MCY Riesgos Fiscales APP

Documento del Grupo Hemisférico sobre Finanzas y Comercio. No circular.
Riesgos fiscales de las asociaciones públicas privadas (APP) en América

Latina
Germán AlarcoTosoni 1
Resumen
El documento incorpora un análisis de los diferentes riesgos fiscales vinculados a las APP
de la región. La lista de ventajas y desventajas generales de esta modalidad de inversión es
numerosa. El balance puede ser positivo o negativo dependiendo de cómo se formulen y
ejecuten los proyectos en cada economía. Fueron particularmente útiles cuando los
problemas fiscales y de endeudamiento eran importantes. Ahora lo siguen siendo, pero a la
luz de la distancia se descubre que pueden tener impactos fiscales negativos asociados a
que los montos de inversión y costos puede ser mayores respecto de la opción de cuando
estos se realizan directamente como inversión pública, se aumenta aceleradamente las
deudas en firme y contingentes, se reduce la disponibilidad de recursos para otros gastos y
disminuye la función redistributiva del Estado, entre otros riesgos. La información de cada
proyecto y la consolidada es extremadamente limitada en todos los países de América
Latina. No existen sistemas de evaluación ex post para extraer enseñanzas. El documento
concluye con quince recomendaciones específicas para contribuir a mejorar la gestión
pública de las APP.
Introducción
Las APP son una modalidad de ejecución de la inversión y de financiamiento que está
creciendo aceleradamente en América Latina y en el resto del mundo. Surgió aquí como
una respuesta práctica a los problemas en las finanzas públicas y la incapacidad de los
gobiernos de hacer frente a las brechas de infraestructura que se hicieron cada vez más
evidentes luego de la crisis de la deuda de los años ochenta. Estas iniciativas se comenzaron
a implantar en la década de los noventa en el marco de un nuevo consenso ideológico que
le daba mayor importancia al sector privado que al público. Ya se acumulan dos décadas en
que se concretan muchos de estos proyectos, pero a la par no existe información estadística
homogénea y continua, muy poco del registro de historias particulares, ni bitácoras públicas
que anoten problemas, fracasos, medidas correctivas y porque no decir de las enseñanzas
que conviene transmitir en los propios países que las implantaron y de terceros que se
inician en el tema.
1
Profesor Investigador de la Escuela de Postgrado de la Universidad del Pacífico.
g.alarcotosoni@up.edu.peSe agradece la colaboración de César Castillo García y Jorge Salas Vigo como
asistentes de investigación y los comentarios de Patricia del Hierro Carrillo.
1
Es obvio que las APP tienen diversas ventajas y aportan en positivo a mejorar la
infraestructura, la oferta de los diferentes sectores productivos, mejorar la prestación de
servicios y contribuyen a modular los niveles de demanda agregada. No obstante lo
anterior,se tiene una lista amplia de problemas donde destacan los peligros distributivos y
fiscales. La realización de balances que permitan evaluar ex post si la modalidad
seleccionada para ejecutar una inversión fue o no la adecuada es difícil. Esto se debe a la
carencia de información sistematizada y transparente mencionada en el párrafo anterior. La
inversión realizada tiene poco que ver con la establecida inicialmente, los contratos se
modifican en numerosas ocasiones, los criterios de cuantificación y de análisis de
sensibilidad de los pasivos contingentes no son transparentes. La institucionalidad
regulatoria de los contratos es débil. No se conoce de alguna unidad especializada en los
diferentes gobiernos latinoamericanos que se encargue de evaluar ex post los proyectos de
APP.
La magnitud del problema para realizar evaluaciones ex post implica no sólo una
invocación para que los diversos gobiernos nacionales hagan transparentes todos los libros
blancos de estas operaciones y el análisis consolidado de las mismas. Es imprescindible que
con el apoyo de las organizaciones internacionales que promovieron intensamente las APP:
Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de
Fomento (CAF) y Fondo Monetario Internacional (FMI) se establezca tanto una
nomenclatura común, criterios homogéneos de evaluación ex ante y ex post y de
contabilización homogénea para la medición de pasivos en firme y contingentes, entre
otros. El ritmo al que crecen las APP obliga a un esfuerzo intenso en esta materia para
evitar que vayan a dominar los efectos negativos sobre los positivos. Los esfuerzos de
muchos países para alcanzar un sendero de crecimiento económico pueden tirarse por la
borda si las APP no se manejan adecuadamente.
El objetivo central de este documento es el de evaluar los principalesriesgos fiscales de las

APP si estas no se gestionan de manera adecuada. De manera complementaria se establece
tanto una síntesis de los elementos ventajosos y desventajosos de las APP como del rol que
juegan en la actual fase del capitalismo global. En lo formal, el documento se divide en
cincosecciones, la introducción, las conclusiones y las recomendacionesespecíficas. En la
primera parte se presenta brevemente las diferentes modalidades de APP. En la segunda se
discute cómo la estrategia en base a las APP es una de las tantas respuestas que a lo largo
del tiempo se han desarrollado para hacer frente a la crisis del capitalismo global. En la
tercera parte se muestra un análisis general de las ventajas y desventajas de las APP. En la
cuarta sección se presentan los principales elementos problemáticos de los principales
proyectos APP que se han realizado en el Perú hasta 2013 (Alarco, 2014a). Por último, en
la quinta sección se acompaña una evaluación de cada uno de los diferentes riesgos fiscales
de las APP.
1. Modalidades y sectores para las APP
2
En el cuadro 1 se presenta en dos columnas tanto las principales modalidades de APP como
los sectores en que estas se desarrollan. En la primera columna se describe la naturaleza de
los contratos y el tipo de financiamiento, mientras que en la segunda columna se señalan los
sectores tradicionales y no tradicionales donde se desarrollan estos proyectos. Los
proyectos de APP pueden ser por la construcción, operación y transferencia de un activo al
Estado (BOT), pueden corresponder también a su diseño, construcción, operación y
transferencia (DBOT), o incluir su financiamiento bajo la modalidad DBFT. Otras
modalidades son los contratos de diseño y construcción mediante un pago fijo (DB), los
relativos al diseño, construcción, operación y mantenimiento (DBOM) o que también
incluyan su financiamiento (DBFO).
Existen también las modalidades de más corto plazo asociados a la operación y

mantenimiento de una infraestructura o servicios específicos (OM), los simples contratos de
arrendamiento a largo plazo de un activo del Estado, los contratos de concesión
generalmente a largo plazo y el establecimiento de empresas o proyectos de propiedad
conjunta entre el sector público y el privado (Jointventures). En general, este tipo de
contratos otorgan la facilidad de que el operador privado establezca tarifas, peajes o cuotas
por el uso o prestación de un servicio determinado de forma tal que sea autofinanciado. En
otros casos, el régimen puede ser mixto ya que el operador puede realizar cobros
directamente y recibir recursos públicos. Puede existir una tercera modalidad donde el
operador sólo reciba recursos públicos.
La lista de sectores en los que pueden desarrollarse los proyectos de APP es numerosa. En
cuanto a los sectores tradicionales resalta la infraestructura de transporte donde se incluyen
los proyectos de carreteras, ferroviarios, aeropuertos y puertos. A esta lista se han agregado
la construcción y mantenimiento de puentes, la provisión y transmisión de electricidad,
programas de electrificación rural, gasoductos, telecomunicaciones, redes de fibra óptica y
redes rurales. Hay proyectos de APP para la provisión de agua y saneamiento, para el
manejo de residuos sólidos, para la prestación de servicios de transporte urbano y
suburbano. También se tienen otros relativos a la construcción de escuelas, hospitales,
vivienda, irrigaciones, terminales logísticas y provisión de vivienda.
En el caso de las actividades más novedosas destacan las de mejoramiento urbano, la

construcción y operación de cárceles-prisiones e instituciones correctivas, la creación de
parques industriales, zonas económicas especiales y zonas francas. También puede haber
APP para la construcción, operación y mantenimiento de mercados, de redes de silos con
capacidad de frío, servicios de iluminación pública, de parques recreativos e instalaciones
deportivas, establecimientos de educación preescolar (nidos), instalaciones de sistemas de
seguridad urbana, la construcción y mantenimiento de edificios públicos.
3
Cuadro 1. Principales modalidades y sectores para las asociaciones públicas privadas
Modalidades Sectores
Por naturaleza de contratos y aporte del sector público Tradicionales
- Transporte (carreteras, puertos, aeropuertos,
- Contratos de construcción, operación y transferencia ferrocarriles, puentes), electricidad, electrificación rural,
(Build, Operate and Transfer, BOT) gasoductos, telecomunicaciones, redes de fibra óptica,
redes rurales
- Agua y saneamiento: plantas de tratamiento de agua,
- Contratos "llave en mano" (Design, Build, Finance and primarias y secundarias, prestación del servicio de agua,
Transfer, DBFT) afluentes
- Terminales logísticas
- Contratos de creación de nueva infraestructura (Design, - Vivienda
Build, Operate and Transfer, DBOT) - Escuelas
- Hospitales
- Contratos de diseño y construcción con pago fijo (Design- - Irrigaciones
Build, BD) - Transporte urbano: buses y metropolitanos, trenes
suburbanos ligeros
- Contratos para operación y mantenimiento (Design, - Residuos sólidos: colecta y eliminación
Build, Operate and Maintain, DBOM) - Vías urbanas/accesos
- Contratos para operación y mantenimiento con No tradicionales
financiamiento privado (Design, Build, Finance and - Mejoramiento urbano
Operate, DBFO) - Cárceles/prisiones, instituciones correctivas
- Contratos de operación y gestión (Operation and
- Zonas económicas especiales/zonas francas
Maintainance, OM)
- Contrato de leasing a largo plazo - Redes de silos con capacidad de frío
- Contratos de concesión - Mercados
- Iluminación pública
- Empresas de propiedad conjunta (jointventures)
- Parques recreativos e instalaciones deportivas
Por tipo de financiamiento - Registro y catastro de tierras
- Establecimientos de educación preescolar
- Autosostenibles (no demandan recursos del gobierno)
- Estacionamientos
- Edificios públicos: administración municipal, salas de
concierto, centros culturales, parques
- Cofinanciadas (demandan recursos públicos)
- Instalación de sistemas seguridad, monitoreo y gestión
de cámaras de seguridad en ciudades
Fuentes: Devlin y Moguillansky (2009); Guasch (2011); Dirección General de Políticas de Inversión (2011);
Rozas,Bonifaz, Guerra-García (2011), D. L. 1012.
2. ¿Regulación de la inversión, complemento o sustitución del sector público?
La principal paradoja con relación a las APP es que ingresaron a la agenda latinoamericana
como parte del modelo económico neoliberal aunque ahora también se pueden vincular a la
tradiciónkeynesiana. Las APP fueron parte de las políticas de ajuste y del Consenso de
4
Washington(CW),y resultado de una necesidad práctica para desarrollar infraestructura a

