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Bibliografia.
1 Introdução
O trato da coisa pública, na visão daqueles que sempre prezaram pelos ideários de
sacerdote do poder, conferindo-lhe atribuições que, quando exercidas, alteram toda uma história e
Todavia, não são todos os membros dessa coletividade que sempre pensaram assim.
constante reclame popular e setorial pela aplicação de uma denominada moralidade ao gasto
público.
racional. Após a colonização, o império fazia do erário uma extensão do patrimônio particular do
castigados pelas ocorrências internacionais, com sucessivas crises e guerras que impediam
brasileiro que nos pôs à frente de grande parte das outras economias, o autoritarismo vivido
máquina pública.
aplicação de normas reguladoras aos ordenadores das despesas públicas, possibilidade esta que
2 Constituição Federal
apenas em relação à moldagem da democracia que era desejada para o nosso país, mas também
novo modelo de Administração Pública tendo por base e metas os princípios da legalidade,
aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, sendo-lhe permitido, ao contrário do que
Em geral, as leis administrativas são de ordem pública e não podem ser descumpridas
nem mesmo por acordo de vontades de aplicador e destinatário, uma vez que contêm verdadeiros
1[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28. ed. atual. São
Paulo: Malheiros, 2003, p. 87.
A impessoalidade impõe ao agente público que aja apenas para o fim legal previsto no
Direito, com a finalidade maior de atender ao interesse público, sem promover sua individualidade
competência imbuído, além da observância dos preceitos legais, de um juízo de boa conduta. Em
particular, o administrador público, no trato do erário, deve prezar por uma gestão fiscal
responsável, obedecendo, além dos preceitos legais contidos na LRF e outras normas, a um
conhecimento dos administrados e para a geração de seus efeitos. A LRF, em muitos de seus
preceitos, determina a publicidade dos atos que prevejam ou programem despesas pelo órgão
público.
Constitucional n. 19/98, indica que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição
e rendimento funcional.
orçamento público, ganhou novos contornos que objetivam transformá-lo em um racional complexo
4.320/64, que dispõe sobre o Direito Financeiro, e outras que surgiram com a nova Carta, como as
administrativos.
3 Notícia histórica
As modificações ocorridas em todo o mundo com a queda dos regimes comunistas e o
entendimento de que prevaleceria o liberalismo ocidental, com ênfase na democracia política e na
livre circulação de capitais pelos mercados, gerando a denominada globalização, trouxeram, como
era de se esperar, conseqüências ao Brasil. Caso o nosso país quisesse se integrar a esta
esperada rede de prosperidade, teria que adotar os postulados em voga no mundo desenvolvido.
Nossos antecedentes, contudo, deixavam a desejar, e eram marcados por notórios desvios
políticos que transformavam o caixa público em um pacote de segredos e levavam ao cenário
internacional a irresponsabilidade de governantes que editavam planos econômicos superficiais e
decretavam secretamente a moratória de nossa dívida.
O entendimento destas questões pelos governos recentes fez com que o Brasil firmasse acordos
com outros países e blocos, para incrementar nosso comércio, e com organismos internacionais,
como o Fundo Monetário Internacional – FMI, para captar recursos que implementassem nosso
almejado desenvolvimento econômico.
Nestes acordos com o FMI, havia a exigência de edição de norma, em cumprimento à disposição
constitucional, que desse visibilidade e responsabilidade às contas públicas, preocupado que
2[2] ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio Franco da. Manual de direito financeiro e direito
tributário. 16.ed. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 2.
3[3] BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição
do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. São Paulo: Saraiva, 1991. v. 6. t.
2, p. 122.
4[4] Ibid., p. 126.
5[5] Ibid., p. 133.
estava em “estimular os países-membros a aplicarem o Código de Boas Práticas para a
Transparência Fiscal”.
A EC n. 19/98, que dentre outras coisas, alterou as normas quanto aos servidores públicos,
determinou em seu art. 30 que “o projeto de lei complementar a que se refere o art. 163 da
Constituição Federal será apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo
máximo de 180 dias da promulgação desta Emenda”.
Efetivamente, a Mensagem Presidencial n. 485, que remeteu o projeto à Câmara dos Deputados,
admite que o mesmo integra as medidas do Programa de Estabilidade Fiscal – PEF – de 1998,
objetivando “a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida
pública em relação ao PIB da economia”.
O PEF contemplava medidas de curto prazo para 1999 a 2001 e medidas de natureza estrutural,
que visavam a tornar permanentes os resultados buscados naquele triênio, almejando a
sistematização de um novo regime fiscal.
