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¿Minería sin fronteras? Conflicto y desarrollo


en regiones mineras de Perú

Book · October 2011

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1 author:

Javier Arellano-Yanguas
University of Deusto
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¿MINERÍA SIN FRONTERAS?
CONFLICTO Y DESARROLLO EN REGIONES MINERAS DE PERÚ
¿MINERÍA SIN FRONTERAS?
CONFLICTO Y DESARROLLO EN REGIONES MINERAS DE
PERÚ

JAVIER ARELLANO
Serie: Minería y Sociedad, 7

© IEP INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS


Horacio Urteaga 694, Lima 11
Telf. (51-1) 332-6194 / 424-4856
www.iep.org.pe

© PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ


Av. Universitaria 1801, Lima 32
Telf. (511) 6262000 Fax (511) 6262900
Web: www.pucp.edu.pe

© JAVIER ARELLANO

ISBN:
ISSN:
Impreso en Perú

Primera edición: Lima, xxx de 2011


1000 ejemplares
Hecho el depósito legal
en la Biblioteca Nacional del Perú Nº
Registro del proyecto editorial
en la Biblioteca Nacional:

Corrección de textos: Diana Zapata


Diseño:
Cuidado de edición: Odín del Pozo

Prohibida la reproducción total o parcial de las características gráficas de este libro


por cualquier medio sin permiso de los editores.
A la memoria de Mari y Ángel,
mis padres
Índice

AGRADECIMIENTOS ........................................................................................ 15
1. La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas (NEIE):
el laboratorio peruano ......................................................................... 21
2. El itinerario de la investigación ........................................................... 57
3. El paisaje minero: contexto sociopolítico del Perú rural ...................... 75
4. Perspectivas sobre conflictos sociales en zonas mineras ................... 105
5. Más dinero, más conflicto................................................................. 121
6. Cómo la NEIE fomentó los conflictos sociales: interpretación
de las dinámicas locales .................................................................... 139
7. Canon minero y desarrollo local ....................................................... 185
8. ¿Por qué ha fracasado la Nueva Estrategia de las Industrias
Extractivas (NEIE)? ...........................................................................217
9. Conclusión ........................................................................................ 267
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................. 279
Lista de figuras

1.1 Relación entre conflicto social y pobre desempeño de los gobiernos


subnacionales en regiones mineras
1.2 Transferencias fiscales per cápita a gobiernos subnacionales por región
(2007)
1.3 Transferencias de canon minero y regalías a gobiernos subnacionales
(1997-2008)
2.1 Localidades de la investigación de campo en Pasco
2.2 Localidades de la investigación de campo en Áncash
2.3 Localidades de la investigación de campo en Moquegua
3.1 Inversión extranjera directa neta como porcentaje del PBI en Perú y
otros países relevantes (1970-2007)
3.2 Exportaciones peruanas per cápita, 1950-2008 (USD a precios de
1950)/minerales e hidrocarburos como porcentaje del total de las
exportaciones peruanas, 1950-2008
5.1 Comparación del número de nuevos conflictos que comienzan cada año
con aquellos reportados en el último mes de dicho año (2004-2008)
5.2 Conflictos sociales por actor principal 2004-2008 (número de conflictos
y porcentaje del total)
5.3 Conflictos sociales por motivo 2004-2008 (número de conflictos y
porcentaje del total)
7.1 Mapa de los distritos peruanos de acuerdo con los distintos niveles de
canon minero per cápita recibidos durante el periodo 2001-2007

LISTA DE TABLAS
1.1 Cambios en los criterios para la distribución de canona
2.1 Estadísticas de Pasco, Áncash y Moquegua
3.1 Evolución del coeficiente Gini de desigualdad (1986-2003)*
3.2 Porcentaje de población por debajo de la línea de pobreza en diferentes
zonas geográficas de Perú, 2008
3.3 Ingreso medio per cápita en diferentes áreas geográficas de Perú, 2008
3.4 Importancia relativa de la principal área metropolitana del país y
brecha de pobreza entre diferentes áreas geográficas en varios países
latinoamericanos.
3.5 Índice de confianza en las instituciones políticas: una comparación entre
Perú y el conjunto de América Latina
5.1 Número, intensidad y duración de los conflictos sociales en Perú, por
año de inicio y relación con la minería
5.2 Regresión del índice de pobreza y diversas variables “mineras” sobre la
incidencia de conflicto por región (2005-2008)
6.1 Tipología de conflictos sociales en las regiones mineras de Perú
6.2 Ingresos per cápita de canon minero (dólares americanos) en tres
municipalidades andinas de Mariscal Nieto-Moquegua (2004–2008)
6.3 Porcentaje del presupuesto de inversiones ejecutado en 2007 y
porcentaje de voto popular obtenido por el ganador en las elecciones
municipales de 2006, en las principales municipalidades cercanas a
Antamina.
7.1 Distribución de la inversión pública según los diferentes niveles de
gobierno (2001-2008)
7.2 Regresión de variables relacionadas con la minería sobre la tasa de
crecimiento del PBI regional, la variación del índice de pobreza y el
incremento anual en la población con acceso a agua potable
7.3 Regresión de variables relacionadas con la minería sobre el incremento
anual de la población con servicio de saneamiento, y sobre la anual de
asistencia escolar entre 3-7 años y entre 12-16 años.
7.4 Estimación del efecto promedio de altas transferencias de canon a
municipios (2001-2007) sobre el cambio en el periodo 1993-2007
del porcentaje de personas entre 15 y 24 años de edad con educación
secundaria
7.5 Estimación del efecto promedio de altas transferencias de canon a
municipios (2001-2007) sobre el cambio en el periodo 1993-2007 del
porcentaje de hogares con suministro de agua potable
7.6 Estimación del efecto promedio de altas transferencias de canon a
municipios (2001-2007) sobre el cambio en el periodo 1993-2007 del
porcentaje de hogares con cobertura de saneamiento
7.7 Estimación del efecto promedio de altas transferencias de canon a
municipios (2001-2007) sobre el cambio en el periodo 1993-2007 del
porcentaje de hogares con suministro de electricidad
8.1 Porcentaje de inversión pública por sector y año en las municipalidades
peruanas de entre 3000 y 200.000 habitantes
8.2 egresión de las transferencias de canon minero y otras variables
socioeconómicas sobre la distribución de la inversión municipal por
sectores según la ejecución del presupuesto anual (2005-2008) en
municipalidades mayores de 3000 habitantes
8.3 Índice de Capacidad Municipal (ICM) para 18 municipalidades y
comparación con su ejecución del presupuesto de inversión (2007-2008)
LISTA DE SIGLAS

APRA Alianza Popular Revolucionaria Americana


Corporación Financiera Internacional (International
CFI
Financial Corporation)
Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional
CIDA
(Canadian International Development Agency)
Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por la
CONACAMI
Minería
CPCC Cerro de Pasco Copper Corporation
Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino
DFID Unido (United Kingdom Department for International
Development)
EA Efectos Aleatorios
Empresa Comunal de Servicios Múltiples de la Comunidad
ECOSERM
de Rancas
FEDIPM Frente de Defensa de los Intereses de Moquegua
FMA Fondo Minero Antamina
FMI Fondo Monetario Internacional
GMI Iniciativa Minera Global (Global Mining Initiative)
ICM Índice de Capacidad Municipal
Consejo Internacional de Metales y Minería (International
ICMM
Council on Mining and Metals)
IDH Índice de Desarrollo Humano
IDS Institute of Development Studies
IFI Instituciones Financieras Internacionales
IGV Impuesto General a las Ventas
IIAC Índice de Incidencia Anual de Conflictos
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
Iniciativa para la Transparencia de las Industrias
ITIE
Extractivas
MCO Mínimos Cuadrados Ordinarios
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MEM Ministerio de Energía y Minas
MIM Mejorando la Inversión Municipal
Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable (Mining,
MMSD
Minerals and Sustainable Development)
Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (Mining
MPSP
Programme of Solidarity with the People)
NEIE Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas
ONG Organización No Gubernamental
ONPE Oficina Nacional de Procesos Electorales
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIM Presupuesto Institucional Modificado
PSM Propensity Score Matching
REI Resource Endowment Initiative
RSC Responsabilidad Social Corporativa
SINAMOS Sistema Nacional de Movilización Social
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
SNMPE Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía
SPCC Southern Peru Copper Corporation
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
USAID Internacional (United States Agency for International
Development)
Agradecimientos

ESTE LIBRO ESTÁ BASADO en la tesis que elaboré para la obtención del
Doctorado en Estudios de Desarrollo en el Institute of Development
Studies (IDS) de la Universidad de Sussex (Reino Unido). La prepara-
ción de la propuesta de investigación, la realización de la investigación
de campo, el análisis de los datos y la posterior redacción de los resulta-
presentes
dos supusieron algo más de tres años de intenso trabajo. La elaboración
de la tesis y la posterior adaptación del material para la redacción de
este libro suman, pues, muchas horas, días y meses de trabajo personal.
Sin embargo, he sido muy afortunado de no sentirme solo en ese pro-
ceso. En este momento quiero tener a las personas e instituciones que,
de distintas maneras, me han acompañado en ese camino.
En primer lugar, me gustaría agradecer a todas las personas que
entrevisté por el tiempo, la información y opiniones que compartieron
conmigo. Desde que, en el año 1991, llegué por primera vez a Perú,
me continúa abrumando la hospitalidad de sus gentes y su disponi-
bilidad para conversar. Durante la investigación, una vez más, expe-
rimenté esa cálida acogida en muchas de las personas que entrevisté,
desde los campesinos que tienen que luchar duro cada día en las zonas
altoandinas para sacar adelante a sus familias, hasta los directivos de
empresas mineras, que mostraron genuino interés por los resultados de
la investigación.
Estoy especialmente en deuda con todos aquellos que me ayudaron
a identificar a las personas con información relevante y conseguir sus
contactos, y a los que, en Pasco, Áncash y Moquegua me guiaron para
organizar la logística de mis viajes y estancias en las zonas rurales.
En Lima, José de Echave (CooperAcción), Nilton Quiñones y
Epifanio Baca (Propuesta Ciudadana), y Edgardo Cruzado fueron los
primeros que me facilitaron el acceso a las personas y organizacio-
nes clave. En Cerro de Pasco, Cesar López y Andrés Avelino (Labor)
fueron inmensamente generosos al ponerme al día en la historia de
la minería en Pasco, ponerme en contacto con los alcaldes y dirigen-
tes comunales y asesorarme sobre medios de transporte y alojamiento
en los municipios de la región. En Áncash, Richard Moreno y Manuel
Huaray (CEPES) me dieron información sobre la región y los detalles
para contactar a las autoridades. En Moquegua, Alfredo Gamio, Elena
Marquina, Jaime Mendoza, Hernán Pacha y Silvia Koc fueron unos
anfitriones maravillosos y me ayudaron de muchas maneras durante
mi estancia allí. También en Moquegua disfruté enormemente de las
conversaciones con Denis Rojas, Juan Zúñiga y miembros de Labor.
Quiero agradecer también la colaboración de las compañías mine-
ras que estuvieron dispuestas a compartir sus puntos de vista sobre la
situación y, en algunos casos, facilitar el acceso a diferentes personas
de sus equipos sobre el terreno: Antamina, Barrick, Atacocha, Milpo,
El Brocal, Buenaventura, Volcan, Pan American Silver, Southern Peru
Copper Corporation y Anglo American.
Durante mi estancia en Perú, estuve asociado al Instituto de Es-
tudios Peruanos (IEP) y la Pontificia Universidad Católica de Perú
(PUCP). Estoy especialmente agradecido a Marisa Remy, del IEP, por
su generosidad para compartir su conocimiento de la política regional
y municipal, y por organizar, en septiembre de 2008, una “mesa verde”
donde presenté los resultados preliminares del trabajo de campo. Los
comentarios de los participantes en ese seminario fueron muy útiles
para identificar tendencias en los datos que había recogido. En la PUCP,
Aldo Panfichi me invitó a participar en un seminario interno sobre con-
flictos sociales que me abrió a nuevas perspectivas sobre el análisis de
los conflictos.
En distintos momentos, Javier Iguíñiz, Alejandro Diez, Federico
Helfgott, Martin Scurrah, María Burmeo, Roxana Barrantes y Bru-
no Revesz me facilitaron información, me recomendaron lecturas y me
ofrecieron sus reflexiones sobre mi investigación. Me siento especial-
mente en deuda con Miguel Zegarra, quien me ayudó a construir las
bases de datos sobre municipios que uso en los capítulos 7 y 8.
En IDS, mi “hogar” intelectual durante la elaboración de la tesis, la
lista de deudas es también muy larga. Me embarqué en la aventura del