pesar de los desequilibrios en las finanzas públicas que agobiaron a la región en la década
de los años ochenta.En la segunda y octava recomendación del CW se aludía a la necesidad
de equilibrar las finanzas públicas y a privatizar empresas públicas respectivamente. Ahora
sin negar este origen, se podría señalar que las APP pueden contribuir también a la
regulación de los volúmenes de inversión.
Keynes (1965[1936]) formuló tres recomendaciones para salir de la crisis de los años
treinta: procurar bajas tasas de interés, socialización de la inversión e impuestos a los
ingresos y a las herencias. Esta última recomendación es útil para redistribuir ingresos,
aumentar la propensión a consumir, elevar el multiplicador del gasto, la demanda y el
producto. En adición a éstas se implantaron en la práctica otros mecanismos como el
sistema de seguro del desempleo, los precios de refugio mínimos para los principales
productos agrícolas, el salario mínimo y otros cambios institucionales para prevenir crisis o
mitigar sus efectos (Alarco y Del Hierro, 2006).
La socialización de la inversión no significaba que el Estado asuma la propiedad de los

medios de producción, ya quepara Keynes era suficiente si éste es capaz de determinar el
volumen agregado de recursos dedicados a aumentar el capital y la tasa de retribución
básica asociada a su posesión. Asimismo, él señaló que no se excluye cualquier forma,
transacción o medio por los cuales la autoridadcoopere con la iniciativa privada(p. 333).
Las APP parecieran, a la luz de una lectura contemporánea del texto de Keynes, ser un
mecanismo para plasmar esta cooperación y parte del engranaje para definir los
requerimientos de inversión que conduzcan a regular la demanda y el nivel de actividad
económica.
La segunda paradoja es que las APP tienen el papel señalado en el párrafo anterior pero al
mismo tiempo garantizan determinados niveles de rentabilidad. En la fase pre operativa o
de ejecución del proyecto crean capacidad productiva y demanda. En la fase operativa se
producen bienes y servicios, se generan ingresos propios y gastos y al mismo tiempo el
Estado honra sus compromisos asociados a devolver el principal e intereses que resultan del
financiamiento que generalmente le proporciona el sector privado. En el caso de los
proyectos cofinanciados, el Estado también realiza otros pagos complementarios al
operador asociados al mantenimiento y operación del servicio vinculado o no a
determinados volúmenes de tráfico, niveles de producción y ventas u otras variables.
Las APP a la par que garantizan rentabilidades mínimas a los inversionistas pueden ser una
respuesta frente a las crisis económicas. En los últimos cien años el capitalismo mundial ha
tenido dos grandes crisis en los años treinta del siglo XX y a mediados del segundo
quinquenio de la primera década del siglo XXI.En una perspectiva más larga no son las
únicas grandescrisis, ya que se identifican al menos otros dos episodios poco antes de
mediados del siglo XIX y en la última década del mismo siglo. Para Freeman y Pérez
5
(1988) estos se producen por los problemas de transición entre un paradigma

tecnoeconómico a otro 2. En la teoría marxista también se habla de una crisis estructural en
el capitalismo. Se plantea que el progreso técnico conduce al subconsumo 3 (o menor
crecimiento de la demanda efectiva por la mayor desigualdad y menor contratación de
mano de obra) y a la caída de la tasa de ganancias. En la teoría keynesiana se alude a la
incertidumbrey a los problemas en la demanda efectiva con su contrapartida en los excesos
de ahorro como factores causales de la crisis (Guillén, 2013). Lospostkeynesianos retoman
los problemas distributivos como el origen de los problemas de demanda efectiva.
Entre los años cincuenta y sesenta del siglo pasado contribuyeron al crecimiento económico
de los EE.UU. la competencia espacial con la URSS, la guerra de Vietnam y la
tecnoestructuraque fueron útiles a esa etapa expansiva del capitalismo (Baran y Sweezy,
1968; Galbraith, 1969). En los años noventa el factor dinámico central fue a juicio de
Greenspan(2008) la mejora de las tecnologías de la información y comunicaciones. Sin
embargo, a este fenómeno se sumó la apertura de las economías ex socialistas que
significaron mayores mercados para los países desarrollados especialmente los EE.UU.;la
entrada en vigor de diversos tratados comerciales, la intensificación de los procesos de
apertura comercial de muchos de los países latinoamericanos y la privatización de empresas
a propósito del CW. En la primera década del nuevo milenio incidió el alto dinamismo de
la economía china (y otras asiáticas), la política monetaria expansiva de la FED
norteamericana y la expansión del crédito al consumo que alimentó la formación de
burbujas en el precio de las acciones y de las viviendas (antes que estallaran), que a través
del denominado efecto riqueza promovieron la expansión del consumo, demanda y
producto.
En la misma dirección que estos elementos hay otros que han contribuido más
silenciosamente al dinamismo de las economías desarrolladas tales como el crecimiento de
los fondos de pensiones privados que no sólo validaron una vertiente de capitalismo más
popular, sino que al agregar demanda a los mercados de capitales y valores, contribuyeron a
la mejoría de las expectativas en dichos mercados y luego sobre la economía en general. La
contribución de estos fondos de pensiones a las economías latinoamericanas se da entre la
última década del siglo XX y la primera del XXI.La difusión de la perspectiva de la
responsabilidad social empresarial y ahora del valor compartido de Portery Kramer(2011)
son fórmulas que pueden contribuir a darle mejor sostenibilidad al capitalismo.
Sin embargo, como se señala en la siguiente sección de este artículo, se identifican

elementos positivos pero también otros negativos con relación a las APP.Al respecto, si
bien estas son útiles para modular los niveles de demanda y nivel de actividad económica,
2
Cada paradigma involucra una combinación de innovaciones de productos y procesos interrelacionados con
implicaciones en casi todos los mercados y que impulsan cambios socio-institucionales y políticos
importantes.
3
Su recíproca es la sobreproducción generalizada de mercancías.
6
todos estos proyectos tienen un costo que debería ser comparado con el de ejecutarlos como
inversiones públicas. También implican un incremento de los niveles de endeudamiento
público, esta vez con los operadores privados, a diferencia de lo que ocurría antes en que el
endeudamiento era directamente con la banca de desarrollo regional y global, financiera
privada internacional y de gobierno a gobierno 4.Otros problemas se asocian a que podrían
contribuir a la incubación de una crisis fiscal y promoverla reconcentración del ingreso a
favor de las ganancias y en contra de los salarios.
La reciente crisis financiera internacional no generó impactos tan negativos como la de los
años treinta (Summers, 2013). Su impacto ha sido menos grave pero se prolonga en el
tiempo. La implantación de políticas monetaria y fiscal anticíclicas ha sido útil para mitigar
la magnitud de los desequilibrios. Sin embargo, estas políticas y las otras respuestas que se
han aplicado a través del tiempo, incluyendo la estrategia de las APP no son suficientes
para evitar o hacer frente a las crisis. Hay que retomar la necesidad de mejorar la estructura
de distribución del ingreso señalada por Marx y también avizorada por Keynes. Asimismo,
para hacer frente a la crisis hay que añadir al instrumental de la política fiscal y monetaria
anticíclicas la preocupación por lograr un cambio tecnológico incluyente que genere
empleo. Otro problema reciente es hacer frente a la extrema financiarización de la
economía.
De ninguna forma las APP seránuna salida para hacer frente a la crisis estructural del
capitalismo. No obstante, pueden ser alguno de los tantos elementos para esa respuesta.La
cuestión es que estas se gestionen de una forma en que se maximicen sus beneficios y
minimicen sus impactos negativos. El desarrollo adecuado de las APP requiere de un
Estado con mayores capacidades, pero en muchos países estas se están desarrollando para
tener un Estado más pequeño. El crecimiento de las APP se ha desbordado en los últimos
años. Sin embargo, los trabajos de evaluación sobre esta materia son prácticamente
inexistentes.
3. Balance general de ventajas y desventajas
En el cuadro 2 se presentan dos listados de las principales ventajas y desventajas de las

APP. Estas se refieren a las características generales del sistema y no se encuentran
asociadas a la experiencia de un país en particular. Tampoco se realiza un balance final
entre los elementos positivos y negativos, ya que habría de dimensionar y valorar cada uno
de estos con base a la información particular de un país y periodo en particular.
La principal ventaja del sistema es que permite crear o mejorar la infraestructura existente y
proporcionar servicios públicos. Esto es importante en circunstancias en que las brechas de
4
El cambio de acreedor hacia el responsable de la operación de la APP no solo interconecta la prestación del
servicio, con la inversión y su financiamiento; sino que complejiza la negociación para cada uno de estos
temas de manera independiente.
7
infraestructura y en la prestación de los servicios son significativas. La segunda ventaja se

asocia a que no se requiere contar con los recursos financieros iniciales para llevar a cabo
estos proyectos. A través de las APP el Estado puede convocar a particulares para que éstos
sean los que financien temporalmente estas inversiones con el compromiso posterior de
compensarlos tanto por ese financiamiento, los costos operativos y de mantenimiento
incluyendo una rentabilidad determinada por construir y prestar los servicios señalados. Es
un esquema ideal para ser desarrollado en momentos en que las finanzas públicas se
encuentran con problemas, ya que difiere el cronograma de pagos hacia adelante. No hay
por lo general pagos inmediatos. Con estesistema se pueden ejecutar proyectos que
responden a las necesidades de la población y que bajo las condiciones tradicionalesde las
finanzas públicas no podrían ejecutarse. De esta forma, se invierte y proporciona un
servicio o este se mejoracontribuyendo a aumentar el bienestar de la población, y al mismo
tiempo, se promueve un mayor nivel de actividad económica y empleo por los efectos
directos e indirectos de esta inversión y la mejor prestación de los servicios.
Las modalidades de APP aluden a si se trata de una inversión y prestación de servicios

autofinanciable o si se requiere de recursos financieros complementarios del Estado. A esta
última modalidad en diversos países se le denomina como proyectos cofinanciados. En el
caso de la primera modalidad estase asemeja más a una privatización ya que el
concesionario o tenedor del contrato de concesión no sólo asumiría los costos, gastos y
ganancias por proporcionarlos, sino que se comprometería al pago de una contraprestación
al Estado. En esta opción es probable que la operación privada genere marginalmente un
mayor nivel de actividad económica y valor agregado valuado a valor presente neto que la
gestión pública previa, ya que este servicio también era rentable para el Estado. Por el
contrario, en el caso de los proyectos cofinanciados es probable que las diferencias entre los
valores presentes netos del valor agregado entre la gestión privada y la pública sean
mayores a favor de la primera 5.
Cuadro 2. Ventajas y desventajas generales de las asociaciones públicas-privadas
Ventajas Desventajas
1. Altos costos de transacción y de administración
1. Crean o mejoran la infraestructura existente y del sistema
proporcionan servicios públicos 2. Renegociación continua de contratos que genera
alto riesgo moral
3. Elevados incentivos a sobreinversión y sobre
2. Financiamiento de proyectos es generalmente a costos en la construcción y operación de proyectos
largo plazo 4. Al garantizar ganancias puede reducir incentivos
para mejora continua
5
Esta metodología para evaluar la conveniencia o no de una privatización fue desarrollada por Jones, Tandon
y Vogelsang (MIT, 1991).
8
5. Ganancias en productividad pueden ser apropiadas

