Seguridad Humana

Seguridad Humana,
C a r i b e
Prevención de Conflictos
y Paz
Editores: Francisco Rojas Aravena – Moufida Goucha
E l
y
L a t i n a
A m é r i c a
Organización de las Naciones Unidas

para la Educación, la Ciencia y la Cultura
SEGURIDAD HUMANA,
PREVENCIÓN DE CONFLICTOS y PAZ
en AMERICA LATINA y el CARIBE
Francisco Rojas Aravena

Moufida Goucha
Editores
Compilación de artículos de la reunión de expertos

“Paz, Seguridad Humana y Prevención de Conflictos en
América Latina y el Caribe”,
organizado por UNESCO y FLACSO-Chile
Santiago, 26-27 de noviembre 2001
Organización de las Naciones Unidas

para la Educación, la Ciencia y la Cultura
SEGURIDAD HUMANA, PREVENCIÓN DE CONFLICTOS
y PAZ en AMÉRICA LATINA y el CARIBE
Las ideas y opiniones expresadas en esta publicación por los participantes en la

Reunión de Expertos de UNESCO/FLACSO-Chile sobre "Paz, Seguridad Huma-
na y Prevención de Conflictos en América Latina y el Caribe" no representan
necesariamente las opiniones de UNESCO y FLACSO-Chile y en modo alguno
comprometen a estas organizaciones.
Las denominaciones empleadas en esta publicación no implican la expresión de

alguna opinión de parte de UNESCO y FLACSO-Chile en cuanto a la condición
legal de un país, territorio, ciudad o región, ni sobre sus autoridades, delimitación
de sus fronteras o límites.
Ninguna parte de este libro/documento, incluido el diseño de portada, puede ser

reproducida, transmitida o almacenada de manera alguna ni por algún medio, ya
sea electrónico, mecánico, químico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin auto-
rización de FLACSO-Chile/UNESCO.
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Srta. Claudia Fuentes Srta. Claudia Maresia
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323.4 Rojas Aravena, Francisco; Goucha, Moufida, eds.

F572 FLACSO-Chile; UNESCO
Seguridad humana, prevención de conflictos
y paz en América Latina y el Caribe. Santiago,
Chile: FLACSO-Chile, 2002
414 p. Coedición FLACSO-Chile/UNESCO
ISBN: 956-205-166-8
SEGURIDAD CIUDADANA / SEGURIDAD REGIONAL /

PREVENCION DE CONFLICTOS / CONFLICTOS REGIONALES /
PAZ / CONFERENCIA / AMERICA LATINA / CARIBE
© Santiago, mayo 2002, UNESCO/ FLACSO-Chile.

N° Inscripción Nº 126.179. Prohibido su reproducción. Editado por FLACSO-Chile. Area de Rela-
ciones Internacionales y Estudios Estratégicos.
Diseño de Portada: Claudia Winther

Diagramación: Claudia Gutiérrez Grossi, FLACSO-Chile
Producción: Marcela Zamorano, FLACSO-Chile
Impresión: Editorial Universitaria
INDICE
PRESENTACIÓN
Las nuevas perspectivas de la seguridad
humana en América Latina y el Caribe
Moufida Goucha
Francisco Rojas Aravena 7
INTRODUCCIÓN
Seguridad humana: concepto emergente
de la seguridad del siglo XXI
I. VISIONES GLOBALES SOBRE LA

SEGURIDAD HUMANA
Seguridad humana y vulnerabilidad mutua

Jorge Nef 29
Seguridad humana en una época de incertidumbre:

reflexiones desde Europa
Patricio Silva 63
Paz, seguridad humana y prevención de conflictos:

una visión desde América del Norte
Hal Klepak 75
La Red de Seguridad Humana: desde Lysøen a Santiago

Claudia F. Fuentes 89
II. PERSPECTIVAS REGIONALES SOBRE LA

SEGURIDAD HUMANA
Paz, seguridad humana y prevención de conflictos

en América Latina
Hugo Palma 111
Centroamérica: integración, seguridad y crisis del

sistema regional
Luis Guillermo Solís 123
La dinámica de la seguridad humana en la región
Andina
Arlene B. Tickner
Ann C. Mason 135
III. SEGURIDAD HUMANA: ORDEN POLITICO

Y SOCIAL
Seguridad democrática en Guatemala: reflexiones

en torno a la construcción de un concepto de
seguridad en y para la democracia
Bernardo Arévalo de León 149
Colombia: más inseguridad humana, menos seguridad

regional
Juan Gabriel Tokatlian 167
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana:

algunos retos de la seguridad humana en Bolivia
Juan Ramón Quintana T. 193
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesión social.

Desafíos de la negociación hacia el Siglo XXI
Raúl Benítez Manaut 221
IV. SEGURIDAD HUMANA:

SEGURIDAD CIUDADANA
Seguridad ciudadana en Centroamérica

Laura Chinchilla 251
Seguridad humana, percepciones y realidades

Alejandra V. Liriano 265
Seguridad humana y seguridad pública: el global y

su influencia en el local
Jorge da Silva 281
Violencia e inseguridad en el Chile moderno

Hugo Frühling 297
V. LA AGENDA DE LA SEGURIDAD HUMANA
Seguridad humana: redefinición y retos para

América Latina y el Caribe
Miriam Kornblith 337
La seguridad humana en la región andina

Adrián Bonilla 359
La agenda de la seguridad humana: el caso del

MERCOSUR
Ernesto López 375
Chile y la seguridad humana

Juan Aníbal Barría 387
DOCUMENTOS
Seguridad Humana: la persona como objetivo

privilegiado de las políticas públicas nacionales
e internacionales
Soledad Alvear 405
Lista de expertos que participaron

En el Seminario Internacional 409
PRESENTACION.
LAS NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE
MOUFIDA GOUCHA1
FRANCISCO ROJAS ARAVENA2
Desde comienzos de los años noventa, la noción de seguridad humana

está al centro de muchos debates en el sistema de las Naciones Unidas,
en organizaciones internacionales y gobiernos de las distintas regiones,
así como en el ámbito académico e intelectual. En efecto, con el fin de la
guerra fría se tomó conciencia que se multiplicaban las amenazas no
armadas a la seguridad a nivel internacional, regional, nacional y local. Se
han desplegado muchos esfuerzos, tanto teóricos como prácticos para
identificar las modalidades más propicias para afrontar estas amenazas.
El impacto conjugado del uso de la fuerza al interior de los estados, del
deterioro del medio ambiente, la agravación de la extrema pobreza, la
propagación de las pandemias, la explotación de diferencias culturales y
étnicas fomentan conflictos de variada índole que afectan a un gran nú-
mero de personas, en general, las poblaciones más vulnerables y
desprotegidas.
1. Directora de la Unidad para la Paz y las Nuevas Dimensiones de la Seguridad, UNESCO.

2. Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Chile.
FLACSO-Chile/UNESCO
En el seno del sistema de las Naciones Unidas, con el Informe Mun-

dial sobre el Desarrollo humano del PNUD de 1994, dedicado a la segu-
ridad humana, se abrieron nuevas orientaciones para la acción. Esto in-
cluye las acciones adoptadas por la UNESCO en el marco de su Proyec-
to Interdisciplinario de Promoción de la Cultura de Paz, que adquirieron
particular relieve en América Latina y el Caribe, sobre todo en América
Central, con la participación de los gobiernos, de las fuerzas armadas y
de seguridad, de las organizaciones no-gubernamentales, de los
ombudsman, entre otros. En otros países, como en Brasil, se ha puesto
énfasis en la movilización de la juventud en favor de la no violencia, recu-
rriendo asimismo a la contribución de los organismos de investigación,
que han dado una sólida base a las acciones emprendidas.
En noviembre de 2000, la UNESCO convocó una Reunión Mundial
de los Directores de las Instituciones de Investigación y Formación so-
bre Paz con miras a definir una agenda común en materia de seguridad
humana y prevención de conflictos. Una de las recomendaciones más
importantes de dicha reunión fue la de invitar a la UNESCO a promover
enfoques regionales con miras a definir más claramente las necesidades y
las modalidades de acción más apropiadas, para promover conjuntamen-
te la seguridad humana y la prevención de los conflictos en cada contex-
to regional y cultural específico. Esto último, tomando debidamente en
cuenta las orientaciones de las principales iniciativas internacionales en
materia de seguridad humana, en particular la iniciada por el gobierno de
Canadá y la Red Internacional de Seguridad Humana y también de la
Comisión de Seguridad Humana de las Naciones Unidas.
Fue en ese marco que se celebraron dos reuniones de expertos so-
bre paz, seguridad humana y la prevención de conflictos a nivel regional.
La primera se efectuó en Pretoria en Julio del 2001 organizada por
UNESCO y el Instituto de Estudios de Seguridad de África del Sur. Los
resultados de esta reunión están publicados en un libro con las perspec-
tivas africanas sobre la seguridad humana. La segunda reunión regional se
realizó en Noviembre de 2001, co-organizada por UNESCO y FLACSO-
Chile y contó además con el auspicio del Ministerio de Relaciones Exte-
riores de Chile. En este libro se presentan los artículos presentados en
este seminario con las perspectivas nacionales, latinoamericanas y
caribeñas sobre este tema.
Como el lector podrá comprobar, el concepto de seguridad humana
es un concepto en construcción, considerando la variedad de priorida-
des y dimensiones que hay que tomar en cuenta para lograr un enfoque
integrado de acción que responda a las necesidades, también de muy
variada índole, que hay que satisfacer de manera urgente, sobre todo en
beneficio de las poblaciones más vulnerables.
8
Presentación. Las nuevas perspectivas... Moufida Goucha / Francisco Rojas Aravena
También cabe establecer más claramente cuales son las articulacio-

nes concretas entre la promoción de la seguridad humana, la prevención
de conflictos y la acción en favor de los derechos humanos y de la demo-
cracia. A menudo, los cursos de acción en esos distintos campos obede-
cen a lógicas políticas, económicas y sociales muy distintas y quizás ha
llegado el momento de crear espacios para una interacción más eficaz
entre ellas, en áreas de elaboración de políticas coherentes en cuya
implementación deben colaborar todos los actores sociales sin excep-
ción.
Otro aspecto fundamental es la necesidad de disponer de una visión
a largo plazo de los procesos que pueden conducir a la emergencia de
nuevas amenazas no armadas a la paz y a la seguridad, una visión que
requiere una contribución más activa y conjunta tanto de las ciencias
sociales y humanas, como de las ciencias naturales, en particular en lo
que refiere a las interacciones entre el deterioro del medio ambiente y la
agravación de la pobreza, y fundamentalmente la extrema pobreza.
Sobre la base de los resultados del Seminario de Expertos de Santia-
go de Chile, la UNESCO emprenderá, en 2002-2003, una nueva fase de
acción, esto es, la elaboración de un marco regional de promoción de la
seguridad humana, con miras a integrar en dicha promoción una serie
de factores, tales como los fundamentos éticos de la seguridad humana,
los derechos humanos, la diversidad cultural y las distintas percepciones
de la seguridad a nivel regional, nacional y sobre todo local, con el fin de
propender a la protección de las poblaciones más vulnerables.
La elaboración de dicho marco se hará en colaboración con los orga-
nismos de investigación más activos en el campo de la promoción de la
seguridad humana en América Latina y el Caribe, en primer lugar con
FLACSO-Chile, así como expertos en derechos humanos, relaciones in-
ternacionales y seguridad internacional de esta región. En el segundo
semestre de 2002, en Montevideo, Uruguay se desarrollará una reunión
de expertos que tendrán como misión la formulación de una propuesta
de marco regional que será discutida, en una segunda etapa, en una Con-
ferencia regional a efectuarse en México a finales de 2002. Dicho marco
regional deberá ser acompañado de un plan de acción a largo plazo,
coincidiendo con la estrategia a mediano plazo de la UNESCO para 2002-
2007, en la que la promoción de la seguridad humana ocupa un lugar
destacado.
Una acción de la misma índole se emprenderá para África en 2003,
sobre la base de los resultados de la reunión de expertos co-organizada
por la UNESCO y el Instituto de Estudios de Seguridad de África del Sur,
con sede en Pretoria. Cabe subrayar una vez más la necesidad de asegu-
rar un mayor intercambio de buenas experiencias e informaciones entre
9
FLACSO-Chile/UNESCO
las distintas regiones, ya que en muchos casos se deben afrontar proble-

mas similares, a pesar de las diferencias históricas y en términos de desa-
rrollo económico y social. En ese ámbito, la red SECURIPAX de la
UNESCO (www.unesco.org/securipax) está llamada a asegurar un forta-
lecimiento de la puesta en redes de los distintos organismos, en particu-
lar las instituciones de investigación y de formación sobre la paz y la
seguridad humana en torno a una agenda común.
Agradecemos profundamente a los autores de los trabajos que se
presentan en este libro, a todos los participantes del seminario desarro-
llado en Santiago de Chile del cual surgió este volumen debido a la alta
calidad de las ponencias y por su muy activa participación en los debates,
lo que posibilitó producir una serie de recomendaciones. Expresamos
un especial agradecimiento a Claudia Maresia y Claudia Fuentes de
UNESCO y FLACSO-Chile respectivamente, por el trabajo de organiza-
ción de la Conferencia y las tareas de seguimiento que ella demandó.
Hacemos asimismo votos para que el conjunto de las actividades en
curso contribuya a hacer de la promoción de la seguridad humana una de
las prioridades continentales, en particular para satisfacer las necesida-
des más urgentes de las poblaciones más vulnerables de América Latina
y el Caribe.
Santiago-París, 22 de mayo del 2002
10
INTRODUCCIÓN.
SEGURIDAD HUMANA: CONCEPTO EMERGENTE DE LA
SEGURIDAD DEL SIGLO XXI
FRANCISCO ROJAS ARAVENA
América Latina a inicios del siglo XXI muestra importantes debilidades

para enfrentar las consecuencias del proceso de globalización. En la re-
gión se ha incrementado la inestabilidad y ella afecta de manera significa-
tiva a la mayoría de la población. Si bien en la región se han superado los
principales temas de la seguridad clásica y América Latina no ha contri-
buido de manera sustancial a la inestabilidad global, la región está lejos de
tener políticas que promuevan la seguridad de las personas, la seguridad
humana. Más aún, el carácter intranacional de los conflictos aumenta las
vulnerabilidades de millones de latinoamericanos. Buscar un concepto
de seguridad común para la región es un desafío esencial a inicios del
siglo XXI, para el Grupo de Río, para la Organización de Estados Ameri-
canos (OEA) y su Comisión de Seguridad Hemisférica y para todos los
Estados de la región. En esta tarea las organizaciones de la sociedad civil y las
instituciones académicas, como FLACSO, pueden jugar un importante rol.
FLACSO-Chile/UNESCO
El siglo XXI muestra la emergencia de nuevos actores transnacionales y

el surgimiento de actores no estatales, con importantes capacidades de
acción global. Este es un importante cambio en las relaciones internaciona-
les y en la primacía que poseen los diferentes actores en sus interacciones.
También, el siglo XXI muestra, con más fuerza que etapas anteriores, la
necesidad de resolver los problemas de millones de seres humanos que se
ven afectados por grandes y crecientes inseguridades, en el ámbito políti-
co, económico, social, sanitario, personal y cultural. Una parte importante
de la población mundial evidencia grandes vulnerabilidades en un sistema
inequitativo y de creciente interdependencia regional y global. Las conse-
cuencias son que la (in)seguridad es global aunque sus manifestaciones
pueden ser diferenciadas en regiones y países1.
Una aspiración central es avanzar hacia la formación de un nuevo
orden global capaz de ubicar a la persona humana en el centro del siste-
ma planetario y que los estados, que continuarán siendo los actores de
mayor poder relativo, puedan garantizar de manera eficiente su seguri-
dad y contribuir a superar las vulnerabilidades y las dificultades de acceso
al progreso y al desarrollo de cientos de millones de seres humanos.
Con el fin de la guerra fría y el proceso de globalización se
incrementaron las oportunidades de cooperación en el sistema interna-
cional y en diversas subregiones. La revolución en las comunicaciones, la
nueva ola de democracia a nivel mundial y el fenómeno de la globalización,
han contribuido a universalizar los valores y principios establecidos en la
Carta de los Derechos Humanos. Su promoción y respeto exigen más
asociación y mayor cooperación2.
Un acercamiento a las global politics desde la perspectiva de los inte-
reses humanos, como lo desarrolla Mel Gurtov permite comparar ma-
trices valóricas. Esta distinción de valores se origina en diferentes pers-
pectivas teóricas3. La teoría realista mira los fenómenos internacionales
enfatizando la conflictividad y esto significa que no se dimensiona de
manera adecuada la cooperación entre los diferentes actores. Las vi-
siones transnacionales “corporate-globalist” enfatizan los aspectos eco-
1. PNUD. Informe sobre desarrollo humano 1999. (Mundialización con rostro humano).
Mundi Prensa Libros. Madrid, 1999.
2. Sobre globalización véase Ulrich Beck ¿Qué es la globalización? Ed. Paidós. Buenos
Aires, 1998: Clóvis Brigagão y Gilberto Rodrigues, Globalização a olho N.U. O Mundo
conectado. Editora Moderna. Sao Paulo. 1998; Robert O. Keohane y Joseph S. Nye Jr.,
“Power and Interdependence in the Information Age”. En: Foreign Affairs, Vol. 77, Nº 5,
Sept.-Oct., 1998, pp. 81-94 y Francisco Rojas Aravena (ed.), Globalización, América Lati-
na y la diplomacia de cumbres. FLACSO-Chile, Santiago, 1998.
3. Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. Lynne Rienner Publishers. Boulder,
Colorado, 1999.
12
Introducción. Seguridad Humana: concepto... Francisco Rojas Aravena
nómicos la hegemonía de un modelo de producción y de división del

trabajo de carácter capitalista. Sin embargo, si bien estas “reglas del jue-
go” son las que establecen la preservación general, son vistas como jue-
go suma cero frente a otros valores. En ambos casos, tanto el realismo
como el corporate globalist enfatizan, en ausencia de valores comparti-
dos, la competitividad como fundamento del conflicto y la rivalidad per-
manente.
Al mirar el mundo desde una nueva perspectiva con una proyección
de carácter humanista-global, los valores que se enfatizan son distintos.
La necesidad de una perspectiva más holística significa plantearse la pre-
gunta central ¿quién habla por el planeta? Las relaciones internacionales,
a partir de esta pregunta, miran otros ángulos, lo que significa pensar en
las relaciones en el sistema internacional como una temática de la gente4.
Con este enfoque es posible relacionar problemas diversos con nue-
vas prioridades. La principal prioridad necesariamente es la paz. Esta se
asocia directamente a lo social y justicia económica, justicia política,
gobernabilidad humana y la responsabilidad común en el balance ecológico.
Todo lo anterior se expresa en énfasis distintos y muchas veces alter-
nativos en términos de los valores que buscan ser alcanzados. En el si-
guiente cuadro se comparan los principales valores que impulsan quienes
apoyan las principales teorías antes referidas.
Valores alternativos en las teorías principales
Realista Globalismo Humanismo

corporativo Global
Institucional Negociación Acceso Fiscalización

(Accountability)
Influencia Jerarquía Gerencia
Misión Influencia Igualdad de oportunidades
Control Consumo Descentralización
Normas Sistema de alianzas Capitalismo Necesidades básicas
Hegemonía Cultura global Interdependencia
Misión nacional Interdependencia Regímenes Internacionales
igualitaria
Proteccionismo Laissez-faire “One world”
Intervención Integración Derecho internacional
Estructura Mantenimiento del Mantenimiento del Transformación del sistema

sistema sistema
Bloques de poder Orden liberal Orden global
Fuente: Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. p. 25-26.
4. El Secretario General de la ONU, en el Informe del Milenio, busca recuperar para la

ONU el rol de representante de la gente y hablar desde “nosotros los pueblos de las
Naciones Unidas”.
13
FLACSO-Chile/UNESCO
En la actualidad existen condiciones para establecer una coalición in-

ternacional, tanto de Estados como de organizaciones de la sociedad
civil, para apoyar y promover iniciativas que propendan a establecer mayor
seguridad para la persona humana y su desenvolvimiento como eje de la
seguridad internacional. Naciones Unidas esta impulsando esta perspec-
tiva. Ello fundamentalmente a través del perfeccionamiento de un nuevo
derecho internacional, que busca asegurar la paz y la gobernabilidad y de
la promoción de incentivos positivos. En este sentido destacamos la pers-
pectiva señalada en la reunión de Lysøen “Innovative international
approach will be needed to address the source of insecurity, remedy the
synthoms and prevent the recurrent of threats which affect the daily
lives of million of people”5.
Un mundo libre de temor es el objetivo que en el plano de la seguri-
dad plantea Naciones Unidas. Lograrlo conlleva reconocer una nueva
realidad internacional caracterizada por un menor peso de los conflictos
interestatales y una mayor significación de los conflictos intraestatales.
En el informe a la Asamblea General del Milenio, preparado por el Secre-
tario General, Kofi Annan, “Nosotros los pueblos”6, se destaca que en
este tipo de guerras internas en la década de los noventa murieron más
de cinco millones de personas. También significó migraciones masivas,
refugiados; destrucción de infraestructura y alteraciones sobre el medio
ambiente. Todo ello vulnera los derechos humanos fundamentales de
millones de personas y dificulta la creación de condiciones para que la
paz –como derecho primordial- pueda ser la base de la construcción de
un mundo mejor.
Los análisis de Naciones Unidas indican que los conflictos son más
frecuentes en las regiones correspondientes a países pobres, con lo cual
el desafío de proteger a las poblaciones más vulnerables es aún mayor.
Lo anterior plantea un dilema global, y también regional, sobre cuáles
son los mecanismos más apropiados para alcanzar la estabilidad, la paz y
promover la cooperación. La intervención, si bien no se puede renunciar
plenamente a ella, ha demostrado que no es -en la mayoría de las opor-
tunidades- la mejor opción para la resolución de conflictos. Otro tanto
ocurre con el sistema de sanciones. En ese marco, las operaciones de
mantenimiento o imposición de la paz deben ser revisadas. En el tipo de
conflicto que aparece como más relevante a inicios del siglo XXI, el con-
5. Chairman’s Summary, “A Perspective on Human Security”. Lysøen, Norway, May

20th, 1999.
6. ONU, Informe del Milenio del Secretario General de las Naciones Unidas, “Nosotros
los pueblos. La función de las Naciones Unidas en el siglo XXI”. En: www.un.org/spanish/
milenio/sg/report/10/05/2000.
14
trol de armas livianas adquiere una magnitud tan significativa como la del
control de armas nucleares. Todo esto marca un cambio en la percep-
ción de los principales actores internacionales respecto de las situacio-
nes de tensión y conflicto y, en un plano más general, sobre los concep-
tos de seguridad.
El sistema internacional cambió de manera dramática en menos de
una década. No solamente el desaparecimiento de la Unión Soviética
marca lo definitorio de este cambio, sino que junto con aquello se pro-
ducen modificaciones sustantivas, que acumuladas en el tiempo se ex-
presan con particular fuerza en el contexto de posguerra fría. Desde la
perspectiva de los actores que se manifiestan en el sistema internacional
institucionalizado, los actores estatales se multiplicaron al menos por
cuatro desde el establecimiento del Organismo de las Naciones Unidas
(ONU) en 1945. Aparecieron otros actores con cada vez más gravita-
ción en las relaciones internacionales, no solo los organismos internacio-
nales con capacidad de cambiar su entorno, sino una serie de fuerzas
transnacionales expresadas con particular fuerza en empresas
transnacionales y organizaciones no gubernamentales. La aceleración de
las comunicaciones, la revolución tecnológica y la globalización acelera-
ron los cambios. Su principal expresión es que el actor principal, el Esta-
do, posee un menor poder.
Los Estados dejaron de tener un control monopólico o poseer capa-
cidades para establecer y promover acciones en cinco áreas fundamen-
tales. Los Estados dejaron de tener el control sobre: 1) Las comunicacio-
nes. Internet es el mejor ejemplo de vinculación global sin control esta-
tal. A ello se puede agregar la radio y la televisión. 2) El desarrollo tecno-
lógico depende mucho más de las empresas que del Estado, ello afecta
las capacidades de inversión desde tecnología genética y clonación a los
desarrollos tecnológicos para la guerra. 3) Sobre las finanzas. Las tran-
sacciones financieras fluyen en la planeta y generan crisis regionales y
globales con una muy baja capacidad de intervención del Estado. 4) Las
inversiones. Si bien los Estados generan reaseguros sobre la inversión su
capacidad de control de las decisiones de donde invertir y de donde
sacarlas es mínima. 5) Las migraciones internacionales y la capacidad de
controlar el movimiento de personas también se ha reducido en todos
los Estados. 6) El ámbito del comercio es en el cual la apertura es cada
vez mayor y en este también se evidencian las dificultades de los Estados
para establecer controles y restricciones.
Lo anterior significa que se han generado percepciones de amenaza
distintas a las tradicionales y los mecanismos de acción para enfrentarlas
en muchos casos aparecen, y son, efectivamente anticuados. El mundo
15
FLACSO-Chile/UNESCO
posee más información. Las vinculaciones son mayores. Los hechos polí-
ticos y sociales en un país o región no le son indiferentes a quienes los
perciben al otro lado del mundo7. Las decisiones económicas que se
toman en una parte del planeta, poseen consecuencias directas sobre la
evolución y la sustentabilidad económica en otras áreas. Todo lo ante-
rior muestra cambios sustantivos en el concepto básico de soberanía y
evidencia la reducción de las capacidades nacionales para enfrentar los
principales problemas8. De allí que la coordinación de políticas, el esta-
blecimientos de normas y la generación de regímenes internacionales,
basados en valores compartidos constituya un punto esencial en el dise-
ño del nuevo sistema internacional del siglo XXI. Sólo la capacidad de
acción mancomunada posibilitará a los Estados recuperar capacidades
para generar, conjuntamente con otros actores, un orden legítimo capaz
de satisfacer las demandas planteadas, incluido el tema de la seguridad a
nivel planetario: construir un mundo libre de amenazas y temor.
El concepto principal que posibilita entender la seguridad en la pos-
guerra fría es el concepto de cooperación. Este aparece en todos los
informes que sistematizan los avances e interpretan los cambios en el
mundo. También su rol es relevado en las distintas visiones, tanto para la
prevención como para la promoción de la paz y la seguridad internacio-
nales. El conjunto de perspectivas señalan que los nuevos fenómenos
que deben ser incorporados al concepto van más allá de lo militar, de allí
que los elementos de cooperación constituyan un punto fundamental. La
preocupación y la necesidad de reconceptualización en este campo está
presente no sólo en el ámbito multilateral sino en los distintos países del
mundo. Este debate en Estados Unidos ha tenido una gran significación9.
En este marco se debe ubicar el desarrollo de las concepciones sobre la
seguridad humana.
América Latina, en el período de guerra fría, fue percibida y se
autopercibió en un marco conceptual definido por el conflicto bipolar.
La principal amenaza era el enemigo extra-continental. Con esto se re-
7. Esto aumentó con el terrorismo global y el impacto de sus acciones y la lucha por
eliminarlo.
8. Roberto Bergalli y Eligio Resta (comp.), Soberanía: un principio que se derrumba. Ed.
Paidós, Buenos Aires, 1996.
9. Ann M. Florini y P.J. Simmons, The New Security Thinking: A Review of the North
American Literature. Rockefeller Foundation. Nueva York, 1998.
Ashton B. Carter, William J. Perry y John D. Steinbruner, A New Concept of Cooperative
Security. The Brookings Institution. Washington, D.C., 1992.
Joseph J. Romm, Defining National Security. The Nonmilitary Aspects. Council on Foreign
Relations Press. Nueva York, 1993.
Patrice M. Franco, Toward a New Security Architecture in the Americas. Center for
Strategic and International Studies. Washington, D.C., 2000.
16
afirmaban tendencias previas provenientes del período anterior a la se-

gunda guerra mundial. Los países de la región están a inicios del siglo
XXI, inmersos en un proceso de debate y reformulación de los concep-
tos de seguridad. Apreciamos una transición conceptual, desde la pers-
pectiva de guerra fría que visualizaba un enemigo, expresado en acciones
impulsadas por un Estado y con un fuerte peso militar, hacia otra de
posguerra fría en la cual las amenazas son difusas y en ellas el peso de los
factores militares se ha reducido y aparecen muchas de ellas desligadas
de actores estatales, e incluso desterritorializadas.
Más en general podemos señalar que con el fin de la guerra fría se ha
producido una revaluación de las principales matrices teóricas con las
que se evalúan los fenómenos internacionales10. Ello permitirá avanzar
hacia la conformación de un nuevo paradigma en el cual, reconociendo
el conflicto y la confrontación, se pueda colocar un mayor énfasis en la
cooperación y la asociación. Este cambio requiere de una gran voluntad
política de los actores centrales y formas específicas de articulación.
El desarrollo de las teorías sobre regímenes internacionales11 y sobre
la conformación de bienes públicos globales12 adquiere una mayor signi-
ficación e importancia. También, los aportes en teorías de negociación13
y de instrumentos prácticos para desactivar tensiones14. La exploración
teórica en este campo permitirá generar conocimientos adecuados para
mejorar el relacionamiento multilateral y los resultados que desde él
surjan. En particular, aquellos que tienen la fuerza para cambiar relacio-
nes en el sistema internacional15.
10. Michael P. Snnar y D. Neil Snarr (eds.) Global Issues. Lynne Rienner. Boulder, Colora-
do, 1998.
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Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. Lynne Rienner Publishers. Boulder, Colorado,
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Roberto Keohane, Instituciones Internacionales y Poder Estatal. Ed. GEL, Buenos Aires,
1993.
12. Inge Kaul, Isabelle Grunberg y Marc A. Stern, Global Public Goods. UNDP/Oxford
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Roger Fisher, Andrea Kupper Schneider, Elizabeth Borgmardt, y Brian Ganson Coping
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Building, New Tools for Troubled Regions. St. Martin’s Press. Nueva York, 1999.
15. Stanley Hoffmann, World Disorders. Troubled Peace in the Post-cold war era. Rowman
y Littlepield Publishers, Inc. Boston, 1998.
17
FLACSO-Chile/UNESCO
La Seguridad Humana: un concepto emergente
Las nuevas vulnerabilidades demandan perspectivas holísticas. Es de-

cir, la agregación de variables ubicada en una perspectiva con ambición
totalizadora. Es posible articular la conceptualización de seguridad inter-
nacional ha inicios del siglo sobre la base de relacionar los conceptos de
seguridad internacional, seguridad estatal y seguridad humana. La forma
en que establezcamos dicha relación permitirá satisfacer de manera si-
multánea las necesidades globales, estatales y de las personas y los pue-
blos. En la medida en que se incrementan las vulnerabilidades y amenazas
en la seguridad internacional, desde allí se presionará al Estado para que
tome acciones en un contexto, como el que hemos definido, en el que el
Estado posee menores recursos de poderes reales. De allí que impulsar
más multilateralismo y un multilateralismo cooperativo, o un
multilateralismo corresponsable es esencial. A su vez, cuando se produ-
cen crisis y conflictos interestatales, estos afectan a la seguridad humana
y a la estabilidad internacional. Por lo que alcanzar una estabilización en
las relaciones interestatales desmilitarizando los vínculos es crucial. Por
otro lado, las demandas de la seguridad humana se expresan tanto hacia
el Estado, como al sistema internacional. En la promoción de este nivel
de la seguridad la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil es
fundamental.
Cada dimensión posee su propia lógica. En la seguridad internacional
son los aspectos globales, la mundialización y el peso que tienen los acto-
res estatales, los organismos internacionales y actores no estatales. En
este nivel se producen las definiciones macros, y se promueven regíme-
nes internacionales globales y/o regionales. La estabilidad constituye un
bien público a ser promovido.
La seguridad estatal corresponde a la seguridad clásica, a los aspectos
vinculados primordialmente con la soberanía y los temas de fronteras. El
peso de las fuerzas militares y su balance, así como los conceptos asocia-
dos a la disuasión y la defensa se ubican en este nivel.
La seguridad humana aborda dimensiones más locales aunque res-
pondan a grandes masas humanas. También ubica temáticas globales que
afectan a la humanidad, como cuestiones ambientales o pandemias. En
ambos casos corresponde a temas no abordados no tradicionalmente en
los otros dos niveles en los que es posible analizar la seguridad.
En la construcción de una visión holística es necesario destacar que
cada nivel debe producir respuestas específicas en al menos tres áreas: el
uso de la fuerza, la prevención de conflictos y la cooperación internacional.
Los incrementos en la seguridad en un nivel no sustituyen ni eliminan las
18
demandas en los otros. Al contrario la inseguridad en alguno de los tres

niveles afecta los otros. Desde esta perspectiva la seguridad humana apa-
rece como un tema emergente, que puede darle una mayor coherencia a
la interacción, en el actual momento de globalización, a la seguridad inter-
nacional y la seguridad estatal.
La mirada que es necesario construir, con un mayor peso totalizador,
no significa la ampliación del concepto de seguridad. La ampliación con-
llevaría a militarizar diferentes áreas o “securitizar” todo lo importante.
Las nuevas perspectivas implican una mejor articulación de sus niveles.
En esta etapa de posguerra fría y mundialización es necesario destacar
cuatro elementos sustantivos: i) La seguridad internacional va más allá de
los componentes militares. ii) La seguridad internacional es transnacional,
global e interdependiente. iii) La seguridad internacional es producida
por una pluralidad de actores; el Estado dejó de ser el actor exclusivo.
iv) La seguridad internacional en el siglo XXI amplía la agenda y demanda
una mayor cooperación y asociación.
En la trilogía seguridad humana, seguridad estatal y seguridad interna-
cional los énfasis sobre cuál es el factor que posee primacía pueden va-
riar según sean los escenarios. En la inmensa mayoría el peso de la articu-
lación recaerá en la seguridad estatal. Ello porque el Estado continúa
siendo el principal actor internacional. Para algunas regiones geográficas,
principalmente para Africa, un mayor centro de gravitación pueda estar
ubicado en la seguridad internacional -y sus principales actores-. Es de-
cir, en la capacidad de reacción del sistema internacional frente a la crisis
de gobernabilidad de los Estados frágiles o en desaparición.
En el Informe del Milenio, se señala que el mundo avanza hacia una
nueva comprensión del concepto de seguridad. En efecto, en el docu-
mento se indica: “En una época era sinónimo de la defensa del territorio
contra ataques externos, pero las exigencias de la seguridad han hecho
que hoy en día abarque también la protección de las comunidades y los
individuos de diversos actos internos de violencia”. A lo anterior agrega
“la necesidad de aplicar criterios de seguridad más centrados en el ser
humano es aún mayor debido al peligro permanente que plantean para la
humanidad las armas de destrucción en masa muy en especial las armas
nucleares: su nombre mismo revela alcance y objetivos si alguna vez lle-
garan a utilizarse”16. Lo anterior nos lleva a la necesidad de repensar y
reformular el concepto de seguridad. Se requiere construir un concepto
más comprensivo, capaz de abordar las distintas dimensiones que afec-
tan e inciden en la vida y la muerte de los seres humanos.
16. ONU, “Un mundo sin temor”, Capítulo IV, numeral 194 y 195.
19
FLACSO-Chile/UNESCO
Desde 1994 en el sistema multilateral comenzó a desarrollarse una

conceptualización sobre la seguridad humana que ha ido ganando cre-
cientes espacios en los organismos multilaterales. De alguna manera se
está transformando en un punto de referencia de las tendencias princi-
pales sobre la seguridad global en el siglo XXI. En efecto, en el informe
sobre el Desarrollo Humano de 1994, el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) focalizó el análisis en las nuevas dimensiones
de la seguridad humana y las definió sobre la base de dos componentes
principales: libertad respecto del miedo y libertad respecto de la necesi-
dad. El PNUD indica que estos dos componentes son parte del origen y
fundamento de Naciones Unidas. En este sentido destaca “el mundo
nunca tendrá seguridad contra la guerra si los hombres y las mujeres no
tienen seguridad en sus hogares ni en sus empleos”. La conceptualiza-
ción conlleva una lista de amenazas que se agrupan en siete categorías,
que afectan distintos ámbitos: seguridad económica, seguridad alimentaria,
seguridad en salud, seguridad ambiental, seguridad personal, seguridad
de la comunidad, seguridad política17.
La capacidad de generar medidas de prevención18 constituye, por lo
tanto, el punto medular de la acción internacional y de los organismos
rectores del sistema universal y regional19. En este sentido, Naciones
Unidas enfrenta el desafío y la imperiosa necesidad de establecer estra-
tegias eficaces en la prevención de conflictos de largo a corto plazo. Más
aún, el interés de Naciones Unidas es focalizar cada vez con más fuerza
en las acciones de prevención en el ámbito de la seguridad internacional
como elemento crucial para avanzar hacia un mundo sin temor. “Las
Naciones Unidas han comprobado triste y reiteradamente, en el último
decenio, que las mejores intenciones del mundo no bastan para reem-
plazar la capacidad fundamental de demostrar una fuerza convincente,
sobre todo cuando se trata de una operación compleja de mantenimien-
to de la paz”20.
El uso de la fuerza por mandato legítimo de Naciones Unidas constitu-
ye, por lo tanto, un instrumento que se prevé como sustantivo. Sin embar-
go, tal como el mismo informe señala seguidamente, “la fuerza por sí sola
no puede crear la paz, sólo se puede crear un espacio para construirla”.
17. PNUD Informe sobre el Desarrollo Humano 1994, en especial Capítulo II “Nuevas
dimensiones de la seguridad humana”. Fondo de Cultura Económica. Ciudad de México,
1994.
18. Clingendael, “Conflict Prevention and Early Warning in the Political Practice of
International Organizations”. Working Paper. Netherlands Institute of International
Relations, Clingendael. La Haya, 1996.
19. Muthiah Alagappa y Takashi Inoguchi, International Security Management and the
United Nations. U.N. University Press. Tokyo, 1999.
20. ONU, Informe del grupo sobre las operaciones de paz de las Naciones Unidas (Comi-
sión Brahimi). Asamblea General/Consejo de Seguridad. Nueva York, 21 de agosto, 2000.
20
Esta afirmación constituye el eslabón fundamental que posibilita pensar

una y otra vez en la relación entre la paz, el uso de la fuerza y las condi-
ciones políticas. Será la voluntad política, la limitación al uso de la fuerza
en la resolución de las disputas y el desarrollo de medidas disuasivas
eficientes las que posibiliten un mayor espacio para la política y para la
construcción de la paz.
La seguridad humana es un concepto amplio, que muestra las debili-
dades y vulnerabilidades del ser humano, así como sus potencialidades.
Las oportunidades de crecimiento y desarrollo están cada vez más liga-
das o se constituyen en fuentes de inseguridad. La interconexión global
adquiere cada día mayor significación y relevancia. Reducir los riesgos
implica una mayor coordinación de políticas nacionales y globales. La
experiencia de los años recientes muestra que es esencial concordar en
el diseño y luego en el establecimiento y en la ejecución de los regímenes
internacionales que garanticen un orden internacional consensuado. Son
los regímenes internacionales los que pueden asegurar la protección de
las personas. Es sobre la base del accionar de los regímenes internacio-
nales que será factible superar vulnerabilidades. La coordinación de polí-
ticas al interior de los regímenes internacionales, posibilitará incremen-
tar las oportunidades para un desarrollo más equitativo. Avanzar en este
camino sólo será posible con mayor asociación y con más cooperación.
Un multilateralismo cooperativo en lo global y el estado de derecho en
lo nacional, son las mejores garantías para asegurar a las personas su
desarrollo y la protección.
La seguridad humana puede ser analizada y percibida desde diversas
variables. El profesor Jorge Nef21, en el documento base del seminario
internacional “Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua”, nos propone al
menos cinco dimensiones: ecología, economía, sociedad, política y cultura.
Cada una de estas variables puede ser visualizada en distintos niveles. Al
respecto quiero destacar su vinculación principalmente con dos que son
cruciales: la globalización y el uso de la fuerza. Esto nos posibilitará focalizar
y estructurar recomendaciones de política en torno a un concepto en
construcción y en debate como es la seguridad humana.
21. Jorge Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. IDRC. Ottawa, 1999. Segunda
edición.
21
FLACSO-Chile/UNESCO
Variables Ecológica Economía Sociedad Política Cultura

(Vida) (Riqueza) (Apoyo) (Poder) (Conocimiento)
Capital Capital Capital Capital Capital

ambiental económico social político cultural
Efectos Sustentabilidad Prosperidad Equidad Paz Sabiduría

Desastre Pobreza Inequidad Violencia Ignorancia
Globalización Un mundo de Lado oscuro Refugiados Gobernabilidad Identidades

efectos de la globaliza- Migraciones Regímenes Valores
asociados ción y compe- Hiper urbaniza- globales
«efecto inver- tencia, más ción Cooperación/
nadero» inequidad conflicto
Uso fuerza Bioterrorismo Crisis finan- Polarización Antiminas Intolerancia y

cieras Ingobernabilidad Niños en guerra Guerras religio-
e-terrorismo Rebelión Armas livianas sas
Lavado de Seguridad ciu- Desarme tradi- Identidades lo-
dinero dadana cional cales en choque
con nacionales
y globales.
La globalización universalizó valores tales como, derechos humanos,

democracia y mercado22. Esta universalización tiene un fuerte acento
occidental. Los procesos fundamentalmente tecnológicos y económicos
asociados a la globalización, generaron una mayor interdependencia glo-
bal con aspectos positivos y negativos (tales como un mayor comercio,
mayor difusión científica y más información global. También existe un
mayor peligro ambiental, el terrorismo adquiere dimensiones globales,
el crimen organizado es planetario y las crisis financieras no reconocen
fronteras). Sin instituciones apropiadas generar estabilidad y
gobernabilidad global es difícil. En este ámbito se denotan déficits impor-
tantes. A su vez, en el contexto de la globalización la diferenciación y
multiplicación de actores internacionales es cada vez mayor y ello incide
en el grado de relevancia y los recursos de poder con los que cada uno
enfrenta los procesos y busca incidir en los cursos de acción futuros. La
visión de futuro es esencial. En este marco en el actual período del siste-
ma internacional no están decantadas las diversas conceptualizaciones
globales y en áreas específicas como es la seguridad.
22. David Held, La Democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno cos-
mopolita. Ed. Paidós, Buenos Aires, 1997.
22
La seguridad humana visualiza un nuevo orden global, un mundo úni-

co, fundado en un humanismo global. Lo central es resolver las necesida-
des básicas de la población en el contexto de la globalización y la interde-
pendencia. Ello supone por un lado, una tendencia a la unificación de
comportamientos, consumos y valores centrados en valores universales;
y por otra, la demanda de reconocimiento y el respeto por la diversidad
y las identidades y culturas particulares.
Sin embargo, hemos constatado que, en forma simultánea a lo ante-
rior, la globalización aumenta las diferencias y no resuelve por sí sola, las
necesidades. También la globalización afecta prácticas culturales e identi-
dades nacionales y locales. Todo ello en un contexto de polarización
económica y social en diversas áreas del planeta. La consecuencia es
ingobernabilidad local que transfiere inestabilidad al sistema global y los
subsistemas regionales. En la seguridad clásica se afirma que no existe
seguridad absoluta y que la mayor seguridad de un actor puede corres-
ponder a un mayor grado de inseguridad de otro. En el caso de la segu-
ridad humana podemos afirmar que las vulnerabilidades de unos se mani-
fiesta como vulnerabilidades de todos, una vulnerabilidad mutua. En la
región latinoamericana esto nos demanda una mayor atención y búsque-
da de alternativas en el conflicto colombiano.
Seguridad: perspectivas latinoamericanas
En América Latina y el Caribe, evidenciamos una alta heterogeneidad

entre sus distintas regiones y países. Sin embargo, se nos ve como re-
gión. Tenemos diferencias sustantivas y en algunos casos se incrementan.
No obstante existe una base sustancial para actuar en común que parte
del idioma y la cultura y se expresa en intereses comunes en todos las
áreas. Un déficit sustantivo está en las dificultades que posee nuestra
región para actuar con una sola voz. Nos cuesta coordinar posiciones e
impulsar concertadamente iniciativas en el sistema planetario e incluso
en el regional. Sin acción concentrada no hay posibilidades de incidir en
el diseño de las reglas del orden global23. De allí la significación del
relanzamiento del Grupo de Río.
En el ámbito de la seguridad internacional, América Latina puede dar
un salto cualitativo. Una decena de tendencias lo prefiguran, aunque no
lo aseguran:
1) Se ha cerrado un importante ciclo de conflictos fronterizos, en espe-
cial, entre los países mayores.
23. Joseph S. Tulchin y Ralph H. Espach (Eds.), Latin American in the New International
System. Lynne Rienner Publisher, Boulder, Colorado, 2001.
23
FLACSO-Chile/UNESCO
2) Ha aumentado la cooperación y la integración subregional y de allí se

vislumbran oportunidades regionales.
3) Somos, pese a la globalización, una región marginal, o más bién
periférica en cuestiones estratégicas. Ello abre oportunidades positivas
de nuevos espacios de cooperación.
4) Una región desnuclearizada y libres de armas de destrucción masiva.
5) En la década de los 90, aprendimos que se requiere un diseño y una
arquitectura para la cooperación internacional en seguridad.
6) Se han efectuado esfuerzos, aún sin resultados, para crear nuevos
regímenes de seguridad y diseñar nuevos bienes públicos en la materia.
7) Se ha desarrollado un renovado diálogo en la Diplomacia de Cum-
bres, aún con un bajo nivel operacional, sin embargo, con un fuerte ca-
rácter orientador.
8) Los principales avances en la distensión y la cooperación en materias
de seguridad, se dan en el ámbito subregional.
9) La Diplomacia de Segundo Carril (track II), ha jugado un importante
papel. Esta forma de diplomacia, requiere ser promovida y ampliada.
10) A mayor seguridad internacional mayor focalización en la
gobernabilidad democrática y en la seguridad humana.
Pese a la potencialidad de estas tendencias se evidencian déficits impor-

tantes que se requieren superar. Una meta importante es construir y
desarrollar un concepto común sobre seguridad internacional en las
Américas. Requerimos, como región, de un concepto holístico, capaz de
recoger las dimensiones de la seguridad tradicional, conjuntamente, con
las nuevas amenazas e incorporar los niveles y dimensiones relativos a la
persona humana. Relevar la Paz como valor esencial es una tarea perma-
nente. Condenar el terrorismo y la violencia indiscriminada contra civi-
les es una demanda y una aspiración que se asocia a la búsqueda de la paz.
Un concepto común nos permitirá:
• Más cooperación, participación y coordinación interestatal a la vez
que se reduce la militarización y conflictividad de los vínculos.
• Más multilateralismo. Una mayor capacidad de asociación y una ma-
yor corresponsabilidad de los actores frente a la agenda internacional. El
multilateralismo cooperativo expresa esta dimensión.
• Una acción mas coordinada de las Organizaciones de la Sociedad Ci-
vil, y un mayor peso de la sociedad en estos temas que la afectan direc-
tamente.
Lo anterior, nos indica que la región tiene la oportunidad para construir

un Régimen Multilateral de Seguridad Internacional en las Américas. Este
24
podrá enfrentar las dimensiones interestatales tradicionales, la emergen-

cia de nuevas amenazas y contribuir a abrir espacios para la resolución
de los conflictos intranacionales.
En el régimen internacional multilateral de seguridad, el diseño y la
definición de metas es muy significativo. Sin embargo, el elemento clave
y crucial es la voluntad política. Los nuevos conflictos, la presencia de
nuevos actores, la evidencias de nuevos riesgos demanda una nueva se-
guridad. Esta debe ser capaz de proveer: mecanismos de alerta tempra-
na, espacios para el diálogo político estratégico, conjuntamente con diá-
logos informales en una diplomacia de II Carril. La revisión de la diploma-
cia coercitiva, le abre un mayor espacio a la coordinación de políticas a
los regiones democráticas.
En definitiva, el régimen internacional se organizará en torno a con-
ceptos comunes que posibiliten focalizar las amenazas y diseñar cursos
de acción concertados. Es decir, controlar las amenazas en el ámbito de
la defensa, abrir espacios para el diálogo diplomático y reducir los ries-
gos para las personas. Esto incrementará los niveles de seguridad huma-
na y con ello la seguridad clásica y la seguridad global.
25
I.
VISIONES GLOBALES SOBRE LA
SEGURIDAD HUMANA
SEGURIDAD HUMANA Y VULNERABILIDAD MUTUA
JORGE NEF1
Propósito y descripción
El centro de interés de este trabajo se sitúa en la intersección entre tres

áreas problemáticas que por lo general han sido tratadas en forma sepa-
rada: el fenómeno de la globalización2, la transformación de la naturaleza
del Estado contemporáneo y la crisis del desarrollo3. El objetivo es ofre-
cer un conjunto de proposiciones para ayudar a explicar y entender la
génesis y evolución del orden socioeconómico y político vigente, desde
una perspectiva que aúne visiones estructurales e históricas, micro y
macro-analíticas. Aunque el propósito último de este ejercicio es facili-
tar la aproximación al estudio de fenómenos concretos, su orientación
será eminentemente teórica, concentrándose en el vínculo entre los fac-
tores "internos" y "externos" que afectan los procesos mencionados más
arriba.
1. Profesor Titutar de Política, Desarrollo Internacional y Extensión Rural, Universidad

de Guelph, Canadá.
2. Véase, Robert Cox, "Global Restructuring: Making Sense of the Changing International
Political Economy" en Richard Stubbs y Geoffrey Underhill (eds.), Political Economy and
the Changing Global Order (Toronto: McClelland & Stewart, 1994), pp. 17-44.
3. Véase nuestro trabajo" Development Crisis and State Crisis: Lessons from the Latin
American Experience", en O.P. Dwivedi y P. Pitil (eds.) Development Admnistration in
Papua-New Guinea (Boroko: ADCOL-PNG, 1991), pp. 10-33.
FLACSO-Chile/UNESCO
Los dos conceptos centrales en nuestro enfoque son seguridad huma-

na y vulnerabilidad mutua4. El primero se refiere a la creación y manten-
ción de circunstancias propicias para la reducción de riesgo e incertidum-
bre, permitiendo la realización de los que Lasswell llamase la "dignidad de
las personas" o "dignidad humana"5. El segundo, la vulnerabilidad mutua6,
se refiere a la interconexión de disfunciones, hoy día a escala global, con-
ducentes al desequilibrio y entropía entre los factores que interactúan
tanto en los niveles micro como macro del orden mundial. En nuestra
opinión, una discusión sobre globalización, la naturaleza del Estado, o so-
bre desarrollo, sin referencia a los conceptos de seguridad humana y vul-
nerabilidad mutua, sería insuficiente para entender los procesos de cam-
bio del sistema mundial. Igualmente, un análisis de las transformaciones
globales sin referencia a la transición desde un sistema de destrucción
mutua asegurada (Mutual Assured Destruction: MAD) a uno de vulnerabi-
lidad mutua asegurada (MAV) no podrá captar en plenitud el período de la
pos guerra fría, en el cual términos como "interés nacional" y aún Relacio-
nes Internacionales, relaciones Norte-Sur, o "Tercer Mundo" han perdido
capacidad heurística.
Por varias décadas han emergido diversos vocablos atingentes a la
"seguridad", tales como seguridad nacional7, seguridad pública, seguridad
ciudadana8, seguridad cooperativa9 y otros. Si bien es cierto que para un
número de analistas el concepto de seguridad va aparejado a la noción
de fuerza y al atributo de violencia "legítima" y "soberanía" estatales10,
hay una tradición histórica de igualmente antiguo linaje que usa el térmi-
no seguridad para referirse a la reducción de riesgos y contingencias
adversas que afectan a la llamada sociedad civil y a las personas. Esta
acepción amplia de seguridad subyace aún en las concepciones macro
4. J. Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. The International Political Economy
of Development and Underdevelopment (Ottawa: IDRC Books, 1999) p. 13-14.
5. Harold Lasswell, Politics. Who Gets What, When and How? (Nueva York: Peter
Smith, 1950), pp. 3-25.
6. Ivan Head, On a Hinge of History: The Mutual Vulnerability of South and North
(Toronto: University of Toronto Press, 1991), passim.
7. Arturo Siat y Gregorio Iriarte, "De la seguridad nacional al trilateralismo," Cuadernos
de Cristianismo y Sociedad (Mayo 1978), pp. 17-30.
8. Véase Patricio Tudela, "Integración regional y seguridad: desde las estrategias de de-
fensa al crimen organizado y la seguridad ciudadana", Intervención en el Panel II "Hipóte-
sis de Conflicto -Seguridad y Defensa" del Seminario "Nuevos Escenarios de los Proce-
sos de Integración: Desafíos y Realidades.", organizado por la Asociación Chilena de
Ciencia Política y la Fundación Konrad Adenauer. Santiago, 21 de Junio del 2001.
9. Véase, Francisco Rojas, "Seguridad Humana: una perspectiva académica desde Améri-
ca Latina", en FLACSO-Chile (Francisco Rojas et al), Chile 1999-2000. Nuevo gobierno:
desafíos de la reconciliación (Santiago: FLACSO, 2000), pp. 71-73.
10. Jorge Nef y Francisco Rojas, "Dependencia compleja y transnacionalización del Esta-
do en América Latina", en Relaciones Internacionales N° 8 y 9 (Diciembre 1984), pp.
101-122.
30
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
políticas mencionadas más arriba. Este es el caso con la noción actuarial de

"seguro" y con las expresiones "seguridad social", "seguridad alimentaria"11,
"seguridad de la empresa"12 y otros vocablos, que van aparejados a las
ideas de "derechos humanos" (de segunda y tercera generación), desarro-
llo humano y comunidades de seguridad (security communities). No hay
duda que existen puntos de inflexión entre estos términos, cuyas semánticas
y significaciones a menudo obedecen a diversas formas de expresión de
términos congruentes, o que enfatizan uno u otro aspecto de la realidad.
Pero esta congruencia no debiese llevarnos al equívoco de suponer que
todos estos discursos tienen necesariamente a una matriz conceptual, -o
aún más, valórica- común. Por el contrario, más allá de las etiquetas de una
u otra política pública hay concepciones divergentes de los derechos hu-
manos, de las relaciones globales y de aquellas entre Estado y sociedad
civil, y sobre la naturaleza del Estado mismo en relación con el sistema
regional y global. Este es particularmente el caso con la concepción totali-
zadora de "seguridad nacional". Esta última privilegia una estrecha visión
de los medios para conseguir un tipo de seguridad (la defensa y lo militar)
sobre un entendimiento comprensivo y sistémico de los fines (teleologías),
contextos y consecuencias13.
Estructura del ensayo
Las nociones amplias y comprensivas de seguridad delineadas más arriba

confluyen en el término Seguridad Humana. Examinaremos brevemente
sus orígenes, evolución, las diversas contribuciones teóricas en que se
basa, sus dimensiones analíticas y sus implicaciones en términos de op-
ciones de políticas públicas. Hay algunos que trazan el origen del concep-
to a nuestro trabajo con la Comisión Presidencial del CIID/IDRC en el
Canadá en 1988 y las publicaciones del libro de Ivan Head, On a Hinge
of History 14 (1992) y Nef, Human Security and Mutual Vulnerability15
11. J. Nef y J. Vanderkop, Food Systems and Food Security in Latin America and the
Caribbean: Politics, Ideology and Technology, (Guelph: Centre for Food Security Research,
1989) pp. 1-5.
12. Concepto usado por Henri Fayol en Administración industrial y general (1916), para
referirse a una de las 6 funciones de la empresa: aquella que tiene por objeto proteger el
patrimonio, los bienes, la salud y la integridad de la empresa.
13. Jean-Louis Weil, Joseph Comblin and Judge Senese, "The Repressive State: The Brazilian
National Security Doctrine and Latin America" en LARU Studies (Toronto: Latin American
Research Unit, LARU, 1979), pp. 36-73.)
14. Ivan Head, On a Hinge of History. The Mutual Vulnerability of South and North
(Toronto: University of Toronto Press, 1991), pp. 1, 95-97, 185-186.
15. J. Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. The Political Economy of Global
Relations (Ottawa: IDRC Books, 1999)
31
FLACSO-Chile/UNESCO
(1995), que en la década de los noventa de alguna manera influyesen

en la formulación de política exterior canadiense por el entonces Minis-
tro de Asuntos Exteriores, Lloyd Axworthy16. Sin embargo, es altamente
probable que sus basamentos teóricos se remonten a anteriores traba-
jos, incluidas las conceptualizaciones de Harold Lasswell sobre dignidad
humana, las obras de Kenneth Boulding y a la llamada Economía Política
Internacional17, en especial las contribuciones de Johan Galtung18 y Robert
Cox19. En todo caso, el marco conceptual de la seguridad humana ha
aflorado recientemente en las matrices de política exterior de un grupo
de 12 países que incluye a Chile20. Curiosamente, es un concepto que es
aparentemente poco entendido, más allá de su atracción semántica.
El ensayo interpretativo que desarrollaremos a continuación está es-
tructurado en torno a una serie de temas interrelacionados -medio am-
biente, economía, sociedad, política y cultura- desde una perspectiva glo-
bal. Primero, se presentará una visión general tanto descriptiva como teó-
rica del orden mundial pos guerra fría vista desde el prisma de la economía
política del desarrollo y el subdesarrollo. Se enfatizarán los enfoques es-
tructurales e históricos que explican la naturaleza del dicho orden21, y la
limitación de dichos enfoques para formular hipótesis tanto de valor
heurístico como orientadas a políticas públicas. A continuación se explo-
rarán las nociones de vulnerabilidad mutua y seguridad (e inseguridad)
humana como alternativas analíticas, explicativas, y normativas del nuevo
orden mundial. La presentación comprenderá un análisis de las raíces his-
tóricas y de las circunstancias estructurales-ambientales, económicas, so-
ciales, políticas y culturales del orden mundial y del desarrollo y subdesa-
rrollo globales. Finalmente, se intentará una síntesis conceptual para abor-
16. Un bosquejo del concepto de seguridad humana, como base de política exterior se
encuentra en Government of Canada, Department of Foreign Affairs and International
Trade (DFAIT), "Statement, Notes for an Address by the Hounorable Lloyd Axworthy,
Minister of Foreign Affairs to the G-8 Foreign Ministers Meeting" 9 de Junio 1999, <http:/
/198.103.104.95/human-rights/statement-e.asp>
17. Martin Staniland. What is Political Economy? A Study of Social Theory and
Underdevelopment (New Haven: Yale University Press, 1985), pp. 1-9.
18. Johan Galtung, The True Worlds. A Transnational Perspective (Nueva York: Free
Press, 1980), pp. 1-39, 107-178, 255-303, 305-340.
19. Robert Cox, Production, Power, and World Order. Social Forces in the Making of
History (Nueva York: Columbia University Press, 1987) pp. 1-35, 407-415.
20. La red de seguridad humana incluía en 1999 a 12 países -Austria, Canadá, Chile,
Grecia, Irlanda, Jordania, Holanda, Mali, Noruega, Eslovenia, Tailandia y Suiza-- coordina-
dos por encuentros ministeriales. Ver F. Rojas, "Seguridad Humana...", en FLACSO, Chile
1999-2000.., pp. 66-67.
21. Una visión general de las varias posturas teóricas se encuentra en Jan Black,
Development in Thery and Practice. Paradigms and Paradoxes, ( Boulder, Co.: Westview,
1999), pp. 1-39.
32
dar el fenómeno del cambio sistémico a la luz de los factores históricos y

estructurales mencionados más arriba y que ponen a prueba la capacidad
heurística del paradigma de Seguridad Humana. En particular, se examina-
rán las continuidades y discontinuidades epistemológicas, ideológicas y
conceptuales (y de modelo de políticas públicas) con otros paradigmas de
"seguridad", como la seguridad nacional, la seguridad pública, la seguridad
cooperativa, y la seguridad ciudadana, entre otros.
El nuevo orden mundial y la semántica de la seguridad y el

desarrollo
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, las nociones de seguridad y

desarrollo han sido los ejes teleológicos del sistema mundial y de las
políticas exteriores de las grandes potencias. Dicha seguridad ha tendido
por lo general a referirse a los aspectos militares de las relaciones entre
países o entre grupos sociales dentro de un país. Aunque, como señalá-
semos más arriba, el vocablo seguridad se ha usado ampliamente, y des-
de un comienzo, en el sentido de disminución de riesgos, incertidumbre
y contingencias negativas, la mayor parte de la literatura en Ciencia Polí-
tica de los últimos 40 años le ha asignado una connotación restringida22.
Esta última se relaciona con el control de la violencia por medio de la
fuerza (o violencia desde "arriba"), como en la llamada seguridad nacio-
nal. La palabra desarrollo, por otra parte, se ha hecho sinónimo con las
nociones de progreso y calidad de vida de la población. Sus orígenes se
remontan a la idea Agustiniana de movimiento providencial ascendente y
a su secularización términos progreso, evolución y modernidad23.
El desarrollo como contrainsurgencia
El uso corriente del término desarrollo se inicia a partir del Plan Marshall
y del programa del Punto Cuarto del Presidente Harry Truman24. Ha
sido entendido como un proceso de crecimiento económico inducido,
con abundante ayuda financiera y tecnológica exterior y cuyo resultado
es un cambio social progresivo y contínuo, que culmina en el fortaleci-
miento de una democracia occidental estable. Es esencial destacar este
22. Véase la observación de F. Rojas, op. cit pp. 59-66.