Quanto à disciplina dos limites das despesas com pessoal, foi promulgada a “Lei Camata”, LC n.
82, de 27.03.1995, que impunha limites aos entes federativos em seu gasto com pessoal ativo e
inativo sem, contudo, impor sanção eficaz a coibir a ultrapassagem dos limites definidos. Pouco
mais severa foi a “Lei Camata 2” (LC n. 96, de 31.05.1999), que revogou a primeira, determinando
limites mais rígidos às despesas com pessoal.
Em dezembro de 1998, entretanto, foi apresentado o “Anteprojeto do Regime de Gestão Fiscal
Responsável”, mais amplo, que de fato impunha limites ao administrador público estabelecendo
uma série de sanções caso tais parâmetros fossem desrespeitados. Este anteprojeto, depois de
várias versões e discussões na sociedade, foi aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado
pelo Presidente da República em 04.05.2000, tornando-se a Lei Complementar n. 101,
denominada a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O texto básico da LRF foi o “Fiscal Responsability Act” da Nova Zelândia, que também cuidava da
atuação do administrador público na área orçamentária e fiscal.
Ricardo Torres, a quem a LRF reforça a ambivalência ínsita do Estado da Sociedade de Riscos –
aquele que traz simultaneamente vantagens e desvantagens aos cidadãos – crê que ela apresenta
elementos disciplinadores relevantes e, ao mesmo tempo, funda-se em política de eficácia
duvidosa e de difícil adaptação à nossa constitucionalidade. Explica o autor porque houve a
recepção da norma de país que não possui vínculo cultural com o nosso:
A resposta está em que a Nova Zelândia adotara modelo, incentivado
pela OCDE, que oferecia grande semelhança, do ponto de vista
econômico e político, com as diretrizes básicas do neoliberalismo do
Governo Fernando Henrique Cardoso.
Por evidente que inexiste fundamento na afirmativa constante da
Exposição de Motivos encaminhada ao Presidente da República pelos
Ministros da área econômica, segundo a qual o projeto da LRF quase
não encontrava correspondência em modelos estrangeiros. Era, na
realidade, cópia da lei neozelandesa.6[6]
Gerson Lima, questionando se a finalidade da LRF em organizar um orçamento sério foi atingida
pela previsão de economia de recursos fiscais para, além do eriçamento de um controle das
políticas públicas, pagar juros de nossa debatida dívida, opina que
A lei deu ganho de causa a uma disputa teórica em economia, como se
esta disputa pudesse ser levada a algum tribunal. Tem sido demonstrado,
ao longo da história, que a lei é incapaz de impor a verdade científica.
Mas pode atrapalhar, pois até que esta lei seja revogada será ilegal
Tão logo em vigor, a LRF suscitou muitas dúvidas em nosso país, dos debates teóricos e políticos
até às práticas administrativas, se seria realmente cumprida e como se ajustaria a realidade à nova
norma, discutindo-se desde sua flexibilidade e adaptação até os seus reais objetivos. A respeito,
Ives Gandra reflete:
Vejo o período de adaptação como um período difícil para todas as
entidades federativas, o que, todavia, não me permite defender sua
flexibilização. Estou convencido de que, apesar do período tormentoso –
e que, infelizmente, acarretará o aumento da carga tributária para todos
os brasileiros – de sua implantação, a LRF é, talvez, a mais importante lei
promulgada neste país para tornar a Federação Brasileira eficiente e
moral, com reais perspectivas de servir a nação, nas próximas
gerações.8[8]
4 Generalidades
Para o atendimento das necessidades públicas, a Administração deverá atuar nos campos da
receita e da despesa fiscais, através da sua atividade financeira (AFE), que terá um conteúdo
econômico, na gestão de recursos, um conteúdo político, de discricionariedade decisória, e um
conteúdo jurídico, dependente de comando prévio.
O administrador público, como coordenador da AFE, deverá pautar-se por práticas que se
enquadrem na responsabilidade na gestão fiscal, como definida no § 1º do art. 1º da LRF. Deverá,
por certo, conhecer e obedecer às disposições constantes na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os artigos introdutórios apontam as entidades submetidas a seus comandos (art. 1º, §§ 2º e 3º) e
trazem definições das expressões utilizadas em toda a lei, e que lhe deverão servir de parâmetro
(art. 2º), como receita corrente líquida.
A receita corrente líquida, que capta a efetiva capacidade de arrecadação – ao passo que a receita
de capital tem natureza eventual e fortuita – é a soma de doze meses de arrecadação, a do mês
de apuração e a dos onze anteriores, excluídas as duplicidades; estas ocorrem quando as receitas
são contadas duas vezes, como no repasse de recursos de um ente a outro.