3. Mejora la coordinación y relaciones entre el por el contratista privado
sector público y privado
6. Reducción de los márgenes de acción del gobierno
7. Reconcentra ingresos y riquezas a favor de
4. Ejecución de inversiones de acuerdo a ritmo del contratistas y perceptores de ganancia
sector privado 8. Eleva la participación de las ganancias en el
producto
5. Los proyectos incluyen generalmente su 9. Reduce función distributiva del Estado
programa de mantenimiento 10. Elevación de niveles de endeudamiento público
11.Incentivo a subestimar pasivos contingentes
6. Útiles para regular niveles de demanda 12. Se puede generar un marco legal e institucional
en contra de la inversión pública
7. Promueve mayor integración entre necesidades de
infraestructura, inversión, mercado de capital y de 13. Efectos negativos sobre generaciones futuras
valores
8. Se introducen nuevas tecnologías para la 14. Menor disponibilidad de recursos de inversión
ejecución y operación de proyectos para otros sectores productivos y proyectos
En la sección anterior se ha señalado que las APP permiten mejorar lascoordinaciones y

relaciones entre el sector público y privado. La realización de proyectos conjuntos
permitiría que está relación sea más fluida, evitando conflictos y un cambio brusco en las
expectativas del sector privado en la medida en que estas se encontrarían más alineadas y
con mayor confianza mutua. Sin embargo, si esta relación más cercana se vuelve
conflictiva también podría implicar un punto de ruptura con mayores consecuencias
respecto de lo que ocurriría si esta relación fuera más lejana.
La ejecución de proyectos de APP tiene un ciclo y dinámica asociada a los proyectos

ejecutados por el sector privado. No se consideran los protocolos y metodologías
establecidos para los proyectos de inversión pública tradicional generalmente más
burocratizados. Es probable que estos sean más simplificados con menos instancias de
control y que puedan completarse en un menor tiempo respecto de si la ejecución se realiza
como obra pública. Sin embargo, esto no es garantía alguna para que la inversión mediante
APP sea menos costosa que una obra pública. Al respecto, el costo de financiamiento para
el gobierno ha sido tradicionalmente más caro que el privado. Pero en los últimos años,
debido a la mejor administración de las finanzas públicas en la mayor parte de las
economías latinoamericanas estos costos se han reducido por debajo de los relativos al
sector privado.
Otra ventaja de las APP es que incluyen el componente de mantenimiento durante la vida
útil del activo involucrado o el horizonte del contrato o concesión. Esto es una importante
ventaja respecto de la obra pública, ya que por problemas de falta de institucionalidad o
9
presupuestales esta partida se relega o subestima afectando la calidad de los servicios que
se proporcionan. Las autoridades tienden a preferir invertir en nuevas obras que gastar en
mantenimiento, ya que los réditos políticos que se obtienen de las primeras son superiores a
los que se generan con los gastos de mantenimiento o de remodelación. Este es un
problema que se produce en mayor medida en las economías subdesarrolladas aunque
también ocurre en las economías desarrolladas.
En la sección anterior de este documento se ha señalado que a través de las APP se puede
regular los tipos y volúmenes de inversión de acuerdo a las necesidades existentes y en las
diferentes fases del ciclo económico. Se coordinan mejor las decisiones de ahorro y de
inversión de los agentes del sector privado minimizando las divergencias existentes y
reduciendo las posibilidades de crisis. Las APP también pueden contribuir a reducir las
variaciones en la eficacia marginal del capital (rentabilidad esperada) que son causa de las
crisis en el modelo keynesiano. Sin embargo, tampoco hay garantía absoluta de que se
eviten las crisis ya que los proyectos pueden estar sobredimensionados generando la
activación de compromisos de pagos amparados en las reducciones de volúmenes de
operación o tráficos que estaban considerados contractualmente como pasivos contingentes.
La crisis que tradicionalmente era generada por el sector privado se traslada al sector
público y puede convertirse en un problema para las finanzas públicas.
Inicialmente el tamaño limitado de las APP implicó que se utilizara mucho de capital
propio y poco de terceros. Sin embargo, en la medida que la dimensión de los proyectos ha
crecido en el tiempo, ello ha implicado la necesidad de profundizar la ingeniería financiera
asociada a estos. Ahora es común que estos proyectos incorporen la titulización de ingresos
futuros 6, constitución de fideicomisos, créditos del sistema financiero de mediano y largo
plazo, emisiones de deuda en los mercados de capitales locales e internacionales y hasta de
colocación de acciones en los mercados de valores. El desarrollo de las APP ha contribuido
a profundizar los mercados de capital y de valores locales.
Entre las ventajas se debe anotar que se generan incentivos para ejecutar las inversiones
más rápido e introducir nuevas tecnologías. La infraestructura nueva o mejorada es parte de
un conjunto donde lo relevante es la prestación del servicio. Hay que contar con esta en el
tiempo más breve posible para poder cobrar tarifas o precios, respecto de la ausencia de
incentivos cuando se ejecuta una obra pública y donde el único motivoexistente es evitar las
penalizaciones por cualquier tardanza. La ejecución y operación de los proyectos de APP
que logran tener como contratistas a empresas nacionales e internacionales expertas en las
materias que correspondan tendrían los mejores estándares administrativos y tecnológicos
existentes (Cartes Mena, 2012). Lo anterior, debido a que es probable que el Estado no se
encuentre actualizado en el conocimiento de estas mejores prácticas.Por otra parte, la
6
Es el proceso por el que una entidad transfiere activos a un Fideicomiso, el cual emitirá valores a ser
colocados en el mercado o como garantía de créditos. Esta operación es una alternativa de financiamiento que
permite el intercambio de activos poco líquidos por efectivo a través del mercado de capitales.
10
posibilidad de obtener mejores resultados en términos de la calidad de los servicios es

mayor cuando se proporcionan desde una APP respecto de los proporcionados directamente
desde el sector público. Lo anterior, si se estipula contractualmente y se lleva a cabo una
adecuada supervisión de las operaciones del concesionario o contratista.
En forma simplificada se listan al menos catorce desventajas de las APP. En primer lugar,
la concreción de una APP ha significado en las práctica mayores costos de transacción y de
administración del sistema respecto de la forma tradicional de ejecución de la obra pública
(Cartes Mena, 2012). La reducida experiencia al momento de invitar o desarrollar los
concursos para los proyectos, en la formulación de los contratos, la falta de
institucionalidad para controlar la ejecución y operación de los proyectos, entre otros, ha
generado que se modifiquen de manera continua los contratos establecidos. Las que se
suponían reglas estables cambian de manera continua como resultado de factores técnicos
no considerados, eventualidades u otros como resultado de las presiones de los
concesionarios con la consiguiente inversión de personal y de recursos del Estado para
hacer posibles dichas modificaciones. Con este fenómeno se introduce alto riesgo moral ya
que la continua modificación de los contratos relaja la validez de los mismos incentivando a
su modificación continua. Los contratistas privados internalizan la inexistencia de un marco
normativo permanente, incumplen compromisos a la par que solicitan ajustes en los
contratos vigentes.
No se comentapormenorizadamente el efecto negativo que significa el cambio continuo de

un contrato en la medida en que este proceder deslegitima el concurso que le dio origen.
Con esta práctica los concesionarios no realizan apuestas serias al momento de postular por
los proyectos en espera a negociar luego con las autoridades respectivas. Estos procesos de
negociación no son generalmente transparentes, pudiendo dar lugar a prácticas corruptas o
a procesos de captura del regulador con efectos negativos sobre el bienestar social. En el
cuadro 3 se muestra que el número de contratos de APP del sector infraestructura de
transporte del gobierno del Perú es 27 al 31 de diciembre del 2013 y el número de
modificaciones contractuales o adendas es de 74. El subsector de aeropuertos es el que
tiene el mayor número de cambios seguido por el subsector ferrocarriles y carreteras 7.
Si bien en lo positivo la mayor parte de los contratos de APP implica que los pagos del
gobierno se realizan en un horizonte de mediano y largo plazo, en lo negativo introducen
incentivos a sobreinversión y sobrecostos en la construcción y operación de los proyectos.
Lamentablemente, muchos piensan que simplemente son obras ejecutadas por el sector
privado, pero se olvidan que hay que pagarlas. Al respecto, esta problemática requeriríaun
seguimiento pormenorizado en la ejecución de los proyectos y la existencia de mecanismos
obligatorios de evaluación ex post, los cuales no existen. Sólo como ejemplo, en el caso de
7
En Colombia todas las solicitudes de adendas deben ser evaluadas no sólo por el sector administrativo
correspondiente, sino por el Ministerio de Hacienda para evaluar los efectos sobre pasivos en firme y
contingentes.
11
la carretera interoceánica del Sur del Perú (IRSSA Sur) el monto inicial de la inversión
prevista fue de US$ 893 millones, pero terminó siendo de US$ 2,095 millones (Alarco,
2014a). Las justificaciones para los cambios en los presupuestos iniciales son muchas, la
falta de transparencia en las negociaciones y en la información de estos proyectos coadyuva
a que la inversión efectiva y los costos se eleven sin límite alguno.
Cuadro 3. Numero de Concesiones y Adendas en Infraestructura de Transporte en