23. Helio Jaguaribe, Economic and Political Development: A Theoretical Approach and a
Brazilian Case Study (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1968), pp. 4-12.
24. Michael Mason, Development and Disorder. A History of the Third World Since
1945, (Toronto: Between the Lines, 1997), pp. 16-23.
33
FLACSO-Chile/UNESCO
aspecto político del desarrollo, ya que desde los comienzos de la guerra

fría (y la preocupación por la seguridad militar), se entendió el desarrollo
como una alternativa "suave" a la insurgencia25. Su contrapartida "dura"
era la fuerza militar. La Alianza para el Progreso fue una cristalización
muy clara de estas ideas. El desarrollo aparece aquí tanto como una
condición, cuanto un correlato de la seguridad -nacional, hemisférica o
global-desde la perspectiva occidental.
De lo dicho más arriba se desprende que ambos términos (seguridad y
desarrollo) han estado inextricablemente ligados a una cosmovisión
etnocéntrica, en especial norteamericana, con múltiples redefiniciones, de-
rivadas y retro-alimentadas por cuatro décadas de investigación académi-
ca. Este paradigma "ortodoxo" se basaba en tres supuestos básicos, que en
su conjunto constituían la piedra angular del discurso desarrollista. Uno
era que la difusión y modernización eran las resultantes de la cooperación
y asistencia técnica internacional. El otro era una visión Keynesiana del
Estado -el Estado Administrativo y la administración para el desarrollo.
Esto es, que el Estado era el principal motor del desarrollo inducido, por
medio de la planificación. Estas ideas motrices de la Primera Década del
Desarrollo de las Naciones Unidas, se plasmaron en los diversos progra-
mas del sistema internacional multilateral, (en el PNUD, o la CEPAL), y de
asistencia bilateral, como la Agencia para el Desarrollo Internacional de
Estados Unidos (USAID) o la Agencia Canadiense para el Desarrollo In-
ternacional (CIDA/ACDI). Sucesivas revisiones de la experiencia acumula-
da en las varias "décadas del desarrollo", como los informes Pearson, Brandt,
Brundtland o Nyerere26, implicaron ajustes a los supuestos y direcciones
del desarrollo inducido, en términos de objetivos compartidos,
sustentabilidad ambiental e interdependencia. Sin embargo, los dos su-
puestos centrales mencionados más arriba se mantuvieron.
Lo que también se mantuvo como supuesto fundamental fue la no-
ción de que había un sistema internacional cuyos dos ejes culturales y
estructurales eran la división entre Oriente y Occidente, y entre Norte
y Sur. Esto es, que había a lo menos dos modelos de desarrollo posibles:
el capitalismo y el socialismo, con diversas opciones y permutaciones y
25. J. Nef y O.P. Dwivedi, «Development Theory and Administration: A Fence Around
an Empty Lot?», Indian Journal of Public Administration Vol. XXVII No. 1 (1981), pp. 42-
66,68.
26. Para un análisis de las últimas tres décadas del desarrollo de las Naciones Unidas
(1961-1991), véase Commission on International Development, Lester Pearson, Chair-
man, Partners in Development; Report. (Nueva York: Praeger, 1969); Willi Brandt, North-
South: A Program for Survival Informe de la comisión independiente sobre el desarrollo
internacional, bajo la presidencia de Willi Brandt (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1980);
World Commission on Environment and Development (The Brundtland Commission),
Our Common Future (Nueva York: Oxford University Press, 1987), pp. 118-146; The
South Commission (Julius Nyerere, Chairman, The Challenge to the South: The Report
of the South Commission (Oxford: Oxford University Press, 1990).
34
que existía un "Tercer Mundo" (o "Sur") de países pobres o subdesarro-

llados esencialmente no-alineados frente al creciente conflicto de la gue-
rra fría. El presidente Kennedy expresó muy claramente que el desarro-
llo y la revolución constituían opciones opuestas al inaugurar la Alianza
para el Progreso, cuando dijo que aquellos que hacen el cambio social
imposible en el corto plazo, hacen la revolución inevitable en el largo
plazo.
En consecuencia, el desarrollo es visto como una forma de evitar el
cambio revolucionario y como una opción de política exterior para los
estados que buscan fortalecer su posición defensiva en lo diplomático y
militar. Él se hace parte integral de una política exterior "realista"27 hacia
países periféricos, en un contexto de bipolarismo económico, ideológi-
co y militar. Dicho realismo constituyó un paradigma con pretensión
hegemónica en la comunidad académica y político-militar Occidental. En
él, la búsqueda del interés nacional, definido como la preservación de los
intereses territoriales y extraterritoriales de la elite en el poder (o "inte-
rés público") se logra a través de acciones diplomáticas y militares, con-
figurando alianzas y contra-alianzas orientadas a mantener la paz, o equi-
librio entre estados.
La teoría de la balanza de poder tiene su referente empírico en el
sistema pragmático de alianzas dinásticas entre las monarquías de Euro-
pa con posterioridad al Tratado de Westfalia (1649) en los Siglos XVII y
XVIII. En una situación bipolar como la de la guerra fría, con su paraguas
nuclear disuasivo, las alianzas son fundamentalmente rígidas y altamente
ideológicas, por lo que la búsqueda de control de regiones periféricas se
presume esencial para la preservación del orden mundial. Desde esta
óptica, las interacciones entre los actores están sobredeterminadas por
consideraciones estratégico-militares y geopolíticas, en las que las rela-
ciones conflictivas tienden a predominar sobre formas cooperativas. Es
más, la cooperación entre aliados y la ayuda exterior (llamada coopera-
ción internacional) es un instrumento de política exterior en un escena-
rio de conflicto global bipolar. Pero la balanza de poder, bajo un sistema
de disuasión nuclear y rígidos lineamientos ideológicos, resulta más bien
en una balanza de terror que de poder, en la que la sobre reacción y el
escalamiento del conflicto puede llevar a un holocausto nuclear28.
27. Hans Morgenthau, Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace, Sexta
Edición, (Nueva York: Knopf, 1985), pp. 185-240.
28. John Herz, International Politics in the Atomic Age (Nueva York: Columbia University
Press, 1962), passim. Stanley Hoffman, Gulliver's Troubles; Or the Setting of American
Foreign Policy (Nueva York: Council of Foreign Relations, Mcgraw-Hill , 1968), pp. 3-21.
35
FLACSO-Chile/UNESCO
Bipolarismo y seguridad nacional
Un efecto inesperado del bipolarismo rígido fue que se configuró un

sistema internacional complejo en el que el empate global de las super-
potencias dio lugar a formas incipientes de policentrismo y aún a mani-
festaciones de multipolarismo transfigurado29. Por un lado, las políticas
exteriores y de defensa que se sustentaban en un marco realista, fueron
cambiando. Se pasó desde una postura de escudo nuclear con respuesta
masiva (massive retaliation) a una prescripción de respuesta flexible (flexi-
ble response), que privilegiaba la utilización de instrumentos de fuerza
no nucleares, como cuerpos especiales y acción cívica30.
Este nicho conceptual de "respuesta flexible" tiene particular relevan-
cia para América Latina. Cuando la misión original del Tratado Interame-
ricano de Asistencia Recíproca (TIAR) de proveer una alianza militar
interamericana para contrarrestar un enemigo externo (la URSS) se fue
haciendo menos creíble, surgieron otras tareas31 "profilácticas" como
mantener el orden interno y los intereses de la potencia hegemónica.
Las doctrinas de contrainsurgencia y en especial la llamada "doctrina de
seguridad nacional" constituyen las fórmula justificatorias de dichas ta-
reas . Aunque articulada originalmente en el ejército Francés durante las
guerras de Indochina y en especial Argelia, la doctrina recibió un aporte
significativo de las experiencias de Sir Robert Thompson durante la in-
surgencia en Birmania y Malasia y la contribución norteamericana en Viet-
nam (Bernard Fall). Su marco conceptual más amplio se encontraba en
las doctrinas geopolíticas de Kjellen y Haushoffer con posterioridad a la
primera posguerra. Estas nociones influyeron muy directamente en las
ideas de espacio vital y del Estado como organismo de la Alemania nazi y
en las enseñanzas en las academias militares del Cono Sur. Aunque el
término "doctrina de seguridad nacional" fue asociado primeramente en
América Latina con el Centro de Altos Estudios Militares de Brasil en los
29. Hoffman, "The Acceptability of Military Force", en Force in Modern Societies: Its
Place in International Politics (London: Adelphi Papers No. 102).
30. William Barber y Neale Ronning, Internal Security and Military Power:
Counterinsurgency and Civic Action in Latin America (Columbus: Ohio State University
Press, 1966).
31. Siat e Iriarte, loc.cit.
36
años 6032, la principal influencia en el resto de los países se dio a través

de los cursos de contrainsurgencia en la Escuela de las Américas, en la
Zona del Canal de Panamá y de los centros de entrenamiento de Fuerzas
Especiales en Estados Unidos33. La idea de Seguridad Nacional se convir-
tió en el "software" cultural predominante en los ejércitos y planificado-
res estratégicos de las Américas, en particular durante el período de las
dictaduras militares, entre mediados de los '60 (Brasil 1964) y fines de
los '80 (Chile 1989). Esta ideología cambio radicalmente la misión pri-
mordial de los ejércitos, desde la defensa territorial contra un enemigo
externo -como lo plantease el realismo "clásico"- a la lucha mancomuna-
da contra un enemigo interno: la sociedad civil.
Concretamente, la doctrina de seguridad nacional (o más propiamen-
te seguridad militar) es un subconjunto deontológico-prescriptivo, e ideo-
lógico, que se asienta en una variante del realismo -hegemónico y perifé-
rico- en el cual la preocupación por el "orden" y lo militar es la directiva
primaria. De hecho, proclama la soberanía de los organismos castrenses
y de sus intereses institucionales, como los intereses "nacionales" por
encima de otras consideraciones, supedita otros objetivos nacionales
(como educación o desarrollo) a las necesidades de la defensa y presu-
pone la mutualidad de intereses entre el complejo militar-industrial del
"Norte" y sus aliados en el Sur. Más importante aún, se asienta en una
noción maniquea de "amigo-enemigo", en la cual, como se indicase más
arriba, la principal amenaza proviene de un "enemigo interno". La gran
diferencia entre la práctica de la doctrina entre el centro y la periferia es
que en el primero la doctrina postula una fuerte soberanía territorial
(con un enemigo fundamentalmente externo), mientras que en la perife-
ria, la soberanía esta supeditada a los intereses congruentes entre fuer-
zas armadas locales y potencia dominante. Pese al fin del conflicto Oriente-
Occidente, la doctrina ha persistido en los programas de estudio de los
organismos de "seguridad". El peligro y el "enemigo", tanto interno como
32. La doctrina do segurança en Brasil tuvo en un comienzo una connotación amplia, en

cuanto a una visión Neo-Bismarckiana del desarrollo y del "destino manifiesto " del país
en cuanto a potencia. En cambio, su contrapartida estadounidense (que influyó directa-
mente a los militares del Cono Sur, Centroamérica, y el resto de Latinoamérica) estaba
más bien limitada a un mínimo de acción cívica, en el sentido de "community development"
para prevenir insurgencia. El experimento peruano con Velasco Alvarado, tenía atisbos
desarrollistas y populistas, pero esta postura de militarismo desarrollista fue poco co-
mún, limitándose a breves períodos en Ecuador bajo Rodríguez Lara y Panamá, bajo
Omar Torrijos.
33. Por ejemplo, véase US Army Special Warfare School, Counterinsurgency Planning
Guide, Special Text No. 31-176 (North Carolina: May 1964)
37
FLACSO-Chile/UNESCO
externo, no son ya directamente el comunismo o la insurgencia, sino

que el narcotráfico, el terrorismo, o el narco-terrorismo. La prescrip-
ción sigue siendo, la misma de antes: un estado de seguridad nacional
para proteger a la sociedad, aún contra si misma.
Paralelamente a la seguridad nacional, surgieron otros cuerpos
doctrinarios complementarios, como las doctrinas o programas de Se-
guridad Pública. Aunque centrados más en funciones "policiales" de se-
guridad internas (o de alcance medio) y en los conflictos de baja intensi-
dad, una buena parte de estas doctrinas -propiciadas a través de la Aca-
demia Internacional de Policía, la Agencia para el Desarrollo Internacio-
nal (AID) y la CIA- postulan un peligro insurgente, "terrorista" y criminal,
de guerra interna. La Seguridad Pública fue un nexo entre la Seguridad
Nacional y su fijación en las guerrillas "comunistas", apoyadas por Cuba y
la URSS, y las campañas contra el "narcoterrorismo" de los años noven-
ta. A diferencia de la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN), los progra-
mas de seguridad pública, se basan en la criminalización del peligro y en la
modernización y equipamiento de las fuerzas policiales.
En los años siguientes a la caída del muro de Berlín y la cesación de la
insurgencia centroamericana, la Seguridad Nacional y el que Juan Bosch
llamase "Pentagonismo"34 perdieron mucha de su fuerza en cuanto a doc-
trina oficial, tanto en Estados Unidos como en Latinoamérica, especial-
mente con las transiciones hacia democracias "de baja intensidad"35. No-
ciones como el libre comercio, asentadas en el neoliberalismo, y al triun-
fo de la facción Trilateralista en Washington, dieron surgimiento a otras
concepciones teóricas, cuyos lineamientos ya se bosquejaban a partir de
mediados de la década de los 70.
Estas visiones, que pretendían explicar y dar directrices de políticas
fueron sin duda influidas por la incapacidad del bipolarismo como meca-
nismo de manejo de conflicto y por la creciente ineficiencia de las pres-
cripciones de Seguridad Nacional para mantener el status quo, desde
Vietnam a Latinoamérica. Más importante, las nuevas conceptualizaciones
reflejaron una dramática expansión de la tecnología, el comercio y los
sistemas de gestión global. De hecho el policentrismo emergente que
vaticinase Stanley Hoffman36 en los sesenta no se manifestó necesaria-
mente en el resurgimiento de múltiples polos nacionales (en Europa,
34. Juan Bosch, El Pentagonismo, substituto del imperialismo (Madrid: Guadiaga, 1968),
passim.
35. Barry Gil , Joel Rocamora y Richard Wilson, Low Intensity Democracy: Political
Power in the New World Order (Londres: Pluto Press, 1993), pp. 3-34.
36. Hoffman, "Restraints and Choices in American Foreign Policy", Daedalus (Otoño
1962), pp. 692-694. Una elaboración más extendida de estas ideas se encuentra en su
obra Gulliver's Troubles..., loc. cit.
38
Asia y el Medio Oriente), sino que en un conglomerado complejo con

numerosos centros de poder funcionales37, en un contexto de economía
global. El capitalismo transnacional paulatinamente reemplazó al capita-
lismo nacional Keynesiano y al socialismo, no sólo en el Occidente y su
periferia, sino que en lo que otrora fuese el mundo de los llamados "so-
cialismos reales".
Interdependencia compleja y teoría de regímenes
Este nuevo contexto planteó un desafio al paradigma realista dominante.

Las dinámicas del orden global, no podían ya explicarse sólo con referen-
cia al "interés nacional" territorial y a los condicionamientos derivados
de la balanza de poder. Es en este contexto que surge el paradigma de
interdependencia compleja de Robert Keohane y Joseph Nye38, como un
modelo heurístico para explicar las relaciones complejas entre regíme-
nes fundamentalmente económicos, que el mundo experimentase a par-
tir de mediados de los años setenta.
El cambio de perspectiva analítica no fue necesariamente una "revolu-
ción" epistemológica en el sentido usado por Thomas Kuhn39, sino que
se dio con paralelismos y soluciones de continuidad entre el realismo a la
Morgenthau y la interdependencia compleja -o teoría de regímenes. En
la gran mayoría de los departamentos de Ciencia Política y programas de
Estudios Internacionales, el realismo continuó siendo el discurso predo-
minante, con una incipiente orientación hacia al "nueva" economía políti-
ca internacional de corte neoliberal. Esto no quiere decir que el realismo
de guerra fría desapareciese, aún con el fin del conflicto Oriente-Occi-
dente. Como matriz conceptual es aún la perspectiva preferida en pro-
gramas de Seguridad Nacional en universidades y en especial de centros
vinculados a los sectores de defensa. Vista en retrospectiva, la teoría de
regímenes no fue sólo una respuesta al agotamiento heurístico del realis-
mo conservador, sino que muy directa y explícitamente una respuesta
desde el Norte a las concepciones dependentistas generadas en el Ter-
cer Mundo, especialmente América Latina40. Lo interesante del modelo
37. David Blake y Robert Walters, The Politics of Global Economic Relations (Nueva
York: Prentice-Hall, 1976), pp. 1-10; también Joan Spero, The Politics of International
Economic Relations (Nueva York: St. Martin's Press, 1977)
38. Robert Keohane y Joseph Nye, Power and Interdependence: World Politics in
Transition (Boston: Little, Brown & Co., 1975).
39. Thomas Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions 2nd Edition (Chicago: Chicago
University Press, 1970), pp. 15-17.
40. Keohane y Nye, ibid. pp. viii-10, 1-37.
39
FLACSO-Chile/UNESCO
de interdependencia compleja es que -a diferencia del realismo- plantea

una solución de continuidad entre política "interna" y "externa". La vi-
sión ortodoxa de la Ciencia Política estadounidense concebía un orden
político nacional en el que el estado teleológico "normal" era el consen-
so, mientras que en ámbito internacional lo normal se percibía como un
estado de naturaleza Hobbesiano, sin reglas ni regímenes, otros que la
búsqueda del "interés nacional".
Teoría crítica: dependencia, sistema mundial, y

vulnerabilidad mutua
Sin embargo, tal continuidad entre sistema internacional y orden interno

se daba en la economía política de raigambre crítica (Marxista, socialista
y anarquista), en cual las teorías de dependencia se afincaban. Esto es, el
conflicto entre estados era una continuación del conflicto entre grupos
sociales dentro del Estado. La más conocida de estas nociones es la tesis
del imperialismo, tanto en la versión de Hobson como la de Lenin. Por
su parte, la llamada "teoría de la dependencia"41, cuyos orígenes se atri-
buyen, entre otros, al estructuralismo de la CEPAL y a las elaboracio-
nes posteriores de Cardoso, Faletto y Frank, nunca fue una teoría unifi-
cada. Tampoco fue explícita y fundamentalmente un paradigma de las
relaciones internacionales. Mas bien, la dependencia constituyó un con-
junto de formulaciones sociológicas y económicas que trataban de expli-
car el subdesarrollo latinoamericano desde una perspectiva de centro-
periferia. Esta visión, sin duda acarreaba implicaciones profundas para
comprender la relación entre subdesarrollo, marginalidad, inestabilidad
y penetración.
Desde esta óptica, las ideas dependentistas minaban substantivamente
las concepciones etnocéntricas predominantes sobre el desarrollo (la
"modernización"), las relaciones hemisféricas, y las políticas exteriores.
Al cuestionar la ortodoxia académica desde el Sur, los dependentistas
adquirían un tinte "subversivo". El cuestionamiento de la idea "radical" de
la dependencia (así como del realismo "conservador") constituyó un
objetivo importante de la teoría de regímenes, como lo indicasen explí-
citamente sus propios autores. Pocas propuestas teóricas, fuera de la
tesis del imperialismo, han sido tan vilipendiadas como la dependencia.
Por otro lado, ha habido pocas conceptualizaciones que hayan remecido
41. Ver Jan Black, Development in Theory and Practice. Paradigms and Paradoxes, Se-
gunda Edición (Boulder, Co.: Westview Press, 1999), pp. 28-29.
40
los cimientos intelectuales del establishment Occidental como lo hiciese

la idea de dependencia. En forma significativa, las tesis dependentistas
influyeron decisivamente en las teorías del sistema mundial (world
systems) de Galtung y Wallerstein, la llamada "teoría global" de Cox,
Rosenau y Gill y nuestras propias conceptualizaciones de "dependencia
compleja" (Nef y Rojas 1983)42 e inseguridad humana y vulnerabilidad
mutua. (1995, 1999).
Seguridad humana43
El paradigma de seguridad humana se asienta en la noción de vulnerabili-

dad mutua. Esto es, que en un sistema global interconectado, la fortaleza
o solidez del conjunto -incluyendo sus componentes más desarrollados
y aparentemente mejor protegidos- están condicionados, paradojalmente,
por sus eslabones más débiles. Esto es, mientras exista vulnerabilidad e
inseguridad extrema en algunos sectores del conjunto, todos somos, en
cierta medida vulnerables. De este modo, el tema central de la seguridad
humana es la reducción del riesgo colectivo (y compartido), por medio
de análisis, decisiones, prevención y acciones que disminuyan, más allá de
sus expresiones sintomáticas, las causas y circunstancias de la inseguri-
dad.
La definición de seguridad usada en este trabajo se basa en la proba-
bilidad la reducción de riesgo y de vulnerabilidad: esto es, la disminución
y control de la inseguridad. Esta definición enfatiza la prevención de las
causas de la inseguridad, por sobre los medios técnicos para contener
sus síntomas. El tipo de inseguridad que nos interesa en particular es la
que afecta a la gran mayoría de la población, especialmente aquellos sec-
tores susceptibles a una mayor vulnerabilidad y exposición a factores de
riesgo. Es posible sugerir que la seguridad (o reducción de riesgo) en los
niveles más macro del sistema global, caeteris paribus, depende del logro
de la seguridad en los niveles más micro. Igualmente, la seguridad sub-
sistémica esta afectada en forma recíproca por la seguridad del conjunto.
El logro de homeostasis sostenida (y sostenible), esto es la mantención
del sistema, depende de una reducción significativa y continua de riesgos
e inseguridades en todos los niveles.
Terminada la ilusión protectiva del paraguas nuclear, y del "Estado de
seguridad nacional", aparece claro que la seguridad real de las personas no
42. Nef y Rojas, loc. cit.

43. Esta sección resume y elabora sobre nuestros trabajos en 1995 y 1999, Primera y
Segunda Edición de Human Security and Mutual Vulnerability.
41
FLACSO-Chile/UNESCO
depende primordialmente de la posesión de instrumentos ofensivo-defen-

sivos (fuerzas militares) convencionales o de otra especie. Más bien, la
seguridad depende de diagnósticos y prescripciones -ya sea preventivas o
"curativas"- capaces de minimizar los riesgos en forma sistémica. Dichos
modos de análisis y políticas se refieren primordialmente en las causas de
la inseguridad, y a las interacciones entre niveles micro y macro de facto-
res múltiples, interactuantes y dinámicos en las esferas ecológicas, econó-
micas, sociales, políticas y culturales.
Situaciones como la epidemia de SIDA y otras amenazas a la salud44,
el deterioro del medio ambiente, la progresión de las crisis económico-
financieras globales, el narcotráfico, la expansión y propagación de con-
flictos locales, la hambruna, los desplazamientos poblacionales catastró-
ficos y el terrorismo, son peligros reales e inminentes para los cuales los
paradigmas tradicionales no funcionan. Todas estas amenazas se arras-
tran desde antes del fin de la guerra fría. Lo nuevo es que el conflicto
bipolar entre Oriente y Occidente que proveyó una suerte de cámara de
contención de dichos problemas globales se desintegró como matriz ideo-
lógico-cultural y material en 1989. Este giro dramático, trajo también la
desaparición del eje Norte-Sur.
La configuración emergente fue la de un nuevo bipolarismo funcional.
El conflicto ahora se da entre un mundo aparentemente seguro, de aque-
llos que en cualquier latitud, acceden a los beneficios de la modernidad y
la globalización y el "otro" mundo de la periferia. Este ultimo esta cons-
tituido por la gran masa de las poblaciones en África, Asia, el Medio
Oriente, América Latina, y la creciente mayoría del ex mundo socialista,
y aún de Norteamérica y Europa Occidental que han sido marginados de
los beneficios de la modernidad, pero que tiene que vivir con sus efectos
disfuncionales. La problemática emergente presenta un número de ca-
racterísticas comunes.
a) En primer lugar, el problema de la inseguridad creciente es transnacional,
en lo que fronteras y soberanías pierden importancia. Frente a ellos,
bilateralismo y poder hegemónico tienden a ser inoperantes y los meca-
nismos multilaterales existentes, pese a ser esenciales, son aún inadecua-
dos. Sin embargo, el encarar dichos problemas requiere de acción con-
certada, de prevención, y de la configuración de comunidades de seguri-
dad (security communities) cada vez más amplias.
44. Ver, nuestro trabajo "Health Security and Insecurity in Latin America and the
Caribbean", Ponencia presentada al foro Macalester International Round Table 2001,
entre el 11 al 14 de Octubre 2001. A publicarse como The Body: Meditations on Global
Health (St. Paul, Minn.: Macalester College, 2002).
42
b) En segundo lugar, la inseguridad es el resultado de amenazas comple-

jas a la seguridad de todos. En ellas se entremezclan sistémicamente va-
riables ambientales, económicas, sociales, políticas y culturales que no
pueden encararse con las consabidas herramientas económicas (por ejem-
plo asistencia técnica o inversión extranjera) y militares (contrainsurgencia,
operaciones de baja intensidad).
c) En tercer lugar las nuevas amenazas a la seguridad tiene un carácter
fractal, en el que disfunciones a nivel micro (locales) tiene repercusiones
macro, y viceversa. Es por lo anterior, que la Seguridad Humana es una
política de Estado, basada en al cooperación internacional multilateral, el
análisis, planificación y acción multi-sectorial, cuyas orientaciones son a
la vez, preventivas y pro-activas.
La seguridad de las personas no se agota, y en el hecho se distorsiona,

con una perspectiva exclusiva de uso de fuerza o de "modernizacion"
económica o tecnológica: una "ingeniería social" o deontología puramen-
te militar, económica, o tecnocrática. Desde tal óptica, las causas (y las
"preguntas") tienden a confundirse con las prescripciones (o "respuestas
técnicas") y los intereses institucionales que propugnan tales respuestas.
Es más, como ha podido constatarse en la experiencia de América Latina
desde los años 60, la prescripción ha tenido que ver bastante con la
génesis y reproducción del "problema".
En otras palabras, la práctica de la contrainsurgencia o las recetas
económicas se transforman en una profecía auto cumplida, agudizando
vía terapéutica, las raíces profundas del conflicto social y de la crisis
socioeconómica que pretenden resolver. La seguridad nacional (o de
Estado) se transforma en una causa principal de la inseguridad de la na-
ción (la población) y en un vehículo reproductor de la violencia. Una
postura militar sin un contenido sustantivo de amplia cobertura es gene-
ralmente inútil, salvo para agravar disfunciones. Lo mismo ocurre con el
consabido impacto subdesarrollante de numerosas políticas de desarro-
llo.
Esto no quiere decir que no haya un rol idóneo (y aún ético) para la
defensa y el uso de la fuerza, especialmente si esta es legitimada, sancio-
nada y responsabilizada en la sociedad. Igualmente, efectivas estrategias
de desarrollo inducido pueden reducir significativamente la inseguridad
humana. La fuerza es sin duda un instrumento táctico-político esencial
de ultima ratio, pero requiere circunscribirse a un análisis y planificación
estratégicas muy cuidadoso y comprensivo. El crecimiento económico
tiene sentido en la medida que reduce y no incrementa la desigualdad y
la inseguridad de las personas, es sustentable en términos ambientales, y
43
FLACSO-Chile/UNESCO
se orienta primordialmente a la satisfacción de necesidades de la pobla-

ción. En la práctica, la seguridad nacional en América Latina fue una doc-
trina justificatoria de los intereses hegemónicos (políticos y económi-
cos) del centro y de los sectores locales que instrumentalizaban tal segu-
ridad. Algo semejante ocurrió con los programas de seguridad pública y
policial que complementaban o instrumentalizaban la seguridad "nacio-
nal". Por su parte, un análisis de las políticas económicas, tanto keynesianas
como neoliberales sugiere que, lejos de incrementar la seguridad del
empleo, mejorar los niveles de vida, reducir la pobreza y crear condicio-
nes para un desarrollo sustentable, el resultado neto ha sido un incre-
mento significativo de la inseguridad.
Por eso, se hace imperiosa la necesidad de un marco de referencia
integrador que posibilite el análisis y la formulación de políticas públicas
desde un punto de vista distinto del de los países centrales. Esta búsque-
da de una perspectiva "diferente", y con un fundamento ético45, no solo
se limita a las naciones periféricas. Si examinamos el marco de las políti-
cas exteriores de Canadá o Noruega, se puede observar la búsqueda de
una perspectiva integradora acorde con su posición internacional, y en
solución de continuidad con otras políticas como las ambientales, de
derechos humanos y de apoyo a iniciativas multilaterales. Ni el realismo,
ni su variante periférica de seguridad nacional (y de seguridad pública), ni
la interdependencia compleja facilitan tal visión estratégica. Tampoco
reflejan las múltiples interacciones y circunstancias tecnológicas, econó-
micas e ideológicas de un mundo de unipolarismo difuso, como el que ha
emergido a partir del fin de la guerra fría.
La seguridad humana parte de la idea que en los sistemas sociales -a
diferencia de sus referentes naturales, electrónicos o mecánicos- los pro-
cesos de auto-corrección no son automáticos. Más bien, la capacidad de
corrección (homeostasis), o su opuesto (la entropía) tienen mucho que
ver con la capacidad o incapacidad de aprender46. De allí que tanto la
seguridad como el desarrollo se hayan hecho consubstanciales a las no-
ciones de planificación estratégica y análisis sistémico. En consecuencia,
la inseguridad, igual que la seguridad, es una resultante del juego entre
(a) un contexto cambiante, (b) una cultura que da sentido y propósito al
sistema, (c) un conjunto de estructuras, instrumentos y dispositivos (re-
cursos, personas, líneas de comunicación), (d) procesos por medio de
45. Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest (Boulder Co., 1999) pp. 25-26,
citado en Rojas, op. cit. p. 60.
46. Véase, Humberto Maturana y F. Varela, Autopoiesis and Cognition: The Realization
of the Cognitive (Boston, Mass: T.Reidel Publisher, 1980), passim.
44
los cuales las estructuras actúan en la consecución de propósitos y, (e)

los efectos de las acciones emprendidas sobre el contexto, la cultura y
las estructuras.
Aunque la inseguridad es un efecto compuesto de múltiples factores,
es posible analíticamente discernir cinco dimensiones substantivas, y
subsistémicas, interrelacionadas. La primera es la dimensión ecológica,
que se refiere al ambiente natural y biofísico en el cual la actividad
socioeconómica, política y cultural se desenvuelve. La segunda es la di-
mensión económica: que se refiere a la creación y distribución de rique-
za, a partir de los recursos extraídos del medio ambiente y su transfor-
mación en procesos de producción y distribución. La tercera dimensión
es de orden social: las estructuras y procesos de interacción entre per-
sonas y las redes de relación, jerárquicas o funcionales que facilitan la
cohesión y la convivencia. La cuarta dimensión es política: las relaciones,
estructuras y procesos que tienen que ver con el manejo de conflicto
entre grupos sociales, por medio de la creación y distribución de poder
en el orden socioeconómico. Finalmente, pero no en orden de impor-
tancia decreciente, esta la dimensión cultural, que tiene que ver con la
construcción y representación simbólica, valórica e instrumental del or-
den socioeconómico y político y de su entorno natural.
Sustantivamente, la seguridad humana implica un entrelazamiento de
estas dimensiones, centradas en la "dignidad humana"47 a la que hiciése-
mos referencia. Esta última es, en términos muy generales sinónima con
la noción de derechos humanos, especialmente aquellos de segunda y
tercera generación. Los subsistemas mencionados más arriba se vinculan
entre ellos por medio de "puentes": recursos naturales entre ecología y
economía, fuerzas sociales entre economía y sociedad, mediadores y
alianzas entre la sociedad y la política, e ideologías conectando la política
con la cultura.
Las interrelaciones antes mencionadas entre contexto, cultura, es-
tructura y procesos, en los ordenes ecológicos, económicos, sociales,
políticos y culturales, podría representarse en forma esquemática en la
siguiente matriz:
47. Harold Lasswell, loc.cit.
45
Matriz analítica de seguridad humana48
46
VARIABLES ECOLOGIA ECONOMIA SOCIEDAD POLITICA CULTURA
(Vida) (RIQUEZA) (APOYO: bienestar, (PODER) (CONOCIMIENTO
afecto, respeto, rectitud) DESTREZAS)
Capital Ambiental Capital Económico Capital Social Capital Político Capital Cultural
Contexto El medio ambiente natu- Estilos de desarrollo: Expectativas, prácticas, y Conflictos internos y Construcción del
ral: entorno biofísico prácticas económicas tradiciones sociales externos: capacidades/ mundo social y físico
FLACSO-Chile/UNESCO
de la vida social Aspiraciones, elites/ y experiencias

masas, Soberanía/ colectivas
Dependencia
Cultura Ecocultura: cosmovisión Doctrinas económicas: Doctrinas sociales: valores, Ideologías: la función Filosofía, (axiologías,
del medio ambiente formas de entender la normas y actitudes; identi- del estado y su rela- teleologías y deonto-
economía tudes; identidad y per- ción con el ciudadano logías), ética y códi-
sonalidad modal gos morales
Estructura Dotación de recursos Unidades económicas: Roles y status: estructu- Mediadores e institu- Estructuras educacio-
y distribución espacial: consumidores/Produc- ras sociales, grupos, ciones: grupos de in- nales formales e infor-
relación entre medio tores; trabajo/capital clases, fracciones terés, partidos, cli- males: escuelas, uni-
ambiente y recursos ques, gobiernos, bu- versidades, comunida-
rocracias des de aprendizaje
Procesos Destrucción/Regenera- Producción y distribu- Interacciones: coopera- Resolución de con- Aprendizaje: cons-
ción de aire, agua, tierra, ción de bienes y servi- ción, conflicto, moviliza- flicto: consenso, trucción de concien-
flora y fauna cios ción/Desmovilización represión, rebelión, cia, conocimiento, va-
empate lores fundamentales,
procesos y teleologías
Efectos Sustentabilidad-entropía Prosperidad-pobreza Equidad-inequidad Paz-violencia Sabiduría-ignorancia
48. Esta matriz ha sido adaptada del libro Human Security... Segunda Edición (1999) p. 18.
Una perspectiva global
Un concepto central en el estudio de la seguridad humana es la noción

macro analítica de "sistema mundial"49. Este constructo comprende un con-
junto de características históricas, estructurales y funcionales que permi-
ten estudiar y reformular situaciones y coyunturas globales concretas,
irrespectivamente del tipo de configuración, o polaridad, del orden vigen-
te. Un sistema mundial puede ser multipolar, bipolar o unipolar, con diver-
sas mutaciones y atributos particulares y con múltiples dinámicas de conti-
nuidad y cambio. Dicho sistema es también susceptible de estudiarse en
relación con varios niveles relacionados: global, regional, nacional,
subnacional, local y personal. Un término bastante extendido hoy día es el
vocablo "global"50, descriptivo de la estrecha relación entre los niveles más
micro y macro del sistema -lo local se hace global y viceversa-. La seguri-
dad y la inseguridad están vinculadas en todos los niveles del sistema. La
seguridad micro es afectada por la inseguridad macro y la seguridad del
conjunto tiende a ser afectada por la inseguridad en los micro-niveles.
El sistema mundial actual está constituido por un padrón integrado
de producción y distribución, y de poder, globales cuyas bases se esta-
bleciesen en el Siglo XVII, pero cuya expansión y consolidación ha sido
un fenómeno acelerado desde mediados del Siglo XIX, y aún más desde
la segunda posguerra. Su dinámica comprende procesos y estructuras de
intercambio desiguales y asimétricas entre un "centro" desarrollado, semi-
periferias y periferias empobrecidas, en la cual las posibilidades de desa-
rrollo y subdesarrollo están interrelacionadas, pero no sobredetermi-
nadas, histórica y funcionalmente. La tesis de la vulnerabilidad mutua
plantea que en un sistema interpenetrado, no hay irreversibilidad de de-
sarrollo, ni protección "garantizada" no sólo en la periferia, pero que los
centros, se han hecho crecientemente vulnerables en la medida que la
inseguridad aumenta en al periferia.
Centros y periferias
Por mucho tiempo, las nociones de centro, periferia, así como las de
intercambios desiguales se aplicaron exclusivamente a unidades geográ-
49. Véanse, entre otros, los trabajos de Johan Galtung, The True Worlds: A Transnational
Perspective (Nueva York: Free Press, 1980); también Emmanuel Wallerstein, The Modern
World System II (Nueva York: Academic Books, 1980)
50. Véase Arturo Escobar "Discourse and Power in Development: Michel Foucault and
the Relevance of his Work to the Third World", Alternatives Vol X (Winter 1984-85),
pp. 370-400.
47
FLACSO-Chile/UNESCO
ficas -países, regiones o los llamados "mundos" del desarrollo (Primer,

Segundo y Tercer mundos). Se hablaba de estratificación internacional,
con referencia a unidades geográficas que se suponían para efectos del
análisis, como esencialmente homogéneas. Esta metodología se aplicó
igualmente al estudio del desarrollo nacional y de las relaciones interna-
cionales, tanto realistas como dependentistas. La unidad de análisis bási-
ca era la nación, o el país; otras entidades se asumían comprendidas en
los compartimentos nacionales. Con un alto nivel de abstracción se ar-
gumenta, por ejemplo, que la seguridad colectiva de una población es
sinónima con seguridad nacional, definida por la elite gobernante, o por
las instituciones de la defensa. No obstante, el problema es que estas
abstracciones no pueden reflejar adecuadamente los actores concretos -
individuos, grupos, clases, etc.- que habitan un espacio y tiempo determi-
nados. Desarrollo, subdesarrollo, pobreza, enfermedades y otras formas
de inseguridad son condiciones experimentadas por gente, no
agregaciones abstractas que definen la totalidad de un territorio. Por lo
tanto, la conceptualización de centros y periferias, aunque valida en su
conjunto, requiere redefinición y afinamiento.
Para nosotros, el centro está constituido por los sectores de élite
que, en cualquier región del globo, están integrados transnacionalmente,
reciben los beneficios del desarrollo y la modernidad y experimentan, o
pueden adquirir, por lo general una ilusión de seguridad. La periferia esta
conformada por aquellos que en cualquier nación están marginados de
los beneficios del orden vigente, y experimentan vulnerabilidades agu-
das, pero que se encuentran generalmente integrados involuntariamente
en un sistema de intercambio desigual. Esta visión integrada de procesos
y estructuras, más allá de compartimentos estancos etiquetados a priori,
evita una aplicación simplista y mecánica, tanto de la estratificación como
de la dependencia, o de la falacia neofuncional de la "globalización" y la
interdependencia compleja.
Los términos países desarrollados y subdesarrollados, ricos y pobres,
oscurecen el hecho de que en cualquier sociedad concreta existe un grado
significativo de integración transnacional de las elites y una efectiva
marginalización y explotación de la mayoría de la población51. De este
modo es posible analizar la lógica que subyace a las relaciones entre cen-
tros, semi-periferias y periferias como parte de una sola estructura y pro-
cesos presentes y en el período largo52.
51. Osvaldo Sunkel "Transnational Capitalism and National Disintegration in Latin America"
Social and Economic Studies, Vol. 22, No. 1 (Marzo 1973), pp. 140-150.
52. Para una definición del largo ciclo histórico, ver Fernand Braudel, "History and the
Social Sciences: The longue durée" en Braudel, (ed.) On History (Chicago: Chicago
University Press, 1980), pp. 25-54.
48
Regímenes
Un sistema mundial presupone la existencia de regímenes, o mecanis-

mos de gobierno y manejo de conflicto, estructuras decisorias, reglas e
influencia. A diferencia del concepto de organizaciones internacionales,
que implica la existencia de mecanismos de gobierno y normas altamen-
te diferenciados y formalmente sancionados, el régimen se refiere a los
arreglos actualmente existentes para el manejo de conjuntos de proble-
mas. Son subsistemas del sistema global más amplio. Algunos son alta-
mente institucionalizados, como el área económica-financiera (la Orga-
nización Mundial del Comercio, el Banco Mundial o el Fondo Monetario
Internacional), con jurisdicciones definidas y altos grados de centralidad.
Otros poseen una estructura tenue y sin una línea jerárquica clara. En
general los regímenes varían en términos de efectividad en el manejo de
los problemas que caen en su órbita de dominio. Para efectos de nuestro
modelo de análisis, es necesario examinar las relaciones entre los regí-
menes de los cinco subsistemas mencionados más arriba (ecología, eco-
nomía, sociedad, política y cultura), en sus niveles globales, regionales,
nacionales, subnacionales, locales, y personales.
Poder y gobierno
Un aspecto empírico importante en el análisis de regímenes concretos

es detectar quien gobierna, ya que en las estructuras políticas reales el
poder no es siempre formal ni transparente. El poder -la capacidad de un
actor o grupo de actores de inducir obediencia en otros actores, que no
se hubiesen comportado así de no mediar dicha inducción53 - es un ele-
mento central del sistema mundial y de sus regímenes constitutivos. Tam-
bién lo es la ausencia de poder. Esto es, la seguridad e inseguridad siem-
pre están referidas a la política y el poder, pero este poder es dinámico,
relacional, multidimensional, y asume muchísimas formas. Dicho poder
implica una relación fluida y cambiante entre fines ("para que") y medios
("por medio de que"), y es mucho más que la suma total de las capacida-
des, o la proporción de los recursos que puedan cometerse para lograr
un objetivo por parte de un actor o una alianza. Al final, la efectividad del
poder solo puede ser evaluada en una ecuación tri-variable, expresada
en términos de los resultados alcanzados, vis-à-vis los objetivos perse-
guidos y los recursos utilizados. En este sentido, la autoridad, en térmi-
53. Robert Dahl, Modern Political Analysis (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1963), pp. 1-
35.
49
FLACSO-Chile/UNESCO
nos Weberianos de poder legitimado, requiriendo un grado mínimo de

coerción (o alternativamente recompensas) constituye un elemento efi-
ciente y efectivo de gobierno en cualquier régimen. La habilidad de go-
bernar (la palabra Inglesa governance) siempre implica el efectivo mane-
jo del conflicto, tanto por parte de quienes ejercen el poder, como por
parte de los gobernados.
Poder y meta poder
Un segundo aspecto importante en el análisis de regímenes es la distin-

ción entre poder y "control relacional", o meta poder54. Este ultimo se
refiere a la habilidad de algún actor o actores de afectar el resultado de
las decisiones, indecisiones, acciones e inacciones, en un régimen dado,
por medio del control de las reglas del juego. La idea de meta poder se
asocia con tres concepciones fundamentales en el análisis político. Una
es la conceptualización Weberiana de la legitimación mencionada más
arriba, ya sea sobre las bases de la tradición, el carisma, o el cálculo legal-
racional. La otra formulación es la noción Gramsciana de hegemonía55.
La tercera es la observación hecha por Michel Crozier en cuanto a la
relación entre poder e incertidumbre56. Pocos actores poseen en algún
momento legitimidad suficiente, o pueden articular un discurso hegemó-
nico, o establecer un control significativo sobre las fuentes de incerti-
dumbre. Por lo general, aquellos que pueden determinar el resultado de
una interacción, ya sea en el sistema global, en un subsistema funcional, o
en cualquiera de sus niveles son los sectores de elite en el centro del
orden domestico y global. Es precisamente esta habilidad de ejercer po-
der sobre el poder que define el rol principal de las elites del "centro" en
el sistema global.
Seguridad Humana y Democracia
Como indicásemos más arriba, la seguridad y la inseguridad pueden ver-

se en relación con cinco áreas problemáticas: el medio ambiente, la eco-
54. See Thomas Baumgartner, Walter Buckley, Tom Burns y Robert Schuster, "Metapower
and the Structuring of Social Hierarchies" en Tom Burns y Walter Buckley (eds.) Power
and Control: Social Structures and their Transformation (Beverly Hills: Sage, 1976), pp.
224-225.
55. Una discusión sistemática de las ideas de Antonio Gramsci se puede ver en Robert
Cox, "Gramsci, Hegemony and International Relations. An Essay on Method" Millennium:
Journal of International Studies Vol. 12, No. 2 (1984), pp. 162-175.
56. Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon (Chicago: the University of Chicago
Press, 1964), passim.
50
nomía, la sociedad, la política y la cultura. Aunque todas estas dimensio-

nes en sus niveles micro y macro son esenciales en la realización de la
"dignidad humana", la dimensión política juega el rol principal. Es en la
esfera de lo político que los derechos ambientales, económicos, sociales
y culturales pueden ser salvaguardados. La política, en cuanto a distribu-
ción de cosas valiosas y necesarias por medio de decisiones de autori-
dad, constituye el principio organizador de la vida en comunidad. Sin ella,
las otras "seguridades" serían imposibles.
En este sentido, el consenso y la democracia -tanto substantiva, como
en cuanto a proceso y norma- son consubstanciales a la seguridad políti-
ca. El proceso político implica un flujo contínuo de manejo (y resolución)
de conflictos entre tres contradicciones simultáneas. La primera es en-
tre capacidades económicas y aspiraciones sociales. La segunda es entre
aquellos que obtienen la mayor parte del excedente (o élites) y el resto
de la población ("masas"). La tercera contradicción ocurre entre la capa-
cidad de autogobierno (autonomía) y la subordinación o dependencia a
otras unidades57. Sin embargo, la posibilidad de que un sistema político
pueda enfrentar crisis y proveer seguridad para sus miembros, depende
menos de su base económica o aún de su autonomía, que de la capacidad
colectivamente aprendida para manejar el conflicto. En otras palabras, la
seguridad política es una función del buen gobierno (governance). Al
contrario, un aumento de la inseguridad política, más allá de situaciones
de escasez extrema y perdida de autonomía, tenderá a depender de un
modo de manejo de conflicto inefectivo e ilegítimo.
Amenazas a la seguridad humana
Las principales amenazas a la seguridad surgen como una consecuencia

directa de las disfunciones internas de regímenes ambientales, económi-
cos, sociales, políticos y culturales que afectan tanto los espacios domés-
ticos como globales. Estos espacios están estrechamente relacionados,
de manera que las disfunciones en un subsistema tienden a reproducirse
en otros subsistemas conexos. Vale decir, la vulnerabilidad mutua está
constituida de disfunciones yuxtapuestas que se vinculan en circuitos de
causalidad múltiple.
En un conglomerado complejo, frágil y altamente asimétrico, como
es el sistema internacional contemporáneo, las crisis son altamente im-
predecibles, fractales y con amplias repercusiones. A partir de 1989, la
rápida desintegración de formas asociativas que se dieron durante la guerra
57. J. Nef, "Stalemate and Repression in the Southern Cone. An Interpretative Synopsis"
New Scholar No. 8 (Otoño 1983), pp. 372-373.
51
FLACSO-Chile/UNESCO
fría, como el bloque Euro-Oriental (el Tratado de Varsovia y el

COMECON), el Movimiento No-Alineado, y el propio "Tercer Mundo",
ha dejado un vacío sistémico. También ha limitado el espacio de media-
ción para "poderes" intermedios.
Esta tendencia se expresa en dos direcciones. Una es el surgimiento
de bloques económicos fuertes, como la Comunidad Europea, el bloque
asiático, el NAFTA, y el MERCOSUR. La otra es una caída aparente del
poderío industrial de Estados Unidos, frente a Europa y Japón. Pero este
"poli centrismo" es engañoso, ya que la supremacía militar y financiera
estadounidense es formidable. Susan Strange ha usado el termino "poder
estructural", para referirse a este meta poder sobre una constelación de
intereses globales que incluyen a las elites del Norte y del Sur58.
La nueva inseguridad es la resultante de la convergencia de numero-
sos factores. Dicha conjunción se expresa en disfunciones
interrelacionadas en los ámbitos ecológicos, económicos, sociales, polí-
ticos y culturales. Analizaremos brevemente estos temas utilizando la
matriz conceptual de seguridad humana y vulnerabilidad mutua bosque-
jada en la primera parte de este ensayo.
a. La crisis ambiental59
La existencia de una crisis ambiental global ha sido un lugar común por

muchos años. También es indiscutible que es un problema a escala
planetaria cuyos orígenes son fundamentalmente humanos y no "natura-
les", aunque sus resultados se expresan en un deterioro dramático del
entorno biofísico. Tales efectos nocivos en la biosfera implican una larga
lista de disfunciones que se refuerzan entre ellas, en una suerte de círcu-
lo vicioso, al centro del cual hay políticas y modelos de desarrollo.
Por ejemplo, la deforestación resultante de la explotación extrema
de los bosques, reduce la capa vegetal, daña la variabilidad genética, y
fomenta la erosión aluvial y la desertificación. El debilitamiento de la capa
de ozono en la atmósfera superior, debida principalmente al uso de
flurocarbonos industriales, tiene efectos nocivos en la cadena alimenticia
de los océanos y presenta graves peligros de radiación para el reino
animal. La contaminación atmosférica resultante de las emisiones de car-
bonos y sulfuros, ambos productos de la industrialización y de la expan-
sión automotriz, crea enormes problemas de salud. A partir de estas
emisiones, se genera lluvia ácida, la que amenaza la vida lacustre, y con-
58. Susan Strange, "The Future of the American Empire", Journal of International Affairs,
Vol. 42 No. 1, (1988), pp. 1-17.
59. Véase Rodney White, North, South and the Environmental Crisis (Toronto: Toronto
University Press, 1993), pp. 22-38, 98-1000, 146.
52
tribuye a la defoliación. Dicha lluvia, es una fuente importante en la con-

taminación masiva de fuentes de agua. Combinada con la descarga de
materias fecales e industriales en ríos y lagos, la acidulidad pone en peli-
gro las reservas hídricas, ya severamente afectadas por sequías y otras
formas de escasez extrema. En un contexto de perdida de bosques y
especies vegetales, tanto la sequía como los comportamientos climáticos
extremos se entrelazan con desastres sociopolíticos (guerras y migra-
ciones forzosas), que exacerban la degradación, erosión y desertificación
de los suelos. La resultante pérdida de superficie cultivable contribuye
en buena medida a la inseguridad alimentaria, aunque esta última es a
menudo gatillada y condicionada por comportamientos económicos y
políticos. A su vez, la contaminación y daño a los mares y océanos, resul-
tantes del uso continuado de la hidrósfera como alcantarilla global, la
industrialización, los conflictos bélicos, la sobre-explotación, y acciden-
tes marítimos, han llevado a todo el sistema bioceánico a un punto criti-
co.
Una resultante es un estado medioambiental catastrófico en la salud
de la biosfera, tanto vegetal como animal. El deterioro ambiental se en-
trelaza con otros factores del bio-sistema, como micro-organismos, ge-
nerando enfermedades y epidemias que ponen en peligro la vida y bien-
estar de las personas. La cadena de disfunciones no termina aquí. Existen
serias amenazas a la variabilidad genética que emanan de la manipulación
y la apropiación de genes naturales, lo que conlleva cadenas de vulnera-
bilidad crecientes. Existen también los peligros de la llamada "Revolución
Verde"60 en el agro, derivados del uso masivo de variedades híbridas,
fertilizantes, pesticidas y grandes cantidades de energía y recursos hi-
dráulicos, para no mencionar los peligros potencialmente más serios de
la revolución bio-tecnológica. Finalmente, esta la acumulación exponencial
de desperdicios nocivos relativos a la vida "moderna" en basurales,
vertederos, descargas de contaminantes en cursos de agua y en la at-
mósfera.
b. La crisis económica
Virtualmente en solución de continuidad -y acusación múltiple- con el

problema ambiental, la crisis económica refleja una creciente incapaci-
dad de los sistemas de producción, comercio y finanzas para solucionar
60. Frederick Buttel, Martin Kenney y Jack Kloppenburg, "From Green Revolution to
Biorevolution: Some Observations on the Changing Technological Bases of Economic
Transformations in the Third World", Economic Development and Cultural Change,
Vol. 34, No. 1 (Octubre 1985, pp. 37-38).
53
FLACSO-Chile/UNESCO
las lacras más graves de pobreza, desempleo e inequidad. Un punto de

referencia esencial es que la pobreza ha tendido no solo a persistir, si no
que, contrariamente a visiones basadas en al idea de "goteo por grave-
dad", ha tendido a expandirse61. Otro punto relacionado se refiere a la
crisis de crecimiento62. En las últimas décadas ha habido a nivel mundial
una reducción de las tasas de crecimiento que se han usado para "medir"
la riqueza mundial. Pero aún en los casos excepcionales de crecimiento
relativo, ha habido una tendencia generalizada hacia una distribución re-
gresiva del ingreso63. Esto ha ido acompañado por una larga crisis de la
deuda externa64, combinada con una caída importante (o deterioro) de
los términos de intercambio. A esto hay que agregar los impactos del
"lado oscuro de la competitividad": la generalizada perdida del empleo
que acompaña tanto a períodos recesivos como expansivos, en el cual la
competitividad provee la justificación para despidos en gran escala.
c. La crisis social
La crisis social ha ido aparejada con las crisis económicas y ambientales,

en una cadena de deterioro ambiental, pobreza, desintegración social y
marginalidad. La disminución de las capacidades y excedentes en medio
de una distribución regresiva ha tendido a crear un desbalance entre
población y recursos. En tal sentido, pareciese que una gran parte de la
población se hiciese relativa, y aún en algunos casos, absolutamente re-
dundante, frente a las capacidades requeridas para su reproducción y
subsistencia. Un resultado de la "sobrepoblación relativa" es la migra-
ción, ya sea del campo a la ciudad, de la "periferia" al "centro", o simple-
mente en búsqueda de espacios de sobrevivencia negados por guerras,
hambrunas o falta de oportunidades. Un aspecto de estos desplazamien-
tos ha sido, el flujo creciente de refugiados65, huyendo de zonas de peli-
gro político, ambiental y económico, cuyo efecto neto es crear situacio-
nes de creciente inestabilidad y mayor vulnerabilidad, a escala local, re-
gional y planetaria.
61. Ver Wayne Ellwood, The No-Nonsense Guide to Globalization (Toronto: Between
the Lines, 2001), p. 101. El coeficiente entre ricos y pobres aumentó de una diferencia de
ingresos de 30 a 1 en 1960, a 74 a 1 en 1997.
62. La tasa de crecimiento per cápita a nivel mundial cayó de un promedio de 3.2 % anual
en 1960-70, a 1.6 en 1970-80, a 1.1 en 1980-90, a una tasa negativa de -1.9 en 1990-92.
Las cifras desde 1998 son aún peores.
63. Ellwood, loc. cit.
64. IDRC, The Global Cash Crunch. An Examination of Debt and Development, Searching
Series No. 5, (Ottawa: IDRC, 1991), pp. 3-31.
65. Véase, UNHCR, The State of the Word's Refugees. Fifty Yaears of Humanitarian
Action (Nueva York: Oxford University Press, 2000), pp. 275-287.
54
A esto hay que agregar dos fenómenos estrechamente vinculados.

Uno es la hiper- urbanización; el otro es la declinación y caída de las
comunidades. El primero dice relación con el crecimiento acelerado de
megalópolis y grandes centros urbanos, generalmente incapaces de sos-
tener y de servir a un influjo poblacional creciente. Este proceso va acom-
pañado por un deterioro significativo del medio ambiente, de la calidad
de vida y de la seguridad de las personas. En relación con lo anterior, la
declinación y eventual "muerte" de las comunidades y de las relaciones
primarias, produce el quiebre del capital y cadenas sociales de apoyo y
mantención. Las condiciones de anomía y desintegración, conducentes a
la atomización social, perdida de significado y violencia criminal e
interpersonal se hacen persistentes, creando una presión aún mayor por
abandonar las localidades e incrementar los flujos hacia urbes inhóspitas.
d. La crisis política
Como indicásemos más arriba, la política desempeña un rol estructurador

en los diferentes ordenes -ecológicos, socioeconómicos y culturales- y
niveles (micro y macro) en cuanto a sus mecanismos y regímenes de
gestión y el manejo de conflicto. Detrás de las diversas crisis de los
subsistemas mencionados aquí hay un sin número de conflictos
inmanejables. Dos tendencias generales confluyen en la crisis política
contemporánea. Uno es la transformación del sistema de poder global,
resultante del fin de la guerra fría. Otro es una profunda alteración de los
estados como mecanismos de resolución de conflictos y de tomas de
decisiones soberanas por actos de autoridad. Esta confluencia se mani-
fiesta específicamente en cinco tendencias disfuncionales.
La primera es la expansión, aparentemente incontenible -en África,
Asia, el Medio Oriente y América Latina- del conflicto sub nacional, de
"baja intensidad" y de guerras internas66, derivadas del quiebre de regí-
menes políticos. Esto, a pesar de un supuesto "triunfo de la democra-
cia"67. La segunda tendencia es la presencia generalizada de formas ex-
tremas de violencia, como el terrorismo, y su contrapartida, el contra-
terrorismo. La tercera es la declinación del orden legal, expresada en
una creciente criminalidad y en la criminalización del conflicto social. La
cuarta tendencia es una quiebre generalizado de la sociedad civil y el
66. Ver UNHCR, The State of World Refugees…pp. 185-273.

