así como ejemplos de venta-
nas de oportunidad efectivamente aprovechadas y discutir su validez en
América Latina.
• Discutir algunas características deseables de políticas de innovación que
habiliten ventanas de oportunidad latinoamericanas vinculadas con el de-
sarrollo autosustentable de la región.
6.1. Introducción: la paulatina diferenciación entre

políticas de CyT y políticas de innovación
Hasta hace no mucho tiempo, las políticas científicas y tecnológicas de los
países desarrollados se basaban en un modelo implícito de interacción en-
tre conocimiento y sociedad conocido como “modelo lineal”. Éste suponía
que, en términos generales, la producción de conocimiento era el punto ini-
cial de una concatenación de acontecimientos que culminaban con la tra-
ducción de dicho conocimiento en utilización productiva e innovación en el
punto final de la cadena. El modelo, extremadamente simple, tuvo la virtud
de distinguir de forma clara etapas diferenciadas e independientes en la re-
lación conocimiento-sociedad y, por ello mismo, asociar netamente actores y
responsabilidades a cada una de ellas. Así, la primera etapa, de producción
de conocimiento, es responsabilidad principal de la academia, los laborato-
rios tecnológicos y los laboratorios de Investigación y Desarrollo de las em-
presas. A la academia la financia el Estado, a los laboratorios públicos una
combinación de presupuesto estatal y venta de servicios y a las actividades
de I+D en las empresas fundamentalmente la reinversión de estas últimas.
La política pública se dirigía básicamente a la financiación de las ciencias
fundamentales -de la academia “pura”- y, eventualmente, a la definición de
políticas de estímulo a la realización de actividades de I+D en las empresas,
en la mayoría de los casos a través del mecanismo de exención impositiva
para los gastos destinados a ese fin. Una vez producido el conocimiento, los
mecanismos de difusión “naturales” -patentes y licencias, publicaciones y
los saberes nuevos incorporados a las profesiones clásicas así como la
emergencia de nuevas profesiones- lo orientarían hacia los circuitos de apro-
vechamiento y aplicación.
237
La linealidad de este modelo -en tanto no retroalimentado- no pretende

reflejar la realidad sino definir las esferas de acción de la política. Quizá
existan retroalimentaciones variadas entre utilizadores y creadores de cono-
cimiento -de hecho siempre han existido- pero no es problema de la política
científica y tecnológica ocuparse de ellas: la política pública ayuda a la cons-
trucción del punto de apoyo de la palanca, al inicio del proceso, y lo demás
se desarrollará, supuestamente, de forma automática a través de los innu-
merables mecanismos del mercado. De hecho, hay al menos dos situacio-
nes muy significativas en que la política no siguió el modelo lineal, que po-
dría calificarse también de “modelo no intervencionista” en la medida en
que el rol del Estado se limita a poner dinero y dejar que los actores de ca-
da etapa resuelvan en lo sustantivo cómo habrán de utilizarlo. Una de estas
situaciones, que ya fue mencionada, se da con el desarrollo agropecuario,
donde desde hace más de un siglo los estados -incluyendo muy especial-
mente al de los Estados Unidos- intervienen directamente en la cadena de
producción de conocimientos, reforzando sus eslabones y provocando re-
troalimentaciones. Es así como se crearon los mecanismos de extensión
agropecuaria -que refuerzan el pasaje de la producción de conocimiento a
las etapas de comprensión ampliada y utilización efectiva- y se crearon ins-
tituciones públicas de investigación en el área, uno de cuyos cometidos era
recabar problemas en la producción y retroalimentar con ellos la agenda de
investigación de dichas instituciones. La otra situación en que se rompe cla-
ramente la lógica del modelo lineal y se entra de lleno en un modelo inter-
vencionista está asociada con el “complejo militar-industrial”. Pero más allá
de esto, la política científica y tecnológica en el mundo desarrollado -con
ciertas peculiaridades en el caso japonés debido a la particular forma de ar-
ticulación público-privado que se dio ese país en la segunda posguerra- es-
tuvo inspirada en el modelo lineal.
Otra manera de visualizar lo que había antes de que hubieran sido defini-
das políticas de innovación es a través de un esquema de neta –idealmen-
te, y sin tener en cuenta las dos excepciones mencionadas- división del tra-
bajo entre la esfera pública y la privada. Ambas esferas y sus conexiones
pueden esquematizarse como sigue:
Sector público Sector privado
I+D I+D
Académica Contratos Industrial
Universidades Institutos
Públicos de
Investigación
Contratos
Igual inspiración tuvieron las políticas científicas y tecnológicas latinoameri-

canas allí donde se implementaron, pues su gran impulsor institucional en
la década de 1960, la UNESCO, partía de los mismos supuestos que en las
economías centrales. Una diferencia importante con éstas era que en Amé-
rica Latina no había prácticamente retroalimentaciones de la producción ha-
238
cia la academia, y los circuitos de generación y de utilización de conocimien-

tos estaban profundamente separados. Así, paradójicamente, el modelo li-
neal era un mejor reflejo de la realidad en la región latinoamericana que en
la OCDE.
¿Cuál es la característica más significativa del modelo lineal? La importan-
cia de identificarla radica en que al cambiar el modelo, esa característica se
transformará, permitiendo acceder a un hilo conductor en la búsqueda de com-
prensión de los cambios. Una de las “marcas” del modelo es la autonomía de
la academia en la definición de su agenda de investigación. El esquema que
sigue intenta capturar las hipótesis de funcionamiento del modelo: en él se ve
que el Estado interviene al principio de la cadena, en un papel de financiador
y que la dirección de la búsqueda de nuevo conocimiento, al menos por parte
de la academia, no recibe señales sino de su propia lógica interna.
ESTADO DIFUSIÓN
Publicaciones
Recursos INVESTIGACIÓN
Difusión abierta
Academia APLICACIÓN
Universidades
de Patentes y
Investigación Licencias
Empresas
Laboratorios Difusión supeditada
Públicos a pagos por uso
SOCIEDAD
Empresas
Laboratorios
Científicos
Tecnólogos Institutos
Expertos Públicos
Agenda endógenamente
decidida Difusión a través
del mercado de
trabajo
¿Qué es lo que puso históricamente en cuestión al modelo lineal? En térmi-

nos khuneanos, la pregunta apunta a aquellas anomalías que no pudieron
ser corregidas dentro del modelo paradigmático anterior y que llevaron a
transformarlo profundamente. Quizá la anomalía más importante resultó ser
el mal funcionamiento de la hipótesis de linealidad: en los hechos el conoci-
miento no transitaba fluidamente desde la academia hacia la producción,
quedaba encapsulado en la academia, y el sistema productivo no sólo no lo
recibía, sino que tampoco era evidente que aquello que recibía era realmen-
te lo que necesitaba. No todo el sector productivo vivía de forma similar el
mal funcionamiento del modelo: las empresas muy grandes y dinámicas ya
estaban inmersas en buena medida en otro, en que ellas retroalimentaban
a la academia con sus demandas vía el financiamiento por contratos. En la
mayoría de los casos, sin embargo, la hipótesis de que bastaba con que ca-
da actor se ocupara eficientemente de lo suyo para lograr una buena sínte-
sis operativa entre el conocimiento y su difusión y aplicación falló. Y la pri-
mera consecuencia de este fallo, al comienzo de toda la cadena, tiene que
ver con la autonomía académica en la fijación de la agenda de investigación,
que empieza a ser seriamente cuestionada.
239
¿Por qué esta falla resultó ser tan importante? ¿Por qué era tan grave
que la transmisión de conocimientos desde las esferas de su producción
hasta las de su aplicación “perdiera energía” en el camino? La razón prin-
cipal radica en que la importancia económica del conocimiento creció
enormemente en las dos últimas décadas del siglo XX y también en que
la naturaleza del conocimiento que era importante para el desarrollo eco-
nómico y la competitividad cambió. Respecto de esto último, el punto cru-
cial de transformación es la distancia temporal entre el resultado de in-
vestigación y su aplicación con miras comerciales o de aplicación directa:
medida en al menos lustros hasta no hace tanto tiempo, ahora se mide
en años como mucho y no pocas veces en meses y aún menos. “Las tec-
nologías convencionales dependen de la ciencia de ayer; las tecnologías
de punta dependen de los descubrimientos de ayer” (NOVHOZILOV, Y.,
1991, p. 470).
La cuestión más general de la importancia económica del co-

nocimiento no es nueva. Cara a la economía clásica, particu-
larmente desarrollada por Marx, encuentra en Schumpeter, a
comienzos de este siglo, un expositor sistemático de la im-
portancia crucial de la innovación como vehículo de la “des-
trucción creadora”, madre de los procesos de desarrollo eco-
nómico. Recientemente estamos siendo testigos de una
aceleración de los cambios quizá impensable en los tiempos
de los clásicos, con su compleja convergencia de tendencias,
en las que participan la velocidad del cambio técnico en un
conjunto de tecnologías llave -microelectrónica, biotecnolo-
gía, nuevos materiales, nuevas formas de energía-, su cre-
ciente entramado cognoscitivo e institucional con sus cien-
cias fundamentales “de origen” y su importancia crucial en
los procesos de innovación.
Una consecuencia directa de todo esto es que dos mundos
hasta hace no mucho totalmente separados, regidos por lógi-
cas que en algunos aspectos más que diferentes eran antagó-
nicas, empiezan a acercarse, a dialogar y también a enfren-
tarse. El nudo problemático tiene que ver con cuál de las
lógicas prevalecerá. La de la búsqueda de un conocimiento
que amplíe la comprensión que tenemos del mundo, con los
tiempos que ello requiera y con libertad para cambiar de
rumbo aunque los plazos se alarguen, no es compatible con
la lógica que se debe a la rápida explotación de los resulta-
dos a efectos de incrementar o al menos no erosionar venta-
jas competitivas. La lógica del secreto es norma en la pro-
ducción, pero es intolerable en el marco de la vida
académica. Y finalmente, más allá de las diferencias en las
lógicas de ambos mundos, aparece el problema “motor” de
todo lo que sigue: ¿quién define la agenda de investigación?;
¿sobre quién recae la responsabilidad de decidir por qué ca-
minos se buscará lo nuevo?; ¿de los infinitos senderos que
conducen a lo nuevo, con qué criterios se decidirá cuáles se-
rán efectivamente recorridos?
240
El problema es muy reciente, tanto que los grupos dentro de las ciencias so-
ciales que se abocan a su análisis ni siquiera se han puesto nombre a sí
mismos. Forman parte de la temática Ciencia, Tecnología y Sociedad; están
emparentados con ciertas vertientes de los estudios prospectivos; es natu-
ral que interactúen tanto con los que tienen por objeto de estudio a las uni-
versidades como con los que, dentro del amplio campo de estudios de la in-
novación, se interesan por comprender, a nivel micro, cuáles son las fuentes
de ideas de los procesos innovativos. Deberían tener una relación estrecha
con los estudiosos de las ciencias políticas: es probable que estemos sien-
do testigos de una transformación no menor en las responsabilidades del
Estado, puesto que éste se enfrenta a un nuevo espacio de articulación, de
negociación y de regulación configurado por las transformadas relaciones
entre academia y producción en la era de la “sociedad global del conoci-
miento”.
Se llega así a un cambio de políticas que se ha venido proce-

sando en el mundo desarrollado desde hace unos veinticinco
años, y que puede caracterizarse como el pasaje de las políti-
cas de ciencia y tecnología a las políticas de innovación. Rete-
niendo, a pesar de sus contraindicaciones, la definición de in-
novación como la primera introducción comercial de alguna
novedad -nuevo producto, nuevo proceso, nueva utilización
de materias primas- el cambio de nombre de la política dice
mucho: los actores cuya conducta intenta apoyar, regular,
coordinar y evaluar son mucho más amplios que los que se
mueven en el universo relativamente restringido de la ciencia
y la tecnología. Dicho de otro modo, la transformación de las
políticas hacia el conocimiento –que eso son también, en mu-
chos sentidos, las políticas de innovación- tiene que ver con
el pasaje de enfoques centrados en un aspecto (la oferta de
conocimientos) a otros que se ocupan de varios otros facto-
res, entre los cuales se encuentra la demanda de conocimien-
tos, lo que complejiza notoriamente el diseño de las interven-
ciones.
Todo esto, bastante conflictivo de por sí, se da para la ciencia
en el marco ya mencionado de “estado dinámico estacionario”.
Esto implica que las viejas políticas de explorar todos los cami-
nos prometedores, de crear y recrear más y más grupos de in-
vestigación, de dar señales claras en el sentido de que la carre-
ra académica -doctorado y posdoctorado- tenía, al menos para
los “buenos”, perspectivas seguras de inserción laboral, no
pueden seguir en pie. Con presupuestos para I+D que en el
mejor de los casos llegaron a un techo y una explosión de re-
sultados cuyo aprovechamiento depende de que se abran más
y más líneas de investigación, a la academia se le plantea un
muy difícil problema de decisión. La excelencia académica no
alcanza para la toma de decisiones y las acciones de lobby,
siempre importantes en política, cualquiera sea su tipo, no
pueden ser las únicas que definan el rumbo futuro de la agen-
da. Es decir, la autonomía de la academia en términos de la
241
orientación de la agenda de investigación se ve doblemente

erosionada: a la pretensión del Estado y de los actores produc-
tivos de intervenir en su definición debido a la importancia
económica de las decisiones que por esa vía se están toman-
do, se suma su dificultad para decidir endógenamente qué ca-
minos seguir en condiciones de restricciones económicas.
La supervivencia en materia de investigación, al menos en el mundo desa-

rrollado, es muy costosa. Trabajar en la punta, bajo la presión permanente
de un sistema de reconocimiento en el que el que llega primero se lleva to-
do y todos los demás no reciben nada (DAVID y DASGUPTA, 1994) es extraor-
dinariamente demandante de recursos. Debido a esto, la agenda se va mol-
deando de acuerdo con múltiples mecanismos de “recursos
extrapresupuestales”, sea que provengan de empresas o que deriven de
programas gubernamentales de apoyo a la innovación. El siguiente esquema
intenta presentar la nueva situación, remarcando la complejización de las
vinculaciones y demandas hacia los sectores académicos.
Estado
Políticas de innovación Aplicación
Financiamiento Financiamiento NEBT (Nuevas

de Investigación de Difusión empresas de
base
Universidades de Extensionismo tecnológico tecnológica)
Investigación
Incubadoras de empresas Pymes
Laboratorios Públicos
Jóvenes egresados en Pymes Empresas
Empresas que
Proyectos Universidad-Empresa Instituc. públicas
realizan I+D
Una de las grandes transformaciones asociadas con la conjunción de estas