Perú al 31 de diciembre de 2013
Sector Concesiones (C) Adendas (A) Ratio A/C
Aeropuertos 3 15 5.0
Carreteras 15 43 2.9
Ferrocarriles 3 4 1.3
Puertos 6 12 2.0
TOTAL 27 74 2.7
Fuente: elaboración propia con base a OSITRAN
La firma de contratos o concesiones para un horizonte prolongado de tiempo genera en

principio un entorno económico más estable para el sector privado. Lo anterior, en razón de
que se establecen reglas claras que otorgan mayor predictibilidad para la toma de
decisiones. Asimismo, como se señaló en la segunda sección de este documento
constituyen un mecanismo para coordinar mejor las decisiones del sector público con el
privado. Sin embargo, pueden generar distorsiones cuando al amparo de dichos contratos o
concesiones se establecen beneficios e incentivos particulares que no son homogéneos a los
que se aplican al resto de empresas y sectores productivos 8. También, si no existe la
institucionalidad y marco regulatorio adecuado o no se previó contractualmente, las
ganancias en productividad que se obtengan a lo largo de la vida útil del proyecto serían
apropiadas exclusivamente por su operador en desmedro del resto del sector productivo y
sin beneficio alguno para la sociedad.
En estas circunstancias, la inversión en los proyectos de APP serían un medio razonable

para regular la demanday la ampliación de la capacidad productiva, pero podrían acotar los
beneficios futuros para el conjunto de la Sociedad respecto de la alternativa que ofrecen
mercados más competitivos y menos regulados. Habría creatividad y dinamismo inicial
pero posteriormente este podría ser menor con el peligro de arribar, en el extremo, a una
suerte de capitalismo congelado. Si los beneficios e incentivos específicos particulares son
sustantivos se podría afectar la esencia de lo que es un empresario en la definición de
Schumpeter (1967): innovador continuo y creador de nuevas oportunidades y posibilidades
de producción.
La atracción de inversionistas y operadores del sector privado para las APP implica que se
ofrezcan niveles de ganancia “razonables”. Hasta ahí esto no parece problemático, pero
8
Aquí destacan convenios de estabilidad fiscal o tributaria u otros.
12
implica una situación ventajosa respecto de la mayoría de los empresarios privados que no
constituyen este tipo de asociaciones. Unos asumen los riesgos naturales de cualquier
negocio, mientras que sólo una minoría podría tener niveles de ganancias con garantía
pública. Otro tema importante es el relativo a cuál es el nivel de rentabilidad “razonable” en
circunstancias que en las últimas décadas la rentabilidad esperada y efectiva para las
actividades empresariales y especialmente en las financieras se ha ido elevando a la par que
el ingreso se concentra en pocas manos.En el límite, con el esquema de APP, se puede estar
garantizando tasas de ganancias crecientes. No entramos aquí a discutir como las
metodologías tradicionales CAPM y WACC 9, que se utilizan a nivel
internacional,retroalimentan esta tendencia de elevar el costo de oportunidad del capital a lo
largo del tiempo.Hay un evidente círculo vicioso que conduce a elevar el costo de
oportunidad de capital por la acción de pocos, que a la vez, eleva la participación de las
ganancias en el producto. Este es un problema tanto en las economías desarrolladas como
en las subdesarrolladas.
En el caso de las economías con un sector empresarial de bajo nivel de desarrollo es común
que estos procesos de APP sean realizados por un conjunto pequeño de las más importantes
empresas del país. En estas circunstancias, se agrava la concentración de ingresos presentes
y futuros a favor de estas empresas y en desmedro de las otras pequeñas y medianas.
Asimismo, por lo general, esta mayor contribución genera que las mismas procuren un
mayor peso político en la toma de decisiones del Estado. Si las diversas organizaciones del
Estado encargadas de manejar los procesos de APP son débiles, mayor será la posibilidad
de captura regulatoria que menoscabaría los intereses de los usuarios.
La función redistributiva del Estado bajo un régimen extendido de APP se limita. Mientras
el Estado antes contrataba directamente trabajadores y contratistas privados, ahora atiende
solo los compromisos de estos concesionarios e inversionistas. Estos pagos corresponden a
cuotas periódicasdemantenimiento y operación, compromisos financieros para cubrir el
financiamiento de la construcción y atender los riesgos que sonconsiderados en los pasivos
contingentes 10. Es poco probable que la estructura de distribución del ingreso permanezca
inalterada debido a que se eleva la parte correspondiente al margen de ganancia, a
medidaque el concesionario obtiene generalmente una rentabilidad por la construcción y
otra por la operación de la APP. Se elevan también los componentes financieros que
aportan más al excedente de explotación o ganancias, que a la parte correspondiente de los
asalariados. La distribución funcional del ingreso se afecta, reduciendo la participación de
los sueldos y salarios en el producto. En el caso de la distribución personal del ingreso la
9
Relativas a la valuación del costo de capital para el inversionista y del costo ponderado de capital para el
inversionista y de los recursos de terceros utilizados en cualquier proyecto u empresa respectivamente.
10
Generalmente el Estado se compromete a realizar pagos al concesionario cuando los niveles de tráfico,
volúmenes de operación o de atención están por debajo o por encima de los umbrales establecidos en el
contrato respectivo.
13
hipótesis es que el régimen de APP beneficia más a los estratos de altos ingreso que a los
bajos.
La distribución funcional y personal del ingreso puede afectarse aún más a medida que a
través de la modalidad de APP muchos servicios proporcionados antes por el Estado,los
cuales eran gratuitos, dejan de serlo. De esta forma las cuotas, tarifas o peajes que se cobran
a los usuarios afectan en mayor medida a los perceptores de bajos ingresos, especialmente
los fijos. Sin embargo, debe señalarse que a pesar de estos cobros se podrían implantar
diversos mecanismos para evitar afectar a estos grupos menos favorecidos a través de
exoneraciones parciales, totales o reintegros a propósito de estos servicios. La cuestión está
en que se lleven a cabo y sean efectivos atendiendo a estos grupos en particular. Para evitar
ser maniqueos habría que señalar que si las APP directa e indirectamente generan mayores
niveles de empleo respecto de la situación inicial previa a su existencia, se estaría
contribuyendo a que no se deteriore la distribución funcional del ingreso.
El tema central de las APP es que la mayor parte de los proyectos se financian a mediano y
largo plazo. No implican erogaciones inmediatas para el Estado, pero en cambio elevan los
niveles de deuda pública a favor de los concesionarios. Ya se ha señalado que estos pasivos
pueden ser en firme, pero también contingentes cuando el Estado asume algunos de los
riesgos del concesionario relativos a volúmenes de operación u otros. En un nivel
determinado de servicios se detona un procedimiento que obliga a que contabilicen en
firme y que el Estado asuma los compromisos por estos. Las APP implican más pasivos, lo
cual es la primera ventaja de sistema. Sin embargo, se pueden suscitar problemas cuando la
deuda en firme, pero especialmente la contingente no se registra adecuadamente.
En el caso peruano se ha realizado un estudio particular contratado por el Ministerio de

Economía y Finanzas (Macroconsult, 2006), pero en la realidad los criterios para la
valuación de estos pasivos no son homogéneos y dependen de las decisiones no
transparentes del sector administrativo responsable de cada APP. Una subestimación
sistemática de estos pasivos puede tener impactos negativos sobre las finanzas públicas
futuras y naturalmente intergeneracionales elevando tanto el nivel de gasto como acotando
su distribución en el largo plazo. Las APP reducen el margen de maniobra de los futuros
gobiernos y para las siguientes generaciones. Se garantizan ciertos servicios pero se limitan
los de otros. En Chile, por ejemplo, se lleva un registro de los pasivos contingentes llevados
al límite superior de forma tal que se conoce la exposición máxima posible de estos
compromisos (Dirección de Presupuestos de Chile, 2012). Sería importante que esta
práctica se extienda a los otros países de América Latina, ya que sólo se hace un estimado
probable o posible sin análisis de contingencia alguno.
Muchos países, para intensificar las estrategias de inversión y crecimiento económico con
base en las APP, vienen simplificando los marcos normativos para facilitarlas y
promoverlas sin prestar el debido cuidado a perfeccionar otros mecanismos tales como la
14
mejora de protocolos e implantación del comparador público privado (CPP) 11, desarrollar
nuevas metodologías para la determinación de pasivos contingentes, realizar evaluaciones
ex post, comparación entre evaluaciones ex ante y ex post, entre otros. Por otra parte, la
simplificación del marco normativo de las APP no se acompaña de un esfuerzo similar para
las otras modalidades de ejecución de la obra pública, creando un sesgo en contra de esta
última. De esta forma, no se arreglan los problemas de fondo y forma de la ejecución de la
inversión pública tradicional.
En una economía con un sistema financiero, mercados de capitales y valores limitados, el

desarrollo de los proyectos de APP puede ser elemento impulsor a los mismos. Sin
embargo, si el volumen de proyectos APP es grande, al ofrecer rentabilidades garantizadas
se puede generarun efecto desplazamiento o crowdingout, mediante el cual los otros
proyectos que no son APP tengan menores fondos disponibles. Con esto, las inversiones no
sujetas a APP, como las correspondientes a los sectores productivos: agropecuario,
pesquero, industrial, entre otros, podrían verse afectadas negativamente. Si esto ocurre, los
espacios para la inversión serían mayores.
Por último, se pueden producir afectaciones a terceros privados al no valorar correctamente

las externalidades negativas que se pueden producir al desarrollar una APP. Esta situación
puede surgir en los casos de las vías carreteras urbanas que permitirían principalmente el
ahorro en tiempo para sus clientes, pero que podrían afectar negativamente el ambiente
urbano al fraccionarlo y reducir áreas verdes que deterioran la calidad de vida urbana de la
población a cambio de beneficiar a unos pocos. Este como los temas anteriores debe ser
ponderado. Bajo toda circunstancia los ciudadanos deben contar con alternativas gratuitas
de infraestructura de transporte y no deben ser afectados por una APP. En el caso de que
esto ocurriera deben ser debidamente compensados.
Asimismo, tanto en la fase de implantación como de operación de cada proyecto de APP se

generan muchas enseñanzas para los operadores como para el Estado. Sin embargo, debido
a la poca institucionalidad y continuidad es poco probable que estas enseñanzas lleguen a
sistematizarse y menos se aprovechen para contratos y concesiones futuras. De tal forma,
los contratos o concesiones con un plazo mínimo de alrededor de veinte años impiden en
teoría ajustes en su periodo de vigencia y al mismo tiempo es poco probable que los
resultados del aprendizaje de estos procesos se plasmen en mejoras futuras para provecho
del país y de sus ciudadanos.
4. Elementos problemáticos de las APP de Perú hasta 2013
Se ha señalado que la disponibilidad de información transparente y sistematizada sobre las