67. Francis Fukuyama,"The End of History?", The National Interest No. 16 (verano 1989,
pp. 3-18; también "Liberal Democracy as a Global Phenomenon" PS: Political Science and
Politics (December 1991), p. 660.
55
FLACSO-Chile/UNESCO
orden político (republicano o no), derivado de la presencia avasalladora

de políticas neoliberales68 y de estados "síndicos de quiebra"69, cuya mi-
sión es manejar su propia bancarrota. Contra este trasfondo, exacerba-
do por un recrudecimiento del conflicto agudo, han reaparecido varie-
dades autoritarias, como un incipiente neofascismo y otras modalidades
represivas.
e. La crisis cultural
Finalmente, aunque no en orden de importancia decreciente, hay una

crisis cultural generalizada. La cultura, aquí entendida como el "software"
de una civilización, esta constituida por un conjunto de prácticas
deontológicas, detrás de las cuales hay "visiones" de estados deseables
(utopías) e indeseables (distopias) y un sistema de valores (axiología)
Este ultimo es generalmente internalizado y transmitido por las prácticas
sociales ya mencionadas. En un mundo interconectado por redes de co-
municación altamente concentradas, homogéneas y unidireccionales, ha
surgido un discurso sintético o "cultural" cuyo sello dominante ha sido,
más que un choque de civilizaciones70, una crisis de civilización y "moder-
nidad" a escala planetaria.
Detrás de esta crisis de civilización se entrelaza un conjunto de ten-
dencias disfuncionales, con retroalimentación positiva y poca capacidad
autogeneradora. En primer lugar existe una hegemonía altamente cons-
truida y generalizada de la economía neoclásica y sus corolarios econó-
micos, sociales y políticos. En segundo lugar, el monismo ideológico re-
sultante de dicha hegemonía ha ido aparejado con un cierre de la mente
y una predisposición mecanicista a desplazar cualquier forma de pensa-
miento critico. Esto induce una crisis de ideas y de conocimiento y, prin-
cipalmente acarrea una descomposición de las instituciones educaciona-
les donde el "software cultural" se genera, modifica y reproduce. En lu-
gar de reflexión regeneradora, surge una suerte de incrementalismo
acrítico y "pragmatismo impráctico"; esto es, "lo práctico" elevado al
68. Véase nuestro trabajo con Wilder Robles, "Globalization, Neoliberalism and the
State of Underdevelopment in the New Periphery", Journal of Developing Societies, Vol.
16, No. 1, pp. 27-69.
69. Para una caracterización del "estado sindico de quiebras" (receiver state) en América
Latina, ver J. Nef, "Normalization, Popular Struggles and the Receiver State", Chapter 12
en Jan Black (Ed.), Latin America. Its Problems and its Promise, Segunda Edición (Boulder:
Westview, 1991), pp. 197-216.
70. Samuel Huntington, "The Clash of Civilizations?", Foreign Affairs, Vol. 72, No. 3, pp.
22-49.
56
nivel de dogma. Esta postura es congruente con un abandono de la idea

de política como actividad creadora y con una preeminencia de técni-
cas y procedimientos deontológicos sin contenido ético. En esto, los
medios reemplazan a los fines y terminan definiendo los contenidos de la
acción. El resultado es que se pierde la capacidad de aprender y de
autocorregir, reproduciendo en cambio, los factores conducentes a la
crisis.
Conclusiones
La exploración llevada a cabo en este ensayo interpretativo ha tratado

de clarificar los conceptos de seguridad humana y vulnerabilidad mutua y
su aplicación dentro de un nuevo paradigma para explicar y entender la
globalización y sus efectos. Estos últimos se referían a tres áreas proble-
máticas íntimamente vinculadas: a) las relaciones internacionales, b) la
naturaleza del Estado y sus opciones de políticas públicas, c) y los proce-
sos de desarrollo. En general, los modelos analíticos convencionales rea-
listas (con su corolario de seguridad nacional) y de interdependencia
compleja (este último sustentado por un paradigma neoliberal), son in-
suficientes para entender el predicamento especial de los países del "Sur".
Igualmente, las alternativas "deontológicas" de política exterior que se
bosquejan a partir de estos modelos, presentan severas limitantes
operacionales y aún de naturaleza ética71.
Seguridad Humana y otras "seguridades"
La seguridad humana pretende integrar en un esquema de análisis e in-

tervención comprensivo los factores "humanitarios" (derechos huma-
nos, salud, medio ambiente, democracia, seguridad alimentaria), con con-
sideraciones más tradicionales de "Estado" (como la "defensa"), pero
ubicando en una matriz sistémica. Lejos de excluir la idea de defensa, ella
presenta una visión compleja y estratégica que trasciende a la noción de
sistema cerrado de "seguridad nacional", incorporando factores causales
de inseguridad, más allá del tratamiento lineal de sus síntomas. Las nece-
sidades de defensa no se agotan con la seguridad nacional. Un aspecto
especifico muy ilustrativo, dice relación con el tema tan dramáticamente
71. Rosalind Irwin, "Linking Ethics and Security", en Irwin (ed.) Ethics and Security in
Canadian Foreign Policy (Vancouver: University of British Columbia Press, 2001), pp. 3-
13.
57
FLACSO-Chile/UNESCO
omnipresente hoy día: el terrorismo. De hecho, nuestro trabajo sobre el

problema de la inseguridad tiene un linaje histórico. Este se remonta a
nuestros estudios sobre la "patología social" de la violencia represiva
(1974)72, el terrorismo y el contra-terrorismo (1978-1989)73, la ética y la
tecnología (1988-1989)74 la inseguridad alimentaria (1989), culminando en
nuestro ensayo sobre la vulnerabilidad mutua (1995, 1999), un conjunto
de artículos sobre seguridad humana y globalización (1998-2001)75 y sobre
inseguridad y salud (2001)76.
72. Véase nuestro ensayo "The Politics of Repression: The Social Pathology of the Chilean
Military", Latin American Perspectives, Vol. 1, No. 2 (Verano 1974), pp. 58-77.
73. Véase nuestros trabajos: "Panorama general de la violencia y las ideologías en Améri-
ca Latina" en Augusto Varas (ed.) Jaque a la Democracia: Orden Internacional y Violencia
Política (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1990), pp. 53-68; "El fenómeno
terrorista: una perspectiva global y algunas consideraciones empíricas y teóricas" (con
E.A. Cebotarev) en Augusto Varas Ibid., pp. 69-8; "The Spiral of Violence: Insurgency and
Counter-Insurgency in Peru", (with J. Vanderkop), North/South. Canadian Journal of
Latin American and Caribbean Studies, Vol. 13, No. 26, (Fall 1989), pp. 53-77, "Terroris-
mo y política: algunas consideraciones básicas", en Augusto Varas (comp.), Paz, Desarme
y Desarrollo en América Latina, (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1987),
pp. 131-114; "Peru-oprør og statslig modoffensiv", (with J. Vanderkop), in Christian Thune,
(ed.), Konflicternes Verden 1987 (Copenhagen: Century Schoolbooks, 1988), pp. 80-94;
"Violence and Ideology en Latin American Politics: An Overview", en Marcel Daneau
(ed.), Violence et conflits en Amérique latine (Quebec: Centre quebecois de relations
internationales, 1985), pp. 5-34; "Peru's 'Shining Path'", (con J. Atlin), International
Perspectives (July-August 1985), pp. 25-28; "Terrorismo: Política del Miedo," Relaciones
Internacionales, No. 7 (October 1984) pp. 77-86; "The Terrorist Weapon: An Appraisal",
(con David Moore), Laurentian University Review (October 1981), Vol. 14, No. 1, pp.
27-39; "Some Thoughts on Contemporary Terrorism: Domestic and International
Perspectives," en J. Carson, (ed.), Terrorism in Theory and Practice, (Toronto: The Atlantic
Council of Canada, 1978), pp. 4-21. También tres artículos periodísticos: "Symbolic Politics",
New Internationalist, No. 160, (June 1986), pp. 8-9;"Importing State Terrorism", The
Nation, Vol. 231, No. 2, (July 12, 1980), pp. 54-56; "Reign of Terror", Weekend Magazi-
ne, (articulo principal), May 5, 1979, pp. 4- 12.
74. Critical Choices! con J. Vanderkop, y H. Wiseman, co-editores, (Toronto: Wall & Thompson,
1990); Ethics and Technology, con J. Vanderkop y H. Wiseman, co-editores (Toronto: Wall &
Thompson, 1989); también "Science, Technology and Underdevelopment: A Conceptual Approach",
con O.P. Dwivedi y J. Vanderkop, Canadian Journal of Development Studies, Vol. XI, No. 2,
(Diciembre 1990), pp. 223-240.
75. Ver "The Ethics of Mutual Vulnerability: A Developmental Perspective for Foreign
Policy", in Rosalind Irwin (ed.), Ethics and Security in Canadian Foreign Policy (Vancouver:
UBC Press), pp. 17-37;"Human Security: Perspectives for Human Resources and Policy
Management," in Our Fragile World. Challenges and Opportunities for Sustainable
Development, texto conjunto a Encyclopedia of Life Support Systems, (Paris: EOLSS-
UNESCO), en prensa; "Los Procesos de Integración y la Globalización", Diplomacia, No.
82 (Enero-Marzo 2000), pp. 11-17; "Globalization, Neoliberalism and the State of
Underdevelopment in the New Periphery" (con Wilder Robles), Journal of Developing
Societies, Vol.XVI, Fascicule 1 (Leiden: Brill, 2000), pp.27-48;"A New Paradigm for
Interamerican Relations," in Francisco Rojas Aravena and Paz Buttedahl (eds.), Open
Regionalism: Strengthening the Net. Perspective from APEC Countries, (Santiago and
Vancouver: FLACSO and VIA), pp. 73-95.
76. Nef "Health Security…" loc.cit.
58
Con respecto a las continuidades epistemológicas, ideológicas, y es-

pecialmente conceptuales entre la seguridad nacional, la seguridad públi-
ca, la seguridad ciudadana, la seguridad cooperativa y la seguridad huma-
na, hay puntos significativos de contacto. Por ejemplo, hay una suerte de
contínuo entre la seguridad pública y el modelo más "liberal" de seguri-
dad ciudadana, y, a su vez, este ultimo posee cierto grado de isomorfis-
mo y congruencia con algunos aspectos de la seguridad humana (vg. la
seguridad personal) Como dijésemos más arriba, hay una fuerte corres-
pondencia entre los Public Safety Programs (programas de seguridad
pública) de los años 60 y 70 y la seguridad nacional. Por su parte, la
seguridad cooperativa ofrece una posibilidad de multilateralización de
las doctrinas de defensa, incluida la seguridad nacional, siendo un factor
instrumental en un esquema de seguridad humana.
Existen también profundas discontinuidades. La seguridad humana, a
diferencia de la seguridad nacional, enfatiza el estudio de las causas de la
violencia y plantea la necesidad de controlar esta última atacando sus
orígenes y factores de reproducción, no solo sus manifestaciones. No
excluye una acción de fuerza, pero requiere que la fuerza, como ultimo
recurso este limitada en forma sistémica por parámetros racionales y
éticos. Si bien es cierto que hay puntos de contacto entre la seguridad
humana y la seguridad ciudadana77, un conjunto de deontologías asocia-
das a esta última -como la noción de "tolerancia cero"- en nuestra opi-
nión, solo reproducen una fórmula o ideología de "law and order", de
sectores de la extrema derecha estadounidense, fuera y dentro de los
organismos policiales. Aquí, la "contra-criminalidad" y el vigilantismo -
como el "contra-terrorismo"- presentan tantos o más problemas de se-
guridad para las personas que la criminalidad o el terrorismo a los que se
contraponen. Presentan una amenaza real a la libertad, a los derechos
humanos y a la misma seguridad de las personas. Algo parecido puede
ocurrir con la seguridad cooperativa, especialmente cuando esta se limi-
ta a lo puramente militar y justifica la mantención de sistemas represivos,
legitimados ahora por la cooperación internacional. No hay duda que la
seguridad cooperativa es un imperativo para la mantención de la paz
regional y la limitación de la violencia. En esto, pueden ser instrumentos
de seguridad humana. Pero para serlo estos mecanismos requieren de
un encauzamiento en procesos dinámicos de paz, desarme y desarrollo.
77. Tudela, loc. cit.
59
FLACSO-Chile/UNESCO
Seguridad Humana, Terrorismo y la "Nueva" Guerra Fría78
Lo dicho hasta aquí requiere ser analizado a la luz de los dramáticos

acontecimientos del 11 de Septiembre. Por un lado, los ataques al World
Trade Center y al Pentágono recalcaron en forma inequívoca que todos,
aun aquellos actores más poderosos, son vulnerables. Por otro lado, la
acción terrorista cuidadosamente planeada y ejecutada indica claramen-
te que los conflictos locales y regionales en áreas periféricas tienen
implicaciones directas en los centros de poder global, y por ende, en
todo el sistema mundial. Más profundas aún son las consecuencias y re-
acciones a los sucesos en el mundo Occidental. En el plano económico,
Norteamérica y la economía mundial en su conjunto fueron severamen-
te lesionadas por el ambiente de extrema incertidumbre.
En un clima político dominado por una mentalidad reactiva y
sobredeterminado por la lógica espiral de la violencia y el miedo, han
reaparecido voces que vuelven a plantear que la única seguridad posible
es la que emana de una visión doctrinaria "dura". Esto implica la consabi-
da parafernalia prescriptiva de contra-terrorismo y de seguridad nacio-
nal. Visto desde un ángulo critico, la respuesta al ultraje extremo presen-
ta las dificultades inherentes a la aplicación de una metodología militar
relativamente convencional al tratamiento sintomático de un problema
estructural con raíces profundas. Es más, las instrumentalidades de inte-
ligencia, prevención, disuasión y castigo que se propugnan son funda-
mentalmente las mismas que fueron ineficaces para impedir la tragedia.
Sólo que ahora se sugiere que la "solución" al problema es hacer más de
lo mismo y con mayor intensidad.
La prescripción ortodoxa represiva tiende a minar precisamente las
bases de una sociedad abierta (lo que es un claro objetivo de toda acción
terrorista desde "afuera"), facilitando en tal sentido la erosión de los
vínculos de legitimidad y apertura del orden político. Más grave aún es
78. Esta breve sección, incluida a solicitud de FLACSO-Chile con posterioridad al envío
de este documento, se basa en un numero de nuestros trabajos sobre el tema del terro-
rismo, los cuales sentaron las bases del paradigma de seguridad humana. Estos incluyen
"El fenómeno terrorista: una perspectiva global y algunas consideraciones empíricas y
teóricas" (con E.A. Cebotarev) en Augusto Varas (ed.) Jaque a la Democracia: Orden
Internacional y Violencia Política (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1990),
pp. 69-89; "Terrorismo y política: algunas consideraciones básicas", en Augusto Varas
(comp.), Paz, Desarme y Desarrollo en América Latina, (Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1987), pp. 131-114; "Symbolic Politics", New Internationalist, No. 160,
(Junio 1986), pp. 8-9; "Terrorismo: Política del Miedo," Relaciones Internacionales, No. 7
(Octubre 1984) pp. 77-86; "The Terrorist Weapon: An Appraisal", (con David Moore),
Laurentian University Review (October 1981), Vol. 14, No. 1, pp. 27-39; "Reign of Te-
rror", Weekend Magazine, Mayo 5, 1979, pp. 4- 12; "Some Thoughts on Contemporary
Terrorism: Domestic and International Perspectives," en J. Carson, (ed.), Terrorism in
Theory and Practice, (Toronto: The Atlantic Council of Canada, 1978), pp. 4-21.
60
que, en la euforia punitiva se ignoran las causas y circunstancias estructu-

rales e históricas de las diferentes formas de terrorismo contemporá-
neo, prefiriéndose en su lugar un enfoque "técnico", aplicable a todo
terrorismo. Muchas de las políticas que fomentaron diversos terroris-
mos -desde aquellos "insurgentes" a los "de estado"- tienden a olvidarse
y pasarse por alto, creándose así condiciones para la reproducción de
nuevas y quizás más virulentas formas de violencia.
Ahora más que nunca se hace necesario reflexionar desde un punto
de vista sistémico e integrador, que permita analizar las condiciones, los
factores estructurales, los aceleradores y los elementos precipitadores
que llevan a la cristalización de actos terroristas. Pero también se hace
imperioso actuar en forma racional y efectiva, atacando y previniendo las
causas del flagelo, no solo sus manifestaciones. Es esta perspectiva com-
prensiva precisamente la que es facilitada por las nociones de seguridad
humana y vulnerabilidad mutua. El terrorismo transnacional es un pro-
blema de todos, que requiere acción internacional, multilateral y concer-
tada en muchos niveles y ámbitos, desarrollando una comunidad de se-
guridad, fundada sobre intereses comunes y un sistema valórico compar-
tido. Sólo así, las acciones terroristas, provengan de quien provengan,
pueden percibirse como una distopia inaceptable. Una política
antiterrorista efectiva, más allá de maniqueísmos hipócritas y de doble
estándares, tiene que fundarse en el entendimiento de que los actos
configuran el crimen y que el "terrorismo" no es una definición
acomodaticia para descalificar a quien sea el adversario de turno.
Algunas implicaciones de política exterior79
Lo anterior nos lleva tocar el tema de la seguridad humana como política

exterior. La formulación e implementación de una política exterior efec-
tiva y racional requieren de sistemas analíticos y operacionales que faci-
liten y fortalezcan la capacidad decisoria de quienes tienen que entender
y anticipar procesos globales, regionales y bilaterales. Tales modelos de
investigación y acción deben ser capaces de enfatizar consideraciones
substantivas y éticas en la determinación de objetivos (teleologías y esta-
dos deseados/indeseados, al largo, mediano y corto plazo), por encima
de conductas meramente reactivas, mecánicas y supuestamente "técni-
cas". De hecho, los instrumentos de política (incluidas las doctrinas "de
moda") son adjetivos a dichas teleologías. No sólo existe una relación
79. Nef, en Irwin, op. cit., pp. 34-35.
61
FLACSO-Chile/UNESCO
estrecha entre fines y medios, sino que los fines de las políticas publicas
están íntimamente relacionados, y es necesario verlos en forma sistémica.
No hay una clara distinción entre política exterior y doméstica, así como
tampoco hay diversas éticas. Los esquemas de política deben ofrecer,
por lo tanto, un enfoque integrativo, relacionando los niveles micro y
macro de las políticas públicas. Las consideraciones valóricas, no consti-
tuyen en tales esquemas una decoración estética o "buenas" relaciones
publicas para legitimar decisiones o nadar con la corriente. Por el con-
trario, una ética basada en valores, circunstancias y consecuencias es el
pilar básico de una política exterior efectiva y con responsabilización
pública; una política que vincule la seguridad del país con la seguridad
global y regional en un mundo mutualmente vulnerable. Un marco de
referencia ético debe ser capaz de reemplazar la bancarrota del seudo
pragmatismo de la lógica lineal de mercado o la hipocresía de ambivalente
de la vieja -y nueva-guerra fría. Es este sentido, una teoría global centra-
da en al seguridad humana puede ofrecer un aparato conceptual explíci-
to y transparente para anticipar los dilemas que enfrentan quienes to-
man decisiones y para la ciudadanía que es afectada por dichas decisio-
nes80. Un modo de ver el mundo como el propuesto puede también
ofrecer un enfoque multidisciplinario y estratégico para evaluar las deci-
siones y acciones en un contexto de seguridad cambiante, pero con
condicionamientos democráticos.
80. Véase Rosalind Irwin"Linking Ethics and Security in Canadian Foreign Policy", en
Irwin (ed.), op. cit., pp. 3-7.
62
SEGURIDAD HUMANA EN UNA ÉPOCA DE INCERTIDUMBRE:
REFLEXIONES DESDE EUROPA
PATRICIO SILVA1
Introducción
A partir de los dramáticos sucesos del 11 de setiembre en Estados Uni-

dos, el concepto de seguridad en Occidente ha quedado prácticamente
reducido, al menos hasta el momento, a una decidida lucha en contra del
terrorismo internacional. De esta manera, la concepción clásica de segu-
ridad, en donde se subraya los intereses supremos de los estados y se
privilegia el uso de los instrumentos bélicos, ha recobrado desde enton-
ces una fuerza inusitada. Una de las muchas interrogantes que han sur-
gido con relación al nuevo escenario internacional que se ha generado
tras los atentados de Nueva York y Washington, es la referente al im-
pacto que esto tendrá sobre el concepto de seguridad humana al media-
1. Catedrático en Historia Contemporánea de América Latina, Instituto de Estudios

Latinoamericanos, Universidad de Leiden, Holanda.
FLACSO-Chile/UNESCO
mediano y largo plazo. ¿Constituye el 11 de setiembre un golpe mortal al

creciente apoyo que había recibido esta nueva concepción de seguridad
desde mediados de los años ochenta por parte de organismos interna-
cionales, instituciones de ayuda al desarrollo y la comunidad académica?
O al contrario, ¿conducirá, finalmente, la experiencia del 11 de setiem-
bre al refortalecimiento de los esfuerzos tendientes a expandir la seguri-
dad humana en el mundo para intentar evitar sucesos similares en los
próximos años?
En este artículo analizo tanto los avances como las dificultades que ha
tenido la aceptación del concepto de seguridad humana en Europa a
partir de comienzos de la década de los 90. Para este cometido, me
referiré específicamente al caso holandés, en donde las agencias de ayu-
da al desarrollo parecieran haber adoptado una posición intermedia res-
pecto a su apoyo de esta nueva concepción de seguridad humana. Este
posicionamiento más bien ambiguo, sería un reflejo de las muchas
contradicciones y conflictos de intereses burocrático-institucionales e
ideológicos que suscita la adopción de políticas acordes a este principio.
La seguridad humana: el problema conceptual
Antes de iniciar el análisis de la forma en que ha ido siendo integrado el

principio de la Seguridad Humana en el marco de la política exterior
holandesa en general y su cooperación internacional en particular, es
necesario, aunque sea brevemente, prestar atención al problema de cla-
ridad conceptual que aqueja a dicho concepto. El asunto de las definicio-
nes no solo es relevante desde una perspectiva estrictamente académi-
ca. En mi opinión, la poco claridad existente respecto al contenido y
límites de este concepto constituye, en si mismo, un factor importante -
si bien no determinante - al momento de intentar explicar el notorio
escepticismo y a veces abierto rechazo que aun produce este concepto
entre funcionarios encargados de la política de cooperación en países
europeos. La falta de claridad de este concepto genera además inseguri-
dad y ansiedad entre los diversos departamentos y funcionarios quienes
no pueden pronosticar claramente si la eventual adopción de dicho con-
cepto irá finalmente en beneficio o en detrimento de sus intereses
institucionales. Por ejemplo, si ubicamos la burocracia que atiende más
bien temas y asuntos estrictamente estratégico-militares frente a la bu-
rocracia dedicada netamente a asuntos del desarrollo, se puede obser-
var que ambos tienen la esperanza que el fortalecimiento del concepto
de seguridad humana lleve a la penetración del ámbito contrario. Es de-
64
Seguridad Humana en una época de incertidumbre:... Patricio Silva
cir, en el mejor escenario, los encargados de temas militares esperan

poder ‘meter’ sus temas concernientes a la seguridad en la cooperación
al desarrollo, mientras que esta última estamento burocrático aspira a
‘sensibilizar’ a los sectores de seguridad clásicos con asuntos relaciona-
dos al desarrollo social y a la lucha contra la pobreza. Sin embargo, en la
eventualidad de un escenario adverso, ambos estamentos temen ser gra-
dualmente ‘penetrados’ o ‘colonizados’ por las agendas estratégicas del
otro.
Una de las críticas más recurrentes al concepto de seguridad humana,
es la que se refiere a la conexión de este concepto a una lista práctica-
mente ilimitada de temáticas, que según algunos autores lo haría casi
inoperable. Owen y Arneil (1999: 1), por ejemplo, han catalogado este
concepto como ‘amorfo’ y carente de claridad. Y efectivamente, no se
puede negar que la agenda de seguridad humana es muy amplia. En el
famoso informe anual del PNUD de 1994, Nuevas Dimensiones de la
Seguridad Humana, se hace referencia al concepto de seguridad humana
en los terrenos de la seguridad del empleo, el ingreso, la salud, el medio
ambiente, la seguridad respecto al delito y la violencia común. Dicho
informe finaliza haciendo un llamado a la búsqueda de un nuevo paradig-
ma del desarrollo «que coloque al ser humano en el centro del desarro-
llo, considere el crecimiento económico como un medio y no como un
fin, proteja las oportunidades de vida de las futuras generaciones al igual
que las generaciones actuales y respete los sistemas naturales de los que
dependen todos los seres humanos» (PNUD, 1994).
En el informe sobre desarrollo humano del PNUD de 2000, Los de-
rechos humanos y el desarrollo humano, el concepto de seguridad hu-
mana es localizado en el contexto más amplio de desarrollo humano y al
nivel de seguridad personal y seguridad comunitaria. Además se indican
siete libertades inherentes a los ámbitos del desarrollo humano y los
derechos humanos. A saber, la libertad de discriminación en pro de la
igualdad; libertad de la necesidad, para contar con un nivel de vida de-
cente; libertad de desarrollar la potencialidad de cada ser humano; liber-
tad de temor, sin amenazas a la seguridad personal; libertad de la injusti-
cia; libertad de participación, expresión y asociación; libertad de trabajo
decente, sin explotación (PNUD, 2000: 31).
Por su parte MacLean (2000: 2) enumera una serie de campos con-
cernientes a la seguridad humana, entre los que incluye acceso a los
elementos básicos para la vida; protección del individuo del crimen y
terrorismo; enfermedades sociales; corrupción política; migración masi-
va; desarrollo político, económico y democrático; sustentabilidad am-
biental y esfuerzos para reducir la contaminación.
65
FLACSO-Chile/UNESCO
De esta manera, concuerdo plenamente con Rojas (2000: 5) cuando

señala que la amplitud de los temas integrados en la agenda de la seguri-
dad humana dificulta marcadamente la generación de políticas capaces
de producir un impacto substantivo que conlleve finalmente a un cambio
notorio en la esfera internacional. Rojas propone colocar el uso de la
fuerza como el elemento articulador del concepto de seguridad humana
de manera de otorgarle un mayor grado de consistencia y coherencia.
Junto a esto él subraya la necesidad de enfocar simultáneamente el con-
cepto de seguridad humana desde una perspectiva regional, nacional y
global.
Un asunto que se encuentra relacionado a las aprehensiones que exis-
ten en las burocracias de la cooperación internacional y la comunidad de
la defensa es la cuestión de como se relacionan las concepciones tradi-
cionales de seguridad vis-à-vis el concepto de la seguridad humana: son
dos asuntos que avanzan en forma paralela o se está buscando el logro
de una convergencia entres ambas concepciones de la seguridad en el
mundo? Rojas (2000: 5) pareciera inclinarse más bien por la segunda
tendencia, al indicar que el concepto de seguridad se encontraría en una
fase de transición. Como él señala correctamente, durante la guerra fría
dominaron conceptos de seguridad enfocados en la perspectiva estatal o
aquellas ramificaciones hacia la seguridad internacional vinculadas a la
seguridad estatal y la militarización de dichas relaciones. En opinión de
Rojas el proceso de convergencia no sería un fenómeno natural, sino
que requeriría de una acción intelectual e institucional en esa dirección.
En otras palabras, este posible ‘sincretismo’ conceptual (y práctico, en
términos de políticas de estado) es visto como algo positivo y necesario.
Rojas formula esta idea en los siguientes términos: «En el período de la
guerra fría ha aparecido con fuerza la dimensión de la seguridad humana
como un concepto articulador clave en el mundo en transición. Muchas
veces ambas perspectivas han aparecido como contradictorias aunque
ambas deberían tener un foco y fin último al ser humano. El desafío inte-
lectual que a la vez es institucional y operativo es cómo ligar y establecer
una concatenación conceptual desde la seguridad humana hacia la seguri-
dad internacional, pasando por la seguridad estatal» (2000: 3).
Maclean (1998: 270) subraya que tanto la seguridad estatal como la
humana son objetivos complementarios que se necesitan mutuamente.
Así, si bien la seguridad del Estado no implica automáticamente la satis-
facción de la seguridad de los individuos, la seguridad del Estado pasa
necesariamente por la entrega de un trato justo y humano a la población,
la satisfacción de sus necesidades básicas y garantizar la integridad física y
moral de la gente. Pero en dirección inversa «un Estado-nación debe
66
asegurarse primeramente a si mismo y su territorio antes que se pueda

abocar a tareas dirigidas a aumentar el bienestar individual y societal,
mejorar la calidad de la vida y resguardar los intereses sociales de la
población». Sin embargo, Maclean advierte que si bien la seguridad del
estado constituye una condición necesaria para la seguridad humana, de
esto de ninguna manera se desprende que una vez que los estados han
logrado su seguridad, la gente también se encuentre y se sienta segura.
Lo anterior estaría indicando que ambos tipos de seguridad (tanto esta-
tal como humana) representarían objetivos esenciales para tratar de ase-
gurar la paz de una forma duradera en regiones que históricamente han
sido azotadas por guerras de todo tipo y violaciones de los derechos
humanos. En este sentido, me parece muy adecuada la postura de Thakur
(1999: 58) quien subraya que el concepto de seguridad humana no re-
presenta un reemplazo de la conceptualización clásica de la seguridad,
sino más bien se estaría dando lo que él llama una ‘‘coexistencia pluralista’’
en donde la concepción de la seguridad humana se agrega a las concep-
ciones de seguridad ya existentes.
La seguridad humana y la política exterior holandesa
En los últimos años la gradual aceptación y adopción del concepto de segu-

ridad humana en políticas internacionales y de cooperación por parte de
los diversos estados de la comunidad europea ha sido muy desigual. Por
un lado las naciones escandinavas -y en especial Noruega- han ido bastante
lejos en la aplicación de este principio como eje rector de su política inter-
nacional, mientras naciones como Inglaterra han largamente seguido privi-
legiando las consideraciones y enfoques militar-estratégicos clásicos, den-
tro del marco de la organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
Obviamente que estos posicionamientos disimiles, en la escala que va de la
seguridad estatatal-territorial a la de la seguridad humana, responden tan-
to a tradiciones históricas diferentes como a la existencia de una perspec-
tiva distinta respecto al rol político-militar que se autoasignan los países en
Europa y en el resto del mundo.
Como ya se indicó en la introducción, los Países Bajos han adoptado
más bien una posición intermedia en donde si bien se ha otorgado cada
vez más atención y espacio al concepto de la seguridad humana, la tradi-
cional orientación ‘atlántica’ de Holanda -país que se autodefine como
una ‘potencia intermedia’- ha impedido hasta el momento que este nue-
vo concepto se convierta en un eje privilegiado de la política exterior y/
o de la política de cooperación internacional. De esta manera, las es-
67
FLACSO-Chile/UNESCO
trategias de seguridad de la OTAN siguen dominando las políticas de

seguridad de los Países Bajos. En la perspectiva holandesa, la alianza de la
OTAN, junto al proceso de integración europea, son instrumentos in-
dispensables para salvaguardar la paz y la seguridad en Europa. Holanda
apoya activamente el fortalecimiento del rol de la Unión Europea en la
formulación de políticas exteriores y de defensa, a la vez que participa
resueltamente en la formulación de una identidad europea en los terre-
nos de seguridad y defensa dentro del marco de la OTAN. Los Países
Bajos gastan el 1,6 por ciento del producto nacional bruto en defensa,
con un énfasis creciente en la realización de operaciones de manteni-
miento de paz en diversas zonas en conflicto en el mundo.
Otros aspectos importantes que a menudo se pasan por alto en los
análisis sobre las actitudes de las autoridades europeas ante el concepto
de la seguridad humana son, por una parte, la naturaleza político-ideoló-
gica de los gobiernos de turno (i.e. la orientación política de las coalicio-
nes gubernamentales) y por otro, el tipo de estructuras institucionales
específicas con que cuenta cada nación. Si bien muchos aspectos de las
políticas exteriores y de la ayuda al desarrollo corresponden a concep-
ciones y proyectos nacionales de largo plazo, en mi opinión los dos as-
pectos recién nombrados pueden tener, en ciertos casos, un peso espe-
cífico importante. Este es al menos el caso de Holanda. En dicho país, la
cooperación internacional (organizado en el Directorado General de
Cooperación Internacional, DGIS) forma parte del Ministerio de Asun-
tos Exteriores, que posee dos ministros. El ministro de relaciones exte-
riores está principalmente encargado de las relaciones internacionales
tradicionales y de los asuntos concernientes a la seguridad europea y
transatlántica. Para los temas de defensa y seguridad es asistido por el
instituto Clingendael de La Haya, un think-tank que reúne a un equipo
selecto de expertos en estos terrenos y que representan el pensamiento
de la OTAN.
El Directorado General de Cooperación Internacional, DGIS, se en-
cuentra en el edificio del Ministerio de Relaciones Exteriores. DGIS está a
cargo de un ministro sin cartera que provee anualmente ayuda al desarro-
llo a países del Tercer Mundo por una cantidad cercana a los 3.5 billones
de dólares (correspondiente al 0,8 por ciento del producto nacional bru-
to). En términos absolutos, solo Japón, Estados Unidos, Alemania y Francia
gastan más recursos que Holanda en ayuda al desarrollo.
Ahora bien, el ministro de relaciones exteriores posee tradicional-
mente mucho más peso político -tanto al interior del gabinete como
dentro de la escena europea e internacional- que el ministro de coope-
ración internacional. Esta diferencia se refleja, entre otras cosas, en la
68
preponderancia de la agenda de defensa y seguridad por sobre la de la

ayuda al desarrollo en la política exterior holandesa.
El actual gobierno holandés está constituido en torno a una
idiosincrática alianza entre socialdemócratas y liberales; la llamada coali-
ción púrpura (por el color que da la alianza entre ‘rojos’ y ‘azules’). La
política exterior está en manos del liberal Jozias van Aartsen, mientras
que la ayuda del desarrollo está bajo la responsabilidad de la ministra
socialdemócrata Evelien Herfkens. Esta ex funcionaria del Banco Mun-
dial, ha abandonado en gran medida la tradicional línea seguida por años
por la cooperación holandesa, centrada en el apoyo focalizado de inicia-
tivas provenientes de los sectores más marginados en países en desarro-
llo (minorías étnicas, mujeres, niños, ancianos, inmigrantes, campesinos,
etc.) para combatir la pobreza. En años recientes, la ministra Herfkens se
ha alineado a los postulados del llamado ‘consenso de Washington’, esti-
mulando la adopción de políticas librecambistas y neoliberales por parte
de los países beneficiarios de la ayuda holandesa. De esta manera, se ha
pasado a privilegiar marcadamente las reformas financieras y económi-
cas, a la vez que se ha condicionado la ayuda al desarrollo al buen manejo
(buen gobierno) de las arcas fiscales y la efectividad de las políticas fisca-
les en dichos países. Junto a esto, se ha estimulado la ayuda multilateral a
través de instituciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, para el financiamiento de las reformas económicas y el
apoyo a las balanzas de pago de las naciones en desarrollo.
En 1999, el gobierno holandés decidió poner fin a las líneas de coope-
ración bilateral con cerca de un centenar de países, para pasar a concen-
trarse a la entrega de ayuda bilateral a una lista de 17 países (más 4 países
en forma temporal) que, según la ministra de cooperación internacional,
se caracterizarían por poseer un buen gobierno (good governance)2.
Si bien Holanda es miembro de la Red de Seguridad Humana3 y ha
participado en todas las reuniones internacionales que se han realizado
hasta el momento en el marco de esta iniciativa, podemos comprobar
que el concepto de seguridad humana no ha sido plenamente integrado
en el vocabulario y en los documentos producidos en los últimos años
por la cancillería y la cooperación internacional holandesas4.
2. Esta lista incluye a Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Egipto, Eritrea, Etiopía, Eritrea
Ghana, India, Indonesia, Mali, Macedonia, Mozambique, Nicaragua, regiones palestinas,
Sudáfrica, Sri Lanka, Tanzania, Uganda, Vietnam, Yemen y Zambia.
3. En la que además participan Austria, Canadá, Chile, Grecia, Irlanda, Jordania, Mali,
Noruega, Eslovania, Sudáfrica, Suiza y Tailandia.
4. Esto me lo confirmó un funcionario de la cancillería holandesa quien lamentó esta
realidad ya que en su opinión, la larga tradición humanitaria de Holanda hacía a este país
como el candidato natural para jugar un rol destacado en el concierto europeo en la
defensa de la seguridad humana como principio y como piedra angular de la política
exterior.
69
FLACSO-Chile/UNESCO
Ahora bien, lo paradojal del caso holandés es que a pesar de evadir al

máximo el uso del concepto de seguridad humana en sus documentos
oficiales, en la práctica, Holanda siempre ha sido -y sigue siendo, a pesar
de los cambios introducidos por la ministra Herfkens- uno de los princi-
pales países de la comunidad internacional que ha dado un apoyo subs-
tancial y constante en la mayoría de los terrenos que abarca el concepto
de la seguridad humana. Así vemos que Holanda ha jugado siempre un
rol destacado en la lucha por la defensa de los derechos humanos y la
vigencia del derecho internacional humanitario. A esto se agregan los
esfuerzos de este país por mitigar la extrema pobreza en países en desa-
rrollo y mejorar la seguridad personal de mujeres, niños y ancianos y de
otros sectores en situación precaria. En el terreno de la agenda concreta
que han surgido de la Red de Seguridad Humana (ver Flacso, 2001), los
Países Bajos ya lleva años cooperando activamente tanto en instancias
internacionales como en países beneficiarios en asuntos tales como la
eliminación de minas antipersonales en regiones de post-conflicto; el
control de armas livianas; entregando ayuda tanto a través de agencias
internacionales (UNICEF, UNHCHR, etc.) usado como vía organismos
no gubernamentales locales y en forma directa para mejorar las condi-
ciones de vida y la seguridad de los niños en conflictos armados5. Por
otro lado, Holanda siempre ha reconocido en la práctica la existencia de
los llamados ‘actores no estatales’ (ONGs, organismos humanitarios, el
sector privado, etc.) y los ha considerado como partners privilegiados
en la canalización de su ayuda al desarrollo.
Ante todo esto, persiste la pregunta del porqué de la negativa holan-
desa en adoptar en el discurso oficial la terminología de la seguridad
humana, siendo que en la práctica ha desarrollado una política exterior y
de cooperación internacional que está muy cerca de los objetivos que
persigue la agenda de seguridad humana. Por el momento, solo podemos
especular sobre los motivos que originan esta paradoja. En primer lugar,
podría estar relacionado a la naturaleza de la coalición política que go-
bierna en Holanda. El concepto de seguridad humana podría ser vista
por los sectores liberales como muy ‘progresista’ o incluso izquierdista,
y por lo tanto la evasión de este concepto podría responder a la necesi-
dad de mantener la estabilidad al interior del gabinete en general y de las
relaciones entre socialdemócratas y liberales en la cancillería en particu-
lar. En segundo lugar, la negativa de la ministra Herfkens de darle un
lugar más privilegiado al concepto de seguridad humana también podría
5. Véase para un listado general de los terrenos en que Holanda presta ayuda activa en el
contexto mundial el portal del ministerio de asuntos exteriores holandés: www.minbuza.nl
70
encontrarse relacionado a sus marcados esfuerzos por diferenciarse

substancialmente de la línea seguida por su predecesor, el carismático
socialdemócrata Jan Pronk, quien siempre estuvo más a tono con las
agendas defendidas por organismos especializados de las Naciones Uni-
das y por representantes de las naciones en desarrollo en general. Este
factor nos lleva a una tercera posible explicación de la paradoja. A saber,
los esfuerzos de Herfkens por aplicar los principios del ‘Consenso de
Washington’ en su política de cooperación internacional la han puesto a
menudo en posiciones diametralmente opuestas a organismos tales como
el PNUD, al que generalmente se le reconoce la ‘paternidad’ o al menos
su decidido rol jugado en la proliferación del concepto de seguridad hu-
mana en el debate sobre seguridad y desarrollo.
Comentarios finales
Los dramáticos acontecimientos del 11 de setiembre pasado produjeron

una fuerte reacción de solidaridad y unidad del pueblo holandés para con
el pueblo norteamericano. El primer ministro holandés, Wim Kok, se
sumó resueltamente a la cruzada occidental en contra del terrorismo
internacional. Sin embargo, al cabo de unas semanas -cuando las fuertes
emociones iniciales ya se habían templado un poco y cuando ya se hacía
evidente que no se había producido la temida ola de atentados tanto en
Estados Unidos como en Europa- el gobierno holandés comenzó a adoptar
una posición ante la guerra en Afganistán en donde se subrayaba la ayuda
humanitaria, lo cual quedó sellada tras la visita de Kok a Pakistán en
donde prometió todo tipo de ayuda a los refugiados afganos en ese veci-
no país.
Los sucesos del 11 de setiembre han producido un marcado cambio
en la manera en que los países occidentales han empezado a enfocar las
emergencias financieras y de todo tipo que han surgido o se han agrava-
do visiblemente desde esa fecha. El Estado ha comenzado a asumir un rol
más activo en todos los terrenos, comenzando con Estados Unidos y en
el resto de los países occidentales. Si bien es aún muy temprano para
predecir si este fenómeno de la reactivación del rol del Estado (lo cual
ciertamente se encuentra en directa contradicción con los postulados
del consenso de Washington) será solo pasajero o adquirirá un carácter
más permanente, sí permite suponer que también en los países en desa-
rrollo se gestarán fuertes presiones internas para abandonar los progra-
mas de ajustes estructurales y así pasar a refortalecer el rol económico,
político y sobre todo social del Estado en esas naciones. En la eventuali-
71
FLACSO-Chile/UNESCO
dad de que esto suceda, se hace entonces factible que las naciones do-
nantes reduzcan su énfasis en la realización de reformas económicas y
financieras en los países recipientes, y pasen cada vez más a subrayar la
necesidad de estabilidad política, fortaleciendo el objetivo de satisfacer
las necesidades básicas de la población. Todo esto, representaría un es-
fuerzo para evitar la gestación de extremismos religiosos y de todo tipo
que se generen en el seno de amplios sectores marginales y que pudie-
ran poner nuevamente al mundo al borde del colapso. El Afganistán post-
talibán se convertirá posiblemente en un test case mundial en donde
posiblemente, tras el uso masivo de la fuerza militar que destruyó al
antiguo régimen, esperamos que los países occidentales pasen a
implementar en la práctica la agenda de la seguridad humana, para aten-
der las urgentes necesidades de este atormentado pueblo de la Asia
Central.
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73
PAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIÓN DE CONFLICTOS:
UNA VISIÓN DESDE AMÉRICA DEL NORTE
HAL KLEPAK1
Introducción
Probablemente no sea exagerado decir que desde los sucesos del 11 de

septiembre, el lugar que ocupa el debate acerca de la seguridad humana
como concepto, en la búsqueda de la paz y la prevención de conflictos en
América Latina y el Caribe, ha experimentado un cambio radical. Sin
embargo, casi con absoluta certeza podemos también afirmar que es
demasiado prematuro saber qué rumbo tomará dicho cambio, aun cuan-
do podamos aventurar algunas conjeturas con cierta base acerca de cuál
podría ser dicho rumbo. Antes de la tragedia de Nueva York, los desa-
fíos planteados por la envergadura y alcance potencial del concepto ya
atraían la atención de gobiernos y académicos. No obstante se debe
decir que gran parte de la atención generada, al menos entre los actores
gubernamentales, se manifestaba como una preocupación entre los en-
cargados de tomar decisiones acerca de las implicancias de aceptar el
concepto como una base para la acción.
1. Profesor de Estudios Estratégicos. Royal Military College of Canada

FLACSO-Chile/UNESCO
Probablemente, una acción de este tipo se considera demasiado am-

plia, poco clara y amorfa como para ser abordada por estados reales que
enfrentan problemas también reales de seguridad interna y externa, tra-
dicionales y no tradicionales. Además muchos muestran preocupación
en el sentido de que los costos que comprende el tomar en serio los
desafíos de una configuración de ese tipo para un método acerca de la
seguridad serían astronómicos y demandaría una enorme carga para to-
dos los países, pero especialmente para los estados desarrollados a quie-
nes se les pediría que asumieran la mayor parte de dicho peso.
Cuando se planeó esta conferencia y se realizaron los eventos rela-
cionados con ella, no teníamos la sombra del impacto de los ataques
terroristas al centro de Nueva York, que han dominado nuestras vidas
durante casi los últimos tres meses. Sin embargo, no es posible seguir
considerando las cuestiones que nos preocupan sin tener estos sucesos
en mente, ya que han llegado a dominar en múltiples formas los pensa-
mientos que tenemos acerca de toda la gama de temas relacionados con
esta conferencia, esto es, paz, seguridad humana y prevención de conflic-
tos.
En este ensayo intentaré demostrar cómo dos países de América del
Norte, Estados Unidos y Canadá, han considerado el concepto de la
seguridad humana en términos de su impacto sobre la paz y prevención
de conflictos en América Latina y el Caribe2. Luego de ello, se incluirá
una evaluación de la forma en que esta visión se ha visto afectada desde
el 11 de septiembre, aun cuando se debe reconocer que todavía se están
produciendo cambios y que no se ha pensado mucho en el tema de la
seguridad humana, como resultado de la excesiva atención que se le ha
dado a los sucesos del 11 de septiembre y a otros temas. Finalmente,
será posible sugerir formas en lo que respecta a la seguridad humana
hacia el futuro, desde la perspectiva, una vez más, de los dos países de
América del Norte.
Concepto de la seguridad humana en América del Norte
En primer lugar es importante recalcar que si bien Estados Unidos y

Canadá, comparten gran parte de su visión de la seguridad hemisférica e
internacional, también difieren en medida importante. Si bien esta ca-
racterística de su política exterior y de defensa no es tan dominante
2. Para los objetivos de este ensayo, se considerará que América del Norte incluye sólo
Canadá y Estados Unidos, no México. Esto se debe a que esta conferencia cuenta con la
presencia de oradores mexicanos, quienes pueden tratar en mejor forma que yo la for-
ma de pensar de dicho país acerca de la seguridad humana.
76
Paz, Seguridad Humana y prevención de conflictos:... Hal Klepak
como lo era cuando Canadá aún era miembro autónomo del Imperio
Británico, o como lo fue durante el período de la guerra fría y antes de
que Canadá se uniera finalmente en 1990 a la Organización de Estados
Americanos, todavía sigue siendo una característica de importancia. Ahora
bien, si en el presente contexto, la convergencia en relación con las vi-
siones sobre seguridad es especialmente obvia en el continente america-
no, y en América Latina y el Caribe en particular, no es cierto que los
dos países consideren a la seguridad en esta región en exactamente la
misma forma.
La seguridad humana ha sido un buen ejemplo de lo anterior. Gobier-
nos, o al menos ministros de relaciones exteriores, razonablemente
activistas en Canadá han desarrollado y le han dado cuerpo al concepto
concebido por las Naciones Unidas, con la abierta hostilidad de parte de
Estados Unidos en las primeras etapas. Esto corresponde esencialmente
al resultado del pensamiento de Lloyd Axworthy, Canciller entre 1996 y
2000, un ministro descrito por un especialista como "alguien que ambi-
ciona que Canadá tenga un rol más destacado ...". Este observador con-
tinúa diciendo de Axworthy: "Su estilo es espontáneo, el centro de sus
intereses se desplaza frecuentemente y espera respuestas rápidas y co-
operadoras del aparato burocrático"3. Este concepto ha tardado mucho
más en ser aprehendido por Estados Unidos, mientras que Canadá se ha
convertido rápidamente en casi un artículo de fe.
Si bien en Ottawa a este concepto se le ha dado un énfasis menor de
parte del nuevo ministro, John Manley, desde su nombramiento en el
otoño de 2000, no cabe duda que continúa siendo un elemento impor-
tante en la política exterior y de defensa de Canadá. De hecho, proba-
blemente no resulte aventurado decir que el enfoque del nuevo ministro
ha cambiado desde los ataques terroristas de septiembre. Antes de eso,
en los primeros meses en su cargo, Manley parecía seguir con las priori-
dades anteriores del gabinete de desarrollo comercial e industrial, de-
mostrando poca pasión por los asuntos de seguridad y problemas políti-
cos más amplios.
Sin embargo, desde septiembre, el papel esencial de los asuntos de
seguridad para Canadá y su principal vecino ha garantizado que las prefe-
rencias personales hayan tenido que ceder ante los dramáticos sucesos,
3. Cranford Pratt, «DFAIT’s Takeover Bid of CIDA: the Institutional Future of the Canadian
International Development Agency», Canadian Foreign Policy, V, (invierno de 1998),
páginas 1-13, página 6.
77
FLACSO-Chile/UNESCO
a los cuales la política exterior de Canadá ha sido arrastrada. El tiempo

del ministro ha sido destinado en gran medida a estudiar los expedientes
de seguridad que dejan ante él. Esto ha ocurrido no sólo en el área del
contra-terrorismo, sino también en otras esferas de gran importancia
para Canadá, como la inmigración ilegal, el sistema de defensa contra
misiles anti-balísticos de Estados Unidos, los vínculos entre el terroris-
mo y el narcotráfico en América Latina y otros lugares y mucho más.
Quizás no sea necesario decir que tales sutilezas apenas se encuentran
presentes en Estados Unidos en este momento. De hecho, no existe un
debate real en relación con el tema. Probablemente pase mucho tiempo
antes de que un debate de ese tipo vuelva a estar presente.
Se propone no destinar mucho tiempo en este ensayo al contexto
posterior a septiembre, ya que ello será abordado en una gran cantidad
de ensayos. No obstante, resulta valioso intentar entregar el contexto
norteamericano para el desarrollo de la seguridad humana como con-
cepto, así como decir algo acerca de su nacimiento en el mundo de la
política exterior canadiense, para luego pasar a ver su incorporación al
concepto que existe en Estados Unidos.
La seguridad en Canadá y la idea de la seguridad humana
De muchas formas, el desarrollo de nuevas ideas acerca de la seguridad

humana es bastante compatible con las tradiciones de la política exterior
de Canadá, que se remonta quizás a más de medio siglo. En medio del
ruidoso y negativo sentimiento pro-imperial, el Primer Ministro Lester
B. Pearson fue aún más allá en el desarrollo de las ideas acerca del man-
tenimiento de la paz moderno que no fueron necesariamente bien reci-
bidas por los canadienses en el momento de la Crisis del canal de Suez
de 1956 y los eventos posteriores,
Pearson discutió con los que lo criticaban, especialmente en las fuer-
zas armadas, que el único peligro para la supervivencia directa de Canadá
durante la guerra fría fue la amenaza de un intercambio de armas nuclea-
res entre las dos superpotencias, ubicadas de manera inconveniente pero
inmediatamente al norte y sur de Canadá. Fuera dicho país blanco o no,
sería destruido por un intercambio de ese tipo. Por ende, a Ottawa le
competía hacer todo lo que estuviera de su parte por asegurar que las
guerras pequeñas o "pequeños incendios" se mantuvieran de esa forma y
no atrajeran una atención excesiva de las superpotencias de manera que
pudiera cernirse la amenaza de una guerra entre ellas.
78
Mientras seguía siendo un miembro leal de la Alianza Atlántica, el

mantenimiento de la paz como elemento directo y significativo de la
defensa nacional ganó terreno y popularidad de manera consistente, como
algo distintivo de Canadá y constituyendo el aporte de dicho país a la
seguridad colectiva y paz internacional. Con el tiempo, muchos de los
aliados de Canadá comenzaron a reconocer que los esfuerzos del país
en el campo del mantenimiento de la paz podrían producir resultados
reales y positivos, aún de la OTAN en general y no únicamente para los
de Canadá.
Muchos otros elementos originales del pensamiento canadiense acerca
de la seguridad internacional saltaron a la palestra en los años cincuenta,
sesenta, setenta y ochenta, en los campos del control de armas y desar-
me. Una vez más, el principio básico del enfoque canadiense se enraizó
en el pensamiento directo sobre seguridad y se relacionó con el grado
de exposición en que casi con toda certeza se encontraría Canadá si
tuviera lugar una guerra nuclear4. En las conversaciones sostenidas en
Europa para una Reducción Equilibrada y Mutua de Fuerzas, Medidas de
Creación de Confianza y Seguridad, conversaciones para la reducción de
fuerzas nucleares y una serie de otros foros, a menudo se consideró que
la política canadiense era original, mientras otros aliados encontraban
que era excesivamente idealista.
A fines de los años 80, los defensores de la política exterior canadien-
se, al igual que muchos de los académicos que trabajaban en el campo de
la seguridad, participaban en el desarrollo de un tipo de pensamiento
acerca de asuntos de seguridad y defensa que posteriormente daría como
resultado la idea de la seguridad cooperativa. Para septiembre de 1990,
el Ministro de Relaciones Exteriores de Canadá Joe Clark pudo formular
la seguridad cooperativa de la siguiente forma:
• Su enfoque es global al procurar comprometer a los adversarios y
actores que no tienen ideas afines, así como amigos putativos
• Hace énfasis en la necesidad de ir más allá del modo de pensar disuasivo,
centrándose en la seguridad como un concepto amplio que incorpora
una gama de elementos militares y no militares
• Concibe un enfoque más gradual para el desarrollo de instituciones
multilaterales; y
• Es un concepto flexible y reconoce el valor de la contribución que
efectúan los acuerdos de equilibrio de poder existentes a la seguridad
regional, los que deben ser mantenidos para poder trabajar con y a
4. Los detalles acerca de este enfoque y de la forma de pensar que está detrás del mismo
se analizan en el ensayo de Albert Legault y Michel Fortmann, Une diplomatie de l’espoir:
le Canada et le désarmement 1945-1988, Québec, Prensa de la Université Laval, 1989.
79
FLACSO-Chile/UNESCO
través de ellos, permitiendo de esta forma el desarrollo del

multilateralismo en la creación de procesos más informales, flexibles y
ad hoc, así como en la creación de vínculos bilaterales establecidos,
hasta que las condiciones para un multilateralismo institucionalizado se
vuelvan más favorables5.
Aquí se estaba diciendo gran parte de lo que se podía afirmar acerca de la

seguridad común o compartida. Todo comenzó con la idea de considerar
que el otro Estado (o incluso grupo) tenía derecho a su propia seguridad,
así como uno tenía derecho al suyo y que actuar para fortalecer la seguri-
dad de uno a través de medios que reducían la seguridad de otros, podría
fácilmente terminar forzando a los rivales a tomar acciones que reducirían
nuestra propia seguridad. En consecuencia, la seguridad de un Estado esta-
ba vinculada a la seguridad de otros, sean éstos sus vecinos, rivales o tan
sólo miembros preocupados de la comunidad internacional.
El camino quedó pavimentado para hacer más concreta esta forma de
pensamiento, en formas que se relacionaban con el avance que se veía en
gran parte del mundo en la creación de medidas de confianza. Además, fue
posible hablar de incluir el impacto que tienen los movimientos estratégi-
cos de un país en los rivales antes de aceptar dichos movimiento en el
entendimiento de que las amenazas a la propia seguridad de un país po-
drían, dentro del nuevo orden de cosas, tener lugar tanto a causa de la
debilidad como de las fortalezas de otros. Dicha forma de pensar no era ni
tradicional ni aceptada con facilidad por el pensamiento conservador so-
bre seguridad y defensa que tan a menudo constituye la norma a este
respecto. No obstante, ganó terreno rápidamente en los años que siguie-
ron al fin de la guerra fría, cuando la era de estados fracasados, conflictos
étnicos, separatismos violentos y otros tantos, vinieron a poner en dificul-
tades el sistema internacional.
La seguridad humana en Canadá
Fue en este contexto que Axworthy desarrolló gran parte del pensamien-
to que dio como resultado no sólo el concepto de la seguridad humana,
sino que tradujo dicho concepto a una política gubernamental. El nuevo
orden mundial de Bush parecía solamente un nuevo desorden y el minis-
tro llamó a tener una nueva forma de pensar para abordar estos asuntos.
5. David Dewitt y David Leyton-Brown, «Canada’s International Security Policy», en

David Dewitt y David Leyton-Brown (editores), Canada’s International Security Policy,
Scarborough (Canadá), Prentice Hall, 1995, páginas 1-27, página 14.
80
Se iniciaron una serie de estudios dentro y fuera del Ministerio de