16 | Javier Arellano
doctorado porque el profesor Mick Moore me ayudó a descubrir que el
nuevo régimen de redistribución de los ingresos mineros en Perú era
un tema importante y, nunca mejor dicho, un buen “filón” para hacer
una tesis con relevancia social y política. Disfruté del acompañamiento
de Mick durante todo el periodo de elaboración de la tesis. Él y Fio-
na Wilson fueron fantásticos supervisores. Durante la investigación de
campo, me animaron a ir más allá de las explicaciones tradicionales
o tópicas y a no limitarme al uso de un solo enfoque metodológico.
Sus recomendaciones me impulsaron a abordar temas no previstos y a
combinar diferentes metodologías de investigación. Mientras escribía
la tesis, Mick y Fiona leyeron numerosos borradores, muchos más de
los requeridos para cumplir generosamente con sus obligaciones como
supervisores. Sus agudos comentarios fueron fundamentales para no
perderme en la maraña de información de la que disponía.
También en IDS, agradezco a Angela Dowman por su ayuda para
que los requisitos administrativos no fueran ni un problema ni una car-
ga y por su interés en el bienestar de los doctorandos. Muchas gracias
también a Diana Conyers, David Leonard, Anu Joshi, Peter Houtzager,
Richard Crook, Mark Berenson, Linda Waldman y otros colegas que
leyeron distintas partes de la tesis e hicieron comentarios sobre ellas.
Gracias especialmente a Andrés Mejía por su colaboración en distintos
aspectos metodológicos y por invitarme a presentar mi investigación en
diversos foros.
Durante mi estancia en Brighton, fue un privilegio ser parte del
Governance Team de IDS. La participación en los seminarios internos y
en los distintos intercambios informales fueron ocasiones fabulosas de
aprendizaje. También disfruté de la amabilidad y eficiencia de los admi-
nistradores del team: Caroline, Camila, Adam, Chris y, especialmente,
la tristemente desaparecida Linda Bateman.
En IDS tuve la fortuna de coincidir con un maravilloso grupo de
compañeros de doctorado con los que fue muy gratificante compartir
la investigación, las preocupaciones y las alegrías: Santhosh Mathew,
Louise Tillin, Julián Salazar, María Teresa Armijos, Will Prichard,
Phemo Kgomotso, Linnet Taylor, Florence Dafe, Machiko Tsubura,
Marika Djolai, Suchi Pande, Ronald Adamtey, Dario Debowicz, Pedro
Martin, Sunita Abrahamns, Tobias Denskus, Shandana Mohamad, Re-
hab Osman, y Curro González.
Mi investigación se enriqueció con los contactos con Tony
Bebbington y su invitación a participar en los seminarios sobre

Agradecimientos | 17
“Territorio, conflicto y desarrollo en los Andes” organizados por la
School of Environment and Development de la Universidad de Man-
chester. Quiero agradecer a los participantes en esos seminarios por
los estimulantes intercambios y sus comentarios acerca de mi análisis
sobre conflictos sociales en regiones mineras.
Mi trabajo durante estos años fue posible gracias a una beca docto-
ral del gobierno de Navarra y al apoyo recibido de la Compañía de Jesús
(Provincia de Loyola) al inicio del proyecto. El Centre for the Future
State en IDS apoyó mi participación en los seminarios internacionales
sobre “La gestión política de los ingresos fiscales provenientes de la
explotación de recursos naturales”, celebrados en Lima y Quito, me dio
la oportunidad de asistir al Institute for Qualitative and Multi-method
Research 2009 en la Universidad de Syracuse, y facilitó la disemina-
ción de los resultados preliminares de la investigación sobre conflictos
sociales en regiones mineras.
A lo largo de estos años, Santiago Manuin (véase capítulo 1), Car-
los Diharce sj y Mimi Cuq reforzaron mi motivación para avanzar en la
investigación, al hacerme ver que mi esfuerzo era también importante
para otras personas. Sus ánimos y su amistad fueron una gran ayu-
da durante los largos meses de escritura. Quiero también agradecer a
todos aquellos que nos ofrecieron su amistad y nos acogieron en sus
casas durante nuestras visitas a Lima: Javier y Jenny, Manolo y Amelia,
Nilton, y Edgardo.
La energía invertida en la investigación se ve recompensada con
la publicación de este libro. Es un honor que tres prestigiosas institu-
ciones académicas se interesaran en la publicación del trabajo. Quie-
ro agradecer a Ramón Pajuelo, del IEP; Flavio Figallo, de la PUCP; y
Bernardo Hour S. J., de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya, por
a,, p
hacer tan fácil la coordinación necesaria para la publicación conjunta,
y al personal del IEP por el excelente trabajo de edición. La Universidad
de Deusto me ha facilitado el tiempo necesario para la preparación del
manuscrito del libro.o
Estoy especialmente en deuda con Noemí. Su amor quedó demos-
trado cuando decidió venir a acompañarme a Cerro de Pasco en los pri-
meros meses de la investigación de campo. No creo que la proclamada
ciudad más alta del mundo aparezca en las guías de destinos favoritos
para viajes de pareja. Noemí asumió con ánimo la situación y me ayudó
a lidiar con las dificultades del lugar, a la vez que ejercía de asistente
de investigación para recopilar los datos de las municipalidades de la

18 | Javier Arellano
región. Pensé que, una vez instalados de vuelta en Brighton, debía com-
pensarle con una vida un poco más relajada. Desafortunadamente, no
pudo ser. La necesidad de dedicar muchas horas al análisis de los datos
y la escritura echó a perder mis buenas intenciones de llevar una vida
ordenada y disfrutar de más tiempo libre. A pesar de eso, Noemí no
solo se sobrepuso a la frustración de tener que vivir con un estresado
doctorando, sino que fue más que generosa en su comprensión y apoyo
durante las últimas etapas de redacción.

Agradecimientos | 19
CAPÍTULO 1
La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas
(NEIE): el laboratorio peruano

1.1 El laboratorio peruano

El 5 de junio de 2009, mientras leía la prensa peruana en Internet, el


corazón me dio un vuelco. Un violento enfrentamiento entre la policía
y una multitud de indígenas awajún y wampis en el pueblo norteño de
Bagua ocupaba los titulares de las primeras planas. Las imágenes mos-
traban una feroz batalla y el nombre del lugar, la Curva del Diablo, no
auguraba nada bueno. Inmediatamente pensé en mis amigos awajún,
consciente de que algunos de ellos estaban participando en la protesta.
Una frenética búsqueda online confirmó mis peores temores. Se ha-
bía producido un baño de sangre y Santiago Manuin, respetado líder
awajún y amigo personal, se encontraba entre las víctimas. Después de
varias llamadas telefónicas, logré reconstruir lo que había sucedido:
Santiago había sido herido de bala en el abdomen mientras intentaba
negociar con la policía el repliegue de los manifestantes. Se encontraba
en estado crítico, pero los doctores esperaban poder salvarlo.
Los manifestantes de Bagua reclamaban la derogación de un nue-
vo decreto legislativo1 que facilitaba la adquisición y arrendamiento de

1. Decreto Legislativo N.º 1015.


territorios comunitarios de la Amazonía por parte de inversores pri-
vados. El decreto pretendía facilitar nuevas inversiones en exploración
minera y petrolera. Grupos indígenas de la Amazonía peruana se ha-
bían opuesto durante más de un año a la promulgación del decreto,
convencidos de que limitaba su capacidad de gestionar sus territorios
de acuerdo con sus necesidades. El apoyo de los awajún y wampis a la
protesta fue masivo. Llevaban tiempo sufriendo el intento de compa-
ñías mineras y petroleras de entrar en su territorio contra su voluntad
(ODECOFROC 2009) y sentían que el nuevo decreto legislativo facilita-
ba la pretensión de esas empresas.
En septiembre de 2009, volví a Perú y visité a Santiago. Se encon-
traba todavía hospitalizado en la ciudad costera de Chiclayo, lejos de
su hogar en la selva. Después de más de tres meses, Santiago seguía
intentando comprender por qué el gobierno había reprimido su protesta
de forma tan desproporcionada y qué tipo de consecuencias tendría lo
sucedido para el futuro del pueblo awajún. Santiago sabía que yo había
pasado meses investigando conflictos sociales y procesos de desarrollo
en regiones mineras de Perú, y estaba interesado en conocer lo que
había averiguado. Le expliqué que, aunque el número de muertos y
heridos había sido inusualmente elevado en Bagua, el conflicto en sí
mismo no era raro. El rápido aumento de los precios de los minerales
durante el periodo 2004-2008 había ido acompañado de un incremento
en el número de conflictos sociales en las regiones mineras (Defensoría
del Pueblo 2009). También le expliqué a Santiago que todos estos con-
flictos no eran iguales. De hecho, la mayoría de los conflictos sociales
que yo había estudiado eran distintos a lo que él había vivido en Bagua.
Para aclarar lo que quería decir, le conté las historias de Antonio
e Isabel,2 a quienes conocí durante mi investigación. Antonio era un
veterano líder de una de las comunidades cercanas a Antamina, en la
sierra de Áncash. Había participado recientemente en una disputa entre
su comunidad y la Compañía Antamina sobre los planes de expansión
de su operación minera. En la década de los noventa, Antonio se opuso
férreamente a la presencia de la minería a gran escala en su región. Sin
embargo, en los últimos años había moderado su postura. Su lucha
ya no estaba orientada a rechazar la presencia de Antamina, sino a

2. He cambiado los nombres y algunas referencias contextuales para preservar el ano-


nimato de estas personas.

