Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.net/publication/293648159
CITATIONS READS
9 140
1 author:
Javier Arellano-Yanguas
University of Deusto
15 PUBLICATIONS 193 CITATIONS
SEE PROFILE
Some of the authors of this publication are also working on these related projects:
Social Accountability reloaded: political and ethical contributions for a useful analytical concept View
project
All content following this page was uploaded by Javier Arellano-Yanguas on 18 March 2016.
JAVIER ARELLANO
Serie: Minería y Sociedad, 7
© JAVIER ARELLANO
ISBN:
ISSN:
Impreso en Perú
AGRADECIMIENTOS ........................................................................................ 15
1. La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas (NEIE):
el laboratorio peruano ......................................................................... 21
2. El itinerario de la investigación ........................................................... 57
3. El paisaje minero: contexto sociopolítico del Perú rural ...................... 75
4. Perspectivas sobre conflictos sociales en zonas mineras ................... 105
5. Más dinero, más conflicto................................................................. 121
6. Cómo la NEIE fomentó los conflictos sociales: interpretación
de las dinámicas locales .................................................................... 139
7. Canon minero y desarrollo local ....................................................... 185
8. ¿Por qué ha fracasado la Nueva Estrategia de las Industrias
Extractivas (NEIE)? ...........................................................................217
9. Conclusión ........................................................................................ 267
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................. 279
Lista de figuras
LISTA DE TABLAS
1.1 Cambios en los criterios para la distribución de canona
2.1 Estadísticas de Pasco, Áncash y Moquegua
3.1 Evolución del coeficiente Gini de desigualdad (1986-2003)*
3.2 Porcentaje de población por debajo de la línea de pobreza en diferentes
zonas geográficas de Perú, 2008
3.3 Ingreso medio per cápita en diferentes áreas geográficas de Perú, 2008
3.4 Importancia relativa de la principal área metropolitana del país y
brecha de pobreza entre diferentes áreas geográficas en varios países
latinoamericanos.
3.5 Índice de confianza en las instituciones políticas: una comparación entre
Perú y el conjunto de América Latina
5.1 Número, intensidad y duración de los conflictos sociales en Perú, por
año de inicio y relación con la minería
5.2 Regresión del índice de pobreza y diversas variables “mineras” sobre la
incidencia de conflicto por región (2005-2008)
6.1 Tipología de conflictos sociales en las regiones mineras de Perú
6.2 Ingresos per cápita de canon minero (dólares americanos) en tres
municipalidades andinas de Mariscal Nieto-Moquegua (2004–2008)
6.3 Porcentaje del presupuesto de inversiones ejecutado en 2007 y
porcentaje de voto popular obtenido por el ganador en las elecciones
municipales de 2006, en las principales municipalidades cercanas a
Antamina.
7.1 Distribución de la inversión pública según los diferentes niveles de
gobierno (2001-2008)
7.2 Regresión de variables relacionadas con la minería sobre la tasa de
crecimiento del PBI regional, la variación del índice de pobreza y el
incremento anual en la población con acceso a agua potable
7.3 Regresión de variables relacionadas con la minería sobre el incremento
anual de la población con servicio de saneamiento, y sobre la anual de
asistencia escolar entre 3-7 años y entre 12-16 años.
7.4 Estimación del efecto promedio de altas transferencias de canon a
municipios (2001-2007) sobre el cambio en el periodo 1993-2007
del porcentaje de personas entre 15 y 24 años de edad con educación
secundaria
7.5 Estimación del efecto promedio de altas transferencias de canon a
municipios (2001-2007) sobre el cambio en el periodo 1993-2007 del
porcentaje de hogares con suministro de agua potable
7.6 Estimación del efecto promedio de altas transferencias de canon a
municipios (2001-2007) sobre el cambio en el periodo 1993-2007 del
porcentaje de hogares con cobertura de saneamiento
7.7 Estimación del efecto promedio de altas transferencias de canon a
municipios (2001-2007) sobre el cambio en el periodo 1993-2007 del
porcentaje de hogares con suministro de electricidad
8.1 Porcentaje de inversión pública por sector y año en las municipalidades
peruanas de entre 3000 y 200.000 habitantes
8.2 egresión de las transferencias de canon minero y otras variables
socioeconómicas sobre la distribución de la inversión municipal por
sectores según la ejecución del presupuesto anual (2005-2008) en
municipalidades mayores de 3000 habitantes
8.3 Índice de Capacidad Municipal (ICM) para 18 municipalidades y
comparación con su ejecución del presupuesto de inversión (2007-2008)
LISTA DE SIGLAS
ESTE LIBRO ESTÁ BASADO en la tesis que elaboré para la obtención del
Doctorado en Estudios de Desarrollo en el Institute of Development
Studies (IDS) de la Universidad de Sussex (Reino Unido). La prepara-
ción de la propuesta de investigación, la realización de la investigación
de campo, el análisis de los datos y la posterior redacción de los resulta-
presentes
dos supusieron algo más de tres años de intenso trabajo. La elaboración
de la tesis y la posterior adaptación del material para la redacción de
este libro suman, pues, muchas horas, días y meses de trabajo personal.
Sin embargo, he sido muy afortunado de no sentirme solo en ese pro-
ceso. En este momento quiero tener a las personas e instituciones que,
de distintas maneras, me han acompañado en ese camino.
En primer lugar, me gustaría agradecer a todas las personas que
entrevisté por el tiempo, la información y opiniones que compartieron
conmigo. Desde que, en el año 1991, llegué por primera vez a Perú,
me continúa abrumando la hospitalidad de sus gentes y su disponi-
bilidad para conversar. Durante la investigación, una vez más, expe-
rimenté esa cálida acogida en muchas de las personas que entrevisté,
desde los campesinos que tienen que luchar duro cada día en las zonas
altoandinas para sacar adelante a sus familias, hasta los directivos de
empresas mineras, que mostraron genuino interés por los resultados de
la investigación.