APP es bastante limitada en América Latina. Por tal razón, aunque se circunscribe a la
experiencia del Perú puede resultar relevante reseñar los principales elementos
11
De la metodología conocida como valueformoney.
15
problemáticos suscitados en algunas de las principales APP de dicho país. Es posible que lo
ocurrido en este caso se haya reproducido en otros. Las enseñanzas captadas pueden ser
importantes para el resto de economías de la región.
En el cuadro 4 se presenta un listado desordenado de las principales concesiones,

problemas principales y origen del mismo en dicho país. Se iniciacon una APP relativa a la
privatización del puerto de Paita (en la costa norte del país) donde el concesionario elevó
las tarifas no reguladas antes de invertir. Al respecto, hubo un error en el diseño de la
concesión que fue resultado del desconocimiento de la operatividad portuaria en que las
tarifas reguladas no deben circunscribirse a una sola, sino comprender diferentes: maniobra
integrada de muelle a camión y viceversa y otras tarifas complementarias. Las bases del
concurso y la regulación posterior debieron establecerse sobre la maniobra integrada y otras
complementarias importantes para la operación portuaria.
En el caso de las concesiones al interior del puerto del Callao (principal puerto del país) el
problema central fue la falta de planeamiento y la ausencia de una visión integrada del
puerto con los otros medios de transporte. Se miró siempre hacia el interior de cada
terminal portuaria pero muy poco al conjunto y hacia afuera del espacio portuario. La
ausencia de una administración portuaria integrada del recinto portuario contribuyó a que
equivocadamente se hayan establecido criterios de asignación diferentes cuando debieron
ser homogéneos. En el caso del Muelle Sur llamó la atención como las ganancias en
productividad logradas en la operación de la terminal de contenedores se vieron melladas
por los serios problemas de congestión en las vialidades carreteras y ferroviarias que
comunican al puerto con los otros medios de transporte. Actualmente, el gobierno peruano
enfrenta una demanda internacional en la CIADI por las exigencias diferenciadas a los dos
principales operadores del puerto (Muelle Sur y Muelle Norte).
Cuadro 4. Elementos problemáticos en las principales concesiones en el Perú
Concesión Problema Origen

Concesionario elevó las tarifas no Se fijó sólo tarifa máxima en
Puerto de Paita reguladas (patio/camión) y maniobra básica
desconsolidación antes de invertir buque/muelle/buque
Demanda internacional por Diferentes criterios de asignación
Muelle Norte del Puerto condiciones de competencia dentro del mismo recinto portuario.
del Callao desigual del concesionario del En un caso inversión y tarifas, en el
Muelle Sur otro caso tarifas
Muelle Sur del Puerto del Ineficiencia por problemas de Problemas de administración
Callao (terminal de vialidades externas y conexiones integrada del recinto portuario del
contenedores) con otros modos de transporte Callao y problemas de planeamiento
Concesión de ferrocarriles Ninguna inversión significativa Bases del concurso con exigencias
(Sur, Sur-Oriente y prevista en ampliación, sólo reducidas a pesar de que la fecha de
Centro) mejoras marginales inicio de concesiones fue en 1999
16
Concentración en pocas empresas

Bases del concurso con exigencias
concesionarias dedicadas al sector
reducidas
construcción
Segmentos de la
Panamericana Norte y Sur Reducidas inversiones en mejora
de vialidades en el corto plazo. Pocas empresas con conocimientos
Sólo mejoras para el mediano y en APP y concesión de carreteras
largo plazo
Problemas en las definiciones de las
Renegociaciones contractuales
bases de licitación y contratos de
continuas
concesión
Aeropuerto internacional Objetivo de maximización de
Tarifas a usuarios elevadas
Jorge Chávez ingresos para el gobierno
Lima-Callao Insuficiencia de indicadores de
medición de bienestar. Asimismo,
Elevada contaminación visual
sólo se evalúan los existentes al año
8 y 30 de la concesión
Vialidades de dos carriles Selección de tecnología de
orientadas a tráficos locales e transporte (carretera) fue previa al
interfronterizos análisis de necesidades y objetivos
Vida útil intermedia y costos de Planeación limitada y falta de
mantenimiento intermedios estudios más detallados
Carreteras interoceánicas
Sur y Centro Duplicación de inversión IIRSA
Sur (US$ 2,095 millones con Criterios de evaluación financieros
respecto a US$ 893 millones con reducida incorporación de
previstos) externalidades positivas que limitan
niveles de inversión inicial
En IIRSA Sur serios impactos
(concreto y más carriles)
ambientales
Criterio de asignación de tierras
asociado a quien pague el mayor
valor por hectárea, con un precio
para el agua preestablecido
Ausencia de objetivo y mecanismos
Proyectos de irrigación en Nuevas tierras incorporadas
redistributivos asociados a otros
la Costa peruana (ej. altamente concentradas en pocas
tamaños de propiedad agrícola
Olmos, entre otros) personas naturales y jurídicas
Criterio de evaluación financiera
con mínima consideración de
externalidades positivas (ej. mayor
nivel de actividad económica,
empleo y tributos)
En el caso de las concesiones para la operación ferroviaria de las redes existentes no hubo
requerimientos significativos de inversión a los concesionarios. Las condiciones de
mantenimiento del equipo y en general la administración de estas empresas son ahora
superiores a las relativas de los años ochenta, pero la ausencia de requerimientos de
inversión implicó que los tiempos de transporte se mantengan iguales a los de la actualidad
en ambas líneas ferroviarias. No hay mejora significativa. Por otra parte, las APP en la
infraestructura de transporte vial fueron el primer sector para introducirlas en el Perú, razón
por la cual hubo una fuerte concentración de los diferentes tramos en la principal empresa
constructora del país (Alarco, 2011). Al igual que con los ferrocarriles se tuvo que esperar
17
diez años para que comenzaran a ampliar carriles en sus diferentes tramos carreteros.
Asimismo, debe comentarse que cuando una empresa constructora se hace responsable de
la ampliación, mantenimiento y operación de una vía carretera existe el incentivo perverso
para que eleve y/o sobreestime los montos de inversión que recuperaría posteriormente a
través de los peajes y, en el caso de las vías cofinanciadas, de las aportaciones del gobierno.
El aeropuerto internacional Jorge Chávez, que atiende a las ciudades de Lima-Callao, es

efectivamente una fuente de ingresos para el gobierno, pero habría que preguntarse si ese es
el objetivo pertinente para un servicio público, ya que esa aportación se sostiene a través de
tarifas más altas para los usuarios. Asimismo, es importante anotar que los reducidos
indicadores de medición de bienestar sólo se evalúan al octavo y al año treinta de la
concesión. Como se comentó anteriormente, esta APP es la que ha implicado el mayor
número de modificaciones (adendas) en el contrato de concesión. Las carreteras
interoceánicas Sur y Centro tuvieron problemas de planeamiento, en la medida en que la
tecnología carretera no era la opción pertinente para comunicar puntos tan distantes entre el
océano Atlántico y Pacífico. Estas carreteras son útiles para el comercio interfronterizo y
para los movimientos de carga y pasajeros al interior del país. La opción tecnológica para
esas distancias era la ferroviaria.
En los proyectos de irrigación y de ampliación de la frontera agrícola resultó que las nuevas
tierras incorporadas se concentraron en pocas personas naturales o jurídicas. Esto se originó
en que al concesionario no se le establecieron objetivos distributivos. Asimismo, los
criterios de evaluación de estos proyectos se circunscriben a lo financiero, donde estos
concesionarios sólo deben maximizar ingresos, sin contabilizar las externalidades positivas
que son resultado de la incorporación de nuevas tierras de cultivo por la mayor producción
agropecuaria, los mayores niveles de actividad económica colateral y de empleos. Los
concesionarios asignan lotes mediante concursos públicos basados en el criterio de que
terceros ofrezcan el mayor valor posible por hectárea de tierra y asuman un valor
determinado por la tarifa de agua provista por la irrigación.
Aunque aún se encuentran en su fase embrionaria, ya se están desarrollando procesos para

implantar APP en el sector salud, para la construcción y operación de centros penitenciarios
en el Perú. Sin embargo, todavía faltan muchos elementos por definir para ambas
iniciativas. A nivel internacional las evaluaciones ex ante y ex post de este tipo de
proyectos son altamente complejas con resultados inciertos. Los expertos señalan que hay
más elementos ideológicos que de evaluación técnica. Los costos de atención médica
tienden a ser más elevados que en las opciones de operación tradicional (por los márgenes
de rentabilidad incorporados), aunque hay ventajas en el cumplimiento de los presupuestos
y en los cronogramas para la construcción de los hospitales; así como en el mantenimiento
de sus instalaciones (McKee, Edwards y Atun, 2006). En el caso de los centros
penitenciarios sólo se cuenta con la información de los EE.UU. donde se señala que el
sistema tiene costos elevados de US$ 60,000 por preso, los inversionistas ejercen un fuerte
18
lobby que ha impactado negativamente sobre el sistema judicial y penalizado a los

inmigrantes, quienes son sus principales “usuarios“ (BBC Mundo, 2013).
En el cuadro 5 se establecen diez recomendaciones para mejorar las diferentes fases para
los procesos de diseño, ejecución y operación de las APP en el Perú. En primer lugar, se
debe eliminar los sesgos relativos a la ejecución de inversiones en la modalidad de obra
pública simplificando también sus procedimientos. A la fecha, mientras se simplifica todo
lo relativo a las APP se mantienen todos los procedimientos burocráticos complejos para
las otras formas de ejecución. No se debe olvidar que si bien la ejecución como obra
pública implica la erogación inmediata de recursos fiscales, la única diferencia respecto de
las APP es que estas se difieren al incorporar compromisos de pago de deuda en firme
(principal e intereses), gastos operativos y cubren pasivos contingentes de acuerdo a la
distribución de riesgos que se haya acordado.
En segundo lugar corresponde al Estado definir qué promover, el lugar, momento y la

tecnología adecuada a ser considerada. Las APP requieren de una mejor prospectiva
estratégica (Godet y Durance, 2007) que permita atender algunas de las siguientes
interrogantes: ¿qué puede ocurrir?, ¿qué podría ocurrir si?, ¿qué tendría que ocurrir para
alcanzar un futuro dado?, ¿qué puedo hacer?, ¿qué voy a hacer? y ¿cómo lo voy a hacer? Es
importante resaltar que el sector privado orientado principalmente por el lucro y las
restricciones a las que está sometido, entre ellas la financiera, no tiene la capacidad para
decidir por ejemplo si la comunicación entre dos localidades corresponde a una
infraestructura carretera o ferroviaria. Generalmente se optaría por la primera ya que
implica un menor nivel de inversión y horizonte de tiempo para la recuperación de la
inversión. Sin embargo, para distancias medias la infraestructura que redunda en menores
costos y tarifas para los usuarios es la ferroviaria, mientras que la marítima es la mejor
opción para distancias medias y largas donde es posible. En tercer lugar, habría que diseñar
y aplicar procedimientos rigurosos para decidir o no la modalidad para la ejecución y
prestación de los servicios que corresponda.
Cuadro 5. Recomendaciones para los procesos de diseño, ejecución y operación de