22 | Javier Arellano
negociar una compensación justa por la venta de las tierras comunales
a la compañía minera.
Isabel era una mujer relativamente joven que vivía en un distri-
to andino de Moquegua. Tenía que pelear duro por sacar adelante a
sus dos hijos pequeños porque su familia no poseía tierras. Ella fue
una de los manifestantes que, en julio de 2008, bloquearon el puente
Montalvo. Durante la protesta tomaron como rehenes a más de setenta
policías para obligar al gobierno nacional y al Congreso a cambiar las
leyes que regulaban la distribución de los ingresos fiscales provenientes
de la minería entre Moquegua y la vecina región de Tacna (El Comer-
cio 2008d). Cuando, dos meses después, me contó su historia, Isabel
todavía se estremecía al recordar los riesgos que había asumido. Sin
embargo, no estaba arrepentida. Participar en la protesta le ayudó a
conseguir trabajo en las obras públicas ejecutadas por su municipalidad
con los recursos transferidos por el gobierno central.
Santiago, Isabel y Antonio tenían distintos puntos de vista sobre los
beneficios y costos que la expansión minera les reportaría; sin embargo,
los tres habían participado en conflictos sociales relacionados con la
minería. No es extraño. Durante el periodo 2002-2008, la minería fue
la principal responsable tanto de las excepcionales tasas de crecimiento
económico, como del aumento de los conflictos sociales que amenazan
la estabilidad política de Perú (The Economist 2008). Durante ese pe-
riodo, la economía peruana creció a un promedio anual del 7% (INEI
2009c) y algunos analistas internacionales sugirieron que Perú estaba
en camino de convertirse en uno de los nuevos “dragones” latinoame-
ricanos (The Economist 2009). La expansión del sector extractivo fue
el factor clave de ese éxito (Macroconsult 2008).3 En 2007, la minería

3. De 2001 a 2008, la importancia de la minería para la economía nacional aumentó de


manera sostenida. Entre 2001 y 2004, la producción de cobre y oro, los dos minerales
principales para el sector minero peruano, aumentó considerablemente. Entre 2005 y
2008, aunque la producción de la mayoría de minerales se mantuvo estable, el fuerte
incremento de los precios internacionales multiplicó la importancia del sector en fun-
ción del valor de las exportaciones y de su peso en la recaudación fiscal. Un informe
encargado por la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE) estimó
que, tomando el año 2006 como referencia, una reducción en la actividad minera o
en los precios de los minerales impactaría muy negativamente sobre el crecimiento
económico y el balance de las finanzas públicas (Macroconsult 2008).
A pesar de esta creciente dependencia de la economía nacional respecto del sector
minero, el gobierno mantuvo bajo control el déficit público, la balanza de pagos y la
inflación; redujo la deuda externa, aumentó las reservas internacionales y mantuvo

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 23


y los hidrocarburos representaron el 70% de las exportaciones y casi el
30% de la recaudación de impuestos internos (Ministerio de Economía
y Finanzas 2009a). El crecimiento económico tuvo también un efecto
positivo sobre los indicadores sociales. Así, el porcentaje de personas
que vivían bajo el umbral de pobreza se redujo del 54% al 36% entre
2001 y 2008 (INEI 2009a).
Sin embargo, y a pesar de estos datos positivos, los conflictos so-
ciales, frecuentemente violentos, se multiplicaron. Según la Defensoría
del Pueblo,4 entre febrero de 2004 y diciembre de 2008, el número
de conflictos sociales en el país aumentó de 47 a 197 (Defensoría del
Pueblo 2009). La mayoría de estos conflictos estuvo relacionada con la
actividad minera o sucedió en regiones mineras (Apoyo 2009b, Panfi-
chi 2009).
La constatación de que existe una estrecha conexión entre minería
y los conflictos sociales no es sorprendente. Esta relación ha sido am-
pliamente estudiada tanto en Perú como en otros países (véase capítulo
4). Por lo tanto, parecería que no hay nada extraordinario en la reciente
experiencia peruana.
Sin embargo, creo que sí hay algo nuevo y desconcertante: los con-
flictos se multiplicaron en Perú durante el periodo en que el gobierno
implementó un conjunto de políticas expresamente diseñadas para re-
ducir los conflictos sociales en torno a la minería. Estas políticas trata-
ban de responder a la creciente movilización social de comienzos de la
década de 2000, que había puesto en cuestión la viabilidad política de
la expansión del sector minero. El gobierno y las compañías mineras se
enfrentaron a una rotunda oposición local a la expansión de Yanacocha
en Cajamarca y a la construcción de nuevas minas en Tambogrande
(Piura) y Quellaveco (Moquegua). Su respuesta fue un conjunto de
políticas encaminadas a convencer a la población de los beneficios que
la minería podía reportarles y proyectar una imagen más amable de
las compañías mineras. Dos fueron las innovaciones principales. La

una tasa de cambio estable entre el nuevo sol y el dólar (Ministerio de Economía y
Finanzas 2009a).
4. La Defensoría del Pueblo es una institución estatal creada para proteger los dere-
chos fundamentales y constitucionales de los ciudadanos, y para fiscalizar al gobier-
no, su gestión y los servicios públicos que este provee a la población. A diferencia de
lo que sucede con la mayoría de instituciones estatales, la Defensoría del Pueblo ha
conseguido mantener la confianza de un amplio sector de la población.

24 | Javier Arellano
primera fue la redistribución de una cantidad importante de los ingre-
sos fiscales generados por la minería a los gobiernos subnacionales de
regiones mineras. La segunda innovación fue el impulso de una mayor
participación de las compañías mineras en actividades de desarrollo so-
cial. Para este fin, las compañías aumentaron sus presupuestos de Res-
ponsabilidad Social Corporativa (RSC)5 y desarrollaron departamentos
específicos con la intención de utilizar estos fondos para la promoción
del desarrollo local en las regiones donde operaban.
Estas políticas no son exclusivas de Perú, sino que forman parte
de un intento de las Instituciones Financieras Internacionales (IFI) y de
las compañías mineras transnacionales de proyectar la imagen de una
industria minera más responsable y orientada al desarrollo. Es en este
sentido en el que me refiero a estas políticas como la Nueva Estrategia
de las Industrias Extractivas (NEIE).
El resultado de la implementación de esta estrategia en Perú es
muy importante para las compañías mineras que tienen previsto reali-
zar inversiones muy importantes en el país. A finales de 2009, la cartera
de inversión ya comprometida en nuevos proyectos mineros en Perú
ascendía a 31 billones de dólares,6* lo que representaba el 6% de las
inversiones mineras planeadas a escala global.7 Esto sitúa a Perú en el
quinto puesto en el ranking mundial de inversiones mineras, únicamen-
te por debajo de auténticos gigantes del sector como Canadá, Australia,
Brasil y Rusia. Así, Perú ocupa el primer lugar entre los países “en vías
de desarrollo” y es el país más pequeño y económicamente más depen-
diente entre los diez primeros de la lista (Raw Material Group 2010).
Los resultados de estas políticas son también importantes porque
Perú se ha convertido en un banco de pruebas para su implementación.
La creciente demanda de materias primas por parte de las economías
emergentes y el consecuente aumento del precio de los minerales han

5. En este estudio, utilizo el término RSC para referirme a la filantropía corporativa por
la que las compañías mineras dedican parte de sus recursos a promover el desarrollo
local. Las empresas pueden hacer esto directamente o a través de fundaciones y
asociaciones patrocinadas por ellas.
6*. Se mantiene la nomenclatura anglosajona “billon” usada por los autores en los di-
ferentes capítulos, pero vale indicar que se refiere a lo que en español se denomina
“millardo” que es equivalente a mil millones. (N. del E.)
7. El Ministerio de Energía y Minas se mostraba incluso más optimista y reportaba una
cartera de proyectos de inversión que superaba los 35 billones de dólares a princi-
pios de 2010 (Ministerio de Energía y Minas 2010a).

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 25


fomentado la inversión minera en todo el mundo (UNCTAD 2007).
Como ha ocurrido en Perú, en otros países la expansión minera tam-
bién ha sido recibida con recelo por parte de comunidades locales que
se sienten perjudicadas (Ballard & Banks 2003; Bebbington, Hinojo-
sa, et al. 2008; Evans, Goodman y Lansbury 2002; Filer y Macintyre
2006; Hilson 2002; IIED 2002; MacIntyre y Foale 2002; Mate 2002;
Moody 2007). En este contexto, un resultado positivo de la implemen-
tación de la NEIE en Perú ayudaría a desarrollar un modelo para la
expansión de la actividad minera en otros países en vías de desarrollo.
De hecho, políticas similares han sido propuestas en diferentes países
(ICMM 2006c: 57-58).
Cuando me encontré con Santiago en el hospital, yo había dedica-
do ya dos años a investigar el impacto de la NEIE en las regiones mi-
neras de Perú. Me había propuesto responder a dos preguntas: i) ¿por
qué aumentaron tanto los conflictos sociales en las regiones mineras
tras la implementación de la NEIE?; y ii) ¿existe alguna prueba de que
la implementación de la NEIE haya mejorado el bienestar económico y
social de los habitantes de las zonas mineras?
Dos respuestas claras emergen de los resultados de la investigación
que se presentan en este libro:

i. Los nuevos criterios de distribución de los beneficios gene-


rados por las operaciones mineras incentivan que los actores
locales utilicen el conflicto para acceder o maximizar su par-
ticipación en la distribución de esos beneficios.
ii. La NEIE no ha tenido un impacto significativo en los indica-
dores económicos y de bienestar social de los municipios y
regiones que reciben mayores transferencias de recursos pro-
venientes de la minería.

Para responder a las dos preguntas, elaboré dos bases de datos


de indicadores económicos, demográficos, presupuestarios, políticos y
de bienestar social para el conjunto de regiones y municipios de Perú.
Utilicé estas bases de datos para comparar diferentes regiones y muni-
cipales. Además, realicé investigación de campo en distintas regiones
mineras del país para esclarecer las dinámicas generadas por la im-
plementación del NEIE en los espacios locales. Finalmente, entrevisté
a representantes de compañías mineras y funcionarios públicos para
tratar de entender la complejidad de la situación.

26 | Javier Arellano
Fruto de esa investigación, en este libro defiendo que la imple-
mentación de la NEIE no solo no ha sido capaz de reducir el número
de conflictos sociales, sino que lo ha incrementado. En primer lugar,
muestro la relación que existe entre los conflictos y las transferencias de
recursos fiscales procedentes de la minería recibidas por los gobiernos
subnacionales de la región (capítulo 5). En segundo lugar, explico los
procesos políticos locales que subyacen a esta relación (capítulo 6). Mis
descubrimientos modifican de manera significativa las explicaciones
convencionales que consideran que los impactos negativos de la mine-
ría sobre el medio ambiente y los medios de vida de la población afecta-
da serían los principales factores generadores de conflicto. Aunque no
niego los efectos perniciosos que la minería puede tener sobre ambos,
mi investigación pone de relieve que las protestas relacionadas con ese
tipo de problemas no son suficientes para explicar el rápido incremento
de conflictos sociales que se produjo entre 2005 y 2008. En cambio, mi
análisis revela que los conflictos sociales se hicieron cada vez más fre-
cuentes en las regiones con las minas más rentables y que, por lo tanto,
habían recibido del gobierno central las transferencias per cápita más
altas de recursos fiscales procedentes de la minería. Sostengo que dos
mecanismos distintos explican este “efecto ingreso”. El primero es que
el gobierno peruano permitió a las compañías mineras retener la mayor
cantidad de las ganancias extraordinarias generadas por el espectacu-
lar aumento en el precio de los minerales y presentó a las compañías
mineras como un agente clave para el desarrollo. Esto reforzó la impre-
sión popular de que eran las empresas las que realmente controlaban
el Estado, y de que ellas tenían la obligación de cuidar y proteger a la
población de su entorno. En ausencia de instituciones que funcionaran
de manera efectiva, la población local, especialmente las comunidades
campesinas más cercanas a las minas, utilizaron el conflicto para nego-
ciar mayores compensaciones económicas y oportunidades de empleo
en las compañías. El segundo mecanismo que descubrí a lo largo de
esta investigación resultó incluso más sorprendente: los altos ingresos
fiscales mineros acumulados por los gobiernos subnacionales genera-
ron disputas sobre el acceso y el uso de estas transferencias financie-
ras. Distintos sectores de la población y los gobiernos subnacionales
se enfrentaban para maximizar las ventajas que se podían conseguir a
través del control de esos recursos.
La NEIE tampoco cumplió sus promesas de desarrollo. A pesar de la
importancia de las transferencias recibidas por los gobiernos regionales