Relaciones Exteriores, con vistas a aclarar el pensamiento. Sin embargo,
lo que se estaba desarrollando era un concepto de seguridad que, sin
abandonar la importancia del Estado como centro del sistema interna-
cional, iba más allá del mismo trasladando al individuo hacia un papel más
importante en las ideas sobre seguridad. Si bien reconocía el papel y, de
hecho, el valor del Estado y su seguridad, el pensamiento sobre la segu-
ridad humana comenzó a plasmarse en torno a las siguientes ideas:
• Que el fin de la guerra fría permitía hacer más visibles las necesidades
del individuo en el área de la seguridad
• Que se puede seguir protegiendo los intereses del Estado y, a la vez,
prestar más atención a las necesidades del individuo
• Que los principales problemas después de la guerra fría son sociales y
económicos y no exclusivamente aquellos relacionados con la defensa
tradicional
• Que los problemas que se relacionan con el individuo tienden a nece-
sitar ser repensados, antes que encontrar soluciones en contextos
más tradicionales y centrados en el Estado.
Esta serie de reflexiones condujo a una cantidad cada vez más impresio-
nante de trabajo teórico y más práctico de lo que podrían ser las mayo-
res fortalezas de la seguridad en relación con estas nuevas tendencias y
pensamientos acerca de ellas. Al poner un énfasis cada vez mayor en
asuntos no militares y como si eso fuera poco, en asuntos no estatales,
fue posible hablar más y más de temas como:
• La seguridad ciudadana en medio de la explosión delictual en las ciu-
dades y, en alguna medida, incluso en las regiones rurales
• Problemas de seguridad para los sectores acomodados junto con el
colapso de la seguridad para los sectores mas desposeídos
• Problemas de salud que traspasan fronteras y matan o que simple-
mente se erigen como amenazas para el sentido de seguridad de la
gente común
• Problemas de derechos humanos y abusos de los mismos
• Acceso a las necesidades básicas de educación, servicios sociales, vi-
vienda y servicios médicos sin los cuales no tiene mucho sentido ha-
blar acerca de si alguien se siente seguro o no
• Necesidades relacionadas con lo que parece ser un aumento en el
número e intensidad de los desastres naturales.
81
FLACSO-Chile/UNESCO
De este modo, preocupaciones que rara vez se trataban en el pasado, en

el contexto tradicional de la seguridad centrada en el Estado, salieron a
la luz, o al menos recibieron un reconocimiento cada vez mayor en cuan-
to a que eran pertinentes y encontraron un legítimo lugar en las discu-
siones sobre seguridad. Al agregar las ideas sobre seguridad común y
cooperativa, esto significó ampliar el significado de la seguridad en rela-
ción a cómo había sido concebido en el sistema estatal moderno. Ade-
más, pareció demandar un esfuerzo importante de parte del Estado y
reacciones de los niveles inferiores con el fin de tratar los desafíos de
estos asuntos no tradicionales que ahora se debatían de mejor grado a
nivel internacional.
Está demás decir que esta nueva forma de pensamiento sólo podría
presentarse en una situación donde exista un potencial muy reducido de
conflictos dentro del sistema inter-estados, y que sólo podría tener lugar
en Canadá, a causa de la menor importancia de los esquemas tradiciona-
les de tensiones en el sistema internacional y un mayor interés por res-
ponder a las amenazas y desafíos que por largo tiempo fueron considera-
dos irrelevantes en detrimento de asuntos de seguridad más amplios de
acuerdo al prisma del Estado.
Se debe decir que primero el ministerio de defensa, y de hecho mu-
chos del Ministerio de Relaciones Exteriores, difícilmente tomaron en
serio el auge de esta nueva forma de pensamiento. Mientras algunos
consideran que el mismo es sólo idealismo no relacionado con hechos
reales, ya que no podría reemplazar la seguridad del estado real como
prioridad, otros consideraron que los costos de tomarlo en serio eran
prohibitivos, cualquiera fuera el valor inherente de la idea.
Los primeros argumentaban que seguían existiendo inseguridades re-
lacionadas con el estado y que ellas demandaban la prioridad continua
que habían disfrutado antes del fin de la guerra fría. Los que pensaban de
esa forma habitualmente no negaban la necesidad de tratar otros asun-
tos de seguridad e incluso problemas nuevos. Sin embargo, ellos creían
que estos asuntos eran de tal envergadura y estaban ubicados de manera
tan inadecuada en el acápite seguridad de las preocupaciones del Estado,
que no podrían ser reducidos a una medida en la que fuera posible tra-
tarlos de la forma debida dentro de una determinada estructura de segu-
ridad, al menos en cualquier tipo de estructura de seguridad que pudiera
concebirse en ese tiempo.
Los segundos insistían en la idea de que incluso con la mejor buena
voluntad del mundo, no podría haber un intento serio por tratar todo el
alcance de los problemas incluidos en la seguridad humana sin un cambio
total en las actitudes internacionales hacia el desarrollo económico, so-
cial e incluso político. Ellos argumentaban que los costos de realizar un
82
esfuerzo efectivo que tuviera alguna posibilidad de avance significativo en

estas áreas de preocupación humana, serían tan grandes que frenaría
dichas iniciativas. Sólo una reorientación total de las relaciones interna-
cionales en base a un cambio radical y profundo, y no sólo en Canadá, en
las actitudes relacionadas con la solidaridad con la comunidad interna-
cional, podría - según su opinión - proporcionar un medio político apro-
piado para sostener un esfuerzo de ese tipo.
De hecho, los cínicos (¿realistas?) incluso dentro de Canadá argu-
mentaron que mientras Canadá era sin lugar a dudas el líder en la nueva
forma de pensamiento acerca de las necesidades de los países en desa-
rrollo y que esto era especialmente cierto en el campo de la seguridad,
incluso en Canadá no existía la intención de efectuar los cambios que
implicaban el enfoque de la seguridad humana en campos tan esenciales
como el acceso a los mercados de las naciones industrializadas del Nor-
te, libertad de movimiento de la mano de obra y otras reformas que eran
vitales con el fin de efectuar avances reales en esta área. Dichos analistas
creían que la discusión de la idea de la seguridad humana era de hecho
inútil, ya que creaba expectativas de cambios importantes que no po-
drían alcanzarse en el actual contexto de las relaciones internacionales,
incluso mucho después de la guerra fría.
No obstante lo anterior, y especialmente con el abierto escepticismo
del Ministerio de Defensa Nacional, Axworthy fue capaz de vender su
visión en tal medida que dos años después de su llegada a la cartera de
relaciones exteriores, se convirtió en un puntal importante de la política
exterior y de defensa de Canadá. Esto lo logró sin necesidad de transar
los principios de su enfoque. Por supuesto que algunos vinieron con la
esperanza de mitigar las críticas sobre defensa y otras y de hacerles ver
el lado positivo, en el sentido de que no constituían una amenaza a sus
necesidades de política real para el futuro. Sin embargo, el centro de
este enfoque en las necesidades individuales y colectivas por sobre las
del estado, no cambió, aun cuando todavía estaba muy lejos de ser clara-
mente definido.
El Ministerio de Relaciones Exteriores de Canadá citó a una serie de
reuniones para discutir el concepto e invitó a realizar tanto un análisis
externo como en Canadá mismo acerca de qué podría significar real-
mente, a nivel mundial y en una serie de regiones del mundo, y fijar así
los problemas principales. Las estructuras burocráticas dentro del Minis-
terio de Relaciones Exteriores pronto asumieron la tarea oficial de ven-
der la idea lo más ampliamente posible. A pesar de su escepticismo, el
ministerio de defensa tuvo que sumarse a la línea oficial en los puntos en
que se trataba de la seguridad humana.
83
FLACSO-Chile/UNESCO
Estados Unidos y la Seguridad Humana
Cuando recién llegaron las ideas sobre seguridad humana a Washington

desde la frontera norte, ellas fueron desechadas de plano. Si la oposición
entre los realistas en Canadá había sido fuerte, fue aún más intensa en
Estados Unidos. Sin embargo, la oposición, que por supuesto era más
firme aquí, seguía encontrándose básicamente en las mismas dos corrien-
tes de pensamiento.
La corriente dominante del pensamiento estratégico en Estados Uni-
dos encontraba muy poco atractiva la idea. Si bien en general se recono-
cía que había muchos elementos nuevos de la escena de la seguridad
internacional que habían estado presentes en el mundo de la guerra fría,
los pensadores estadounidenses adoptaron la tendencia de no creer que
el impulso de la seguridad humana fuera lógico o aceptable. Si bien la
reacción no fue absolutamente monolítica y algunos elementos sobre el
control de armas y las comunidades pro-desarrollo sí tuvieron algunas
cosas favorables que decir respecto de la seguridad humana, no obstante
es cierto que la mayoría de los pensadores se rieron de la idea y al
principio le prestaron escasa atención.
Tal como sucedió en Canadá, pero en forma aún más intensa en Esta-
dos Unidos, muchos otros sólo sintieron que la seguridad humana era
algo ilusorio como constructo para la acción internacional. Los que creían
esto - que eran bastantes - tendieron a argumentar que no había ningún
tipo de base para creer que la comunidad internacional hubiera evolu-
cionado después de la guerra fría a un grado tal en que estuviera prepa-
rada para hacer los sacrificios reales e importantes necesarios para llevar
adelante el programa de desarrollo internacional que dichas ideas reque-
rían.
En foros bilaterales y multilaterales, Washington - educadamente pero
con firmeza - sugirió que el enfoque necesitaba un trabajo más serio
antes de asumirlo como una sugerencia real para reformar los enfoques
sobre seguridad. De hecho, diplomáticos canadienses tendieron a sen-
tirse desconcertados por los analistas estadounidenses en medio de lo
que a menudo consideraban sólo otro eslabón de la larga cadena de
ideas impracticables y "románticas" de los canadienses sobre seguridad
internacional. Cuando las expresiones de dicha forma de pensamiento
comenzaron a asumir la forma de apoyo a la prohibición de minas terres-
tres anti-personales y oposición a la defensa contra misiles balísticos, la
corriente de pensamiento predominante en Estados Unidos pareció aun
menos impresionada por esta idea, e incluso la encontró, en cierta for-
ma, divertida.
84
A pesar de esto, con el tiempo la posición de Estados Unidos se

ablandó. Los diplomáticos canadienses y oficiales militares advirtieron un
leve cambio, pero finalmente claramente perceptible, en la actitud esta-
dounidense hacia la seguridad humana. Si bien se demoró en incorporar-
se al discurso estadounidense mismo, sí tuvo lugar una evolución a medi-
da que los oficiales y académicos de Estados Unidos vieron la pertinencia
de al menos algunos de los principios de este enfoque. Los elementos
claramente individuales y no tradicionales del contexto de gran parte del
conflicto relacionado con abuso de narcóticos, crimen internacional, in-
migración ilegal, salud y etnias, y otros conflictos modernos, obligaron a
adoptar un enfoque más receptivo a al menos la idea de considerar la
seguridad humana como útil en algunas importantes áreas de preocupa-
ción.
En los meses anteriores al 11 de septiembre, aumentó la tendencia a
la aceptación. Si bien la mayoría aún se mantenía firme en lo relacionado
con la dificultades inherentes a un enfoque que parecía sugerir al menos
un intento de asumir los fastidiosos problemas de la pobreza y la des-
igualdad, el resto parecía creer que valía la pena pensar en ello y no
desecharlo por completo.
11 de septiembre y todo lo relacionado con ello
Entonces llegó el 11 de septiembre y tal como sucedió con casi todo lo

demás, sucedió también con la seguridad humana: todo pareció caer en
el olvido a favor del tema del momento, es decir, el contra-terrorismo, y
si bien esto no es en absoluto sorprendente a causa del horror y alcance
del impacto de los sucesos de ese día, no se puede desconocer que al
menos algunos de los principios de la seguridad humana estaban conteni-
dos en ellos.
La seguridad humana afirmaba que sólo tratando las causas basales
del descontento se podría entregar seguridad real dentro del complejo
contexto de la seguridad de comienzos del nuevo milenio. Las necesida-
des humanas de esperanza, progreso económico y social y formas de
aprovechar sus oportunidades legítimas sin temor, podían vincularse fá-
cilmente con los desesperados sentimientos de los terroristas que creen
que sus demandas de justicia y cambio han sido permanente y brutal-
mente ignoradas por una comunidad internacional donde sólo se tratan
la seguridad y otras necesidades de los poderosos, mientras los débiles
son abandonados a su suerte.
85
FLACSO-Chile/UNESCO
Un léxico aparentemente nuevo explotó en la escena internacional

de la seguridad que a veces evoca el pasado y a veces hace referencia de
manera clara a una situación nueva. Entre los términos nuevos se incluía
"guerra asimétrica", "defensa de la patria", "controles a la inmigración" y
una serie de términos que evolucionaban rápidamente y que confundían
a los expertos y neófitos por igual. Probablemente, el individuo se sentía
amenazado en forma más personal, al menos en Estados Unidos y el
mundo occidental, que en cualquier otro momento de la historia mo-
derna. Aun así, la respuesta a dichas necesidades debía estar centrada en
el Estado, como siempre, e incluir la colección de recursos tradicionales
del Estado, esto es, militares, policiales, judiciales, de inmigración, etc.,
con los que habían sido tratadas dichas amenazas en el pasado.
Conclusión
Es aún demasiado pronto como para poder ver a dónde nos llevarán los
recientes sucesos en lo que respecta a la seguridad humana. El gobierno
canadiense espera que las ventajas que ofrece el enfoque resistirán la
prueba del tiempo y serán reconocidas como útiles por parte de Estados
Unidos y otros países, incluso en la terrible situación actual. No obstan-
te, en Estados Unidos continúa habiendo poca reflexión sobre esta for-
ma de pensamiento.
Canadá cree que las respuestas de Estados Unidos a la crisis terroris-
ta están bien fundadas tal como van. Ottawa estaría de acuerdo en que
es vital hacer las dos cosas que Estados Unidos propone: encontrar y
castigar a los terroristas que son responsables de los ataques del 11 de
septiembre, desmantelando sus redes terroristas, y, a la vez, tomar ac-
ciones con vistas a reducir la vulnerabilidad de nuestras sociedades a
dichos ataques en el futuro por medio de una mejor defensa contra el
ataque. Sin embargo, Canadá tiene la intención de agregar un tercer pilar
a la reacción, en la que se debería participar, esto es, las iniciativas diplo-
máticas y políticas necesarias para eliminar los argumentos de aquellos
que sostienen que los métodos terroristas son los únicos que potencial-
mente pueden producir cambios en aquellas áreas donde se perciben
injusticias.
Por el momento, esta forma de pensar no es bienvenida en Washing-
ton y no existe garantía alguna de que alguna vez lo sea, pero la divergen-
cia en los puntos de vista de ambos países es clara. Los estadounidenses
hablan de "guerra al terrorismo", mientras los canadienses evitan este
término como se evita una plaga. En lugar de ello, en Canadá la discusión
86
es acerca de la "campaña contra el terrorismo", lo que es una cosa abso-

lutamente distinta. El término "campaña", reconoce otras dimensiones
más osadas y humanas se podría decir, a los cuestiones que enfrentamos.
El término "guerra" simplifica los problemas.
La crisis actual en Canadá, a pesar de la simpatía simplemente abru-
madora y sin precedentes por Estados Unidos presentes en la clase po-
lítica de Canadá, refleja de muchas formas el tipo de pensamiento que ha
dado origen a las ideas sobre seguridad humana y a la seguridad humana
misma. El manejo de este concepto en Estados Unidos expresa la super-
vivencia de ideas muy diferentes acerca de la forma de tratar los nuevos
desafíos en materia de seguridad.
Aun queda por ver si se producirá polinización cruzada entre los dos
enfoques o no. Por el momento parece haber pocas señales de ello, si es
que las hay, pero hay algunas y el impacto de los ataques puede estimular
alguna nueva forma de pensar en Estados Unidos acerca del tema, que
puede llevar a que las dos visiones se acerquen mucho más. Sin embargo,
esto está aún lejos de ser algo seguro.
87
LA RED DE SEGURIDAD HUMANA: DESDE LYSØEN A SANTIAGO
CLAUDIA F. FUENTES1
La Red de Seguridad Humana surgió de un acuerdo bilateral entre Cana-

dá y Noruega -firmado en la isla de Lysøen en 1998- cuyo objetivo era
conformar una asociación de países con el propósito de promover un
nuevo concepto de seguridad centrado en las personas. La primera re-
unión de la Red de Seguridad Humana se realizó en 1999, constituyén-
dose como un grupo de países de pensamiento afín que a través de
mecanismos informales y flexibles buscan generar puntos de consenso y
promover acciones prácticas en este ámbito.
En la actualidad la red está compuesta por trece países: Austria, Ca-
nadá2, Chile, Grecia, Irlanda, Jordania, Mali, Países Bajos, Noruega,
Eslovenia, Sudáfrica, Suiza y Tailandia. Según lo establecido en la Declara-
ción de Lysøen, los Ministros de Relaciones Exteriores de los países que
conforman esta asociación acordaron generar un espacio para consultas
y acción concertada sobre la base de reuniones ministeriales al menos
una vez al año, equipos ministeriales para implementar iniciativas minis-
1. Investigadora de FLACSO- Chile

2. http://www.dfait-maeci.gc.ca
FLACSO-Chile/UNESCO
teriales conjuntas y reuniones paralelas a las conferencias tradicionales3.

Desde sus inicios, la Red de Seguridad Humana ha efectuado cuatro
reuniones ministeriales, en Bergen y Lysøen, Noruega (1999); en Lucer-
na, Suiza (2000); en Petra, Jordania (2001); y en Santiago, Chile (2002).
La próxima reunión ministerial se realizará en mayo de 2003 en Graz,
Austria.
Los países integrantes de la red han invitado a participar en sus sesio-
nes de trabajo a representantes de las Naciones Unidas4, académicos5, y
Organizaciones No Gubernamentales de distintos continentes con el
objetivo de establecer un concepto y un plan de acción en torno a la
seguridad humana. Estas organizaciones han participado en calidad de
asociados en las diferentes reuniones ministeriales y preparatorias y han
efectuado importantes aportes a través de artículos e investigaciones
realizadas con los gobiernos y organismos internacionales. Entre las en-
tidades participantes en las reuniones puede citarse a la Federación In-
ternacional de la Cruz Roja y Creciente Roja, Campaña Internacional
para Prohibir las Minas Antipersonales, Coalición para detener el uso de
niños soldados, Red de Acción Internacional de Armas pequeñas, entre
otras.
En las cuatro reuniones ministeriales realizadas, los cancilleres han
buscado afinar diagnósticos y percepciones con el objetivo de construir
un pensamiento común en torno a un concepto de seguridad que sitúa
a la persona humana y su protección como eje articulador de la paz
internacional. En ese sentido, es importante destacar que los países
miembros de la red entienden que la seguridad humana no substituye a
la seguridad convencional, sino que más bien la complementa, agregán-
dole un elemento: la preocupación prioritaria el bienestar de las perso-
nas, de la ciudadanía y la sociedad civil6.
La Declaración del Primer Encuentro Ministerial señala que la seguri-
dad humana "significa seres humanos libres de graves amenazas a los
derechos humanos, la seguridad y la vida de las personas… La seguridad
humana se ha convertido en nueva forma de medición de la seguridad
3. Juan Aníbal Barría, "Chile y la Seguridad Humana", documento del seminario interna-
cional "Paz, Seguridad Humana y Prevención de Conflictos", Santiago, Noviembre 2001.
4. http://www.unesco.org/securipax
5. Ver artículo de Francisco Rojas Aravena, "Seguridad Humana una Perspectiva Acadé-
mica desde América Latina", en Nuevo Gobierno: Desafíos de la Reconciliación. Chile
1999-2000, FLACSO-Chile, 2000.
6. Heraldo Muñoz, Discurso del Subsecretario de Relaciones Exteriores de Chile en el
seminario internacional, "Paz, Seguridad Humana y Prevención de Conflictos, Santiago,
Noviembre 2001.
90
La Red de Seguridad Humana: desde Lysøen a Santiago Claudia F. Fuentes
global y una nueva agenda de acción global"7. Por su parte, el resumen

ejecutivo de la segunda reunión es más específico en cuanto a las varia-
bles o dimensiones que componen a la seguridad humana: "Los Ministros
y representantes de la Red de Seguridad Humana reafirman su compro-
miso con el fortalecimiento de la seguridad humana desde el punto de
vista de la creación de un mundo más humano donde las personas pue-
dan vivir con seguridad y dignidad, libres del temor y la necesidad, y con
igualdad de oportunidades para desarrollar sus capacidades humanas al
máximo"8.
Más allá de las declaraciones emitidas en las reuniones ministeriales
en torno al concepto de seguridad humana y al conjunto de principios
que adscriben sus miembros, hay que precisar que al interior de la red
existe un debate sobre el grado de amplitud que debe tener este con-
cepto. En este sentido, una de las tareas prioritarias de esta asociación
de países será trabajar en la definición del concepto de seguridad huma-
na, delinear sus fronteras y establecer los vínculos con otras temáticas,
en particular, con el desarrollo humano.
Junto con el desafío de definir conceptualmente la seguridad humana,
la red deberá seguir trabajando en el establecimiento de su agenda y en
la generación de acciones concretas que sean capaces de generar políti-
cas que tengan impacto en el contexto internacional. Desde sus inicios,
la red ha trabajado en una agenda de seguridad humana que ha incluido
temas de carácter muy amplio: minas antipersonales, armas livianas, Tri-
bunal Penal Internacional, actores no estatales en conflictos armados,
educación para la paz, desarrollo sustentable, operaciones de paz, entre
otros.
Es importante destacar que la Red ha logrado llamar la atención so-
bre algunos temas a nivel internacional, en particular, en lo vinculado con
la cooperación internacional en la campaña para eliminar minas terres-
tres a través de la Convención de Ottawa. Sin embargo, esta amplitud
de temas, que en parte responde a la diversidad de los países integrantes
de la red, ha dificultado el desarrollo de acciones concretas para la ac-
ción colectiva en el ámbito internacional.
A continuación se describen las principales temáticas abordadas en
las cuatro reuniones de la Red de Seguridad Humana y se concluye con
algunas reflexiones en torno al desarrollo de la Red y su accionar a nivel
internacional.
7. Chairman´s Summary, First Ministerial Meeting, Lysøen(1999)

8. Chairman´s Summary, Second Ministerial Meeting, Lucerne (2000).
91
FLACSO-Chile/UNESCO
Lysøen, Noruega (1999)9
La primera reunión ministerial sobre seguridad humana se realizó en

Lysøen el 19 y 20 de mayo de 1999. Al encuentro asistieron represen-
tantes de los gobiernos de Austria, Canadá, Chile, Irlanda, Jordania, Paí-
ses Bajos, Eslovenia, Suiza, Tailandia y Noruega. Sudáfrica participó en
calidad de observador.
En esta primera reunión, se analizó el concepto de seguridad humana,
sus alcances, y las temáticas que componen la agenda de seguridad hu-
mana. El resumen ejecutivo de la reunión titulado "Una perspectiva so-
bre Seguridad Humana", brinda un marco conceptual al término. Según
el informe, seguridad humana significa seres humanos libres de graves
amenazas a los derechos humanos, la seguridad o la vida de las personas.
Se precisa que la seguridad y el desarrollo humano son conceptos que
se refuerzan mutuamente, ya que apuntan a dos objetivos
interrelacionados: desterrar el temor y desterrar la necesidad.
Los participantes de la primera reunión ministerial establecieron tres
aspectos fundamentales para el desarrollo de la seguridad humana:
• Un compromiso con los Derechos Humanos y el Derecho Interna-
cional Humanitario como base fundamental para el desarrollo de la
seguridad humana. En este sentido, la seguridad humana se promueve
mediante la protección y promoción de los derechos humanos, el
imperio de la ley, instituciones democráticas, una cultura de paz y la
resolución pacífica de conflictos.
• Las organizaciones internacionales creadas por los Estados para cons-
truir un ordenamiento mundial justo y pacífico, por sobre todas las
Naciones Unidas, en su rol internacional como mantenedor de paz y
seguridad de acuerdo a lo establecido en su Carta fundamental, deben
servir a la necesidades de seguridad de las personas.
• Promover el desarrollo humano sustentable, a través de la mitigación
de la extrema pobreza, brindándole los servicios básicos esenciales a
todos, con la meta de un desarrollo centrado en las personas.
El informe de la reunión de Lysøen destaca que si bien el objetivo de

mejorar la seguridad de las personas es ampliamente compartido, las
amenazas a la seguridad humana varían en las diferentes regiones del
mundo, así como los recursos disponibles. En ese sentido, el documen-
to señala la necesidad de establecer un marco de cooperación flexible y
acciones concretas para promover la seguridad humana. Al respecto,
9. Chairman’s Summary,Lysøen, 1999.
92
los ministros y representantes de los gobiernos establecieron una agen-

da para la promoción de la seguridad humana, identificando desafíos y
propuestas.
La Agenda de Lysøen
Minas Antipersonales: Prohibir el empleo y extraer las minas de te-

rrenos contaminados a través de los siguientes mecanismos:
• Fortalecer el Trabajo en conjunto tanto con los países involucrados
como a nivel global, a través de la ONU.
• Promoción de la ratificación y universalización de la Convención, par-
ticularmente a nivel regional.
• Promoción de alianzas con organismos no gubernamentales
• Facilitar la acción coordinada en situaciones de emergencias humani-
tarias en los casos en que el empleo de minas antipersonales impida el
regreso de refugiados.
Armas Livianas: coordinar esfuerzos para controlar la multiplicación

de armas livianas, lo que incluye:
• Promoción de la acción nacional, regional e internacional, focalizándose
tanto en el tráfico ilícito como lícito de armamentos.
• Fortalecer el trabajo del Panel Gubernamental de Expertos en Armas
Livianas de las Naciones Unidas y apoyar la decisión de la Asamblea
General para realizar una conferencia internacional acerca de este
tema.
• Dar la bienvenida a todos elementos de entendimiento común en
esta materia, desde la reunión de Oslo el 13-14 de Julio 1998 hasta la
Conferencia sobre Desarme para el Desarrollo Sostenible que tuvo
lugar en Bruselas entre el 12 y el 13 de Octubre 1998.
• Buscar soluciones a este problema a través de las Naciones Unidas,
negociaciones regionales y subregionales en conjunto con la sociedad
civil.
Niños en Conflictos Armados: Identificar las necesidades específi-

cas de los niños en conflictos armados, lo que incluye:
• Asegurar que los programas de ayuda humanitaria y desarrollo seña-
len las necesidades de los niños en conflictos armados y apoyar, cuan-
do sea necesario, el trabajo de las agencias de la ONU como UNICEF,
UNHCHR, además de los organismos gubernamentales y no guberna-
mentales que trabajen en esta área.
93
FLACSO-Chile/UNESCO
• Contribuir al seguimiento de los compromisos adoptados por los go-

biernos y otras partes involucradas en conflictos ante el Representan-
te Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para Niños
en Conflictos Armados.
• Promover la implementación de los estándares existentes, en particu-
lar de la Convención de los Derechos del Niño, y trabajar en la adop-
ción del Protocolo Opcional en cuanto a la situación de los niños en
conflictos armados.
• Impulsar el reconocimiento e implementación de estos estándares en
las fuerzas armadas o grupos armados
• Promover la participación en actividades que contribuyan a crear co-
nocimiento público y entendimiento de este tema en los países miem-
bros de la red y en los que en la actualidad enfrentan un conflicto.
• Reconocer que la participación de niños en conflictos armados puede
ser considerada como una de las peores formas de trabajo infantil; así
como trabajar para la eliminación y prohibición inmediata de esta for-
ma de trabajo infantil, y la adopción de instrumentos internacionales
en esta materia.
• Promover medidas para facilitar la integración en la sociedad de niños
que han trabajado como soldados.
Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos: For-

talecer la implementación y adhesión al Derecho Internacional Humani-
tario y Derechos Humanos a través de:
• Cooperación para asegurar que la 27 Conferencia de la Cruz Roja
tenga éxito en revitalizar el compromiso para con el Derecho Huma-
nitario Internacional en concordancia con las Convenciones de Gine-
bra y sus protocolos.
• Monitorear la implementación del Derecho Internacional Humanita-
rio y de derechos humanos, especialmente en situaciones de violación
sistemática de los derechos humanos.
• Promover el reconocimiento e implementación de las reglas del De-
recho Internacional Humanitario en fuerzas armadas y grupos arma-
dos.
• Trabajar en conjunto para la implementación y promoción del entre-
namiento en derechos humanos para las fuerzas de mantenimiento de
paz y personal relacionado.
• Promover la educación en derechos humanos
94
Corte Penal Internacional (CPI): Buscar la rápida ratificación e

implementación del Estatuto de Roma para establecer la CPI.
Explotación de los Niños: Fortalecer la cooperación en la lucha con-

tra la explotación sexual de los niños.
Seguridad del Personal Humanitario: Incluye la identificación de

medidas concretas para proteger al personal humanitario y la promo-
ción de la Convención de las Naciones Unidas en cuanto a la seguridad
del personal de la ONU y asociados.
Prevención de Conflictos: Fortalecer la capacidad de la ONU y de

organismos regionales para desarrollar estrategias de cooperación en la
prevención de conflictos.
Crimen organizado transnacional: Trabajar en conjunto para desa-

rrollar un marco dentro del sistema de la ONU para combatir el crimen
organizado transnacional, en particular con la negociación de la Conven-
ción de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Interna-
cional y sus protocolos.
Recursos para el Desarrollo:

• Intentar llegar a la meta para las asignaciones de Asistencia Oficial
para el Desarrollo (AOD) propuesta en la Cumbre de Mundial para el
Desarrollo en Copenhague, la que llega al 0,7% del PNB de cada país.
• Revisar el progreso de la iniciativa 20/ 20, la que propone que los
países en desarrollo reserven al menos un 20% de sus presupuestos
para cuestiones de prioritarias de desarrollo humano y que los países
donantes aumenten también en un 20% la ayuda en esta área.
Lucerna, Suiza (2000)10
La segunda reunión de la red de seguridad humana se realizó en Lucerna

el 11- 12 de Mayo de 2000. Además de lo once países participantes en la
primera reunión, se sumaron delegados de Grecia y Mali, dando así ori-
gen a la composición actual de 13 países que conforman la Red de Segu-
ridad Humana.
10. Chairman’s Summary, Lucerne, 2000.
95
FLACSO-Chile/UNESCO
En esta oportunidad los ministros y representantes de los países miem-

bros, reafirmaron su compromiso con el fortalecimiento de la seguridad
humana y reconocieron la importancia y la necesidad de trabajar en con-
junto con las organizaciones no gubernamentales (ONGs) para lograr
este objetivo. En cuanto a la agenda, se desarrollaron principalmente dos
puntos: Armas pequeñas y Livianas; y el rol de los actores no estatales en
la seguridad humana.
Entre los compromisos adquiridos por los ministros y representan-
tes de los países asistentes a la reunión destacan los siguientes puntos:
• Trabajar en conjunto e individualmente para combatir la pobreza y
contribuir al desarrollo humano sostenible. En particular, lograr un
crecimiento sostenido del ingreso lo que requiere, entre otras cosas,
invertir en educación y salud.
• Promover el respeto por los Derechos Humanos, el Derecho Inter-
nacional Humanitario y la gobernabilidad. Reconocieron la necesidad
de fomentar una cultura de paz, incluyendo la resolución pacífica de
conflictos, el control de los instrumentos de violencia y a terminar
con la impunidad en los casos de violaciones a los Derechos Humanos
y al Derecho Internacional Humanitario.
• Impulsar consensos en el tema de seguridad humana a nivel global y
promover perspectivas regionales y marcos flexibles de cooperación.
• Profundizar los contactos entre los miembros de la red, otros Esta-
dos y ONGs para fomentar el tema de la seguridad humana en foros
internacionales y regionales, particularmente en la ONU, así como en
el marco de instituciones financieras internacionales. En este sentido,
reconocieron que es necesario generar recursos de diferentes fuen-
tes como los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil.
Con respecto a la necesidad de desarrollar alianzas con las ONGs, los

representantes enfatizaron que las organizaciones no gubernamentales
son actores no estatales esenciales para desarrollar, construir e
implementar la seguridad humana. Reconocieron la invaluable experien-
cia, energía y compromiso de parte de las ONGs para progresar en dife-
rentes temas primordiales para la seguridad de las personas. Los repre-
sentantes se comprometieron a fomentar el trabajo en conjunto entre
los gobiernos y la sociedad civil en el tema de la seguridad humana.
La Agenda de Lucerna
Armas pequeñas y livianas: Los representantes de los gobiernos per-

tenecientes a la red de seguridad humana hicieron un llamado a la comu-
96
nidad internacional para que se adopte un plan de acción para prevenir la

acumulación y propagación desestabilizadora de las armas pequeñas y
livianas y el tráfico ilícito de estos armamentos.
En ese sentido, reconocieron la importancia de la Conferencia Inter-
nacional de las Naciones Unidas sobre Tráfico Ilícito de Armas Peque-
ñas y Ligeras a realizarse en el 2001. Destacaron también algunos puntos
que deberían ser considerados en esta conferencia:
• Prevenir la acumulación y propagación desestabilizadora y transferen-
cias de armas pequeñas y combatir el tráfico ilícito de armas median-
te el marcado y registro de los armamentos.
• Controlar la manufactura ilegal y la transferencia de armas pequeñas,
incluyendo las actividades de los comerciantes (brokers), y reducir los
flujos de armas pequeñas a las zonas en conflicto.
• Fortalecer la cooperación internacional y el intercambio de informa-
ción entre los gobiernos, autoridades judiciales, y mejorar la transpa-
rencia en estas actividades.
• Asistir en la recolección, transferencias y destrucción de armas ilícitas
o excesivas.
Actores no estatales: El informe de la segunda reunión señala que el

término actores no estatales incluye diversos grupos: Organizaciones no
Gubernamentales (ONGs), organizaciones humanitarias, grupos arma-
dos y el sector privado. Destaca además, la importancia de los actores
no estatales en la seguridad de las personas y la necesidad de fortalecer
el diálogo entre los diferentes grupos involucrados.
Los representantes de los gobiernos prestaron especial atención a
los grupos armados, precisando que éstos juegan un rol importante en la
seguridad de las personas, especialmente en zonas de conflicto. Se recal-
có que la seguridad de la población, incluyendo la de los trabajados hu-
manitarios se podría fortalecer si todos los actores, incluyendo los gru-
pos armados, respetaran la legislación internacional vigente y sus princi-
pios. En este sentido, los ministros y representantes de los gobiernos
expresaron su apoyo a la publicación de un manual de grupos armados a
nivel mundial, con el objetivo de crear una base de datos con informa-
ción acerca de los objetivos, historia, capacidades militares, financiamiento
y otros antecedentes de los grupos armados.
Otros temas:
Se incorpora un tema nuevo a la agenda, el concepto de "corporate
citinzenship". Es decir, la forma mediante la cual las pequeñas y medianas
97
FLACSO-Chile/UNESCO
empresas y multinacionales pueden contribuir a promover la seguridad

de las personas. Al respecto se valoró la iniciativa del "Global Impact"
por parte del Secretario General de las Naciones Unidas.
El tema educación en derechos humanos también se incorpora a la
agenda de la seguridad humana. Al respecto, los ministros y represen-
tantes de los gobiernos acordaron trabajar en conjunto para fortalecer
la seguridad humana a través de la educación en derechos humanos a
nivel nacional, regional y global, en el marco del Decenio de las Naciones
Unidas para la educación en la esfera de los Derechos Humanos.
Finalmente, el resumen de la II Conferencia en Lucerna incluye algu-
nos temas que fueron planteados con anterioridad en la primera re-
unión ministerial de la red en Noruega: niños afectados por la guerra y
protección de civiles en conflictos armados; la creación de la Corte Pe-
nal Internacional; fortalecer la prevención de conflictos, y la prohibición
del empleo y erradicación de minas antipersonales.
Petra, Jordania (2001)11
La tercera reunión ministerial de la red de seguridad humana se llevó a

cabo en Petra entre el 11 y el 12 de mayo 2001. Al encuentro asistieron
ministros y representantes de los gobiernos integrantes de la red de
seguridad, así como expertos de la sociedad civil. Los asistentes reitera-
ron su intención de centrar la temática de la red en la protección de las
personas contra la violencia y la promoción de una agenda internacional
orientada a este objetivo
En esta reunión se analizaron temas relacionados al desarrollo y la
seguridad humana; la solución y prevención de conflictos; la necesidad
de fortalecer las misiones de paz de la ONU; y la inseguridad de los niños
debido a las situaciones de violencia a las que se ven expuestos.
La agenda de Petra
Seguridad humana y desarrollo:

Los representantes de los gobiernos reconocieron que la seguridad hu-
mana y el desarrollo humano son conceptos complejos e
interrelacionados. En algunos casos la falta de desarrollo es una de las
principales razones de inseguridad de las personas, especialmente para
los grupos marginados de la sociedad. Como ejemplo, el documento
11. Chairman’s Summary Petra 2001.
98
señala algunas fuentes de inseguridad humana como la falta de acceso

para cubrir algunas necesidades básicas de alimento, salud y educación.
Desde esta perspectiva, los asistentes a la reunión precisaron que es
necesario trabajar en forma concertada y urgente en la promoción del
desarrollo humano como una forma de atacar las causas o raíces de la
inseguridad de las personas.
Por otra parte, se indicó que la violencia o las amenazas de violencia
es un impedimento importante para la promoción del desarrollo, ya que
previene a los individuos a invertir en el desarrollo económico y social
de sus comunidades. Al respecto, el resumen de la reunión de Petra
señala que la promoción de la seguridad humana brinda una perspectiva
centrada en las personas con el objetivo de liberarlas del temor y la
violencia, la cual enfatiza la forma en que los diferentes grupos de la
sociedad (mujeres, niños, minorías y grupos excluidos) son especial-
mente vulnerables a la violencia, incluyendo la violencia doméstica. En
este sentido, los asistentes reconocieron la necesidad de desarrollar
políticas de desarrollo que tomen en cuenta estas vulnerabilidades.
Por último, los asistentes señalaron que la relación entre desarrollo
humano y la seguridad de las personas se ve especialmente graficada con
la pandemia de SIDA/VIH, ya que ésta afecta desde los individuos hasta
las comunidades e incluso a la capacidad de las instituciones del Estado.
Índice de Seguridad humana:

Los ministros y representantes de los gobiernos reconocieron la impor-
tancia de desarrollar indicadores de seguridad humana, similares a los ya
existentes en el área de desarrollo humano, mediante el análisis de las
causas y consecuencias de la inseguridad humana. Se propuso que los
miembros de la Red de Seguridad Humana en conjunto con expertos de
ONGs, universidades y organizaciones internacionales, participen en la
confección de un índice de seguridad humana.
Operaciones de paz y seguridad humana:

Los participantes hicieron hincapié en la necesidad de encontrar los re-
cursos necesarios para promover una acción temprana y eficaz en la
prevención de conflictos, así como en el fortalecimiento de las operacio-
nes de paz llevadas a cabo por las Naciones Unidas y la mantención de la
paz posterior a los conflictos a través de medidas que promuevan el
desarrollo de las capacidades locales.
Al respecto, se señaló la importancia de tomar en cuenta los siguien-
tes puntos:
99
FLACSO-Chile/UNESCO
• Reconocer la especificidad de cada operación de paz, de acuerdo a

las diferentes zonas de conflicto
• Trabajar con expertos locales y civiles antes de evaluar la necesidad
de desplegar capacidades militares
• Incorporar una dimensión de género a las operaciones de manteni-
miento de paz.
Niños y seguridad humana:

El informe de la reunión en Petra destaca que la seguridad de los niños
no sólo requiere de protección contra la violencia física en el contexto
de guerra, sino también la incorporación de otras variables como: nece-
sidades sicológicas, el fortalecimiento de las relaciones con la comuni-
dad y oportunidades para su desarrollo personal.
Con relación a los niños afectados por la guerra, los ministros y re-
presentantes de los gobiernos destacaron la importancia de:
• Asegurar que la seguridad de los niños sea incluida como un factor
importante en los procesos de paz y de reconstrucción.
• Impulsar programas y estrategias que incluyan los derechos de los
niños en la asistencia humanitaria, programas de desarrollo y coope-
ración, y las iniciativas de seguridad y paz.
• Crear conciencia acerca de los derechos de los niños y de sus necesi-
dades específicas. Especial atención se puso a la situación de los niños
en la zona del medio oriente, particularmente en los territorios
Palestinos.
• Respetar el Derecho Internacional Humanitario, el que incluye provi-
siones con relación a la asistencia y protección de los niños.
Otros temas:
El tema del VIH/SIDA se incluyó en la agenda de seguridad humana de la
tercera reunión como una pandemia que afecta la seguridad de las per-
sonas y el desarrollo social y económico de los países, particularmente
en África y Asia. Los asistentes recalcaron la necesidad de impulsar es-
trategias de salud y acceso a los medicamentos requeridos.
Los ministros y representantes de los gobiernos señalaron la impor-
tancia de incluir una dimensión de género en la seguridad humana. En
este sentido, destacaron la necesidad de incorporar indicadores de gé-
nero como violencia en contra de las mujeres y el respeto por los dere-
chos humanos de las mujeres. Recalcaron que las mujeres son actores
fundamentales en el proceso de construcción de la paz. El tema de edu-
cación en derechos humanos se volvió a sindicar como fundamental en la
promoción de la seguridad de las personas.
100
Por otra parte, los asistentes reafirmaron el compromiso adoptado

en la reunión de Lucerna en relación a trabajar en un plan de acción para
prevenir la acumulación y proliferación de armas pequeñas y livianas.
Finalmente, se dio la bienvenida a la página Web
(www.humansecuritynetwork.org) de la Red de Seguridad Humana, la
que tiene como objetivo proveer un espacio electrónico de intercambio,
consulta y coordinación de las actividades de los miembros de la red.
Santiago, Chile (2002)12
La cuarta Reunión Ministerial de la Red de Seguridad Humana tuvo lugar

el 2 y 3 de julio de 2002 en Santiago y contó con la presencia de Minis-
tros, Secretarios de Estado y enviados especiales de todos los países
participantes de la Red.
En esta oportunidad los Ministros y representantes de gobierno
enfatizaron que los atentados terroristas del 11 de septiembre en Esta-
dos Unidos han influido profundamente en el actual escenario interna-
cional, alterando el sentido de seguridad de las personas en todo el mun-
do. Al respecto, hicieron notar la Declaración de la Red de Seguridad
Humana (Nueva York, 12 de noviembre de 2002) respecto a este tema
y renovaron al compromiso de los gobiernos de la Red de apoyar los
esfuerzos internacionales para erradicar el terrorismo mediante una mejor
comprensión de las fuentes de inseguridad mundial.
Los participantes reiteraron también la importancia de promover la
seguridad de las personas y comunidades frente a las nuevas amenazas
con el objetivo de "construir un mundo sin temores y necesidades"13. Al
mismo tiempo, se destacó la importancia de garantizar el funcionamien-
to eficaz del sistema internacional de protección y promoción de los
Derechos Humanos, a nivel de las Naciones Unidas y de organizaciones
regionales.
La agenda de Santiago
La Cuarta Reunión Ministerial de la Red se desarrolló de acuerdo con la

agenda que coordinó el gobierno de Chile en calidad de Secretaría Pro
Témpore. Dicha agenda incluyó una revisión general de las materias con-
sideradas o iniciativas adoptadas por la Red en los tres encuentros pre-
12. Chairman’s Summary Santiago, 2002.
13. «Hacia la construcción de un mundo sin temores y necesidades», Resumen de la
Presidencia, IV Reunión Ministerial de la Red de Seguridad Humana, Santiago de Chile,
julio de 2002.
101
FLACSO-Chile/UNESCO
vios. Entre éstos destacan: prevención de conflictos; grupos armados no

estatales; protección de civiles; ONG y conflictos armados; Derecho
Internacional Humanitario y personal humanitario en situaciones de con-
flicto; minas antipersonal; armas pequeñas; infancia y seguridad humana;
empresariado y seguridad humana; VIH/SIDA; recursos para el desarro-
llo; crimen transnacional organizado; y mujer, paz y seguridad.
Además, la agenda estuvo orientada hacia un análisis más profundo so-
bre tres temas: la seguridad humana en las políticas públicas; educación
en materia de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, centrada en
la seguridad humana; y la medición de la seguridad humana a través de un
índice.
La dimensión de la seguridad humana en las políticas públicas

de seguridad
El resumen de la presidencia de la reunión establece que la seguridad

pública comprende una amplia gama de temas, como delito y corrup-
ción, terrorismo, instituciones penales, autoridades policiales y judicia-
les, policía civil, incluido el sector de la seguridad privada. En este con-
texto y teniendo en cuenta los problemas de seguridad e inseguridad
desde la dimensión de la seguridad humana, se sometió a consideración
de los países las siguientes recomendaciones:
• Apoyar la modernización de las fuerzas policiales y públicas y prestar
atención a las directrices y normas que rigen a las empresas de segu-
ridad privadas.
• Promover la capacitación del personal, en especial compartiendo las
prácticas idóneas entre países y contextos.
• Promover la comunicación entre los miembros de la Red de Seguri-
dad Humana sobre temas relacionados con la seguridad pública,
• Promover el uso de mecanismos de control, por ejemplo, respecto a
la discriminación por parte de la policía.
• Apoyar un plan piloto cuyo objetivo sea adoptar medidas alternativas
al momento de hacer frente a los problemas de la droga sobre la base
del concepto de seguridad humana.
• Promover el análisis del sistema penitenciario y su función en la segu-
ridad pública en el largo plazo y en desarrollo de comunidades en que
exista seguridad.
• Respaldar el análisis del papel que desempeña la forma en que se per-
cibe la inseguridad, como parte de los conceptos de seguridad huma-
na, con especial énfasis en la función de los medios de comunicación.
102
• Respaldar la modernización de las fuerzas militares y el incremento de

la cooperación entre los países de la Red de Seguridad Humana en el
ámbito de la reforma del sector de seguridad.
Educación en materia de Derechos Humanos y Derecho

Internacional
El informe de la reunión precisa que para promover la educación en

derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario es necesario
considerar las siguientes recomendaciones:
• Abordar la educación en derechos humanos y Derecho Internacional
Humanitario desde una perspectiva global, holística y transdisciplinaria,
lo que incluye a gobiernos, organizaciones intergubernamentales, el
mundo académico y la sociedad civil. Promover la coordinación de los
programas de educación en derechos humanos a nivel nacional.
• Respaldar la investigación sobre los vínculos entre educación en dere-
chos humanos y seguridad humana.
• Las medidas destinadas a promover la educación sobre derechos hu-
manos pueden considerarse como respaldo para la creación de una
cultura global de los derechos humanos, en el que se promueva el
aprendizaje participativo a nivel de bases como un elemento de vital
importancia.
• Al implementar normas legales, los siguientes elementos merecen es-
pecial atención:
- Capacitación del personal militar y policial en normas de derechos
humanos y en Derecho Internacional Humanitario.
- Incorporación de la educación en derechos humanos a los siste-
mas de educación formales e informales, incluidas escuelas y universi-
dades.
- Iniciativas en pro de una amplia difusión, en particular mediante el
uso de los medios de comunicación social.
• Promover el Derecho Internacional Humanitario como continuación
de los primeros compromisos de la Red de Seguridad Humana en
materias políticas.
• Adoptar una estrategia de largo plazo y activadora para dar prioridad
a las políticas de educación.
• Promover instrumentos pertinentes, tales como la Declaración del
Movimiento de los Pueblos para la Educación en Derechos Humanos,
a fin de fortalecer asociaciones entre gobiernos, organismos interna-
cionales y todos los actores de la sociedad civil.
103
FLACSO-Chile/UNESCO
Medición de la Seguridad Humana: Índice de Seguridad

Humana
Los Ministros y representantes de gobierno señalaron que la medición

de la seguridad humana es una tarea compleja pero necesaria para el
accionar de la Red. La sesión sostuvo que se requieren datos confiables
para cualquier proyección cuyo objetivo sea la prevención de conflictos,
y se reconoció que lo importante respecto al uso de antecedentes al
estudiar la seguridad humana es mantener la capacidad de apreciar las
tendencias, lo que finalmente permite a los gobiernos adoptar medidas
para mejorar la seguridad de las personas. Durante la reunión se acordó
considerar las siguientes recomendaciones:
• Repaldar, metodológicamente, la investigación permanente de los ele-
mentos de la seguridad humana y, en particular, promover las investi-
gaciones pertinentes en distintos contextos regionales. Promover pro-
yectos para establecer y mantener bases de datos confiables sobre las
causas de inseguridad.
• Considerar el uso de mediciones más amplias de la seguridad humana,
pero de manera que los esfuerzos de la Red de Seguridad Humana se
centren en una o dos materias comprendidas en la agenda, con el
objeto de lograr efectos internacionales.
• Promover la creación de un informe sobre seguridad humana con el
objeto de obtener datos confiables que permitan el desarrollo de una
efectiva formulación de políticas.
La agenda de la Red de Seguridad Humana
El análisis de las agendas de las cuatro reuniones de la Red de Seguridad

Humana ya realizadas y de la que está prevista en Austria muestra algu-
nas continuidades a lo largo de estos encuentros, así como énfasis im-
portantes sobre algunos temas en determinados momentos.
En el siguiente cuadro se resumen los principales temas abordados en
los encuentros de la Red. Tres temas han adquirido mayor relevancia y
han estado presentes en cada una de las reuniones ministeriales: la pro-
hibición del empleo y la extracción de minas antipersonales de los terre-
nos minados; el control de la multiplicación de armas pequeñas y livianas;
y niños en conflictos armados.
104
Las agendas de las Reuniones Ministeriales de la RSH 1999-2002
Lysøen 1999 Lucerna 2000 Petra 2001 Santiago 2002
-Minas antipersonales -Armas pequeñas -Desarrollo y -Indice de seguri-

-Armas pequeñas y y livianas seguridad humana dad humana
livianas -Actores no esta- -Operaciones de -Educación en De-
-Niños en conflictos tales (grupos ar- Paz rechos Humanos
armados mados) -Niños en conflictos -Seguridad pública
-Derechos Humanos y -Corporate armados y seguridad humana
Derecho Internacional citizenship -Indice de Seguri-
Humanitario -Educación en De- dad Humana
-Corte Penal Interna- rechos Humanos -VIH/SIDA
cional -Niños en conflic- -Género y seguri-
-Operaciones de Paz tos armados dad humana
-Prevención de conflictos -Prevención de -Armas pequeñas
-Crimen organizado conflictos y livianas
transnacional -Corte Penal In-
-Recursos para el ternacional
desarrollo -Minas antipersona-
les
-Protección de civi-
les en conflictos
armados
Fuente: Chairman’s Summary, Lysøen, 1999; Chairman’s Summary, Lucerne, 2000; Chairman´s
Summary Petra 2001, Chairman’s Summary Santiago, 2002.
La erradicación de las minas antipersonales ha sido un tópico recurrente

en todos los encuentros ministeriales, particularmente, en Lysøen. La
Red de Seguridad Humana ha jugado un importante papel a nivel inter-
nacional a través de la campaña para eliminar minas terrestres por medio
de la promoción de la ratificación de la Convención de Ottawa.
Por otra parte, el tema del tráfico de armas pequeñas y livianas ha
sido motivo de preocupación permanente por parte de esta asociación
de países debido a su presencia en conflictos internos y guerras civiles.
Esto es particularmente evidente en América Latina donde el tráfico ile-
gal de armas se vincula con el narcotráfico, los movimientos guerrilleros
y la creciente violencia perpetrada por bandas y grupos paramilitares. Es
por este motivo que los países de la Red de Seguridad Humana participa-
ron en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Tráfico Ilícito de
Armas Pequeñas y Ligeras en Todos sus Aspectos que se realizó en julio
de 2001 y emitieron una declaración conjunta en la cual efectuaron un
llamado a la comunidad internacional para que se adopte el plan de ac-
ción emanado de la conferencia con el objetivo de prevenir la acumula-
ción y propagación de armas pequeñas y ligeras y el tráfico de estos
105
FLACSO-Chile/UNESCO
armamentos. En esta declaración se señala además la necesidad de forta-

lecer la cooperación internacional y el intercambio de información entre
los diferentes gobiernos con el fin de promover la transparencia en esta
materia.
Los niños en conflictos armados es otro de los tópicos permanentes
de la Red de Seguridad Humana y fue debatido en forma más específica
en la primera y la tercera reunión ministerial. Dos temas han sido parti-
cularmente relevantes: Primero, la promoción de la ratificación de la
Convención de los Derechos del Niño, y de su Protocolo Opcional so-
bre la Participación de Niños en Conflictos Armados y del Protocolo
Opcional sobre el Tráfico de Niños, Prostitución Infantil y Pornografía
Infantil. Segundo, la necesidad de que la comunidad internacional impulse
programas y estrategias que incluyan los derechos de los niños en la
asistencia humanitaria, programas de desarrollo y cooperación y en las
iniciativas de paz.
Junto con estos tres temas que cruzan la agenda de todas las reunio-
nes de la Red de Seguridad Humana efectuadas a partir de 1999, es
posible identificar algunas materias que han estado presentes en forma
especial en algunos encuentros: Derechos Humanos y Derecho Huma-
nitario; actores no estatales; seguridad humana y desarrollo.
En la primera reunión en Lysøen se destacó la necesidad de fortale-
cer la implementación y adhesión al Derecho Humanitario en concor-
dancia con las convenciones de Ginebra y sus Protocolos. En este senti-
do, la declaración de Lysøen señala el compromiso de los países miem-
bros para con los Derechos Humanos y el Derecho Humanitario como
base fundamental para el desarrollo de la seguridad humana. En este
marco, en la Cuarta Reunión de Santiago se abordó el tema de la educa-
ción en materia de derechos humanos y el Derecho Internacional Hu-
manitario y se acordó promover programas para vincular la educación
en derechos humanos a la seguridad humana, así como la adopción de
una estrategia a largo plazo para dar prioridad a las políticas de educa-
ción.
En el segundo encuentro en Lucerna, Suiza, se debatió sobre la nece-
sidad de incorporar el tema de los actores no estatales en la agenda de la
seguridad humana. Esto último, en el entendido que en el nuevo contex-
to internacional existen una gran variedad de actores y que éstos esta-
blecen relaciones complejas entre sí. Los asistentes a la reunión presta-
ron especial atención a los grupos armados y a la necesidad de que éstos
respeten la legislación internacional vigente y sus principios con el obje-
tivo de fortalecer la seguridad de la población, particularmente en zonas
de conflicto.
106
El vínculo entre seguridad humana y desarrollo fue uno de los temas

fundamentales del último encuentro de la Red en Petra, Jordania. Los
participantes de la reunión señalaron que ambos conceptos están
interrelacionados por lo que estimaron necesario trabajar en forma con-
certada en la promoción del desarrollo humano como una forma de
atacar las causas de la inseguridad de las personas. Sin embargo, este es
uno de los temas más complejos en términos de la agenda de la seguri-
dad humana, ya que se vincula directamente con la necesidad de definir
la amplitud del concepto de seguridad humana, proceso que está aún en
debate al interior de la Red. La propuesta que surge de la reunión de
Santiago de elaborar un índice o un informe sobre seguridad humana
con el objetivo de identificar parámetros iniciales que reflejen las princi-
pales causas de inseguridad de las personas es, sin duda, un buen punto
de partida para diseñar una efectiva formulación de políticas por parte
de los países miembros de la Red de Seguridad Humana.
Finalmente, aún cuando se constatan algunas continuidades temáti-
cas en la agenda de seguridad humana es importante destacar que la red
ha venido trabajando con una multiplicidad de temas, hecho que le ha
dificultado desarrollar acciones efectivas a nivel internacional. Por otra
parte, como lo señalé anteriormente cuando se colocó el foco en las
acciones para promover la Convención de Ottawa se alcanzó un gran
éxito. En este sentido, entre las principales tareas que deberá abordar
esta red de países en los próximos años destaca el profundizar el análi-
sis de los temas considerados centrales en materia de seguridad humana;
fortalecer los lazos y el trabajo en conjunto con la sociedad civil y el
sector académico; y avanzar en fortalecimiento de la perspectiva de la
seguridad humana tanto en el ámbito doméstico como a nivel interna-
cional a través de las diversas instancias multilaterales en las que partici-
pan los países miembros. Uno de los principales desafíos de la Red de
Seguridad Humana es poder constituirse como el principal referente in-
ternacional de preocupación por los problemas más inmediatos y urgen-
tes de los ciudadanos del mundo.
107
II.
PERSPECTIVAS REGIONALES SOBRE
LA SEGURIDAD HUMANA
PAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIÓN DE CONFLICTOS EN
AMÉRICA LATINA
HUGO PALMA1
Paz
Un diccionario básico de términos filosóficos2, nos recuerda que la paz

“No se limita a la ausencia de guerra. La concordia y el entendimiento
entre los hombres no pueden lograrse más que con un proyecto cultu-
ral, político..”. San Agustín la entendía como “La tranquilidad en el or-
den”. Habitualmente, se le asocia a la realización de la Justicia, definida
como “…virtud cardinal, se manifiesta por el respeto del derecho del
otro (dar a cada uno lo que le es debido)…valor básico para la moral y la
política”
La más novedosa aproximación en la materia, es el concepto de Cultu-
ra de Paz, originalmente planteado por el religioso peruano Felipe
1. Investigador de CEPEI-Perú.
2. Diccionario de Términos Filosóficos. Francois Robert. Acento Editorial. Madrid 1994.
FLACSO-Chile/UNESCO
MacGregor, desarrollado con encomiable entusiasmo por Federico Ma-

yor, Director General de UNESCO y eventualmente asumido por la
Asamblea General de Naciones Unidas. Consiste, según su Res. 52/113
en valores, actitudes y conductas que plasman y suscitan a la vez
interacciones e intercambios sociales basados en principios de libertad,
justicia y democracia, todos los derechos humanos, la tolerancia y la
solidaridad, que rechazan la violencia y procuran prevenir los conflictos
tratando de atacar sus causas para solucionar los problemas mediante el
diálogo la negociación y que garantizan a todos el pleno ejercicio de
todos los derechos y proporcionan los medios para participar plena-
mente en el proceso de desarrollo de su sociedad».
El concepto de la Cultura de Paz no debe ser banalizado por
invocaciones genéricas. En la Conferencia General de la UNESCO, Oc-
tubre de 1997, al tratar de dicha cuestión manifesté: “Para que los países
sean creíbles no bastan protestas o declaraciones, sino que deben de-
mostrarlo con criterios que no tienen nada de misterioso. En lo interno,
la creación de condiciones para el funcionamiento efectivo de socieda-
des libres, democráticas y pacíficas. Hacia el exterior, el respeto a los
principios y dispositivos del derecho internacional, el cumplimiento de
los tratados, la educación para la paz, la auténtica buena voluntad y la
búsqueda sincera de la cooperación”.
En consecuencia, las afirmaciones de estar a favor de la paz, deberán
acompañarse en el ámbito internacional del cumplimiento de las condi-
ciones señaladas y, en el interior de los países, de inequívocas demostra-
ciones de respeto a los derechos humanos, uso legítimo del poder polí-
tico o financiero, lucha contra la violencia familiar, la discriminación, la
exclusión y por la participación de todos en el desarrollo.
En dos palabras, para alcanzar y consolidar la paz, es indispensable
que en los ámbitos internos y externos de nuestra aldea global, la demo-
cracia y el derecho, conceptos inseparables y condiciones de la paz, en-
cuentren la manera de realizarse. Nunca como hoy ha sido tan clara la
conciencia de su necesidad histórica, tan específicos los compromisos
asumidos ni tan apremiante el deseo de los pueblos por hacerlos reali-
dad.
Concepto de Seguridad
Dependiendo de la amplitud que se asigne al concepto de seguridad, el

número de amenazas puede ser restringido o amplio. Una visión estre-
cha de la seguridad restringe el rol militar a la defensa de la soberanía y al
112
Paz, Seguridad Humana y Prevención de Conflictos... Hugo Palma
rechazo de agresiones directas contra el Estado pues en principio, las