variadas “nuevas realidades” tiene que ver con el desdibujamiento de las in-
termediaciones clásicas entre academia y sociedad. Como ya fue menciona-
do, la universidad se vuelve crecientemente una productora directa de bie-
nes y servicios para usuarios finales, y es ésta una de las manifestaciones
más claras de la pérdida del monopolio académico sobre la definición de la
agenda de investigación. Pero esto trae inmediatamente aparejada la por de-
más evidente constatación de que no todos en la universidad están en igual-
dad de condiciones de hacer de su institución una productora de bienes pa-
ra aquellos clientes que los demandan. La irrupción del “mundo exterior”
tiene como consecuencia la pérdida de un sistema de autorreconocimientos
basados esencialmente en que a iguales credenciales académicas iguales
posiciones académicas e iguales remuneraciones, cualquiera fuera el área
de conocimiento cultivada. Esta situación es inevitable: si la coparticipación
externa se debe en buena medida al rol del conocimiento en la vida econó-
mica, “los de afuera” se dirigirán a aquel conocimiento que cumpla con ese
rol. Las ciencias básicas, las humanidades, aquellas disciplinas de las cien-
242
cias sociales cuyo objetivo no esté dirigido a apoyar decisiones concretas,

se verán así en clara desventaja, compitiendo internamente por recursos
menguantes y sin tener posibilidades de echar mano de apoyos externos.
Las tensiones en el interior de las universidades crecerán y no es fácil ima-
ginar qué tipo de innovaciones serían necesarias -ni que viabilidad política
tendrían- a efectos de descomprimir la situación.
Estas transformaciones han recibido diversas denominaciones. José Joa-
quín Brunner se refería a ellas como el resultado de la caducidad del contra-
to tácito entre la Universidad y el Estado, derivado del pasaje del “estado
benevolente” al “estado evaluativo” (BRUNNER, 1990). Es ésta otra manera
de decir que la autonomía académica en la definición de su agenda de tra-
bajo cede el paso a procesos diversos de negociación y que, concomitante-
mente, lo negociado requiere nuevas instancias de “auditoría” y evaluación.
Un tema aparte es el de la evaluación académica. A la necesidad de afi-
nar sus mecanismos debido a la explosión de investigadores y temas de in-
vestigación, que diera lugar a una aplicación directa de la cientometría -típi-
camente la cuestión de las citaciones de trabajos- se suma ahora el
volumen inmenso de evaluaciones asociado con las solicitudes presentadas
a las más diversas modalidades de fondos concursables. Está emergiendo
una cuasi-profesión, la de redactor de propuestas, y de la habilidad para
ejercerla depende cada vez más la perspectiva de líneas disciplinarias ente-
ras. Con fondos crecientemente escasos frente a demandas cuyo número
es imposible satisfacer, los mecanismos de evaluación pasan a ser uno de
los núcleos más delicados de la vida académica. La “apertura forzosa” de
ésta a la injerencia externa plantea tensiones de difícil resolución, puesto
que la excelencia deja de ser suficiente como elemento de juicio.
Resumiendo: estamos siendo testigos de un conjunto de trans-

formaciones profundas en los ámbitos universitarios, uno de
cuyos motores, puesto en marcha por múltiples razones, es la
contención del gasto público que hasta ahora sustentaba sus
actividades. Esto conduce a la búsqueda activa de nuevas for-
mas de financiamiento, asociadas a objetivos más concretos
en términos de investigación y donde éstos dejan de ser defi-
nidos fundamentalmente por los propios académicos. Ade-
más, dado que el espectro de objetivos de quienes financian
proyectos y programas de investigación -provengan de los
sectores productivos o de los gobiernos- no es un calco del
espectro previo, algunos temas, problemas y enfoques tienen
mucho menos oportunidades de insertarse en las nuevas re-
glas de juego que otros. A todos los investigadores los sigue
cobijando la institución madre, la universidad, pero sus inser-
ciones pasan a ser crecientemente heterogéneas.
Las transformaciones no terminan aquí, sin embargo. La legiti-
midad de un investigador que recibe su remuneración de fon-
dos públicos era hasta hace no tanto tiempo la calidad intrín-
seca de su trabajo. La hipótesis de linealidad lo amparaba, ya
que implicaba que si éste era bueno terminaría abriéndose ca-
mino hacia alguna forma de utilidad social. El modelo retroali-
mentado plantea en cambio formas mucho más directas de va-
243
lidación social: alguien tiene que dar señales claras de que le

interesa un determinado objeto de estudio para que éste reci-
ba los fondos necesarios para su desarrollo. La legitimidad de-
ja así de ser solamente una cuestión de acuerdo interpares pa-
ra pasar a construirse crecientemente a través del logro de
financiamiento externo, lo que implica necesariamente “abrir
el juego” a actores con los cuales hay que aprender a dialogar.
Ahora bien, ¿por qué insistir tanto en la cuestión del conocimiento, de las
agendas para producirlo, de los cambios ocurridos en las prácticas de quie-
nes lo producen? ¿Acaso la cuestión de la innovación no tiene que ver con
las empresas y las políticas de innovación también? Sin duda, pero no sólo
con eso. El pensamiento “clásico” sobre políticas de innovación –si es que
así puede llamarse a una reflexión que tiene pocas décadas- no le ha dedi-
cado suficiente atención al tema de las formas de producción de conoci-
miento, lo cual ha sido explícitamente reconocido: “En el contexto de la glo-
balizada economía del aprendizaje, son elementos y vinculaciones cruciales
de los sistemas nacionales de innovación aquellos que tienen impacto en
las capacidades para aprender de individuos, organizaciones y regiones.
Hasta ahora los estudios de los sistemas nacionales de innovación le han da-
do demasiado poco énfasis al subsistema relacionado con la formación de re-
cursos humanos. Éste incluye la educación formal y los demás sistemas de
formación, la dinámica del mercado de trabajo y la organización de la crea-
ción de conocimiento y de aprendizaje en las empresas y en redes” (JOHN-
SON, B., y LUNDVALL, B. A., 2000, p. 13, cursivas nuestras).
Las políticas de innovación no pueden dejar de tener centralmente en
cuenta las profundas transformaciones que están teniendo lugar en las for-
mas de producción de conocimientos. En algún sentido, estas transforma-
ciones están exigiendo la emergencia de estudios de la innovación de “se-
gunda generación”, en que la investigación académica pase a formar parte
de lo que hay que entender para entender las dinámicas innovativas. Por
cierto mucho se ha avanzado en esta dirección, pero de manera relativamen-
te “encapsulada”. Relaciones universidad-empresa, estudios sobre los cam-
bios en las universidades, formas de transferencia de conocimientos entre
productores públicos de conocimientos y utilizadores privados de los mis-
mos: todas estas direcciones de trabajo proveen insumos imprescindibles
en la reflexión sobre la innovación, pero todavía no han sido plenamente in-
tegrados a ella. Nuevamente aparece aquí la hipótesis de que quizá ello ha-
ya sido así porque las transformaciones en la producción de conocimientos
en los países desarrollados se fueron ido produciendo de manera relativa-
mente acorde con las necesidades de la innovación, en una coevolución sa-
tisfactoria de demandas y respuestas. Quizá, además, las universidades no
sean allí tan determinantes como en América Latina, no por una menor im-
portancia intrínseca, por cierto, sino por la presencia de otros actores fuer-
tes en materia de producción de conocimientos.
En América Latina sería un grave error pensar la innovación

“como un problema de la empresa”: sin duda lo es, pero los
“problemas de la innovación” desbordan ampliamente el mar-
244
co empresarial. Es por eso que se insiste en incorporar la

cuestión del conocimiento, desde las motivaciones que inci-
den en la definición de lo que se busca conocer hasta la inte-
gración de lo que se llega a conocer a prácticas innovativas
concretas, en el concepto de “políticas de innovación”.
En las sociedades desarrolladas, la retirada parcial del Estado
del financiamiento a manos llenas de la investigación univer-
sitaria es parte de un movimiento en que éste se involucra
crecientemente en la definición y apoyo de un conjunto de
políticas públicas que, todo sumado, incrementan más que
disminuyen el monto total de fondos destinados a la produc-
ción de conocimientos. El caso europeo es paradigmático en
este sentido, pues a las políticas nacionales de innovación,
plasmadas en un amplio conjunto de mecanismos de promo-
ción de demandas a la investigación, se suman las políticas
comunitarias, tendientes a crear un fuerte “espacio europeo
de conocimiento” como una de las formas de enfrentar la ero-
sión de competitividad resultante de la tenaza Estados Uni-
dos-Japón-Sudeste Asiático.
En el contexto regional latinoamericano, en cambio, el estan-
camiento del financiamiento público para la investigación no
está acompañado por una redefinición del rol del Estado en
materia de ciencia, tecnología e innovación que procure su-
mar actores a la escena.
Los espacios académicos del primer mundo están siendo for-
zados a cambiar justamente porque su aporte se considera tan
fundamental que se procura maximizar su impacto. Las uni-
versidades pueden no entenderlo así, y suelen quejarse amar-
gamente de la miopía con que son percibidas sus actividades
por parte tanto del Estado como de la producción, pero lo
cierto es que las transformaciones en curso en la producción
de conocimiento responden a una clara intencionalidad de re-
forzarla en ámbitos nacionales y regionales. En cambio, para
América Latina en general –aunque existen por supuesto con-
notadas excepciones- podría pensarse que los cambios tienen
como justificación una visión por la cual producir conoci-
miento es empresa tan poco útil como quimérica.
Las transformaciones en la producción y difusión de conoci-
mientos, cuyas manifestaciones presentan tantas similitudes
en todo el mundo, esconden, sin embargo, historias y motiva-
ciones muy diferentes. Las perspectivas a futuro, tanto de las
universidades como de los procesos de desarrollo, serán por
tanto muy diferentes.
6.2. Algunos elementos de las políticas públicas de

innovación y sus manifestaciones en el mundo
desarrollado
Desde hace al menos un cuarto de siglo se implementan políticas de inno-
vación en países altamente industrializados, entendiendo por tales aque-
245
llas intervenciones públicas dirigidas a fomentar la aparición y la difusión

de nuevas cosas y nuevas formas de hacer cosas que redunden en benefi-
cios para la economía y, también, resulten en la solución de problemas en
la órbita social. No se está hablando entonces de los efectos secundarios
de políticas sectoriales variadas, desde las de comercio exterior, pasando
por las industriales, hasta llegar a las educativas, todas las cuales, por
cierto, tienen impacto directo sobre la innovación. Se trata de políticas pú-
blicas dirigidas específicamente a fomentar la capacidad de innovación de
sociedades concretas y, muy en especial, de fomentar dicha capacidad en
las empresas. En uno de los últimos documentos dirigidos al tema elabora-
dos por la OCDE puede leerse: “Fundamentalmente, la innovación consiste
en la gestión creativa del conocimiento de modo de responder a las deman-
das formuladas por el mercado y por otras necesidades sociales” (OCDE,
1999, p. 9). Las políticas de innovación, en este sentido, apuntan a mejo-
rar “la gestión creativa del conocimiento”, en sus muy variadas manifesta-
ciones. Su justificación, al igual que en el caso de las políticas de ciencia y
tecnología, conjuga una serie de argumentos acerca de fallas de mercado,
carácter irreductible de bien público, que conserva el conocimiento por más
avances que haya tenido su proceso de privatización y, no menos importan-
te, la observación de las experiencias concretas de intervención -fracasada
en algunos casos- que parecen indicar que sin ellas los sub-óptimos son
excesivamente altos.
Uno de los elementos centrales de todas las políticas de innovación de
los países industrializados ha sido la apertura de espacios interactivos de
aprendizaje, aun al costo de pagar por ello más dinero de lo que hubiera in-
sumido conseguir lo buscado vía la importación llave en mano. Pueden men-
cionarse en apoyo de esta afirmación varios ejemplos.
❘❚❚ “La idea de que invertir en nueva maquinaria y realizar actividades de I+D
pueden ser alternativas equivocadas. Hacer I+D, al menos en aquella parte
fuertemente vinculada con la operación de la tecnología de que se trate, es un
componente tan fundamental para la difusión tecnológica como lo es para el
desarrollo tecnológico. Una adopción exitosa requiere de investigación y de
asesoría técnica, las que demandan básicamente el mismo tipo de habilidades
que las actividades de I+D. […] La idea de que hay un fondo general de conoci-
miento técnico dentro del cual las empresas pueden buscar más o menos libre-
mente lo que necesitan, ahorrándose así tener que encarar tareas de I+D o, al
menos, procurar asesorías y sobre todo generar procesos de aprendizaje, es
falsa. Comprar nueva tecnología y realizar algún tipo de actividad de I+D son
cuestiones complementarias, no sustitutivas” (OCDE, 1988, p. 56). ❚❚❘
Haber sabido construir espacios interactivos de aprendizaje parece ser una

de las marcas distintivas del despegue sudcoreano. En el primer capítulo de
su libro sobre Corea del Sur, sugestivamente titulado Industrializándose a
través del aprendizaje, su autora, Alice Amdsen, indica:
❘❚❚ “Sea en la construcción de barcos, en la industria del acero, en la fabrica-

ción de maquinaria, en las empresas de automóviles o de electrónica, el credo
246
(en Corea del Sur) devino ‘Invertir ahora en capacidades tecnológicas en las
empresas’ -aunque la experticia externa sea más barata- para cosechar la re-
compensa de la autoconfianza después” (AMSDEN, 1989, p. 21). Esta aprecia-
ción es corroborada por esta otra: “Aunque el conocimiento puede transferirse
de diversas maneras, a la habilidad para hacer de él un uso efectivo no le ocu-
rre lo mismo. Esa habilidad sólo puede adquirirse a través de un esfuerzo tec-
nológico endógeno” (KIM L., 1993, p. 3). ❚❚❘
Lo cierto es que en poco más de veinte años su perfil exportador pasó de