Estoy especialmente en deuda con todos aquellos que me ayudaron
a identificar a las personas con información relevante y conseguir sus
contactos, y a los que, en Pasco, Áncash y Moquegua me guiaron para
organizar la logística de mis viajes y estancias en las zonas rurales.
En Lima, José de Echave (CooperAcción), Nilton Quiñones y
Epifanio Baca (Propuesta Ciudadana), y Edgardo Cruzado fueron los
primeros que me facilitaron el acceso a las personas y organizacio-
nes clave. En Cerro de Pasco, Cesar López y Andrés Avelino (Labor)
fueron inmensamente generosos al ponerme al día en la historia de
la minería en Pasco, ponerme en contacto con los alcaldes y dirigen-
tes comunales y asesorarme sobre medios de transporte y alojamiento
en los municipios de la región. En Áncash, Richard Moreno y Manuel
Huaray (CEPES) me dieron información sobre la región y los detalles
para contactar a las autoridades. En Moquegua, Alfredo Gamio, Elena
Marquina, Jaime Mendoza, Hernán Pacha y Silvia Koc fueron unos
anfitriones maravillosos y me ayudaron de muchas maneras durante
mi estancia allí. También en Moquegua disfruté enormemente de las
conversaciones con Denis Rojas, Juan Zúñiga y miembros de Labor.
Quiero agradecer también la colaboración de las compañías mine-
ras que estuvieron dispuestas a compartir sus puntos de vista sobre la
situación y, en algunos casos, facilitar el acceso a diferentes personas
de sus equipos sobre el terreno: Antamina, Barrick, Atacocha, Milpo,
El Brocal, Buenaventura, Volcan, Pan American Silver, Southern Peru
Copper Corporation y Anglo American.
Durante mi estancia en Perú, estuve asociado al Instituto de Es-
tudios Peruanos (IEP) y la Pontificia Universidad Católica de Perú
(PUCP). Estoy especialmente agradecido a Marisa Remy, del IEP, por
su generosidad para compartir su conocimiento de la política regional
y municipal, y por organizar, en septiembre de 2008, una “mesa verde”
donde presenté los resultados preliminares del trabajo de campo. Los
comentarios de los participantes en ese seminario fueron muy útiles
para identificar tendencias en los datos que había recogido. En la PUCP,
Aldo Panfichi me invitó a participar en un seminario interno sobre con-
flictos sociales que me abrió a nuevas perspectivas sobre el análisis de
los conflictos.
En distintos momentos, Javier Iguíñiz, Alejandro Diez, Federico
Helfgott, Martin Scurrah, María Burmeo, Roxana Barrantes y Bru-
no Revesz me facilitaron información, me recomendaron lecturas y me
ofrecieron sus reflexiones sobre mi investigación. Me siento especial-
mente en deuda con Miguel Zegarra, quien me ayudó a construir las
bases de datos sobre municipios que uso en los capítulos 7 y 8.
En IDS, mi “hogar” intelectual durante la elaboración de la tesis, la
lista de deudas es también muy larga. Me embarqué en la aventura del
16 | Javier Arellano
doctorado porque el profesor Mick Moore me ayudó a descubrir que el
nuevo régimen de redistribución de los ingresos mineros en Perú era
un tema importante y, nunca mejor dicho, un buen “filón” para hacer
una tesis con relevancia social y política. Disfruté del acompañamiento
de Mick durante todo el periodo de elaboración de la tesis. Él y Fio-
na Wilson fueron fantásticos supervisores. Durante la investigación de
campo, me animaron a ir más allá de las explicaciones tradicionales
o tópicas y a no limitarme al uso de un solo enfoque metodológico.
Sus recomendaciones me impulsaron a abordar temas no previstos y a
combinar diferentes metodologías de investigación. Mientras escribía
la tesis, Mick y Fiona leyeron numerosos borradores, muchos más de
los requeridos para cumplir generosamente con sus obligaciones como
supervisores. Sus agudos comentarios fueron fundamentales para no
perderme en la maraña de información de la que disponía.
También en IDS, agradezco a Angela Dowman por su ayuda para
que los requisitos administrativos no fueran ni un problema ni una car-
ga y por su interés en el bienestar de los doctorandos. Muchas gracias
también a Diana Conyers, David Leonard, Anu Joshi, Peter Houtzager,
Richard Crook, Mark Berenson, Linda Waldman y otros colegas que
leyeron distintas partes de la tesis e hicieron comentarios sobre ellas.
Gracias especialmente a Andrés Mejía por su colaboración en distintos
aspectos metodológicos y por invitarme a presentar mi investigación en
diversos foros.
Durante mi estancia en Brighton, fue un privilegio ser parte del
Governance Team de IDS. La participación en los seminarios internos y
en los distintos intercambios informales fueron ocasiones fabulosas de
aprendizaje. También disfruté de la amabilidad y eficiencia de los admi-
nistradores del team: Caroline, Camila, Adam, Chris y, especialmente,
la tristemente desaparecida Linda Bateman.
En IDS tuve la fortuna de coincidir con un maravilloso grupo de
compañeros de doctorado con los que fue muy gratificante compartir
la investigación, las preocupaciones y las alegrías: Santhosh Mathew,
Louise Tillin, Julián Salazar, María Teresa Armijos, Will Prichard,
Phemo Kgomotso, Linnet Taylor, Florence Dafe, Machiko Tsubura,
Marika Djolai, Suchi Pande, Ronald Adamtey, Dario Debowicz, Pedro
Martin, Sunita Abrahamns, Tobias Denskus, Shandana Mohamad, Re-
hab Osman, y Curro González.