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 27


y municipales en zonas mineras, y del aumento del presupuesto desti-
nado por las compañías mineras a sus proyectos sociales, en el periodo
2002-2008 los indicadores económicos y sociales no mejoraron más
en estas áreas que en el resto del país. La versión oficial atribuye este
fracaso a la “falta de capacidad” de gestión de los gobiernos subnacio-
nales. Sin embargo, mi investigación de los procesos de asignación de
recursos en las municipalidades mineras revela una historia bastante
más compleja en la que la existencia de incentivos políticos para gastar
de forma precipitada es más importante que la “falta de capacidad”.
Los gobiernos subnacionales que recibieron transferencias muy
altas tuvieron que trabajar en un contexto político que no facilitaba el
uso eficiente de sus enormes presupuestos de inversión. Tres factores
fueron especialmente problemáticos. En primer lugar, los gobiernos
subnacionales se vieron forzados a acatar normas diseñadas por el
gobierno central para gestionar la escasez de recursos, no para faci-
litar la inversión. Segundo, la población de las zonas rurales del país
no confía en las instituciones políticas, sean estas nacionales o locales.
Su escepticismo respecto de la estabilidad de las políticas públicas y la
gestión que las autoridades hacen de los recursos financieros les lleva
a exigir el gasto inmediato de los recursos disponibles porque temen
que la demora en su uso suponga la pérdida de los mismos debido a la
corrupción de las autoridades, o a una eventual confiscación por parte
del gobierno central. En ese contexto, la introducción de mecanismos
de participación popular, como parte del modelo peruano de descen-
tralización, reforzó el poder de la población para imponer su preferen-
cia por un gasto acelerado, mientras fracasó en frenar la corrupción.
En tercer lugar, el aumento de los conflictos en zonas mineras hizo que
el gobierno nacional y las compañías mineras presionaran a las auto-
ridades locales para agilizar el gasto de los presupuestos de inversión.
Con esta medida, intentaban demostrar los beneficios tangibles que la
minería podía proporcionar y reducir así la incidencia de conflictos so-
ciales. La combinación de estas tres circunstancias atrapó a la población
y a las autoridades municipales y regionales en un juego político miope
que priorizó la redistribución de los recursos a corto plazo a través de
la creación de empleos en el sector público sobre los beneficios a largo
plazo que se hubieran podido alcanzar con un gasto mejor planificado.
El gobierno y las compañías mineras han llegado a sus propias
conclusiones sobre la conexión entre el creciente número de conflictos
sociales y el uso de los recursos económicos transferidos a los gobiernos

28 | Javier Arellano
subnacionales. Defienden que un gasto ineficiente por parte de los go-
biernos subnacionales es la causa principal de conflicto en las zonas
mineras. Aunque estoy de acuerdo en que esa es parte de la explicación,
considero esa teoría demasiado simple. En mi opinión, la causalidad
también funciona en el sentido contrario: la amenaza de violencia, en
combinación con algunas otras características del sistema político pe-
ruano, exacerbó el uso ineficiente de los ingresos fiscales mineros por
parte de los gobiernos subnacionales. En la figura 1.1 resumo estas
dos teorías contrapuestas sobre la relación entre conflictos sociales y
el pobre desempeño de los gobiernos subnacionales de zonas mineras.

Algunos conceptos clave

En algunas secciones de este libro mi análisis se vuelve técnico. Esto


ocurre especialmente cuando presento los análisis cuantitativos (capí-
tulos 5, 7 y parte del 8). En esos capítulos hago lo posible por explicar
las cuestiones técnicas de forma clara y concisa, mientras que relego
algunas cuestiones más complejas a notas a pie de página y, en unos
pocos casos, a apéndices. A lo largo de este libro utilizo con frecuencia
tres términos: conflicto, renta y gobierno subnacional. Aunque estos no
son términos especialmente técnicos, sí les doy un significado particu-
lar que debo explicar antes de seguir adelante.
El significado y uso del término “conflicto” es muy amplio en el
lenguaje cotidiano. La misma palabra puede referirse a realidades muy
diferentes, desde guerras con miles de víctimas hasta problemas psicoló-
gicos personales. En este libro uso el término para referirme a conflictos
sociales que implican confrontación y disputa, pero que pueden o no
implicar actos de violencia. Como he trabajado ampliamente con la base
de datos sobre conflictos sociales de la Defensoría del Pueblo (Defen-
soría del Pueblo 2009), he aceptado su definición de lo que constituye
un conflicto social. Desde 2004, la Defensoría del Pueblo ha reportado
mensualmente incidentes en los que un grupo de manifestantes han re-
currido por lo menos a una de las siguientes medidas: i) amenazas a la
vida, integridad o salud de las personas; ii) daños a la propiedad privada
o pública; iii) obstrucción del libre tránsito; iv) impedimento del ejerci-
cio de la autoridad pública; y v) obstrucción de la prestación de servicios
públicos (Defensoría del Pueblo 2009). Protestas violentas, bloqueos de
carreteras, ataques a instalaciones, tomas de edificios y ocupación de
tierras son los incidentes reportados con mayor frecuencia. Como se

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 29


Figura 1.1
RELACIÓN ENTRE CONFLICTO SOCIAL Y POBRE DESEMPEÑO DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN REGIONES MINERAS: DOS VISIONES
EN COMPETENCIA

Contexto:
Falta de confianza en las instituciones políticas
Percepción de captura del estado por las empresas

Ganancias
extraordinarias con
baja tributación
ci Gobierno nacional y
Conflict o empresas presionan
para que se gaste
Transferencia de r‡pido
recursos a
gobienos sub -
nacionales

La poblaci—n teme
+ que se confisque los
Incentivos para recursos y pide que
Reglas para el priorizar la se gaste r‡pido
gasto impuestas redistribuci—n a
desde el centro través de
empleo p œblico
Mal desempe–o

Visión oficial
+ de los gobiernos
sub-nacionales
Mecanismos de
gobernanza
participativa
Contexto:
Falta de confianza en las instituciones políticas
Percepción de captura del estado por las empresas

Ganancias
extraordinarias con
baja tributaci—n Gobierno nacional y
Conflict o empresas presionan
para que se gaste
Transferencia de r‡pido
recursos a
gobienos sub -
nacionales

La poblaci—n teme
+ que se confisque los
Incentivos para recursos y pide que
Reglas para el priorizar la se gaste r‡pido
gasto impuestas redistribuci—n a

Visión alternativa
desde el centro travs de
empleo p œblico
Mal desempe–o
+ de los gobiernos
sub-nacionales
Mecanismos de
gobernanza
participativa
revela en el capítulo 5, estas actividades tienden a involucrar a comuni-
dades campesinas e indígenas y a los habitantes de pequeños poblados
urbanos ubicados en áreas remotas del país. A pesar de la diversidad de
sus demandas, los participantes en estos conflictos siempre piden que
algún tipo de autoridad oficial se involucre en la búsqueda de soluciones.
Este tipo de conflicto concuerda con la definición de “políticas conten-
ciosas” (McAdam, Tarrow y Tilly 2001: 5) como

[…] interacción esporádica y pública entre grupos demandantes y aquellos


deben responder a sus demandas cuando 1) por lo menos un gobierno
participa en la interacción como demandante, objeto de las demandas o
participante en alguna forma en el proceso, y 2) las demandas afectarían,
en caso de que fueran satisfechas, a los intereses de por lo menos uno de
los demandantes.

“Renta” o “renta económica”, es el segundo concepto importante


en la historia que voy a contar. Lo utilizo en su acepción económica
como la diferencia entre i) el precio obtenido al usar un factor de pro-
ducción en el mercado y ii) el precio que se necesita para persuadir al
emprendedor de usar este factor en lugar de simplemente acumularlo.
Por ejemplo, un taxista en un poblado remoto en la sierra, alejado de la
ciudad y de carreteras decentes, suele cobrar un dólar por kilómetro en
los recorridos que salen del pueblo. Imaginemos, sin embargo, que un
desastre natural golpea una zona cercana, por lo que un gran número
de trabajadores humanitarios y periodistas necesitan contratar el taxi
sin importar cuál sea su precio. El taxista ahora puede cobrar 10 dó-
lares por kilómetro. Aunque en principio estaría dispuesto a conducir
por un dólar por kilómetro, decide actuar conforme a la lógica de este
mercado artificialmente inflado y cobra 10 dólares. En consecuencia,
su renta económica asciende a 9 dólares por kilómetro.
Una lógica similar se puede aplicar a las ganancias de las compa-
ñías mineras y al efecto del aumento del precio internacional de los mi-
nerales. Un ejemplo es Antamina, una gran mina que analizo en varios
momentos de este libro. En 1998, un estudio de viabilidad estimó que,
con el precio internacional del cobre a 0,90 dólares por libra, Antamina
tendría una tasa de retorno de la inversión del 14% del capital invertido
en la construcción de la mina.8 Las compañías matrices de Antamina y

8. Presentación de Augusto Baertl a la Comisión de Energía y Minas del Congreso de


la República el 29 de septiembre de 1998.

32 | Javier Arellano
los bancos que financiaron la operación decidieron que esa rentabilidad
justificaba asumir el riesgo de invertir más de 2 billones de dólares en
la mina. Los inversores fueron afortunados y, durante el periodo 2006-
2008, el precio internacional promedio del cobre ascendió a 3,2 dólares
por libra (Ministerio de Energía y Minas 2010c). Como resultado, más
del 70% de los ingresos que Antamina generó por la venta de cobre du-
rante ese periodo pueden ser considerados renta económica. De igual
manera, el espectacular aumento de los precios internacionales de los
minerales durante el periodo 2004-2008 multiplicó las rentas mineras
de todas las grandes empresas que operaban en el país.9
La distribución de las rentas económicas sigue criterios políticos.
Las rentas constituyen un superávit económico que no es imprescin-
dible para asegurar la rentabilidad de las empresas. En consecuencia,
atraen el interés de individuos que pueden usar su poder político para
conseguir esta renta. Continuemos con el ejemplo del taxi. Al ver el
dinero que los taxistas están ganando, un grupo de criminales podría
decidir mudarse al pueblo y extorsionar a los taxistas, obligándolos a
entregar la mayor parte de su renta de 9 dólares por kilómetro a cambio
de su “protección”. Por más que esto pudiera molestarles, los taxistas
estarían todavía gestionando un negocio económicamente viable. En
estos casos, la distribución de rentas está determinada no por criterios
de competencia comercial, sino por el uso del poder y la imposición
de la fuerza. Las rentas económicas incentivan que distintos grupos
se movilicen políticamente para acceder a ellas. Para continuar con el

9. Cuatro tipos de factores determinan el monto de las rentas en el sector minero.


Primero, están las condiciones geológicas y geográficas que influencian en el costo
de la extracción: el tamaño, la composición metalúrgica y la locación del depósito
son variables importantes. Segundo, el capital inicial invertido y la tecnología uti-
lizada en la construcción de la mina también determinan el costo de producción;
usualmente, el aumento de escala reduce los costos de producción. Esto quiere decir
que las grandes compañías mineras internacionales, de gran capacidad financiera,
tienden a construir y operar minas con un mejor costo operativo. Las políticas pú-
blicas son el tercer factor que determina la cantidad de renta generada. El gobierno
influye tanto en los costos de producción como en la percepción que las compañías
tienen de lo que es un nivel de ganancia razonable. La regulación de algunos pre-
cios importantes, como la energía, y la provisión de infraestructura de transporte,
están entre los factores que influencian los costos de producción. En el cálculo de
una ganancia razonable, los inversionistas tienden a premiar la estabilidad política y
regulatoria (Eggert 2001: 47). Finalmente, el precio internacional de los minerales
determina las ganancias de la compañía.