textil a astilleros y electrónica de consumo, para ser actualmente uno de los
principales exportadores mundiales de semiconductores y sistemas informá-
ticos complejos, buena parte de ellos protegidos con patentes propias. No
se trata de maquila de alta tecnología, sino de diseño y producción propia
de alta tecnología. Sin embargo, Corea tenía como punto de partida a me-
diados de La década de 1970 un gasto muy bajo en Investigación y Desarro-
llo (I+D), un sistema de universidades donde no se realizaba prácticamente
investigación, una muy baja tasa de acceso de los jóvenes a la formación
terciaria, un sistema industrial con muy baja capacidad de I+D, y una fuerte
población de científicos y tecnólogos radicada fuera del país. Todo ello pudo
haberla conducido a comprar tecnología, intentar aplicarla y dejar todo lo de-
más igual. Eso fue justamente lo que no se hizo en Corea: entre 1971 y
1990 se decuplicó el financiamiento público a las universidades, el porcen-
taje de los jóvenes de entre 18 y 24 años que acceden a la educación ter-
ciaria se elevó de aproximadamente un 10% a un 50%, el gasto en I+D se
multiplicó casi por diez en relación con el PBI, el número de centros de I+D
en las empresas pasó de 1 a más de 2.000, se “recuperaron” a partir de la
extensa creación de centros públicos de investigación en diversos temas de-
cenas de investigadores coreanos de primera línea radicados en el exterior,
y, dato por demás fundamental, el peso del sector privado, básicamente in-
dustrial, en el gasto en I+D llegó a superar, al igual que en el Japón, el 80%
del total.
❘❚❚ “Cuando el gobierno coreano (el único comprador) decidió en 1981 cambiar
el sistema de conmutación de telefonía público para pasar a sistemas electró-
nicos, cuatro empresas coreanas entraron en colaboraciones extranjeras para
el armado local de equipamiento con diseño externo (dos de estas colaboracio-
nes fueron joint-ventures y dos fueron licencias). Al tiempo que los productores
nacionales incrementaban el contenido local de los equipos, llegando incluso al
76% en algunos modelos, un instituto público de I+D organizaba un consorcio
con esas cuatro firmas para desarrollar un sistema propio de telefonía rural
(basado en similares principios tecnológicos). La experiencia en producción con
sistemas extranjeros más el alto calibre de los ingenieros coreanos reclutados
en el exterior se integraron. Una vez completado, el diseño tecnológico fue
transferido a las firmas participantes del consorcio para la etapa de produc-
ción. El sistema reemplazó El modelo sueco desde 1987. El consorcio produjo
una versión mejorada y la exportó a varios países. Al mismo tiempo, el grupo
inició un proyecto para desarrollar un sistema similar de alta densidad para uso
urbano” (KIM, L., 1993, p. 22). ❚❚❘
247
Australia es un caso interesante de políticas de innovación elaboradas a

partir de diagnósticos muy negativos sobre la situación nacional a media-
dos de la década de 1980, debido fundamentalmente al agotamiento de
un modelo basado en la exportación de bienes primarios con relativamen-
te bajo valor agregado y un sistema industrial que no llegaba al 20% del
producto nacional y eso detrás de altas barreras tarifarias. Las políticas
de innovación diseñadas para enfrentar esta situación incluyeron, entre
otras medidas, la deducción impositiva de las inversiones en innovación
e I+D hasta un 150%. A diferencia de lo que se registra en América Lati-
na, donde po8cas empresas recurren a este instrumento allí donde ha si-
do implementado, en Australia tuvo rápida aceptación. Es interesante
rescatar la motivación que llevó a implementar esa medida: “[…] las ac-
titudes de la industria australiana frente a I+D y especialmente respecto
a la investigación estratégica sigue siendo una de las barreras más preo-
cupantes para el desarrollo de una economía dinámica y competitiva”
(Alocución del Ministro de Ciencia y PYMEs, 1987, citado en DOGSON,
1989, p. 162). Es decir, la política intenta cambiar una faceta de la cultu-
ra y lo dice abiertamente. Otro ejemplo interesante de las medidas desa-
rrolladas por Australia es el Sistema Nacional de Extensionismo Indus-
trial. Se trata de un sistema que provee diversos servicios de asesoría,
uno de los cuales consiste en “un paquete de aprendizaje sobre estrate-
gias corporativas dirigido a gerentes, a través del cual éstos discuten la
significación e importancia de pensar en cuestiones tecnológicas con
perspectivas de largo plazo. Una vez establecido esto, son estimulados a
desarrollar estrategias tecnológicas apropiadas para sus propias empre-
sas” (ibid., p. 163).
Ejemplos de políticas de innovación implementadas en países de la Unión

Europea
Fuente: Comisión de las Comunidades Europeas, 1986.
Instrumento de política: Extensionismo Industrial
País: Bélgica
Institución organizadora: IRSIA (Instituto para el Fomento de la Investigación
Científica en la Industria y la Agricultura)
Programa: Stand-by-Teams
Estrategia: organizar grupos especializados en tecnologías específicas para
apoyar a empresas -especialmente a PYMEs- en la solución de sus proble-
mas particulares; esto se realiza a través de proyectos de investigación de
entre dos y tres meses de duración.
Financiamiento: en el caso de PYMEs, el 80% del costo de los proyectos es
asumido por el IRSIA; para las demás empresas el subsidio es del 50%.
Casos en que se otorga el apoyo: a) cuando el entrenamiento científico-téc-
nico es demasiado largo para que la empresa pueda abordarlo; b) cuando la
empresa no tiene perspectivas de integrar a su personal a los investigado-
res que pueden realizar los proyectos.
Temas: CAD/CAM; introducción de microprocesadores; tratamiento de aguas
residuales; procesamiento de materiales plásticos.
248
País: Dinamarca
Institución organizadora: Consejo Nacional de Tecnología, Agencia Nacional
para la Tecnología
Programa: Centros de Información Tecnológica
Estrategia: Visitar PYMEs para ofrecer sus servicios tecnológicos, informar-
las sobre oportunidades de apoyo, referirlas a los principales centros de co-
nocimiento especializado y orientar sobre la solución de problemas de índo-
le más general. Los Centros de Información Tecnológica están distribuidos
regionalmente y por lo general constan de tres personas: un ingeniero, un
consultor en temas de comercialización y un consultor en temas financieros.
País: Alemania
Institución organizadora: Asociación Alemana de Ingenieros
Programa: Centro de Tecnologías de Berlín
Estrategia: Ofrecer servicios de asesoría diseñados a la medida de peque-
ñas y medianas empresas. Los tipos de servicios ofrecidos incluyen: aplica-
ciones industriales de la microelectrónica, opciones de diversificación pro-
ductiva, asesoramiento técnico básico y provisión de know-how, chequeos
preliminares de proyectos en desarrollo, asesoramiento acerca de los tipos
de fondos gubernamentales disponibles para desarrollos que incluyan el uso
de semiconductores.
Selección de las empresas: se seleccionan sobre la base de un análisis de
la importancia de la microelectrónica para sus productos y procesos y su im-
portancia estratégica en la competitividad internacional y regional.
Instrumento de política: subsidios para hacer llegar resultados de investiga-

ción a empresas
País: Alemania
Instituciones organizadoras: Ministerio de Investigación y Tecnología y
Unión de Asociaciones para la Investigación Industrial
Programa: Subsidios para gastos en contratos de investigación
Estrategia: Otorgamiento de subsidios que cubran hasta el 40% de los cos-
tos de contratos de investigación firmados con instituciones públicas o con
empresas en caso de PYMEs y hasta el 30% en caso de empresas mayores
(que no pueden sin embargo superar los 500 millones de marcos de factu-
ración anual).
Casos en que se otorga el apoyo: a) si el contrato de investigación apunta a
obtener nuevas tecnologías o a mejorar productos y procesos, es decir, a
mejorar las condiciones competitivas de la empresa; b) si el contrato de in-
vestigación amplía los conocimientos tecnológicos de la empresa; c) si la in-
vestigación no comenzó en el momento de obtener el subsidio.
Temas: cualquiera.
País: Francia
Institución organizadora: ANVAR (Agencia Nacional para la Valorización de
Resultados de Investigación, también conocida como Agencia para la Innova-
ción)
Programas: ANVAR maneja un amplio conjunto de programas que de formas
diversas buscan poner las capacidades científicas y tecnológicas existentes
en el ámbito público a disposición de las empresas.
249
Estrategia: Apoyos para la difusión de resultados de investigación entre em-

presas potencialmente interesadas, evaluación económica de invenciones,
asesoramiento sobre propiedad intelectual, búsqueda de socios empresaria-
les, etc. ANVAR tiene 22 centros en todo el territorio nacional.
País: Inglaterra
Institución organizadora: Consejo de Diseño, Departamento de Comercio e
Industria
Programa: Servicio de Asesoría
Estrategia: “Su mayor preocupación es la transferencia de conocimientos,
tecnología y habilidades de diseño desde donde se encuentren hacia donde
puedan ser utilizadas para la excelencia en la producción”. Ofrece en forma
gratuita asesoría a todo tipo de empresas; a través de un Fondo de Consul-
toría financia proyectos de asesoría exclusivamente a PYMEs.
Instrumento de política: Subsidios a la demanda de investigación por parte
de agrupaciones empresariales sectoriales
País: Bélgica
Institución organizadora: Asociaciones de Industrias, con el apoyo económi-
co de instituciones públicas
Programa: Centros de Investigación Colectiva establecidos bajo estatuto pri-
vado
Estrategia: Presentación de proyectos de investigación colectiva a institucio-
nes públicas de apoyo al avance tecnológico. Los resultados son puestos a
disposición de todos los miembros de la Asociación de Industrias respecti-
va. Principales Centros: Industria metalúrgica, del revestimiento, eléctrica,
de la soldadura.
País: Italia
Institución organizadora: Comité Ministerial para la Coordinación de la Polí-
tica Industrial.
Programa: Programa de apoyo a PYMEs a través de los società consortili.
Estrategia: A través de incentivos fiscales, préstamos a tasas reducidas y
subsidios se apoya la realización de investigación científica y tecnológica, ex-
perimentación técnica y actualización en gerencia de tecnología. También se
brinda asesoría y asistencia técnica. El Programa actúa como asesor y ga-
rante ante instituciones financieras para agilizar los apoyos tecnológicos a
cooperativas o agrupamientos de PYMEs.
Instrumento de política: Capital de riesgo y otros apoyos para empresas na-
cientes innovadoras.
País: Dinamarca
Institución organizadora: Consejo Nacional de Tecnología; Sistema de Ser-
vicios de Oferta Tecnológica
Programa: Centro Danés para la Invención
Estrategia: Evaluación comercial y técnica de propuestas, asesoría sobre
patentes, informes para solicitud de préstamos a instituciones financieras.
Actividades de technology scouting: visitas a universidades, laboratorios de
investigación y empresas públicas para identificar desarrollos y proyectos in-
novadores.
Condiciones: Si los proyectos apoyados por el Centro son exitosos -es decir
si los titulares del invento logran comercializarlo- el Centro recibe el 30% de
250
la licencia por ocho años; si no hay éxito comercial no se paga el servicio.

Instrumento de política: Compras del Estado
País: Holanda
Institución organizadora: Gobierno holandés
Programa: Esquema de estimulación de tecnologías de la información
Estrategia: Apoyos para proyectos de investigación y desarrollo vinculados a
compras gubernamentales y proyectos demostrativos en el campo a ser sub-
sidiado (hasta la tercera parte del costo). En casos de proyectos de alto
riesgo el subsidio llega al 50% del costo.
Condiciones: Las compras del Estado deben estar vinculadas con productos
o servicios nuevos para Holanda. Las empresas que se presentan a este
programa no deben haber culminado el desarrollo del nuevo producto o ser-
vicio. Éstos deben, además, tener aplicación en el sector privado.
Desde una perspectiva latinoamericana, la lectura de las políticas de innova-
ción de la OCDE puede resultar desestimulante: están demasiado adelante,
parecen haber removido demasiados obstáculos, no se ve cómo sería posi-
ble acercarse a ellas desde un punto de partida tan desventajoso. Sin em-
bargo, no todo es simple y armonioso en la situación de los países desarro-
llados. El ejemplo inglés es uno en el que vale la pena detenerse, pues se
trata de un país con estructuras industriales relativamente declinantes y fac-
tores culturales que dificultan la acción decidida en pos de la innovación. El
punto no es, por supuesto, que esos factores culturales sean similares a los
que están presentes en América Latina, sino visualizar que los elementos
culturales pueden ser estudiados desde la preocupación por la innovación,
haciendo carne en que para ésta, “nada de lo social le es ajeno”.
❘❚❚ “Los obstáculos a la innovación producidos por el ambiente económico y so-

cial o por inadecuaciones del gobierno, resultan difíciles de evaluar porque son,
hasta cierto punto, subjetivos. Dicho de otro modo: lo que importa no es tanto
cuáles son los hechos que caracterizan la situación inglesa respecto de la de
otros países sino la forma en que dichos hechos son interpretados. […] Es po-
sible que los gerentes ingleses estén en una fase de pesimismo y apatía, en la
cual se le dé mucha importancia a dudas y a factores desfavorables y así los
estímulos necesarios para producir acciones debieran ser particularmente fuer-
tes. Estas actitudes pesimistas suelen ser auto-justificativas y es fácil pensar
razones para entender porqué ocurren, como la ausencia de consensos asenta-
dos acerca de los lugares relativos de las empresas públicas y privadas, los lar-
gos años de comparativamente malos resultados de la economía, tanto bajo
gobiernos laboristas como conservadores o incluso la pérdida del imperio y el
pasaje a potencia de segundo rango. Estas cuestiones de actitudes tienden a
no concitar la atención de los académicos, dado que su existencia es cuestión
de conjeturas. Pero ello no prueba que carezcan de importancia. No es suficien-
te con anotar cuáles son los factores externos que dificultan la innovación: hay
que explicar porqué aquellos que en principio son removibles no son removidos”
(CARTER, Ch., 1981, p. 27, cursivas nuestras). ❚❚❘
Entre estos obstáculos el autor menciona el bajo estatus social de los inge-
nieros que Inglaterra todavía padece, situación que se arrastra desde el si-
251
glo XIX, en notable contraste con la situación norteamericana. En particular

menciona las limitaciones que trae, desde la perspectiva de políticas de in-
novación, el énfasis en la “cultura gerencial” en el marco de una cultura me-
nos orientada a la aplicación práctica de ciencia y tecnología que la de va-
rios otros países europeos. “Podríamos hacer más, ciertamente, por
enseñarles a nuestros gerentes sofisticadas técnicas gerenciales, pero esto
no ayudará a la innovación si esos gerentes son analfabetos tecnológicos”
(ibid., p. 29).
Por cierto, Inglaterra definió un conjunto de instrumentos de fomento a la
innovación, varios de ellos fuertemente intervencionistas, algunos de los
cuales han sido exitosos. Entre éstos se encuentra el NEB -National Enterpri-
se Board-. Esta institución ha diseñado una serie de medidas, en general di-
rigidas al objetivo de bajar los niveles de percepción de riesgo asociado a la
innovación:
❘❚❚ “Cualquier escéptico estaría en su derecho si se preguntara porqué el NEB

puede tener éxito allí donde tantos otros fallaron. Parte de la respuesta es que
el NEB es una institución cuyos objetivos son específicamente identificar, eva-
luar y aprovechar oportunidades para Inglaterra. Las actitudes de su personal y
la cultura de la institución como un todo están, así, orientadas a hacer que pa-
sen cosas que no hubieran pasado de otra manera. En otras palabras, su fun-
ción es cuestionar las verdades recibidas acerca de la industria y las institucio-
nes financieras inglesas y actuar como un catalizador del cambio” (WILLOTT, W.,
1981, p. 142). ❚❚❘
Cabe preguntarse si alguna institución con estas características existe en