Mi investigación se enriqueció con los contactos con Tony
Bebbington y su invitación a participar en los seminarios sobre
Agradecimientos | 17
“Territorio, conflicto y desarrollo en los Andes” organizados por la
School of Environment and Development de la Universidad de Man-
chester. Quiero agradecer a los participantes en esos seminarios por
los estimulantes intercambios y sus comentarios acerca de mi análisis
sobre conflictos sociales en regiones mineras.
Mi trabajo durante estos años fue posible gracias a una beca docto-
ral del gobierno de Navarra y al apoyo recibido de la Compañía de Jesús
(Provincia de Loyola) al inicio del proyecto. El Centre for the Future
State en IDS apoyó mi participación en los seminarios internacionales
sobre “La gestión política de los ingresos fiscales provenientes de la
explotación de recursos naturales”, celebrados en Lima y Quito, me dio
la oportunidad de asistir al Institute for Qualitative and Multi-method
Research 2009 en la Universidad de Syracuse, y facilitó la disemina-
ción de los resultados preliminares de la investigación sobre conflictos
sociales en regiones mineras.
A lo largo de estos años, Santiago Manuin (véase capítulo 1), Car-
los Diharce sj y Mimi Cuq reforzaron mi motivación para avanzar en la
investigación, al hacerme ver que mi esfuerzo era también importante
para otras personas. Sus ánimos y su amistad fueron una gran ayu-
da durante los largos meses de escritura. Quiero también agradecer a
todos aquellos que nos ofrecieron su amistad y nos acogieron en sus
casas durante nuestras visitas a Lima: Javier y Jenny, Manolo y Amelia,
Nilton, y Edgardo.
La energía invertida en la investigación se ve recompensada con
la publicación de este libro. Es un honor que tres prestigiosas institu-
ciones académicas se interesaran en la publicación del trabajo. Quie-
ro agradecer a Ramón Pajuelo, del IEP; Flavio Figallo, de la PUCP; y
Bernardo Hour S. J., de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya, por
a,, p
hacer tan fácil la coordinación necesaria para la publicación conjunta,
y al personal del IEP por el excelente trabajo de edición. La Universidad
de Deusto me ha facilitado el tiempo necesario para la preparación del
manuscrito del libro.o
Estoy especialmente en deuda con Noemí. Su amor quedó demos-
trado cuando decidió venir a acompañarme a Cerro de Pasco en los pri-
meros meses de la investigación de campo. No creo que la proclamada
ciudad más alta del mundo aparezca en las guías de destinos favoritos
para viajes de pareja. Noemí asumió con ánimo la situación y me ayudó
a lidiar con las dificultades del lugar, a la vez que ejercía de asistente
de investigación para recopilar los datos de las municipalidades de la
18 | Javier Arellano
región. Pensé que, una vez instalados de vuelta en Brighton, debía com-
pensarle con una vida un poco más relajada. Desafortunadamente, no
pudo ser. La necesidad de dedicar muchas horas al análisis de los datos
y la escritura echó a perder mis buenas intenciones de llevar una vida
ordenada y disfrutar de más tiempo libre. A pesar de eso, Noemí no
solo se sobrepuso a la frustración de tener que vivir con un estresado
doctorando, sino que fue más que generosa en su comprensión y apoyo
durante las últimas etapas de redacción.
Agradecimientos | 19
CAPÍTULO 1
La Nueva Estrategia de las Industrias Extractivas
(NEIE): el laboratorio peruano
22 | Javier Arellano
negociar una compensación justa por la venta de las tierras comunales
a la compañía minera.
Isabel era una mujer relativamente joven que vivía en un distri-
to andino de Moquegua. Tenía que pelear duro por sacar adelante a
sus dos hijos pequeños porque su familia no poseía tierras. Ella fue
una de los manifestantes que, en julio de 2008, bloquearon el puente
Montalvo. Durante la protesta tomaron como rehenes a más de setenta
policías para obligar al gobierno nacional y al Congreso a cambiar las
leyes que regulaban la distribución de los ingresos fiscales provenientes
de la minería entre Moquegua y la vecina región de Tacna (El Comer-
cio 2008d). Cuando, dos meses después, me contó su historia, Isabel
todavía se estremecía al recordar los riesgos que había asumido. Sin
embargo, no estaba arrepentida. Participar en la protesta le ayudó a
conseguir trabajo en las obras públicas ejecutadas por su municipalidad
con los recursos transferidos por el gobierno central.
Santiago, Isabel y Antonio tenían distintos puntos de vista sobre los
beneficios y costos que la expansión minera les reportaría; sin embargo,
los tres habían participado en conflictos sociales relacionados con la
minería. No es extraño. Durante el periodo 2002-2008, la minería fue
la principal responsable tanto de las excepcionales tasas de crecimiento
económico, como del aumento de los conflictos sociales que amenazan
la estabilidad política de Perú (The Economist 2008). Durante ese pe-
riodo, la economía peruana creció a un promedio anual del 7% (INEI
2009c) y algunos analistas internacionales sugirieron que Perú estaba
en camino de convertirse en uno de los nuevos “dragones” latinoame-
ricanos (The Economist 2009). La expansión del sector extractivo fue
el factor clave de ese éxito (Macroconsult 2008).3 En 2007, la minería
una tasa de cambio estable entre el nuevo sol y el dólar (Ministerio de Economía y
Finanzas 2009a).