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 33


mismo ejemplo, es fácil imaginar que el sindicato de taxistas, la policía
local y los líderes políticos pudieran competir con los criminales por
una parte de las rentas que el alquiler de taxis genera.
En el caso de la actividad minera, las compañías mineras, los tra-
bajadores sindicados, los diferentes niveles de gobierno y las comunida-
des locales compiten por una parte de la renta (Eggert 2001). En años
recientes, acceder y controlar las rentas mineras se ha convertido en
una actividad política de gran importancia no solo en los “países en vías
de desarrollo”. En junio de 2010, el gobierno australiano introdujo un
impuesto a las ganancias extraordinarias de las compañías mineras que
exigía tributar el 40% de los beneficios empresariales que estuvieran
por encima de la tasa de retorno de la inversión considerada “normal”.
BHP Billiton, Río Tinto, Xstrata y otras grandes compañías mineras se
opusieron furiosamente a esta nueva política, forzando la renuncia del
Primer Ministro (The Economist 2010b, 2010a).
En Perú, el gobierno nacional ha permitido a las compañías mi-
neras retener la mayor proporción de las rentas a través de un sistema
tributario basado en un tipo fijo de tributación. Así, el gobierno recauda
el 30% del beneficio de la empresa, independientemente de cuál sea
el monto de este y su relación a la inversión realizada. A pesar de esa
renuncia del gobierno a aumentar la presión fiscal sobre las empresas,
las municipalidades y gobiernos regionales cercanos a las grandes ope-
raciones mineras se han beneficiado sustancialmente de la bonanza de
precios a través de los mecanismos de reparto de ingresos fiscales que
explico en la siguiente sección.
El tercer término a clarificar es “gobierno subnacional”. Desde
2002, Perú tiene tres niveles de gobierno democráticamente elegidos:
i) el gobierno nacional; ii) 25 gobiernos regionales con competencia
en las regiones, previamente llamadas departamentos; y iii) 1834 go-
biernos municipales. Utilizo el término “gobierno subnacional” para
referirme conjuntamente a gobiernos municipales y regionales. Conse-
cuentemente, utilizaré “regiones” y “municipalidades” para referirme a
los territorios sobre los que estos gobiernos tienen jurisdicción.10

10. De acuerdo con la ley, existen dos tipos de municipalidades: provinciales y distri-
tales. En teoría, los 195 gobiernos provinciales deberían coordinar el trabajo de los
1834 gobiernos distritales que se encuentran dentro de su jurisdicción, pero esto no
sucede en la práctica debido a que cada gobierno municipal recibe casi todos sus re-
cursos financieros directamente del gobierno nacional. Así, desde un punto de vista
funcional, los gobiernos provinciales se han convertido en el gobierno del distrito en

34 | Javier Arellano
A continuación sentaré las bases conceptuales de mi análisis. Des-
pués de analizar las características de NEIE y su aplicación en Perú,
reviso la literatura que me sirve para fundamentar mi análisis, espe-
cialmente la referente a “la maldición de los recursos” (resource curse).

1.2 NEIE: ¿hacer de la necesidad virtud?

Utilizo el término NEIE para referirme a un conjunto de políticas que


establece la distribución obligatoria de los ingresos fiscales provenientes
de la minería y los hidrocarburos del gobierno nacional a los gobier-
nos subnacionales y que busca fomentar una mayor participación de
las compañías en el desarrollo local. Estas políticas fueron diseñadas
para contrarrestar la creciente hostilidad popular hacia las industrias
extractivas en todo el mundo. Con esto no quiero decir que un grupo de
instituciones y corporaciones se coordinaran formalmente en un mo-
mento concreto de la historia para proponer un conjunto de políticas
claras y precisas. Más bien, la NEIE es fruto de la confluencia histórica
de presiones políticas, intereses, oportunidades e ideas que diferentes
actores utilizaron para establecer políticas similares en distintos países.
En las siguientes subsecciones, analizo cómo las compañías mineras,
gobiernos e instituciones financieras internacionales han utilizado estos
distintos factores y promovido la NEIE para mejorar la viabilidad políti-
ca de la industria minera.

Conflictos, “nueva minería” y la importancia de lo local

Aunque el vínculo entre minería y conflicto social no es nuevo, los mo-


tivos de esos conflictos y su relevancia social y política han cambiado
a través del tiempo. Durante siglos, el trabajo humano fue el principal
factor productivo. La explotación laboral era común y determinaba el
tipo de conflicto dominante: trabajo frente a capital.
En la segunda mitad del siglo XX , la convergencia de dos factores
que se reforzaban mutuamente impulsó un cambio en el modelo pro-
ductivo de la industria minera y, en consecuencia, en el tipo de conflic-
to dominante. El primer factor fue el ascenso de los sindicatos, lo que

que se encuentra la capital de la provincia x. En consecuencia, utilizaré el término


“gobierno municipal” para referirme a las 1835 municipalidades distritales.

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 35


contribuyó a la formación de trabajadores con una mayor conciencia de
sus derechos. El segundo fueron las regulaciones laborales nacionales
e internacionales, que aumentaron significativamente los costos de las
compañías. La combinación de estos dos factores, junto a la baja en los
precios de los metales, convirtió la minería tradicional en un negocio
inviable (Sullivan, Sznopek y Wagner 2001). Fue necesario un cambio
revolucionario en la tecnología y un salto en la escala de las operaciones
para salir de esa situación. La mecanización intensiva abrió el camino
a la industria minera moderna, capaz de obtener una mayor cantidad
de minerales con una fuerza de trabajo reducida. Esta transformación,
a su vez, afectó la naturaleza de los conflictos “mineros”. Las grandes
minas de tajo abierto requerían una mayor cantidad de tierra y agua,
y generaban enormes cantidades de relave que contaminaron arroyos
y ríos. Así, la minería moderna empleaba menos trabajadores locales,
pero afectaba con sus actividades a una mayor cantidad de personas
que antes. El resultado fue que los conflictos entre comunidades locales
y las compañías pasaron a primer plano en esta nueva era.
Esto quedó demostrado en la rebelión de Bougainville, que forzó
el cierre de la mina Panguna en Nueva Guinea —por entonces, la mina
de cobre más grande del mundo— (Filer 1990), y por la evidencia del
desastre ecológico generado por las actividades de la mina Ok-Tedi en
el mismo grupo de islas. Estos dos episodios sacudieron los cimientos
de la industria minera global (Filer y Macintyre 2006). Presionadas por
activistas en sus países de origen, las empresas mineras empezaron a
preocuparse por el impacto que sus actividades tenían sobre las con-
diciones de vida de las poblaciones aledañas a las zonas de extracción
y por el aluvión de críticas que podría desatarse si no eran capaces
de demostrar que las poblaciones locales también se beneficiaban con
su actividad (Ballard y Banks 2003). Las grandes compañías mineras
empezaron a sentir que estaban perdiendo la batalla por la legitimidad
y que corrían el riesgo de regulaciones externas más estrictas que po-
dían perjudicar sus intereses a largo plazo (Szablowski 2007: 77). A
mediados de la década de los noventa, la industria minera se enfrentó
al problema promoviendo la autorregulación. Adoptó el discurso de una
“nueva minería” más comprometida con su entorno, en contraste con
los problemas causados por la “antigua minería”. Esta “nueva mine-
ría” tomaría más en cuenta a la población local, sería más responsable
con el medio ambiente y asumiría la promoción del desarrollo local
como uno de sus objetivos principales. La transformación era audaz

36 | Javier Arellano
y poderosa. La minería dejaba de ser el villano para convertirse en el
héroe. La nueva minería proponía solucionar todos los males que la
antigua minería había causado.
Tanto la industria minera como el Banco Mundial se sometieron a
revisiones internas y comisionaron investigaciones sobre el tema (Mc-
Mahon y Remy 2001). En 1999, nueve de las mayores compañías mi-
neras del mundo lanzaron la Iniciativa Minera Global (GMI en inglés);
y, al año siguiente, establecieron el proyecto Minería, Minerales y De-
sarrollo Sustentable (MMSD por sus siglas en inglés). Los resultados
del proyecto fueron cruciales para definir la agenda de renovación de
todo el sector minero (IIED 2002). Simultáneamente, ante la escalada
de las críticas por su apoyo a la industria extractiva, el Banco Mundial
se vio forzado a revisar sus políticas, garantizando el respeto escrupu-
loso a los derechos humanos, y su compromiso con la promoción del
desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza (Weber-Fahr 2002,
World Bank 2003).
El resultado es que la promoción del desarrollo local se ha conver-
tido en el lema de la industria minera en todo el mundo (IIED 2002:
198-229; 2003). Tanto las compañías mineras como las instituciones
internacionales han adoptado una doble estrategia. Por un lado, han
propuesto mecanismos de distribución de los ingresos fiscales pro-
cedentes de la minería que privilegian a las localidades productoras
(UNCTAD 2007: 89-90; IIED 2002: 209-212). En los últimos años,
los gobiernos de Bolivia, Brasil, Colombia, la República Democrática
del Congo, Indonesia, Kazajstán, Madagascar, Nigeria, las Filipinas,
Rusia y Sudáfrica han redistribuido las regalías mineras y petroleras
a sus gobiernos subnacionales (Ahmad y Mottu 2003, Brosio 2003,
Morgandi 2008). Por otro lado, las compañías mineras han asumido
con entusiasmo el discurso de la Responsabilidad Social Corporativa
(RSC), deseosas de demostrar que están preparadas para trabajar por
el bien de las poblaciones locales y así dejar atrás su vergonzoso pasado
(ICMM 2006d, IFC 2000, IIED 2003, Yakovleva 2005).

La lógica legitimadora: policentrismo radical

La implementación de la NEIE requiere la colaboración de los gobiernos


para reformar las políticas públicas. Sin embargo, no suele ser necesa-
ria una negociación explícita entre las compañías y los gobiernos con
ese fin, porque la NEIE encaja perfectamente con la agenda de moda

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 37


sobre buen gobierno y con la necesidad de los gobiernos de responder
al nuevo ethos político, que demanda una mayor soberanía local sobre
los recursos naturales (Larson 2004, Ribot 2004).
Desde comienzos de los noventa hasta hace muy poco, un grupo de
ideas políticas, a las que Houtzager (2003: 4-7) denomina “policentris-
mo radical”, ha tenido una gran influencia sobre lo que se consideraba
un buen o “deseable” sistema de gobierno. Esta perspectiva ideológi-
ca desconfiaba profundamente de la concentración de autoridad en
grandes instituciones, especialmente el Estado nacional centralizado.
Su propuesta ha sido dispersar el poder hacia los gobiernos subnacio-
nales, la ciudadanía y organizaciones no gubernamentales (ONG) de
todo tipo, independientemente de si estas son comerciales o sin fines
de lucro. Este conjunto de ideas atrajo tanto a los defensores del libre
mercado y la empresa privada (neoliberales) que deseaban minimizar
el rol del Estado, como a entusiastas de la descentralización y de la
profundización en procesos democráticos participativos que aspiraban
a crear un espacio de mayor compromiso social (Houtzager 2003: 7).
Como expondré más adelante en este capítulo, para la mayoría de
los analistas, la apropiación por parte del Estado central de los recursos
generados por las industrias extractivas es uno de los factores políticos
clave para explicar la “maldición de los recursos”. En consecuencia, se
considera que la devolución de poder a los gobiernos subnacionales y
a los habitantes de las regiones de donde provienen los ingresos, junto
con una mayor participación de las empresas y las organizaciones de
sociedad civil en la toma de decisiones, puede ayudar a prevenir los
efectos negativos tradicionalmente asociados con la apropiación de la
renta de las industrias extractivas por el Estado central.11
Por lo tanto, las compañías mineras tuvieron el apoyo de diferentes,
y en ocasiones inesperados, aliados en la promoción de las políticas que
constituyen la NEIE. Autoridades y políticos locales en regiones ricas
en recursos, comunidades aledañas a las minas y campos petrolíferos;
organizaciones de la sociedad civil, tecnócratas en ministerios y agen-
cias públicas, movimientos regionales en busca de mayor autonomía

11. Entre estos efectos negativos se incluye el fomento del rentismo, la falta de rendición
de cuentas a la población, el secretismo sobre el uso de las finanzas públicas y la
incapacidad del aparato burocrático central para llegar a las zonas remotas del país
(IIED 2002).

38 | Javier Arellano
política, e instituciones internacionales dedicadas a promover la agenda
de buen gobierno han apoyado las mismas políticas, más allá de tener
diferentes perspectivas ideológicas y motivos.12 La siguiente sección
examina cómo la NEIE ha sido puesta en práctica en Perú.