APP
1. Eliminar sesgos contra las otras modalidades públicas de ejecución y prestación de
servicios
2. Definición pública de necesidades futuras
3. Criterios para decidir o no modalidad de participación
4. Establecimiento claro de objetivos, indicadores y criterios de selección
5. Introducir elementos en diseño de acuerdo a objetivos
6. Reglas claras y procesos de concurso competitivos y transparentes
7. Seguimiento pormenorizado en la fase preoperativa
19
8. Nuevos énfasis y prácticas en actividades regulatorias

9. Transparencia fiscal y en todos los procesos
10. Acciones de coordinación internacional
En las bases de los concursos, en los contratos y concesiones hay que definir e incorporar
claramente los objetivos que se buscan, los indicadores y criterios de selección del
operador. En la segunda etapa de contratos y concesiones en América Latina hay que
otorgar un mayor énfasis para beneficiar a los usuarios finales (Alarco y Ortiz, 2008). Las
reglas deben ser claras y los procesos de concurso competitivos y transparentes. Asimismo,
considerar, cuando sea necesario, abrir los proyectos en sus diferentes componentes 12 ya
que para evitar concentración, promover competencia o mejorar componentes sociales se
pueden seccionar en diferentes partes y para cada una puede corresponder un proceso
diferente. Por ejemplo, un proyecto de inversión y operación se divide dos partes, siendo
que la primera podría ser ejecutada como obra pública, mientras que la administración y
operación a través de un concurso a privados. Sin embargo, puede haber proyectos en que
se deben mantener integrados.
Se requiere establecer nuevos énfasis y prácticas en las actividades regulatorias. La

institucionalidad debe ser mejorada en aras de contribuir más a favor de los consumidores.
Por ejemplo, en el caso de la infraestructura de transporte el énfasis debe ser el de mejorar
las cadenas logísticas tanto orientadas al sector externo (Alarco, 2010) como internas. Se
debe mejorar las capacidades en las áreas técnicas relativas a las fases preoperativas de los
proyectos. Hay que mejorar el expertise de la burocracia pública en los temas financieros y
en los relativos al conocimiento de los mercados de capitales locales e internacionales. Por
último, hay que realizar acciones de coordinación internacional relativas a intercambiar
información entre diferentes gobiernos y ONGs, establecer códigos de conducta para las
empresas internacionales e intercambiar experiencias de supervisión y de capacitación en
estas materias.
5. Evaluación de peligros fiscales

12
Se dice técnicamente abrir la caja negra.
20
5.1 Mayores costos para el sector público
Un tema central en la operación de los sistemas de APP es si su etapa inicial relativa a la

aplicación de una metodología de valor por dinero o del denominado CPP es o no rigurosa.
El CPP debe utilizarse para evaluar cuál es la opción que resulta más conveniente para
ejecutar un proyecto de inversión como APP uobra pública. El criterio técnico es que el
proyecto debe ser ejecutado y operado por quien pueda ofrecer una mayor calidad a un
determinado costo o los mismos resultados de calidad a un menor costo.
La evaluación de los sistemas CPP en diferentes países de América Latina es esencial, pero
no existe información pormenorizada para ello. En el caso del Perú su historia es
problemática (Alarco, 2013).En mayo de 2008 con el decreto legislativo 1012 se estableció
el marco normativo para las APP, donde se señaló como primer paso una evaluación a
través del CPP. En la página web del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) se publicó
la metodología detallada del CPP con fecha junio de 2008. Sin embargo, no sólo
recientemente la han retirado de dicho espacio, sino que mediante un decreto supremo del
30 de enero de 2009 se suspendió su aplicación por dos años hasta enero de 2011. Luego,
mediante otro decreto supremo del 9 de marzo de 2011 exoneraron su aplicación durante
todo el año. Posteriormente, en junio del 2011 se modificó el reglamento del decreto
legislativo 1012, sustituyendo la metodología del CPP por un análisis costo beneficio que
lo simplifica drásticamente señalando que los detalles se presentarán a través de una
resolución ministerial.
En la Ley 30167 de marzo de 2014 (Congreso de la República, 2014) se confirma la

eliminación del requisito del CPP y se sustituye por un análisis comparativo y un análisis
de los aspectos relevantes del proyecto. Mientras en el Perú se elimina el requisito, se
aplican metodologías detalladas en muchos países desde hace años atrás (Hinojosa, 2013):
Gran Bretaña (1999 y 2006), Australia (2001-2003), Chile (2002-2003 y 2005), Canadá
(2003), Sudáfrica (2004), México (2006 y 2010), Grecia-Japón y Corea (2006), Países
Bajos-Irlanda (2007), Francia y Australia (2008), Italia-Colombia.-Malasia (2009) y
Uruguay (2012).
5.2 Menores gastos corrientes para atender otros objetivos
Si bien las APP permiten satisfacer necesidades, su implantación intensiva implica que un
mayor volumen de recursos se destine a atender los pasivos en firme y contingentes
asociados a estos proyectos. De esta forma, la disponibilidad de recursos para gasto
corriente y gastos de capital en todas las otras modalidades existentes se reduce a cambio
de incrementar las partidas que cubren los gastos de operación y mantenimiento y
financieras (principal e intereses) de los diferentes proyectos de APP.
Hasta aquí no se ve problema alguno si el número de proyectos que se evalúa y gestiona es

racional. Sin embargo, si el número de estos se incrementa significativamente los impactos
21
sobre los otros gastos pueden ser más relevantes. En el caso del Perú, los compromisos por
los pasivos en firme y contingentes de todos los proyectos de APP de 2012 al 2042
asciende a US$ 9,803.2 millones (Ministerio de Economía y Finanzas, 2012)que se
muestran por periodos en el cuadro 6. Los montos por periodo varían para cada uno de los
periodos considerados. Por ejemplo, para el periodo 2012-2020 asciende a US$ 4,758
millones, con un promedio anual de US$ 529 millones equivalente a 1.5% del total de los
egresos anuales del sector público 13.
Con la flexibilización del régimen regulatorio para las APP y la intensificación de este tipo
de proyectos en el Perú se prevé una duplicación de la cartera de proyectos entre 2014-2015
con volúmenes de inversión alrededor de US$ 10,764.1 millones, equivalente a casi 5% del
PBI de 2013. Debe resaltarse que estos montos de inversión son menores a los pasivos en
firme y contingentes, ya que habría que adicionarles las ganancias regulares del operador y
los intereses resultantes del financiamiento de estos proyectos. En el cuadro 7 se presenta
los principales grupos de proyectos donde destaca los relativos a la Línea 2 del Metro de la
Ciudad de Lima y Callao (dentro del grupo de ferrocarriles) por US$ 5,701 millones,
seguidos por el Gasoducto del Sur Peruano dentro del sector hidrocarburos por US$ 2,800
millones, el nuevo Aeropuerto Internacional de Chinchero-Cusco por US$ 658 millones y
obras de saneamiento para Lima por US$ 400 millones, entre los principales proyectos.
Cuadro 6. Compromisos Firmes y contingentes por APP en Perú

(Millones de US$ corrientes)
Año Monto
2012-2020 4,758.00
2021-2030 2,955.80
2031-2042 2,089.30
Total 9,803.10
Fuente: Elaboración propia con base en Dirección General de endeudamiento y Tesoro Público (MEF).
Cuadro 7. Cartera de proyectos de APP en Perú 2014-2015

(Al 21 de marzo del 2014)
Inversión estimada
Grupo de proyectos
(millones de US$)
Aeropuertos 658.0
Carreteras Por definir
Cultura-Turismo 71.9
Electricidad 646.7
Ferrocarriles 5701.0
Hidrocarburos 3050.0
Inmuebles Subasta Pública
13
El cálculo se realiza sobre unos gastos corrientes y de capital por US$ 35,000 millones en 2013.
22
Mercado de Capitales Subasta Pública y Venta en Rueda de Bolsa

Minería 20.0
Puertos 167.4
Salud Por definir
Saneamiento 445.0
Penitenciarios 4.1
Número de proyectos total 30
Monto de la inversión total 10,764.1
Fuente: Elaboración propia con base en ProInversión.
Sin especificar los montos de inversión para 2016 en adelante se prevé el desarrollo de
diversos proyectos donde destacan las líneas 3 y 4 del Metro de la Ciudad de Lima y
Callao, el ferrocarril Tacna-Arica, el ferrocarril Huancayo- Huancavelica, el sistema de
transporte rápido masivo del tipo monorriel en la Ciudad de Arequipa, cinco proyectos
penitenciarios, la terminal portuaria en Salaverry - La Libertad, el teleférico de
Choquequirao-Cusco, entre otros.
5.3 Elevación de los niveles de deuda contingente por garantías estatales
Los pasivos contingentes corresponden a obligaciones o compromisos del Estado en el caso

de que se produzcan ciertos hechos, involucrando un alto nivel de incertidumbre tanto en el
monto como en la oportunidad en que se debe ejecutar. Unas vez establecidas
contractualmente (con alcances y términos precisos) no se les puede modificar por acciones
unilaterales de los gobiernos. De acuerdo a la Dirección de Presupuestos de Chile (2012)
los estándares internacionales de contabilidad requieren que los gobiernos con contabilidad
en base devengadadivulguen las obligaciones contingentes, lo cual puede ser reforzado
entregando información suplementaria endocumentos presupuestarios, informes fiscales y
estados financieros.
El Código de Buenas Prácticas en Transparencia Fiscal del FMIrequiere que la

documentación presupuestaria entregue información respecto a la naturaleza e impacto
fiscalde los pasivos contingentes.Asimismo, el Manual de Estadísticas de la Finanzas
Públicas 2001, también del FMI, señala que la informaciónrelativa a los pasivos
contingentes debe ser registrada como una nota en los balances.En Chile se señala que
existen muchas técnicas para analizar y valorar un pasivo contingente; sin embargo, las
simulaciones de Monte-Carlo y las basadas en las fórmulas de Black-Scholes de valoración
de opciones han sido las más utilizadas por ellos.
Lo anterior obedece a que, en general, el objetivo buscado es cuantificar cómoel efecto de

una variable subyacente afecta determinados pagos de cada una de las partes involucradas.
Porejemplo, lo que representa el tráfico de una carretera para una garantía de ingreso, en un
contrato de concesión.Al contrario de las técnicas basadas de valoración de opciones, que
entregan sólo un valor estimado, las simulacionesde Monte-Carlo permiten obtener una
23
distribución de probabilidad de los pagos. Como contrapartida, lasprimeras entregan el

resultado en forma instantánea, mientras que las simulaciones pueden tomar un tiempopara
arrojar y procesar sus resultados.Ambas técnicas utilizan los mismos supuestos y,
prácticamente, la misma información, por lo que es recomendableutilizar ambas para
verificar la consistencia de los resultados.
A pesar de lo anterior, muchas veces la elección de la técnica de valoración está