4. La Defensoría del Pueblo es una institución estatal creada para proteger los dere-
chos fundamentales y constitucionales de los ciudadanos, y para fiscalizar al gobier-
no, su gestión y los servicios públicos que este provee a la población. A diferencia de
lo que sucede con la mayoría de instituciones estatales, la Defensoría del Pueblo ha
conseguido mantener la confianza de un amplio sector de la población.
24 | Javier Arellano
primera fue la redistribución de una cantidad importante de los ingre-
sos fiscales generados por la minería a los gobiernos subnacionales de
regiones mineras. La segunda innovación fue el impulso de una mayor
participación de las compañías mineras en actividades de desarrollo so-
cial. Para este fin, las compañías aumentaron sus presupuestos de Res-
ponsabilidad Social Corporativa (RSC)5 y desarrollaron departamentos
específicos con la intención de utilizar estos fondos para la promoción
del desarrollo local en las regiones donde operaban.
Estas políticas no son exclusivas de Perú, sino que forman parte
de un intento de las Instituciones Financieras Internacionales (IFI) y de
las compañías mineras transnacionales de proyectar la imagen de una
industria minera más responsable y orientada al desarrollo. Es en este
sentido en el que me refiero a estas políticas como la Nueva Estrategia
de las Industrias Extractivas (NEIE).
El resultado de la implementación de esta estrategia en Perú es
muy importante para las compañías mineras que tienen previsto reali-
zar inversiones muy importantes en el país. A finales de 2009, la cartera
de inversión ya comprometida en nuevos proyectos mineros en Perú
ascendía a 31 billones de dólares,6* lo que representaba el 6% de las
inversiones mineras planeadas a escala global.7 Esto sitúa a Perú en el
quinto puesto en el ranking mundial de inversiones mineras, únicamen-
te por debajo de auténticos gigantes del sector como Canadá, Australia,
Brasil y Rusia. Así, Perú ocupa el primer lugar entre los países “en vías
de desarrollo” y es el país más pequeño y económicamente más depen-
diente entre los diez primeros de la lista (Raw Material Group 2010).
Los resultados de estas políticas son también importantes porque
Perú se ha convertido en un banco de pruebas para su implementación.
La creciente demanda de materias primas por parte de las economías
emergentes y el consecuente aumento del precio de los minerales han
5. En este estudio, utilizo el término RSC para referirme a la filantropía corporativa por
la que las compañías mineras dedican parte de sus recursos a promover el desarrollo
local. Las empresas pueden hacer esto directamente o a través de fundaciones y
asociaciones patrocinadas por ellas.
6*. Se mantiene la nomenclatura anglosajona “billon” usada por los autores en los di-
ferentes capítulos, pero vale indicar que se refiere a lo que en español se denomina
“millardo” que es equivalente a mil millones. (N. del E.)
7. El Ministerio de Energía y Minas se mostraba incluso más optimista y reportaba una
cartera de proyectos de inversión que superaba los 35 billones de dólares a princi-
pios de 2010 (Ministerio de Energía y Minas 2010a).
26 | Javier Arellano
Fruto de esa investigación, en este libro defiendo que la imple-
mentación de la NEIE no solo no ha sido capaz de reducir el número
de conflictos sociales, sino que lo ha incrementado. En primer lugar,
muestro la relación que existe entre los conflictos y las transferencias de
recursos fiscales procedentes de la minería recibidas por los gobiernos
subnacionales de la región (capítulo 5). En segundo lugar, explico los
procesos políticos locales que subyacen a esta relación (capítulo 6). Mis
descubrimientos modifican de manera significativa las explicaciones
convencionales que consideran que los impactos negativos de la mine-
ría sobre el medio ambiente y los medios de vida de la población afecta-
da serían los principales factores generadores de conflicto. Aunque no
niego los efectos perniciosos que la minería puede tener sobre ambos,
mi investigación pone de relieve que las protestas relacionadas con ese
tipo de problemas no son suficientes para explicar el rápido incremento
de conflictos sociales que se produjo entre 2005 y 2008. En cambio, mi
análisis revela que los conflictos sociales se hicieron cada vez más fre-
cuentes en las regiones con las minas más rentables y que, por lo tanto,
habían recibido del gobierno central las transferencias per cápita más
altas de recursos fiscales procedentes de la minería. Sostengo que dos
mecanismos distintos explican este “efecto ingreso”. El primero es que
el gobierno peruano permitió a las compañías mineras retener la mayor
cantidad de las ganancias extraordinarias generadas por el espectacu-
lar aumento en el precio de los minerales y presentó a las compañías
mineras como un agente clave para el desarrollo. Esto reforzó la impre-
sión popular de que eran las empresas las que realmente controlaban
el Estado, y de que ellas tenían la obligación de cuidar y proteger a la
población de su entorno. En ausencia de instituciones que funcionaran
de manera efectiva, la población local, especialmente las comunidades
campesinas más cercanas a las minas, utilizaron el conflicto para nego-
ciar mayores compensaciones económicas y oportunidades de empleo
en las compañías. El segundo mecanismo que descubrí a lo largo de
esta investigación resultó incluso más sorprendente: los altos ingresos
fiscales mineros acumulados por los gobiernos subnacionales genera-
ron disputas sobre el acceso y el uso de estas transferencias financie-
ras. Distintos sectores de la población y los gobiernos subnacionales
se enfrentaban para maximizar las ventajas que se podían conseguir a
través del control de esos recursos.