«amenazas» a la seguridad, deben ser contrarrestadas por la defensa o
sea la posibilidad del empleo de la fuerza militar. Otros problemas re-
quieren distinto tipo de respuestas. Sin embargo, la Declaración de
Bariloche de Ministros de Defensa de las Américas de octubre 1966,
parece adherir a la tendencia a la ampliación del número de “amenazas”
y considera como tales, además de las anteriores, a asuntos como:
marginalidad de grandes sectores, la producción y el tráfico de drogas,
terrorismo, crimen organizado, violaciones a los derechos humanos.
Otros consideran también amenazas a temas como: migraciones irregu-
lares, medio ambiente, falta o debilidad de instituciones democráticas,
atraso técnico y científico, explosión demográfica, racismo,
fundamentalismo político o religioso, subversión, etc.
Estos problemas suscitan inquietud y afectan el normal discurrir de la
vida política económica y social pero no se advierte cuáles serían las
respuestas, si dentro de conceptualizaciones «amplias» de seguridad o
de «seguridad integral» se les consideran “amenazas” y como tales, asuntos
que interesan a los sistemas de defensa, vale decir de la posibilidad del
empleo de la fuerza que constituye el último recurso de la seguridad. En
efecto, hay cierta tendencia a «militarizar» las respuestas, lo que implica
creciente participación del sector de defensa y de los militares en asun-
tos que son ajenos a su naturaleza y funciones, incluyendo políticas de
desarrollo.
De otro lado, debe entenderse que las “nuevas amenazas” o “amena-
zas no militares” hacen parte de una agenda desarrollo-subdesarrollo en
la cual los problemas originados en los países pobres no solamente com-
prometerían su seguridad sino también la regional y mundial. Esta «ame-
naza del Sur» es ambigua y preocupante pues refiere a problemas que
provienen del propio continente, no interesan a todos de la misma ma-
nera y los generadores de amenaza no son, como en el caso clásico, los
Estados sino grupos de personas o situaciones políticas, económicas o
sociales.
En el mundo globalizado, se advierten situaciones conflictivas descen-
tralizadas que corresponden a varios tipos. Hay una violencia urbana no
política relacionada la estructura social como el caso de Johannesburg,
Río de Janeiro y otras ciudades. Hay una violencia política insurgente o
subversiva como los casos de Sendero Luminoso, las FARC de Colombia
y una serie de movimientos en el Medio Oriente, Filipinas y otros luga-
res. Otra forma de violencia política está vinculada al delito en los casos
de tráfico de armas y lavado de dinero. La relación del crimen interna-
cional organizado con el incremento de criminalidad local es evidente en
113
FLACSO-Chile/UNESCO
estos casos. En casi todas esas ocasiones se producen violaciones más o

menos masivas de los derechos humanos.
Para terminar de complicar el panorama, después de los atentados
terroristas en Nueva York del 11 de septiembre, se habla con total natu-
ralidad de un «conflicto de civilizaciones» según el pensamiento de Samuel
Hungtinton, que enfrentaría al mundo islámico con occidente. Indepen-
dientemente de la inconveniencia de admitir este tipo de planteamiento,
cabe tener muy en cuenta la peligrosidad de las actuales circunstancias.
La conflictividad estructurada de alta previsibilidad de la guerra fría ha
sido reemplazada por una conflictividad desestructurada de escasa
previsibilidad. Por otra parte, del concepto clásico de seguridad de los
Estados se está pasando a examinar preocupaciones sobre la seguridad
de las personas. Esto incluye los nuevos conceptos de seguridad humana,
seguridad democrática y varios otros como seguridad cooperativa o se-
guridad compartida. De la clásica disuasión, los Estados más progresistas
pasan a considerar la cooperación y la integración como elementos cen-
trales de sus sistemas de seguridad.
Seguridad Hemisférica
También en el ámbito interamericano, la OEA ha venido asumiendo el

concepto de Cultura de Paz, acompañándolo de la necesidad de promo-
verla mediante la educación. Esta debe basarse en lo propios principios
de la Organización, especialmente los que conciernen el logro de un
orden de paz y justicia, el fortalecimiento de la cooperación, el cumpli-
miento de las obligaciones derivadas de los tratados, la solución pacífica
de las controversias, el no uso o amenaza del uso de la fuerza, la no
intervención y la defensa de la soberanía e integridad territorial de los
miembros, todo ello con la condición y en el marco del sistema demo-
crático.
La situación de paz externa en el hemisferio, la ausencia de amenazas
extra continentales de tipo clásico y la generalización de los gobiernos
democráticos crean un ambiente propicio para la nueva consideración
del significado de la seguridad para los Estados, las sociedades y las per-
sonas. Sin embargo, no es fácil encontrar parámetros para la seguridad
en una asociación donde los intereses diferentes se traducen en una
asimetría evidente. Uno de los miembros tiene intereses y compromisos
estratégicos globales y a los demás preocupa básicamente su situación
interna y el entorno inmediato, sin carecer por ello de interés en la
seguridad hemisférica.
114
El “nuevo” tratamiento de estas cuestiones se inició en 1991 al término

de la guerra fría. La Comisión de Seguridad Hemisférica es el foro oficial
donde los gobiernos se expresan en estos temas. Sus resultados aún no
compiten con los entendimientos en las áreas militares. En efecto, algunos
países tienen dificultades con el Tratado Interamericano de Asistencia
Recíproca TIAR, la Junta y el Colegio Interamericanos de Defensa, que
subsisten a pesar de estar políticamente superados por el fin de la guerra
fría. Debería diseñarse un esquema hemisférico de seguridad que contem-
ple las preocupaciones de todos los países. La Conferencia Especial sobre
Seguridad Hemisférica, prevista para el 2004 debería ser una buena opor-
tunidad para culminar este propósito. Sin embargo, los países latinoameri-
canos son renuentes a examinar entre ellos criterios para el tratamiento
más informado y equilibrado de los temas de seguridad hemisférica.
En la Comisión Especial de Seguridad Hemisférica se examinan medi-
das de fomento de la confianza y la seguridad, nueva conceptualización de
seguridad, aspectos institucionales, transparencia en las adquisiciones mili-
tares, etc. Se han celebrado varias conferencias de Ministros de Defensa
de las Américas. Continúan las ya tradicionales conferencias de coman-
dantes generales de las fuerzas armadas. La mayoría de las actividades son
militares y si bien el mejoramiento de las relaciones castrenses es conve-
niente, ello no es sinónimo de mayor seguridad para todos los países.
Un sistema de seguridad hemisférica democrática y cooperativa que
aspire a consolidar la paz, debe centrarse en la cooperación y la integra-
ción sin amenazar la soberanía e independencia de ningún Estado. Inclui-
rá medidas de confianza mutua, control y limitación de armamentos,
desarme, institucionalidad de la seguridad hemisférica, adecuada partici-
pación de Estados Unidos y tratamiento consecuente en la OEA y en
Naciones Unidas. Consecuentemente, no se trata de crear una alianza
militar ni un sistema de defensa centrado en torno a la posibilidad del
empleo de la fuerza militar, sino un sistema de seguridad basado en la
cooperación.
Seguridad en América Latina
Sin seguridad no hay viabilidad nacional y los ciudadanos quedan

desprotegidos frente a antiguas y nuevas amenazas, externas e internas.
Sin embargo, en la realidad latinoamericana el tema es socialmente des-
conocido, académicamente marginal y políticamente escamoteado. Como
son evidentes su significación y urgencia, que no reciba mayor atención
es parte de las paradojas latinoamericanas.
115
FLACSO-Chile/UNESCO
Ha habido muy poco pensamiento latinoamericano en materias de

seguridad y defensa, fuera de las visiones geopolíticas especialmente apre-
ciadas durante los gobiernos militares, que llevaron a mayores gastos y
adquisiciones y también a riesgos de conflicto. No hay un público intere-
sado en cuestiones de desarme. Los partidos políticos solamente tienen
vagas referencias a la paz y la amistad y el desarrollo aunados a la necesi-
dad de “mantener un sistema de defensa adecuado”, concepto que, in-
clusive en sus aspectos más genéricos, pocos países han presentado. Los
militares se consideran autorizados a definir visiones de seguridad y de-
fensa, en parte por «default» de la sociedad y los políticos.
La región se deleita en un discurso sobre los elementos comunes de
la identidad que no se han traducido en acción en el campo de la seguri-
dad y menos aún en el de la defensa. Los avances en materia de coopera-
ción política y de integración regional, no se extienden automáticamente
al ámbito militar. Numerosas declaraciones y entendimientos políticos
en materia de seguridad, fomento de confianza, reducción de armamen-
tos y gastos militares y temas afines, simplemente no son llevados a la
práctica. Preocupa la ausencia, hasta hace poco, de mayores propuestas
en materia de armas y desarme.
El tratamiento que se ha dado a los temas de seguridad entre países
latinoamericanos es esencialmente bilateral. Es relativamente poco lo
que se ha hecho en materia “sub-regional” y por regional se entiende el
ámbito interamericano donde hay evidente asimetría en estas y otras
materias. Es curioso que se traten en ese marco asuntos que los vecinos
no consiguen tratar entre ellos. Los conceptos de seguridad cooperati-
va, seguridad compartida y «defensa no ofensiva» deben merecer mayor
interés de la región.
El problema histórico, que no ha concluido, es el de la gobernabilidad
de sociedades complejas en Estados débiles, donde las fuerzas armadas
han aparecido siempre como la institución más sólida, con grados de
autonomía que bordean la independencia y se han considerado dotadas
de una misión trascendente. En tales condiciones, la cuestión no es la de
una «subordinación constitucional» de las fuerzas al gobierno, que en la
práctica no ha funcionado, sino las posibilidades de establecer una efec-
tiva «conducción democrática» de las fuerzas armadas.
Para ello, la aproximación hacia la seguridad democrática tendrá que
basarse en elementos como el Estado de Derecho, la aproximación de
las políticas de defensa a las políticas exteriores, el examen de las autén-
ticas necesidades nacionales de seguridad, la prioridad al fortalecimiento
de las instituciones de la democracia, la superación de ambigüedades en
las relaciones civiles militares, la responsable formulación de roles y mi-
116
siones para las fuerzas armadas, los despliegues militares no ofensivos la

cabal observancia de los derechos humanos, la no utilización de las fuer-
zas armadas para fines políticos partidarios, la atención a las condiciones
económicas que supone que nuestros países no retomarán los niveles de
gasto militar que alcanzaron hace pocos años y, finalmente, la educación
para la paz.
América Latina, si se le compara con otras regiones, parece una re-
gión relativamente estable y segura. Solamente subsiste una situación
remanente de la guerra fría y, en general, hay paz internacional y algunos
problemas aún no resueltos probablemente carecen de potencial de con-
flicto armado. Paradójicamente, América latina es también una zona su-
mamente violenta debida a factores como subversión y terrorismo, pro-
ducción y tráfico de drogas, delincuencia común nacional y transnacional,
enorme presencia ilegal de armas individuales y preocupa su volatilidad
política por la relativa fragilidad de las nuevas democracias y de algunas
de las antiguas.
En el caso de América Latina, también será necesario reconceptualizar
la seguridad como la preservación y consolidación del sistema democrá-
tico. La defensa, como posibilidad de recurrir legítimamente al empleo
de las fuerzas armadas, deberá concentrarse en las tareas que tienen que
hacer con su misma razón de ser: la protección frente a la agresión ar-
mada extranjera o a la amenaza armada interna contra el sistema demo-
crático, la participación en las operaciones de mantenimiento de la paz
de las Naciones Unidas y en el sistema de defensa civil en caso de desas-
tres naturales. En derecho internacional los usos legítimos de la fuerza
están claramente definidos y, en consecuencia, los instrumentos para
ello o sea las fuerzas armadas no pueden tener objetivos equívocos como
“alcanzar los objetivos nacionales”.
La democracia aumentaría las posibilidades de paz y seguridad, con
fuerzas militares menores o menos costosas, pero respaldadas por la
sociedad, a partir de conceptualizaciones de seguridad que incluyan defi-
niciones apropiadas de roles y misiones para tales fuerzas. Esta definición
implica una manera diferente de percibir y conceptualizar las amenazas.
Tal definición debe ser políticamente formulada, lo que implica que la
seguridad y defensa sean efectivamente tratadas como políticas de Esta-
do y objeto de interés público, examen académico, debate parlamenta-
rio y decisiones políticas. Los responsables políticos, incluyendo el Con-
sejo de Ministros, deben tener responsabilidades concretas en la defini-
ción de visiones estratégicas y también en la formación, composición,
equipamiento, despliegue y utilización de las fuerzas armadas. Es así como
funciona en las sociedades democráticas.
117
FLACSO-Chile/UNESCO
La seguridad de la región debe construirse sobre bases jurídicas y

condiciones políticas y producir confianza real. Estas bases pueden ser:
1) Generales, hemisféricos o latinoamericanos como el Tratado de
Tlatelolco que ha permitido crear una Zona Libre de Armas Nucleares
que permite a la región disfrutar de la ausencia total de tales armas, el
proceso general de democratización en toda la región que ha sucedido a
los regímenes militares que incrementaron las fuerzas, los gastos milita-
res y las adquisiciones de armas y priorizaron esquemas «geopolíticos»
con opciones de conflicto abierto que crecían permanentemente; y el
sistema interamericano y sus obligaciones legales respecto al manteni-
miento de la paz y la solución pacífica de las controversias y sirve como
un foro para la consideración de asuntos de seguridad internacional
2) Subregionales como los esfuerzos centroamericanos en el «Tratado
Marco para la Seguridad Democrática» que contienen significativas MFC
y dispositivos para la consolidación de los regímenes democráticos, el
respeto de los derechos humanos, el control civil de los militares, etc.;
andinos como la Declaración de Ayacucho que representó un esfuerzo
histórico, la de Galápagos en 1989 donde se adoptaron resoluciones
respecto a materias de seguridad y fomento de la confianza, Cartagena
relativa al rechazo a todas las armas de destrucción masiva.
Adicionalmente, los Presidentes aprobaron los lineamientos de una polí-
tica exterior común, el reforzamiento del carácter político del proceso y
regímenes de fomento de la confianza y la seguridad; Cono Sur donde las
posibilidades de conflicto entre Argentina y Brasil y Argentina y Chile
han sido superadas, los dos últimos países solicitaron a CEPAL una me-
todología para la comparabilidad de sus gastos militares que están por
poner en aplicación. Finalmente, los Presidentes del MERCOSUR y de
Bolivia y Chile proclamaron al área como una Zona de Paz y libre de
armas químicas o bacteriológicas. El Grupo de Río ha alcanzado también
entendimientos en materia de seguridad y MFC.
3) Bilaterales, con un número sustantivo de acuerdos sobre MFC entre va-
rios pares de países, con diferentes niveles de sofisticación y cumplimiento
Seguridad Humana
El concepto de seguridad humana es clave en el mundo de hoy y hace

parte del sistema democrático. Aunque enunciado recientemente, esta-
ba implícito en planteamientos de seguridad en las sociedades más de-
mocráticas y progresistas. Ha sido política y académicamente promovi-
do por Canadá y tratado en la OEA.
118
El concepto se desarrolla a partir de la modificación de la naturaleza

del conflicto que es ahora esencialmente interno y no tanto entre Esta-
dos; y también de la globalización que da lugar a nuevas formas de violen-
cia y crimen transnacional que comprometen la seguridad individual de
las personas y de las naciones. La visión de la seguridad humana cuestio-
na que pueda haber un Estado seguro con ciudadanos inseguros pues la
seguridad del Estado no es una finalidad en sí misma, disociada de la
seguridad de las personas. En esto coincide con la revalorización de la
persona que se traduce en entender el Estado al servicio de las personas
y no al revés.
La seguridad humana tiene dos aspectos básicos que se refieren a
problemas crónicos como hambre, enfermedad y represión; pero tam-
bién a perturbaciones abruptas de la vida diaria. En el segundo caso se
trata de catástrofes naturales o graves crisis que pueden conducir a tra-
gedias humanas. De esta suerte, la seguridad humana puede verse ame-
nazada por problemas de tipo económico, alimentario, de salud, seguri-
dad personal, ambiental, comunitario o cultural y político, integrando
necesariamente elementos de desarrollo para el logro de la paz social.
La seguridad humana no debe considerarse contradictoria con la se-
guridad de los Estados. Se trata más bien de una manera distinta y supe-
rior de interpretarla mediante la reorientación del énfasis hacia las nece-
sidades de seguridad de las personas, sin perder de vista que precisan
también una garantía de seguridad frente, por ejemplo, a la eventualidad
de un ataque externo, pero sin agotarse en ello. En su aspecto operativo
deberá referirse a asuntos como los derechos humanos y libertades fun-
damentales, el creciente tráfico y utilización de armas pequeñas, la pro-
ducción y tráfico ilícito de drogas, las minas antipersonal, la corrupción y
la impunidad, la violencia generalizada y la facilitación del logro del desa-
rrollo humano.
La viabilidad del concepto depende del insustituible sustento político
de la democracia. En la Asamblea General de la OEA en Windsor, el
Canciller de Canadá señaló: «Todos nuestros ciudadanos deben tener la
posibilidad de vivir en sociedades que reflejen sus intereses, satisfagan
sus legítimas aspiraciones y garanticen una participación efectiva en la
vida política, económica y social de nuestros países. Esta es la piedra
angular de la seguridad humana». Por su parte, el Jefe de la Delegación
de Estados Unidos consideró que el concepto apunta a la dignidad y
valor inherentes al individuo, principio del que derivan las libertades y
derechos relativos a democracia, derechos humanos y responsabilidad
del Estado de proteger a sus ciudadanos. Se preguntó: «¿Por dónde co-
menzamos a definir la seguridad y humana? En una palabra: democracia.
119
FLACSO-Chile/UNESCO
Las instituciones democráticas fuertes proveen el único cimiento sólido

de la compleja arquitectura de la seguridad humana. Al fortalecer las
instituciones de justicia y democracia y mejorar el buen ejercicio del
gobierno, protegemos los derechos humanos, mejoramos la seguridad
pública y hacemos posible el logro de una vida mejor para todos nues-
tros ciudadanos».
Solución Pacífica de Controversias
Algunos piensan que los conflictos no ocurren porque “la disuasión”

funciona. No obstante, hay otras razones por las cuales no proliferan los
conflictos clásicos: el peso del derecho internacional, la relación costo-
beneficio ya que el conflicto puede ser un pésimo negocio, la mayor
interdependencia económica, el crecimiento de la institucionalidad de-
mocrática, el posible deterioro de la imagen internacional y las presiones
internacionales contrarias al conflicto.
El considerable número de problemas y diferencias internacionales que
se resuelven pacíficamente de acuerdo a derecho, pasa por completo des-
apercibido frente a las diferencias que llevan al conflicto que reciben, con-
trariamente, enorme publicidad. La relativa ausencia de conflictos clásicos
entre Estados no se debe pues a la falta de problemas ni, necesariamente,
a la eficacia de la disuasión.
Para dejar atrás las hipótesis de conflicto y los aprestos bélicos es
preciso la estricta observancia del derecho internacional y cumplimiento
de los compromisos asumidos, solución pacífica de las diferencias y no
uso de la fuerza; concertación política y consulta diplomática; integra-
ción económica, social y cultural, políticas y medidas de fomento de la
confianza; acuerdos de desarrollo fronterizo conjunto; comisiones de
vecindad; vinculación y cooperación militar; y, finalmente, diseño de
lineamientos de seguridad cooperativa en función de las necesidades de
los Estados medianos y pequeños, y de las subregionales y regionales.
En el plano interno se requiere elementos como: estado de derecho,
decisiones políticas, superación de ambigüedades en las relaciones civiles-
militares, adecuada formulación de roles y misiones para las fuerzas arma-
das, cabal observancia del respeto a los derechos humanos, no utilización
de la fuerza armada para fines políticos partidarios, no recuperación de los
niveles de gasto militar alcanzados hace años y educación para la paz. Se
requiere también un cambio cualitativo en la manera como los liderazgos
políticos, social y académico entienden sus responsabilidades en materia
de paz, seguridad y desarrollo.
120
En nuevas condiciones de seguridad puede ser necesario redimensionar

y reorganizar las fuerzas armadas, que deben mantenerse esencialmente
profesionales, evitándose cualquier deformación de roles que puedan
llevar a su crecimiento indefinido. Las fuerzas armadas del futuro deben
ser profesionales, modernas, eficaces y adaptables a nuevos roles y mi-
siones pero ello no significa que deban ser desmesuradas o excesiva-
mente costosas
Para los países latinoamericanos y caribeños, la posesión de grandes
fuerzas militares no garantiza la seguridad ni el bienestar y más bien,
deben adoptar visiones estratégicas que promuevan la estabilidad de to-
dos los países. Para esto será necesario desarrollar y profundizar las
medidas de seguridad y confianza; mantener los acuerdos sobre las ar-
mas que no deben poseerse y, si posible, ampliar su número; mantener
el equilibrio estratégico relativo; desarrollar el estudio, comparación,
comprensión mutua y compatibilización de las doctrinas estratégicas. El
planeamiento estratégico-militar deberá hacerse a partir de una base
disuasivo-defensiva, lo que supone doctrina, instrucción, armamento,
equipo, logística, aptos para disuadir y no capaces de proyectar fuerza
militar fuera del propio territorio; así como descartar la posibilidad de
fuerzas supranacionales.
En consecuencia, gobiernos, instituciones y sectores sociales pueden
considerar la pronta aplicación de propuestas para la mayor difusión de
informaciones sobre asuntos de seguridad y defensa y la formación de
civiles, el tratamiento de estos temas a nivel bilateral y en grupos como la
CAN, el MERCOSUR y el Grupo de Río, darles tratamiento político como
asuntos de Estado y no exclusivamente del gobierno o militares, apoyar al
Centro Regional de Desarme y Desarrollo de las Naciones Unidas y pro-
mover la realización de estudios e investigaciones con participación civil al
interior de los países y entre ellos.
A partir de la paz internacional que se disfruta, la tarea en la actuali-
dad es avanzar hacia formas de seguridad externa e interna que sean
democráticas, políticamente definidas, socialmente apoyadas y económi-
camente menos costosas. América Latina y especialmente América del
Sur tienen, como pocas regiones en desarrollo, la posibilidad de alcanzar
mayor seguridad, desarrollo y bienestar para sus poblaciones. Transfor-
mar esa posibilidad en realidad es responsabilidad esencialmente políti-
ca, pero también académica y social.
121
CENTROAMÉRICA: INTEGRACIÓN, SEGURIDAD Y CRISIS DEL SISTEMA
REGIONAL
LUIS GUILLERMO SOLÍS RIVERA1
Introducción
Las dramáticas transformaciones del sistema internacional en los últimos

tres lustros han alterado de manera definitiva el curso de la historia cen-
troamericana. Esto no es una exageración. La Centroamérica autoritaria
e intervenida de los años ochenta, dio paso, gracias a las negociaciones
de paz, a una donde la razón y el pluralismo que se han asentado de
manera gradual. Tras centenares de miles de muertos, los pueblos del
Istmo parecieran haber optado por un orden regional nuevo, construido
en torno al signo de la normalidad democrática, cuyo objetivo final es
alcanzar el desarrollo con justicia para el mayor número.
1. Profesor catedrático de Historia y Ciencias Políticas y Vicedecano de la Facultad de

Ciencias Sociales de la Universidad de Costa Rica. Director del programa de Conflicto,
Cooperación y Medio Ambiente en Centroamérica de la Fundación para la Paz y la
Democracia (FUNPADEM).
FLACSO-Chile/UNESCO
La integración centroamericana es un imperativo de los tiempos. La

experiencia del Mercado Común Centroamericano en los años sesenta
demostró, desde entonces y hasta la hora actual, que dicha integración
es rentable y sobre todo capaz de generar riqueza para la región en su
conjunto. Cierto que durante este período algunos países se beneficia-
ron más que otros, y que los dividendos de la modernidad no permearon
a la sociedad civil. Sin embargo había factores incontrastables -como el
predominio de dictaduras militares o de gobiernos civiles antidemocráticos
en la mayoría de los países del Istmo- que inhibieron esos procesos. Aún
así, la ganancia neta fue evidente en los altos índices de crecimiento eco-
nómico que Centroamérica experimentó entre 1959, año en que se fir-
mó el Tratado General de Integración Económica, y 1969 en que una
guerra entre Honduras y El Salvador lo paralizó. Gracias a esta experien-
cia de una década, aprendimos que integrar es una forma de progresar2.
El proceso de paz que culminó en la firma de los acuerdos de Esquipulas
II adicionó a las lecciones aprendidas de la integración económica otra
no menos importante, integrar también es una forma de pacificar. Gra-
cias a esa experiencia Centroamérica reconoció la importancia de garan-
tizar, construir y defender, un espacio común también en materia políti-
ca, en la arena de la democracia. Allí estaba la oportunidad de darle un
nuevo rumbo, de refundar, un verdadero sistema de integración regio-
nal3.
La integración que Centroamérica necesita y desea ha pasado en es-
tos años de creciente -aunque todavía insuficiente- normalidad demo-
crática, de ser una aspiración ideológica anclada en los principios libera-
les del siglo XIX, a convertirse en una verdadera necesidad estratégica,
sin la cual no será posible vincularse al mundo de las relaciones globales
del siglo XXI.
Paz, Democracia y Desarrollo
El Plan de Paz de 1987 se construyó en torno a una trilogía virtuosa: paz,

democracia y desarrollo. Estos conceptos encerraban, más que una posi-
ción doctrinaria, la convicción de los presidentes centroamericanos de
ese entonces, de que el futuro del Istmo dependería -en el largo plazo-
de una combinación de al menos cuatro factores principales: a) estabili-
dad social; b) legitimidad política; c) crecimiento económico y d) respeto
2. Victor Bulmer-Thomas.
3. Luis Guillermo Solís en Solís y Naranjo.
124
Centroamérica: integración, seguridad y crisis... Luis Guillermo Solís
a la autodeterminación de los pueblos. Todos estos factores, de más

está decirlo, sólo tendrían posibilidad de ser exitosos, en un entorno
internacional solidario con Centroamérica4
El éxito del Plan de Paz y su complejo desarrollo en los siguientes siete
años demostró la pertinencia de aquella aproximación. En efecto, los ceses
de fuego condujeron a las elecciones libres y limpias y éstas, a su vez, a un
proceso gradual de institucionalización democrática que incluyó, de mane-
ra significativa, la reducción del tamaño de las Fuerzas Armadas y su suje-
ción a autoridades civiles, electas constitucionalmente. El mejoramiento
en las condiciones políticas reactivó la producción y la inversión externa, y
esto permitió mejorar los índices de empleo y elevar el crecimiento del
PIB. En el plano regional, los gobiernos resolvieron darle nuevo brío al
proceso de integración con la creación del Sistema de la Integración Cen-
troamericana (SICA) en 1991. Para finales de 1996, cuando se concluye-
ron las negociaciones de paz en Guatemala, todo parecía indicar que
Centroamérica había cambiado inexorablemente para bien5.
Las expectativas generadas por la normalización política, sin embar-
go, no fueron concretadas con la rapidez o la profundidad esperadas en
ninguno de los países. El progreso mayor, sin duda, se produjo en el
terreno electoral, pero más allá de este campo los avances han sido
lentos y harto limitados6.
Sin entrar en detalles, baste con señalar las cuatro disfunciones prin-
cipales que explican los límites del desarrollo democrático en
Centroamérica en los últimos tres lustros.
1. Debilidad del Estado de Derecho7: las nuevas democracias cen-
troamericanas han sido incapaces de consolidar las instituciones demo-
cráticas, las cuales siguen adoleciendo de la fortaleza y arraigo necesa-
rios para garantizar la existencia de un verdadero -y efectivo- Estado de
Derecho. Esto es particularmente cierto en lo tocante a la administra-
ción de justicia y a la independencia entre los poderes del Estado.
4. Luis Gmo. Solis, "Esquipulas: una experiencia centroamericana en resolución pacífica

de conflictos", en América Central: del conflicto a la negociación y el consenso, San José:
UPAZlPAR, 1999.
5. Luis Gmo. Solís. Centroamérica 2020: los desafíos de sus relaciones externas, Hamburgo:
Instituto de Estudios lberoamericanos, 2000.
6. Véase Proyecto Estado de la Nación, Estado de la Región en Desarrollo Humano
Sostenible, San José: PNUD, 1999.
7. Estos problemas ya eran detectables a principios de los años 1990 y se han profundi-
zado. Véase Régine Steichen (comp.), Democracia y democratización en Centroamérica,
San José: Editorial Universidad de Costa Rica, 1993.
125
FLACSO-Chile/UNESCO
2. Impermeabilidad de las estructuras de dominación8: ha sido

muy difícil penetrar y confrontar de manera exitosa, los viejos esquemas
de dominación del pasado. Con excepción de los avances logrados por
el FMLN en El Salvador, en los demás países de la región el poder no ha
dejado de ser detentado por los sectores políticos y económicos más
tradicionales, entre los que se cuenta, en el caso de Nicaragua, a la
dirigencia histórica del FSLN. Estos sectores, coyunturalmente aliados
entre sí, han inhibido el desarrollo de fuerzas políticas alternativas surgi-
das desde la sociedad civil por medio, entre otras maquinaciones, de
legislación electoral discriminatoria o prácticas políticas desleales.
3. Inequidad económica y social 9: el predominio de modelos eco-
nómicos altamente excluyentes, han hecho que durante la última década
los índices de pobreza hayan aumentado de manera sostenida. La dismi-
nución de la inversión real en educación, salud y vivienda social; el au-
mento del desempleo y el subempleo; el empeoramiento en la condición
económica de las mujeres jefes de familia y la enorme vulnerabilidad de
las poblaciones centroamericanas ante los desastres naturales, han baja-
do de manera significativa la calidad de vida y aumentado los niveles de
violencia, tanto pública como doméstica. Esto tiene un impacto directo
en la calidad de la democracia, la cual no puede ser óptima en un entor-
no signado por la injusticia y la mala distribución del ingreso.
4. Corrupción e impunidad10: ningún país centroamericano ha esta-
do exento de gravísimos problemas de corrupción, tanto pública como
privada. Este fenómeno, que no siendo nuevo ha adquirido proporcio-
nes dramáticas a medida que se han abierto más y más los canales de
información ciudadana, constituye un permanente desafío a la credibili-
dad de las instituciones democráticas. Esta escandalosa corrupción es
tanto mas ofensiva en cuanto se produce en un marco de casi absoluta
impunidad y en ausencia de una cultura de rendición de cuentas. Ade-
más, es agudizada por la existencia de poderosas redes de crimen inter-
nacional organizado que han penetrado las estructuras policiales y milita-
res de toda el área.
8. Constantino Urcuyo (ed), Partidos políticos y gobernabilidad en América Central, San

José: PNUD, 1997. También Carlos E. Ramos y Carlos Briones, Gas élites, San Salvador:
FLACSO/USAID, 1999.
9. Estado de la Región en Desarrollo Humano Ibid.
10. Sobre la corrupción y sus mecanismos véase a Mike Collier, Political Corruption in
the Caribbean Basin: a comparative analysis of Jamaica and Costa Rica, Miami: Florida
International University, 2000.
126
Tensiones renovadas
La situación en Centroamérica también es preocupante en otro sentido.

Desde 1997 el proceso de integración regional sufre de una parálisis
progresiva; parálisis que se ha producido, para mayor, alarma, en medio
de un resurgimiento de añejos conflictos limítrofes en todas las fronte-
ras del área. Semejante coyuntura, agravada por un deterioro generaliza-
do en los escenarios domésticos de los países miembros del Sistema de
la Integración Centroamericana (SICA), ha interrumpido el diálogo polí-
tico entre los gobiernos de la región y en al menos un caso -entre Nica-
ragua y Honduras- ha lesionado gravemente los términos de intercam-
bio comercial del Mercado Común.
Abundan los incidentes que han agudizado las tensiones regionales.
En su fase más contemporánea, las tensiones han surgido de manera
prominente de dos fuentes: el diferendo fronterizo entre Honduras y
Colombia con Nicaragua en torno a la delimitación de sus aguas territo-
riales en el Mar Caribe; y la firma de la Declaración Trinacional del 2 de
mayo del 2000 entre Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Como res-
puesta a éste último cónclave, que los hondureños consideraron como
un acto dirigido a aislarles en el conjunto regional, el Ministerio de Rela-
ciones Exteriores de Honduras emitió un comunicado en el que recha-
zaba los acuerdos supuestamente lesivos contra su soberanía. A princi-
pios de agosto de 2001 las autoridades hondureñas anunciaron la expul-
sión de dos supuestos "espías" salvadoreños que ejercían como conseje-
ros militares en la Embajada de su país en Tegucigalpa.
El 27 de agosto de 2001 la situación empeoró tras la reunión bilateral
entre los mandatarios de El Salvador y Nicaragua en la cual, según los
términos de la declaración conjunta emitida tras el encuentro, se desco-
nocieron tácitamente los derechos otorgados por la Corte Internacio-
nal de Justicia a Honduras de tener mar territorial, plataforma continen-
tal y zona económica exclusiva a partir de la porción central de la línea
de cierre del Golfo de Fonseca en el Océano Pacífico. Una vez más Hon-
duras consideró esta reunión como un acto poco amigable que profun-
dizaba los malos entendidos resultantes del encuentro trilateral del mes
de mayo.
Más al sur mientras tanto, las relaciones entre Nicaragua y Costa Rica
siguen complicadas. El diferendo entre ambos Estados por la libre nave-
gación en el río San Juan no se ha resuelto. Lejos de ello, se ha complica-
do debido a una insólita decisión de la Sala Constitucional de Costa Rica
la cual impone al gobierno de este país una interpretación del Tratado
Cañas-Jerez con Nicaragua (firmado en 1858) que en la práctica limita
127
FLACSO-Chile/UNESCO
mucho las opciones de negociación entre los dos Estados. Peor aún, la
revelación de que el gobierno costarricense ha incluido una partida pre-
supuestaria de $1 millón de dólares en previsión de una eventual deman-
da contra Nicaragua en la Corte Internacional de Justicia en La Haya en
el año 2002, ha producido un estallido nacionalista en Nicaragua, cuyas
autoridades han renovado las amenazas -ya concretadas en el caso de
Honduras- de imponer un "impuesto patriótico" a los productos costa-
rricenses que ingresen a territorio nicaragüense, incluidos aquellos cuyo
destino final es el resto de Mercado Común Centroamericano.
Todo esto ocurre, lamentablemente, al tiempo que se conocen pavo-
rosas noticias sobre hambrunas en el Oriente de Guatemala y el Norte
de Nicaragua. Estas tragedias, que en el primer caso han .cobrado 43
víctimas mortales y que en el segundo continúan siendo calificadas por el
Presidente Arnoldo Alemán como "patrañas" de sus enemigos políticos,
constituyen un contundente recordatorio de que la democracia está le-
jos de haberse consolidado en Centroamérica.
Por otra parte, los militares centroamericanos también se están reci-
clando. Atrás quedaron los días de las tropas de asalto y los batallones
contrainsurgentes; atrás las estrategias de tierra arrasada y los paradigmas
derivados de la Doctrina de Seguridad Nacional. Hoy las Fuerzas Arma-
das son las firmes aliadas de la protección del medio ambiente, persiguen
"especies invasoras" -no guerrilleros- y se han convertido a la causa de la
Seguridad Humana como parte de una nueva definición de sus roles y
funciones en una sociedad democrática. Al menos así se entiende de los
resultados de la conferencia "Mejorando la Cooperación entre Seguri-
dad y Medio Ambiente para América Central y el Caribe", auspiciada por
el Comando Sur de Estados Unidos en San José de Costa Rica hace dos
semanas.
Es paradójico que este "reverdecer" castrense se produzca gracias al
esfuerzo de los civiles por desmilitarizar el concepto de seguridad. En
efecto, tras la pérfida década de los años ochenta y con el advenimiento
democrático, América Latina fue testigo del surgimiento de toda una
gama de nuevas definiciones que iban desde la "seguridad cooperativa",
"seguridad integral" y "seguridad alternativa" del Cono Sur, hasta la "se-
guridad democrática" del Sistema de la Integración Centroamericana, o
la "seguridad humana" del PNUD.
El resultado de esta "mélange" es el militar-ecologista o el militar-
desastrólogo; en cualquier caso, el militar con patente de corso, que se
siente autorizado para participar de manera activa en el manejo de todos
los campos del desarrollo sostenible. Lo que se concibió hace quince
años como la desmilitarización del concepto de seguridad, hoy amenaza
128
más bien con llevarnos a la militarización del resto de la agenda de polí-

ticas públicas en Centroamérica.
Frente a esta preocupante nueva tendencia se han levantado las vo-
ces de quienes, de ser inevitable, la presencia de las Fuerzas Armadas en
temas atípicos a las tareas propias de la defensa nacional, debería limitar-
se a tareas de apoyo en coyunturas de emergencia humanitaria o desas-
tres naturales, siempre en una posición subordinada a las autoridades
civiles. Esta posición, en el caso de Centroamérica se afirma aún más al
constatarse la existencia de un contingente militar trinacional dedicado
por le momento a la mitigación de desastres naturales con apoyo de
Estados Unidos, y dependiente directo del comando conjunto de la Aso-
ciación de Jefes de Ejército de Centroamérica, no de las instituciones
regionales civiles especializadas en el tema.
El "reverdecimiento" de los militares centroamericanos, más allá de
cualquier especulación conspirativa, constituye un desafío importante para
toda la región, y constituye una advertencia sobre el estado de las demo-
cracias en el área.
Pocos creen posible que estalle la guerra entre los países centroame-
ricanos. De hecho, esa posibilidad resultaría inmensamente jocosa si no
fuera por el extraordinario sufrimiento que padecen los pueblos de la
región. No obstante ello, aún si no hay guerra entre los Estados, resulta
escalofriante constatar la vulnerabilidad del proceso de integración y la
negligente conducción que de éste han hecho los gobiernos del área.
Ante esas realidades y frente a un panorama de desesperante abandono
de las instancias oficiales del Sistema de la Integración Centroamericana
(SICA), es difícil ser optimistas.
Centroamérica frente a los problemas globales de

seguridad
Los presidentes de Centroamérica han acordado sumarse a los esfuer-

zos mundiales contra el terrorismo. Reunidos en Honduras el 22 de
setiembre de 2001, los jefes de Estado y el representante del Primer
Ministro de Belice reiteraron su voluntad de luchar contra este flagelo
por medio del "intercambio de información concerniente a posibles ac-
tos terroristas ...el reforzamiento de la seguridad en las fronteras, puer-
tos y aeropuertos de la región ...la coordinación de acciones que impidan
que el territorio centroamericano sea utilizado por grupos terroristas
...y fortalecer la legislación penal para que se tipifique como delito la
asociación con grupos o personas terroristas", entre otros. Asimismo
129
FLACSO-Chile/UNESCO
ratificaron el patrocinio de sus gobiernos a la convocatoria de la OEA

para dar tratamiento al tema del terrorismo como amenaza a la demo-
cracia y la seguridad hemisféricas, en el marco del TIAR.
La declaración de los presidentes, profusamente divulgada en campos
pagados en los medios de comunicación del Istmo, también incluye una
manifestación de solidaridad con el pueblo y gobierno de Estados Uni-
dos, y una adhesión a la tesis de que la coyuntura actual "(...) debe ser
manejada en forma tal que permita mantener y aumentar la tolerancia y
las buenas relaciones entre diferentes culturas, religiones, etnias y nacio-
nes"11.
En relación con las eventuales acciones militares que Estados Unidos
emprenda en su campaña contra la denominada "primera guerra del siglo
XXI" por el Presidente Bush, los centroamericanos fueron deliberada-
mente ambiguos: subrayaron su "firme decisión de colaborar y apoyar la
adopción y ejecución de medidas orientadas a sancionar a los responsa-
bles", pero también de hacerlo "(...) de acuerdo con las normas del dere-
cho internacional". Con ese fin, y para concretar las acciones anunciadas,
los presidentes convocaron reuniones de la Comisión de Seguridad, de
los Directores de Policía Nacional y de la Conferencia de las Fuerzas
Armadas Centroamericanas (CEFAC).
Más allá del simbolismo retórico de esta declaración frente a los aten-
tados terroristas de Nueva York y Washington, D.C., hay en las manifes-
taciones de los presidentes centroamericanos, dos referencias ominosas
que no deben pasar inadvertidas. La primera, es una imprecisa exigencia
a "(...) todas aquellas organizaciones políticas que mantienen relaciones
con estructuras terroristas que las suspendan inmediatamente. Estas re-
laciones -agregan los mandatarios- pretenden legitimar el terrorismo in-
ternacional y pueden llevar al uso del territorio centroamericano como
punto de apoyo de acciones terroristas". La segunda es una "fuerte con-
dena "(...) a cualquier vínculo entre grupos o sectores de la región cen-
troamericana con el terrorismo internacional".
Semejante lenguaje pareciera estar dirigido, aunque no se mencionan
por su nombre, a las organizaciones que en los años ochenta se encon-
traban alzadas en armas contra los gobiernos de El Salvador y Guatemala
o que, como era el caso del Frente Sandinista de Liberación Nacional
(FSLN), gobernaba Nicaragua. En aquella época se acusaba a esos grupos
de mantener nexos con organizaciones terroristas como la ETA, el ERI,
las FARC, o al-Fatah militar, así como con países supuestamente favore-
cedores de dichos grupos, Sudán, Libia, y Corea del Norte entre otros.
11. Declaración "Centroamérica Unida contra el ¡Terrorismo!", en La Nación, 24 de

setiembre de 2001, p. 17ª.
130
De hecho, en declaraciones públicas el 1 de octubre de 2001, el Presi-

dente de Nicaragua denunció el peligro que constituían para Nicaragua
las más de 2500 naturalizaciones otorgadas por el gobierno del ex Presi-
dente Daniel Ortega a ciudadanos extranjeros durante su administra-
ción (1981-1990)12.
El problema es que, en la actualidad, los antiguos insurgentes centro-
americanos y el FSLN, se han convertido en vigorosos partidos políticos
que, en al menos dos casos, El Salvador y Nicaragua, podrían llegar al
poder en el corto plazo. Frente a tal coyuntura, las declaraciones presi-
denciales resultan, en el mejor de los casos, preocupantes y en el peor
de ellos amenazantes. Evidencian, como ya se preveía, el peligro de utili-
zar el concepto "terrorismo" con fines ulteriores que en nada favorecen
la causa común contra su accionar en el mundo.
Observaciones finales
Los países del Istmo centroamericano constituyen, en su conjunto, un

bloque comercial y económico de alguna significación en el Hemisferio.
Combinado, su producto interno bruto alcanzó en 1999 los $58.000
millones de dólares, con exportaciones que sumaron los $13.000 millo-
nes de dólares y un ingreso per cápita de $1700 dólares anuales13. En
este sentido, las perspectivas de la región -si se lograran resolver los
enormes problemas sociales y de gobernabilidad que la aquejan- debe-
rían ser positivas.
Por el contrario, los países de la región individualmente considera-
dos, difícilmente podrían competir en un mundo de mercados globales.
Esto, que es cierto incluso para aquellos Estados con mayor desarrollo
relativo (Panamá y Costa Rica), resulta todavía más dramático en el caso
de Nicaragua y Honduras, cuya viabilidad en el mediano y largo plazo son
más que cuestionables en las actuales circunstancias. De allí la importan-
cia de que el proceso de integración se consolide y amplíe.
La alta dependencia de Centroamérica con su entorno internacional,
por otra parte, constituye uno de las características más dominantes en
la historia de la región. Aunque dicha dependencia, en la época más re-
ciente, se ha centrado en la presencia incontrastable de Estados Unidos
como potencia hegemónica, lo cierto es que Centroamérica también es
muy vulnerable a su entorno geopolítico inmediato, incluyendo los paí-
ses más grandes de la Cuenca del Caribe.
12. En La Nación, lunes 1 de octubre de 2001, p.14 A
13. Consultores Económicos y Financieros (CEFSA), Informe Económico, 1999.
131
FLACSO-Chile/UNESCO
Esta sensibilidad a los factores externos, que siendo económica tam-

bién se expresa en el ámbito político y de seguridad, constituye uno de
los desafíos más importantes para el Istmo en las próximas décadas.
Por lo tanto la integración no debe ser un ejercicio nostálgico y retó-
rico, economicista y hasta reaccionario. Nostálgico y retórico, en tanto
pretenda la proclamación a golpe de tambor de una Federación Centro-
americana construida en torno a democracias ingobernables. Economicista
si su ámbito de acción se limitara al crecimiento económico o al estable-
cimiento de sofisticados "corredores logísticos" que garantizan la vincu-
lación con el mundo, pero que no toman en cuenta que el crecimiento
sólo puede sostenerse por medio de sociedades políticamente estables
e inclusivas. Reaccionario, si no hubiera una sujeción efectiva de las Fuer-
zas Armadas al poder civil, si no hubiera pleno respeto a todos los Dere-
chos Humanos y el reconocimiento explícito de que la integración por sí
misma ni resuelve todos los problemas, ni garantiza la realización de
todas las aspiraciones de desarrollo y seguridad humana de los pueblos
de la región.
La integración centroamericana debe verse, por el contrario, como
un proceso gradual y progresivo, firmemente anclado en los compromi-
sos de los Estados miembros del SICA pero también de la sociedad civil
regionalmente organizada. Ello, en un contexto de creciente democrati-
zación, de regímenes cada vez más equitativos, productivos, responsa-
bles en el uso y protección de los recursos naturales, cada vez más orien-
tados hacia el bienestar y la solidaridad.
Sería totalmente injusto y equivocado, pues, desestimar los grandes
avances experimentados por Centroamérica en el ámbito político en la
última década. Pese a sus grandes deficiencias, la democracia representa-
tiva se ha ido asentando poco a poco en un Istmo en cuya historia siem-
pre predominó la dictadura militar, la represión y la violencia. Este es un
gran logro especialmente si se comparan los avances en Centroamérica
con la situación imperante en otras partes del mundo que también expe-
rimentaron, en la década de 1980, conflictos armados internos exacer-
bados por las tensiones de la guerra fría.
En este sentido, habría que esperar que las cosas puedan avanzar para
mejor y para que ello sea posible, habrá que prestar atención a algunas
tendencias.
En primer término es imperativo que los gobiernos centroamerica-
nos redoblen sus esfuerzos en contra de la pobreza y la exclusión social.
Ninguna democracia funciona en medio de la injusticia y el hambre. El
pluralismo no florece en un entorno de miseria. La lección histórica más
importante que Centroamérica debió haber aprendido de la crisis políti
132
co militar de los años 1980, es que la pobreza lleva a la violencia. Si

Centroamérica no es capaz de mejorar la calidad de vida de sus gentes,
terminará dilapidando el capital democrático tan costosamente adquiri-
do durante los últimos tres lustros14.
En segundo lugar, es fundamental que se evite la tentación autoritaria.
El aumento de la inquietud social en Centroamérica y la debilidad del Esta-
do de Derecho ya señalada, conforman un caldo de cultivo ideal para revi-
vir las opciones represivas a las cuales las élites tradicionales son tan
proclives. Si bien disminuidas y relativamente no deliberantes, las Fuerzas
Armadas de Centroamérica todavía constituyen poderosos polos econó-
micos y políticos que se resisten a asumir un papel subordinado ante los
líderes civiles de la región15. Por su parte, las élites políticas insisten en
calificar cada vez con mayor frecuencia, la situación de sus países como
"ingobernable", definición que podría llevar a la búsqueda de salidas de
hecho o, en todo caso, a la búsqueda de estrategias de "mano dura" que
lejos de contener la turbulencia social, podrían aumentarla.
En tercer lugar, aunque por el momento un esfuerzo de esta magni-
tud luzca complejo e inútil, hay que seguir apostando en favor del Siste-
ma de Integración Centroamericana (SICA). Independientemente de la
debilidad y falta de capacidad manifiesta de la Secretaría General del SICA,
y más allá del evidente desprestigio del resto de la institucionalidad re-
gional (con salvadas excepciones que incluyen, de manera prominente, a
la SIECA), lo cierto es que resultará imposible reactivar muchas de las
tendencias virtuosas de la región sin este instrumento fundamental.
Finalmente, es menester ampliar los márgenes para la participación
de las sociedades civiles en los procesos de decisiones. Es lugar común
decir que la democracia representativa debe evolucionar hacia una de-
mocracia participativa, en la cual la delegación tradicional de soberanía
se acompañe con niveles crecientes de acción ciudadana tanto en el pla-
no nacional, como también –y especialmente– en el plano local. Es indu-
dable que la actual conformación de los órganos democráticos repre-
sentativos en toda Centroamérica (incluido del CC-SICA por supuesto),
ni garantiza la representación popular ni satisface las aspiraciones ciuda-
danas. Para ampliar la participación habrá que descentralizar aún más al
Estado en el territorio (por medio de un fortalecimiento de los gobier-
nos locales), así como mejorar los mecanismos de contraloría ciudadana
y de rendición de cuentas.
14. Jorge Nowalski. Asimetrías económicas, laborales y sociales en Centroamérica: desa-

fíos y oportunidades, San José: CIDH, 2001.
15. Arnoldo Brenes y Kevin Casas, Soldados cono empresarios: los negocios de los
militares en Centroamérica, San José: Fundación Arias/COSUDE, 1999.
133
FLACSO-Chile/UNESCO
Ante este panorama no siempre optimista, se vuelve imperativo afirmar

que los problemas de la democracia sólo se resuelven con más democra-
cia, no menos. Cualquier intento a contrario la debilita y, en última ins-
tancia, la mata. Centroamérica ya optó por la democracia como destino
histórico, ahora lo que falta es construirla con las acciones de cada día.
134
LA DINÁMICA DE LA SEGURIDAD HUMANA EN LA REGIÓN ANDINA
ARLENE B. TICKNER1
ANN C. MASO
MASONN2
Introducción
La región Andina se ha convertido en el epicentro de la inestabilidad en

el hemisferio, caracterizándose cada vez más por niveles ascendentes de
violencia y descontento social, subversión armada, criminalidad, tráfico
de drogas, pobreza y privaciones, corrupción e ingobernabilidad. Si bien
existe un amplio consenso de que la principal causa de esta situación es
la crisis colombiana, un análisis de este tipo en base a un solo estado es
incompleto desde el punto de vista conceptual y empírico. El concentrarse
en la forma en que el problema interno de Colombia amenaza su propia
seguridad nacional y el de sus vecinos, es, ciertamente, una parte
importante de la historia. No obstante, un enfoque de este tipo pasa por
1. Directora, Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes, Bogotá,

Colombia.
2. Directora, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Bogotá,
Colombia.
FLACSO-Chile/UNESCO
alto la naturaleza compleja en cuanto a relaciones y dimensiones múltiples

de la difícil situación posterior a la guerra fría. El entrelazamiento de los
dominios de la seguridad nacional e internacional exige una perspectiva
más holística e interdependiente de la dinámica de la seguridad dentro
de la región Andina. Además, el alto perfil de la crisis colombiana ha
desplazado la atención de otros sucesos que representan también riesgos
reales para la seguridad de la región Andina y para sus habitantes en
particular.
Existe un reconocimiento cada vez mayor de que la problemática de
la seguridad a nivel mundial comprende una amplia gama de referentes
de seguridad, esto es, las personas, las comunidades locales, sub-regionales
e indígenas, la sociedad civil, los actores políticos, sociales y económicos
sub-nacionales y los grupos transnacionales, entre otros (Barry, Waever
y de Wilde, 1998). En este sentido, los recientes debates acerca de la
seguridad humana son especialmente pertinentes, puesto que han tenido
un efecto profundo sobre la forma en que los analistas y profesionales
examinan los problemas de seguridad, así como en la identificación de
los temas considerados como problemas de seguridad importantes en el
contexto mundial. Si bien las definiciones tradicionales centradas en los
estados se limitan a la forma de manejar las amenazas externas para el
estado, el colocar al individuo en el epicentro de las discusiones sobre
seguridad “... automáticamente hace mucho más amplia la pregunta acerca
de èn qué aspectos hay que tener seguridad´, ya que los individuos están
amenazados por una gama de problemas mucho más amplia que el estado
o la sociedad” (Terrif, Croft, James y Morgan 1999: 179). La seguridad
humana comprende también “... más que la supervivencia física y las
amenazas para ella ...” y, a la vez, plantea “... el aspecto de la dimensión
positiva de la seguridad y las políticas de seguridad” (McSweeney 1999:92).
En consecuencia, el enfoque de seguridad humana sugiere que la
prevención de amenazas a nivel mundial, cuando las personas constituyen
el referente principal de la seguridad, requiere una definición proactiva
de este problema.
Desde el término de la guerra fría han surgido precedentes jurídicos
importantes que destacan un cambio hacia el reconocimiento internacional
de los individuos y comunidades humanas como sujetos legítimos de
leyes y reglamentaciones internacionales (Gurtov 1999). Además del
surgimiento de la idea de intervención humanitaria en el sistema de las
Naciones Unidas, la creciente institucionalización de las normas sobre
derechos humanos universales, la propuesta de crear el Tribunal Criminal
Internacional y la expansión de los vínculos directos entre los individuos
y grupos sociales pequeños con organizaciones internacionales, entre
136
Seguridad Humana: visión desde Perú Arlene B. Tickner / Ann C. Mason
otras, dan testimonio de la supremacía de las estructuras de seguridad

humana en las prácticas globales.
En este ensayo, intentaremos entregar un análisis preliminar de los
factores que afectan la dinámica de la seguridad en la región Andina.
Nuestro análisis parte de la suposición de que el estado no es la unidad
de análisis exclusiva ni la más apropiada para explorar los complejos
problemas de seguridad en juego en esta región.
La dinámica de la seguridad en la Región Andina
La dinámica de seguridad de la región Andina se manifiesta de dos formas

fundamentales: (1) características que son compartidas por los estados y
sociedades regionales y que determinan las formas en que interactúan, y
(2) procesos que se esparcen por toda la región, independientemente de
las fronteras que definen los respectivos territorios. Ambos tipos de
problemas de seguridad dependen mucho uno del otro y afectan a una
amplia variedad de sujetos, especialmente y por sobre todo, al individuo.
Entre las características comunes que exhiben los países de la región, se
cuentan la debilidad de los gobiernos/deconsolidación democrática;
recesión/crisis económica; corrupción; y la presencia de agentes
transnacionales a nivel mundial. El conflicto en Colombia, la política de
Estados Unidos hacia la región Andina y el comercio de armas y drogas,
así como dimensiones más positivas de la seguridad, apuntan a prevenir
dichas amenazas, que potencialmente incluyen a los agentes
transnacionales a nivel mundial y los movimientos de resistencia social.
Debilidad de los gobiernos / deconsolidación democrática
Existe un amplio consenso que desde principios de la década de los 90,

Ecuador, Colombia, Perú y Venezuela han estado sometidos a diversos
grados de debilidad en sus estructuras de gobierno (Mason 2000) y que
la eficacia y credibilidad de sus instituciones políticas se ha también
debilitado. En la región Andina, la crisis de credibilidad y legitimidad de
las instituciones políticas, como los poderes legislativo, ejecutivo y judicial
y los partidos políticos tradicionales, junto con una creciente impugnación
a la naturaleza de las reglas políticas del juego, han tendido a minar la
expresión institucional del Estado, lo que ha tenido como consecuencia
un debilitamiento del Estado aún mayor 3 .
3. Para un análisis amplio de los estados fuertes y débiles, ver Buzan (1991)
137
FLACSO-Chile/UNESCO
Independiente de las causas basales y manifestaciones específicas de la

crisis política en Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, en todos
estos países se cuestiona la “calidad” de las instituciones democráticas.
Como resultado de ello, los actores sociales se ven forzados cada vez
más a salirse de los canales institucionales formales, para poder formular
demandas, buscar justicia y resolver conflictos en este intransigente
escenario democrático.
Corrupción
Si bien el alcance de la corrupción es universal, normalmente se le asocia,

entre otros aspectos, con la mala calidad de las instituciones públicas, los
bajos niveles de competencia, la desigualdad social, la falta de aceptación
de las autoridades gubernamentales y la libertad de prensa limitada
(Lambsdorff 1999). En todos estos países de la región Andina, la
corrupción se encuentra muy esparcida. Además de los factores recién
mencionados, esta situación también se explica por la persistencia de
prácticas institucionalizadas, como el clientelismo, la falta de
responsabilidad vertical y horizontal, el deterioro general de las
instituciones políticas, la debilidad del estado y la presencia de redes
criminales transnacionales, particularmente las organizaciones de tráfico
de drogas. Los países mencionados se encuentran entre los más corruptos
de América Latina y el mundo según el Índice de Percepción de
Corrupción de Transparencia Internacional de 2001. En una escala de
cero (altamente corrupto) a diez (altamente limpio), Perú recibió una
clasificación de 4.1 (que lo coloca en el lugar 44 entre 91 países), Colombia
3.8 (lugar 50), Venezuela 2.8 (lugar 69), Ecuador 2.3 (lugar 79) y Bolivia
2.0 (lugar 84).
Recesión / crisis económica
A partir de la década de 1990, las recesiones y crisis económicas se han

convertido en lugar común en la región Andina. Esta situación ha estado
asociada principalmente (con la excepción de Venezuela) con la puesta
en práctica de reformas neoliberales y con la incapacidad de la mayoría
de los países de insertarse de manera eficaz en el mercado mundial.
Aparte de Perú, en la década pasada todos los países en cuestión
experimentaron tasas anuales de crecimiento por debajo del promedio
latinoamericano. Los descensos en el producto interno bruto durante
este período fueron también muy marcados en los casos de Ecuador,
Colombia y Venezuela (Banco Mundial 2000). Si embargo, más importante
138
incluso que esto es que los resultados de la reforma estructural en

términos sociales y distributivos son también sombríos. Una de sus
consecuencias ha sido el aumento del desempleo, sub-empleo y empleo
en el sector informal, lo que se une a un descenso en los salarios reales
(Smith y Korzeniewicz 1997). Las medidas en cuanto a reformas también
han dado lugar a alarmantes niveles de pobreza y desigualdad: más del
50% de la población de la región Andina vive bajo el nivel de pobreza.
Presencia de actores transnacionales
La creciente influencia y alcance cada vez mayor de las instituciones

internacionales, sistemas multilaterales y leyes mundiales que reflejan un
desplazamiento a nivel mundial desde el estado hacia mecanismos de
gobierno mundial afectan directamente la dinámica de la región en la
región andina. No sólo se prioriza a menudo la seguridad humana por
sobre la seguridad nacional, sino que la globalización de la seguridad
significa ahora que los problemas humanitarios en los estados andinos
continúan considerándose una preocupación legítima de la comunidad
internacional y que la responsabilidad por brindar seguridad incluye en la
actualidad a representantes de toda la sociedad civil. Esta transformación
en el paradigma de la seguridad ha dado como resultado que las crisis de
derechos humanos durante la última década en Colombia y Perú hayan
adquirido tanta notoriedad pública, al igual que el conocimiento de la
enorme cantidad de personas desplazadas que cruzan las fronteras
internacionales regularmente, los extraordinarios niveles de violencia
criminal y el levantamiento de plataformas de derechos indígenas en los
Andes. A su vez, el creciente interés externo por la región ayuda a explicar
el notorio aumento de representantes del sistema de Naciones Unidas,
organizaciones internacionales, estructuras regionales, coaliciones de
defensa transnacionales y ONGs nacionales e internacionales, que trabajan
en problemas de derechos humanos.
La fusión de todas las economías nacionales de la región en una sola
estructura económica global ha dado también lugar a un papel cada vez
más regulador de las instituciones económicas multilaterales, como la
OMC, el Banco Mundial y el FMI, los que han puesto en práctica paquetes
de reformas estructurales en Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. El
“triunfo” de las economías neoclásicas en la periferia (Biersteker 1992)
pone de manifiesto el enorme peso que han adquirido los determinantes
de nivel del sistema en el diseño de la estrategia económica a nivel local,
mientras, a la vez, reducen la autonomía de los actores del estado y la
sociedad en el desarrollo de estrategias autóctonas para hacer frente a
los problemas internos.
139
FLACSO-Chile/UNESCO
El conflicto colombiano
La intensificación del conflicto armado en Colombia desde mediados de

los 90, ha hecho aumentar la preocupación en los países vecinos, así
como en Estados Unidos, por el probable efecto de extensión de esta
crisis, principalmente en términos de inestabilidad e inseguridad nacional
y regional. Luego de la aprobación de parte de Estados Unidos del paquete
de ayuda a Colombia a mediados del año 2000, la militarización de las
fronteras de países vecinos en Venezuela, Perú y Ecuador (además de
Brasil y Panamá) se intensificó de manera alarmante. El objeto es
confrontar las incursiones de la guerrilla y el flujo de cultivo de drogas,
así como de personas desplazadas, que se ha comenzado a producir como
consecuencia de la implementación de esfuerzos masivos por fumigar los
cultivos de drogas en el sur de Colombia. Claramente dichas
preocupaciones no son infundadas. En Venezuela, el secuestro y extorsión
de los habitantes de la zona fronteriza entre Colombia y Venezuela se ha
convertido en una práctica común, mientras los actores armados se
desplazan libremente entre los dos países. Los secuestros, las incursiones
de la guerrilla y grupos paramilitares, así como el flujo de cultivos ilícitos
y de personas desplazadas que huyen de la violencia hacia Ecuador, han
acentuado aún más el carácter permeable de la zona fronteriza con su
vecina Colombia. Estos breves ejemplos ilustran la naturaleza cada vez
más transnacional de la crisis colombiana, así como la participación de
referentes no gubernamentales, como las poblaciones de inmigrantes y
grupos armados.
Política estadounidense hacia la región Andina
Las diversas formas en que se ha tratado el problemas de las drogas

ilícitas en países como Colombia, Perú y Bolivia, se derivan
fundamentalmente del enfoque adoptado por Estados Unidos en relación
con este problema (Tickner 2000). La definición del tráfico de drogas
como asunto de seguridad nacional en Estados Unidos, implica que exista
la tendencia a posponer otros objetivos de largo plazo, entre los que se
incluye el fortalecimiento de las instituciones democráticas, la defensa
de los derechos humanos, la reducción de la pobreza y la preservación
del medio ambiente, en beneficio del problema de los narcóticos. Además,
la lógica de “guerra contra las drogas” de Estados Unidos no hace una
diferencia clara en los campesinos que cultivan coca y las organizaciones
que trafican coca, y ambos son catalogados como criminales por igual.
Como resultado de ello, el problema fundamental de la subsistencia
140
económica, cultural y social que enfrentan los actores sociales marginales

que participan del cultivo de la coca, es, en el mejor de los casos, un
objetivo secundario dentro de las estrategias nacionales de control de la
droga en estos países. Si bien en toda la región se han puesto en práctica
esfuerzos de desarrollo alternativos, no se prevé un pronto éxito en
sustitutos viables y sostenibles del cultivo de coca, tal como lo demuestran
las recurrentes protestas sociales en la regiones que cultivan coca en
Bolivia y Colombia. Finalmente, las estrategias antinarcóticos de Estados
Unidos en los países de la región Andina que hacen énfasis en la
erradicación de cultivos han fracasado de manera lamentable en cuanto
a poder reducir el suministro de drogas ilícitas en el mercado de Estados
Unidos. Lo que ha sucedido es que los cultivos ilícitos simplemente han
cambiado de ubicación (de un país a otro o entre regiones dentro de un
país), generando nuevas formas de anomía entre los países.
El creciente papel de las fuerzas militares en la región ha tenido también
el efecto de subordinar los patrones de seguridad locales a los imperativos
de seguridad de Estados Unidos. La presencia militar en Colombia se ha
extendido a Ecuador luego de un acuerdo que facilita el uso de la base de
la fuerza aérea de Manta como centro operativo de avanzada (FOL por
sus siglas en inglés) para misiones de reconocimiento antinarcóticos. Las
repercusiones de esta situación tienen varios aspectos e incluyen el
agravamiento de las tensiones locales, así como la imposición de los
intereses en seguridad nacional de Estados Unidos por sobre las
preocupaciones regionales.
Comercio de armas y drogas
Una parte importante del cultivo, procesamiento y tráfico de drogas

ilícitas se concentra en los países de la región Andina, mientras que los
flujos de armas cruzan toda la región. Los efectos de ambos mercados
negros en términos de su capacidad para aumentar la corrupción, privatizar
la seguridad y socavar la autoridad del gobierno, son bien conocidos. Si
bien el comercio de armas ilícitas en América Latina ha sido alimentado
principalmente por la droga y las actividades insurgentes relacionadas, él
también suministra armas a organizaciones criminales comunes, creando
de esta forma una dinámica extremadamente compleja que comprende
una amplia variedad de actores transnacionales en relaciones
multidimensionales y sumamente interdependientes. La explosión de la
actividad criminal (y política) transnacional en la región durante la última
década se ha visto facilitada por transformaciones normalmente asociadas
a la globalización, entre las cuales se puede mencionar una economía
141
FLACSO-Chile/UNESCO
global cada vez más fluida, revoluciones en las comunicaciones y el

transporte y reducción en la soberanía de los estados. Como resultado
de ello, las operaciones transnacionales traspasan las fronteras territoriales
como si ellas no existieran, exhibiendo a la vez una enorme capacidad
para movilizar recursos en respuesta a las oportunidades de ganancias
que se perciben (Serrano 2000: 90-91). Dichas organizaciones o redes se
establecen en escenarios que cuentan con estados débiles y/o gobiernos
ilegítimos que proporcionan condiciones favorables para sus actividades
ilegales, debido a los elevados niveles de corruptibilidad, así como a causa
de las restricciones para ejercer las funciones tradicionales, como la
administración de la seguridad y control de fronteras.
Las transacciones de armas por drogas que incluyen una amplia gama
de actores estatales y no estatales se han convertido en un hecho cada
vez más común en la región Andina. En el caso colombiano, el
desmantelamiento de los carteles de Medellín y Cali a mediados de los
90 creó un vacío que fue llenado en parte por la creciente participación
de la FARC y los grupos paramilitares en diversos aspectos del comercio
de drogas entre 1994 y 1998. Desde esa época, los ingresos provenientes
de la droga se han convertido en una fuente importante de financiamiento
de las actividades armadas de ambos grupos (Rangel 2000). En el caso de
la FARC, además de sospecharse de sus vínculos con organizaciones
terroristas y de tráfico de drogas internacionales, como el cartel de Félix
Arellano de México y el IRA, existe abrumadora evidencia acerca de los
vínculos de esta organización con la mafia rusa, la cual se ha ido
involucrando cada vez más en operaciones mundiales que comprenden
armas, drogas y lavado de dinero (Bagley 2001:3).
Una red de contrabandistas que operó entre 1999 y 2000 incluía
grandes envíos de armas provenientes del mercado negro ruso a cambio
de la cocaína proporcionada por la FARC para ser vendida en Europa. En
Jordania, país que se utiliza para reaprovisionarse de combustible en ambas
direcciones, normalmente se soborna con cocaína a funcionarios
corruptos del gobierno. Además, se descubrió que el barón de la droga
en Brasil, Luiz Fernando Da Costa (alias Fernandinho), capturado en
Colombia a principios del 2001, desempeñaba un papel importante como
intermediario en estas transacciones (Bagley 2001: 11-12). El ahora
tristemente célebre escándalo de tráfico de armas entre Perú y Jordania
de mediados del año 2000, en el que se descubrió que el Director Nacional
de Inteligencia Vladimiro Montesinos había estado también involucrado
en la venta de armas a la FARC, nubla aún más este escenario.
142
Movimientos de resistencia social
Los desafíos que plantean los movimientos sociales a nuestro

entendimiento de la dinámica de la seguridad en la región Andina
transciende el impacto inmediato de la protesta popular dentro del
escenario específico de cada país. La influencia del movimiento social se
relaciona específicamente con: (1) el papel de la globalización y la reforma
neoliberal en la transformación de los espacios donde tiene lugar la
protesta y la resistencia; (2) la promoción de vínculos transnacionales
entre los actores sociales; y (3) el grado en que estos procesos socavan
las nociones de territorio (Alvarez, Dagnino y Escobar 1998).
A mediados de los ‘90 fuimos testigos de un aumento de la actividad
de los movimientos sociales en toda América Latina, especialmente en
respuesta a los efectos negativos que se percibían producidos por el
neoliberalismo y la globalización en los países de la región, así como por
la falta de respuesta de las autoridades públicas a la difícil situación de los
sectores más bajos de la sociedad (Seoane y Taddei 2001). Si bien los
movimientos rurales Zapatista y Sin Tierra en México y Brasil,
respectivamente, se convirtieron en dos de las manifestaciones más visibles
de resistencia, también aumentó de manera considerable la protesta
popular, encabezada especialmente por movimientos campesinos e
indígenas de los países andinos. Por ejemplo, en las zonas productoras
de coca de Bolivia, Colombia y Perú, a menudo la resistencia social ha
estado asociada con la política antinarcóticos de Estados Unidos. En el
caso de Bolivia, las bien organizadas asociaciones de productores de coca
de la zona de Chapare se han opuesto de manera sistemática a los
esfuerzos del gobierno por eliminar la producción de coca con protestas
nacionales masivas desde principios de los 90. Entre 1996 y 1997, los
esfuerzos de fumigación sin precedentes en el sur de Colombia también
provocaron violentas protestas sociales en los departamentos de
Putumayo, Caquetá, Cauca y, principalmente, Guaviare, que a su vez
permitieron que las FARC fortalecieran su base social de apoyo entre
los campesinos comprometidos en el cultivo de la coca (Vargas 1999).
Frecuentemente, este tipo de escenarios se presenta en toda la región
Andina y expresa una variedad de demandas que van desde mejoras en
los salarios, aumento de precios para los productos agrícolas hasta acceso
a los servicios públicos, entre otros.
En países como Ecuador, Bolivia y Perú (y en menor medida Colom-
bia), las diferencias de clases que subyacen en las protestas sociales se
hacen aún más complejas a causa de las divisiones étnicas inherentes de
estas sociedades. Por ejemplo, la Confederación de las Nacionalidades
143
FLACSO-Chile/UNESCO
Indígenas del Ecuador (CONAIE), es uno de los movimientos indígenas

mejor organizados de toda América Latina. El levantamiento de enero
del 2000 que produjo la destitución del presidente ecuatoriano Jamil
Mahaud fue orquestado por grupos indígenas dirigidos por la CONAIE,
junto a miembros de las fuerzas armadas. A estos siguió una serie de
protestas indígenas en masa que llevaron a la paralización de Ecuador en
varias oportunidades durante el 2000 y 2001.
Conclusiones
El análisis que se presenta en este ensayo ha puesto de manifiesto el

hecho de que la dinámica de seguridad que opera en la región Andina
incluye una gama muy amplia de referentes, que van desde el estado
hasta el individuo. Sin embargo, la región, estados, grupos sociales e
individuos de la región Andina no sólo experimentan diversos tipos de
seguridad, sino que las amenazas a un dominio de la seguridad pueden
dar como resultado una mayor vulnerabilidad de otro dominio. Esto es
especialmente evidente en el caso de la seguridad del estado y de los
individuos. Como se mencionara anteriormente, una de las características
comunes que comparten los países de la región Andina, es la debilidad
del Estado. Según Brian Job (1992: 17-18), la falta de legitimidad
característica de los estados débiles conduce a un “dilema de inseguridad”
que frecuentemente pasa por alto la seguridad de los ciudadanos. Debido
a que se objeta la naturaleza del estado, la noción de “amenaza” se deriva
principalmente de las amenazas internas a la propia existencia del Estado.
En consecuencia, el instinto del estado por la auto-preservación reduce
su capacidad institucional en cuanto a proporcionar seguridad y bienestar
para la población en general, lo que lleva a una mayor vulnerabilidad de la
sociedad en su conjunto.
Uno de los mayores obstáculos a la incorporación amplia del concepto
de seguridad humana a nivel de políticas en la región Andina, es la
suposición común –que se deriva principalmente del dilema de inseguridad–
de que la seguridad de los individuos es de alguna forma contraproductiva
para, antes que complementaria de, la seguridad del estado. Una
interpretación más amplia y proactiva de la noción de seguridad misma,
como la que hemos postulado en este análisis, tendrá que recorrer un
largo camino para superar esta falsa dicotomía.
144
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146
III.
SEGURIDAD HUMANA:
ORDEN POLÍTICO Y SOCIAL
SEGURIDAD DEMOCRÁTICA EN GUATEMALA:
REFLEXIONES EN TORNO A LA CONSTRUCCIÓN DE UN CONCEPTO DE
SEGURIDAD EN Y PARA LA DEMOCRACIA1
BERNARDO ARÉVALO DE LLEÓN