1.3 La versión peruana de la NEIE

Desde 2002, el 50% del impuesto a la renta pagado por las compa-
ñías mineras al gobierno nacional han sido transferidos a los gobiernos
subnacionales, especialmente a las regiones y municipalidades en cuyo
territorio se realiza la explotación. Estas transferencias interguberna-
mentales se llaman canon minero. Durante el periodo 2004-2008, estas
transferencias de canon fueron tan sustanciales y tan desigualmente
distribuidas que transformaron el panorama fiscal peruano. Así, en
2007, mientras que el presupuesto promedio per cápita de las munici-
palidades peruanas fue de 406 nuevos soles o 127 dólares americanos,13
las municipalidades cercanas Antamina, en Áncash, recibieron 9287
nuevos soles per cápita (2911 dólares americanos) de canon minero. El
monto recibido por la municipalidad de San Marcos, el distrito en que
se encuentra la mina, ascendió a 15.123 nuevos soles per cápita (4741
dólares americanos). Ese mismo año, dos tercios del total del canon
minero y el 52% de todas las transferencias fiscales del gobierno central
a los gobiernos subnacionales se concentraron en seis regiones —Án-
cash, Tacna, Cusco, Cajamarca, Moquegua y Pasco—, que contaban
solo con el 16% de la población total del país (figura 1.2).
Los cambios en las reglas de distribución del canon minero son
una de las dos innovaciones institucionales de la versión peruana de
la NEIE. La segunda, conocida como el Programa Minero de Solida-
ridad con el Pueblo (PMSP), promueve una mayor participación de las
compañías mineras en el desarrollo local a cambio del compromiso gu-
bernamental de no cobrar un impuesto a las sobreganancias. Ambas

12. En Latinoamérica, estas políticas han sido cuestionadas por los gobiernos de iz-
quierda ‘heterodoxa’ (o posliberales), como Venezuela, Bolivia y Ecuador, que han
preferido recentralizar, con diferentes grados de éxito, la gestión de los ingresos
mineros y petroleros.
13. El tipo de cambio promedio en 2007 fue de 3,19 NS por dólar (Ministerio de Eco-
nomía y Finanzas 2010).

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 39


Figura 1.2
TRANSFERENCIAS FISCALES PER CÁPITA A GOBIERNOS SUBNACIONALES
POR REGIÓN (2007)

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

Nuevos Soles per capita


500

Canon minero Otros canones Otras transferencias

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - Perú, 2009


Representación gráfica: el autor
innovaciones se utilizaron como respuesta a la presión local existente y
para convencer a la población de los beneficios de la minería.14

El canon minero

La introducción del canon como compensación por la extracción de


recursos naturales data de 1976. El descubrimiento de importantes ya-
cimientos petroleros en la región amazónica de Loreto hizo que grupos
políticos regionales se movilizaran demandando que una parte de la
renta petrolera obtenida por el Estado fuera directamente transferida a
instituciones regionales. En ese momento, el gobierno central decidió
dar el 10% del valor de la producción regional de petróleo a Loreto y
llamó “canon petrolero” a esa transferencia. En 1992, en línea con la
nueva Ley General de Minería diseñada para atraer inversión extranjera
a ese sector,15 el gobierno introdujo el canon minero que distribuía el
20% del impuesto a la renta pagado por las compañías mineras al terri-
torio en el que las rentas habían sido generadas.
En 2001, el Parlamento aprobó la ley del canon —Ley N.º
27506—, que ampliaba este mecanismo a otras industrias extractivas
y que, en el caso de la minería, aumentaba el canon del 20% al 50% de
los impuestos pagados por las compañías.16 Dos factores influenciaron
esta reforma. Por un lado, esta medida encajaba a la perfección con el
proceso de descentralización impulsado tras la caída del régimen de

14. La creación de fideicomisos con los recursos generados por la venta de depósitos
minerales propiedad del Estado a firmas privadas es un tercer mecanismo que sigue
la misma lógica. El Estado y las compañías mineras acordaron usar el 50% del di-
nero pagado por las compañías para crear estos fideicomisos, que debían destinarse
a promover el desarrollo local. Los más importantes están en Las Bambas (Huan-
cavelica —59 millones de dólares americanos—, Xstrata), Michiquillay (Cajamarca
—201 millones de dólares americanos—, Anglo American) y La Granja (Cajamarca
—11 millones de dólares americanos—, Río Tinto). Las compañías han asumido un
papel central en la gestión de estos fideicomisos, tratando de ganar apoyo popular
durante las fases iniciales de las operaciones. En esta tesis no analizo la influencia
de estos fideicomisos, porque la mayoría de ellos no fueron muy activos durante el
periodo contemplado en mi estudio.
15. La nueva ley simplificaba el régimen fiscal de las compañías mineras, equiparando
capitales nacionales y extranjeros, otorgándole al gobierno el poder de firmar acuer-
dos de estabilidad fiscal con las compañías y eliminando las restricciones sobre tipos
de cambio de moneda extranjera.
16. En la práctica, el canon estaba restringido al 50% del impuesto a la renta que pagan
las empresas.

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 41


Fujimori y la restitución de la democracia. Por otro lado, los conflictos
recientes en Tambogrande (Piura), Cerro Quilish (Cajamarca) y Que-
llaveco (Moquegua), en los que la población local había logrado frenar
la construcción de nuevas minas, ponían en riesgo los planes de revita-
lización del sector minero.
La nueva ley tenía un fallo de diseño y la fórmula para la distri-
bución del canon minero no ponderaba suficientemente la proximidad
de los municipios a la mina. El resultado fue que las ciudades más im-
portantes de las regiones mineras recibieron más recursos que las mu-
nicipalidades rurales que albergaban las operaciones mineras (Zavalla
2004). Además, el gobierno estaba insatisfecho con la ambigüedad de
la ley respecto del cálculo del monto total de recursos a ser distribuidos.
El artículo N.º 9 de la ley parecía implicar que las deducciones fisca-
les otorgadas a las compañías minerías no se descontarían del cálculo
del canon a ser transferido. Al gobierno central le preocupaba que una
interpretación estricta de este artículo abriera la puerta a que los go-
biernos regionales y municipales exigieran mayores transferencias. Así
que, casi inmediatamente después de su aprobación y movidos por dis-
tintas preocupaciones, el gobierno y los parlamentarios de las regiones
mineras comenzaron a realizar propuestas para reformar la ley. Desde
noviembre de 2001 hasta el primer trimestre de 2003, se presentaron
más de veinte propuestas de reforma que se pueden agrupar en tres
categorías:17
Primero, las propuestas del gobierno intentaban dejar claro que,
para el cálculo del canon, se debían considerar solo los pagos que las
compañías mineras hacen realmente al Estado de acuerdo con sus con-
tratos oficiales. Segundo, en clara oposición, un sector del legislativo que
representaba a las zonas mineras reclamó que para el cálculo del canon
se tuvieran en cuenta todos los recursos que el Estado recaudaría si el go-
bierno de Fujimori no hubiese firmado contratos de estabilidad tributaria
con las compañías mineras.18 Estas propuestas cuestionaban la legitimi-
dad de los acuerdos mineros firmados durante el régimen de Fujimori y

17. Un resumen de las propuestas puede encontraste en el reporte parlamentario que la


Comisión de Energía y Minas presentó a la Plenaria del Parlamento para un debate
sobre las enmiendas de esa ley (Congreso de la República-Perú 2003b).
18. Congresistas de Cajamarca, Áncash, Pasco, Cusco, Moquegua, Huancavelica, La
Libertad y Piura fueron especialmente activos en su presentación de propuestas y en
expresar sus opiniones durante el debate parlamentario.

42 | Javier Arellano
reclamaban su derogación. Finalmente, representantes de las regiones
mineras demandaban una modificación de las reglas de distribución del
canon para beneficiar más claramente a las municipalidades próximas a
las minas y solucionar así los fallos detectados en la ley previa.
Estas propuestas fueron llevadas ante el pleno del Parlamento en
agosto de 2003. El debate no siguió criterios ideológicos, sino de lealtad
a los electores regionales.19 En un contexto de crisis de los partidos polí-
ticos, los parlamentarios de las regiones mineras vieron el debate como
una oportunidad de ganar apoyo popular. En consecuencia, demanda-
ron un aumento en las transferencias de canon y una mejor distribución
interna de las mismas (Congreso de la República-Perú 2003a).
Después de cinco sesiones, los parlamentarios de las regiones mi-
neras renunciaron a sus demandas de revisión de los contratos de es-
tabilidad tributaria firmados con las empresas mineras y redirigieron
el debate al tema de la distribución del canon minero. Este cambio fue
fruto de un acuerdo tácito entre el gobierno y dichos políticos: el po-
der ejecutivo apoyaría cualquier reforma aprobada por el Parlamento
a cambio de que este renunciara a modificar los contratos de estabili-
dad.20 Finalmente, el Parlamento aprobó una doble reforma —Ley N.º
28077—. Por un lado, se fijaron nuevos criterios para la distribución
del canon a las jurisdicciones en las que el mineral se extraía. Por otro,
la nueva ley eliminaba un párrafo de la anterior versión que podía ser
entendido como una obligación del gobierno central de incluir en el
cálculo de las transferencias el monto completo que el Estado recibiría
si los acuerdos de estabilidad fiscal no existiesen.21
Tanto el gobierno como las compañías mineras se mostraron satis-
fechos con la nueva ley. En primer lugar, las enmiendas no cuestiona-
ban el régimen fiscal y, en segundo, anticipaban que las transferencias
adicionales que recibirían las municipalidades más cercanas a las

19. Entrevistas personales con Eduardo Carhuaricra (2008-024; Lima, 17-04-2008)


y Ernesto Herrera (2008-151; Lima, 08-08-2008), que en el momento del debate
eran parlamentarios por Pasco y Moquegua, respectivamente.
20. Entrevista personal con Javier Diez Canseco (2007-009; Lima, 12-06-2007).
21. Solo dos miembros del Parlamento votaron en contra de la aprobación de las en-
miendas, aunque por motivos bastante distintos. Javier Diez Canseco, del Partido
Socialista, se opuso porque las modificaciones no tocaban los privilegios fiscales de
las compañías mineras. Juan Valdivia Romero, del APRA, votó de manera distinta a
los demás parlamentarios de su partido, ya que consideraba que la ley debía ser más
explícita y restrictiva respecto del tipo de impuestos a incluir en el cálculo del canon.

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 43


operaciones mineras ayudarían a calmar el descontento social (Zavalla
2004: 162).
Sin embargo, la determinación de los porcentajes de reparto del
canon a diferentes gobiernos subnacionales sin haber conducido un es-
tudio técnico previo derivó en un absurdo cuando, en 2004, algunas
municipalidades de distritos que albergaban grandes minas recibieron
transferencias per cápita más bajas que sus vecinos. En consecuencia,
una nueva avalancha de propuestas para priorizar a las municipali-
dades productoras en la distribución del canon inundó el Parlamento
(Congreso de la República-Perú 2004b). El resultado fue una nueva
ley —N.º 28332— que fue unánimemente aprobada en julio de 2004
(Congreso de la República-Perú 2004a). La tabla 1.1 resume los cam-
bios sucesivos en las reglas de distribución del canon minero.
Además de estos cambios en la ley del canon, en diciembre de
2004, el presidente de la Nación promulgó un decreto que regulaba el
pago y la distribución de regalías para nuevas minas.22 Esta exigencia
de pago de regalías suponía un cambio en la política previa, porque los
contratos de estabilidad fiscal habían eximido del pago de las mismas
a las operaciones mineras iniciadas entre 1992 y 2004. El decreto es-
tablecía que todas las regalías debían ser distribuidas a los gobiernos
subnacionales con un alto grado de concentración en la municipalidad
productora.23
En 2004, cuando esta nueva legislación fue aprobada, las trans-
ferencias de canon minero y regalías ascendieron a 308 millones de
nuevos soles a precios constantes de 1996 (90 millones de dólares ame-
ricanos). El aumento del precio mundial de los minerales supuso que
las transferencias se multiplicaran 13 veces en tres años (figura 1.3).
Debido a los cambios en la legislación, este aumento se concentró en
solo unas cuantas regiones.