América Latina y, si la respuesta fuera negativa, porqué ello es así. Por ten-
tativas y subjetivas que puedan parecer las respuestas, ésas son las pre-
guntas que hay que insistir en formular si se quiere avanzar en la compren-
sión de los problemas de la innovación en la región y en el diseño de
políticas que sean algo más que la expresión de buenos deseos.
6.3. Sobre el concepto de “ventana de oportunidad”
6.3.1. En torno de las nuevas tecnologías
La noción de ventana de oportunidad está asociada a un conjunto de tecnolo-

gías, las “nuevas tecnologías”. La idea central es que estas nuevas tecnologías
permiten, en caso de ser adecuadamente aprovechadas, un grado significati-
vo de “libertad” respecto de una serie de restricciones que van de lo propia-
mente técnico a lo económico. Escasez o dificultad para ser trabajadas que
presentan ciertas materias primas, escasez de capital para emprender inicia-
tivas productivas, escasez de fuentes energéticas tradicionales, oportunidades
novedosas para resolver problemas: las nuevas tecnologías podrían -ésa es la
idea- colaborar a resolver ciertos problemas de escasez y a materializar nue-
vas oportunidades de resolución de problemas. Las tecnologías del complejo
electrónico, también denominadas TIC’s -tecnologías de la información y la co-
252
municación-, las biotecnologías, los nuevos materiales, las nuevas formas de

producción energética, constituyen el núcleo de las nuevas tecnologías.
Justamente por la estrecha asociación del concepto de ventana de opor-
tunidad con las nuevas tecnologías conviene detenerse un poco en estas úl-
timas, en torno, en particular, de tres preguntas: ¿en qué sentido son impor-
tantes?; ¿la ventana de oportunidad se abre por el solo hecho de que las
nuevas tecnologías existen?; ¿cuál es el papel que juega respecto de ellas
la política?
Las nuevas tecnologías comparten parcialmente una “identidad” técnica,
económica y social que las distingue como tales. Presentan, sin embargo,
marcadas especificidades. A efectos de la claridad expositiva, las tres pre-
guntas planteadas serán abordadas desde “una nueva tecnología” particu-
lar, la del complejo electrónico, a la cual, además, está asociada la noción
“clásica” de ventana de oportunidad. Es este complejo, igualmente, el que
sirve de base a la conceptualización del cambio de paradigma tecnoeconó-
mico de las dos o tres últimas décadas del siglo XX. Sin embargo, con las
debidas adecuaciones, lo que respecto a él se dice tiene validez para el con-
junto de las nuevas tecnologías.
Aquí complejo electrónico (CE) está tomado en el sentido más amplio del
término. Esto quiere decir, desde el punto de vista tecnoindustrial, que es-
tán incluidas en el concepto las telecomunicaciones, la informática, la auto-
mación industrial y los instrumentos de control. Quiere decir también, miran-
do ya el CE desde una perspectiva más general, que en la consideración de
su importancia se incluyen sus impactos más relevantes, aquellos que
transforman las condiciones de la competitividad, nacional e internacional,
el mundo del trabajo y el de la educación, y, a través de múltiples vías, la vi-
da cotidiana y las formas de la cultura.
¿Por qué el CE es tan importante? Por su grado de penetración, su capa-
cidad para transformarlo todo, y, no menos importante, la capacidad de ha-
cer envejecer, súbitamente, todo aquello que no se pliega a su lógica. En
los tiempos previos a la primavera de Praga, esa suerte de manifiesto que
fue “La civilización en la encrucijada” ve en la “cibernetización” de la socie-
dad la oportunidad de construir toda la vida social sobre nuevas bases,
oportunidad que ni el capitalismo ni los regímenes imperantes en Europa
del Este permitían aprovechar. Diez años después, en la Francia giscardiana,
un libro que se hizo célebre -Informe Nora-Minc. La informatización de la so-
ciedad- planteaba cómo, vía el tratamiento de la información, absolutamente
revolucionado por la evolución del CE, todo estaba en cuestión, desde la so-
beranía nacional hasta la forma en que los actores construían sus relacio-
nes recíprocas y con el Estado. Al finalizar la década siguiente, el panorama
se planteaba así:
❘❚❚ “Sin desaparecer, el contenido ‘material’ de la actividad industrial tiene a re-

ducirse frente a su contenido ‘intelectual’; este fenómeno engendra, en las di-
ferentes ramas productivas, una declinación estructural de las industrias de ba-
se, y por consiguiente un retroceso relativo de la demanda de productos
primarios; mientras el sector terciario es el único que podría permitir la crea-
ción de empleos en número suficiente, es el sector secundario -el conjunto de
las industrias manufactureras- el que sigue siendo el motor del crecimiento; en
el seno del sector secundario, el papel estructurante corresponde de ahora en
253
más a la electrónica, espacio de una prodigiosa mutación tecnológica y base de

una galaxia de actividades en expansión continua” (LAFAY, G. y HERZOG, C.,
1989, p. 9). ❚❚❘
Por último, esa manera de visualizar el impacto del CE como algo realmente
global se refleja en la teorización sobre el pasaje del fordismo a otra forma
de organización del trabajo, la producción y la regulación pública que algu-
nos llaman posfordismo, un par de cuyas características diferenciales son:
énfasis en la flexibilidad y no en las ventajas de la escala y la producción es-
tandarizada; énfasis en la innovación y en las características de los produc-
tos como estrategia competitiva, en vez de poner todo el peso en el elemen-
to precio (KAPLINSKY, R., 1990). Los nuevos énfasis no son resultado sólo de
cambios en las concepciones organizativas; las nuevas oportunidades
abiertas por la aplicación de la electrónica forman la base material de la
transformación señalada.
La cuestión va todavía más allá: cuestiones muy profundas están cam-
biando en las prácticas sociales y en las concepciones básicas de la gente.
Joseph Weizenbaum sugiere que del mismo modo que las teorías sobre la
relatividad o el código genético introdujeron nuevas metáforas en la cultura
y en el sentido común, la computación, o, más en general, el tratamiento au-
tomático de la información, también lo están haciendo, con consecuencias
de largo alcance sobre la imagen que tiene la gente acerca de su relación
con lo artificial, con lo verdadero, con lo controlable.
Algunos de los elementos recién mencionados pueden hacerse presen-
tes en una sociedad que tiene ciertos dispositivos del CE, independiente-
mente de cómo los haya incorporado. Por ejemplo, el fetichismo informático
-entendiendo por tal la creencia de que por sí sola la computadora es capaz
de transformar el caos en orden o darle robustez a teorías endebles- se da
toda vez que haya computadoras, y es conocido que ese problema no afecta
solamente a los países que importan los equipos, sino también a aquellos
que los producen, pues ése es el efecto que en todas partes busca la publi-
cidad masiva. En cambio, la capacidad de producir de forma más flexible,
más eficiente, con mayor calidad, aprovechando las oportunidades para la
innovación abiertas por la evolución tecnológica, buscando soluciones efi-
cientes a problemas propios, no se deriva de cualquier forma de relacionar-
se con las nuevas tecnologías en general y con el CE en particular.
Esto es bien conocido. Frases como la que sigue, escrita por un francés
íntimamente vinculado con problemas de desarrollo en el África, podrían ser
suscritas por muchos de aquellos que se han ocupado del tema tecnología
y desarrollo en cualquier parte del Tercer Mundo:
❘❚❚ “El que transfiere una tecnología, transfiere por ese mismo hecho una pro-
blemática, una manera de razonar, una capacidad determinada, una potencia, y
el que recibe una tecnología importada se obliga a transformarse de acuerdo a
una necesidad que no es la suya. En vez de remitirse a la transferencia de tec-
nología para asegurar su desarrollo, a los países del Tercer Mundo les interesa
buscar la apropiación de las tecnologías, es decir, su dominio y adaptación. Y
no se puede dominar sino aquella tecnología que uno mismo ha inventado o
reinventado” (PISANI, E., 1984, p. 179). ❚❚❘
254
¿Cuáles son entonces las formas de relacionarse con el CE que

permiten, basándose en él, abrir ventanas de oportunidad y
aumentar los niveles de desarrollo? Quizá la afirmación más
enfática que pueda hacerse en relación con esto es que no
hay una sola. Ningún país del mundo puede, hoy en día,
plantearse que la única forma que tendrá en el futuro de rela-
cionarse con la electrónica será a través de su propia produc-
ción; de igual forma, aunque lamentablemente no con igual
grado de consenso, ningún país puede plantearse que dicha
forma única será la importación.
Dos razones básicas justifican la última afirmación. La prime-
ra, de orden general, tiene que ver con lo que es y lo que no
es la tecnología. Si ésta consistiera exclusivamente en máqui-
nas y equipos, importarlos podría equivaler a lograr de ellos
lo mismo que en el lugar donde fueron concebidos y fabrica-
dos; si la tecnología fuera en cambio máquinas, equipos y
contexto en que éstos actúan, es bastante más dudoso que la
importación asegure, sin más, equivalencia de logros. En rea-
lidad, es esta última forma de entender la tecnología la real-
mente válida, y cualquiera que conozca, por ejemplo, la im-
portancia que tiene que los manuales estén escritos en el
idioma del usuario -pequeño detalle de contexto- estará de
acuerdo con esto. En el caso de CE las cosas se extreman,
pues justamente la plasticidad de la tecnología hace que sean
cada vez menos frecuentes las soluciones “mejores y únicas”
que, por el hecho de serlo, tienen validez universal. Así, la fi-
losofía del “todo importación” asegura crecientemente que
uno compra algo especialmente adaptado a una realidad de-
terminada; las diferencias entre la realidad de origen y aquella
desde la que se importa puede llegar a ser una buena aproxi-
mación de la ineficacia tecnológica resultante.
La segunda razón, mucho más a ras de tierra, es la compro-
bación de que en todos los países donde se considera al CE
una de las palancas de desarrollo, de modernización y de in-
cremento de la competitividad general de la economía, no se
importa todo y se busca, dentro de las posibilidades existen-
tes, espacios de producción local y, ciertamente, de investiga-
ción. Más aún, se considera crucial contar con un enfoque sis-
témico del complejo electrónico, dentro del cual tiene papel
central la formación de recursos humanos, es decir, la capaci-
dad de seguir innovando. Si bien esto es fundamentalmente
válido en los países desarrollados, hay toda una vertiente en
la literatura, aunque por cierto no mayoritaria, que hace ex-
tensivo este enfoque a los países menos desarrollados, en la
que es frecuente encontrar afirmaciones como éstas: “es im-
prescindible lograr el desarrollo de una capacidad mínima pa-
ra monitorear y desarrollar las nuevas tecnologías en los pro-
pios países del Tercer Mundo” (JUNNE, G., 1986, p. 8), y,
también, “[...] una preocupación mayor de las políticas debe
ser la de adquirir capacidades de diseño y producción en un
grupo seleccionado de dispositivos y sistemas basados en la
255
electrónica, necesarios para aplicaciones prioritarias” (ERNST,

D., 1985, p. 350). Por otra parte, esta reflexión parece particu-
larmente pertinente: “Un país que depende de la tecnología
de otro país para su competitividad económica es obviamente
vulnerable” (BAR, F. et al., 1989, p. 18). Carecer de capacida-
des de producción propia en todo el espectro del CE implica
actualmente depender absolutamente de la tecnología de
otros países para garantizar un mínimo de competitividad eco-
nómica. La conclusión de que no es de cualquier manera que
serán conseguidos los beneficios potenciales asociados con el
CE y, por iguales razones, con el conjunto de las nuevas tec-
nologías, deriva, finalmente, en la convicción de la necesidad
de contar con capacidades propias para relacionarse creativa-
mente con ellas.
La importancia que tienen las políticas públicas para la incorporación social-

mente eficiente de las nuevas tecnologías y del CE en particular se deriva, ade-
más del sentido común, de la experiencia histórica: en todos los países donde
el desarrollo de las nuevas tecnologías ha alcanzado significación económica,
tanto en sentido directo –por ser capaz de exportar productos “de nuevas tec-
nologías”, por ejemplo- como indirecto, por mejorar las condiciones de compe-
titividad de otros sectores económicos, las políticas públicas jugaron un papel
clave. Para el caso del CE, la cita que sigue resume el punto:
❘❚❚ “En los países donde el complejo electrónico logró desarrollarse, la interven-
ción del Estado jugó un papel crucial, particularmente al estimular el nacimiento
y el crecimiento de las industrias que constituyen el corazón dinámico del com-
plejo, como por ejemplo la de equipamiento para el procesamiento electrónico
de datos o la de componentes. Esto fue hecho a través de la provisión de recur-
sos técnicos y de financiamiento para investigación y desarrollo, la protección de
las capacidades productivas locales frente a la competencia extranjera, la políti-
ca de compras del Estado y otras modalidades” (ERBER, F., 1985, p. 294). ❚❚❘
Más allá de la experiencia histórica, la convicción de que sin

políticas públicas no hay incorporación eficiente de nuevas
tecnologías se apoya en especial en dos tipos de considera-
ciones. En primer lugar, el argumento tiene que ver con lo di-
fícil que es manejar lo nuevo y lo que cambia permanente-
mente, es decir, aquello que exige mayor audacia intelectual
para ser abordado y que involucra mayores riesgos. Dichos
riesgos, o son compartidos o disminuidos de alguna forma
por la política pública -vía financiamiento, difusión de infor-
mación, compras del estado, etc.- o pueden ser fuertemente
disuasorios tanto respecto de producir soluciones tecnológi-
cas como de usarlas. El conservatismo tecnológico, conse-
cuencia natural de la aversión al riesgo y de la falta de apo-
yo para superarla, es así el resultado esperable de la
prescindencia pública.
256
En segundo lugar, la política se hace necesaria justamente