EÓN2
Para Centroamérica en general, y para Guatemala en particular, las

consideraciones en torno a la necesidad de conceptos de seguridad
centrados en la persona humana no son materia de especulación teórica,
sino tema inevitable de la agenda pública de países que intentan escapar
a ciclos de violencia política y violación sistemática de los derechos
humanos. Los conflictos políticos de la segunda mitad del siglo XX dejaron
en las sociedades centroamericanas una cauda de destrucción y muerte
que han hecho evidente la necesidad de construir nuevas concepciones
1. Esta ponencia está basada en el artículo “De la Teoría a la Práctica: Reflexiones sobre
la Seguridad Democrática”, que aparece en Arévalo de León, Bernardo; González, Patricia;
y Vela, Manolo, Seguridad Democrática en Guatemala: Desafíos de la Transformación,
FLACSO-Guatemala, 2002.
2. Coordinador Area de Estudios de Seguridad, FLACSO-Guatemala
FLACSO-Chile/UNESCO
de seguridad que eviten la aberración de estados que, en aras de una

seguridad entendida como supervivencia de un orden político
determinado, sacrifican la seguridad de sus ciudadanos. Consecuen-
temente, la revisión de las concepciones de seguridad nacional y regional
ha sido punto en la Agenda de los procesos de pacificación y democra-
tización que tuvieron lugar durante las últimas décadas del siglo pasado.
A nivel regional, el reconocimiento de la inoperancia de los marcos
tradicionales de la seguridad en el nuevo contexto político del istmo dio
lugar al esfuerzo por establecer en Centroamérica una región de “..paz,
libertad, democracia y desarrollo..”. Este esfuerzo se desarrolló en el
marco del nuevo proceso de integración regional que los países del istmo
emprendieron tras el exitoso proceso de pacificación y democratización
de Esquípulas. Como un intento consciente de establecer un referente
conceptual común que sirviera de respaldo regional a los procesos de
democratización nacionales, y de la misma manera como las antiguas
estructuras de seguridad regional servían a las estrategias
contrainsurgentes de los estados autoritarios, este esfuerzo condujo a la
suscripción, en 1993, del Tratado Marco de Seguridad Democrática
(TMSD) en Centroamérica. La nueva orientación democrática de la
gestión estatal de la seguridad queda claramente establecida en su parte
preambular:
“El Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática tiene su razón
de ser en el respeto, promoción y tutela de todos los derechos humanos,
por lo que sus disposiciones garantizan la seguridad de los Estados
centroamericanos y sus habitantes, mediante la creación de condiciones
que les permitan su desarrollo personal, familiar y social en paz, libertad
y democracia. Se sustenta en el fortalecimiento del poder civil, el
pluralismo político, la libertad económica, la superación de la pobreza y
la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenible, la protección
del consumidor, del medio ambiente y del patrimonio cultural; la
erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo, la
narcoactividad y el tráfico de armas; el establecimiento de un balance
razonable de fuerzas que tome en cuenta la situación interna de cada
Estado y las necesidades de cooperación entre todos los países
centroamericanos para garantizar su seguridad”
En el caso de Guatemala, el esfuerzo por redefinir los conceptos de

seguridad que rigen la acción del estado en la materia se recogió en el
proceso de negociaciones políticas que pusieron fin en 1996 a más de
tres décadas de enfrentamiento armado interno. El Acuerdo de
Fortalecimiento del Poder Civil (AFPC) y Función del Ejército en una
Democracia, parte integral del conjunto de los Acuerdos de Paz, incorporó
una referencia explícita a la necesidad de nuevos marcos conceptuales
150
Seguridad democrática en Guatemala: reflexiones... Bernardo Arévalo de León
para la seguridad, desarrollando un concepto de Seguridad Integral que

las partes signatarias se comprometieron a instituir como principio rector
de la política de seguridad del estado guatemalteco, que se define así:
“La seguridad es un concepto más amplio que no se limita a la protección
contra amenazas armadas externas, a cargo del Ejército, o a la protección
contra las amenazas al orden público y a la seguridad interna, a cargo de
la Policía Nacional Civil. El conjunto de los Acuerdos de Paz de Guatemala
plantea que la paz firme y duradera requiere el respeto de los derechos
humanos, y al carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de la Nación
guatemalteca, el desarrollo económico del país con justicia social, la
participación social, la conciliación de intereses y el fortalecimiento de la
institucionalidad democrática”..... “Dentro de este concepto, la seguridad
ciudadana y la seguridad del estado son inseparables del pleno ejercicio
de los ciudadanos de sus derechos y deberes políticos, económicos,
sociales y culturales. Los desequilibrios sociales y económicos, la pobreza
y la pobreza extrema, la discriminación social y política, la corrupción,
entre otros, constituyen factores de riesgo y amenazas directas para la
convivencia democrática, la paz social y, por ende, el orden constitucional
democrático”
Aunque con distinto calificativo -democrática o integral- y con algunos

matices distintos, la intención de ambos esfuerzos es la misma: establecer
un nuevo referente conceptual para la acción de seguridad de estados
democráticos. Un nuevo concepto que se sustenta en dos principios
básicos: en primer lugar, la convicción de que en un régimen democrático
los intereses de seguridad del estado no pueden entrar en contradicción,
ni subordinar, los intereses de seguridad de las personas. En segundo
lugar, que las condiciones de seguridad que la persona humana requiere
para su desarrollo y que al estado le corresponde procurar en
cumplimiento de sus funciones básicas, no se limitan a los temas político-
militares tradicionales ni a las cuestiones de “orden público”, sino que
incorporan al conjunto de temas políticos, económicos y sociales que
aseguran una vida libre de riesgos y preocupaciones.
Este énfasis es producto directo de la experiencia de sociedades
sometidas a las arbitrariedades de regímenes políticos para los que, ante
la imposibilidad de desarrollar bases de legitimidad dado su carácter
excluyente y autoritario, el principal recurso para el mantenimiento del
orden público y para su propia existencia era el poder coercitivo del
Estado. Cuando las contradicciones implícitas en el establecimiento de
un orden político que subordinaba los intereses del conjunto de la
sociedad a los de algunos de sus sectores daban lugar al surgimiento de
acciones contestatarias –algunas de las cuales asumían el carácter de
movimientos insurreccionales- el estado volcaba este poder en contra
151
FLACSO-Chile/UNESCO
de sus propios ciudadanos, con consecuencias a veces trágicas. La

seguridad de las personas sacrificada ante la seguridad del Estado.
Evidentemente, esta contraposición de intereses entre sociedad e
instituciones políticas es imposible en un régimen democrático, cuya
gobernabilidad descansa en la legitimidad que le otorgan los ciudadanos
a un orden político en sus diferentes expresiones legales e institucionales.
Desde este punto de vista, el establecimiento de regímenes democráticos
sería suficiente para transformar sustantivamente los marcos conceptuales
de la seguridad: la lógica de los valores y principios democráticos,
introyectada en los actores políticos y sociales, permearía las políticas
correspondientes. Sin embargo, en los procesos de consolidación
democrática, el establecimiento de regímenes electorales y el desarrollo
de una legislación adecuada son una de las etapas –imprescindible pero
no suficiente- en un proceso de largo aliento que conlleva modificaciones
actitudinales y estructurales que no se pueden gestar por decreto.
Especialmente en el caso de sociedades que acceden por primera vez -o
tras un largo período autoritario- a la vida democrática, como la
guatemalteca, el alcance de las transformaciones abarca aspectos de
cultura política cuyo cambio nunca es fácil ni rápido. En el ínterin, en el
contexto de una institucionalidad formal democrática pueden persistir
núcleos de valores, actores, actitudes, percepciones e instituciones cuya
orientación responda a elementos residuales autoritarios.
II
La seguridad es uno de los ámbitos de política pública en donde existe

una susceptibilidad mayor a la concentración de elementos residuales de
esta naturaleza. La centralidad del aparato de seguridad del estado en la
gestión autoritaria y la consecuente necesidad de establecer un claro
control doctrinario sobre la función, generaron un complejo conceptual-
institucional que no se adapta plenamente de manera espontánea a una
lógica democrática. No porque necesariamente exista una intención
explícita de resistencia, sino porque ante la ausencia de claras alternativas
conceptuales y operativas, las antiguas lógicas mantienen su vigencia por
simple inercia institucional.
Desde este punto de vista, los desarrollos conceptuales en torno a la
seguridad consignados en el TMSD y en el AFPC son de importancia
cardinal. El rescate de la persona humana como objetivo último de la
acción de seguridad del Estado, y la consecuente ampliación de la agenda
para incorporar amenazas a la seguridad de las personas anteriormente
152
relegadas o simplemente ignoradas, constituyen el cimiento imprescindible

de una renovada gestión de la problemática de seguridad por parte del
estado. Pero son sólo un cimiento, que sin la correspondiente
construcción institucional –leyes, instituciones, mecanismos operativos-
no bastan para extirpar los elementos autoritarios residuales, ni –
consecuentemente- incidir de manera real en las condiciones de seguridad
de la población del país.
Dos son los obstáculos que en el caso guatemalteco habrá que superar
en dicho esfuerzo de construcción institucional: el deslinde conceptual
entre la seguridad y el desarrollo que resulta de la incorporación de
nuevos temas a la agenda de seguridad, y la debilidad de la capacidad
estatal para diseñar e implementar políticas públicas, que tiene su
explicación en la naturaleza del proceso de consolidación democrática.
En el primer caso, es evidente que la incorporación a la nueva agenda
de seguridad de temáticas como el desarrollo sostenible, la pobreza y la
pobreza extrema, la protección al patrimonio cultural (TMSD), o los
desequilibrios sociales y económicos, la discriminación social y política, y
la corrupción (AFPC), genera una superposición entre las agendas de
seguridad y de desarrollo que no es resuelta en ninguno de los dos
acuerdos. Más allá de la declaración política de los nuevos principios y
orientaciones, los acuerdos no establecen mecanismos institucionales –
operativos que permitan deslindar claramente ambos ámbitos, y
consecuentemente, concentran el esfuerzo de políticas en órganos de
seguridad dedicados a las temáticas tradicionales: defensa, seguridad in-
terior, orden público. Consecuentemente, la intencionalidad de generar
una gestión pública de la seguridad distinta, amplia e integradora, queda
trunca. La dificultad de trascender el ámbito declarativo genera vaguedad
e incertidumbre en torno a la agenda de seguridad, y limita las posibilidades
de que la política sectorial recoja el espíritu amplio e integral de la
declaración política: en el mejor de los casos, principios básicos de vigencia
y protección a los derechos humanos se incorporan en las normativas de
los aparatos de seguridad (lo que por sí solo, cabe mencionar, es un
avance importante) pero siempre dentro del ámbito de las temáticas de
seguridad tradicionales.
En el segundo caso, cabe recordar que el proceso de consolidación
democrática en Guatemala se lleva a cabo en un contexto marcado por
dos rasgos críticos: un estado débil institucionalmente, con serias
limitaciones en materia de recursos humanos y materiales, y una clase
política que en su mayoría tiene dificultades para trascender actitudes
clientelares y electoreras ancladas en la democracia de fechada de los
regímenes autoritarios. Esta situación dificulta la gestación de políticas
153
FLACSO-Chile/UNESCO
públicas claras, coherentes, dotadas de una temporalidad de mediano y

largo plazo que trascienda gestiones personales, y que expresen la claridad
conceptual, la voluntad política, y la habilidad operativa que requiere
cualquier gestión pública en contextos de construcción institucional. En
el caso de la seguridad, esta necesidad es crítica no sólo en la medida en
que la ausencia de una clara política sectorial permite la permanencia de
elementos residuales autoritarios que se pueden manifestar en distintos
aspectos de la gestión pública correspondiente, sino en tanto que la
persistencia de estructuras institucionales no renovadas a fondo plantea
una amenaza potencial a los esfuerzos de consolidación del régimen
democrático.
En efecto, la persistencia de una cultura política mayormente autoritaria
en todos los niveles de la sociedad plantea el riesgo del recurso –por
parte de actores estatales o de la sociedad civil- a soluciones rápidas, de
fuerza, muy propias de los imaginarios autoritarios, ante situaciones de
crisis política o de seguridad. Resultado de las debilidades estructurales
del estado guatemalteco para cumplir de acuerdo a las expectativas de la
población las funciones básicas de desarrollo, protección e integración,
las instituciones estatales encuentran problemas para legitimarse a ojos
públicos. Esta combinación de expectativas insatisfechas y legitimidad
precaria genera problemas de gobernabilidad que se expresan, por una
parte, en expresiones anómicas como el defenestramiento de funcionarios
edilicios y los linchamientos, y por la otra, a demandas de corte autoritario
como la militarización de la seguridad pública, o la invitación más o menos
velada a la intervención militar en la crisis política del momento.
En escenarios de esta naturaleza, la reforma de las instituciones del sector
seguridad de acuerdo a los nuevos marcos conceptuales sirve no sólo a
una mejor gestión sectorial sino que contribuye directamente a las
posibilidades de consolidación política. Después de todo, la mejor garantía
para la seguridad humana se encuentra en el mantenimiento del marco
de libertades y derechos de la democracia.
III
El reto central para Guatemala es, por lo tanto, lograr traducir los
principios declarativos de la seguridad democrática o integral en una
política clara, dotada de los instrumentos que le permitan una plena
operatividad en la gestión de la seguridad. Y para estos efectos, debe
comenzarse deslindando claramente la agenda de la seguridad de la del
desarrollo.
154
Evidentemente, el primer objetivo debe ser establecer claramente a

qué nos referimos mediante el concepto seguridad, especialmente ante
el surgimiento de versiones alternativas o con calificativos similares pero
no necesariamente idénticos, que han dado lugar a ambigüedades y
confusiones.
En este sentido, la primera observación debe referirse a la opción
entre una concepción restringida de seguridad y una concepción amplia.
Esta distinción establece dos extremos en un continuum que va desde la
concepción de seguridad centrada en problemas estratégicos
internacionales de carácter político–militar, que limita la agenda de
seguridad a las amenazas a la integridad territorial y la soberanía política,
hasta la concepción de seguridad que incorpora las distintas condiciones
políticas, económicas, sociales y culturales necesarias para garantizar el
bienestar de las personas y la sociedad. Dentro de este continuum, cada
estado identifica un concepto específico, expresado en un modelo legal
– institucional operativo, que responda a las condiciones específicas de
su contexto general: político, social, económico, internacional, etc.
En el caso guatemalteco ha sido necesaria la adopción de un concepto
amplio de seguridad que incorpora en su agenda una serie de elementos
de riesgo a las condiciones de bienestar económico, político y social de
la sociedad guatemalteca. Más allá de su valor retórico, esta reformulación
es necesaria en términos de contrarrestar las interpretaciones
estatocéntricas y militaristas que han sido gestadas en el marco del Estado
contrainsurgente, y restablecer clara e inequívocamente que el bien a
defender por la acción de seguridad del Estado es, prioritariamente, la
persona humana. Sin embargo, en un contexto de subdesarrollo como el
de nuestro país, esta ampliación implica casi superponer la agenda de la
seguridad a la del desarrollo.
Como resultado de la incapacidad histórica del estado para
implementar –por falta de voluntad política o por falta de medios
materiales e inmateriales- políticas públicas eficaces que atiendan a las
necesidades de bienestar de la población, las condiciones de vida del país
son tales que capas mayoritarias de la población se encuentran expuestas
de manera cotidiana a riesgos que erosionan severamente sus niveles de
bienestar: niveles de morbilidad y mortalidad, de desnutrición y hambre,
de desempleo y pobreza, de violencia común y de crimen organizado, de
degradación ambiental y contaminación, entre otras. La superación de
estas vulnerabilidades en la vida de la sociedad es la tarea central de las
autoridades políticas de un estado en vías de desarrollo: políticas de
salud para resolver la problemática de la morbilidad y la mortalidad;
políticas económicas y financieras, agrícolas y laborales, de empleo y de
155
FLACSO-Chile/UNESCO
seguridad social, para atender los problemas de pobreza y desempleo,

etc. Consecuentemente, establecer que la tarea de la seguridad es la
creación de condiciones para la superación de los distintos riesgos que
amenazan la calidad de vida de la población, es crear una superposición
completa entre los ámbitos del desarrollo y de la seguridad: una misma
agenda.
En efecto, esta situación es claramente negativa tanto como para la
problemática del desarrollo como para la problemática de la seguridad.
Para la primera, la conceptualización de la solución a las vulnerabilidades
generadas por el subdesarrollo como problemas de seguridad dificulta el
proceso de diseño e institucionalización de políticas públicas. Dado que
el ámbito de la seguridad es fácilmente identificable con el ámbito de la
emergencia o urgencia, y que las situaciones de emergencia requieren
medidas extraordinarias, la superposición de desarrollo y seguridad implica
asignar al desarrollo las características de situación de excepción implícitas
en toda emergencia. Y es evidente la inconveniencia de situar amplios
temas de la agenda pública del país en los ámbitos de la excepcionalidad,
especialmente cuando los bajos niveles de institucionalización política y
la persistencia de elementos de cultura política autoritaria conllevan la
ausencia de adecuadas estructuras de control público y auditoría social.
Muy fácil y rápidamente, puede caerse en situaciones en las que las
condiciones “excepcionales” de la problemática del desarrollo justifiquen
la suspensión de la nueva normativa democrática en aras de la eficacia y
la seguridad. Desde la vigencia de normas jurídicas de debido proceso o
directrices administrativas sobre administración de recursos, hasta la de
garantías políticas colectivas o individuales, el efecto de la rutinización de
la excepcionalidad como mecanismo de gobierno es fatal para la
consolidación del Estado democrático de derecho.
Por otra parte, la ubicación de un tema dentro de la agenda de
seguridad implica su priorización dentro de la agenda política del Estado,
lo que se manifiesta en la movilización de recursos extraordinarios para
atender de manera inmediata un problema que se constituye en amenaza.
Desde esta perspectiva, la identidad entre desarrollo y seguridad sería
positiva toda vez que serviría para priorizar la importancia de resolver
las condiciones de subdesarrollo y rezago político, económico y social
prevalecientes. Sin embargo, si la agenda de seguridad se superpone con
la del desarrollo –si toda situación de vulnerabilidad de la población se
categoriza como amenaza- el efecto es la priorización del conjunto de
políticas del estado, con lo que la idea misma de priorización, en tanto
que mecanismo para la movilización de recursos materiales e inmateriales,
pierde sentido. Si todo es urgente, nada lo es: el efecto de la agenda de
156
seguridad como mecanismo para la movilización extraordinaria de

recursos es, consecuentemente, nulo.
Finalmente, la identificación de la agenda del desarrollo con la agenda
de seguridad nos coloca, aunque con orígenes diametralmente opuestos,
en un marco conceptual peligrosamente cercano al de la Doctrina de
Seguridad Nacional que alimentó las concepciones de seguridad del Estado
contrainsurgente. En efecto, para dicha doctrina, la política –el conjunto
de acciones estatales en las distintas áreas de la vida nacional- constituía
un elemento dentro de la estrategia por la que el Estado debía perseguir
la concreción de las metas derivadas de su concepción de la Nación
como proyecto metahistórico y en el marco de una concepción defensiva:
los Objetivos Nacionales Permanentes. La seguridad se convertía en la
meta suprema del Estado. La necesidad de garantizar la seguridad de
dichos objetivos implicaba, en la práctica, la subordinación de la política
como una herramienta más en la estrategia del estado que tenía como su
más importante motor intereses de seguridad estatal que, a menudo,
estaban contrapuestos a los intereses de seguridad de la población en su
conjunto.
La identificación de los objetivos de la política de desarrollo como
objetivos de la política de seguridad, desde la perspectiva de la seguridad
democrática, tendría efectos parecidos. Aunque ya no como derivación
de un proyecto metahistórico, sino como expresión de un pacto político
democrático; y no con las estructuras políticas del estado como eje de la
problemática, sino con la persona humana y la sociedad como foco de
atención, la identificación del desarrollo como objetivo de seguridad
implicaría la subordinación de uno –el desarrollo- a la otra –la seguridad-
. Esta subordinación se daría por efecto de las connotaciones de urgencia
y emergencia asociadas a la problemática de seguridad: el costo implícito
en las situaciones de esta naturaleza obliga a medidas de excepción que
relegan los procedimientos regulares. Nuevamente, en contextos en los
que la implantación de los valores democráticos es aún precaria, esta
subordinación puede dar lugar a acciones que, en última instancia, terminen
por atentar contra los intereses de consolidación del sistema democrático.
De allí la necesidad de establecer una clara distinción entre los términos
seguridad y desarrollo que rescate la especificidad conceptual y operativa
de cada uno de ellos, en interés de la consolidación de un estado
democrático de derecho.
Para estos efectos, un primer elemento es la distinción entre seguridad
positiva y seguridad negativa. Seguridad positiva es la capacidad para
continuar o mantener una relación positiva. Seguridad negativa implica la
capacidad de cortar o detener una relación negativa. Ubicándonos en el
157
FLACSO-Chile/UNESCO
marco conceptual del concepto de Seguridad Democrática o de Seguridad

integral, seguridad positiva es la capacidad del Estado de generar
condiciones que mitiguen las vulnerabilidades que afectan a la sociedad y
que atentan contra el bienestar general. Su lógica es la de la identificación
de las oportunidades y potencialidades que permitan maximizar los
recursos materiales e inmateriales de los que se dispone: en esto consiste
la relación positiva. Seguridad negativa es la capacidad del estado de
contener o detener las amenazas específicas que atenten contra dichas
condiciones y que afecten el estado de bienestar de la sociedad. Su lógica
es la de la identificación de riesgos y amenazas que atenten contra los
esfuerzos de generación del bienestar: en esto consiste la relación negativa.
Para ambos conceptos el punto de referencia debe ser no una situación
ideal de seguridad – bienestar sino, evidentemente, la situación específica
de vulnerabilidad a la que se encuentra expuesta la población en un
momento dado. En otras palabras, es sobre la base de las condiciones de
vida reales y no potenciales de una población, y sobre el carácter real y
no ideal de ésta, que deben identificarse los riesgos y amenazas existentes.
Si bien en cuanto a la seguridad positiva la superposición de ámbitos
de seguridad y desarrollo no se resuelve, en lo referente a la seguridad
negativa la confusión desaparece. En efecto, la acción de las políticas de
desarrollo del estado es positiva por definición, en cuanto a que procura
generar condiciones de bienestar para la población. Aún cuando el objetivo
de algunas de las políticas públicas pueda identificarse como el combate
a un flagelo específico –la pobreza extrema, o la mortalidad infantil, por
ejemplo- su sentido es desarrollar una relación positiva que permita
superar la vulnerabilidad existente. Desde esta perspectiva, una política
de Seguridad Positiva sería, en países cuyas condiciones de desarrollo
exponen a la población a una amplia gama de vulnerabilidades, casi idéntica
a la política de desarrollo.
En contraste, una condición de seguridad negativa está dada por las
amenazas que se ciernen sobre las condiciones de bienestar de la
población. En consecuencia, la acción del estado en la materia debería
identificar las relaciones negativas que actúan contra las vulnerabilidades
existentes –riesgos y amenazas- y definir medidas para contrarrestarlas.
La política estatal en la materia sería, por lo tanto, distinta de la política
de desarrollo en la medida en que no atiende la generación de condiciones
de bienestar, sino a la contención de riesgos o amenazas a éste.
Una nueva distinción nos permitirá circunscribir aún más efectivamente
el ámbito de los temas de seguridad: la diferencia entre las situaciones o
condiciones de seguridad, y las de inseguridad. Condiciones de seguridad
son aquellas en las que la existencia de riesgos o amenazas al bienestar
158
son estabilizadas, neutralizadas o contrarrestadas, a menudo mediante la

acción estatal. Condiciones de inseguridad son aquellas en las que existen
riesgos o amenazas contra los que no se dispone de contra-medidas
adecuadas. De manera que lo que califica la existencia de una situación
de seguridad o inseguridad no es la existencia de un riesgo o una amenaza
–mucho menos de vulnerabilidades, que en tanto que condiciones dadas
son el punto de partida del análisis- sino la presencia o ausencia de una
política efectiva destinada a contenerla o detenerla.
Si aplicamos desde esta perspectiva la distinción hecha entre seguridad
positiva y negativa, la seguridad positiva procura la generación de
condiciones de seguridad desarrollando medidas para eliminar
efectivamente las vulnerabilidades, los riesgos y las amenazas a la que la
sociedad y sus instituciones se encuentran expuestos. Nuevamente, la
superposición con el desarrollo es completa. De hecho, la seguridad
positiva sería aquella parcela del desarrollo que atiende a situaciones de
vulnerabilidad que afectan el bienestar de la sociedad y sus instituciones.
Para dar un ejemplo, las políticas de salud materno-infantil, en la medida
en que procuran reducir los índices de mortalidad y morbilidad de
importantes sectores de la población –una vulnerabilidad evidente- serían
a la vez tema parte de una política de seguridad positiva, y por lo tanto
de la política de desarrollo.
La seguridad negativa, en contraste, procura contrarrestar todos
aquellos riesgos o amenazas que, en un momento dado, rebasan la
capacidad del Estado para proteger la condición de seguridad de la
sociedad y sus instituciones. Su relación con el desarrollo sería, por lo
tanto, complementaria: en las políticas para el desarrollo se encontrarían
todos aquellos temas para los cuales se implementan medidas que, en la
procuración de una relación positiva, promueven condiciones de
seguridad. En las políticas para resolver la seguridad negativa se
incorporarían aquellos temas para los que las políticas implementadas en
el marco de las políticas de desarrollo no tienen previstas medidas
adecuadas.
Para efectos prácticos, el término seguridad democrática o integral
debería usarse exclusivamente para indicar la condición de bienestar que
se genera gracias a la acción de desarrollo del estado, designando como
políticas de desarrollo a las medidas específicas destinadas a procurarla.
El término de políticas de seguridad debería confinarse al conjunto de
acciones destinadas a contrarrestar los riesgos y amenazas que se ciernen
sobre las condiciones de vulnerabilidad de la sociedad y sus instituciones.
El paso siguiente consistiría en establecer claramente que temas
pertenecen a cada uno de estos ámbitos de políticas. La especificidad de
159
FLACSO-Chile/UNESCO
una política de seguridad se manifiesta de manera inequívoca en la lista

de temas o problemas que busca abordar y resolver: esto es lo que
normalmente se conoce como la Agenda de Seguridad de un país. A
partir de los parámetros que ya hemos establecido, podríamos caracterizar
la Agenda de Seguridad como la serie de amenazas y riesgos al bienestar
de las personas, la sociedad y sus instituciones políticas, cuyo efecto es
necesario controlar y contrarrestar, y que no están previstas en las
políticas de desarrollo. En efecto, esta distinción nos permite separar
entre situaciones de riesgo que el estado busca solucionar mediante la
procuración de condiciones de seguridad positiva en el marco de sus
políticas públicas regulares, de aquellas que resultan de amenazas contra
las que no se cuenta con medidas concretas y que escapan al ámbito de
éstas. De hecho, es en esta área en la que se concentra el reto de la
definición de nuevos conceptos de seguridad operativos.
Cabe recordar que uno de los peligros de la ampliación del concepto
de seguridad es la confusión entre los ámbitos de la política de seguridad
y la política de desarrollo. En la medida en que el término seguridad
implica a menudo un nivel de movilización estatal que implica condiciones
de excepción, es evidente que uno de los objetivos debe ser reducir al
mínimo posible la serie de temas que son abordados en el marco de una
agenda de seguridad. Especialmente cuando, como hemos señalado,
dentro de esta agenda deben situarse los temas para los cuales el estado
no posee una respuesta institucional prevista y/o adecuada. De hecho,
uno de los objetivos de la acción pública debe ser la “normalización” de
los temas de seguridad: trasladar problemas o temas del ámbito de
emergencia y excepción de las políticas de seguridad, a las de regularidad
y normatividad de las políticas de desarrollo. Esto sería índice de la medida
en que la acción estatal es efectiva en la neutralización de las distintas
amenazas y en el desarrollo de políticas destinadas a generar condiciones
de seguridad positiva. El objetivo de la política de seguridad del estado
debe ser, por lo tanto, mantener reducido al mínimo posible el número
de problemas que son atendidos desde la Agenda de Seguridad, así como
el tiempo en que un problema emergente es atendido en el marco de las
políticas de seguridad. Pero en todo caso, el mantenimiento de una agenda
de seguridad reducida comienza por la definición de los criterios bajo los
cuales una situación de riesgo o una amenaza califica para ser incorporada
al régimen de urgencia y excepción implícito en la Agenda.
Tradicionalmente, los temas que se incorporan en las agendas de
seguridad son aquellos ligados a la problemática de la supervivencia;
aquellos cuya existencia plantean una amenaza existencial al estado que
justifica la utilización de medidas extraordinarias para enfrentarlo.
160
Adaptando una categorización establecida para problemas de la seguridad

internacional al ámbito de la problemática de la seguridad democrática,
podríamos establecer tentativamente los siguientes niveles:
a. Problemas Existenciales: aquellos que amenazan a corto plazo la
supervivencia del estado o alguno de sus componentes – sociedad,
territorio, sistema político;
b. Problemas Vitales: aquellos que amenazan a largo plazo la viabilidad
del estado o alguno de sus componentes;
c. Problemas Mayores: aquellos que de no ser corregidos efectivamente
por el estado, pueden convertirse en vitales; y
d. Problemas Menores: aquellos que afectan el bienestar de la población
pero que en términos de su magnitud, su ámbito o sus efectos, no
constituyen una amenaza mayor.
Evidentemente, los niveles de problemas mayores y menores no

corresponden al nivel de urgencia y excepcionalidad de la agenda de
seguridad, sino al de las condiciones de seguridad positiva que deben
generarse mediante las políticas de desarrollo. Este es precisamente el
reto del desarrollo nacional: si no se atienden, las condiciones de
salubridad del país – para usar sólo un ejemplo - pueden deteriorarse al
grado en que amenace la supervivencia de la población, la estabilidad
política, la viabilidad económica, etc. Pero su atención debe procurarse
en la relación positiva que entre problema y solución se genera en las
políticas públicas específicas que el estado debe desarrollar en
cumplimiento de sus funciones básicas, y no en el ámbito de
excepcionalidad de la agenda de seguridad. La pobreza no es un tema
para la agenda de seguridad; no lo son tampoco el desempleo, la
insalubridad, la desnutrición, la degradación ambiental. No porque no
sean temas de suyo importantes, o incluso, vitales a nivel individual –
como la insalubridad o la desnutrición-, sino porque en situaciones de
subdesarrollo como las de nuestro país, estas son condiciones dadas que
deben ser resueltas en el marco de las políticas públicas regulares.
Igualmente los problemas de carácter vital. Aunque evidentemente la
magnitud que éstos plantean los convierten en una amenaza a la viabilidad
del estado, en la medida en que se plantean como problemas cuyo efecto
se plantea a largo plazo, es evidente que carecen del sentido de emergencia
que justifica el recurso a la excepcionalidad implícito en los temas de una
agenda de seguridad. Consecuentemente, los problemas vitales, cualquiera
que sea su gravedad, deben resolverse en el marco de las políticas regulares
del estado: es decir, corresponde a las autoridades gubernamentales
incluirlos dentro de los objetivos de las políticas públicas regulares, con
161
FLACSO-Chile/UNESCO
el propósito de controlarlos para, en primer lugar evitar que se constituyan

en una amenaza existencial, y a continuación, contrarrestarlos y superarlos.
De hecho, la capacidad estatal es un elemento central en la definición de
la naturaleza de un problema: la ausencia o ineficiencia de medidas estatales
adecuadas convierte un problema mayor en uno vital o incluso existencial.
Y a la inversa, una eficiente política de seguridad reduce un problema
existencial en uno vital, y una adecuada política pública puede reducirlo
incluso a problema mayor o menor.
Es evidente, por lo tanto, que los temas de una agenda de seguridad
son aquellos de carácter existencial que no puede ser atendidos en el
marco de las políticas regulares del estado. Pero, ¿Qué califica a un
problema para que sea incluido en los términos de urgencia y
excepcionalidad con que se debe manejar una agenda de seguridad? En
las perspectivas tradicionales de seguridad, y especialmente desde la
perspectiva de la seguridad internacional, la respuesta se limitaba al campo
de político-militar: las amenazas militares a la integridad territorial o la
soberanía nacional. De hecho, el contexto político internacional de la
segunda mitad del siglo XX condujo a una concentración de los ámbitos
de la seguridad a los estrictamente político-militares. Pero en el marco
de una definición amplia e integral como la de la Seguridad Democrática
¿Cómo identificar las amenazas existenciales o vitales que, en los distintos
ámbitos, amenazan a la persona humana, a la sociedad o a sus instituciones
políticas? ¿Hay amenazas existenciales o vitales en el ámbito económico?
¿Cuáles son? ¿Y en lo social, lo político, lo ambiental, etc.? Para poder
empezar a bosquejar una respuesta a estas preguntas, debemos establecer
dos conceptos básicos: securitización y umbral.
Securitización es la acción de proyectar la política más allá de las reglas

establecidas, enmarcando un tema como un correspondiente a un tipo
especial de política o por encima de la política. Este concepto descansa
en la concepción de que cualquier tema público puede ser ubicado en un
espectro que va de lo no político (aquello que no atrae la atención estatal
ni se vuelve en tema de debate y decisión pública) a lo político ( aquello
que cae en el ámbito de las políticas públicas, requiriendo decisiones y/o
asignación de recursos por parte de niveles gubernamentales) a lo
securitizado (aquello que constituye una amenaza existencia o vital y por
lo tanto requiere medidas de emergencia que exceden los límites del
procedimiento político regular). Dentro de los ámbitos en los que le
corresponde actuar (los dos últimos) el estado se conduce mediante
medidas específicas: en el ámbito de lo político, mediante la política y
agenda del desarrollo, que es la suma de las políticas públicas en los
162
distintos sectores; en el ámbito de los securitizado, por la política y agenda

de seguridad.
La securitización efectiva de un tema implica tres etapas básicas: a. La
identificación de una amenaza existencial; b. La identificación de una acción
de emergencia; y c. la liberación de dicha acción de las limitaciones
establecidas en el marco normativo regular. Existen ámbitos en los que,
por el tipo de amenaza –su recurrencia, su persistencia, su alcance-, la
sensación de urgencia y excepcionalidad se institucionaliza, entendiendo
este término por el proceso mediante el cual la amenaza se “rutiniza” en
un marco jurídico-institucional preciso. El caso más obvio es el de las
amenazas militares: aún como amenazas potenciales, el alcance de una
agresión militar elicita las percepciones de seguridad y excepcionalidad
que conducen a securitizar el tema de la defensa nacional a priori. De
igual manera, el ámbito del combate a las distintas formas de criminalidad
–común y organizada- que afectan a la sociedad, involucra las medidas de
urgencia y excepcionalidad que colocan a la seguridad pública de manera
permanente en la agenda de seguridad del estado. Finalmente, el alcance
de destrucción asociado a determinados fenómenos naturales
(terremotos, inundaciones, erupciones volcánicas, etc.) y el tipo de
respuesta necesario para enfrentar sus efectos implica también que su
atención por parte del estado se desarrolla normalmente desde el ámbito
de las políticas de urgencia.
Sin embargo, desde la perspectiva de una agenda ampliada, existen
una serie de ámbitos que normalmente son evacuados dentro de las
políticas públicas regulares pero que en determinadas circunstancias
pueden pasar a constituirse en amenazas existenciales. Este es el caso de
securitización ad-hoc, en el que la securitización de un tema específico -
en lo social, en lo ambiental, en lo político - a partir de las connotaciones
críticas que asume en determinado momento puede trasladarlo del ámbito
de las políticas institucionales regulares al ámbito de las políticas de
seguridad. Para estos casos, el concepto de umbral adquiere una
importancia cardinal.
Umbral es el concepto que define el límite a partir del cual un tema pasa
de ser atendido en el marco de las políticas institucionales regulares del
estado, al de las políticas de seguridad: de la agenda del desarrollo a la
agenda de seguridad. Es el vano que debe ser atravesado en y por el
proceso de securitización. En los temas en que la securitización está
institucionalizada, el concepto de umbral es inoperante: la totalidad del
tema es evacuado, de manera regular, en el marco de excepcionalidad y
urgencia de las políticas de seguridad. En aquellos que normalmente son
atendidos en las políticas públicas regulares, sin embargo, la importancia
163
FLACSO-Chile/UNESCO
del paso de un tema de uno a otro ámbito, y de quien lo decide, es

crucial. Implica la existencia de criterios adecuados a cada ámbito, así
como de agentes institucionales claramente identificados que asumen la
responsabilidad de securitizar el tema.
La importancia de identificar claramente a los responsables institucionales
deriva de la imposibilidad de establecer a priori el umbral para cada tema. En
primer lugar, porque la naturaleza específica de la temática -política, social,
económica, ambiental- impide establecer criterios genéricos de aplicación
universal: el umbral que justifica trasladar un tema económico de la agenda
de las políticas públicas regulares a las de la seguridad puede ser tan alto que
hace muy improbable su aplicación; pero en el caso de un tema político
ligado a la gobernabilidad democrática el umbral puede ser relativamente
bajo. En segundo lugar, porque el carácter de amenaza existencial no deriva
tanto de la naturaleza misma de un hecho específico, sino de las percepciones
que en los distintos actores sociales se desarrollan con respecto al mismo.
La seguridad como construcción social es un proceso resultante de la
intersubjetividad dada entre los actores relevantes, en un momento preciso:
que es y que no es amenaza existencial no se descubre; se define.
IV
Evidentemente, el proceso de construcción institucional que se requiere

para poder alcanzar un manejo de las políticas de seguridad y de desarrollo
como ámbitos de acción pública distintos pero integrados alrededor de
un concepto unificador de seguridad democrática o integral, no será fácil.
Los esfuerzos de construcción institucional presentan serios problemas
para un país que aún sufre las consecuencias de una crisis política larga,
compleja y violenta, que ha minado sus recursos políticos, económicos,
sociales y humanos. No se trata de un problema que aqueje al sector de
seguridad de manera exclusiva, sino que afecta a la capacidad general del
estado de generar políticas coherentes que le permitan superar sus
actuales condiciones de debilidad y que, consecuentemente, limitan su
capacidad para enfrentar los riesgos y mitigar las vulnerabilidades a las
que se encuentra sometida su población por efecto de niveles de
desarrollo humano vergonzosamente bajos.
Sin embargo, el camino está abierto. Tanto el TMSD y el AFPC
constituyen referentes conceptuales útiles cuyo desarrollo en políticas
adecuadas puede mejorar sustantivamente la capacidad de gestión del
estado en la materia. El afinamiento conceptual del término, el deslinde
efectivo entre agendas, la institucionalización de los mecanismos
164
operativos, y el desarrollo de la gestión pública en el marco de los

principios de responsabilidad y transparencia que requiere la democracia,
son las etapas necesarias para lograr que las nuevas concepciones de
seguridad trasciendan el ámbito declarativo y se traduzcan en una gestión
pública centrada en la persona humana y fundada en valores democráticos.
165
COLOMBIA: MÁS INSEGURIDAD HUMANA,
MENOS SEGURIDAD REGIONAL
JUAN GABRIEL TOKATLIAN1
Introducción
La región andina atraviesa hoy una honda crisis de impredecibles conse-

cuencias: Colombia es apenas la punta del iceberg de un enorme témpa-
no de problemas acumulados en su manifestación y postergados en su
solución. De hecho, los Andes se han convertido, desde los noventa y en
el comienzo del siglo XXI, en el mayor foco de inestabilidad e inquietud
continental. En materia política, se destacan el autogolpe de Alberto
Fujimori en Perú, la caída constitucional de Carlos A. Pérez en Venezue-
la, la salida política de Abdalá Bucaram en Ecuador, el cuasi-desplome de
Ernesto Samper en Colombia y la llegada al poder del exgolpista, Hugo
Banzer, en Bolivia. El descalabro social que llevó al derrocamiento de
facto de Jamil Mahuad en Ecuador, la ambición autoritaria de la
cleptocracia establecida por Fujimori en Perú, la delicada incertidumbre
institucional generada por Hugo Chavez en Venezuela, los crecientes
1. Director de Ciencia Política y Relaciones Internacionales del Departamento de Huma-
nidades de la Universidad de San Andrés (Victoria, Argentina).
FLACSO-Chile/UNESCO
inconvenientes de todo orden que vive Bolivia, la explosiva situación que

confronta Andrés Pastrana en Colombia, son indicadores elocuentes de
que los Andes están viviendo un torbellino.
En materia militar, el mayor enfrentamiento limítrofe del hemisferio
se dio entre Ecuador y Perú, y la frontera más tensa del continente es, en
la actualidad, la de Colombia y Venezuela. En el tema de los derechos
humanos, y en comparación con cualquier otra región de América, la
zona andina es aquella en la que más sistemáticamente se violan; siendo
Colombia y Perú los casos más dramáticos. En la cuestión de las drogas,
los Andes concentran el cultivo, procesamiento y tráfico de coca del
continente y las cinco naciones (junto con México) son los actores cla-
ves en el negocio ilícito de los narcóticos. En materia de corrupción, en
el área se encuentran algunos de los países con los mayores niveles en el
mundo; destacándose los casos de Bolivia, Ecuador y Venezuela.
En el tema ambiental, los países andinos muestran altos y preocupantes
grados de degradación; en especial del espacio amazónico que compar-
ten con Brasil. En términos socio-económicos, todas las naciones andinas
exhiben alarmantes índices de desempleo, marginalidad, pobreza e inse-
guridad con bajos indicadores de calidad de vida, escaso y volátil creci-
miento, fuerte concentración del ingreso y exigua inversión. En los cinco
países por igual, aunque con variaciones, se exacerbó en la última década
el desmoronamiento parcial del Estado.
Adicionalmente, en el escenario de la pos-guerra fría, es en la región
andina (particularmente en Ecuador, Perú y Venezuela) en donde los
militares han guardado más incidencia política y gravitación corporativa.
Asimismo, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) está cada día más
replegada. Por último, el mundo andino es cada vez más dependiente de
Washington en lo material y político y cada vez más distante del Cono
Sur en lo cultural y diplomático. La esfera de influencia2 de Estados Uni-
dos se está desplazando de su tradicional mare nostrum-la amplia Cuen-
ca del Caribe-y se proyecta con más fuerza en el vértice andino del con-
tinente sudamericano.
Resumiendo, toda la región andina sufre simultáneamente agudos pro-
blemas de diversa naturaleza. Las muestras de conflictividad social en el
área tienden a acrecentarse y es patente la incapacidad de los regímenes
democráticos de procesar seculares demandas ciudadanas insatisfechas.
En ese contexto, el caso de Colombia es indudablemente el más catas-
trófico. Colombia sobresale en la dimensión de su crisis, aunque no es
2. Sobre la noción de esfera de influencia en la política internacional véase, entre otros,