22. Decreto Supremo N.º 157-2004-EF. Las regalías son para compensar al Estado por
el uso de los recursos extraídos. En Perú, las regalías mineras varían entre el 1% y
el 3% del valor comercial del mineral extraído, dependiendo del valor total de las
ventas de cada mina.
23. Fórmula para la distribución de regalías mineras: 20% para la municipalidad distri-
tal de donde se extrajo el recurso (en teoría, un 50% de este monto debería desti-
narse a las comunidades campesinas afectadas); 20% para las municipalidades de la
provincia de donde se extrajo el recurso; 40% para las municipalidades de la región
donde el recurso fue extraído; 15% para el gobierno regional; y, finalmente, 5% a las
universidades públicas de la región de donde se extrajo el recurso.

44 | Javier Arellano
Tabla 1.1
CAMBIOS EN LOS CRITERIOS PARA LA DISTRIBUCIÓN DE CANONa

LEY N.º 25506 LEY N.º 28077 LEY N.º 28332


(APROBADA EN 2001) (APROBADA EN 2003) (APROBADA EN 2004)
Beneficiario % Beneficiario % Beneficiario %
Gobierno regional y Gobierno regional y
Gobierno regional 20 universidades públicas de la 25 universidades públicas de la 25
región (5%) región (5%)

Municipalidad del distrito en el Municipalidad del distrito en el


10 10
que se extrae el recurso que se extrae el recurso
Municipalidades de la provincia
20 Municipalidades de la provincia
en la que se extrae el recurso Municipalidades de la provincia
en la que se extrae el recurso, 25 25
en la que se extrae el recurso
excluyendo el distrito productor

Municipalidades de la región Municipalidades de la región en Municipalidades de la región en


60 40 40
en la que se extrae el recurso las que se extrae el recurso las que se extrae el recurso

a
Excepto petróleo
b
Véase nota n.º 9 para una explicación de la relación entre provincias y distritos.
Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP)

El PMSP es el segundo instrumento de la versión peruana de la NEIE.


En los meses siguientes a las elecciones presidenciales de 2006, en el
contexto de un fuerte aumento del precio internacional de los minerales,
varios agentes políticos pidieron la revisión de los contratos de estabi-
lidad tributaria firmados con las compañías mineras durante el gobier-
no de Fujimori. La introducción de un impuesto a las sobreganancias
mineras y el pago de regalías por las minas construidas entre 1992
y 2004 fueron las demandas más comunes. Alan García, el candida-
to ganador, asumió estas preocupaciones como parte de su programa
electoral. Sin embargo, apenas asumida la presidencia, se desdijo de sus
promesas y cedió frente a los intereses de las compañías mineras, ofre-
ciendo algunas medidas alternativas al pago de regalías y al impuesto a
las sobreganancias.
En diciembre de 2006, García hizo público el PMSP, popularmen-
te conocido como el “óbolo minero”. El PMSP fue un acuerdo entre el

Figura 1.3
TRANSFERENCIAS DE CANON MINERO Y REGALÍAS A GOBIERNOS SUBNACIONALES
(1997-2008)

4500

4000

3500
Precios constantes de 1996
Millones de Nuevos Soles

3000

2500

2000

1500

1000

500

0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: MEF

46 | Javier Arellano
gobierno y las compañías mineras que exoneraba a estas últimas del
pago de impuestos a las sobreganancias a cambio de comprometerse
a invertir en los siguientes cinco años un monto predeterminado en
proyectos de desarrollo social en las zonas de influencia de sus opera-
ciones. Las propias empresas serían responsables de la gestión de esos
recursos, siguiendo unas reglas mínimas acordadas con el Estado. Este
acuerdo alimentó el descontento popular, porque ponía de manifiesto
una clara subordinación del gobierno a los intereses mineros.24
Por su parte, el presidente de la poderosa SNMPE se mostró sa-
tisfecho porque el acuerdo les beneficiaba doblemente: las compañías
evitaban el pago de impuestos más altos y podían usar un poco de sus
ahorros para mejorar su imagen como promotores de desarrollo local.
Otro líder de la industria minera declaró que las “compañías están pa-
sando de estar a la defensiva respecto a los conflictos medioambientales
a jugar un papel importante en el desarrollo de las comunidades”.25
Ambos mecanismos, el canon minero y el PMSP, afectaban a la dis-
tribución de la renta minera. Mientras que el canon minero redistribuía
una parte de la renta a los gobiernos subnacionales, el PMSP permitía a
las compañías mantener la mayoría del excedente económico generado
por la escalada del precio de los minerales. En este libro defiendo que
esa distribución de la renta es responsable tanto del aumento del núme-
ro de conflictos como del uso ineficiente de las transferencias por las
autoridades locales. Antes de analizar el impacto de la NEIE, repasaré
lo que la literatura académica dice sobre la relación entre las industrias
extractivas, el conflicto social y el desarrollo.

1.4 El debate sobre industrias extractivas, conflicto y desarrollo

La NEIE fue una respuesta al creciente descontento social generado


por la extracción a gran escala de petróleo y minerales. Mientras que
las compañías y los gobiernos desarrollaban la NEIE, politólogos y

24. Alan García resultó ser más papista que el Papa en su apoyo a las intereses de las
compañías. En una entrevista personal (2008-199; Lima, 16-09-2008), el presi-
dente de la SNMPE confirmó que aunque las compañías se hubieran opuesto a la
introducción de nuevas regalías, ya que estas no están ligadas a la generación de
beneficios, sí estaban dispuestas a negociar un impuesto a las sobreganancias con
unos tipos impositivos “razonables”.
25. Entrevista personal con Raúl Benavides (2007-005; Lima, 11-06-2007).

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 47


economistas se dedicaron a investigar y pusieron de relieve la existencia
de “la maldición de los recursos”. El término se refiere a una gama de
consecuencias negativas que los países altamente dependientes de la
explotación de sus recursos naturales pueden padecer. Los recursos
naturales geográficamente concentrados, sobre todo los minerales e hi-
drocarburos, parecen estar más estrechamente asociados con la gene-
ración de problemas sociales y económicos que otros tipos de recursos
geográficamente más difusos (Isham et al. 2005).
En las décadas de los cincuenta y sesenta, el estructuralismo lati-
noamericano y las teorías de dependencia ya advertían de los peligros
que podía acarrear un desarrollo dependiente del sector primario de-
bido al declive progresivo de los términos de intercambio y a la subor-
dinación de las economías de la región al capital extranjero (Graulau
2008: 137-149, Ross 1999: 302-302). Sin embargo, todavía se entendía
que la riqueza de recursos naturales era una ventaja comparativa que
los países pobres podían usar para impulsar su desarrollo económico
(Rosser 2006b: 7). En 1993, cuando Richard Auty acuñó el término
“maldición de los recursos” (Auty 1993), la idea se consideraba todavía
extraña y generó un inusitado interés en la investigación del tema. En
los años siguientes, la literatura académica se ha centrado en cuatro
tipos de problemas. El impacto negativo de la explotación intensiva de
minerales y petróleo sobre el crecimiento económico es el primer pro-
blema que atrajo la atención de los investigadores (Auty 1993, Sachs
y Warner 1997, Sala-i-Martin y Subramanian 2003). Sus trabajos se-
ñalaron la existencia de una “maldición” y dieron una primera expli-
cación general para la paradójica situación. Un fuerte aumento de las
inversiones en industrias extractivas o en el precio internacional de las
materias primas genera un ingreso de capital en el país que eleva el tipo
de cambio, incentiva el consumo, anima el gasto público y, eventual-
mente, genera inflación. La combinación de estos factores promueve
las importaciones mientras que hace poco competitiva la producción de
bienes exportables.26 Más aun, la concentración de capital y de la fuerza
de trabajo cualificada en el sector extractivo priva a otros sectores de
esos recursos, debilitando la economía e incrementando la dependencia
en el sector extractivo (Shafer 1994). Esta situación aumenta la vulne-
rabilidad de la economía nacional frente a las crisis externas debido a la

26. Este grupo de consecuencias negativas se conoce como “enfermedad holandesa”.

48 | Javier Arellano
volatilidad de los precios de las materias primas. Cuando los precios se
hunden, el gasto público y la inversión privada se reducen drásticamen-
te y la economía del país entra en crisis porque los años de bonanza la
han dejado indefensa ante la nueva situación.
El autoritarismo y la falta de respuesta del Estado a las necesidades
de la población son la segunda posible manifestación de la “maldición
de los recursos”. Según Ross (2001), la riqueza en petróleo y minerales
obstaculiza el desarrollo de regímenes democráticos a través de tres
mecanismos:

[…] un efecto rentista, que permite a los gobiernos utilizar tasas tributarias
bajas y un alto nivel de gasto público para frenar las demandas a favor de la
democracia; un efecto de represión, por el que los gobiernos refuerzan sus
fuerzas de seguridad para protegerse de cualquier presión democrática; y
un efecto de modernización, por el que la incapacidad de la población para
recolocarse en la industria y los servicios los hace menos exigentes en sus
demandas democráticas. (Ross 2001: 356-357)

Incluso en democracias formalmente reconocidas, una economía


dependiente de la explotación de recursos naturales otorga al Estado
un grado de autonomía respecto de sus ciudadanos que facilita la co-
rrupción, el uso inapropiado de los recursos públicos y, en general, la
falta de respuesta a las necesidades de la población (Karl 1997, Moore
2004).
La dificultad para convertir la riqueza mineral en reducción de
los niveles de pobreza es el tercer problema (Pegg 2006b; Ross 2004b,
2007). Hasta cierto punto, esto es una consecuencia de los dos pro-
blemas anteriores. Por un lado, el estancamiento económico hace que
sea virtualmente imposible reducir la pobreza. Además, altas tasas de
inflación afectan más a los sectores pobres que al resto de la población.
Por otro lado, el autoritarismo y la falta de respuesta del Estado a las
necesidades de sus ciudadanos tiende a reducir el gasto público en ser-
vicios sociales (Gylfason 2001, Stijns 2006). Ross (2004b: 32-35) y
Auty (2006) también argumentan que la falta de trabajos no especia-
lizados en el moderno sector extractivo y el débil vínculo de este con
otros sectores de la economía dificulta la generación de empleo y expli-
ca la persistencia de la pobreza en países ricos en recursos minerales.
El aumento de conflictos violentos es el cuarto problema vincula-
do a la explotación intensiva de recursos naturales. Collier y Hoeffler

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 49


(1998) sostienen que la exportación de materias primas es un factor
que influye tanto en la probabilidad de que se den conflictos armados
internos como en la duración de los mismos. Su investigación posterior
(Collier y Hoeffler 2004a, 2004b, 2005) estructuró el debate acadé-
mico sobre el tema en torno a “la codicia o el agravio” como factores
inductores de conflictos armados. Su principal contribución fue poner
de relieve que la renta generada y las maneras en que esta puede ser
controlada son más importantes para explicar la relación entre recur-
sos y conflicto que la pura dependencia económica (Collier y Hoeffler
2005).27
La hipótesis de la “maldición de los recursos” ha generado con-
troversia. Algunos investigadores niegan la existencia de tal maldición
y sostienen que sus defensores se han basado en una conceptualización
equivocada de lo que significa una economía dependiente de los recur-
sos naturales (Brunnschweiler 2008, Davis 1995, Lederman y Maloney
2006). Sin embargo, la oposición absoluta a esta teoría no es lo más
común. La mayoría de estudios recientes corroboran la existencia de
una “maldición de los recursos”, pero enfatizan que las consecuencias
negativas son probables y, por lo tanto, no están fatalmente determi-
nadas. Las condiciones socioeconómicas preexistentes, la calidad de
las instituciones y el uso de políticas apropiadas son también factores
importantes. Este acercamiento explica de manera más convincente
las diferencias que existen en el desempeño entre distintos países ricos
en recursos naturales, así como la existencia de los que previamente
eran considerados como excepciones positivas a la regla, como Chile,
Botswana, Indonesia y Malasia (Rosser 2006a). El trabajo de Sala-i-
Martin y Subramanian (2003) indica que el deterioro de las institucio-
nes es el principal mecanismo que explica la relación entre abundancia
de recursos y estancamiento económico.
En los años siguientes, diferentes autores formularon explicaciones
más sofisticadas de cómo la dependencia de los recursos naturales afec-
ta al crecimiento económico (Hausmann y Rigobon 2003; Bosschini,

27. Sin embargo, la dicotomía entre “codicia o agravio” parece ser excesivamente sim-
plista para entender las complejas dinámicas que subyacen a los conflictos armados.
Estudios en Indonesia (Murshed y Tadjoeddin 2009) y en Filipinas (Holden y Jaco-
bson 2007) revelan que, en realidad, estos dos factores no se excluyen mutuamente,
sino que se complementan.