determinada tanto por laestructura de la garantía, así como por la calidad y cantidad de la
información disponible. La diversidad detécnicas posibles de utilizar es bastante amplia,
desde métodos numéricos bastante simples hasta técnicasmatemáticas más sofisticadas,
como las de diferencias finitas.La experiencia señala que no siempre se gana precisión en
las estimaciones en la medida que los modelos sehacen complejos, pues normalmente estos
requieren una mayor cantidad de supuestos. Por lo tanto, se haconsiderado siempre tener en
cuenta este trade off al momento de seleccionar una técnica de modelación.
Chile a través de la Ley N° 20.128 sobre responsabilidadfiscal de 2006 ha establecido

normas precisas sobre el tema. Al respecto, se debe de estimar y publicar las obligaciones
contingentes y garantías de manera anual. Asimismo, se precisa la facultad del Ministerio
de Hacienda de hacer provisiones para enfrentar los costos. Se puede contratar seguros para
enfrentar los costos de los pasivos contingentes y se puede cobrar una prima al otorgar una
garantía fiscal(Dirección de Presupuestos de Chile, 2012).Diversos países, han
implementado la utilización de máximos degarantías. Sin embargo, esta práctica no ha sido
adoptada por las dificultades para determinar cuál es el nivel de pasivos contingentes
adecuado; no existe claridad en cómo medir la exposición total del país, pueslos resultados
dependende la naturaleza del cada pasivo contingente en particular; y la volatilidad
inherente de los pasivos contingentes implica que el valor del acervo total de
compromisospueda incrementarse por razones exógenas al Estado.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia (2011) también ha avanzado en

el tema de la valuación y el registro de las obligaciones contingentes. Esa dependencia
gubernamental colombiana ha señalado que existen pocos países que han puesto en marcha
mecanismos específicospara valorar y gestionar los riesgos fiscales derivados de
obligacionescontingentes. Por ejemplo, enel caso del gobierno de la República Checa se ha
comenzado con laidentificación de los riesgos fiscales y sus consecuencias sobre la
estabilidaddel presupuesto; Estados Unidos e Italia asignan anualmentepresupuesto por el
valor actualizado de los costos fiscales futuros porconcepto de garantías; y Australia y
Nueva Zelanda incluyen los pasivoscontingentes y las provisiones dentro de los estados
financierosdel Estado.Otros países como Colombia, Malasia y Filipinas tienen instrumentos
para estimarlas pérdidas asociadas con proyectos de infraestructura y garantías aentidades
estatales y modifican sus marcos de contratación con elfin de propender por esquemas
contractuales más estrictos.
24
En la Unión Europea, por ejemplo, solo son permitidas las garantías gubernamentalespara
financiar ciertos sectores y proyectos estratégicos,y se determina la inversión de los
recursos y el monto destinado paraun proyecto individual, con el fin de imponer reglas
claras y evitar lacompetencia entre las diferentes entidades y sectores por la obtenciónde
garantías.Por su parte, Australia ha desarrollado una guía metodológica que permiteal
gobierno contraer una obligación contingente luego de identificarplenamente el riesgo,
cuantificarlo, comparar sus costos versus losposibles beneficios, conocer las diferentes
opciones para su manejo ylos mecanismos de protección fiscal que han de ponerse en
marcha.
En cuanto al marco legal, muchos países de la OCDE necesitan aprobaciónparlamentaria

antes de contraer una obligación contingente, conel propósito de equiparar el tratamiento
que tienen los pasivos tradicionalesy los pasivos contingentes e incluir dentro de las
proyecciones elposible impacto fiscal de las mismas. Así, países como Bélgica,
Canadá,Dinamarca, Finlandia, Grecia, Francia, Alemania, Italia, Polonia, España,Reino
Unido y Estados Unidos, requieren aprobación parlamentariapara el otorgamiento de
garantías de créditos y en otros como Dinamarca,Islandia, Italia, México, Turquía, Reino
Unido y Noruega se requiereaprobación parlamentaria para el otorgamiento de garantías
encontratos de APP.En el caso de Chile, las garantías por ingreso mínimo tienen un
límitemáximo del 70% de la inversión del privado, más el costo del mantenimientoy
operación. Al mismo tiempo, se comparten los beneficiosobtenidos si el tráfico es más alto
que el esperado. De esta forma, elriesgo de tráfico es compartido, la garantía gubernamental
no es ilimitaday se evitan pérdidas excesivas al privado, incentivando al mismotiempo la
participación privada en infraestructura(Ministerio de Hacienda y Crédito Público de
Colombia, 2011).
El sistema colombiano de garantías en los proyectos APP ha cambiado positivamente en el

tiempo. Lo anterior, en la medida en que dichas garantías de tráfico 14 tienen una
característica anti-cíclica, es decirla probabilidad de que se activen se reduce en la medida
que laeconomía crece y por el contrario su probabilidad de ocurrencia seincrementa en
épocas de recesión.En la primera generación de concesiones se garantizaba tarifas,
tráfico,ingreso y tasa interna de retorno, contando con un ingreso mínimogarantizado
durante toda la vigencia del contrato. La transferencia deriesgos al concesionario era
limitada y cualquier sobrecosto en obra quese pudiera llegar a presentar, (compra de
predios o costos operacionales)era asegurado con garantía del Estado.
En la segunda generación de contratos se impusieron límitesde garantías de ingreso y se

eliminan las garantías parciales de riesgode construcción que se presentaban en los
contratos de primera generación. Sin embargo, el Gobierno propuso soportes deingreso que
14
Los proyectos de concesiones de infraestructura incorporan principalmente pasivos contingentes
relacionados con garantías de tráfico, soportes geológicos, prediales, ambientales y en general contingencias
asociadas a los riesgos asumidos por la Nación.
25
se otorgan en plazos y montos fijos.En este tipo de contratos, se amplía la transferencia de

riesgos al concesionario. En la tercera generación se trató de reducir los riesgos y
estructurar las concesiones bajo el concepto de ingreso esperadoofertado. El aspecto central
de este tipo de contratos es la reduccióndel riesgo de demanda al ajustar el plazo de acuerdo
a la obtención deingresos. Las garantías expiran cuando el concesionario obtenga el valor
presente delos ingresos licitados(Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia,
2011).
La metodología de valoración de pasivos contingentes en Colombia incluye cuatro etapas.

En la contextualización se verifican que se hayan cumplido las disposicionesbásicas en la
etapa de planeación de los proyectos, incluyendoel reconocimiento y la asignación de
riesgos. En la identificación de los riesgos se busca identificar lasposibles causas y efectos
de los factores que originan el riesgo, asícomo determinar cuál de las partes estáen mejor
capacidad de prever y controlar cada tipo de riesgo. En la evaluación se estima la
probabilidad de ocurrenciade cada uno de los riesgos identificados, así como su potencial
impactosobre los resultados del proyecto, con base en registros anteriores,experiencia
relevante, publicaciones, juicios de especialistasy expertos. A partir de dicha evaluación es
posible determinar cuáles el mejor mecanismo de mitigación que debe implementarse,así
como esquematizar los resultados en una matriz deriesgos. La valoración selecciona los
riesgos más probables para efectuar una cuantificación de los costos adicionales para
realiza un plan de aportes para el Fondode Contingencias 15.
En el caso del Perú se establece un porcentaje máximo de pasivos en firme y contingentes

respecto del PBI. Actualmente es del 7%, pero que a diferencia de las otras deudas públicas
se contabiliza traída a valor presente neto y no a sus valores efectivos previstos a mediano y
largo plazo. En el último informe de la deuda pública al 2012 (MEF, 2013) el total de
compromisos se actualiza a una tasa de descuento del 4.3% 16 .Con respecto a la
metodología de valuación de los pasivos contingentes, el mismo ministerio estableció sus
criterios en 2007.
Al respecto, cuando el pasivo contingente depende de una variable subyacente, la única

forma de valorar los pasivos es mediante la simulación. El procedimiento consiste en hacer
algún supuesto sobre el proceso estocástico que sigue la variable subyacente del pasivo o
activo en cuestión. Una vez especificado el modelo, es posible generar 1,000 o más
trayectorias diferentes de la variable utilizando algún generador de números aleatorios,
ejercicio similar a las Simulaciones de Monte Carlo. Los resultados constituyen una
15
Las técnicas de modelaje y valoración de los riesgos, se pueden clasificar en dos tipos de modelos:
paramétricos y de simulación. La aplicación de unos u otros depende esencialmente de la información con la
que se dispone, es decir, si se conoce o no la distribución de la variable de riesgo.
16
Según el MEF equivale a la Commercialinterestreferencerate (CIRR) promedio de los últimos diez años.
26
distribución simulada de los valores futuros de la variable y para cada trayectoria se puede
estimar el flujo de caja que genera el pasivo contingente para el fisco.
El procedimiento para valorar el pasivo contingente consiste en calcular primero los flujos
de caja ajustados por riesgo y luego descontar el flujo de caja promedio utilizando una tasa
libre de riesgo. Las variables aleatorias normales que se introducen en los modelos de cada
concesión deben estar correlacionadas entre sí. Para ello, se especifica en el modelo una
matriz de correlaciones entre los shocks de cada concesión, luego se utiliza una
factorización de Cholesky para descomponer esta matriz y obtener una matriz L triangular
inferior. Con esta matriz se puede obtener la correlación deseada pre-multiplicándola al
vector de números aleatorios normales independientes que se vayan generando. Finalmente,
se procede a generar los números aleatorios correlacionados que permitirán realizar las
simulaciones y estimar el valor esperado anual de los flujos de activos y pasivos en cada
proyecto analizado. Posteriormente, se ajustan los flujos y se calcula su valor presente con
una tasa libre de riesgo (MEF, 2007).
En el caso de México (SHCP, 2013)no se ha ubicado información estadística alguna sobre

los pasivos en firme y contingentes asociados a las APP por concesiones. Sólo se incluyen
los proyectos vinculados a Petróleos Mexicanos (PEMEX) y Comisión Federal de
Electricidad (CFE).Por otra parte, en los cuadros 8 y 9 se presenta la información relativa a
las exposiciones máximas garantizadas por pasivos contingentes en Chile y las relativas a
Colombia incorporando otras obligaciones a asociadas a otras operaciones de crédito
público, deuda pensional y cesantías retroactivas. Efectivamente, son estos dos países los
que al parecer procesan mejor la información relativa a las APP. Sin embargo, aún en ellos
hay problemas de transparencia informativa.
Cuadro 8. Exposiciones Máximas por Ingresos Mínimos Garantizados de Chile 2012 (IMG)
(Miles de millones de pesos y % del PBI)
Exposición Máxima por IMG
Exposición Máxima por IMG, Valor
Nombre del Proyecto como % del PBI en Valor
Presente
Presente
Caminos Transversales 1,215,004 0.94
Ruta 5 2,062,384 1.63
Aeropuertos 22,691 0.02
Concesiones Urbanas 525,512 0.41
TOTAL 3,825,591 3.00
Fuente: Elaboración propia con base en Informe de Pasivos Contingentes (Dirección de Presupuestos de Chile).
Cuadro 9. Deudas no explícitas y contingentes por APP en Colombia