La NEIE tampoco cumplió sus promesas de desarrollo. A pesar de la
importancia de las transferencias recibidas por los gobiernos regionales
28 | Javier Arellano
subnacionales. Defienden que un gasto ineficiente por parte de los go-
biernos subnacionales es la causa principal de conflicto en las zonas
mineras. Aunque estoy de acuerdo en que esa es parte de la explicación,
considero esa teoría demasiado simple. En mi opinión, la causalidad
también funciona en el sentido contrario: la amenaza de violencia, en
combinación con algunas otras características del sistema político pe-
ruano, exacerbó el uso ineficiente de los ingresos fiscales mineros por
parte de los gobiernos subnacionales. En la figura 1.1 resumo estas
dos teorías contrapuestas sobre la relación entre conflictos sociales y
el pobre desempeño de los gobiernos subnacionales de zonas mineras.
Contexto:
Falta de confianza en las instituciones políticas
Percepción de captura del estado por las empresas
Ganancias
extraordinarias con
baja tributación
ci Gobierno nacional y
Conflict o empresas presionan
para que se gaste
Transferencia de r‡pido
recursos a
gobienos sub -
nacionales
La poblaci—n teme
+ que se confisque los
Incentivos para recursos y pide que
Reglas para el priorizar la se gaste r‡pido
gasto impuestas redistribuci—n a
desde el centro través de
empleo p œblico
Mal desempe–o
Visión oficial
+ de los gobiernos
sub-nacionales
Mecanismos de
gobernanza
participativa
Contexto:
Falta de confianza en las instituciones políticas
Percepción de captura del estado por las empresas
Ganancias
extraordinarias con
baja tributaci—n Gobierno nacional y
Conflict o empresas presionan
para que se gaste
Transferencia de r‡pido
recursos a
gobienos sub -
nacionales
La poblaci—n teme
+ que se confisque los
Incentivos para recursos y pide que
Reglas para el priorizar la se gaste r‡pido
gasto impuestas redistribuci—n a
Visión alternativa
desde el centro travs de
empleo p œblico
Mal desempe–o
+ de los gobiernos
sub-nacionales
Mecanismos de
gobernanza
participativa
revela en el capítulo 5, estas actividades tienden a involucrar a comuni-
dades campesinas e indígenas y a los habitantes de pequeños poblados
urbanos ubicados en áreas remotas del país. A pesar de la diversidad de
sus demandas, los participantes en estos conflictos siempre piden que
algún tipo de autoridad oficial se involucre en la búsqueda de soluciones.
Este tipo de conflicto concuerda con la definición de “políticas conten-
ciosas” (McAdam, Tarrow y Tilly 2001: 5) como
32 | Javier Arellano
los bancos que financiaron la operación decidieron que esa rentabilidad
justificaba asumir el riesgo de invertir más de 2 billones de dólares en
la mina. Los inversores fueron afortunados y, durante el periodo 2006-
2008, el precio internacional promedio del cobre ascendió a 3,2 dólares
por libra (Ministerio de Energía y Minas 2010c). Como resultado, más
del 70% de los ingresos que Antamina generó por la venta de cobre du-
rante ese periodo pueden ser considerados renta económica. De igual
manera, el espectacular aumento de los precios internacionales de los
minerales durante el periodo 2004-2008 multiplicó las rentas mineras
de todas las grandes empresas que operaban en el país.9
La distribución de las rentas económicas sigue criterios políticos.
Las rentas constituyen un superávit económico que no es imprescin-
dible para asegurar la rentabilidad de las empresas. En consecuencia,
atraen el interés de individuos que pueden usar su poder político para
conseguir esta renta. Continuemos con el ejemplo del taxi. Al ver el
dinero que los taxistas están ganando, un grupo de criminales podría
decidir mudarse al pueblo y extorsionar a los taxistas, obligándolos a
entregar la mayor parte de su renta de 9 dólares por kilómetro a cambio
de su “protección”. Por más que esto pudiera molestarles, los taxistas
estarían todavía gestionando un negocio económicamente viable. En
estos casos, la distribución de rentas está determinada no por criterios
de competencia comercial, sino por el uso del poder y la imposición
de la fuerza. Las rentas económicas incentivan que distintos grupos
se movilicen políticamente para acceder a ellas. Para continuar con el
10. De acuerdo con la ley, existen dos tipos de municipalidades: provinciales y distri-
tales. En teoría, los 195 gobiernos provinciales deberían coordinar el trabajo de los
1834 gobiernos distritales que se encuentran dentro de su jurisdicción, pero esto no
sucede en la práctica debido a que cada gobierno municipal recibe casi todos sus re-
cursos financieros directamente del gobierno nacional. Así, desde un punto de vista
funcional, los gobiernos provinciales se han convertido en el gobierno del distrito en
34 | Javier Arellano
A continuación sentaré las bases conceptuales de mi análisis. Des-
pués de analizar las características de NEIE y su aplicación en Perú,
reviso la literatura que me sirve para fundamentar mi análisis, espe-
cialmente la referente a “la maldición de los recursos” (resource curse).
36 | Javier Arellano
y poderosa. La minería dejaba de ser el villano para convertirse en el
héroe. La nueva minería proponía solucionar todos los males que la
antigua minería había causado.
Tanto la industria minera como el Banco Mundial se sometieron a
revisiones internas y comisionaron investigaciones sobre el tema (Mc-
Mahon y Remy 2001). En 1999, nueve de las mayores compañías mi-
neras del mundo lanzaron la Iniciativa Minera Global (GMI en inglés);
y, al año siguiente, establecieron el proyecto Minería, Minerales y De-
sarrollo Sustentable (MMSD por sus siglas en inglés). Los resultados
del proyecto fueron cruciales para definir la agenda de renovación de
todo el sector minero (IIED 2002). Simultáneamente, ante la escalada
de las críticas por su apoyo a la industria extractiva, el Banco Mundial
se vio forzado a revisar sus políticas, garantizando el respeto escrupu-
loso a los derechos humanos, y su compromiso con la promoción del
desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza (Weber-Fahr 2002,
World Bank 2003).