porque toda sociedad necesita plantearse una relación propia
con las nuevas tecnologías, más allá de que se nutra de ellas
de forma ampliamente mayoritaria a través de importaciones.
Esa relación no puede construirse solamente a través del jue-
go de decisiones individuales de actores particulares, porque
las decisiones de dichos actores dependerán en gran medida
de un conjunto de condiciones que los trascienden. Por ejem-
plo, ¿hay recursos formados en cantidad y con nivel suficien-
te como para encarar determinadas actividades?; ¿hay apoyos
tecnológicos a los cuales recurrir?; ¿hay un nivel de demanda
cuantitativa y cualitativamente suficiente como para promover
la innovación? Difícilmente esas y otras condiciones se cum-
plirán por azar; alguien tiene que dar “la patada inicial” que
permita que eventuales círculos virtuosos adquieran una diná-
mica propia. Ése es justamente el papel que se espera cumpla
una política pública. Que no exista no quiere decir, sin em-
bargo, que no puedan desarrollarse diversas actividades rela-
cionadas con las nuevas tecnologías y muy en particular con
algunos subsectores del CE, típicamente el software, incluidas
la de producción. Quiere decir sí que todo será más difícil e
incierto, y de ese modo la incorporación socialmente eficiente
de la tecnología estará por debajo de lo que de otra forma hu-
biera sido posible.
6.3.2. El concepto clásico de ventana de oportunidad
Los estudiosos de los procesos socioeconómicos de cambio técnico identi-

fican como períodos de crucial importancia aquellos en que se producen
transiciones entre paradigmas tecnoeconómicos. Como ya se vio en la Uni-
dad 2, esto ocurre, entre muchas otras cosas, cuando el variado conjunto de
parámetros que conforma la lógica productiva evoluciona desde un sentido
común altamente consensuado a otro. En el caso del cambio de paradigma
tecnoeconómico asociado con el complejo electrónico, la transformación de
dicha lógica productiva implica pasar de las grandes series de productos
uniformemente idénticos a los pequeños lotes de diseño específico, de los
procesos rígidos y unifuncionales, a aquellos flexibles y polivalentes, de los
mercados de grandes masas a otros, segmentados y mucho más volátiles,
de la seguridad en la continuada validez de los conocimientos adquiridos a
la toma de conciencia de la obsolescencia de los mismos como amenaza
permanente.
Uno de los aspectos más interesantes de la conceptualización sobre el
cambio técnico en términos de transformación de paradigmas tecnoeconó-
micos es su insistencia en problemas institucionales, en actitudes de acto-
res, en la existencia de consensos estratégicos en torno de proyectos nacio-
nales, etc. El cambio de paradigma es en realidad poco más que una
posibilidad abierta por un conjunto de transformaciones tecnológicas: el pa-
saje de lo potencial a lo real se despega fuertemente de lo propiamente téc-
nico para entrar en lo social, lo económico, lo político e incluso lo cultural.
Esta aproximación es particularmente útil para reflexionar sobre los proble-
257
mas que plantea el cambio técnico en sociedades subdesarrolladas, en la

medida en que la insistencia en temas de contexto alerta permanentemen-
te sobre la trampa del ceteris paribus, estimulando así la adaptación de las
principales ideas del planteo a las condiciones reales en que se lo quiere
aplicar.
A su vez, otra de las ideas fuerza de esta conceptualización es que en el
marco de las transiciones que acompañan las transformaciones tecnológi-
cas y las lógicas productivas con ellas asociadas, aparecen nuevas oportu-
nidades, no ya en el nivel individual sino bastante más agregado, en particu-
lar para sociedades en su conjunto. Las nuevas tecnologías materializan las
nuevas oportunidades a través de cambios en los perfiles productivos y de
comercialización donde el énfasis está puesto ahora en productos finales
masivos más dinámicos, productos finales con mayor valor agregado, pro-
ductos tradicionales manufacturados con maquinaria más moderna, flexible
y productiva, maquinaria y equipo especializado y sistemas de organización
de la producción y la distribución basados en nuevas formas de utilizar la in-
formación. El complejo electrónico es, o al menos ha sido hasta el momen-
to, dentro del grupo de las nuevas tecnologías, el que presenta un mayor ni-
vel de “horizontalidad”, puesto que sus productos constituyen componentes
crecientemente imprescindibles de cualquier otro tipo de actividad.
Es así como, como corolario de todas estas consideraciones,

aparece el concepto de ventana de oportunidad. El concepto
“clásico”, tal como Carlota Pérez lo plantea, es el siguiente:
❘❚❚ “En el mundo industrializado, si miramos a los nuevos productos que son
embriones de sistemas tecnológicos auténticamente nuevos, encontramos que
éstos no necesariamente se originan en las empresas más grandes, más pode-
rosas y con mayor experiencia. Muchas veces involucran empresas pequeñas
fundadas por empresarios con formación universitaria avanzada en varios cam-
pos. Mucho del conocimiento y las habilidades que harán falta para que dicho
sistema tecnológico crezca se desarrollarán más tarde, con la evolución de la
tecnología. […] Gradualmente, a medida que la fase de crecimiento del siste-
ma se despliega, la acumulación de patentes y know-how erige más y más ba-
rreras a los nuevos entrantes. Así, a medida que el sistema crece en compleji-
dad en materia de conocimiento tácito y experiencia y de sus interrelaciones,
se vuelve el campo cada vez más exclusivo para los pocos más poderosos y ex-
perimentados. […] Esto implica que dada la disponibilidad de personal con
buenas calificaciones universitarias, una ventana de oportunidad se abre para
hacer una entrada relativamente autónoma de firmas pequeñas y países retra-
sados a la producción de nuevos productos basados en nuevas tecnologías en
las fases tempranas de éstas” (PÉREZ, 1988, pp. 91-92). ❚❚❘
Por cierto, hay que remarcar el énfasis de Pérez en que la ventana de opor-
tunidad no tiene que ver con la mera existencia de nuevos productos a los
que se puede acceder sino que “el ‘alcanzar a los que llevan la delantera’
(traducción libre por catching-up) sólo puede lograrse adquiriendo la capaci-
dad para el desarrollo tecnológico endógeno” (ibid., p. 90). En el mismo sen-
tido va este otro texto: “Un proceso de aproximación real al cierre de la bre-
258
cha tecnoeconómica puede solamente llevarse a cabo a través de la adqui-

sición de capacidades para participar en la generación y mejoramiento tec-
nológicos, concepto opuesto al mero uso de las mismas” (PÉREZ, C. y SOETE,
L., 1988, p. 459).
La idea es que para aquellas sociedades que no pudieron aprovechar
mayormente para su desarrollo y dinamismo el período histórico caracteriza-
do por la lógica tecnológica asociada CON “lo grande es hermoso”, la nueva
lógica emergente, fuertemente apoyada en el CE, abre la posibilidad de ope-
rar un cambio mayor en su horizonte económico y productivo. Nuevas espe-
cializaciones, hibridación de especializaciones tradicionales con nuevas for-
mas de materializarlas, cambios relativos en la importancia de ciertos
factores que permiten emprendimientos antes impensables, son algunos de
los elementos que se esbozan detrás del concepto de ventana de oportuni-
dad.
Cabe preguntarse, asimismo, si éste es un concepto abstracto, de tipo
ex ante, o si se trata de un ordenamiento de ideas sugerido por transforma-
ciones reales. Parecería que más bien se da esto último, y esto nos lleva a
plantear la siguiente pregunta: ¿sobre qué paisajes se han abierto estas
ventanas de oportunidad?
Un ejemplo clásico de ventana de oportunidad, abierta en la etapa tem-
prana del cambio de paradigma tecnoeconómico que emerge a partir básica-
mente del complejo electrónico, es el de los cuatro tigres del sudeste asiá-
tico. Allí se dio una transformación significativa de perfil productivo tanto en
términos de productos como de procesos, así como una fuerte dinamización
de la inserción externa. Esto último resulta especialmente importante: la
idea es que lo que realmente se abre con la ventana de oportunidad es la
posibilidad de pasar de productos y mercados de dinamismo escaso y des-
cendente a otros, altamente dinámicos, reservados anteriormente a un club
altamente exclusivo. Es decir, la ventana “clásica” de oportunidad refiere a
un cambio estructural mayor tanto del perfil productivo como del perfil expor-
tador. En ambas acepciones no cabe duda de que los NIC’s asiáticos abrie-
ron esa ventana. Siguiendo con este ejemplo, probablemente el más “dra-
mático” de todos debido a la condición clara de países periféricos de sus
protagonistas antes de la transformación productiva en el marco del nuevo
paradigma, cabe preguntarse sobre qué visiones de conjunto y de futuro se
abrieron las ventanas de oportunidad. En este sentido se destacan tres as-
pectos, que vale la pena tener muy en cuenta al reflexionar sobre esta cues-
tión en América Latina:
i) Fuertes apoyos externos, o, si se prefiere, procesos de integración regio-

nales que combinan la inspiración en términos de modelos -organizati-
vos, de visión de largo plazo- y transferencia concreta de tecnología.
ii) Fuertes políticas públicas, que tanto emiten señales claras hacia los sec-
tores empresariales como construyen complejos sistemas de externalida-
des.
iii) Preocupación, fuerte y permanente, por el tema de la educación en gene-
ral y por la construcción de capacidades científico-técnicas en particular.
En estos países la ventana de oportunidad no se abrió meramente por la in-

corporación de tecnología: fue la creación tecnológica la clave, no porque
permitiera una autarquía tan imposible como indeseable, sino porque fue ga-
259
rantía, entre otras cosas, de un óptimo recurso a tecnología externa. Esa

lección, aprendida del Japón, es justamente uno de los fuertes de los NIC’s
asiáticos.
Ahora bien, ¿es posible que ventanas de oportunidad de este

tipo puedan abrirse en países como los de América Latina?
Muchas cosas apuntan a una respuesta negativa, de las cuales
se destacan dos:
i) En primer lugar, para aprovechar una oportunidad hay que
empezar por reconocerla. Por un conjunto de motivos, que
van desde la convicción de que las nuevas tecnologías es-
tán fuera del alcance de la producción local hasta la apre-
ciación de que sólo vale la pena apostar a aquello que
puede generar muchas divisas en plazos cortos, la “oportu-
nidad” no es visualizada en el conjunto de la región.
Vale la pena destacar que entender la electrónica como
apuesta más que como promesa de pronta realización es algo
que no está en absoluto vinculado con un menor nivel de de-
sarrollo. Reflexionando desde los Estados Unidos, el Informe
sobre la competitividad norteamericana del Instituto Tecnoló-
gico de Massachusetts dice:
❘❚❚ “Algunas industrias juegan un papel crucial en el crecimiento de largo plazo

de la productividad y competitividad de un país, debido a su potencialidad para
generar difusión tecnológica o porque otras industrias dependen de ellas. Es-
tos sectores económicamente estratégicos pueden tener muy poco impacto en
las estadísticas actuales sobre productividad nacional, pero hacen una contri-
bución desproporcionada al crecimiento de largo plazo de la misma” (MIT,
1988, p. 33). ❚❚❘
Una reflexión en el mismo sentido viene de Finlandia:
❘❚❚ “Los productos electrónicos son vistos como la punta de lanza que hay que
desarrollar de forma imprescindible para lograr la reestructuración y la rentabi-
lidad de la industria finlandesa en su conjunto […] Aun el rápido desarrollo de
la industria electrónica no resolverá por sí mismo los problemas estructurales y
de empleo de la economía nacional. En un pequeño país como Finlandia la
cuestión es más la renovación de la vieja estructura y procesos productivos
con la ayuda de la electrónica que su reemplazo por la electrónica. Así, la im-
portancia indirecta de la electrónica puede ser aún mayor que su importancia
directa. Por esta razón, desde el punto de vista de la economía nacional la ren-
tabilidad de este sector puede ser menor a la rentabilidad promedio. El desa-
rrollo de esta industria no estuvo basado en la operación de subsidiarias de
empresas multinacionales, en el licenciamiento o en el bajo costo de la mano
de obra local […] este desarrollo estuvo basado en primer lugar en el segui-
miento de la frontera tecnológica mundial centrado en el sistema de investiga-
ción y de formación nacionales” (LEMOLA, T. y LOVIO, R., pp. 144, 154). ❚❚❘
La visualización de las nuevas tecnologías como “promesas” a

mediano plazo, a las cuales vale apostar sin esperar retorno
260
inmediato, ha sido escasa o más bien nula en América Latina;

los contados intentos que existieron en la década de 1970, so-
bre todo en la Argentina y el Brasil, terminaron, por diversas
razones, en fracasos.
ii) En segundo lugar, el aprovechamiento de este tipo de

oportunidad exige el desarrollo de capacidades propias,
con todos los apoyos que ello supone y una gran cohe-
rencia en el diseño de políticas de largo plazo. En particu-
lar, tal como se destacara en la Unidad 2, exige desarrollar
capacidades y, a la vez, oportunidades para aplicarlas,
aunque dicha combinación está débilmente presente en
América Latina.
El conjunto de carencias que tiene la región respecto de los

requisitos necesarios para abrir las “ventanas de oportunidad”
no se agota con los dos recién mencionados. Varios más exis-
ten, anclados en lo que podría denominarse la peculiar incul-
tura técnica de un subdesarrollo ubicado en Occidente.
(¿Cuánto del extraordinario despliegue de energía técnica del
sudeste asiático no podría explicarse porque estaba planteada
la competencia con Occidente?) En todo caso, es por demás
evidente que ningún país latinoamericano adoptó los pasos
de alguno de los del Sudeste asiático, cada uno de los cuales
siguió estrategias muy diversas. Es decir, no sólo no se logró
catching-up alguno; ni siquiera se intentó. Esta situación lleva
a pensar que la “ventana clásica de oportunidad”, con sus am-
biciosos objetivos y sus difícilmente imitables ejemplos, pare-
cería estar ubicada demasiado alta para que los países de
América Latina pudieran abrirla. Sin embargo, es difícil resig-
narse a que las nuevas tecnologías, cuyo leit motiv es la flexi-
bilidad y la expansión sin límites de la creatividad, aherroje
las opciones dentro de márgenes demasiado estrechos. La
pregunta entonces merece formularse: ¿no habrá otra forma
de entender las ventanas de oportunidad, diseñadas también
por las nuevas tecnologías en permanente transformación,
que resulten más adecuadas a la situación productiva e insti-
tucional de la región?
Pero antes de abordar esta cuestión, conviene reseñar brevemente algunas

situaciones en que las ventanas de oportunidad fueron efectivamente abier-
tas, en el sentido “clásico” que se acaba de describir.
6.3.3. Un ejemplo de ventana de oportunidad abierta:

la articulación público-privado en el Japón
La transformación japonesa, tal como la describe Fajnzylber observándola

desde América Latina, es tanto un ejemplo de apertura de la ventana de
oportunidad diseñada por las tecnologías más modernas, en especial las
261
del complejo electrónico, como de articulación especialmente exitosa entre

la esfera pública y la privada. En un análisis particularmente cuidadoso del
“milagro japonés” –término acuñado en el título de su texto clásico sobre el
Japón- Johnson indica:
❘❚❚ “La importación de tecnología fue uno de los componentes centrales de la po-
lítica industrial japonesa de la posguerra, y tratar este tema implica llevar la dis-
cusión al MITI (Ministerio de Industria y Comercio Internacional) y al papel jugado
por el gobierno japonés. Antes de la liberalización del capital, entre fines de las
décadas de 1960 y comienzos de la de 1970, ninguna tecnología entraba al Ja-
pón sin autorización del MITI, ningún joint-venture fue jamás aprobada sin el escru-
tinio previo del MITI y sin que éste frecuentemente alterase sus términos, ningún
derecho de patentes fue acordado sin que el MITI presionara a los vendedores pa-
ra obtener licencias más baratas o para lograr cambios ventajosos para la indus-
tria japonesa en general, y ningún programa para la importación de tecnología ex-
tranjera fue jamás autorizado sin que antes el MITI y sus varios comités asesores
hubieran acordado que el momento para hacerlo era el adecuado y que la indus-
tria receptora estaba en condiciones de madurar” (JOHNSON, 1982, p. 19). ❚❚❘
Esta política, sumada al conjunto de estímulos asociados a la apuesta na-

cional al desarrollo productivo en un conjunto de sectores modernos “nue-
vas tecnologías intensivos”, permite hablar, en el caso japonés, de una ven-
tana de oportunidad abierta por la articulación público-privado. Que la
articulación fue exitosa lo muestra cómo el esfuerzo público fue acompaña-
do por el esfuerzo privado: el cuadro que sigue muestra ambos esfuerzos,
desplegados en un período de quince años durante los cuales ocurrieron al-
gunos de los avances tecnológicos de mayor impacto en las últimas déca-
das. El esfuerzo público se observa en las dos primeras filas; la tercera fila
indica la capacidad del sector productivo para aprovechar ese esfuerzo públi-
co y la cuarta fila muestra el esfuerzo privado.
I+D como porcentaje de los recursos económicos de los países
Japón EE.UU Europa O.