Paul E. Keal, "Contemporary Understanding about Spheres of Influence", en Review of
International Studies, Vol. 9, No.3, 1983.
168
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
un ejemplo aislado y solitario: los Andes viven en condiciones de

ingobernabilidad; lo cual presagia peligrosos cataclismos institucionales.
Así entonces, el tratamiento a la crisis de Colombia servirá potencial-
mente de modelo de intervención externa en los asuntos internos del
hemisferio. Asimismo, allí se pondrá en juego cómo y cuánto aporta
nuestra área (América Latina), región (Sudamérica) o zona (Cono Sur) a
la resolución de ese caso. El ejemplo más difícil -Colombia- debe ser
abordado y no evitado: sólo así se podrá observar si la diplomacia de
nuestros países ha madurado suficientemente para enfrentar con mayor
autonomía relativa los desafíos del nuevo siglo.
La naturaleza de la guerra
El conflicto armado en Colombia puede ser analizado desde distintas pers-

pectivas. En este caso subrayo dos miradas: una desde el Estado y la otra
desde la guerra misma. Para un creciente número de analistas nacionales y
extranjeros el país andino viene padeciendo el derrumbe del Estado, com-
parable al que precipitó al experiencia conocida como la Violencia, pero
más peculiar y complejo. Según la expresión acuñada por Oquist sobre el
"colapso parcial del Estado" colombiano en los cuarenta y cincuenta las
"articulaciones concretas"-internas y no exógenas- que lo caracterizaron
fueron: 1) la "quiebra de la instituciones políticas establecidas"; 2) la "perdi-
da de la legitimidad del Estado"; 3) las "contradicciones dentro del aparato
armado del Estado"; y 4) la "ausencia física del Estado"3. Salvo por el tercer
factor, y a pesar de las reformas introducidas en la Constitución de 1991,
los otros indicadores emergieron con fuerza desde mediados de los se-
tenta y se vienen consolidando a principios del siglo XXI.
Si adoptamos una definición más reciente de Estado en colapso-collapsed
state-éste se caracteriza por la implosión de las estructuras de autoridad y
legitimidad4. Aparece entonces un fenómeno de ingobernabilidad produc-
to de la articulación entre fuerzas internas y presiones externas. Guerra y
crimen simultáneos en el plano interno conjugados con Plan Colombia e
Iniciativa Andina concurrentes en el plano externo constituyen una combi-
nación letal. A mi entender, Colombia, que no es un caso inédito o excep-
cional, se dirige hacia esa condición de colapso.
3. Véase, Paul Oquist, Violencia, conflicto y política en Colombia, Bogotá: Biblioteca Ban-
co popular, 1978.
4. Véanse, entre otros, I. William Zartman (ed.), Collapsed States: The Disintegration and
Restoration of Legitimate Authority, Boulder. Lynne Rienner Publishers, 1995 y William
Reno, "Economic Motivations of Warfare in Collapsed States", en National Strategy Forum
Review, Invierno 2000.
169
FLACSO-Chile/UNESCO
Ello conducirá, más temprano que tarde, a que el país sea testigo de un
Estado fracasado -un failed state-, es decir; incapaz de proteger a sus indivi-
duos y las comunidades de la fuerzas que amenazan su seguridad existencial5.
En ese sentido, Colombia no tiene un Estado anárquico (ausencia completa
de gobierno central) pero sí vive en la actualidad una mezcla de Estado
fantasma (ejerce la autoridad en algunas áreas limitadas y en otras es inexis-
tente) y Estado anémico (sus energías se consumen combatiendo diversas
modalidades de grupos armados).
Cabe recordar, en este contexto, que de acuerdo a uno de los infor-
mes principales de la trascendente United States Commission on National
Security/21st Century, co-liderada por Gary Hart y Warren Rudman,
Estados Unidos debe establecer prioridades ante la eventualidad de una
expansión del fenómeno de los failed states. Así asevera que:
"Not every such problem must be primarily a U.S. responsability,
particularly in a world where other powers are amassing significant wealth
and human resources. There are countries whose domestic stability is,
for differing reasons, of major importance to U.S. interests (such as
Mexico, Colombia, Rusia, and Saudi Arabia). Without prejudging the
likelihood of domestic upheaval, these countries should be a priority
focus of U.S. planning in a manner appropriate to the respective cases.
For cases of lesser priority, the United States should help the international
community develop innovative mechanisms to manage the problems of
failed states".
Siguiendo a los expertos que han definido distintas formas de Estado con
aguda inestabilidad interna, Colombia no tiene un Estado anárquico (au-
sencia completa de gobierno central) pero está cerca de transformarse
en un Estado fracasado, es decir; incapaz de proteger a sus individuos y
las comunidades de la fuerzas que amenazan su seguridad existencial.
Parece claro que el país no vive una revolución política y popular, ni una
rebelión ciudadana y justiciera contra un Estado robusto y dominante.
Estamos más bien frente a una revuelta amorfa e intemperante de una
compleja amalgama de sectores emergentes, inconformes, excluidos y
olvidados. Revuelta que es canalizada, parcial y contradictoriamente, por
poderosos grupos armados que, a pesar de carecer de un proyecto
unívoco, afirman su influencia social, su control territorial y su proyec-
5. Sobre el fenómeno de los failed states véanse, entre otros, Robert H. Dorf,
"Democratization and Failed States: The Challenge of Ungovernability", en Parameters,
Verano 1996; Jean-Germain Gros, "Towards a Taxonomy of Failed States in the New
World Order: Decaying Somalia, Liberia, Rwanda, and Haiti", en Third World Quarterly,
Vol. 17, No. 3, 1996; Richard J. Norton y James F. Miskel, "Spotting Trouble Identifying
Faltering and Failing States", en Naval War College Review, Primavera 1997; Susan L.
Woodward, "Failed States: Warlordism and Tribal Warfare", en Naval War College
Review, Primavera 1999 y Daniel Thürer, "The Failed State and International Law", en
International Review of the Red Cross, No. 836, Diciembre 1999.
170
ción política en medio del colapso inacabado del Estado y de la agonía de la

sociedad desarmada. Se trata de una agitación violenta y difusa, impulsada
por igual por movimientos guerrilleros, mafias organizadas y bandas reac-
cionarias, que parecen tener la suficiente fuerza para acorralar al Estado
pero que no poseen la capacidad de construir una nueva autoridad.
La perspectiva de balance que caracteriza a la reflexión en torno a la
legitimidad no parece útil en este caso. No hay un proyecto homogéneo
que crece en legitimidad mientras otro decrece, compensando así una
situación de alzas y bajas en términos de lo que es legítimo e ilegítimo.
No hay una elite tradicional, reinante e ilustrada, ni un contrapoder com-
pacto, vigoroso y civilizador. Asistimos más bien a legitimidades degra-
dadas; tanto de las existentes como de las desafiantes. Estamos en pre-
sencia del peligrosos fracaso del Estado de derecho pero un horizonte
alterno próximo con capacidad para establecer el orden, la paz y el bien-
estar está ausente. De allí que lo que predomine sea la mezcla de guerra
política, violencia criminal y violación humanitaria.
Este conflicto es cada vez es más intrincado; lo cual no significa, sin em-
bargo, que sea indescifrable. En esa dirección, es pertinente resaltar algunas
tendencias nítidas. La guerra irregular que ha predominado por décadas en
Colombia tiene cada vez más espacios de manifestación donde se viene
transformando en guerra civil, con bandos fuertemente armados liderando
proyectos ideológicos polarizados y bases de sustentación social propias.
Asimismo, la guerra política tiene crecientemente visos de una guerra
criminal. Cada vez más los actores armados van degradando su perfil políti-
co, van abandonando prácticas sustentadas en principios y van asumiendo
comportamientos delincuenciales. Además, el conflicto colombiano es más
que la sumatoria de dispares y contradictorias guerras locales; el país viene
atravesado una guerra nacional, es decir; las disputas no se circunscriben a
una racionalidad sólo regional, sino que adquieren la lógica de una confron-
tación extendida a lo largo y ancho de la nación. En ese contexto, mientras
continúan y exacerban los enfrentamientos rurales en más zonas del país, se
ha ido instalando la contienda en nuevos ámbitos urbanos.
Paralelamente, la guerra en Colombia dejó de ser doméstica. El pau-
latino, preciso y persistente involucramiento de Estados Unidos en el
conflicto interno ha convertido al país en epicentro de una guerra de
baja intensidad cada vez más internacionalizada Por último, la guerra co-
lombiana ya no es limitada en términos de víctimas, participantes arma-
dos y alcance. Los datos no pueden ser más elocuentes6.
6. Todos los datos acá referidos provienen de informes públicos colombianos e interna-
cionales. Las cifras proceden de documentos oficiales de entidades como la Procuraduría,
la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo, la Cancillería así como de organizaciones no guberna-
mentales colombianas como Fundación País Libre y la Comisión Andina de Juristas y de
instituciones como Amnesty International, Human Rights Watch, entre varias.
171
FLACSO-Chile/UNESCO
Durante la última década, la violencia política se expresó con casi 10

muertos por día. Aproximadamente 120 municipios (el 12% del total) está
totalmente destruido por las guerrillas. Sólo en el bienio 1998-2000 ocu-
rrieron más de 500 masacres (asesinato colectivo de cuatro o más perso-
nas indefensas), en su gran mayoría cometidas por el paramilitarismo. Des-
de los ochenta, el número de desaparecidos por motivos políticos supera
4.000; solamente en 2000 se produjeron 743 desapariciones. Entre 1995 y
2000, se han llevado a cabo unos 12.000 secuestros a manos de los actores
armados, de la criminalidad común y hasta de los cuerpos de seguridad del
Estado. En toda la década del noventa, la cifra de homicidios superó los
250.000. Desde 1996 se ha manifestado un éxodo al exterior de casi 350.000
colombianos. En los últimos tres lustros se ha producido el desplazamien-
to interno forzado de más de 1.800.000 de personas. Entre asesinados,
mutilados, secuestrados, desplazados y reclutados, más de 1.000.000 de
niños son víctimas de la guerra. La gran mayoría de estos hechos queda
impune. Por todo lo anterior, la guerra colombiana ha producido, produce
y seguirá produciendo una angustiosa y desbordada inseguridad humana
que afecta, principalmente, a la población civil no combatiente.
Esta cambiante, complicada y crítica conflictividad en Colombia ha ido
alentando una injerencia estadounidense en los asuntos del país. No hay
unanimidad en Estados Unidos, ni un consenso definitivo entre ese país y
América Latina, sobre la mejor salida del conflicto armado colombiano. Sí
hay relativo acuerdo en cambio sobre los potenciales efectos continenta-
les negativos, en particular entre los países vecinos, de la situación por la
que atraviesa el país andino.
Washington, con un tácito consentimiento latinoamericano evidente
en el notorio silencio regional, ha ido desplegando una modalidad inédita
de intervención indirecta en el caso colombiano. Por un lado, se observa
el intervencionismo de viejo cuño, típico de la guerra fría: como en su
momento en El Salvador, ahora Estados Unidos apoya militarmente (asis-
tencia, armas, entrenamiento, información, etc.) a un país afectado por
una guerra interna cada vez más cruenta. La mayor importancia geopolítica
de Colombia, su dimensión territorial, demográfica y económica y la
combinación de diferentes amenazas (narcotráfico, crimen organizado,
guerrilla, terrorismo, paramilitarismo) han contribuido a que la ayuda
estadounidense a Bogotá se torne masiva y creciente.
Por otro lado, se advierte el intervencionismo de nuevo tipo pos-
guerra fría: presión y apoyo (según el caso) a los países limítrofes para
crear un "cordón sanitario" diplomático y militar alrededor de Colom-
bia, por una parte, y desarrollo de planes de contingencia para un poten-
cial uso mayor de la fuerza con la eventual participación de países amigos
de Washington, por otra parte.
172
Este modelo dual viene perfeccionándose en los últimos años y tiene

varios componentes. Entre ellos cabe destacar el aumento de la ayuda de
seguridad a Colombia; la elevación del perfil de Colombia como "país-
problema" en el plano hemisférico e internacional; el crecimiento de una
diplomacia regional destinada a movilizar a los países del área en estrate-
gias de contención del fenómeno colombiano; y el incremento de una
retórica oficial unificada en torno a la presencia de una amenaza
"narcoguerrillera" inexorable en Colombia.
Potencialmente, este nuevo intervencionismo en Colombia podría
adoptar tres formas. Primero, la "intervención por imposición": contra la
voluntad de los colombianos y a pesar de los esfuerzos de negociación
interna, Washington concreta una coalición ad hoc que decide involucrarse
militarmente en el país andino para establecer un nuevo "orden". Segun-
do, la "intervención por deserción": el Estado colombiano no puede con-
tener el conflicto armado interno ni garantizar la soberanía nacional; lo
cual sirve de excusa para que Washington encabece una coalición inter-
ventora temporal hasta fortalecer el poder establecido en Bogotá. Y
tercero, una "intervención por invitación": un gobierno electo solicita
colaboración externa ante la imposibilidad de preservar, de modo autó-
nomo, el orden interno, la unidad nacional y la institucionalidad demo-
crática. Así, militares colombianos más fuerzas extranjeras dirigidas por
Estados Unidos y compuestas por varios países del hemisferio, actuarían
conjuntamente con la esperanza de evitar una implosión nacional. Aun-
que hoy despierten un justificado rechazo, no habría que desechar la
probabilidad política de que alguno de estos escenarios se contemple
seriamente; siendo el último el menos improbable.
En breve, la naturaleza degradada de la guerra colombiana sumada al
intervensionismo estadounidense en Colombia han pasado a constituir-
se en un grave problema de seguridad regional a pesar de que los países
latinoamericanos, en general, parecen impávidos frente a esa explosiva
combinación de fenómenos.
El Plan Colombia de Estados Unidos
Ya se encuentra en ejecución la multimillonaria asistencia de seguridad

de Estados Unidos a Colombia: en 2000 el Congreso en Washington
autorizó US$ 1.319,1 millones para responder a una guerra interna com-
pleja y degradada. El componente B del denominado "Plan Colombia"
- plan diseñado en 1999 en la Casa de Nariño por sugerencia de la Casa
173
FLACSO-Chile/UNESCO
Blanca- se aplicará luego de un intenso debate en Washington, una tenue

discusión en Bogotá y un preocupante mutismo en el hemisferio.
El "Plan Colombia" de US$ 7.500 millones del gobierno de Andrés
Pastrana tiene, hasta ahora, tres piezas. El componente A es interno, es
el más cuantioso y tiene por objeto reducir los efectos negativos de la
crisis que vive el país mediante medidas de acercamiento del Estado ha-
cia las áreas más afectadas por la violencia. Esta suerte de Plan A dentro
del macro "Plan Colombia" apunta a fortalecer la presencia institucional
en el territorio nacional. En su diseño está implícita la idea de la "zanaho-
ria": la pacificación por vía del contacto estatal con la comunidad y por
medio de una salida negociada.
El Plan B es la ayuda de Estados Unidos; Washington ofrece más de lo
mismo, pero en más corto tiempo y para otro destinatario. En efecto,
entre 1989 y 1999, Colombia recibió US$ 1.388 millones en asistencia
antidrogas y de seguridad7. Ahora, el país recibirá un monto similar, pero
en 2 años, y el receptor principal será el ejército y no la policía como lo
fue en la década de los noventa. Se trata del "garrote"-complemento de
la "zanahoria". La lógica subyacente es que sólo más poder de fuego y
más despliegue espacial de las fuerzas armadas, pueden equilibrar el cre-
ciente poderío territorial de la guerrilla y la enorme influencia regional
del narcotráfico. Si en los últimos 10 años, con todos los recursos de
seguridad estadounidenses brindados a Colombia se elevó como nunca
antes la violencia de todo tipo, la violación de los derechos humanos y el
desquiciamiento de la guerra, nada augura que en el próximo bienio no
se agudicen esos mismos problemas8.
7. Las cifras de la asistencia estadounidense a Colombia pueden analizarse en Nina M.
Serafino, "Colombia: U.S. Assistance and Current Legislation", en CRS Report to Congress,
Junio 13, 2001.
8. Al final del gobierno del Presidente Virgilio Barco (1986-1990) y ante el crecimiento
del fenómeno de las drogas y de la violencia que le es propia, el mandatario presentó el
Programa Especial de Cooperación (PEC) de US$ 1.774 millones. El propósito principal
del PEC era fortalecer el Estado colombiano y lograr el apoyo de las naciones más desa-
rrolladas en la lucha anti-narcóticos. El país aportaba el 33.2% (US$ 590 millones) y a la
comunidad internacional se le solicitaba el 66.8% (US$ 1.184 millones). Estados Unidos
respondió con su tradicional combinación de "garrote" y "zanahoria" por un lado, y con
la retórica de la co-responsabilidad de la oferta y demanda, por el otro. El entonces
secretario de Defensa de la administración Bush padre, Richard Cheney, desplegó en
enero de 1990 un "bloqueo marítimo" a Colombia, después de la invasión a Panamá.
Asimismo como se indicó, entre 1989 y 1999, Washington le brindó a Bogotá US$ 1.388
millones en asistencia contra las drogas y de seguridad. Paralelamente, en 1991 el Con-
greso de Estados Unidos aprobó una Ley de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA)
por 10 años para alentar el crecimiento de la economía legal por sobre la ilegal. A su vez,
el entonces Zar Anti-Drogas, William Bennett prometía un combate decisivo contra las
drogas, aunque en los noventa Estados Unidos apenas dedicó, en promedio, el 32% de su
presupuesto a la reducción de la demanda. Europa, por su lado, aprobó en 1990 un
acotado Sistema General de Preferencias-Andino por 4 años renovable. Latinoamérica
no hizo mucho por el país, sólo la Argentina de Carlos Menem se sumó a represión
anti-drogas mediante la entrega de dos aviones Pucará. Colombia, por su lado, siguió
174
El "Plan Colombia" de Estados Unidos tiene unos componentes pre-

cisos. El paquete específico para Colombia llega a US$ 860,3 millones.
De ese total, la asistencia militar asciende a US$ 519,2 millones y la ayu-
da policial alcanza a US$ 123,1 millones. En ese sentido, se trata de for-
talecer a las fuerzas armadas (tres nuevos batallones para operar en el
sur del país; 16 helicópteros Blackhawk y 30 helicópteros UH-1H Huey;
y mejores instrumentos de combate y comunicación) para que efectiva-
mente asuman una postura más ofensiva en la guerra y de mejorar la
capacidad de la policía en el combate contra las drogas (2 helicópteros
Blackhawk y 12 helicópteros UH-1H Huey; entrenamiento para labores
de fumigación; etc.). Otras categorías contempladas son: desarrollo al-
ternativo (US$ 68,5 millones), ayuda a los desplazados (US$ 37,5 millo-
nes), derechos humanos (US$ 51 millones), reforma judicial (US$ 13
millones), aplicación de la ley (US$ 45 millones) y paz (US$ 3 millones).
El resto del paquete de US$ 1.319,1 millones -es decir, US$ 458,8 millo-
nes- se desagrega en dos grandes categorías: ayuda a otros países veci-
nos de Colombia (US$ 180 millones) y recursos a ser usados directa-
mente por autoridades estadounidenses (US$ 278,8 millones). Respec-
siguió aplicando la extradición hasta que fue prohibida constitucionalmente: 15 naciona-

les fueron enviados a Estados Unidos durante 1989-1990. El país erradicó casi 220.000
hectáreas de cultivos ilícitos entre 1990 y 1998. Además, los dos carteles de Medellín y
Calí fueron perseguidos y desmantelados. Pero el Estado no se fortaleció. Por el contra-
rio se debilitó aún más: creció la violencia, la violación de los derechos humanos y el
poder de todos los actores armados. A raíz de la resurgida amenaza generada por el
fenómeno de las drogas y del inédito poderío insurgente, Colombia volvió a lanzar un
SOS a la comunidad internacional con el objetivo, nuevamente, de fortificar el Estado. El
Plan Colombia de la administración del Presidente Andrés Pastrana (1998-2002) es cua-
tro veces más abultado que el PEC; ahora el país aporta el 53% de los US$ 7.500 millones
del Plan y las naciones más industrializadas el 47% restante. Estados Unidos respondió
con su propio Plan Colombia de US$ 1.319 millones. Por su parte, el aporte europeo,
como ha sido usual, es mucho menor. La contribución latinoamericana es inexistente; ni
siquiera propone una mirada más lúcida. El nuevo gobierno de George W. Bush y Richard
Cheney diseñó la Iniciativa Andina de US $ 882 millones como continuidad del Plan
Colombia. El Congreso estadounidense, a su vez, vuelve a discutir la prolongación del
ATPA, mientras el presupuesto nacional e internacional anti-drogas de 2002 contempla
sólo un 31% de los US$ 19.200 millones para la reducción de la demanda. Adicionalmente,
el nuevo Zar Anti-Drogas, John Walters, quien fuera la mano derecha de Bennett, surge
como un cruzado renovado en la "guerra contra las drogas". Colombia ha vuelto a aplicar
la extradición reinstaurada luego de una reforma constitucional. Sólo entre 1999-2000 el
país erradicó aproximadamente 105.000 hectáreas de cultivos ilícitos. La lucha contra
más de 200 redes sofisticadas, pero menos visibles, de narcotraficantes continúa. Sin
embargo, el colapso estatal parece menos lejano. Colombia está experimentando el eterno
retorno de una estrategia fallida, algo que ya muchos reconocen en privado pero disimu-
lan en público, tanto en el país como en el exterior. Estados Unidos ha forzado sobre su
propia sociedad y sobre Colombia un círculo vicioso, no virtuoso, en la superación del
problema de las drogas: hoy el negocio mundial de los narcóticos es más lucrativo, viru-
lento, extendido y reaccionario que hace una década.
175
FLACSO-Chile/UNESCO
to a esta última categoría, US$ 276,8 millones son para el Departamento

de Defensa (mejoramiento de las bases de Ecuador, Aruba y Curacao;
programas de inteligencia rutinarios y clasificados; equipamiento de ra-
dares, entre otros). Si se descompone el total general del paquete en sus
diversas piezas, destinatarios y propósitos se tiene que aproximadamen-
te un 75% se orienta al fortalecimiento bélico en la ya longeva e ineficaz
"guerra contra las drogas"; guerra que cada vez más toma el carácter de
"lucha anti-narcoguerrillera" en la nomenclatura de Washington.
El Plan C es el aporte europeo a la paz. Esta porción del "Plan Colom-
bia" representa la contribución al mejoramiento de las condiciones so-
ciales en las regiones donde el Estado ha estado menos presente. Europa
no tiende a resolver nada, sino a compensar los costos de políticas erra-
das, particularmente las inducidas por Washington. Este componente no
es nuevo: Europa siempre ha prometido "otro" aporte -lo hizo desde
1990 mediante un acotado Sistema de Preferencias Andino/Drogas-, "otra"
mirada- la de la co-responsabilidad en materia de drogas -y "otro" espíri-
tu- a favor de los derechos humanos y la paz dialogada. Y, como en otros
momentos, no hay mucho que esperar de esas promesas; siempre son
superadas por las acciones. La contribución estatal europea ha sido más
simbólica que práctica. La Mesa de Donantes reunida en Madrid en julio
de 2000 lo corroboró: sólo España (US$ 100 millones) y Noruega (US$
20 millones) comprometieron recursos para el "Plan Colombia". Meses
más tarde la Unión Europea decidió aportar 105 millones de euros para
el período 2000-2006 como forma de apoyo institucional al proceso de
paz y con el fin de alcanzar la defensa de los derechos humanos, la pro-
tección ambiental y la sustitución de cultivos ilícitos. La gravitación diplo-
mática, material y estratégica europea ha sido, es y será mucho menor a
la de Washington.
En ese contexto, Colombia parece necesitar con urgencia un Plan D:
uno capaz de resolver seriamente, y no sólo contener en el corto plazo,
la guerra que padece. Ese Plan D debería ser convenido por los colom-
bianos y contar con el apoyo de los latinoamericanos. Colombia necesita
una Contadora perentoriamente. Una Contadora que revalorice la ne-
gociación y el compromiso por sobre las armas y las promesas. Una
Contadora que se impulse desde el Cono Sur y que revierta el silencio
de Latinoamérica y la parálisis de Sudamérica.
Un Plan D político es imperioso porque ni la masiva asistencia militar
estadounidense ni la distante participación europea prometen superar la
situación existente. La Contadora para Colombia necesita, a su vez, tras-
cender el plano estatal: es indispensable una alianza de la sociedad civil
colombiana no armada, de actores políticos y sociales gravitantes lati-
176
noamericanos, de sectores democráticos en Estados Unidos y de grupos

progresistas europeos. Ello bien podría repolitizar la crisis en Colombia:
volver a politizar el comportamiento del Estado y la conducta de la gue-
rrilla. Esta opción, aún no genuinamente ensayada, puede facilitar una
potencial salida a una desoladora guerra.
Clinton y Colombia
Es incuestionable que el conflicto armado en Colombia tiene una rele-

vante dimensión internacional. Las posibilidades de paz y guerra se ven
condicionadas por aspectos externos (consumo creciente de drogas en
las naciones más industrializadas; provisión masiva y clandestina de ar-
mas; la política exterior de Estados Unidos; el auge del crimen organiza-
do transnacional, la incertidumbre institucional en toda el área andina,
los roces recurrentes con los países vecinos), mientras el drama humani-
tario interno tiene cada vez mayor impacto regional y resonancia mun-
dial. Sin embargo, subrayar la magnitud de la tragedia colombiana no
puede conducir a justificar algún tipo de injerencia militar, pero sí debe
motivar una mesurada intervención política. Colombia necesita una nue-
va Contadora, es decir; un amplio apoyo diplomático con liderazgo de
Sudamérica y a favor de una solución política negociada.
La urgencia de una Contadora para Colombia se debe evaluar en el
marco de una situación estratégica novedosa en la zona. En ese sentido, la
presencia de William Clinton en Cartagena a finales de agosto de 2000 en
el contexto de una visita de 10 horas a Colombia simbolizó el cruce de una
delgada línea: Estados Unidos pretendió asegurar su esfera de influencia
más allá de la Cuenca del Caribe. La breve visita a Colombia del Presidente
de Estados Unidos fue inmensamente significativa. El encuentro entre
William Clinton y Andrés Pastrana selló una situación, más que una rela-
ción individual, estratégica que inaugura un momento novedoso en las
relaciones interamericanas. En efecto, esta corta cumbre encerró múlti-
ples mensajes para distintas audiencias bajo un telón de fondo común: el
caso Colombia está definitivamente politizado y allí se dirime una compleja
lucha por el poder que trasciende los bordes de esa nación.
En términos de su política interna, el Presidente Clinton ubicó el con-
flicto colombiano y su efecto para la seguridad de Estados Unidos en un
lugar de alta visibilidad pública; mostró que es capaz de aplicar la mano
dura en la "guerra contra las drogas"; intentó fijar una política de Estado
(bipartidista, integral y de largo alcance) frente al caso colombiano y
buscó aplacar a los que ven en el trato a Colombia el inicio de un nuevo
177
FLACSO-Chile/UNESCO
Vietnam. En términos de las relaciones entre Washington y Bogotá, la

visita fortaleció a Pastrana en la coyuntura interna pero le restringió su
margen de maniobra externo en el mediano plazo; implicó un fuerte
golpe político contra la guerrilla; y legitimó una creciente incidencia de
Estados Unidos en los asuntos colombianos.
En términos regionales, el viaje reafirmó la preferencia por el
unilateralismo de Estados Unidos en materia hemisférica; entorpeció la
cumbre de presidentes sudamericanos organizada por Brasil en esa épo-
ca; contribuyó a la identificación de Colombia como el mayor problema
de seguridad en el área; y reforzó la creciente militarización andina y
amazónica para contener las consecuencias de la crisis colombiana.
Ahora bien, lo fundamental es que Washington ya domina su mare
nostrum caribeño y que ahora busca un control efectivo en los Andes,
en esa "tierra nuestra" de Sudamérica9. Así, la definición de alianzas y
equilibrios zonales es clave. Estados Unidos fuerza un cordón sanitario
alrededor de Colombia con el concurso resignado de Panamá y Ecuador
y el respaldo ambivalente de Perú. Panamá, estrecho aliado de Estados
Unidos, ha armado sus límites. Ecuador, que vive una delicada situación
interna y ha escogido la dolarización de su economía, acepta de facto el
Plan Colombia de Washington porque obtiene US$ 81,3 millones: US$
20 millones para labores antidrogas y US$ 61,3 para el mejoramiento del
sistema de radares del aeropuerto Eloy Alfaro.
Entre los países pequeños más cercanos a Colombia, Estados Unidos
cuenta con respaldo implícito o explícito. Por ejemplo, Nicaragua, veci-
no marítimo de Colombia, aprovecha el contexto para avanzar sus recla-
mos sobre el Archipiélago de San Andrés y Providencia, de soberanía
colombiana, pero donde se producen marginales brotes secesionistas.
Jamaica, Honduras, Haití, Costa Rica y República Dominicana -cada vez
más afectados por el narcotráfico-, vecinos marítimos de Colombia no
cuestionan ni el Plan Colombia ni la militarización del gran Caribe impul-
sada por Washington con el argumento de la lucha contra las drogas.
Hacia el norte de Colombia, en las áreas menos inmediatas, la perspecti-
va no parece tampoco consoladora. Algunas islas del Caribe se han ali-
neado con Estados Unidos: Washington brindará, dentro del Plan Co-
lombia, US$ 10,3 millones y US$ 43,9 millones para el mejoramiento de
los sistemas de radar de los aeropuertos Reina Beatrix en Aruba y Hato
International en Curacao, respectivamente. Cuba, por su lado, viene ju-
9. Es pertinente recordar que de las 39 ocasiones en que Estados Unidos usó sus fuerzas
armadas en nuestro continente durante el siglo XX, en 38 oportunidades lo hizo en la
Cuenca del Caribe y solo una (en 1986 en Bolivia a través de la Operación Blast Furnace)
en Sudamérica. Al respecto véase, Richard F. Grimmett, "Instances of Use of United
States Armed Forces Abroad, 1798-1999", en CRS Report for Congress, Mayo 17, 1999.
178
gando un papel discreto y constructivo: Castro ha propiciado una acti-

tud de diálogo dentro del ELN y trata de usar su menguado ascendiente
sobre las FARC para que eviten llevar a Colombia al desastre. México,
por su lado, oscila entre el respaldo y el distanciamiento: en los años
recientes la diplomacia mexicana ha buscado deslindarse de Colombia y
así mostrar, con la mirada puesta en Washington, la diferencia entre
ambos en materia de drogas y de insurgencias.
Hacia el sur de Colombia, Bolivia (que recibirá US$ 110 millones del
Plan Colombia y para quien Clinton solicitó la condonación total de su
deuda externa de US$ 4.500 millones), en silencio, acompaña a Estados
Unidos. Chile permanece expectante, sin condenar categóricamente a
Washington y apoyando, de hecho, el Plan Colombia. La diplomacia de
Argentina fluctúa entre la asepsia y el escepticismo; formalmente respal-
da la paz, pero no hace mucho por Colombia ni censura a Estados Uni-
das. El sur del Cono Sur está geográficamente distante de la situación
colombiana y políticamente menos inclinada a criticar con vehemencia a
Washington. Sus intereses inmediatos tradicionales no parecen estar en
juego, pero eso es un error estratégico mayúsculo. Se viene precipitan-
do una gran inestabilidad en el mundo andino en general que más tem-
prano que tarde afectará la región en su conjunto.
En Sudamérica, asimismo, las posturas de Brasil y Venezuela, aunque
por motivos no exactamente idénticos, convergen cada vez más. Vene-
zuela ha fortificado sus límites con Colombia. Fricciones complejas e
incidentes recurrentes alimentan una situación delicada en la que se con-
jugan un histórico litigio en el Golfo de Venezuela, recientes manifesta-
ciones separatistas en departamentos colombianos como Norte de
Santander y Vichada y el "espíritu bolivariano" que comparten el Presi-
dente Hugo Chávez10 y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colom-
10. Por lo general, los revolucionarios y las revoluciones aspiran a propagarse más allá del
marco específico de una nación. El ideal revolucionario tiende a ser grandioso en su forma,
su contenido y su alcance. Inicialmente, la Revolución Francesa nació con una pasión de
trascendencia universal. En sus comienzos, la Revolución Bolchevique tuvo el anhelo de
difundirse por el mundo, más allá de las fronteras rusas. En un tiempo más cercano y en un
ámbito más hemisférico, la Revolución Peronista en la Argentina de los 40s, la Revolución
Cubana después de 1959 y la Revolución Sandinista en los 70s, imaginaron proyectarse
allende los linderos nacionales. Estas y muchas otras revoluciones fueron actos fundacionales:
se trataba de establecer un nuevo orden político interno. Todas las revoluciones preten-
den expandirse hacia las vecindades y hasta las lejanías. Sin embargo, más temprano que
tarde los revolucionarios entienden que la supervivencia de la revolución nacional depen-
de, entre otras, de asegurar sensatamente el poder interno y limitar su irradiación azarosa
en el exterior. En la Venezuela actual se está producido la Revolución Bolivariana de Hugo
Chávez a través de una suerte de democracia plebiscitaria. Como todo fenómeno revolu-
cionario, implica la aparición de un nuevo protagonista social con pretensión de plena
hegemonía. Se trata, en el mejor de los sentidos, de la mayor gesta revolucionaria plebeya
de los Andes en décadas; liderada por un caudillo populista y heterodoxo y protegida
pretorianamente por las fuerzas militares. El proyecto chavista profetiza abiertamente su
sueño de difusión en el corazón andino de Sudamérica. América Latina y Estados Unidos
tienen el desafío de no reproducir en el caso de Venezuela la experiencia de aislamiento y
acoso al que se sometió a Cuba. El fenómeno Chávez debe ser primero entendido y luego
moderado; ni la agresión ni el marginamiento serán alternativas favorables a la estabilidad y
el pluralismo venezolanos en el mediano y largo plazo.
179
FLACSO-Chile/UNESCO
bia, FARC. En el caso de Caracas, pesan hoy tanto los múltiples proble-
mas fronterizos, como el peligro de un efecto dominó en medio de una
situación venezolana convulsionada y un deseo de distanciarse de Was-
hington en varios frentes.
Brasil ha incrementado sus dispositivos militares fronterizos de ma-
nera notable. Una frontera porosa sirve a guerrilleros y narcotraficantes
por igual, mientras una creciente presencia de asesores estadounidenses
en Colombia pone en seria alerta al país: si se quiere expresar metafóri-
camente, narcos y boinas verdes por igual son percibidos como amena-
zas para un país que históricamente ha tenido sus fronteras delimitadas
sin dificultades y sin peligros inminentes. No hay que olvidar, a su vez, la
enorme expansión del narcotráfico en Brasil: allí hay claras manifestacio-
nes de más consumo de drogas, más rutas de transporte, más descubri-
miento de cultivos ilícitos, más violencia urbana ligada al crimen organi-
zado, etc.
Cabe subrayar, sin embargo, que Colombia no es Vietnam ni El Salva-
dor. La intervención militar directa de Estados Unidos no está en el
horizonte inmediato. Sí crece y se complejiza la intervención militar indi-
recta de Estados Unidos acompañada de un gradual cerco diplomático-
militar en torno a Colombia. Pero los colombianos y las colombianas no
armados no necesitan del paradigma Vietnam ni el del Salvador; Colom-
bia requiere una nueva Contadora que resuelva políticamente la guerra
interna en ese país.
Bush y Bogotá
Los nombramientos de la administración del Presidente George W. Bush

que tienen que ver con aspectos claves de la política internacional y
hemisférica ponen a Colombia en alerta y colocan a Latinoamérica en
una situación de necesaria reflexión. El perfil de varios funcionarios con
significativa influencia en la conducta exterior de Washington despierta
inquietud y genera incertidumbre. Sus personalidades, antecedentes u
opiniones auguran retroceso en materia de paz y sugieren ambigüedad
en materia de narcotráfico. Contradicción y tozudez se entremezclan en
todos ellos; y esto incidirá confusamente en los vínculos oficiales bilate-
rales y dificultará la solución de los problemas vitales de Colombia. Lo
anterior puede, a su turno, exacerbar negativamente las relaciones
interamericanas y entorpecer los avances hemisféricos en términos de
negociaciones comerciales.
El espectro de prominentes tomadores de decisión puede dividirse
en seis categorías. Por un lado están los cruzados como John Ashcroft
180
(Secretario de Justicia), Asa Hutchinson (Director de la DEA) y John

Walters (Zar anti-Drogas) que constituyen una especie de extremistas
morales que desearán que Colombia libre una "guerra contra las drogas"
hasta que caiga el último colombiano. Por otro lado están los recalci-
trantes como John Negroponte (Embajador ante la ONU), Otto Reich
(Subsecretario para Asuntos Hemisféricos del Departamento de Esta-
do) y Roger Noriega (Embajador ante la OEA). Los dos primeros cuen-
tan con un pasado signado por una ardorosa y clandestina promoción de
los contras nicaragüenses y por un reconocido irrespeto hacia los dere-
chos humanos. El único mérito de Noriega es que ha sido la mano dere-
cha del ultra-conservador legislador republicano por Carolina del Nor-
te, Jesse Helms, quien encabezó hasta mayo de 2001 la poderosa Comi-
sión de Asuntos Exteriores del Senado.
De igual forma, sobresalen los disfuncionales como Paul OŃeill (Se-
cretario de Tesoro) y Richard Armitage (Subsecretario de Estado) cuyas
conductas pueden afectar la seriedad de la lucha internacional contra las
drogas. En efecto, a comienzos de 2001 OŃeill dejó pasmados a los
principales socios de Estados Unidos, mancomunados en la Organiza-
ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, al afirmar que
Washington no apoyará más el esfuerzo de los miembros de la OCDE
para combatir los "paraísos fiscales" que, como se sabe, son los grandes
epicentros del lavado de narcodólares. Según distintas fuentes tiempo
atrás Armitage -quien estuvo vinculado a la CIA en los 70s y al Departa-
mento de Defensa en los 80s- propuso el uso de heroína para debilitar la
capacidad de combate de los comunistas en Indochina y Afganistán.
De otra parte, están los ortodoxos como Condoleeza Rice (Conse-
jera Nacional de Seguridad) y Paula Dobriansky (Subsecretaria para Asun-
tos Globales del Departamento de Estado) que conservan un enfoque
marcado por la guerra fría y centrado en Rusia y China: Colombia será
crecientemente percibida en clave geopolítica y en términos de una do-
ble ofensiva ideológica (marxista) y criminal (mafiosa) para socavar el
poderío de Estados Unidos. También están los halcones, como Donald
Rumsfeld (Secretario de Defensa) y Paul Wolfowitz (Subsecretario de
Defensa) quienes procuran afianzar la unipolaridad estadounidense a
cualquier precio y parecen concebir una regionalización del tratamiento
del caso colombiano con visos más militares que diplomáticos. Por ulti-
mo, hay que subrayar a los guerreros como Richard Cheney (Vicepresi-
dente) quien en su condición de legislador fue un acérrimo defensor de
Oliver North y la operación Irán-contras y luego, como Secretario de
Defensa de George Bush padre, fue el arquitecto del "bloqueo maríti-
mo" de Colombia en enero de 1990. En este escenario, el Secretario de
181
FLACSO-Chile/UNESCO
Estado Colin Powell aparece, al menos al principio de la administración

de George W. Bush, como el menos belicoso y el más moderado. Sin
embargo, no hay que confundirse pues todos son bastante parecidos:
poseen estructuras mentales y códigos referenciales más propios de la
guerra fría que de la globalización; son, en el fondo, más ideológicos que
pragmáticos; se ubican, en general, mucho más a la derecha que al cen-
tro; parecen más proclives a la mano dura que a la ponderación; se tien-
tan más con la ominosa amenaza a la fuerza que con la prudente diplo-
macia; miran al mundo con un prisma realista clásico y no con un lente
generoso idealista; procuran la primacía económica, la suficiencia militar
y la unilateralidad política de Estados Unidos en detrimento de un esque-
ma multipolar balanceado, multilateral y estable.
El futuro de los lazos colombo-estadounidenses estará condicionado
por los balances de poder y las estrategias de acción de estos actores y
sus respectivas burocracias. En ese sentido, el horizonte no se vislumbra
muy promisorio. El efecto combinado de las políticas de Washington
hacia Bogotá y de la situación colombiana y andina sobre el sistema
interamericano es notorio: un futuro con creciente guerra y abundantes
drogas sólo ocasionará más violación de los derechos humanos, más
desplazados, más militarización, más degradación ambiental, más corrup-
ción y más narcotráfico, así como menos inversión, menos estabilidad,
menos gobernabilidad, menos seguridad y menos crecimiento en
Sudamérica.
De allí que se hace fundamental hacer un seguimiento sistemático de
la política de Washington hacia Bogotá. La administración del Presidente
Bush presentó en 2001 a consideración del congreso de su país la Inicia-
tiva Andina de lucha contra las drogas por valor de US$ 882,3 millones.
Esta iniciativa, que se redujo a US$ 731 millones de dólares a principios
de 2002 como resultado de los cambios introducidos en la Cámara de
Representantes y en el Senado, combina algo de "zanahoria" (US$ 291
millones en ayuda económica y social) y bastante "garrote" (US$ 440
millones en asistencia anti-narcóticos y de seguridad) y refleja una conti-
nuidad entre el actual gobierno y el del Presidente Bill Clinton, en térmi-
nos de un involucramiento indirecto pero contundente en la crisis co-
lombiana.
La nueva estrategia republicana tiene tres propósitos fundamentales:
consolidar la dimensión bélica-ofensiva del Plan Colombia versión Was-
hington, "norteamericanizar" la guerra contra las drogas en el norte de
Sudamérica, y fijar un cordón sanitario diplomático-militar en torno a
182
Colombia11. Por un lado, muestra la persistente preocupación y el claro

interés estadounidenses por fortalecer la capacidad militar del Estado
11. Resulta fundamental comprender la base conceptual que guía la guerra contra las
drogas impulsada por Washington. Para ello es preciso detenerse en la racionalidad, y no
en la retórica, de Estados Unidos. En este tema Washington se orienta por cuatro su-
puestos: primero, asume que la demanda depende de la oferta, por lo tanto, busca repri-
mir los centros de cultivo, producción, procesamiento y tráfico de narcóticos. Segundo,
asume que un tratamiento punitivo en los polos de provisión de drogas es más efectivo
en términos de efectos (metas y logros) y de recursos (asistencia y presupuesto). Para el
balance costo/beneficio de Washington resulta más ventajoso concentrar los esfuerzos
antinarcóticos en los núcleos de oferta. Tercero, asume que los efectos de una mayor
erradicación de cultivos ilícitos serán múltiples para los países productores. Entre otros,
subraya la reducción del precio del cultivo ilícito en las zonas de producción, la disminu-
ción del poder de los traficantes, y la contención de la violencia generada por el narcotráfico.
Y cuarto, asume que los efectos de una mayor erradicación de cultivos ilícitos serán de
tres tipos para los países consumidores: menor disponibilidad, mayor precio y menos
potencial de pureza de las drogas. Con base en estos supuestos es pertinente evaluar
entonces los resultados de la política basada en esta racionalidad. En ese sentido cabe
señalar que Colombia experimentó la fumigación de cultivos ilícitos con paraquat a fina-
les de la administración del Presidente Julio César Turbay (1978-1982). Colombia acele-
ró la fumigación masiva durante la administración del Presidente Belisario Betancur (1982-
1986), aplicando el glifosato para la marihuana y usando el garlon-4 para la coca. Colom-
bia continuó la erradicación química y forzada de marihuana y coca durante la administra-
ción del Presidente Virgilio Barco (1986-1990). Colombia reforzó la fumigación de mari-
huana y coca e inició la destrucción con glifosato de la amapola durante la administración
del Presidente César Gaviria (1990-1994). Colombia batió todos las marcas históricas
nacionales e internacionales en materia de erradicación química y manual de cultivos
ilícitos durante la administración del Presidente Ernesto Samper (1994-1998) y ensayó
herbicidas más tóxicos como el imazapyr y el tebuthiuron. Sólo en 1998, el gobierno
Samper (hasta agosto) y la administración del Presidente Andrés Pastrana (1998-2002)
fumigaron 66.083 hectáreas de coca y 2.931 hectáreas de amapola, y destruyeron de
modo manual 3.126 hectáreas de coca, 181 hectáreas de amapola y 18 hectáreas de
marihuana. El actual gobierno destruyó aproximadamente 90.000 hectáreas de coca en-
tre 1999 y 2000. Finalmente, desde 2000 Washington ha venido presionando a Bogotá
para aplicar un peligroso hongo, el fusarium oxysporum, en el proceso de erradicación
forzosa en Colombia. A pesar de estos esfuerzos, los efectos de la represión química de
los cultivos ilícitos han sido paupérrimos. En efecto; en 1981 Colombia tenía 25.000
hectáreas plantadas de marihuana y coca. En marzo de 2001 el informe anual del depar-
tamento de Estado de Estados Unidos sobre drogas-International Narcotics Report--,
indicó que en Colombia existían 138.000 hectáreas cultivadas, sólo de coca. En 1990 la
producción de heroína era insignificante; en 1996 el país ya producía 63 toneladas métri-
cas, y hoy Colombia ha superado a México como principal abastecedor hemisférico de
heroína. Mientras en 1998 la producción colombiana de cocaína fue de 435 toneladas
métricas, en 1999 alcanzaba las 520 toneladas métricas y en 200 llegó a 580 toneladas
métricas. En los ochentas Colombia tenía una clase criminal emergente; hoy vive las
consecuencias de una narcocriminalidad acaudalada, violenta y desafiante. Pero la situa-
ción colombiana no es excepcional y extravagante. A pesar de años de erradicación
forzada y química de plantaciones ilícitas en el mundo, el último informe de la Oficina de
las Naciones Unidas para el Control de Drogas y la Prevención del Crimen-Global Illicit
Drug Trends 2000-el cultivo de coca pasó de 240.000 hectáreas en 1987 a 270.000
hectáreas en 1999, y el de amapola, de 211.000 en 1988 a 217.000 en 1999. Mientras
tanto, en la década del noventa, 120 países comunicaron la existencia de cultivos de
cannabis en sus territorios. En 1999, la producción global de heroína llegó a 580 tonela-
das métricas, la de cocaína a aproximadamente 1.000 y la de marihuana fue cercana a las
30.000 toneladas. A esta situación se agregan las cifras de los principales mercados de
consumo. En 1981, en Estados Unidos el precio por gramo de la cocaína fue de US$ 191
y la pureza de 40%, mientras en 1999 el precio llegó a US$ 44 y la pureza a 70%. En 1981,
el precio por gramo de heroína fue de US$ 1.200 y la pureza de 5%, mientras en 1999 el
precio llegó a US$ 318 y la pureza a 25%. En Europa, paralelamente, en 1999 el precio
183
FLACSO-Chile/UNESCO
colombiano. Por el otro, pretende profundizar en el área alrededor de

Colombia una política punitiva común contra las drogas basada en un
prohibicionismo militante: el paquete prohibicionista completo tiende a
incluir -como ya lo hizo en los casos de Colombia y México--exigencias
para una mayor criminalización, militarización, fumigación, interdicción y
extradición. Finalmente, busca cooptar a los aliados (Panamá, Ecuador y
Bolivia) de Washington, convencer a los ambiguos (Perú) frente al Plan
Colombia y presionar a los oponentes (Brasil y Venezuela) de la estrate-
gia estadounidense frente al narcotráfico y la insurgencia, en la genera-
ción de un círculo de contención y coerción en torno a Colombia.
Un análisis de los montos, proporciones y destinatarios de la Iniciati-
va Andina corrobora lo afirmado. Colombia es el mayor receptor de la
misma con US$ 439 millones, desagregado en US$ 164 millones (37.3%)
en ayuda económica y social y US$ 275 (62.7%) en asistencia anti-narcó-
ticos y de seguridad. Adicional a lo que recibirá Colombia como parte de
aquella iniciativa, Bogotá recibirá US$ 218.9 en ayuda militar y policiva
como parte de distintos componentes del presupuesto estadounidense
en materia de defensa y lucha contra las drogas. De allí que el país reci-
birá para 2003 un monto total de US$ 657, 9 millones en asistencia esta-
dounidense (US$ 493,9 millones para el "garrote" y US$ 164 millones en
"zanahoria")12.
del gramo de cocaína fue de US$ 90 dólares y el de heroína, US$ 98. En 2000, se
consiguieron en Estados Unidos y Europa más drogas, de mejor calidad y a menor precio.
En términos de demanda, la situación europea muestra signos preocupantes de ascenso,
al tiempo que en Estados Unidos no ha mostrado avances definitivos ya que aún hay casi
14 millones de consumidores. En ese país, la tasa de crecimiento de los consumidores
jóvenes de cocaína muestra un alza alarmante desde 1997. Y el consumo de marihuana
entre los jóvenes, que había bajado a finales de los ochenta, se incrementó notablemente
entre 1992-95 y continúa alto en la actualidad. Concomitantemente, en Estados Unidos
en 1990 el total de arrestos vinculados al fenómeno de las drogas (consumo, venta,
distribución, manufactura, etc.) fue de 1.089.500, mientras que en 1996 creció a 1.128.647.
En 1990, el total de prisioneros federales encarcelados por delitos ligados al fenómeno
de los narcóticos fue de 53.5%, mientras en 1995 se elevó a 59.9%. Hoy Estados Unidos
tiene, en comparación con los países más industrializados del mundo, la mayor población
de personas encarceladas por delitos relacionados con el fenómeno de las drogas. En
síntesis, Colombia ya fumigó suficientemente su territorio con sustancias nocivas para la
salud de su población y la preservación de su medio ambiente, mientras la demanda de
drogas de los ciudadanos en Estados Unidos sigue en auge y el consumo de narcóticos en
Europa crece. Una nueva erradicación química promete ser más de lo mismo: una victo-
ria pírrica que no resuelve la esencia del negocio de las drogas. Las consecuencias serán
también las mismas; los costos más altos de la prohibición los seguirán pagando los
colombianos y los dividendos de la lucrativa empresa seguirán lavándose en los bancos
de Estados Unidos, el Caribe, Suiza y Mónaco, entre otros.
12. Para estos datos consultar la información del Center for International Policy como
parte de su Colombia Project (http://www.ciponline.org/colombia)
184
La Iniciativa Andina contempla además US$ 292 millones para los

vecinos del país, varios de los cuales ya reciben US$ 222,3 millones de
los US$ 1.319 millones del Plan Colombia en marcha. Perú, que había
mantenido durante el gobierno de Fujimori una política ambivalente frente
a la crisis colombiana -criticaba al Presidente Andrés Pastrana por haber
iniciado un proceso de diálogo con las FARC y, simultáneamente, le ven-
día armas a esa guerrilla a través de las prácticas corruptas de Vladimiro
Montesinos, el hombre predilecto de la CIA por años- recibirá US$ 135
millones. Bolivia, que viene apoyando el Plan Colombia, obtendrá US$
91 millones. Ecuador, que ha aceptado dócilmente la política anti-drogas
de Estados Unidos en la zona, obtendrá US$ 37 millones de la Iniciativa
Andina. Panamá, que no ha cuestionado seriamente el Plan Colombia y
que constituye el eslabón más débil de la cada vez más internacionalizada
guerra colombiana, recibirá US$ 9 millones.
Los dos países más renuentes a acompañar a Washington en su estra-
tegia frente a Colombia; Brasil y Venezuela, recibirán US$ 20 millones. El
primero obtendrá US$ 12 únicamente en asistencia anti-narcóticos y de
seguridad. Los US$ 8 millones que recibirá Venezuela se destinarán a la
asistencia anti-drogas y de seguridad.
La Iniciativa Andina entonces refuerza el Plan Colombia, afianza una
visión que concentra la represión del lucrativo negocio de las drogas en
los polos de cultivo, procesamiento y tráfico, y fortalece un cerco poten-
cialmente interventor en torno a Colombia ante la eventualidad de una
descontrolada implosión interna.
En este contexto, una previsible política de Estados Unidos hacia
Colombia podría contener dos fases o dos componentes no necesaria-
mente excluyentes. El gobierno Bush puede politizar aun más el caso
colombiano: considerar, por ejemplo, que la auténtica amenaza del país
se deriva de una insurgencia económica, territorial y militarmente fuerte
y no sólo del narcotráfico y la criminalidad organizada. De hecho, todo
se entrelazaría y confundiría; guerrilla, terrorismo, narcocriminalidad
organizada serían, relativamente, lo mismo. Además, podría presionar al
gobierno del Presidente Andrés Pastrana para que frene el dialogo polí-
tico con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, y se
concentre en su combate militar. A cambio, Estados Unidos promete
más asistencia militar, técnica y de inteligencia. Para no aparecer sabo-
teando la paz en Colombia, Washington consiente el comienzo de con-
versaciones con un debilitado Ejército de Liberación Nacional, ELN. En
breve, esta fase primera es barata: los colombianos se disparan por un
lado y dialogan por el otro, mientras Estados Unidos interviene indirec-
tamente con más asistencia bélica pero sin bajas militares propia.
185
FLACSO-Chile/UNESCO
Si ese componente de la estrategia para Colombia fracasa comenza-

ría el diseño de una segunda fase más vasta. En este caso, crecerían las
manifestaciones intervencionistas. Ello se iniciaría con un uso mas sofis-
ticado de la tecnología militar y de interdicción: ensayo de nuevas armas
(como se vio en Irak, Bosnia y Kosovo); fumigaciones masivas de cultivos
ilícitos; apresamiento de guerrilleros, narcotraficantes y paramilitares en
terceros países, altamar o fronteras porosas del país (Panamá y Ecuador,
preferentemente); más presencia de mercenarios camuflados como com-
pañías de seguridad privada (como ya lo contempla el "Plan Colombia"
de Estados Unidos); incremento de entrenadores en el terreno, etc. De
modo gradual, se va legitimando una intromisión mayor y más militar en
los asuntos colombianos. Y para ello, Washington necesitará concretar
una coalición ad hoc latinoamericana que acompañe su estrategia.
Después del 11 de septiembre
El infame ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001 contra las

torres gemelas del World Trade Center en New York y contra el Pentá-
gono en Washington marca el fin de una era en la política mundial y
anuncia el comienzo de una nueva etapa en las relaciones internaciona-
les. En forma trágica y simbólica la posguerra fría llegó a su fin. Ese hiato
de tan sólo una década entre la prolongada guerra fría y un futuro esque-
ma que se atisba, terminó de forma inquietante.
Inmediatamente George W. Bush informó sobre el inicio de una "nueva
guerra", cuyas características principales serán su naturaleza no conven-
cional, su extensión prolongada, casi ilimitada, su alcance planetario y su
propósito aniquilador. En esa presentación -que se concretó en el con-
traataque sobre Afganistán-dos aspectos deben ser subrayados: prime-
ro, desaparece la perspectiva de un próximo "día después de la guerra"
en el que los vencedores proclaman la victoria y se disponen a estructu-
rar un nuevo orden. Por ser Washington, y no el Consejo de Seguridad
de la ONU, quien comunicó el comienzo de la "guerra contra el terroris-
mo", Estados Unidos se reserva la potestad de avisar al mundo cuándo el
objetivo de la confrontación bélica se habrá alcanzado. En este sentido,
cabe anotar que aquellos países que actúan bajo una racionalidad utilitaria,
buscando presuntos dividendos por su apoyo a Estados Unidos, se equi-
vocan: la convicción y no el oportunismo será la que eventualmente sea
retribuida cuando llegue el elusivo fin del terrorismo.
Segundo, con su argumento Bush borró la distinción entre guerra y
paz. Si la confrontación contra el terrorismo es ilimitada en el tiempo y la
186
geografía, la paz se diluye en la constante de la guerra. Entraríamos en-

tonces en un período de Paz Caliente. La guerra fría entre dos superpo-
tencias, Estados Unidos y la Unión Soviética, tuvo reglas de juego preci-
sas y baja probabilidad de convertirse en un conflicto directo y masivo.
La Paz Caliente entre múltiples estados, grupos transnacionales ilegales y
fuerzas contestatarias que recurren a la violencia indiscriminada, carece
de reglas de juego y tiene alta probabilidad de producir un número ilimi-
tado de víctimas.
La invocación a la "guerra contra el terrorismo" internacional requiere
preguntarse cómo enfrentar una contienda no tradicional. El fenómeno
terrorista expresa la existencia de un conflicto asimétrico en el que, para-
dójicamente, las mayores ventajas las tiene el actor menos poderoso; éste
escoge el instrumento, el lugar, el momento y el objetivo de su acción de
fuerza. Estados Unidos, como muchos otros países, venían coexistiendo
con esta condición asimétrica. De hecho, la estrategia contra el terroris-
mo internacional que practicó Washington durante tres lustros se inserta-
ba en la compleja dinámica de la asimetría. El arquitecto de esa estrategia
fue el padre del actual presidente de Estados Unidos, George Bush, quien
en su calidad de vicepresidente del gobierno de Ronald Reagan, dirigió, en
1985, la Task Force on Combating Terrorism. Las conclusiones de su in-
forme guiaron las política públicas de Estados Unidos desde 1986 hasta
septiembre de 2001. Sus cuatro principios fundamentales eran: el terroris-
mo constituía una "amenaza potencial a la seguridad nacional" estadouni-
dense; los estados que diesen refugio al terrorismo deberían sufrir las
"consecuencias" de esa decisión; Washington no haría "ninguna conce-
sión" al terrorismo; y el gobierno de Estados Unidos lo combatiría "sin
sacrificar las libertades básicas ni poner en peligro principios democráti-
cos".
Después de los atentados del 11 de septiembre el modo de hacer
frente al conflicto asimétrico ha pasado a ser el centro de la polémica
mundial. Hoy sobresalen dos alternativas. Un modelo, que hoy parece
privilegiar la administración Bush hijo, es aquel que pretende alcanzar
una simetría con el oponente. El propósito elemental es hacer impracti-
cable el terrorismo internacional, ahora redefinido como una amenaza
letal a la seguridad nacional. Esta aspiración implica que el más poderoso
se torne tan pérfido como el más débil. No se trata sólo de mejorar la
capacidad de hacer buena inteligencia, incrementar la cooperación mun-
dial en la lucha anti-terrorista, aplicar más sanciones contra los estados
que amparan el terrorismo internacional y producir el ostracismo de los
que estimulan a los grupos terroristas. Se trata, además, de reducir las
libertades públicas en aras de una eventual mayor seguridad, de legitimar
187
FLACSO-Chile/UNESCO
los asesinatos clandestinos y el aniquilamiento anticipado de sospecho-

sos de terrorismo, de desconocer normas de derecho internacional en
materia de derechos humanos y de privatizar el combate contra grupos
terroristas. La consecuencia previsible sería un recorte de la democracia
dentro y fuera de Estados Unidos. Será el Huntington de las "Olas de la
Democracia" y no el del "Choque de Civilizaciones" el que habrá estado
acertado: los avances democráticos pueden frenarse y aún revertirse. La
"tercera ola de la democracia" de la que hablara Huntington se desvane-
cerá en las arenas de la "guerra contra el terrorismo".
Un segundo modelo que se ha contemplado entre especialistas euro-
peos, por ejemplo, apuntaría a superar la asimetría en un plazo más am-
plio, no inmediato, y por medios no exclusivamente represivos. En este
caso se trataría de hacer improbable, innecesario e ilegítimo al terroris-
mo. Para ello se requiere disuasión, desarrollo y diálogo. La disuasión
militar y policial corresponde obviamente al ámbito del Estado e implica
más prevención, más inteligencia y más sofisticación. El efecto de la
disuasión es hacer improbable el comportamiento terrorista.
El desarrollo político, social y económico involucra al Estado y también
al sector privado: si se desea hacer innecesario al terrorismo hay que me-
jorar las condiciones concretas de vida de millones de personas, tanto en
el mundo árabe como en la periferia, así como alcanzar una respuesta justa
a la causa específica de los palestinos. Finalmente, el diálogo compete al
terreno de lo no estatal; de las organizaciones no gubernamentales, los
partidos, las iglesias, los jóvenes, entre muchos otros. Es urgente mayor
cercanía y comunicación entre culturas, religiones y civilizaciones para ha-
cer ilegítimo el recurso al terrorismo. La consecuencia potencial de esta
alternativa podría ser su reducción gradual y efectiva en el marco de un
moderado proceso democratizador de mayor alcance global.
Ahora bien, cualquiera sea el modelo que impere para tratar los con-
flictos asimétricos, el escenario estratégico de Colombia cambió
drásticamente después del 11 de septiembre. Colombia pasó a ser el
principal referente de inseguridad hemisférica. Y los colombianos ten-
drán cada vez menos tiempo para definir su conflicto armado en térmi-
nos políticos y más presiones para redefinirlo en términos criminales. O
se preserva un espacio básico para reiniciar una negociación notable-
mente distinta con una guerrilla de origen marxista que preserva su con-
dición de interlocutor político o se consolidan las condiciones para im-
pulsar una confrontación esencialmente militar contra el enemigo terro-
rista de cualquier signo ideológico.
En el terreno externo los límites y alcances de una y otra opción en
Colombia estarán dados por tres fenómenos. Primero, habrá que obser-
188
var los resultados finales de la acción militar de Estados Unidos en

Afganistán. Es probable que además de un ataque masivo con gran des-
pliegue tecnológico asistamos a una nueva modalidad de confrontación
armada que combine elementos de guerra convencional y de guerra de
guerrillas en el marco de una operación prolongada. Si este ejercicio de
fuerza resulta exitoso en cuanto a los objetivos alcanzados -desarticulación
de enclaves terroristas- y en relación con la legitimidad lograda -su
proporcionalidad y precisión reciben un amplio respaldo mundial-, su
ensayo en otros países identificados como territorios fértiles para el
terrorismo será muy posible.
Segundo, habrá que analizar con detenimiento los debates en Was-
hington en torno al Plan Colombia luego de la primera fase de contraata-
que contra el terrorismo internacional iniciada por Estados Unidos. En
ese sentido, no es improbable que el Plan Colombia abandone su natura-
leza de plan anti-drogas, de acuerdo a lo solicitado por el ejecutivo y lo
aprobado por el legislativo en 2000, y se transforme en un plan anti-
terrorista cuyo propósito más explícito sea combatir a las Fuerzas Ar-
madas Revolucionarias de Colombia y al Ejército de Liberación Nacio-
nal, e incluso a las ultraderechistas Autodefensas Unidas de Colombia
(AUC).
Tercero, habrá que evaluar el uso del TIAR revivido por la resolución
de la OEA del 21 de Septiembre en apoyo a Estados Unidos. Se debe
meditar mucho sobre el renacimiento inesperado de este tratado de
1947, en especial en torno a sus artículos 3 y 6 sobre lo que el Órgano
de Consulta considere como un ataque contra los miembros del sistema
interamericano de defensa y sobre las agresiones a un Estado que no son
un ataque armado, que podrían ser eventualmente invocados en el caso
de un agravamiento incontrolado de la crisis colombiana.
En ese sentido, se presentan dos cuestiones. Por un lado, si Colombia
no avanza en la resolución de su conflicto armado, el país quedará defini-
tivamente supeditado a fuerzas y factores externos ajenos a su control.
Por otro lado, si Sudamérica mantiene el desdén actual frente al caso
colombiano, la lógica implacable de la "guerra contra el terrorismo" en el
corazón del subcontinente.
¿De Filipinas a Colombia?
Siempre que se produce la ruptura de un proceso negociador que

involucra un conflicto armado por el poder, pierde la población civil no
combatiente y se imponen los duros de uno y otro bando. El ejemplo
israelí-palestino es elocuente. El caso de Colombia no es una excepción.
189
FLACSO-Chile/UNESCO
En este vértice de Sudamérica el fin del diálogo gobierno-FARC en fe-

brero de 2002 significa que ha llegado la hora de los halcones. Nadie
piensa como sentarse a negociar otra vez, sino como profundizar la gue-
rra.
Por un lado, segmentos del establecimiento, un sector de la clase
política, las fuerzas armadas y el paramilitarismo. Por el otro, los grupos
más intransigentes de la guerrilla reafirman sus posturas guerreristas.
Una fracción de la elite-en especial, los ganaderos, los latifundistas y los
"nuevos ricos" del narcotráfico -siente que no es hora de reformas so-
ciales sino de llevar al país a una cruzada anti-insurgente. Una parte de la
clase política- el liberalismo ligado al candidato presidencial Alvaro Uribe
y el conservatismo más ortodoxo, por ejemplo- parece apostar a una
política de más mano dura. El grueso de las fuerzas armadas pensará que
con el apoyo bélico masivo de Washington y ante la fatiga ciudadana
frente a un proceso de diálogo que no produjo avances en tres años,
tendrán ahora sí el suficiente respaldo interno y externo y contarán con
la necesaria autonomía política, para derrotar a la "subversión comunis-
ta". El paramilitarismo percibirá que nadie les pondrá freno y que tienen
una chequera en blanco para no sólo contener a la guerrilla, sino para
revertir su influencia regional por medio de más masacres y asesinatos
atroces.
La guerrilla, a su vez, incrementará las prácticas menos "revoluciona-
rias": crecerá el secuestro de civiles, el chantaje a empresas localizadas
en su área de influencia, el recurso al negocio de las drogas y el ataque
indiscriminado a centros urbanos. En ese contexto, la guerra en Colom-
bia tendrá cada vez menos principios, al tiempo que la paz se posterga
para cuando todos los bandos estén exhaustos o más deslegitimados.
En ese contexto el papel de Estados Unidos es crucial. Al colapsar el
proceso de negociación en Colombia entre el gobierno del Presidente
Andrés Pastrana y las FARC, se plantean distintos escenarios alternati-
vos para entender hacia donde se dirige el conflicto armado colombiano
y cual sería la política de Washington al respecto. Para algunos, la imagen
más probable es la de Vietnam: Estados Unidos directamente involucrado
en la guerra interna de un país sudamericano. Para otros, la imagen posi-
ble es la de El Salvador: Washington ofrece ayuda masiva e interviene
indirectamente en la crisis del país. Aun para otros la imagen concebible
es la de Rwanda: "señores de la guerra" (warlords) envueltos en un con-
flicto atroz y una injerencia tardía de Estados Unidos por motivos huma-
nitarios.
Esas imágenes podrían ser verosímiles pero se insertan en una mirada
típica de la prolongada guerra fría o de la breve posguerra fría; no con-
190
templan los cambios acontecidos en la política exterior y de defensa de