El resultado es que la promoción del desarrollo local se ha conver-
tido en el lema de la industria minera en todo el mundo (IIED 2002:
198-229; 2003). Tanto las compañías mineras como las instituciones
internacionales han adoptado una doble estrategia. Por un lado, han
propuesto mecanismos de distribución de los ingresos fiscales pro-
cedentes de la minería que privilegian a las localidades productoras
(UNCTAD 2007: 89-90; IIED 2002: 209-212). En los últimos años,
los gobiernos de Bolivia, Brasil, Colombia, la República Democrática
del Congo, Indonesia, Kazajstán, Madagascar, Nigeria, las Filipinas,
Rusia y Sudáfrica han redistribuido las regalías mineras y petroleras
a sus gobiernos subnacionales (Ahmad y Mottu 2003, Brosio 2003,
Morgandi 2008). Por otro lado, las compañías mineras han asumido
con entusiasmo el discurso de la Responsabilidad Social Corporativa
(RSC), deseosas de demostrar que están preparadas para trabajar por
el bien de las poblaciones locales y así dejar atrás su vergonzoso pasado
(ICMM 2006d, IFC 2000, IIED 2003, Yakovleva 2005).
11. Entre estos efectos negativos se incluye el fomento del rentismo, la falta de rendición
de cuentas a la población, el secretismo sobre el uso de las finanzas públicas y la
incapacidad del aparato burocrático central para llegar a las zonas remotas del país
(IIED 2002).
38 | Javier Arellano
política, e instituciones internacionales dedicadas a promover la agenda
de buen gobierno han apoyado las mismas políticas, más allá de tener
diferentes perspectivas ideológicas y motivos.12 La siguiente sección
examina cómo la NEIE ha sido puesta en práctica en Perú.
Desde 2002, el 50% del impuesto a la renta pagado por las compa-
ñías mineras al gobierno nacional han sido transferidos a los gobiernos
subnacionales, especialmente a las regiones y municipalidades en cuyo
territorio se realiza la explotación. Estas transferencias interguberna-
mentales se llaman canon minero. Durante el periodo 2004-2008, estas
transferencias de canon fueron tan sustanciales y tan desigualmente
distribuidas que transformaron el panorama fiscal peruano. Así, en
2007, mientras que el presupuesto promedio per cápita de las munici-
palidades peruanas fue de 406 nuevos soles o 127 dólares americanos,13
las municipalidades cercanas Antamina, en Áncash, recibieron 9287
nuevos soles per cápita (2911 dólares americanos) de canon minero. El
monto recibido por la municipalidad de San Marcos, el distrito en que
se encuentra la mina, ascendió a 15.123 nuevos soles per cápita (4741
dólares americanos). Ese mismo año, dos tercios del total del canon
minero y el 52% de todas las transferencias fiscales del gobierno central
a los gobiernos subnacionales se concentraron en seis regiones —Án-
cash, Tacna, Cusco, Cajamarca, Moquegua y Pasco—, que contaban
solo con el 16% de la población total del país (figura 1.2).
Los cambios en las reglas de distribución del canon minero son
una de las dos innovaciones institucionales de la versión peruana de
la NEIE. La segunda, conocida como el Programa Minero de Solida-
ridad con el Pueblo (PMSP), promueve una mayor participación de las
compañías mineras en el desarrollo local a cambio del compromiso gu-
bernamental de no cobrar un impuesto a las sobreganancias. Ambas
12. En Latinoamérica, estas políticas han sido cuestionadas por los gobiernos de iz-
quierda ‘heterodoxa’ (o posliberales), como Venezuela, Bolivia y Ecuador, que han
preferido recentralizar, con diferentes grados de éxito, la gestión de los ingresos
mineros y petroleros.
13. El tipo de cambio promedio en 2007 fue de 3,19 NS por dólar (Ministerio de Eco-
nomía y Finanzas 2010).
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
El canon minero
14. La creación de fideicomisos con los recursos generados por la venta de depósitos
minerales propiedad del Estado a firmas privadas es un tercer mecanismo que sigue
la misma lógica. El Estado y las compañías mineras acordaron usar el 50% del di-
nero pagado por las compañías para crear estos fideicomisos, que debían destinarse
a promover el desarrollo local. Los más importantes están en Las Bambas (Huan-
cavelica —59 millones de dólares americanos—, Xstrata), Michiquillay (Cajamarca
—201 millones de dólares americanos—, Anglo American) y La Granja (Cajamarca
—11 millones de dólares americanos—, Río Tinto). Las compañías han asumido un
papel central en la gestión de estos fideicomisos, tratando de ganar apoyo popular
durante las fases iniciales de las operaciones. En esta tesis no analizo la influencia
de estos fideicomisos, porque la mayoría de ellos no fueron muy activos durante el
periodo contemplado en mi estudio.
15. La nueva ley simplificaba el régimen fiscal de las compañías mineras, equiparando
capitales nacionales y extranjeros, otorgándole al gobierno el poder de firmar acuer-
dos de estabilidad fiscal con las compañías y eliminando las restricciones sobre tipos
de cambio de moneda extranjera.
16. En la práctica, el canon estaba restringido al 50% del impuesto a la renta que pagan
las empresas.
42 | Javier Arellano
reclamaban su derogación. Finalmente, representantes de las regiones
mineras demandaban una modificación de las reglas de distribución del
canon para beneficiar más claramente a las municipalidades próximas a
las minas y solucionar así los fallos detectados en la ley previa.