1967 1.58 3.07 1.78
I+D como % del PBI 1975 2.01 2.38 1.81
1983 2.67 2.73 2.08
1967 1.56 1.97 1.47

I+D no militar como % del PBI 1975 2.00 1.75 1.57
1983 2.66 1.97 1.80
1967 0.92 2.35 1.27

I+D productivo como % del valor agregado de la producción 1975 1.28 1.84 1.35
1983 2.16 2.20 1.67
1967 0.9 1.15 0.92

I+D financiado por la producción como % de su valor agregado 1975 1.26 1.18 1.00
1983 2.12 1.50 1.28
Fuente: FREEMAN, 1987, p. 11.
262
El análisis de Freeman sobre la incorporación del Japón al nuevo paradigma

es por demás elocuente:
❘❚❚ “Hacia mediados de la década de 1970 la producción de bienes de capital

electrónico había superado a la electrónica de consumo en la economía japo-
nesa. Durante las décadas de 1960 y 1970 se tomaron una serie de medidas
exitosas para el crecimiento de las industrias de computación y semiconducto-
res. Esto incluyó una variedad de proyectos de investigación cooperativos, que
involucraron a las empresas líderes en ambas industrias así como medidas
para estimular las ventas de los productores domésticos. El establecimiento
de una empresa de alquiler de máquinas como forma de superar la ventaja de
IBM en equipamiento rentado fue particularmente importante. La empresa ja-
ponesa de computadoras electrónicas (JECC) fue establecida en 1961 y fue de
propiedad y gestión conjunta de las siete empresas nacionales líderes del sec-
tor. Recibieron financiamiento del Banco de Desarrollo del Japón y de varios
bancos comerciales y más de la mitad de las compras japonesas de computa-
doras fueron financiadas a través de JECC. […] Los esfuerzos combinados de
varias medidas, llevados a cabo persistentemente por el MITI y otras agencias
por más de dos décadas, estaban orientados a crear una industria local de se-
miconductores, que ya empezaba a aventajar a su equivalente norteamericano
en la década de 1980 y, también, a crear una industria de computación viable
que fuera capaz de competir con IBM una vez que se liberalizara el comercio.
Ninguna empresa europea fue capaz de exhibir logros semejantes” (FREEMAN,
1987, p. 86). ❚❚❘
Sin embargo, como lo señala Freeman, la verdadera marca de la ventana de

oportunidad japonesa no fue hacer posible una industria electrónica –com-
putadoras y circuitos microelectrónicos- en sí misma, sino lograr que la elec-
trónica fertilizara El conjunto de la economía y muy en particular las redes
de telecomunicaciones. De esa forma se aceleró enormemente la capacidad
de innovación en todo el tejido productivo japonés, muy en especial en los
sectores asociados con la ingeniería mecánica y con la producción de ma-
quinaria.
Este tema es de central importancia. Un concepto que da buena cuenta
del punto es el de “innovación de fusión”: ésta ocurre en el Japón en la me-
dida en que las empresas en diferentes industrias aumentan sus gastos en
I+D en nuevos campos fuera de su rango principal de producción. Esto ocu-
rrió sistemáticamente en las industrias de instrumentos, electrónica, maqui-
naria en general y maquinaria eléctrica, y es una de las razones que explica
la preeminencia japonesa en robótica, la que da lugar a una modernización
del conjunto del sistema productivo a partir, básicamente, de proveedores
domésticos. Esto último asegura fuertes lazos usuario-productor y una ma-
yor calidad y adaptación de las innovaciones obtenidas (ibid., pp. 87, 89).
Otro elemento de la articulación público-privado en el Japón está referido
a la educación, donde el esfuerzo gubernamental fue muy grande y el efuer-
zo “privado”, expresado en buena medida por una muy grande valoración so-
cial de la educación, no le fue a la zaga. Igualmente podría mencionarse el
esfuerzo de coordinación “hacia adelante” que se deriva de los frecuentes
análisis prospectivos emprendidos por agencias especializadas.
263
Las ventanas de oportunidad, al igual que se abren, se cierran. En ese

sentido, se señala que una de las limitantes que podría encontrar el Japón
en un futuro próximo está relacionada con su relativamente menor esfuerzo
–sobre todo si se compara con los Estados Unidos- en ciencias básicas. Por
cierto, esto no quiere decir, de forma alguna, que el Japón sea un ejemplo
de cómo se puede tener desarrollo tecnológico sin ciencias básicas, pues
su “debilidad” se mide por comparación con países con una tradición secu-
lar de investigación fundamental o con la migración más importante del
mundo en la materia. En todo caso, la cuestión de las ciencias básicas ha
sido reconocida como problema en tiempos recientes:
❘❚❚ “Se pondrá más énfasis en ciencias básicas tanto por parte de las empre-
sas como de los decisores políticos. A medida que el Japón ha alcanzado las
mejores prácticas mundiales en varios campos y devenido líder en varios de
ellos, las semillas tecnológicas que podían importarse se han vuelto escasas.
Aun si empresas japonesas encuentran tecnologías que quisieran importar, es
común que los vendedores incluyan un conjunto de cláusulas restrictivas a su
oferta. Consecuentemente, las firmas japonesas están ahora bien dispuestas
hacia su propia creación tecnológica y muy especialmente en el campo de las
ciencias básicas. Además, desarrollos recientes de nuevas tecnologías han
mostrado la importancia de las ciencias básicas para el éxito comercial” (ODA-
GIRI, H. y GOTO, A., 1993, p. 110). ❚❚❘
Lo cierto es que la participación de empresas en la realización de investiga-

ción básica en el Japón pasó del 20% del total en 1977 al 34% en 1987
(ibid.).
6.4. “Ventanas de oportunidad” y desarrollo en

América Latina
6.4.1. Una visión alternativa del concepto “ventana de

oportunidad”
Como se vio, el concepto “clásico” de ventana de oportunidad

está asociado a otro concepto, el de catching-up. Es decir, el
de recrear los procesos seguidos por los nuevos países indus-
trializados, que transformaron en el curso de pocas décadas,
de forma radical, tanto su estructura productiva como su per-
fil exportador. Vale la pena insistir un poco más en las razo-
nes que no hacen parecer viable procesos de ese tipo en
América Latina, al menos en el corto y mediano plazo. En pri-
mer lugar, está la cuestión de las visiones de futuro, acompa-
ñadas por acciones fuertes que tiendan a su consecución. En
el marco de la globalización, las apuestas que se están hacien-
do en América Latina apuntan al achicamiento del Estado, a
través principalmente de los procesos generalizados de priva-
264
tización de las empresas públicas, con su correlato de des-

mantelamiento de las estructuras tecnológicas a ellas asocia-
das. Esta apuesta incluye también la profundización de la
apertura comercial de la región, que no parece dejar espacio
alguno a políticas de “industrias nacientes o infantiles”, de
modo que, de ocurrir, las transformaciones productivas basa-
das en las nuevas tecnologías deberían competir, desde el co-
mienzo, con la oferta importada en el mercado interno. La si-
tuación de partida, tal como se vio anteriormente, está
caracterizada por procesos truncos de difusión de innovacio-
nes, que reconocen entre otras razones la falta de una fuerte
demanda orientada, al menos en parte, a las capacidades lo-
cales de oferta. Incluso tanto como el pequeño volumen de
esa demanda, importa que ésta no sea lo suficientemente exi-
gente como para estimular procesos importantes de aprendi-
zaje. Esto último es reflejo, a su vez, de una situación de dé-
bil cultura técnica de la sociedad, particularmente grave en el
marco de la “sociedad del conocimiento, del aprendizaje, de
la información, de la innovación”. Por otra parte, la situación
productiva de la región ha sido caracterizada como de desin-
dustrialización. Se entiende por tal la reducción del valor
agregado local a la producción manufacturera, resultado a su
vez de las tendencias recientes de la inversión directa extran-
jera, más dirigida hoy que durante el período de sustitución
de importaciones a la compra de empresas existentes, que,
una vez “extranjerizadas”, disminuyen notoriamente su rela-
cionamiento con cadenas de proveedores locales, cuyo fun-
cionamiento es crecientemente sustituido por importaciones.
Podría caracterizarse este conjunto de tendencias, incluido
muy en especial el creciente perfil exportador de commodities
basadas en la explotación de productos naturales sin mayor
valor agregado, como una inserción neoperiférica de la región
en la economía mundial. Esta situación contrasta fuertemente
con la vivida por el Japón y por Corea del Sur, que durante el
proceso de apertura de la ventana de oportunidad implemen-
taron un doble “escudo”: la fuerte protección a la producción
local y, también, restricciones severas a la inversión directa
extranjera.
Otro aspecto de fundamental importancia tiene que ver con el
Estado y con las capacidades que pueda desplegar para coor-
dinar los esfuerzos del sector privado en conjunción con las
fuerzas de mercado. No se trata sólo del tipo de visiones del
futuro que orientan sus acciones. Si sólo de eso se tratara, po-
dría decirse que en América Latina hay conciencia, al menos
discursiva, acerca del papel del conocimiento y de la innova-
ción para el desarrollo productivo de la región. Sin embargo,
lo débil del accionar en esa dirección, medido por el agrava-
miento más que la reversión de la divisoria del aprendizaje
que aqueja a la región, hace pensar que hay barreras impor-
tantes en el nivel del propio Estado para pensar el desarrollo
desde el punto de vista del conocimiento y de la innovación.
265
Estas barreras tienen que ver, entre otros elementos, con las
escasas capacidades acumuladas en materia de intervención
sobre los procesos de innovación y, aunque en menor medida,
de ciencia y tecnología. Los discursos son una cosa, y muy
otra la capacidad de llevarlos a la práctica. Dicho de otro mo-
do: “Una cosa es argumentar que la intervención pública es
necesaria; muy otra es especificar las condiciones bajo las cua-
les una intervención efectiva del Estado será posible”. Esto es
aún más cierto si se tiene en cuenta que “[…] es muy poco
probable que un Estado tenga la burocracia que necesita cuan-
do la necesita” (RUESCHEMEYER, D. y EVANS, P., 1985, p. 47).
Por último, en buena medida como corolario de lo anterior,
no hay mayores indicios de políticas decididas dirigidas a for-
talecer las capacidades propias para aprovechar integralmente
el conocimiento disponible e innovar a partir de él. Los indi-
cadores en ese sentido, tanto de gasto de I+D como de acce-
so a la educación superior y de innovación en el nivel empre-
sarial, continúan con su tendencia débil, mientras que estos
indicadores no hacen sino robustecerse en los países centrales
y en los nuevos países industriales.
Por otra parte, las condiciones internacionales no son buenas, tanto por las
restricciones impuestas por la Organización Mundial del Comercio -con sus
bien conocidas asimetrías- como por las tendencias a la privatización del co-
nocimiento.
Son consideraciones como éstas las que alimentan el escepti-

cismo respecto de las posibilidades que tiene América Latina
de abrir ventanas “clásicas” de oportunidad basadas en las
nuevas tecnologías. Es importante calificar este escepticismo,
distinguiendo en particular entre “no poder” y “ no querer”.
No se trata de pensar “otro desarrollo” para América Latina
que implique darle la espalda a las nuevas tecnologías, reivin-
dicando para la región un perfil de especialización tradicional.
Sería altamente deseable abrir la ventana clásica de oportuni-
dad, entre otras cosas porque implicaría niveles crecientemen-
te autosostenidos de mejoras en la educación y la transforma-
ción de los perfiles productivos y exportadores en direcciones
mucho más conocimiento-intensivas. Dejando de lado los pre-
cios políticos y sociales a pagar en caso de emprender un es-
fuerzo de transformación global de ese tipo, que difícilmente
podría dejar de tener ribetes autoritarios, sus resultados po-
drían ser muy positivos. El problema es que no parecen estar
presentes los puntos de apoyo necesarios para emprendi-
mientos de ese tipo.
Ahora bien, hay otras razones para dudar de la conveniencia de plantear la

transformación productiva de la región en términos de catching-up. La más
266
importante de ellas es que la atención se centra en las exportaciones y los