O Capítulo II, denominado “Do Planejamento”, cuida das leis orçamentárias, seus demonstrativos
obrigatórios, prazos e dispositivos práticos, como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 4º) e a Lei
Orçamentária Anual (art. 5º). O art. 3º, referente ao Plano Plurianual, foi vetado. O art. 8º determina
que o ente estabeleça uma programação financeira, observado o Orçamento. O art. 9º trata das
medidas de limitação de empenho e movimentação financeira caso não ocorra a realização da
receita prevista, tendo seu §3º questionado pela ADIn n. 2.238-5.
O art. 11, que inicia o capítulo dedicado à receita pública, enuncia que “constituem requisitos
essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de
todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação”.
5 Constitucionalidade
A LRF, mesmo por disciplinar assunto tão polêmico e debatido em nosso país como as finanças
públicas, suscitou muitas discussões sobre sua constitucionalidade durante a tramitação do projeto
de lei e após sua edição, gerando, até hoje, questionamentos sobre sua devida aplicabilidade.
Uma primeira questão é levantada quanto à União invadir, com as regras da LRF, a competência
de outros entes ao ir além de simplesmente editar “normas gerais” sobre Direito Financeiro. Essa
invasão de competência estaria indo de encontro ao Regime Federativo previsto na Constituição
Federal em seu art. 1º.
Citam-se, como parâmetros, os seguintes artigos da Constituição:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
(...)
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União
limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
(...)
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I – finanças públicas;
(...).12[12]
As normas gerais criadas pela União devem ser interpretadas restritivamente,13[13] pois neste caso
estaria editando leis nacionais, e não meramente federais.14[14]
Em outubro de 2000, acerca da referida ADIn, o STF indeferiu a medida cautelar de suspensão
dos efeitos do art. 20 da LRF, por maioria de apenas um voto. Portanto, até o julgamento definitivo,
a dita distribuição dos limites de despesa com pessoal é constitucional.
O debate não ocorreria caso fosse mantido o § 6º do art. 20, rezando que “somente será aplicada a
repartição dos limites estabelecidos no caput, caso a lei de diretrizes orçamentárias não disponha
de forma diferente”. Porém, o Presidente da República, entendendo que o dispositivo prejudicaria o
objetivo da Lei Fiscal ao permitir esta liberdade de gastos com pessoal no âmbito dos Estados e
Municípios, apôs veto ao parágrafo.
Motta e Fernandes consideram da seguinte forma sobre a discussão:
Mesmo reconhecendo que a LRF tem forte conteúdo moralizador, pode
a camisa-de-força do art. 20 ensejar tal redução de despesa de pessoal
que implique a extinção do órgão ou impossibilidade da continuação das
funções. Considere-se, por exemplo, uma região carente onde a
aplicação do percentual ensejasse na remuneração apenas dos membros
do Plenário de um Tribunal de Contas. Ora, a aplicação dos limites da
LRF impediria a própria continuidade do Tribunal, existente por exigência
de norma constitucional! (...) Desse modo, embora se considere que a
norma do art. 20 da LRF não é inconstitucional, será possível flexibilizar
sua aplicação, exatamente para atender à própria Constituição.18[18]
Como potencializadoras desta polêmica, há as disposições dos arts. 22 e 23 da LRF, cuidando das
limitações contidas nos arts. 19 e 20.
O art. 22 determina a verificação quadrimestral do cumprimento dos limites de gasto, impondo
vedações quando a despesa total com pessoal exceder a 95% do fixado na Lei Fiscal.
O art. 23 preceitua prazos e parâmetros a serem seguidos pelo Poder ou órgão quando a despesa
com pessoal ultrapassar o limite definido. O § 3º prescreve as seguintes conseqüências à entidade
que não reduzir a despesa no prazo estabelecido, vedando: o recebimento de transferências
voluntárias, a obtenção de garantia direta ou indireta de outro ente, e a contratação de operações
de crédito, salvo quando visarem ao refinanciamento da dívida mobiliária ou à redução das
despesas com pessoal.
Outra controvérsia envolve os seguintes dispositivos da LRF:
Art. 9º. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita
poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o
Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes
necessários, nos 30 (trinta) dias subseqüentes, limitação de empenho e
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de
diretrizes orçamentárias.
(...)
§ 3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público
não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder
Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios
fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
A ADIn n. 2.238-5, argumentando que a disposição constante no parágrafo 3º teria “erigido o
Executivo a superpoder, autorizado a intervir nos demais Poderes”, deduziu que o preceito
18[18] MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. op. cit.,
p. 74-5. Grifos no original.
ofenderia o princípio da separação dos poderes ao autorizar “a tutela do Executivo sobre os
demais, vistos como possíveis irresponsáveis em sua ação administrativa”.