Estas propuestas fueron llevadas ante el pleno del Parlamento en
agosto de 2003. El debate no siguió criterios ideológicos, sino de lealtad
a los electores regionales.19 En un contexto de crisis de los partidos polí-
ticos, los parlamentarios de las regiones mineras vieron el debate como
una oportunidad de ganar apoyo popular. En consecuencia, demanda-
ron un aumento en las transferencias de canon y una mejor distribución
interna de las mismas (Congreso de la República-Perú 2003a).
Después de cinco sesiones, los parlamentarios de las regiones mi-
neras renunciaron a sus demandas de revisión de los contratos de es-
tabilidad tributaria firmados con las empresas mineras y redirigieron
el debate al tema de la distribución del canon minero. Este cambio fue
fruto de un acuerdo tácito entre el gobierno y dichos políticos: el po-
der ejecutivo apoyaría cualquier reforma aprobada por el Parlamento
a cambio de que este renunciara a modificar los contratos de estabili-
dad.20 Finalmente, el Parlamento aprobó una doble reforma —Ley N.º
28077—. Por un lado, se fijaron nuevos criterios para la distribución
del canon a las jurisdicciones en las que el mineral se extraía. Por otro,
la nueva ley eliminaba un párrafo de la anterior versión que podía ser
entendido como una obligación del gobierno central de incluir en el
cálculo de las transferencias el monto completo que el Estado recibiría
si los acuerdos de estabilidad fiscal no existiesen.21
Tanto el gobierno como las compañías mineras se mostraron satis-
fechos con la nueva ley. En primer lugar, las enmiendas no cuestiona-
ban el régimen fiscal y, en segundo, anticipaban que las transferencias
adicionales que recibirían las municipalidades más cercanas a las
22. Decreto Supremo N.º 157-2004-EF. Las regalías son para compensar al Estado por
el uso de los recursos extraídos. En Perú, las regalías mineras varían entre el 1% y
el 3% del valor comercial del mineral extraído, dependiendo del valor total de las
ventas de cada mina.
23. Fórmula para la distribución de regalías mineras: 20% para la municipalidad distri-
tal de donde se extrajo el recurso (en teoría, un 50% de este monto debería desti-
narse a las comunidades campesinas afectadas); 20% para las municipalidades de la
provincia de donde se extrajo el recurso; 40% para las municipalidades de la región
donde el recurso fue extraído; 15% para el gobierno regional; y, finalmente, 5% a las
universidades públicas de la región de donde se extrajo el recurso.
44 | Javier Arellano
Tabla 1.1
CAMBIOS EN LOS CRITERIOS PARA LA DISTRIBUCIÓN DE CANONa
a
Excepto petróleo
b
Véase nota n.º 9 para una explicación de la relación entre provincias y distritos.
Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP)
Figura 1.3
TRANSFERENCIAS DE CANON MINERO Y REGALÍAS A GOBIERNOS SUBNACIONALES
(1997-2008)
4500
4000
3500
Precios constantes de 1996
Millones de Nuevos Soles
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: MEF
46 | Javier Arellano
gobierno y las compañías mineras que exoneraba a estas últimas del
pago de impuestos a las sobreganancias a cambio de comprometerse
a invertir en los siguientes cinco años un monto predeterminado en
proyectos de desarrollo social en las zonas de influencia de sus opera-
ciones. Las propias empresas serían responsables de la gestión de esos
recursos, siguiendo unas reglas mínimas acordadas con el Estado. Este
acuerdo alimentó el descontento popular, porque ponía de manifiesto
una clara subordinación del gobierno a los intereses mineros.24
Por su parte, el presidente de la poderosa SNMPE se mostró sa-
tisfecho porque el acuerdo les beneficiaba doblemente: las compañías
evitaban el pago de impuestos más altos y podían usar un poco de sus
ahorros para mejorar su imagen como promotores de desarrollo local.
Otro líder de la industria minera declaró que las “compañías están pa-
sando de estar a la defensiva respecto a los conflictos medioambientales
a jugar un papel importante en el desarrollo de las comunidades”.25
Ambos mecanismos, el canon minero y el PMSP, afectaban a la dis-
tribución de la renta minera. Mientras que el canon minero redistribuía
una parte de la renta a los gobiernos subnacionales, el PMSP permitía a
las compañías mantener la mayoría del excedente económico generado
por la escalada del precio de los minerales. En este libro defiendo que
esa distribución de la renta es responsable tanto del aumento del núme-
ro de conflictos como del uso ineficiente de las transferencias por las
autoridades locales. Antes de analizar el impacto de la NEIE, repasaré
lo que la literatura académica dice sobre la relación entre las industrias
extractivas, el conflicto social y el desarrollo.
24. Alan García resultó ser más papista que el Papa en su apoyo a las intereses de las
compañías. En una entrevista personal (2008-199; Lima, 16-09-2008), el presi-
dente de la SNMPE confirmó que aunque las compañías se hubieran opuesto a la
introducción de nuevas regalías, ya que estas no están ligadas a la generación de
beneficios, sí estaban dispuestas a negociar un impuesto a las sobreganancias con
unos tipos impositivos “razonables”.
25. Entrevista personal con Raúl Benavides (2007-005; Lima, 11-06-2007).
48 | Javier Arellano
volatilidad de los precios de las materias primas. Cuando los precios se
hunden, el gasto público y la inversión privada se reducen drásticamen-
te y la economía del país entra en crisis porque los años de bonanza la
han dejado indefensa ante la nueva situación.