logros se miden también en función de ese parámetro. En ese sentido, cabe
preguntarse si es razonable tomar la transformación del perfil exportador co-
mo punto de partida de los esfuerzos o si más bien esta transformación de-
be pensarse como punto de llegada luego de ciertas etapas previas. La dis-
tinción no es trivial, pues implica prestarle mayor o menor atención a la
situación interna de la producción en la región. La experiencia internacional
muestra que el dinamismo exportador casi siempre fue el resultado de una
intensa dinamización interna. Esto tiene mucho que ver con los procesos de
aprendizaje, como bien lo destaca Porter en sus análisis sectoriales de com-
petitividad internacional. Se empieza por atender al mercado interno, en él se
establecen intensas relaciones usuario-productor, éstas plantean círculos vir-
tuosos de aprendizaje, de mejoras en el diseño y en la calidad y es a partir
de allí que se adquiere la fuerza para competir en el mercado internacional.
En América Latina, estas posibilidades de aprendizaje se ven

severamente disminuidas, como ya fue señalado, por el carác-
ter trunco de la difusión de innovaciones. La situación de la
región en materia de actualización tecnológica sigue mante-
niendo, incluso agravados, los problemas que fueran detecta-
dos décadas atrás. La forma, ya no privilegiada sino práctica-
mente exclusiva, a través de la cual se difunden las
tecnologías en la región, es la importación de bienes de equi-
po. Éste es justamente el núcleo de la diferenciación en el
proceso de difusión tecnológica entre países con capacidades
tecnológicas mayores y menores. En efecto, como ya se indi-
cara, lo que puede importarse en materia de bienes de equi-
po es lo que se ofrece en el mercado mundial. Salvo casos
muy particulares, vinculados con macroproyectos sumamente
específicos -por ejemplo, grandes represas- lo que se ofrece
en el mercado mundial está altamente estandarizado. Como
toda estandarización es un compromiso en torno del compor-
tamiento obtenible por el precio pagado, los criterios de la es-
tandarización reflejan lo que fuera priorizado al establecer el
compromiso prestaciones-precio. Allí radica, por lo tanto, la
muchas veces mencionada inadecuación de las importaciones
de bienes de equipo a las necesidades de países con estructu-
ras productivas muy diferentes a la de aquellos que confor-
man los mercados dominantes: lo que se prioriza en un caso
no corresponde a lo que hubiera resultado necesario priorizar
en otro.
El tema de la inadecuación no se plantea sólo entre países. Al interior de un

mismo país, empresas de tamaños diferentes, en sectores productivos dife-
rentes y aun con conformación sociológica de sus cuadros directivos distin-
tas, pueden no encontrar fácilmente en el mercado aquello que necesitan en
materia tecnológica. Pero si esto ocurre en un país altamente industrializa-
do, el mercado de productos estandarizados de base tecnológica no es su
única fuente de aprovisionamiento. Existe una densa red de por lo general
267
pequeñas empresas que operan como “sastres tecnológicos” diseñando so-

luciones a medida, a través de las cuales se “capilariza” la difusión tecnoló-
gica hasta los puntos más alejados del núcleo que revoluciona las prácticas
productivas. Si esa red no existe, en cambio, la capilarización no se produ-
ce, y la difusión tecnológica se resiente de dos formas distintas: o se impor-
ta lo que no es adecuado y la tecnología se difunde mal, o no se importa, y
la tecnología no se difunde. En cualquiera de los dos casos el proceso de di-
fusión tecnológica queda trunco.
La idea de “ventana de oportunidad” alternativa abierta por las nuevas
tecnologías, en especial las de la información, tiene que ver con la posibili-
dad de revertir el proceso trunco de difusión tecnológica a través de la cons-
trucción de circuitos de capilarización.
La denominación de “alternativa” se debe a que no procura lograr los ob-
jetivos de las ventanas de oportunidad en su versión original, a saber, remo-
delar el perfil exportador de un país orientándolo a la exportación de bienes
con alto valor agregado y que se transan en mercados altamente dinámicos.
Su objetivo es diferente, y se dirige mucho más a transformar el acceso tec-
nológico en el interior del mercado interno. Ello puede dar lugar a especiali-
zaciones productivas con capacidad de exportación: ése sería un subproduc-
to altamente deseable del proceso, del estilo del que se produjo en
Finlandia con la maquinaria para el tratamiento de la madera o en Dinamar-
ca con los bienes de equipo para la industria láctea. Pero repetiría la direc-
ción de estas experiencias en el sentido de empezar solucionando necesida-
des de sectores productivos internos que no encuentran respuestas debido
a la inevitable rigidez del estandarizado mercado tecnológico mundial.
Es interesante observar que en este terreno, el de políticas para la de-
manda y para el mercado interno, hay dificultades en todas partes, aunque
los países desarrollados tengan un buen camino recorrido en esa dirección.
Lo que sigue es una cita tomada de un estudio sobre estrategias nacionales
en tecnologías de la información, en su capítulo referido a cuatro economías
pequeñas, Bélgica, Canadá, Holanda y Suiza:
❘❚❚ “Muchas ramas de la electrónica se han desarrollado hasta el estadio de

ser industrias a escala mundial, es decir, industrias donde las empresas de-
ben tener un tamaño suficiente como para tratar al mercado mundial como una
unidad, más que ocuparse de un mercado geográficamente limitado, en particu-
lar el nacional. Ninguno de los pequeños países que hemos estudiado aquí tie-
ne expectativas de ocupar una posición de significación mundial del lado de la
oferta de las tecnologías de información (TI). La única excepción parcial es Ho-
landa, donde la importancia internacional de Philips hace plausible ser ambicio-
so en algunos sectores de las TI. Más en general, sin embargo, la posición de
la política holandesa es que la participación a escala mundial debe ocurrir en el
nivel europeo, y no en el nivel de acciones nacionales. A pesar de este bajo ni-
vel de expectativas acerca de los roles nacionales del lado de la oferta, hay una
tentación casi irresistible de los hacedores de políticas por intervenir precisa-
mente a ese nivel. Algunos de los entrevistados holandeses argumentaban que
una de las razones para ese sesgo hacia la oferta se debía a que es intelec-
tualmente más fácil considerar la acción desde el lado de la oferta que desde
el de la demanda. Al final de cuentas, si la política está vinculada con la elec-
trónica, lo natural es intervenir en la propia industria electrónica, más que bus-
268
car una ruta indirecta que involucre el lado demanda de la ecuación” (ARNOLD, E.
y GUY, K., 1986, p. 179, cursivas nuestras). ❚❚❘
Esta versión “alternativa” de la ventana de oportunidad comparte con la

“clásica” un punto central: la convicción de que es el conjunto de las nuevas
tecnologías lo que permite abrirlas. Lo nuevo en este sentido es que la fle-
xibilidad que le autorizan al diseño de soluciones tecnológicas -la materia
prima para la construcción de esas soluciones, por ejemplo los chips, es a
la vez versátil, barata y obtenible sin mayores restricciones en el mercado
mundial- permite concentrar la atención en el problema y no en cómo adap-
tarlo a la solución prefabricada a la cual se pudiera tener acceso.
Un pequeño industrial textil puede hoy en día permitirse pensar en el di-
seño de un sistema de información para su empresa, o de un sistema de
control de calidad para sus tejidos que tome en cuenta alguna especificidad
que sus colegas no tienen: no es prohibitivamente caro hacerlo. Teóricamen-
te, al menos, los grados de libertad tecnológica han tenido un enorme au-
mento.
Una ventaja a destacar de la “ventana alternativa” es su modestia com-
parativa en términos de requisitos institucionales. En efecto, la ventana
“clásica” de oportunidad exige que todo un país se transforme profunda-
mente para sumarse a los requerimientos del nuevo paradigma tecno-econó-
mico: los cambios de mentalidad deben darse en la clase política, en los
empresarios, en los trabajadores, en el sistema educativo, etc. Tiene que
haber un verdadero proyecto nacional que asuma el ingreso en el nuevo pa-
radigma, y en gran medida dicho proyecto y los cambios que implica exigen
una voluntad expresada a nivel macro, en la cabeza de la nación.
En la “ventana de oportunidad alternativa”, en cambio, los requisitos ins-
titucionales se ubican a nivel meso, y eventualmente micro, lo que les da
una muy necesaria autonomía relativa de los niveles macro, ocupados fun-
damentalmente en problemas de coyuntura y carentes de una comprensión
adecuada de los problemas estructurales de la competitividad y el cambio
técnico. Se trata básicamente de medidas ubicadas en el nivel de las políti-
cas industriales - nivel meso- y también de iniciativas tomadas por los acto-
res directos, sean productores o usuarios -nivel micro-.
La concreción efectiva de esta oportunidad no es simple, sin embargo.
Christopher Freeman afirmaba en un texto reciente: “Los países del Tercer
Mundo están experimentando dificultades para desarrollar las nuevas tecno-
logías de la información que apoyen su poder competitivo. Sin embargo, co-
mo lo ha señalado Pérez, las nuevas tecnologías les ofrecen algunas venta-
jas muy fuertes, siempre que modifiquen políticas de comercio, industriales y
tecnológicas” (FREEMAN, 1987, p. 113).
En el caso del comercio quizá alcance con la modificación, pero en el ca-
so industrial y tecnológico, no faltarán ejemplos en América Latina en que
antes que modificar habría que diseñar políticas para esos aspectos. En
igual sentido podría observarse que, aun si tuviera a disposición quien le di-
señara una solución económica a un problema de origen tecnológico que es-
tá disminuyendo su competitividad, un empresario debe tener en primer lu-
gar la decisión de invertir para poder aprovechar esa oportunidad. No son
muchos los países de la región donde la inversión muestre signos de evolu-
ción saludable: los circuitos financieros lucen más seguros y lucrativos.
269
Por último, pero aun así muy importante, aparece el problema de la ofer-
ta tecnológica. La oportunidad existe realmente si existe industria local de
alta tecnología en áreas con buena capacidad de resolución de problemas,
básicamente en informática, electrónica profesional y biotecnologías. La fun-
ción de “sastre tecnológico”, como su nombre lo dice, sólo puede cumplirse
en un contexto de intensas relaciones usuario-productor; éstas a su vez só-
lo tiene sentido económico y cultural establecerlas en el medio local.
Sin duda en los grandes países de la región, pero también en los peque-
ños, existen sectores industriales dedicados a las nuevas tecnologías. Por
lo general no cuentan con mayor apoyo, y en casi ningún caso son visualiza-
das con la lógica de “solucionadoras de problemas”. En la medida en que el
único criterio válido de apoyo es si generan o no riqueza, y, además, a corto
plazo, estas industrias “portadoras de futuro” no reciben atención, sobrevi-
ven en pequeños nichos del mercado interno, en ocasiones exportan, pero
en todo caso no cumplen con el papel de vasos capilares por los cuales
pueda circular hacia el conjunto de la sociedad la difusión tecnológica.
Hay otro tipo de razones, de corte social, que agregan impor-

tancia a las ventanas “alternativas” de oportunidad diseñadas
por las nuevas tecnologías. Los procesos de desarrollo no só-
lo exigen una dinamización de los sectores productivos y una
mayor agresividad en su inserción internacional. Esto podría
eventualmente, y sólo a muy corto plazo, asegurar crecimien-
to económico. Pero el desarrollo es algo muy distinto. De la
misma forma que hay una fuerte inadecuación tecnológica re-
ferida a las unidades productivas, y por similares razones, la
hay referida a las necesidades básicas de la población. “Inno-
var hacia adentro” significa también poner la potencia de las
nuevas tecnologías al servicio de los problemas de la gente,
en áreas tan diversas como salud, transporte, vivienda, educa-
ción, recreación. Aquí aparece nuevamente, con particular
fuerza, la especificidad de los países latinoamericanos. Mu-
chos de esos problemas se derivan de un orden social injusto
-América Latina es el continente más desigual del mundo-. No
está en la tecnología revertir sus efectos, como tampoco está
en los circuitos de las políticas sociales paliativas su supera-
ción definitiva ni, menos, en el “efecto derrame” del creci-
miento económico. Pero es igualmente cierto que entre siste-
mas de innovación en que este tipo de problema se
constituye en demanda de soluciones específicamente diseña-
das y otros, en que simplemente no son siquiera considera-
dos, hay diferencias notorias. Dicho de otro modo, una de las
cosas que abren las ventanas alternativas de oportunidad es la
posibilidad concreta de integrar la equidad a un programa de
trabajo basado en la innovación.
Resumiendo: las nuevas tecnologías permiten abordar, de manera eficiente,

la resolución de problemas con cabeza propia. Ésa es la esencia de la “in-
novación desde el Sur” asociada con los procesos de desarrollo. Esta inno-
270
vación desde el Sur puede transformarse en una innovación “hacia el mun-

do” e importa mucho que sea capaz de hacerlo, pues de ello depende su
sustentabilidad a largo plazo. Pero entre muchas cosas necesarias es im-
prescindible que se constituya como tal mirando no sólo hacia fuera sino
también hacia adentro.
6.4.2. Espacios interactivos de aprendizaje, circuitos innovativos

y las políticas de innovación “desde abajo”
Una pregunta fundamental queda planteada entonces: ¿qué tipo de políticas

deberían diseñarse para viabilizar la innovación desde el Sur, otra forma de
hablar de ventanas de oportunidad? Estamos hablando aquí no de “políticas
ficción”, que tengan como presupuesto grandes consensos nacionales y
fuerte capacidad de liderazgo comprometida con un conjunto de transforma-
ciones de largo plazo en la estructura del Estado y el funcionamiento del
mercado y de la sociedad civil. Se trata de visualizar políticas en el marco de
restricciones existentes o, quizá más modestamente, visualizar ciertos ins-
trumentos de política.
Para ello es importante señalar con claridad dónde radica el nudo de los
problemas. Es obviamente riesgoso hacerlo, pero debe, al menos como ejer-
cicio, intentarse. De acuerdo con el análisis hecho en la Unidad 3, uno de
los nudos más importantes es la pobreza relativa de espacios interactivos
de aprendizaje en el contexto general latinoamericano. Es decir, de espacios
donde se encara la solución de ciertos problemas a partir de la identifica-
ción del conocimiento necesario para su abordaje, donde se organiza la
creación de nuevo conocimiento, tácito y explícito, y donde se lo aplica con-
cretamente al problema objeto de análisis. Muchos de los instrumentos de
políticas de innovación diseñados en países desarrollados apuntan, de he-
cho, a fortalecer espacios interactivos de aprendizaje: las incubadoras de
empresas, los programas de extensionismo industrial, los centros universi-
dad-empresa, todos ellos apuntan en esa dirección. Una de las razones por
las que son tan exitosos es que se implantan en medios que ya eran relati-
vamente ricos en espacios interactivos de aprendizaje, potenciándolos. No
es evidente que implementarlos en espacios pobres pueda tener resultados
similares: de hecho, la pobre evaluación de tantos mecanismos de fomento
al relacionamiento universidad-empresa en América Latina reconoce en bue-
na medida que los instrumentos no tenían dónde aplicarse. Podría conside-
rarse entonces un diseño alternativo de instrumentos que en vez de ir “de
arriba-abajo”, diseño que presupone la existencia de situaciones a las que
el instrumento podrá aplicarse, vayan “de abajo-arriba”, buscando lo que
existe y apoyándolo sistemáticamente, tanto a consolidarse como a expan-
dirse.
Esto exige operativizar la noción de espacio interactivo de aprendizaje co-
mo unidad analítica de trabajo, de modo de facilitar su reconocimiento. Es-
tos espacios, cuando se concretan, dan lugar a circuitos innovativos, que
pueden definirse como situaciones en que actores que necesitan conoci-
mientos especializados para resolver un problema se encuentran con otros,
capaces de proveerlos, y del encuentro surge una innovación.
Los circuitos innovativos se ubican en el nivel microsocial, que es por ex-
celencia aquel donde la innovación ocurre y donde se adoptan las decisio-
nes más directas que a ella eventualmente conducen. Es también un lugar
271
donde la innovación como fenómeno interactivo puede observarse de cerca.