50 | Javier Arellano
Petterson y Roine 2005; Auty 2007; Mehlum, Moene y Torvik 2006;
Van der Ploeg 2008) y aumenta la pobreza y desigualdad (Goderis y
Malone 2008, Ross 2007; Bulte, Damania y Deacon 2005), la posibi-
lidad de conflictos sociales (Basedau y Lay 2009, Fearon 2005, Hum-
phreys 2005) y el autoritarismo (Dunning 2008, Auty 2007). Estas
explicaciones más sutiles y complejas enfatizan la importancia de las
instituciones y de las políticas públicas, dando pie a que las compañías
extractivas y las Instituciones Financieras Internacionales (IFI) hayan
podido defender que, en las condiciones adecuadas, el sector tiene ca-
pacidad de beneficiar a los países pobres y sus comunidades (ICMM
2006b, 2006d; Wise y Shtylla 2007).
El Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM por sus si-
glas en inglés), que representa a las compañías mineras más grandes
del mundo, ha sido especialmente activo en comisionar estudios al res-
pecto. Estos estudios tienden a proponer políticas ideales que tanto las
compañías como los países en que operan deberían adoptar con el fin
de promover el desarrollo. Los principales compromisos que debe asu-
mir la industria son el respeto a los derechos humanos, la colaboración
con las autoridades y las comunidades locales, y el incremento de sus
actividades de RSC (ICMM 2006d, 2009, 2010a). La ICMM también
se adhiere a la agenda de buen gobierno propuesta por el Banco Mun-
dial, añadiendo a esta la generación de capacidades técnicas en los go-
biernos subnacionales (ICMM 2006a: 14-19). Además, las principales
compañías suscribieron la Iniciativa de Transparencia de las Industrias
Extractivas (EITI 2005) y acordaron hacer públicos sus pagos a los
gobiernos que se sumen a esa iniciativa.
En el campo académico, se ha dado un creciente interés en la in-
vestigación de políticas que ayuden a superar la “maldición de los re-
cursos”. Los libros editados por Humphreys (2007) y Khodeli (2009)
coinciden en que “las instituciones domésticas son cruciales: con bue-
nas políticas la explotación de los recursos naturales puede generar
ingresos que potencien el crecimiento del país y reduzcan la pobreza”
(Khodeli 2009: 6). Entre sus recomendaciones se incluye desarrollar
la capacidad de los Estados para que puedan negociar efectivamente
con las compañías y gestionar adecuadamente los recursos públicos;
la aplicación de políticas macroeconómicas y fiscales consistentes; la
implementación de mecanismos para asegurar la transparencia admi-
nistrativa y el control de la corrupción; la reforma de la burocracia es-
tatal para mejorar la provisión de servicios públicos; y la creación de

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 51


fondos de estabilización para amortiguar la volatilidad de los ingresos
fiscales.28
El contenido de este libro se relaciona con estas investigaciones
sobre la maldición de los recursos de tres formas. Primero, mi trabajo
complementa la literatura existente poniendo de relieve la existencia de
una versión subnacional de la maldición. Hasta ahora los estudios de
la maldición se han centrado en estadísticas, procesos, instituciones y
políticas nacionales, prestando poca atención a las dinámicas locales.
Sin embargo, en el contexto de la implementación de la NEIE y de un
creciente interés en la descentralización de los Estados, el análisis sub-
nacional resulta imprescindible para entender mejor los nuevos proble-
mas asociados con estas estrategias.
Segundo, mi trabajo cuestiona la suposición de que las reformas
institucionales y la implementación de políticas capaces de contrarres-
tar la “maldición” son asuntos meramente técnicos que pueden ser
resueltos siguiendo el consejo de expertos y la puesta en marcha de
programas para el desarrollo de capacidades técnicas. Mi investigación
enfatiza que las propuestas meramente técnicas no suelen resolver los
problemas (Bebbington, Hinojosa, et al. 2008; Pegg 2006a) porque no
prestan suficiente atención a la dimensión política de la “maldición de
los recursos” (Karl 2007, 1997). De manera más específica, estas pro-
puestas no suelen considerar cómo la dependencia en la industria ex-
tractiva configura la naturaleza del Estado (Moore 2004) y los propios
procesos de reforma institucional (Stevens y Dietsche 2008).
Finalmente, mi estudio revela que el monto de la renta genera-
da por las actividades extractivas es un factor crucial para un mejor
entendimiento de la “maldición de los recursos”. Aunque las primeras
conceptualizaciones de la “maldición” ya habían señalado los distintos
problemas generados por las rentas mineras y petroleras (Ross 1999:
312-319), la falta de datos fiables sobre el monto de las rentas de dis-
tintos países ha hecho que los académicos prefieran usar indicadores
económicos alternativos para probar la teoría a una escala macro.29

28. En los últimos años, propuestas para una distribución directa de los ingresos fiscales
estatales generados por la explotación de recursos naturales a los habitantes de las zonas
mineras también resuenan como una forma radical de evadir los problemas asociados
con la apropiación de la renta por parte del Estado (Segal 2009, Sala-i-Martin y Subra-
manian 2003, Birdsall y Subramanian 2004, Moss y Young 2009, Sandbu 2006).
29. Hasta hace muy poco, una medida de la dependencia de un país en el petróleo o
minerales, definida como la proporción de la producción en relación con el PBI

52 | Javier Arellano
Recientemente, el Adjusted Saving Project del Banco Mundial publi-
có una base de datos sobre las rentas petroleras que permitieron a los
investigadores estudiar directamente la influencia del petróleo y las
rentas mineras sobre las guerras civiles y la inestabilidad política (Co-
llier y Hoeffler 2005, De Soysa y Neumayer 2007, Omgba 2009). Este
efecto-renta explica las diferencias locales y enfatiza la importancia que
las condiciones particulares de cada país tienen en la explotación de
los recursos naturales. Desde esta perspectiva, el tamaño de la renta
es lo que importa, y no solo la importancia relativa de la producción
y exportación de recursos naturales en relación con el tamaño de la
economía (Dunning 2010, Weyland 2009). En los siguientes capítulos
también profundizo en este efecto-renta y descubro una convergencia
entre los resultados de mi investigación subnacional y los análisis más
tradicionales que estudian dinámicas agregadas en el ámbito nacional.

1.5 Estructura del libro

El siguiente capítulo describe la metodología de investigación y pre-


senta los lugares en que se realizó el estudio de campo. Después de
describir el proceso de la investigación como un viaje tridimensional
a través de emociones, retos intelectuales y geografías desconocidas,
el capítulo busca responder las tres cuestiones metodológicas básicas:
i) ¿qué quería averiguar?; ii) ¿cómo intenté encontrar las respuestas a
mis interrogantes?; y iii) ¿cómo seleccioné los lugares más apropiados
para mi trabajo de campo? El capítulo concluye presentando las tres
regiones en las que realicé la investigación.
El capítulo 3 contextualiza la implementación de la NEIE a través
del análisis de cuatro factores de la política peruana que afectan a la
población rural: i) los cambios en las relaciones entre el Estado y los
ciudadanos generados por las políticas neoliberales de moda desde la
década de los ochenta; ii) la irregular distribución de los beneficios
del reciente auge económico, que excluye a las poblaciones rurales de
los Andes y la Amazonía; iii) la experiencia de previos ciclos extracti-
vos en Perú, las dinámicas políticas relacionadas con esos ciclos y su

como el porcentaje de exportaciones totales o como una combinación de ambas, ha


sido utilizada para examinar estadísticamente el efecto que la riqueza en recursos
naturales tiene sobre diversos aspectos sociales o políticos.

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 53


repercusión sobre la población cercana a las minas; y iv) la reciente
aparición de nuevos agentes políticos en las zonas rurales que cuestio-
nan la autoridad estatal.
Los capítulos 4-6 examinan la relación entre conflicto social y la
NEIE en las regiones mineras peruanas. La conclusión es que la NEIE
no solo ha fracasado en su misión de reducir el número de conflic-
tos, sino que los ha incrementado. Los tres capítulos demuestran esta
afirmación a través de un análisis en tres pasos. El capítulo 4 revisa lo
dicho por diferentes actores nacionales y por la literatura académica
sobre la relación entre minería y conflicto social. El capítulo 5 presen-
ta los resultados del análisis cuantitativo de los factores que explican
las variaciones en la incidencia de conflictos sociales en las distintas
regiones de Perú. El capítulo concluye que existe una evidente corre-
lación entre el incremento de conflictos y la cantidad de canon minero
que reciben los gobiernos subnacionales de cada región (directamente
proporcionales a la renta minera generada en la región). El resultado es
desconcertante, porque los estudios previos no habían anticipado que
estas transferencias pudieran generar conflictos sociales. El capítulo 6
presenta el resultado de mi estudio de campo sobre los conflictos en
las regiones de Pasco, Áncash y Moquegua. El análisis confirma que
el índice de renta minera es el principal causante del conflicto social y
aporta información sobre los mecanismos causales que conectan “dine-
ro” y conflictos sociales.
Los capítulos 7 y 9 tratan sobre el impacto de la NEIE en la evolu-
ción de los indicadores económicos y sociales. El capítulo 7 demuestra
que la ejecución de la NEIE no ha mejorado los indicadores económicos
y de bienestar ni en el ámbito regional ni en el municipal. Estos análisis
econométricos ayudan a distinguir el efecto de la NEIE de aquel que
podría derivarse de la actividad minera per se. El capítulo 8 busca resol-
ver el misterio generado por los resultados del capítulo previo: ¿cómo
puede ser que en las regiones y municipalidades que reciben altos vo-
lúmenes de canon no mejoren las condiciones de vida de sus habitantes
más que en el resto del país? El capítulo comienza con la presenta-
ción de una investigación cuantitativa sobre los patrones de gasto de
las municipalidades peruanas y muestra que las municipalidades que
reciben más transferencias de canon tienen un patrón de gasto menos
orientado al desarrollo. A continuación, el capítulo ofrece información
detallada del estudio de campo en 18 municipalidades que recibieron
grandes cantidades de canon minero. Ese estudio clarifica los procesos

54 | Javier Arellano
locales que subyacen a ese patrón de gasto. El capítulo concluye que las
explicaciones oficiales enfatizan demasiado la “ineficiencia” y propone
una explicación alternativa y más plausible para el pobre uso de los
fondos públicos: la NEIE incentiva a las autoridades municipales para
gastar sus recursos con rapidez, independientemente de los resultados
que obtengan.
Finalmente, el capítulo 9 resume lo descubierto sobre los efectos de
la NEIE y elabora algunas conclusiones sobre la relevancia que el caso
peruano tiene para otros países ricos en recursos naturales que están
tentados de aplicar políticas similares.

La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas | 55


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