El autoritarismo y la falta de respuesta del Estado a las necesidades
de la población son la segunda posible manifestación de la “maldición
de los recursos”. Según Ross (2001), la riqueza en petróleo y minerales
obstaculiza el desarrollo de regímenes democráticos a través de tres
mecanismos:
[…] un efecto rentista, que permite a los gobiernos utilizar tasas tributarias
bajas y un alto nivel de gasto público para frenar las demandas a favor de la
democracia; un efecto de represión, por el que los gobiernos refuerzan sus
fuerzas de seguridad para protegerse de cualquier presión democrática; y
un efecto de modernización, por el que la incapacidad de la población para
recolocarse en la industria y los servicios los hace menos exigentes en sus
demandas democráticas. (Ross 2001: 356-357)
27. Sin embargo, la dicotomía entre “codicia o agravio” parece ser excesivamente sim-
plista para entender las complejas dinámicas que subyacen a los conflictos armados.
Estudios en Indonesia (Murshed y Tadjoeddin 2009) y en Filipinas (Holden y Jaco-
bson 2007) revelan que, en realidad, estos dos factores no se excluyen mutuamente,
sino que se complementan.
50 | Javier Arellano
Petterson y Roine 2005; Auty 2007; Mehlum, Moene y Torvik 2006;
Van der Ploeg 2008) y aumenta la pobreza y desigualdad (Goderis y
Malone 2008, Ross 2007; Bulte, Damania y Deacon 2005), la posibi-
lidad de conflictos sociales (Basedau y Lay 2009, Fearon 2005, Hum-
phreys 2005) y el autoritarismo (Dunning 2008, Auty 2007). Estas
explicaciones más sutiles y complejas enfatizan la importancia de las
instituciones y de las políticas públicas, dando pie a que las compañías
extractivas y las Instituciones Financieras Internacionales (IFI) hayan
podido defender que, en las condiciones adecuadas, el sector tiene ca-
pacidad de beneficiar a los países pobres y sus comunidades (ICMM
2006b, 2006d; Wise y Shtylla 2007).
El Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM por sus si-
glas en inglés), que representa a las compañías mineras más grandes
del mundo, ha sido especialmente activo en comisionar estudios al res-
pecto. Estos estudios tienden a proponer políticas ideales que tanto las
compañías como los países en que operan deberían adoptar con el fin
de promover el desarrollo. Los principales compromisos que debe asu-
mir la industria son el respeto a los derechos humanos, la colaboración
con las autoridades y las comunidades locales, y el incremento de sus
actividades de RSC (ICMM 2006d, 2009, 2010a). La ICMM también
se adhiere a la agenda de buen gobierno propuesta por el Banco Mun-
dial, añadiendo a esta la generación de capacidades técnicas en los go-
biernos subnacionales (ICMM 2006a: 14-19). Además, las principales
compañías suscribieron la Iniciativa de Transparencia de las Industrias
Extractivas (EITI 2005) y acordaron hacer públicos sus pagos a los
gobiernos que se sumen a esa iniciativa.
En el campo académico, se ha dado un creciente interés en la in-
vestigación de políticas que ayuden a superar la “maldición de los re-
cursos”. Los libros editados por Humphreys (2007) y Khodeli (2009)
coinciden en que “las instituciones domésticas son cruciales: con bue-
nas políticas la explotación de los recursos naturales puede generar
ingresos que potencien el crecimiento del país y reduzcan la pobreza”
(Khodeli 2009: 6). Entre sus recomendaciones se incluye desarrollar
la capacidad de los Estados para que puedan negociar efectivamente
con las compañías y gestionar adecuadamente los recursos públicos;
la aplicación de políticas macroeconómicas y fiscales consistentes; la
implementación de mecanismos para asegurar la transparencia admi-
nistrativa y el control de la corrupción; la reforma de la burocracia es-
tatal para mejorar la provisión de servicios públicos; y la creación de
28. En los últimos años, propuestas para una distribución directa de los ingresos fiscales
estatales generados por la explotación de recursos naturales a los habitantes de las zonas
mineras también resuenan como una forma radical de evadir los problemas asociados
con la apropiación de la renta por parte del Estado (Segal 2009, Sala-i-Martin y Subra-
manian 2003, Birdsall y Subramanian 2004, Moss y Young 2009, Sandbu 2006).
29. Hasta hace muy poco, una medida de la dependencia de un país en el petróleo o
minerales, definida como la proporción de la producción en relación con el PBI
52 | Javier Arellano
Recientemente, el Adjusted Saving Project del Banco Mundial publi-
có una base de datos sobre las rentas petroleras que permitieron a los
investigadores estudiar directamente la influencia del petróleo y las
rentas mineras sobre las guerras civiles y la inestabilidad política (Co-
llier y Hoeffler 2005, De Soysa y Neumayer 2007, Omgba 2009). Este
efecto-renta explica las diferencias locales y enfatiza la importancia que
las condiciones particulares de cada país tienen en la explotación de
los recursos naturales. Desde esta perspectiva, el tamaño de la renta
es lo que importa, y no solo la importancia relativa de la producción
y exportación de recursos naturales en relación con el tamaño de la
economía (Dunning 2010, Weyland 2009). En los siguientes capítulos
también profundizo en este efecto-renta y descubro una convergencia
entre los resultados de mi investigación subnacional y los análisis más
tradicionales que estudian dinámicas agregadas en el ámbito nacional.
54 | Javier Arellano
locales que subyacen a ese patrón de gasto. El capítulo concluye que las
explicaciones oficiales enfatizan demasiado la “ineficiencia” y propone
una explicación alternativa y más plausible para el pobre uso de los
fondos públicos: la NEIE incentiva a las autoridades municipales para
gastar sus recursos con rapidez, independientemente de los resultados
que obtengan.
Finalmente, el capítulo 9 resume lo descubierto sobre los efectos de
la NEIE y elabora algunas conclusiones sobre la relevancia que el caso
peruano tiene para otros países ricos en recursos naturales que están
tentados de aplicar políticas similares.