O STF, em decisão de fevereiro de 2001, concedeu liminar suspendendo o § 3º do art. 9º da LRF,
permanecendo, por enquanto, o Executivo apenas com a prerrogativa de recomendar a limitação
de empenho aos demais poderes, não podendo ele próprio fazê-lo.
Ainda foi levantada a hipótese de ocorrência de vício formal de inconstitucionalidade da LRF
quando, tramitando seu projeto de lei ao Senado Federal, neste foi emendado sem retornar à
Câmara dos Deputados para nova apreciação, em discordância com o art. 65 da CF.
Entendeu o Senado, em sessão, que as emendas foram apenas de redação, apesar de Motta e
Fernandes notarem que as emendas permitiram fragmentar a redação original dos artigos,
possibilitando que o veto presidencial atingisse apenas as partes desejadas, preservando parte do
dispositivo.19[19]
O STF, decidindo sobre o assunto na ADIn n. 2.238-5, rejeitou a argüição de inconstitucionalidade
formal da lei, em setembro de 2000, mantendo o artigo legal.
19[19] MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. op. cit.,
p. 66.
20[20] “Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a
despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da
Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a
seguir discriminados: (...) III – Municípios: 60% (sessenta por cento) (...)”. “Art. 20.
A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes
percentuais: (...) III – na esfera municipal: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo,
incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; b) 54% (cinqüenta e
quatro por cento) para o Executivo”. (...).”
Esta diferenciação facultando ao pequeno Município prazos maiores é benéfica, visto que se o
mesmo, “na maioria dos casos, possui grande dificuldade para adimplir as suas obrigações, quiçá
no que concerne à nova filosofia criada pela lei complementar em questão”.21[21]
Porém, o parágrafo 2º do art. 63 retira este tratamento privilegiado do pequeno Município caso ele
ultrapasse os limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, tendo o ente
que cumprir, enquanto perdurar esta situação, os mesmos prazos de verificação e de retorno aos
limites definidos para os demais.
A LRF, em seu art. 64, reconhecendo as dificuldades de operacionalização da norma nos
Municípios, determina que a União prestará às municipalidades devida assistência técnica e
cooperação financeira visando à modernização da administração no campo tributário, financeiro,
patrimonial e previdenciário.
A assistência técnica indica o treinamento e desenvolvimento de recursos humanos, a
transferência de tecnologia e o apoio à divulgação eletrônica dos planos, orçamentos e
demonstrativos que visem à prestação de contas.
A cooperação financeira consiste na doação de bens e valores, no financiamento das instituições
financeiras federais e no repasse de recursos provenientes de operações externas.
7 Conclusão
A Lei de Responsabilidade Fiscal, em vigor desde 2000, veio atender aos anseios de uma
sociedade cansada com os contínuos desmandos de governantes que tratavam a coisa pública,
que é de todos, como uma extensão da coisa privada.
O mau uso dos recursos públicos traz como conseqüência primeira a desorganização contábil e
financeira do Orçamento, como se fosse um documento meramente formal. A desordem das
finanças públicas acarreta escassez de recursos, uma vez que, com sua falta, todas as áreas da
Administração buscam obter mais receitas, prejudicando, como de se esperar, as áreas sociais,
com menor representatividade nos negócios públicos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, com suas normas e mandamentos, atende a este objetivo maior
quando limita as despesas com pessoal, as transferências de recursos e a divulgação dos
demonstrativos orçamentários. Ainda que implantada de modelos pré-estabelecidos de outros
países, sua importância – até certo ponto pioneira – é enorme à gerência financeira pública.
Isto posto, compreende-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal traduz um mote a ser aplicado no
Setor Público, o de que a moralidade na Administração é mais do que simplesmente um princípio a
ser pregado, sendo uma meta a ser cumprida e aplicada na prática do administrador público.
8 Bibliografia
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil:
promulgada em 5 de outubro de 1988. São Paulo: Saraiva, 1991. v. 6. t. 2.
LIMA, Gerson. A ascendência monetária da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista dos Tribunais,
São Paulo, ano 90, v. 784, p. 104, fev. 2001.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28. ed. atual. São Paulo: Malheiros,
2003.
21[21] MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder (Orgs.). op.
cit., p. 379.
MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Responsabilidade fiscal: lei
complementar n. 101 de 4/5/2000. 2. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio Franco da. Manual de direito financeiro e direito tributário. 16.ed.
atual. e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.