En este sentido, es razonable visualizar el nivel micro no sólo como objetivo
último de las políticas combinadas de innovación y competitividad –“las que
innovan y compiten son las empresas”-, sino como su punto de partida. La
idea es simple: en el marco general de tejidos innovativos relativamente
abiertos e incompletos, de escasa cultura de cooperación interempresarial,
de igualmente escasa acumulación de conocimientos en materia de políti-
cas científicas, tecnológicas y de innovación, el diseño de políticas “de arri-
ba hacia abajo”, como ya fue sugerido, va a encontrar limitaciones. En efec-
to, éste tenderá a inspirarse demasiado de cerca en experiencias de otras
realidades sin la debida atención a las diferencias de contexto. Para evitar
la mala copia, defecto tan común en nuestra elaboración de políticas, basar-
se en las fortalezas existentes, apoyarlas y aprender cómo hacerlas crecer y
expandirse a nuevos campos es una recomendación sensata. Para nutrir es-
tas políticas “de abajo hacia arriba” hay que conocer sus posibles puntos
de apoyo: entre éstos se destacan los circuitos innovativos, encuentros con-
cretos que dan lugar a innovaciones.
Éstos pueden originarse, de forma “clásica”, es decir, en quien identifica
una problemática y luego busca quién la solucione –típicamente una empresa
que se dirige a un centro público de investigación, a un equipo universitario, a
una consultora de ingeniería, a un “sastre tecnológico”-; la dirección del en-
cuentro puede también ser la contraria, originándose en quien ha desarrollado
una propuesta de solución para un problema y busca convencer a quienes lo
tienen de su utilidad. Los que buscan soluciones y los que tienen capacidad
para proveerlas incluyen a los actores más variados: en ese sentido se mues-
tra en toda su validez el concepto de fenómeno distribuido con el que von Hip-
pel caracteriza la innovación. El esquema que sigue sintetiza el concepto:
Esquema del concepto de circuito innovativo o de “encuentros para la inno-

vación”
Problemática
Circuito innovativo
Capacidad de resolver problemas
Innovaciones
Origen:
* Grupo académico
Actores: * Empresa intensiva
* Grupo académico en conocimiento
* Empresa intensiva * Empresa productiva
en conocimiento individual
* Institución de I+D * Conjunto de empresas
asociada a sectores en búsqueda colectiva
específios de soluciones
* Laboratorios públicos * Problemática difusa
de I+D en el mercado
* Centros de I+D * Problemática planteada
dentro de estructuras y/o asumida desde la
públicas específicas órbita pública
Ejemplo de un circuito innovativo: marcapasos electrónicos en el Uruguay

Uruguay comenzó a fabricar marcapasos muy tempranamente. La “leyenda de
oro” de la única empresa del país que los fabrica, propiedad de un médico car-
272
diólogo, es que el primer marcapasos subcutáneo del mundo se implantó en

Estocolmo y el segundo en Montevideo, pero que el primer paciente no sobrevi-
vió y sí lo hizo el segundo. La historia de este “circuito innovativo” comienza
cuando la empresa resuelve independizarse del microprocesador estadouniden-
se con el cual venía trabajando hasta el momento y pasar a un diseño propio
que le permitiera ganar en eficiencia. El tema clave es el tamaño del micropro-
cesador: cuanto más pequeño, menos energía consume y menos calor disipa,
por lo cual los demás dispositivos que lo rodean pueden ser también más pe-
queños y todo el marcapasos se miniaturiza. Desde el punto de vista médico y,
también, competitivo, el tamaño del marcapaso es un elemento determinante.
Naturalmente, se trata de conseguir marcapasos más pequeños pero que no
pierdan ninguna de las funciones de control ni los altos índices de seguridad
asociados a un dispositivo que es soporte de vida. El microprocesador a utilizar
era, entonces, una apuesta innovativa crucial para la empresa. Ésta tenía dos
caminos por delante: contratar el diseño a una empresa sueca, de larga tradi-
ción en el campo de la electrónica médica, o hacerlo con el equipo de microe-
lectrónica de la Universidad de la República. La empresa optó por esta última
solución y no por razones de costo, puesto que éstos eran similares. En pala-
bras de la empresa, la opción era entre seguridad y rigidez (empresa sueca) y
riesgo y flexibilidad (equipo universitario). Planteada así la disyuntiva, la empre-
sa entendió que en un campo tan extraordinariamente cambiante como el de la
microelectrónica, lo fundamental era dejar abierta una puerta para poder modi-
ficar el diseño por el camino, y ello sólo era posible si la relación tecnológica se
establecía en el nivel local. Así comenzó una relación que se continuó por años,
que fue exitosa y que le permitió a la empresa avanzar una generación entera
en la concepción de sus marcapasos ganando mercados externos.
Ahora bien, el concepto de circuito innovativo no se agota en la anécdota
de un relacionamiento, por exitoso que éste sea. Se trata justamente de es-
timar si dicho relacionamiento tiene la potencialidad de expandirse, dando
lugar a nuevas iniciativas y a un proceso acumulativo de aprendizaje. El “ca-
so marcapasos” forma parte de un circuito innovativo más amplio, el de la
ingeniería biomédica, donde se conjugan otras iniciativas, de creación de co-
nocimientos, de innovación tecnológica y de innovación institucional. Suma-
riamente estas otras iniciativas incluyen:
i) Larga tradición de investigación biomédica en el país, con atención a in-

novaciones tecnológicas. El ejemplo más conocido internacionalmente es
el de la perinatología (estudio de la fisiología de los momentos previos al
parto), donde se desarrollaron aparatos electrónicos de seguimiento y
control de las contracciones uterinas a lo largo de décadas de investiga-
ción en el Hospital Universitario de Clínicas.
ii) Tradición de efectuar el trabajo final de graduación en ingeniería electró-
nica y automación en la Facultad de Ingeniería de la Universidad de la Re-
pública con la elaboración de diseños y la fabricación de prototipos de
dispositivos de uso médico. Se diseñaron y produjeron múltiples equipa-
mientos de uso en terapia intensiva a través de esta modalidad, que lue-
go fueron probados con éxito en hospitales públicos, donde funcionan de
forma regular.
iii) Consolidación de un espacio de investigación y formación especializada
en ingeniería biomédica a través de la constitución del Núcleo de Ingenie-
ría Biomédica, institución creada en conjunto por las facultades de Inge-
273
niería y Medicina, lo que constituye una innovación institucional original

en el contexto universitario uruguayo.
Por muchas razones, el Uruguay podría plantearse avanzar hacia un perfil de

especialización productiva en ingeniería biomédica. Una de estas razones,
ubicada en el nivel de los imaginarios colectivos, es el éxito de la empresa
de marcapasos y el éxito del relacionamiento innovativo que tuvo con equi-
pos universitarios: nada ayuda más a perseverar en un camino difícil que te-
ner un ejemplo claro de que los objetivos que se buscan son alcanzables.
En el diseño de políticas de innovación en América Latina se

hace necesario combinar muchos principios:
i) un principio de realidad, que no presuponga que se cuen-

ta con instituciones y con actores capaces de reconocer la
utilidad de lo que se propone logrando así la operatividad
de la política;
ii) un principio de adecuación, que busque caracterizar fina-
mente los problemas reales de instituciones y actores res-
pecto de la innovación, con toda su diversidad, con vista
al diseño de instrumento de políticas;
iii) un principio de perseverancia, que reconozca que los
cambios necesarios para que una política de innovación
se haga carne en el tejido productivo y en la sociedad son
de lenta maduración;
iv) un principio de flexibilidad y revisión crítica permanente,
que prevea la posible inadecuación de las políticas diseña-
das y, también, la transformación de sus “blancos”, de mo-
do de evitar que el diseño de políticas sobreviva a su mal
funcionamiento o a su fracaso;
v) un principio de aprendizaje, que lleve a estudiar seriamen-
te todo lo que en materia de políticas de innovación se
hace en el mundo y en América Latina, buscando inspira-
ción para el diseño de las propias acciones;
vi) un principio central de orientación, dirigido a apoyar, con-
solidar y expandir los espacios interactivos de aprendizaje
y los circuitos innovativos allí donde estén, de modo de
asegurar el fortalecimiento de actores concretos de inno-
vación, de soluciones innovadoras reales y, no menos im-
portante, de obtener éxitos que colaboren a transformar
una cultura relativamente derrotista en relación con las
propias capacidades para la innovación;
vii) un principio de originalidad, que asuma que “la innova-
ción desde el Sur” necesita ser pensada, en parte, desde
su irreductible especificidad, lo que probablemente lleve a
diseños que sean nuevos “bajo el sol”.
Muchos otros aspectos necesitan consideración: ubicación institucional de las

agencias de política, consolidación de espacios de investigación sobre la inno-
274
vación, fluida interacción de éstos con dichas agencias, diálogo igualmente

fluido con diversas instancias de toma de decisiones que afectan, aun sin
quererlo o saberlo, lo que ocurre en el ámbito de la innovación, creación de
“espacios de escucha” de la innovación a efectos de que las iniciativas desde
abajo puedan ser identificadas y tenidas en cuenta. Los abordajes desde la
política de los problemas actuales de la innovación en América Latina necesi-
tan, así, de dosis importantes de creatividad asociadas con el estudio siste-
mático, tanto en el nivel teórico como en el empírico, de un fenómeno social
particularmente complejo. Reconocer la innovación como tal, expandiendo los
campos de su análisis más allá de los límites disciplinarios que mayoritaria-
mente se ocupan de ella e incluyendo todas las dimensiones que importan
aunque no resulte fácil formalizarlas, constituye un desafío intelectual no me-
nor. No menos que eso necesita el fomento de la innovación en cada país de
América Latina, apoyado en las fortalezas que por cierto existen.
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276

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Problemas

Diseño de Tapa: Lorenzo Shakespear

La Universidad Nacional de Quilmes se reserva la facultad de dispo-

Impreso en Universidad Nacional de Quilmes

Leer con atención

1. La innovación como problema social complejo .................................19

2. Algunas aproximaciones clave a la cuestión de la innovación...........69

3. La reflexión sobre la innovación vista desde América Latina.............97

5. Innovación y Sistemas Nacionales de Innovación en América Latina......169

6. Políticas de innovación y “ventanas de oportunidad”

La innovación ha sido reconocida como una actividad clave en el desempe-

Se procura que el curso se integre al conjunto de la Maestría, proporcionan-

• Estudiar la innovación como fenómeno social multifacético, introduciendo

1. La innovación como problema social complejo

• Aproximarse a la complejidad de los procesos de innovación entendidos

2. La reflexión sobre la innovación vista desde América Latina

• Discutir la necesidad de una “mirada” latinoamericana sobre la proble-

• Discutir indicadores de innovación a través de las recientes encuestas de

4. La innovación como objeto de políticas

• Discutir el concepto “políticas de innovación”

5. Innovación y “ventanas de oportunidad” en América Latina

• Presentar y discutir el concepto de “ventana de oportunidad” como forma

6. Políticas de innovación y “ventanas de oportunidad” en

• Discutir los conceptos “políticas de innovación” y “ventanas de oportunidad”.

Bibliografía general sugerida

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—(1992), Educación y conocimiento: eje de la transformación porductiva con

JAMISON, Andrew (1982), National components of scientific knowledge. A con-

PETRELLA, Ricardo (1989), “La mondialisation de l’économie”, FUTURIBLES, Nº

1.1. Introducción: la especificidad del tiempo actual

Hasta 1950 Hasta 2000 (a partir de 1950)

Teléfono (aprox. 1880) Píldora anticonceptiva (1954)

❘❚❚ “[...] un sorprendente conocimiento teórico [...] En su conjunto, no eran los

A partir del matrimonio entre ciencia y tecnología, es decir, de

aJoseph Schumpeter, el intelec-

❘❚❚ “La revolución creada por la ‘economía informacional’ siguiendo la denomi-

A fines de la pasada década, el propio Castells focaliza la atención sobre los

enteras donde la pujanza nacional no se refleja, donde la desocupación es

que los costos de transición se estén afrontando y no es menor el peligro

1.2. Discusión de conceptos básicos para el estudio de

1.2.1. Cuestiones de definición

El libro de David Landes sobre la Revolución Industrial que mencionamos an-

❘❚❚ “Las exigencias de claridad en la formulación de los problemas plantean una

“Innovación” no es un término ajeno al lenguaje común. Su utilización está

Siguiendo algunos de los pasos indicados en el manual ya referido, cuan-

Innovación en el nivel mundial Ambigüedad asociada con la pregunta:

Podríamos ponernos de acuerdo en que todas estas acepciones del término

Se denomina innovaciones “de nivel mundial”, también llama-

ta distinción radica en el reconocimiento de que innovadores

Hay innovaciones cuyo ámbito de transacción es el mercado: es frecuente

El concepto de innovación, además de ambiguo, como recién

La estrategia recomendada en el ya mencionado Manual de ciencia política

Como veremos más adelante, los indicadores nos resultarán imprescindi-

1.2.2. Caracterizaciones del concepto

¿Dónde están y cuáles son las definiciones operativas de innovación? La

“[…] la innovación en el sistema económico -y por cierto la creación de todo ti-

como “nuevas combinaciones”: en la nueva combinación de elementos ya

La cuestión de la creatividad es central al concepto de innova-

❘❚❚ “[…] el tecnólogo, mirado como un ser intelectual cognitivo, opera en un

Un segundo elemento asociado con la creatividad tecnológica

unidades de control de las computadoras. La “ideación” como

❘❚❚ “Hay muchos ejemplos de cómo, al comienzo, la vieja forma de un medio de

Llegados hasta aquí, conviene detenerse en un aspecto no