(Miles de millones de pesos corrientes y % del PBI)
2012-2022 2013-2023
Concepto
Monto % PBI Monto % PBI
Pasivos contingentes 2.82 0.6 2.71 0.6
27
Concesiones en Infraestructura 1.78 0.4 1.73 0.4

Operaciones de crédito público 1.03 0.2 980 0.2
Deudas no explícitas 364.14 77.3 370.56 75.3
Deuda pensional 360.85 76.6 367.30 74.6
Cesantías retroactivas 3.29 0.7 3.26 0.7
Total 366.96 78 373.27 76
Fuente: Elaboración propia con base en Marco Fiscal de Mediano Plazo 2012 (Ministerio de Hacienda y Crédito Público).
5.4 Reduce función distributiva del Estado
La implantación intensiva de proyectos de APP afecta la estructura de gastos del Estado al

limitar los gastos corrientes y de capital que tradicionalmente realiza el Estado,
sustituyéndolos por pagos a los operadores de los diferentes proyectos. Estos pagos que
responderían a cronogramas de mediano y largo plazo son compromisos del Estado cuyo
incumplimiento afectaría la calificación del Estado como deudor a diferencia de lo que
ocurre con la dilatación o suspensión de otros gastos. De esta forma, si se enfrenta una
estrechez financiera en el sector público los gastos que se reducirán serán todos los otros,
mientras que los relativos a los proyectos APP se mantendrían en el tiempo.
Sin embargo, lo más delicado en términos distributivos, no es que los gastos asociados a las
APP se prioricen en la práctica, sino que corresponden a pagos por la gestión administrativa
de los operadores de los proyectos y retornos al factor capital por el financiamiento inicial
de los proyectos a cargo de privados. De esta forma, lo que eran pagos ordinarios por
personal, compras estatales o transferencias se sustituyen por otros orientados a los
operadores de los proyectos de APP. Como se ha señalado con anterioridad, sólo cuando se
incrementa el número de trabajadores a propósito de los proyectos, el efecto redistributivo
negativo puede cambiar de negativo a neutro o positivo.
De esta forma, se reduce la posibilidad de que el gasto público pueda ser utilizado para
redistribuir el ingreso de los más ricos a los más pobres de una sociedad. En esta
circunstancia sólo quedaría el espacio redistributivo desde el lado de los ingresos públicos,
especialmente los impuestos. Sin embargo, la mayor parte de las economías
latinoamericanas van en la senda de utilizar más los impuestos indirectos respecto de los
directos, de forma tal que las posibilidades de redistribuir ingresos desde el Estado se hacen
menores. Al respecto, esta situación es grave ya que la tendencia en los mercados de la
mayoría de las economías es que se reconcentre el ingreso a favor del capital y de ahí a las
familias y personas de mayores niveles de riqueza.
Conclusiones
Mientras se sofistican las modalidades de APP en las diferentes economías de la región no

se observa un avance similar en susmecanismos de gestión. En muchos países aumenta su
28
presencia pero a la par la información de los proyectos y la consolidada sigue siendo

limitada. No hay criterios homogéneos para el registro y valuación de los pasivos
contingentes. No se identifican estudios que establezcan balances de los elementos
positivos y negativos. Tampoco se ubican evaluaciones ex post por proyectos para
establecer enseñanzas de cómo gestionar eficaz y eficientemente las APP en América
Latina.
Desafortunadamente, en el tema de las APP dominan las perspectivas maniqueas. De un

lado sus defensores a ultranza que insisten en promoverlas sin criterio analítico alguno.
Para ellos, toda forma de evaluación ex ante a través de un CPP es innecesaria. Son a su
juicio maniobras que retrasan la inversión y el crecimiento económico. Son siempre
superiores a la ejecución y operación como obra pública tradicional. En realidad sus
planteamientos son ideológicos y en muchos casos interesados, ya que sólo les permitirían
garantizar ganancias y minimizar los riesgos típicos de cualquier actividad empresarial. En
el otro extremo están quienes piensan que las APP son innecesarias e inconvenientes,
perdiendo la buena oportunidad de establecer una mejor vinculación entre el sector público
y privado, mejorar la infraestructura y prestación de los servicios públicos y contribuir a
regular las inversiones, la demanda y el producto.
La posición intermedia existe pero es difícil de alcanzar. Hay que contar con criterios
transparentes y precisos de evaluación ex ante de los proyectos de inversión. Se debe evitar
la renegociación continua de contratos que genera alto riesgo moral. Los incentivos a sobre
invertir y generar sobrecostos deben ser eliminados. Se debe diseñar sistemas que eviten el
inmovilismo y que las ganancias de productividad sean aprovechadas exclusivamente por
los titulares de los contratos. Hay que evitar que se reconcentre el ingreso a favor de unos
pocos, se reduzca la función distributiva del Estado y en general disminuyan los márgenes
de maniobra de los gobiernos. Es obvio que las APP implican mayores niveles de
endeudamiento, pero hay que evitar que estos en sus modalidades firmes y contingentes
sean excesivos afectando a las generaciones futuras.
La información disponible por país es limitada, razón por la cual es complejo señalar el país
de América Latina que cuenta con el mejor sistema de gestión de las APP. Sin embargo,
parecen ser Colombia y Chile, ya que cuentan con sólidos sistemas de evaluación ex ante
(CPP), de evaluación y sistematización de pasivos contingentes.No obstante lo anterior les
falta más información transparente y sistematizada. También adolecen de evaluaciones ex
post de los proyectos ejecutados.
Se requiere de mayor liderazgo y fortalecimiento de las capacidades del Estado para

promover y gestionar mejor las APP. Más y mejores APP requieren de un mejor Estado. Lo
mismo ocurre con la apertura comercial que necesita de un Estado más calificado para
promover y apoyar las oportunidades que se abren y hacer frente a las amenazas que van
apareciendo en el camino.Se debe capacitar al personal de los tres niveles de gobierno:
29
central, regional y local.Hay que intercambiar más información, homogenizar criterios de

evaluación, y desarrollar muchas acciones de manera colectiva. La primera oleada de
proyectos APP está por terminar. Es momento para realizar los ajustes necesarios que
permitan optimizarlas por el bien de todos.
Recomendaciones específicas
1. Convocar a una reunión internacional para establecer una agenda global para el
desarrollo y supervisión de las APP con la participación de Naciones Unidas, los
organismos financieros internacionales y las principales redes de ONGs
internacionales.
2. Convocar una reunión regional latinoamericana, con la participación de los
organismos internacionales anteriores y los diferentes gobiernos nacionales para
establecer una agenda común sobre el tema.
3. Homogenización de nomenclatura, información, criterios de evaluación ex ante y ex
post, de medición de pasivos en firme y contingentes, análisis de sensibilidad de
pasivos contingentes, entre otros.
4. Solicitar al FMI que promueva ante todos los países miembros de la organización que
el reporte de los pasivos contingentes por APP se incorpore como parte de la deuda
pública en un acápite independiente y no como una simple nota informativa.
Asimismo, que se solicite a los diferentes gobiernos que establezcan formalmente un
tope anual de estos compromisos como porcentaje del PBI, de los ingresos y gastos
públicos. Martner y Tromben (2004) de la CEPAL comentan la necesidad de
establecer y homogenizar criterios de valuación y contabilización.
5. Procurar la integración de fuentes oficiales de información sobre las APP en una sola
“ventanilla” por país incorporando la relativa a los organismos de planeamiento,
ministerios o secretarías responsables, ministerio o secretaría de economía, finanzas y
hacienda, órganos de promoción de la inversión y reguladores sectoriales.
6. Establecimiento de sistemas de información nacionales transparentes por proyecto de
APP, consolidados sectoriales y nacionales.
7. Integrar de manera colectiva una visión ideal de lo que debe ser una buena APP,
incluyendo criterios técnicos y de “validación social”. Resaltar también los
componentes relativos a los vínculos con el medio ambiente, la reducción de la
pobreza y de la desigualdad en todas sus diferentes facetas.
8. Promover la creación de unidades especializadas de evaluación ex post de las APP en
cada país de la región.
9. Evaluar y, en su caso, proponer la constitución de Fondos de Contingencia por país
para hacer frente a las obligaciones específicas derivadas de los pasivos contingentes.
Estos fondos se constituirían a partir de provisiones periódicas que realizarían los
respectivos gobiernos. Otra opción a evaluar sería establecer un sistema de seguros.
30
La valuación de los riesgos y las provisiones deben ser consideradas en el análisis del
CPP.
10. Creación de observatorios nacionales de seguimiento de las APP desde la Sociedad
Civil y establecimiento de una agenda común latinoamericana.
11. Preparar y emitir un informe anual sobre los aportes y riesgos de las APP a nivel
regional con la participación de organismos internacionales, gobiernos nacionales y
redes de ONGs.
12. Establecimiento de reuniones periódicas de intercambio de información y discusión a
nivel regional entre organismos internacionales, gobiernos nacionales y redes de
ONGs por temas específicos: planeamiento y programación de proyectos;comparador
público-privado; reglas de asignación, procesos de concurso y formulación de
contratos; seguimiento de proyectos; regulación; evaluación ex post y registros de
información.
13. Establecer un programa de fortalecimiento para los organismos reguladores sectoriales
o generalesde las APP a nivel de cada país de la región.
14. Promover, en su caso, la constitución de organismos reguladores sectoriales o
generales para las APP en los países en que no existan este tipo de instituciones.
15. Definir programas de capacitación para los gobiernos nacionales y las redes de ONGs
en las materias que sean relevantes.Se sugiere priorizar inicialmente los criterios y
evaluación financiera y económica-social.
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5. Evaluación de peligros fiscales

5.1 Mayores costos para el sector público

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5.2 Menores gastos corrientes para atender otros objetivos

Hasta aquí no se ve problema alguno si el número de proyectos que se evalúa y gestiona es

Cuadro 6. Compromisos Firmes y contingentes por APP en Perú

Cuadro 7. Cartera de proyectos de APP en Perú 2014-2015

Mercado de Capitales Subasta Pública y Venta en Rueda de Bolsa

5.3 Elevación de los niveles de deuda contingente por garantías estatales

Los pasivos contingentes corresponden a obligaciones o compromisos del Estado en el caso

El Código de Buenas Prácticas en Transparencia Fiscal del FMIrequiere que la

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