Estados Unidos después del 11 de septiembre de 2001. De ahora en más
la guerra colombiana se identificará, para Washington, en el marco del
combate mundial contra el terrorismo. En ese sentido, el mejor símil de
Colombia no es Afganistán sino que quizás sea Filipinas.
La "guerra contra el terrorismo" iniciada con energía contra Afganistán
y liderada cada vez más solitariamente por Estados Unidos, tiene hoy en
Filipinas un nuevo escenario de confrontación. Los presidentes George
W. Bush y Gloria Arroyo acordaron el envío de 650 soldados estadouni-
denses para apoyar a las fuerzas armadas filipinas en su lucha contra el
movimiento armado Abu Sayyaf ("Espada de Dios" en árabe).
Del compromiso bélico directo de Washington en la política anti-
insurgente filipina cabe subrayar cinco características. Primera, se identi-
fica a Abu Sayyaf como estrechamente ligado al terrorismo internacio-
nal; en este caso con fuertes conexiones con Al Qaeda. Segunda, Abu
Sayyaf recurre usualmente al secuestro, incluso de ciudadanos estado-
unidenses. Tercera, el enfrentamiento militar se concentrará
geográficamente en el sur del país. Cuarta, las acciones a desplegar por el
contingente estadounidense no implicarán el combate contra el Moro
Islamic Liberation Front y del National Democratic Front según indicó el
gobierno filipino. Y quinta, Estados Unidos proveerá US$ 100 millones
para crear una fuerza especial anti-terrorista filipina.
El caso colombiano en el que el Plan Colombia de Washington auto-
riza la presencia de hasta 500 asesores estadounidenses y la
subcontratación de empresas de seguridad privada (antiguamente cono-
cidas como mercenarios), exhibe características prácticas y simbólicas
muy semejantes. Primera, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Co-
lombia son presentadas más frecuentemente como un movimiento con
nexos con el terrorismo internacional; por ejemplo con el IRA, entre
otros. Segunda, las FARC son el grupo que más efectúa secuestros. Ter-
cera, las FARC controlan han abandonado ahora la zona de distensión
otorgada por el gobierno en 1998 pero controlan, de facto, el sur del
país desde hace lustros. Cuarta, un avance de las negociaciones con el
Ejército de Liberación Nacional podría llevar al gobierno colombiano a
no solicitar ayuda militar directa de Washington para combatir este
movimiento y así centralizar el enfrentamiento contra las FARC. Y quin-
ta, la Casa Blanca acaba de solicitar al Congreso una asistencia de US$ 98
millones para que tropas estadounidenses entrenen a las fuerzas arma-
das colombianas en la protección de la infraestructura del país.
Ante esas similitudes, las preguntas evidentes giran alrededor de quién
será la Gloria Arroyo colombiana; cuáles serán las implicaciones diplo-
191
FLACSO-Chile/UNESCO
máticas de un mayor involucramiento militar directo de Estados Unidos

en Colombia; qué significa esta situación en términos de la despolitización
del conflicto armado y la subsiguiente criminalización definitiva de las
FARC; y si las fueras armadas nacionales se convertirán en la retaguardia
de un contingente armado estadounidense.
A modo de breve reflexión final
En breve, para que Colombia no se convierta en un laboratorio de ensa-

yo de modalidades de intervención militar, nuestros países -en especial,
los de Sudamérica- deben asumir un papel protagónico en la resolución
de la crisis colombiana por la vía diplomática. El país hoy merece y nece-
sita el tipo de la solidaridad política hacia Centroamérica que prevaleció
en Contadora y no de la soberbia militar que desplegó la Organización
del Tratado del Atlántico Norte en Kosovo ni de elucubraciones que
lleven a invocar en Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y
mucho menos la probabilidad de que los sectores más recalcitrantes en
Washington instalen un escenario adicional de la "guerra contra el terro-
rismo" en América del Sur. Eso sólo augura más inseguridad humana en
Colombia y menos seguridad regional en el área.
192
POBREZA, CONFLICTO SOCIAL E INSEGURIDAD CIUDADANA:
ALGUNOS RETOS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN BOLIVIA
JUAN RAMÓN QUINTANA TT.1
Introducción
En el presente trabajo se reflexiona sobre las condiciones de pobreza en

las que vive la sociedad boliviana así como los factores que impiden avan-
zar en la solución de esta problemática estructural e histórica. También
se analizan los discretos resultados logrados al respecto en un contexto
de consolidación democrática y de modernización estatal, por ahora in-
suficientes y en cuestionamiento. Una de las constataciones más impor-
tantes es la carencia de una política estatal para enfrentar integralmente
la pobreza así como la ausencia de un pacto social que afirme la legitimi-
dad del Estado en el despliegue de sus estrategias.
1. Sociólogo. Miembro de la Coordinadora Nacional de Historia y del Programa de Estu-

dios Estratégicos de Bolivia. Trabaja en el área de estudios sobre las instituciones de
seguridad y defensa y conflicto social.
FLACSO-Chile/UNESCO
Si bien la pobreza puede constituir una condición necesaria para esti-

mular un clima de violencia, inseguridad y conflicto, no es menos cierto
que existen otros factores relevantes que conviene tomar en cuenta,
como por ejemplo, los patrones socio-culturales e históricos irresueltos,
la calidad de la gobernabilidad democrática y sus efectos en la opinión
pública así como aquellas variables externas de difícil control para una
economía nacional precaria y no integrada, poco competitiva y con un
enorme déficit en su modernización tecnológica.
Uno de los efectos derivados de las desventajosas condiciones es-
tructurales en las que vive el país desde hace muchos tiempo es el refe-
rido a la crisis de la seguridad ciudadana. Sin desconocer su origen en las
precarias condiciones de vida, el bajo grado de integración social y la
pérdida de capital social en una economía de libre mercado, el hecho
objetivo es que el Estado está perdiendo dramáticamente su capacidad
para ejercer el monopolio legítimo de la fuerza pública. El aumento de
violencia, criminalidad, autoprotección social así como el incremento de
la seguridad privada y un acceso alarmante de poblaciones marginales a
la justicia privada, explican la pérdida de legitimidad, eficacia y capacidad
de respuesta de las instituciones judiciales y policiales creadas para pro-
teger a los ciudadanos. En este contexto, uno de los mayores problemas
que enfrenta la sociedad es su inermidad ante el delito propiciado en
parte por el colapso del modelo estatal de seguridad y en particular por
la crónica incapacidad de la policía para prevenir, controlar y reprimir las
acciones delictivas.
Enfoques sobre la situación de la pobreza en Bolivia
La pobreza es uno de los problemas más complejos que la sociedad bo-

liviana enfrenta en este principio de siglo. Este fenómeno que todavía no
ha sido encarado con propuestas de solución estatal en correspondencia
con su magnitud social y económica, constituye un elemento de pertur-
bación crítica para la gobernabilidad democrática y el desarrollo huma-
no. De igual manera, forma parte del complejo de factores que provoca
condiciones asimétricas en el proceso de integración, además de pro-
yectar una sombra de incertidumbre en el contexto de la estabilidad y
seguridad regional.
La situación de la pobreza ha sido objeto de numerosos análisis e
investigaciones a través de los cuales se continua intentando identificar
su causalidad. Éstas, han avanzado desde enfoques unilaterales que asu-
men este fenómeno a partir de la insuficiencia del ingreso (línea de po-
194
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramón Quintana
breza) pasando por factores multicausales vinculados con la educación

(tasas de analfabetismo y escolaridad diferenciadas), carencias de acceso
a los servicios básicos (vivienda apropiada, salud, agua potable y sanea-
miento básico). Otros trabajos toman en cuenta criterios relacionados
con privaciones más generales como la falta de oportunidades para lo-
grar una mayor participación ciudadana2.
Desde la perspectiva gubernamental, la pobreza en Bolivia es consi-
derada como la expresión de la falta de oportunidades para obtener
recursos que permitan satisfacer las necesidades básicas, sobre todo,
garantizar el acceso a un nivel mínimo de consumo y servicios básicos.
Consecuentemente, sus causas estarían relacionadas con factores eco-
nómicos, sociales y culturales. Esta, se asocia a la inestabilidad
macroeconómica, las bajas tasas de crecimiento y el aumento de la des-
igualdad. En este contexto, una economía inestable reduce el ingreso de
los pobres y las bajas tasas de crecimiento disminuyen oportunidades de
empleo.
Algunos expertos en el tema sostienen que existen tres factores que
han condicionado la falta de desarrollo y la alta pobreza prevalente en
Bolivia: las condiciones geofísicas, la organización social y las políticas
económicas3. Esta línea de trabajo sostiene que además de la crisis y
agotamiento del modelo económico estatal de los 80s, sumado a los
efectos perversos generados por las reformas estructurales que se apli-
caron desde 1985, se encuentra el problema del desarrollo económico y
su disparidad, explicadas en gran medida por variables geográficas. La
principal conclusión a la que se arriba es que, además del insuficiente
desarrollo económico y la desigual distribución del ingreso y oportuni-
dades, la alta pobreza está básicamente asociada a los bajos rendimien-
tos en inversión resultantes del modesto rendimiento de la agricultura y
del trabajo. Se considera que la distribución de la población, su mayor
concentración en el área rural pero al mismo tiempo su limitado aporte
al PIB así como el bajo grado de desarrollo tecnológico, el problema de
la posesión y la erosión de la tierra impiden mejorar la productividad.
Asimismo, las fuertes pendientes y la precariedad de la fertilidad de los
suelos, atentan severamente contra el desarrollo agropecuario en el país4.
De un modo general, las causas de la pobreza en Bolivia estarían aso-
ciadas a: 1) patrón de desarrollo socio-económico de tipo concentrador
2. VV.AA. Las políticas sobre la pobreza en Bolivia. Dimensión, políticas y resultados

(1985-1999). Instituto PRISMA, La Paz, 2000.
3. Cfr. Morales, Anaya Rolando. Bolivia. Política económica, geografía y pobreza. Univer-
sidad Andina Simón Bolívar, La Paz, 2000.
4. Cfr. Morales, op. cit.
195
FLACSO-Chile/UNESCO
y excluyente, motorizado por las exportaciones de recursos primarios

inmodificados durante más de un siglo, 2) persistencia histórica de no-
ciones abrigadas por las clases dominantes en sentido de que el territo-
rio nacional contienen una gran abundancia de recursos naturales pero
que en la realidad ocurre lo contrario, 3) presencia de obstáculos físicos
e institucionales que dificultan la incorporación de tecnologías producti-
vas capaces de aumentar sostenidamente los niveles de productividad de
la agricultura en la zona occidental del país5. No obstante los numerosos
estudios, hasta hoy no se cuenta con indicadores confiables y concerta-
dos para la medición del fenómeno.
Más allá de las múltiples y complejas causas que ocasionan las preca-
rias condiciones de vida de la población, lo cierto es que Bolivia ocupa
uno de los últimos lugares en la escala del Desarrollo Humano en Amé-
rica Latina. Se encuentra por encima de Haití y en similares condiciones
que Honduras, Guatemala y el Salvador. Con un ingreso promedio anual
por habitante de US$925, una mayoría de los bolivianos viven por deba-
jo de la línea de pobreza. Sin embargo, aunque no es un consuelo, el país
ostenta menores niveles de desigualdad en la distribución del ingreso
que la mayoría de los países latinoamericanos. Dos terceras partes de la
población está catalogada como pobre y más de dos tercios dispone de
un ingreso diario inferior a los US$2 por persona. Por otra parte, alrede-
dor de un tercio de la población se encuentra en condiciones de pobreza
crónica mientras que el siguiente tercio muestra síntomas de deterioro
de sus niveles de ingreso o empleo.
El país se encuentra en una situación mucho más crítica comparada
con las décadas de los 60 (s) y 70 (s). Pese a ello se han producido
algunos avances importantes. En las tres últimas décadas mejoraron los
indicadores de desarrollo humano. Junto a otros 34 países del mundo,
de acuerdo al Informe de Desarrollo Humano del PNUD (1998), Bolivia
ha pasado de un nivel bajo de desarrollo a uno medio. La esperanza de
vida aumentó de 42.7 años a 59.7, el analfabetismo bajó de 43% a 18% y
el ingreso per cápita respecto de la paridad adquisitiva del dólar aumen-
tó de 650 a US$1.1426.
Uno de los mayores obstáculos para encarar la pobreza es la inexis-
tencia de una política de Estado. Desde 1985, los gobiernos han
focalizado diversas estrategias que no han tenido el suficiente impacto
como para revertir los indicadores sociales. Por otra parte, sin un análi-
sis adecuado, debido a la falta de estadísticas y de información confiable
5. Cfr. Las políticas sobre la pobreza, idem.

6. Cfr. Desarrollo Humano en Bolivia 1988. Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, PNUD, La Paz, 1998
196
que debiera guiar la definición de dicha política, se siguieron

disciplinadamente recomendaciones de la cooperación internacional. Los
enfoques de esta última han sido tan heterogéneos como las erráticas
propuestas gubernamentales.
En los últimos cuatro años, se ha insistido en aplicar una drástica
política de reducción de la deuda externa con el objetivo de renegociar
los términos, plazos y volumen de recursos nacionales que fluyen anual-
mente hacia la comunidad financiera internacional. Esta estrategia tam-
bién fue empleada para darle continuidad al modelo económico de libre
mercado puesto que el impacto de la crisis de comienzos de los 80,
caracterizada por la hiperinflación y la caída de precios de la minería, a la
que sumó la crisis del sector externo, contrajo drásticamente la inver-
sión social. Para compensar el costo del ajuste, la política de estabiliza-
ción y las reformas estatales, los gobiernos promovieron políticas socia-
les en base a la creación de Fondos de Emergencia (FSE), Fondos de
Inversión Social (FIS) y Fondos de Desarrollo Campesino (FDC). Actual-
mente funciona un Directorio Unico de Fondos (DUF) con el objetivo
de impulsar la descentralización de la inversión pública y los recursos de
la cooperación por líneas de pobreza. El DUF agrupa a los fondos regio-
nales y nacionales de inversión social. Como sostienen algunos estudios,
pese a la promoción de la inversión social como compensación por el
ajuste, la pobreza no fue atacada en sus raíces estructurales y si bien el
salario se recuperó, éste no logró alcanzar los niveles de las décadas
precedentes.
La creación de los fondos mereció el apoyo de organismos financieron
internacionales pero a su vez motivó cuestionamientos. Uno de ellos
señala que la falta de coordinación de los fondos con los sectores socia-
les, así como la distribución de los ingresos, no alcanzó el éxito deseado
porque no estuvo dirigido a los sectores vulnerables. La crítica más seve-
ra fue que en lugar de intentar compensar los efectos del ajuste se debe-
ría proteger los ingresos de los más pobres7.
A partir del cuestionamiento previo, desde comienzos de la década
de los 90, las políticas de lucha contra la pobreza concentraron su aten-
ción en poblaciones vulnerables (focalización), particularmente en el
binomio madre-niño. También se orientó la inversión en aquellos sec-
tores sociales de mayor incidencia en las condiciones de reproducción
de la población y considerados los más importantes para la reducción de
la pobreza: educación y salud. En esta década aumentó sustancialmente
la inversión social respecto a la década de los 808.
7. Cfr. Morales, op. cit.
8. Idem
197
FLACSO-Chile/UNESCO
Si bien las reformas de primera generación lograron estabilizar la eco-

nomía (1985-1993), reducir el déficit fiscal y aislar al Estado de activida-
des empresariales, para dar paso a la iniciativa privada, las de segunda
generación (1993-1997) apuntaron a la modernización del país mediante
la promoción del crecimiento cuyo centro de gravedad se concentró en
la política de capitalización. De igual manera, se intentó corregir los
desequilibrios regionales y la inversión inequitativa mediante la
redistribución de los ingresos a través de la Ley de Participación Popular.
Para este efecto se crearon 312 municipios, los mismos que iniciaron un
agresivo proceso de inversión social. Complementariamente, se asignó a
municipios y prefecturas la responsabilidad de administrar
descentralizadamente la reforma educativa y las políticas de salud y segu-
ridad social. Junto a estas reformas, se intentó llevar a cabo una novedosa
política de subsidio para personas mayores a los 65 años a través del
BONOSOL (Bono Solidario). Estos recursos provienen de la distribu-
ción de utilidades que teóricamete deberían generar las administradoras
de los fondos de pensiones (AFP).
No obstante lo avanzado, el gobierno que asumió el poder en 1997
introdujo un conjunto de modificaciones al programa de modernización
del Estado. Diseñó un nuevo proyecto gubernamental para luchar contra
la pobreza sustentado en cuatro pilares: Oportunidad, para promover el
desarrollo económico. Esto incluye el fortalecimiento del sistema financie-
ro, sistemas de regulación, microcrédito, comercio exterior, infraestruc-
tura vial y energía rural. Dignidad como estrategia para luchar contra el
narcotráfico en cuatro frentes: desarrollo alternativo, interdicción, erradi-
cación de la hoja de coca y prevención del consumo. Institucionalidad con
el objetivo el fortalecer la gobernabilidad, el acceso y la modernización de
la justicia y lucha contra la corrupción. Finalmente, equidad, como el con-
junto de acciones estratégicas para promover el desarrollo social y huma-
no. Incluye un fuerte impulso a la educación, salud, saneamiento básico,
desarrollo rural, servicios y enfoque de género.
La catastrófica administración gubernamental del presidente Banzer
(1997-2001) echó por tierra los planes de lucha contra la pobreza. Con-
trariamente, el país se vio envuelto en uno de los ciclos históricos de
conflicto social más turbulentos de las últimas décadas, motivado por la
crisis de gobernabilidad, corrupción e ineptitud de la burocracia estatal.
El único éxito logrado en los cuatro años de gestión, antes de la renuncia
de Banzer, fue la lucha contra las drogas.
Pese a todas las dificultades que enfrentaron los gobiernos democrá-
ticos, la inversión social en educación y salud mejoró cualitativamente
con relación a las décadas de los 60 y 70. Respecto al PIB, la educación
198
aumentó del 3.7% al 4.5% y la salud, del 1.8% al 3.1%. Las tasas de analfa-
betismo disminuyeron del 36.8% en 1976, al 20% en 1992 y 15.9% en
1996 respectivamente. Los indicadores globales de salud también expe-
rimentaron mejoras considerables. La tasa de mortalidad infantil dismi-
nuyó de un nivel de 150 por mil en 1976 a 67 por mil en 1998. De igual
modo, la cobertura de vacunas en niños de 10 a 13 años subió en más de
10 puntos porcentuales. La atención institucional del embarazo y parto
mejoró del 52.5% al 69%9. En cuanto a los indicadores de la vivienda,
éstos no han sufrido modificaciones sustanciales. La cobertura de servi-
cios eléctricos en el área rural es muy baja y casi una tercera parte de la
población accede a fuentes de agua no potable. Una tercera parte de la
población no tiene acceso a un radio receptor para mantenerse informa-
do. Por cierto, la brecha digital en el país es dramática.
Los reportes del gobierno (UDAPE), para el año 1997, a nivel nacio-
nal, sostienen que cerca del 59% de los hogares se encontraba por deba-
jo de la línea de pobreza y un 32% no tenía ingresos ni siquiera para
cubrir una canasta básica de alimentos. En el área urbana, la pobreza
disminuyó del 49% al 47% y la extrema pobreza se redujo del 22% al
20%. En cambio en el área rural, el porcentaje de hogares en condiciones
de pobreza y extrema pobreza no se ha modificado entre 1993 y 1997.
La pobreza afecta al 76% de la población y la extrema pobreza al 50%10.
En marzo del año 2.001, el gobierno presentó a la cooperación inter-
nacional la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) con el
objetivo de lograr una drástica disminución de la deuda externa (Iniciati-
va de Reducción de Deuda Adicionales a la Iniciativa Para Países Pobres
Altamente Endeudados, HIPC I y II) con los países acreedores, alivio que
permitirá reinvertir recursos en el desarrollo. Los acuerdos logrados
con la comunidad internacional permitirán invertir más de 1.500 millo-
nes de dólares en los próximos 15 años. Un segundo componente de la
estrategia está vinculada al esfuerzo interno, particularmente al manteni-
miento del equilibrio fiscal. Complementariamente, se están aplicando
políticas de institucionalización en sectores de recaudación de impues-
tos y control de contrabando, así como en el régimen impositivo. El
tercer componente de la estrategia tiene que ver con el acceso a merca-
dos, mejora de la competitividad, lucha contra la corrupción y fortaleci-
miento de los poderes públicos, particularmente el Sistema Judicial.
9. Cfr. ENDSA, 1998, INE.

10. Cfr. Bolivia: perspectiva económica y social 2000-2.10. UDAPDE, Cuadernos de Fu-
turo N° 10. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La Paz, Bolivia,
2000.
199
FLACSO-Chile/UNESCO
La estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP), tiene como

soporte legal la Ley del Diálogo Nacional, instrumento público
consensuado con actores sociales, políticos y agentes económicos a tra-
vés de mesas de diálogo.
Esta Ley define los criterios de distribución de los recursos prove-
nientes de la HIPC II, determina los procedimientos de aplicación de la
política de compensación, establece mecanismos de control social e ins-
tituye la realización periódica de mesas de Diálogo Nacional. Esto últi-
mo, como mecanismo permanente y dinámico de participación social,
evaluación de la estrategia y verificación de su impacto en la reducción
de la pobreza. Los ejes sobre los que girará esta estrategia giran en torno
a la descentralización, fortalecimiento institucional, desarrollo producti-
vo e inversión social. El instrumento de ejecución serán los 312 munici-
pios del país, cuyo centro de gravedad se orientará al desarrollo de su
capacidad productiva, infraestructura, inversión en salud, vivienda y edu-
cación así como la aplicación de políticas de medioambiente. El gobierno
ha previsto invertir 4.149 millones de dólares entre el año 2001 y 2006.
En suma, se ha establecido la necesidad de invertir recursos en la
ampliación de oportunidades de empleo e ingreso de la población pobre,
desarrollo de capacidades productivas y aumento de la seguridad y pro-
tección de los pobres. De igual manera, está previsto mejorar el nivel de
participación social, sostener políticas transversales y reforzar la capaci-
dad institucional.
Existen diversas propuestas para superar las actuales condiciones de
la pobreza en Bolivia en correspondencia con la heterogeniedad de los
diagnósticos sociales. Estas pueden resumirse en tres grandes líneas: la
línea gubernamental propone: 1) ampliar las oportunidades de ingreso y
empleo, 2) elevar los índices de los pobres, 3) reducir la vulnerabilidad y,
4) promover la participación11.
La comunidad académica sostiene que se debe: 1) orientar los esfuer-
zos hacia un crecimiento sostenido de la economía estableciendo el ac-
ceso a los mercados de los países desarrollados, ejecutar acciones para
resolver el problema marítimo y desarrollar una estrategia sistemática
orientada a optimizar los mecanismos de integración regional, 2) Trans-
formar el sistema de propiedad rural del área andina, 3) reconsiderar las
capacidades productivas del altiplano, 4) concentrarse en los focos de
pobreza “dura” mediante acciones multisectoriales y dirigir esfuerzos
hacia programas de migración, 5) evaluar programas de infraestructura
escolar y de salud para optimizar su uso, 6) poner énfasis en la califica-
11. UDAPE, Bolivia: prospectiva, op. cit.
200
ción de los servicios de educación y salud, acelerar la Reforma Educativa,

7) realizar seguimiento riguroso al programa de alivio a la deuda, 8) eli-
minar la injerencia política en las instituciones y programas de desarro-
llo, 9) mejorar las estadísticas sociales como política de Estado y apoyar
la investigación independiente12. Finalmente, expertos independientes su-
gieren que es imperativo combinar pobreza y desarrollo. Para este efec-
to proponen: 1) fomentar el crecimiento económico y acceso a puestos
de trabajo, facilitar tierras de buena calidad, acceso al crédito, tecnología
y mercados expandiendo la infraestructura productiva, 2) en el campo
del desarrollo humano, expandir la demanda y oferta de educación, sa-
lud, agua, saneamiento ambiental con enfoques de equidad y eficiencia,
3) promover el desarrollo de la ciudadanía, la participación popular, com-
batir la discriminación cultural y de género y mejorar el rendimiento
estatal. En cuanto a las políticas económicas, aumentar los rendimientos
de la inversión, redefinir el gasto público y fomentar la competitividad.
Como políticas públicas, defender el medio ambiente, garantizar la igual-
dad de oportunidades para acceder al empleo productivo y servicios
básicos, fortalecer las gestiones municipales y mejorar la administración
de justicia13.
Trabajos de campo de naturaleza más cualitativa, en consulta directa
con la gente, efectuados con apoyo del Banco Mundial, ofrecen un pano-
rama más amplio sobre el problema de la pobreza14. La gente cree que
los problemas de pobreza, calidad de vida y bienestar están estrecha-
mente vinculados con el concepto de bienestar, prioridades sociales,
funcionamiento de las instituciones y la precaria situación de las muje-
res. Los consultados consideran que la cuestión económica es la causa
necesaria pero no suficiente para explicar la mala situación y su malestar.
De igual modo, la población del área urbana asocia el bienestar a la segu-
ridad del empleo mientras que en el campo se da más énfasis a producir
lo suficiente. Existe una fuerte demanda de justicia que se expresa en un
discurso de unidad y no exclusión. Se asume que la exclusión de las
comunidades, particularmente rurales es una condición que propicia la
vulnerabilidad y por ello, se cree que las posibilidades de vivir en comu-
nidad es una condición básica para su seguridad. En cuanto a la supera-
ción de la pobreza, se admite la necesidad de combinar el esfuerzo indi-
vidual, la ayuda externa y un entorno favorable. El trabajo de la gente no
es suficiente para salir del círculo vicioso y por ello consideran que hace
12. VV.AA. Las políticas sobre la pobreza, op. cit.

13. Cfr. Anaya, op. cit.
14. Cfr. Consultando con los pobres. Reporte de síntesis nacional. Banco Mundial, La
Paz, 2000
201
FLACSO-Chile/UNESCO
falta acumular condiciones transgeneracionales ya que la pobreza no se

resuelve en el corto plazo. En cuanto a las causas de la pobreza la gente
señala que éste fenómeno obedece a un conjunto complejo de factores
reforzados mutuamente.
La gente también afirma que actualmente se vive peor que antes y
aunque existen mejores condiciones para educarse y tener servicios de
salud, esto no es suficiente porque impera la necesidad de trabajar en
familia. Se percibe a las instituciones públicas carecen de legitimidad ade-
más de actuar con discriminación. Ante la exclusión que manifiesta el
Estado la gente prefiere refugiarse en la familia y fortalecer los lazos
comunitarios. Ciertamente, la cuestión de género es capital en el pro-
blema de la pobreza. Ultimamente la mujer ha adquirido más responsabi-
lidades, fundamentalmente en el trabajo, pero inversamente se beneficia
menos que los hombres. Se percibe un aumento dramático de la violen-
cia doméstica y la familia no es propiamente el mejor lugar para garanti-
zar su seguridad y la de sus hijos.
Obstáculos y potencialidades para el desarrollo y la

seguridad humana15
Actualmente Bolivia enfrenta un complejo escenario de conflicto social,

económico, político y cultural acumulado históricamente. Las consecuen-
cias perversas de la pobreza constituyen los factores más críticos que
frenan los esfuerzos para avanzar hacia el desarrollo y la seguridad huma-
na. Al parecer, ni la Revolución Nacional de 1952, que trastocó
significativamente las viejas estructuras poscoloniales, ni las reformas
estructurales aplicadas desde 1985, fueron suficientes para mejorar
cualitativamente los niveles de desarrollo. Los estudios efectuados por
las Naciones Unidas sobre Desarrollo Humano en Bolivia ofrecen un
panorama ilustrativo acerca de las dificultades que existen para alcanzar
estándares razonables de crecimiento y seguridad humana.
La realidad actual ofrece un conjunto de paradojas irresueltas. La per-
cepción social sobre el desarrollo humano está concentrada en una fuer-
te demanda de modernidad pero carece de un liderazgo político susten-
tado en valores asociados al bien público Se exige mayor integración
social pero no existe igualdad de oportunidades. La demanda de empleo
digno se produce en un contexto de recesión, niveles salariales bajos y
15. Este acápite ha sido redactado sobre la base del Informe sobre Desarrollo Humano
del PNUD-Bolivia, 1998.
202
flexibilidad laboral. Se reclama un mejor funcionamiento de la estructura

burocrática del Estado pero su funcionamiento está anclado a prácticas
corruptas, clientelares y sobre un terreno jurídicamente flexible y delez-
nable. El sentimiento de frustración nacional es elevado y sus efectos
alientan apuestas hacia tentaciones gubernamentales conservadoras,
mucho más, cuando la sensación de inseguridad ciudadana, violencia y
desorden público contrastan con respuestas estatales erráticas16. En este
contexto se pronuncian, de acuerdo a los trabajos del Programa de Na-
ciones Unidas para el Desarrollo, tres obstáculos fundamentales: las bre-
chas sociales, debilidad institucional y el factor de competitividad17.
Respecto a la brecha social, los informes señala que pese a los avan-
ces logrados en los últimos 20 años, se mantienen las diferencias en los
indicadores de desarrollo entre el campo y los núcleos urbanos. El fenó-
meno recurrente es que mientras más pobre es el departamento la bre-
cha campo ciudad es mayor. De igual manera, la desigualdad por género
sigue mostrando que las mujeres tienen los niveles de Desarrollo Huma-
no (DH) más bajos que los hombres. Uno de los indicadores constantes
es el nivel de ingresos: por cada salario que recibe el hombre, la mujer
recibe un tercio menos en promedio. Las diferencias en el desarrollo
por provincia se mantiene constante. El Indicador de Desarrollo Huma-
no (IDH) entre la regiones andinas y las orientales en muchos casos es
abismal. Algunas provincias del oriente reflejan un nivel de desarrollo
similar al promedio de países desarrollados mientras que las provincias
andinas se aproximan a los países más pobres del Africa.
Esta asimetría social interfiere, y en muchos casos crea obstáculos a
la movilidad social. El ascenso social y el prestigio público es central para
promover el desarrollo humano. En este sentido, las diferencias en el
desarrollo regional, provincial, por género e ingresos contribuye a gene-
rar una cultura de intolerancia. La persistencia de la discriminación cons-
tituye un obstáculo que impide modificar la situación social y económica
de la gente. Aunque no se tienen registros rigurosos, al parecer, los
sectores sociales menos desarrollados albergan mayores sentimientos
de frustración y fatalidad. La dificultad para acceder a recursos también
parece reforzar la intolerancia. Cuanto menos recursos disponen las re-
giones, los municipios y las comunidades, las posibilidades para el diálogo
son más limitadas. De ahí que el conflicto social no sólo se activa por los
obstáculos para acceder a las fuentes de recursos sino también por la
frustración que genera el incumplimiento de los acuerdos negociados.
16. Cfr. Seligson, Mitchell A. La cultura política de la democracia boliviana. Universidad

de Pitsburgh y Encuestas & Estudios, La Paz, 1998 y 2000.
17. Cfr. Informe de Desarrollo Humano de Bolivia, 1998, op. cit.
203
FLACSO-Chile/UNESCO
Como señala el informe del PNUD, “cerrar las brechas exige entre otras
cosas, que la gente perciba y se movilice para superarlas”18.
El segundo obstáculo reside en el nivel de competitividad. Sensible-
mente la capacidad competitiva ofrece un panorama crítico. En el último
reporte del Foro Económico Mundial, Bolivia ocupa el último lugar entre
75 países. En este campo existe un absoluto desequilibrio entre activos y
pasivos. Los pasivos que tiene el país están asociados al bajo crecimiento
del PIB y la producción industrial, el bajo coeficiente de la deuda pública,
la pobre infraestructura caminera, reducida capacidad de innovación tec-
nológica, alto desempleo y un déficit acumulado en la educación. Si cru-
zamos los factores de competitividad por departamento o municipio ten-
dremos los mismos resultados negativos. Estadísticamente, en Bolivia
existe una baja correlación entre competitividad y desarrollo humano.
La competitividad, de la que hoy es imposible sustraerse, dada la fuer-
za de la globalización y los procesos de integración comercial regional,
exigen una profunda transformación en la educación y formación de re-
cursos humanos. Al mismo tiempo, es fundamental construir una estruc-
tura institucional eficiente que garantice no sólo la inversión sino tam-
bién potencie las capacidades productivas de la sociedad.
El tercer factor es el institucional. Está probado que esta variable
actúa de manera interdependiente con el desarrollo humano. Sin una
cultura institucional estable y sostenible, sin políticas públicas estata-
les y con un bajo grado de participación ciudadana en las decisiones
públicas, es poco probable avanzar en la construcción de condiciones
competitivas. El país requiere modificar cualitativamente su cultura de-
mocrática, particularmente mejorar su capital social. Es decir, requiere
elevar el nivel de la disponibilidad de la sociedad para participar activa-
mente en un proyecto común. Es fundamental que la democracia se trans-
forme en un bien público de sentido común. Para ello se requiere mayor
ejercicio de las libertades y la ciudadanía, una enorme capacidad de
concertación y fundamentalmente, potenciar los mecanismos de nego-
ciación y solución alternativa de conflictos y controversias.
Desafortunadamente, la crisis económica tiende a romper el tejido
familiar y comunitario introduciendo dosis de frustración y desencanto
social. Junto al capital social, es necesario alentar mecanismos proactivos
para incentivar la confianza social, la igualdad y la tolerancia. Sociedades
como la nuestra no aprovechan adecuadamente las oportunidades de la
diversidad cultural y étnica. Contrariamente, ésta se convierte en un
factor adicional de conflicto dada la intolerancia y la discriminación sub-
18. Cfr. Informe de Desarrollo, op. cit.
204
sistente en las esferas del poder urbano y rural. Al respecto, el peso del
registro colonial en nuestra sociedad, proclive a marcar territorio, su-
brayar las diferencias étnicas y la exclusión, no ha logrado superarse,
aunque existen avances importantes al respecto.
La institucionalidad constituye uno de los mayores problemas que
deben superar las elites políticas. Al respecto, los partidos continúan
reeditando viejas prácticas clientelares y patrimoniales. El incumplimien-
to de las promesas electorales, el funcionamiento inadecuado del poder
legislativo y la pérdida del equilibrio e independencia de los poderes pú-
blicos abonan la frustración y el desencanto por la democracia. De igual
modo, el blindaje partidario frente a hechos ilícitos obstruyen el camino
a la justicia, corrompe los valores públicos y socializan prácticas de impu-
nidad, además de vaciar el sentido ético e igualitario que ofrece la ley.
Frente a esta tríada de obstáculos, la educación constituye una de las
estrategias más importantes para salir del túnel. Esta debiera ser conce-
bida como uno de los caminos plausibles para mejorar la inclusividad de
la gente, optimizar la capacidad productiva y fomentar la participación y
representación ciudadana en la esfera del poder público.
No obstante la limitaciones señaladas, la sociedad boliviana mantiene
enormes expectativas para modificar su bajo grado de desarrollo huma-
no. Como sostiene el informe del PNUD, la cuestión de la subjetividad
es clave para entablar un proceso de interdependencia proactiva con el
desarrollo humano19. Superar la construcción histórica de la subjetividad
pesimista es uno de los mayores retos que tienen los gobiernos en el
futuro. Al respecto, Bolivia cuenta con activos socioculturales que pue-
den contribuir a mejorar la situación. La capacidad de organización que
ofrece la comunidad boliviana, particularmente la andina, para movilizar-
se y demandar responsabilidad al poder público es uno de estos activos.
Una gran parte de la población está inscrita en alguna organización social
desde la cual se hace trabajo o se moviliza para diversos fines. La sensibi-
lidad hacia el diálogo y la búsqueda de concertación, pese a las manifesta-
ciones de violencia y desorden social, es otro activo capital con el que
cuentan los bolivianos. Pese a las dificultades económicas, políticas y so-
ciales, la comunidad mantiene un alto grado de sociabilidad y confianza
en los otros.
Si algo caracteriza a la comunidad boliviana es su tendencia a la vida
en comunidad. Como pocas sociedades, se admite que la vida comunita-
ria constituye una estrategia relevante para superar colectivamente difi-
cultades derivadas de la frustración y la pobreza. La valoración del diálo-
19. Cfr. Informe de Desarrollo, op. cit.
205
FLACSO-Chile/UNESCO
go como camino para resolver conflictos es otro de los atributos desde

el cual es posible avanzar hacia el desarrollo. Sin tender puentes al diálo-
go la pobreza tiene menos posibilidad de ser superada. El diálogo y el
deseo de ser escuchado contribuye a resolver problemas, diseñar estra-
tegias, interpelar la concentración del poder y poner límites a su orienta-
ción autoritaria. Finalmente, la comunidad valora enormemente las posi-
bilidades de resolver la pobreza a escala local. Su capacidad de moviliza-
ción y de participación en organizaciones sociales sustenta esta afirma-
ción. La gente cree que la pobreza puede ser superada cuando la comu-
nidad se organiza en pequeños núcleos con participación de las autorida-
des públicas.
Gobernabilidad democrática y conflicto social:

del equilibrio inestable al conflicto como constante
Casi dos décadas no han sido suficientes para forjar un clima de

gobernabilidad democrática, consolidación y construcción de un nuevo
pacto estatal en Bolivia. El pasado inestable sigue proyectando su som-
bra en el presente. El conflicto entre Estado y sociedad se ha transfor-
mado en una constante que con el paso del tiempo erosiona los valores
democráticos y las aspiraciones sociales.
El país exhibe una situación de enorme vulnerabilidad y fragilidad
institucional. Al mismo, tiempo la calidad de vida de la gente no parece
mejorar. Tanto es así que en los momentos de mayor crisis política y
social, la iglesia católica y mediadores no estatales como la Asamblea
Permanente de Derechos Humanos (APDH), relevan la capacidad nego-
ciadora del gobierno. La sociedad boliviana se encuentran en uno de los
momentos de mayor disponibilidad hacia el conflicto dadas las frustra-
ciones acumuladas desde su creación república. Esta situación se nutre y
está interferida por la fuerza de la globalización y el predominio de un
modelo económico liberal que desnuda el atraso estructural de una so-
ciedad precariamente integrada. Si bien, los conflictos entre Estado y
sociedad ya no llevan el signo de la destrucción mutua o la lógica de
guerra, ello no significa que sus costos económicos y humanos sean me-
nores a los del pasado. Por el contrario, la recurrencia, intensidad y ex-
pansión del conflicto social en Bolivia, en proporción a su economía,
capacidad productiva e infraestructura, tiene consecuencias irreversibles.
Esto, aleja aún más la posibilidad de mejorar las condiciones de desarro-
llo y seguridad humana.
206
Por cierto, los desafíos que se deben enfrentar para prevenir un ma-
yor nivel de violencia y conflicto son ciertamente descomunales. En el
ámbito del Estado, su modernización e institucionalización, reformas ad-
ministrativas, lucha contra la corrupción y eficacia del servicio público.
En el plano social, distribución de la tierra, manejo más soberano de los
recursos naturales, superar la exclusión social y ampliar la participación
ciudadana en decisiones públicas. De igual manera, es esencial transfor-
mar el patrón reactivo y represivo que tradicionalmente asumen los go-
biernos como respuesta frente a los conflictos sociales.
La percepción general de la población asocia la inercia y profundización
de la pobreza con el fracaso del modelo económico de libre mercado.
De igual modo, cuestiona el monopolio y privatización de los recursos
naturales bajo gestión de empresas extranjeras a quienes atribuye como
único objetivo el saqueo del patrimonio nacional. El pesimismo y la sen-
sación de fatalidad social tendría, según los expertos, varias explicacio-
nes causales, pero fundamentalmente dos: primero, que las reformas
estructurales se aplicaron en un contexto socio-cultural poco predis-
puesto al cambio y carente de consenso. Segundo, que las medidas eco-
nómicas adoptadas sirvieron para obtener estabilidad pero no para ge-
nerar desarrollo y crecimiento económico. En este contexto, el sistema
político constituiría un mediador perverso para que las brechas sociales
se amplíen beneficiando a una minoría privilegiada.
Aunque todavía no se ha explorado lo suficiente para hacer correla-
ciones entre modelo económico y transformación de los patrones de
conflicto en Bolivia, diversos analistas sostienen que las raíces de la vio-
lencia devienen de un largo proceso de acumulación histórica poscolonial
irresuelta, profundizada y reactualizada con la aplicación del modelo de
libre mercado20.
Si bien, la sociedad boliviana mantuvo un alto grado de tolerancia a las
reformas económicas aplicadas desde 1985, en espera de mejorar sus
condiciones y calidad de vida, lo cierto es que su sacrificio no tuvo las
compensaciones esperadas. El umbral de resistencia social se desplomó
el año 2000. Este año, el país experimentó uno de los ciclos de mayor
conflicto y violencia social que puso en jaque la democracia. Diversos
factores influyeron para que esta situación llegara a límites impredeci-
bles. Dos hechos marcan este punto de inflexión en la historia del país en
los últimas dos décadas: la llamada “guerra del agua” (Cochabamba, abril,
2000) y el mayor bloqueo de caminos registrado desde 1979, llamado
también la “guerra de las pulgas” (altiplano andino, septiembre/octubre
2000).
20. Cfr. Albó, Xabier y Barrios Raúl. (Editores) Violencias encubiertas en Bolivia. Volu-
men I y II. Ediciones CIPCA, Aruwiyiri, La Paz, 1992.
207
FLACSO-Chile/UNESCO
En el primer evento conflictivo, diversos sectores sociales de la ciu-

dad de Cochabamba, en alianza con poblaciones peri-urbanas y rurales,
vinculadas a la demanda de gestión comunitaria del agua, provocaron
una de las mayores movilizaciones sociales del siglo XX. La privatización
de este recurso y el alza de las tarifas para el riego y el consumo humano
constituyeron los detonantes de los enfrentamientos con las fuerzas del
orden. En un contexto de Estado de Sitio, la movilización militar-policial
provocó varias víctimas y centenares de heridos, además de revelar con-
ductas anticonstitucionales por parte de las fuerzas del orden que dieron
lugar a la aparición de “francotiradores” militares que dispararon contra
la población indefensa.
El segundo evento estuvo signado por una de los más prolongados y
obstinados bloqueos campesinos de carreteras que vinculan el altiplano y
los valles con la ciudad de La Paz. La capital política y económica más
importante del país fue cercada por miles de indígenas que estrangularon y
paralizaron el abastecimiento de insumos básicos a más de un millón de
habitantes. Los bloqueos, protagonizados por el movimiento indígena
aymará, fuerza política y social cuyas raíces rebeldes se inscriben en el siglo
XVII, plantearon la creación de un Estado Indígena. Estas movilización
conmocionó al país, pero al mismo tiempo produjo una de las mayores
espirales de violencia, muerte y destrucción de infraestructura caminera21.
Ambos hechos señalan una ruptura y el corolario en el patrón tradi-
cional de conflicto en el país. Esto es, el desplazamiento del protagonismo
político centrado en el movimiento minero por la insurgencia del movi-
miento indígena y campesino. Los mineros, bajo el secante centralismo
sindical, dominaron el escenario político desde 1952 hasta fines de este
siglo. Actualmente, los campesinos constituyen la “nueva fuerza política”
que articula gran parte de las demandas sociales cuyo peso político inclu-
ye al poderoso movimiento cocalero del Chapare. A este desplazamien-
to en la correlación de fuerzas sociales se corresponde la incorporación
de un discurso radical que convoca a la “derrota del Estado neoliberal,
oligárquico, racista y excluyente”. Este movimiento social renovado pro-
pone erigir un nuevo Estado sustentado en el respeto a la identidad
cultural, la democracia participativa indígena, la gestión autogestionaria
de los recursos naturales y la reconstrucción de formas democráticas y
comunitarias de producción22. En efecto, el movimiento campesino plan-
21. Algunos estudiosos de la política han coincidido en señalar que la dimensión y las
características de estos conflictos marcan el agotamiento del modelo económico liberal
administrado por un sistema político incompetente y corrupto. En efecto, estos estalli-
dos sociales vinieron a coronar la profunda crisis de gobernabilidad, sustentada en acuer-
dos y pactos interpartidarios pírricos, con partidos políticos más preocupados de blindar
sus conductas de impunidad. Cfr. Cortéz, Róger y otros.
22. Cfr. García, Linera.
208
tea la reconstrucción de un horizonte histórico, fuertemente vinculado

al pasado, cuya sinergia simbólica auspicia su movilización y ordena es-
trategias de resistencia en torno a un discurso radical anticolonial.
Junto a la emergencia campesina, han cobrado fuerza movimientos
indígenas del oriente, Amazonia y Chaco así como el recientemente or-
ganizado Movimiento de los Sin Tierra. No cabe duda, que los campesi-
nos del altiplano y los cocaleros del Chapare y los Yungas constituyen la
nueva fuerza interpelante y movilizadora que ha puesto en jaque al siste-
ma político boliviano. Esto mismo ha producido un desplazamiento en la
geografía de los conflictos. Se han configurado nuevos territorios de
movilización y resistencia que obligan al gobierno a efectuar extraordi-
narios desplazamiento de las fuerzas del orden.
La fuerza de las movilizaciones han impuesto nuevas formas de nego-
ciación y manejo del territorio en conflicto. Ahora es el gobierno el que
asiste a los escenarios de negociación en los territorios ocupados por el
movimiento campesino. De esta forma, se están reelaborando nuevos
códigos de lucha que han desnudado la fragilidad del Estado y sus admi-
nistradores gubernamentales de turno. El movimiento campesino-indí-
gena ha logrado dislocar la negociación “civilizatoria”, establecida histó-
ricamente en la ciudad y en los dominios del poder hegemónico trasla-
dándola hacia el campo. Este es un hecho singular, puesto que rompe
con toda la tradición de mediación y clientelismo político. Ahora son las
bases las que discuten directamente con los ministros, siendo los diri-
gentes, meros mediadores de las demandas. Esta nueva gramática de
negociación ha incorporado de manera relevante el papel de las mujeres,
cuya presencia aunque constante en la historia del sindicalismo y movi-
miento social, permaneció invisible hasta ahora.
La negociación introdujo componentes de control social. Estas se lle-
van a cabo bajo la vigilia de la comunidad para evitar manipulaciones. Esta
nueva forma de manejar los conflictos y la negociación desde la base social
es una expresión del alto grado de desconfianza y resistencia frente al
recurrente engaño gubernamental. A su vez, constituye una actitud de
negación a la tradicional práctica de cooptación de dirigentes sindicales.
Por cierto, las estrategias de lucha de los nuevos movimientos socia-
les se han transformado radicalmente. Estos han optado por una suerte
de retorno eficaz al pasado de resistencia indígena, sino también de eman-
cipación de ese pasado. La mayor estrategia y arma de lucha es sin duda
el bloqueo de las carreteras, que en Bolivia, dadas sus dramáticas limita-
ciones, tiene un impacto catastrófico en la economía. Esta estrategia ha
transformado el poder y contrapeso del movimiento campesino obligán-
dolo a transitar por distintas estrategias de organización y resistencia. En
209
FLACSO-Chile/UNESCO
este contexto, la huelga minera, la principal estrategia de lucha política

del movimiento obrero parece haber ingresado a su ocaso.
No cabe duda que el nuevo patrón de conflicto articula demandas no
sólo de inclusión social sino también de modernización, recuperación de
la identidad étnica, respeto a los derechos indígenas y tolerancia a la
diversidad cultural. En el ámbito urbano, se demanda el restablecimiento
de las conquistas sociales, la recuperación de la autoridad estatal frente a
la empresa privada y las transnacionales. Esencialmente el derecho a la
propiedad de la tierra para poblaciones migrantes, además del mejora-
miento de la economía para dar ocupación a la población que trabaja en
el mundo de la informalidad.
En general, la demandas se concentran en torno a la solución a los
problemas de la pobreza, rectificación del olvido del gobierno, solución
al atraso económico, desempleo, lucha contra la corrupción y resisten-
cia a la privatización de los bienes públicos23. Se cuestiona enérgicamente
la gestión gubernamental y su desempeño, esto es, su crisis de eficacia y
legitimidad. Si bien los conflictos encierran posiciones maximalistas, de-
trás de ellos existen convencimientos razonables. En general, la gente
cree que el conflicto no es el camino ideal para gestionar demandas,
pero es el único que le permite lograr algo. No es óptimo pero es efec-
tivo. Esto nos sugiere que el propio gobierno y el Estado se convierten
en inductores de los conflictos sociales.
En cuanto al itinerario del conflicto, éste se desarrolla en un círculo
vicioso: protesta/indiferencia, movilización/subestimación, intensificación
de la movilización/negociación apresurada para concluir en una resolu-
ción espúria. De hecho, una parte significativa del conflicto tiene su ori-
gen en el incumplimiento de las promesas gubernamentales24.
Si bien los conflictos se han transformado en una constante, en térmi-
nos generales, a los bolivianos les preocupa profundamente la democra-
cia como posibilidad de igualdad, de afirmación de sus derechos y opor-
tunidades y como opción para la construcción de ciudadanía. De igual
manera, el destino del país como unidad. Rechazan agresivamente la eco-
nomía de mercado. Todo ello ha provocado una suerte de disponibilidad
conflictiva en la sociedad atizada recurrentemente por los defectos del
sistema político.
23. Cfr. Encuesta Nacional sobre Conflictos Sociales en Bolivia. Observatorio de conflic-
tos. Unidad de Análisis de Políticas de Defensa. La Paz, 2001.
24. Cfr. Laserna, Roberto. David vs. Goliat en Cochabamba: los derechos del agua, el
neoliberalismo y la renovación de la propuesta social en Bolivia. Revista Tinkazos, La Paz,
N° 8, 2001.
210
El panorama conflictivo que se ha descrito coincide con los primeros

diagnósticos efectuados a mediados de la década de los 90 respecto al
clima de violencia e inseguridad humana. Al respecto, este informe seña-
laba que los problemas de sociabilidad que enfrentan los bolivianos se
podrían agrupar en cinco tendencias: 1) Reconocimiento de escasos
mecanismos de integración social y persistencia de fuertes tendencias de
exclusión respecto a la dinámica del desarrollo que afecta a los grupos
más vulnerables, 2) Fuerte pesimismo arraigado en la mayoría de la po-
blación acerca de su posibilidad individual y colectiva para mejorar su
situación, 3) Reconocimiento de una lógica cultural nacional restringida
en cuanto a su capacidad para adaptarse al cambio moderno, 4) Crecien-
te ilegitimidad de las instituciones estatales, caracterizada por el
clientelismo, la cooptación, ineficiencia, impunidad y crisis de credibili-
dad, y 5) Inexistencia de canales de comunicación entre el Estado y la
sociedad y en la sociedad misma25.
En suma, la sociedad boliviana enfrenta una crisis de gobernabilidad
democrática, tanto como capacidad política para impulsar y legitimar el
cambio como para gestionarlo. Es esta crisis la que alienta el conflicto y
reduce la oportunidad del diálogo y el consenso para forjar un proyecto
nacional de desarrollo. En este contexto, crece la incertidumbre, la sen-
sación de desamparo, la vulnerabilidad e inseguridad de la gente.
La conducta estatal ante el conflicto también ha sufrido modificacio-
nes. Estas, se han orientado hacia una tendencia reactiva/represiva más
que hacia la prevención de conflictos. De hecho, los gobiernos no han
logrado comprender la transformación de los patrones de conflicto, peor
aún, la emergencia de una nueva cultura de conflicto que envuelve ac-
tualmente a la sociedad boliviana. La actitud gubernamental para fomen-
tar el diálogo está signado por una recurrente lógica de superioridad y
falta de capacidad preventiva. En los últimos años, el gobierno ha perdi-
do la capacidad de convocatoria y legitimidad propositiva para superar
los conflictos. En su reemplazo las partes acuden a terceros como las
instituciones de derechos humanos y la iglesia católica que actúan como
mediadores eficaces. Los gobiernos han optado reactivamente por ad-
ministrar dos armas políticas: la represión contra el movimiento social y
el Estado de Sitio. Paradójicamente ninguna de ellas tiene resultados ra-
zonables. Hasta hoy, no existe ningún gobierno que se haya eximido en
el uso del Estado de Excepción. Pero aún, no existe gobierno democrá-
tico en el que las violaciones a los Derechos Humanos no sea una cons-
tante asociada al empleo irracional de la fuerza pública.
25. La seguridad humana en Bolivia. Percepciones políticas, sociales y económicas de los

bolivianos de hoy. PRONAGOB-PNUD-ILDIS, La Paz, 1996.
211
FLACSO-Chile/UNESCO
La seguridad ciudadana y la reacción estatal en jaque
Pese a que no existen estudios comparativos que correlacionen pobreza y

violencia e inseguridad, se ha tendido en los últimos años a asociar ambos
fenómenos con las debilidades estructurales heredadas por el país desde
hace mucho tiempo. La opinión de los expertos continua siendo ambigua.
Algunos de ellos se han inclinado a combinar explicaciones deterministas
como causas estructurales de la violencia con modalidades de violencia
institucional y conflictividad social producidas por la debilidad del Estado.
Ciertamente, Bolivia es un país que ofrece un complejo cuadro de
paradojas a inicios del siglo. Una de ellas reside en la modernización de
su política económica, anclada en un horizonte de apertura liberal, con-
viviendo con prácticas políticas clientelares, corruptas e impunes. El bajo
grado de institucionalidad democrática, el crecimiento de la inequidad y
la pobreza y la amplia esfera de la exclusión social contrasta con un mo-
derado crecimiento y estabilidad económica, sustentado en la construc-
ción de pactos políticos que han dado lugar a la continuidad del ciclo
democrático más largo del siglo XX.
Como sostiene Mayorga, la situación es contradictoria. “El desarrollo
de la democracia ha significado avances institucionales del sistema políti-
co, electoral y de las relaciones civiles-militares y sin embargo, no se ha
superado la nefasta herencia de una tradición en la cual predominaron la
ausencia de garantías constitucionales fundamentales para el ejercicio de
la ciudadanía y la violación de los derechos humanos”26. Existe pues una
suerte de densidad sociológica que hace poco clara la correlación entre
factores económicos, políticos y sociales con el crecimiento de la delin-
cuencia y la inseguridad. De hecho, los últimos años se han registrado
cambios cualitativos en diversas dimensiones de la realidad nacional: ur-
banización acelerada, tasas de desempleo altas, entorno social conflicti-
vo, desagregación de las redes del narcotráfico, aumento de la desigual-
dad social y crisis del sistema político, además del debilitamiento del
régimen jurídico a pesar de su modernización. A ello se suma el impacto
de la crisis económica internacional que contrasta con el bajo grado de
inserción externa del país. Es en este contexto en el que analizaremos la
situación de la seguridad ciudadana considerando a ésta como la “pre-
ocupación por la calidad de vida y la dignidad humana en términos de
libertad, acceso al mercado y oportunidades sociales”27.
26. Cfr. Mayorga, R. Antonio. Democracia y seguridad ciudadana e instituciones del or-
den público. Ponencia presentada al Foro de Gobernabilidad y Desarrollo Humano,
PRONAGOB-PNUD, La Paz, 25 de marzo de 1997.
27. Cfr. Arriagada, Irma y Godoy, Lorena. Seguridad ciudadana y violencia en América
Latina: diagnóstico y políticas en los años 90. CEPAL, Serie Políticas Sociales, Santiago de
Chile, agosto 1999, p.9.
212
Uno de los fenómenos más visibles de la última década es la pérdida

de capacidad estatal en el manejo y administración del monopolio de la
fuerza pública así como la deficiente administración de la justicia. La co-
rrupción policial que ha derivado en la mayor crisis institucional del pre-
sente siglo, el surgimiento de grupos armados, la privatización de la segu-
ridad, la ineficiencia de los organismos judiciales así como el crecimiento
exponencial de la justicia privada constituyen datos elocuentes de este
fenómeno.
En los últimos años, observamos un crecimiento sostenido de las dis-
tintas formas de violencia e inseguridad. De acuerdo a los datos del Ins-
tituto Nacional de Estadística28, proporcionado por la Policía Nacional,
los casos registrados por año según tipo de delito, faltas, sucesos y auxi-
lio han aumentado vertiginosamente no sólo en número sino también en
intensidad. Los delitos comunes se incrementaron de 68.853 en 1995 a
100.145 en 1999, las faltas y contravenciones de 58.776 a 82.118 y los
casos de auxilio de 16.896 a 22.481. Siguiendo con esta misma fuente,
observamos que los delitos contra la propiedad registraron un aumento
en más del 87% entre 1995 y 1998. Uno de los datos que más llama la
atención es sin duda el número creciente de personas detenidas por
distintos delitos. En 1995, se registraron 68.231 personas frente a las
168.839 personas detenidas en 1999. Del total de casos policiales regis-
trados entre 1995 y 1998, en promedio, el 64.2% constituyen delitos
contra la propiedad. De éstos, también en promedio en el mismo rango
de tiempo, el robo y el hurto constituye el 68.6% frente al 42% durante
la década de los 80s.
Los disturbios civiles, muchos de ellos con lamentables víctimas, regis-
tra variaciones comprensibles debido fundamentalmente a las diferencias
en el estilo de gobierno, ejecución de políticas estatales así como a la
capacidad de gestión y resolución de conflictos. No obstante, estos últi-
mos se han modificado de manera dramática como consecuencia de la
agudización de la pobreza y la crisis de gobernabilidad. En promedio, entre
1995 y 1998, se han registrado casi 3.000 eventos conflictivos por año29.
El robo de vehículos es uno de fenómenos más críticos en la esfera de
la criminalidad. Este delito aumentó en los últimos seis años en una pro-
porción mayor al 100%. No obstante, se debe mantener cierta cautela con
este dato puesto que las encuestas de percepción sobre seguridad ciuda-
dana registra información mucho más grave como se verá más adelante.
28. Cfr. Estadísticas policiales. Delincuencia, violencia y disturbios civiles. Instituto Nacional
de Estadística, 1995-1999, La Paz, Bolivia.
29. De acuerdo a los registros del INE se asume con disturbios civiles a eventos como
huelgas, manifestaciones públicas, ampliados, tumultos, paros y bloqueos. Cfr. INE, op. cit.
213
FLACSO-Chile/UNESCO
La situación de la seguridad ciudadana tiende a agudizarse cuando se

compara las denuncias presentadas por las personas y la capacidad de
resolución por parte de la justicia y la policía. Prácticamente, ambas ins-
tituciones no lograr resolver ni el 40% de los casos denunciados. Este
enorme déficit, sumado a la desconfianza de la población por la actua-
ción judicial y policial fuertemente penetrada por la corrupción, alienta
en la población prácticas de justicia privada. En los últimos cinco años el
linchamiento de personas aumentó significativamente. Entre 1992 y 1996
se registraron 12 linchamientos en el país. El año 2001 esta cifra escaló a
37 linchamientos, 8 de ellos fallidos. La mayor parte de estos hechos se
registraron en los barrios periféricos de las ciudades promovidos por la
impotencia y desazón de la gente que ve amenazado su precario patri-
monio material. Como señala Rivera, “los ajusticiamientos por mano
propia viene a constituir una especie de deslegitimación de las normas
jurídicas y procesales existentes, una acción que la población implementa
al sentirse vulnerable e insegura frente a la incapacidad de los organis-
mos judiciales y policiales”30.
La crisis de la seguridad ciudadana, particularmente el colapso
institucional de la policía frente a la delincuencia ha motivado el surgi-
miento de decenas de empresas de seguridad privadas. Estas últimas,
junto a la creación de policías municipales, agencias de investigación pri-
vadas, organización de comunidades de vigilantes y patrullas comunita-
rias de serenazgo, están colocando en jaque la autoridad del Estado res-
pecto a su función capital que es la de proveer seguridad a la población.
Los últimos gobiernos se han visto impotentes ante el crecimiento del
crimen organizado y la delincuencia común. Como respuesta asumieron
la decisión de militarizar, no sólo la seguridad ciudadana, sino también la
lucha contra las drogas y el control del contrabando31.
Por cierto, el origen del aumento de la violencia y la delincuencia es
multicausal. Por ello, conviene considerar algunos aspectos que tienen
influencia directa con esta problemática. En primer lugar, la sociedad
boliviana, como la mayoría de las sociedades de la región, está expuesta
a la internacionalización del crimen cuyas expresiones más objetivas es-
tán concentradas en el narcotráfico, ráfico de armas, asaltos armados a
bancos e instituciones financieras privadas, secuestro y prostitución. En
el caso boliviano, resulta de particular importancia su ubicación geográ-
fica, situación que coloca al país en condición de puente transitorio y de
30. Cfr. Rivera, V. Fredy. Violencia y seguridad ciudadana. Revista Iconos, N°7, FLACSO,
Ecuador.
31. Cfr. Quintana, T. Juan R. Gobernabilidad y Fuerzas Armadas en Bolivia. Comisión
Andina de Juristas, Lima, Perú, agosto de 2001
214
refugio temporal a bandas delictivas internacionales. A su vez, otorga

posibilidades de actuación y una versátil capacidad de desplazamiento
entre la región andina y los países del MERCOSUR. Las investigaciones
de inteligencia han demostrado que la migración criminal opera simultá-
neamente con tácticas verticales (nivel doméstico) y horizontalmente
(nivel transnacional) con gran eficacia, particularmente en asaltos arma-
dos, tráfico de droga, armas y vehículos.
En segundo lugar, el desarrollo de redes delictivas domésticas vincu-
ladas a organizaciones extranjeras han demostrado el uso de sofisticados
sistemas de información, tecnología e inteligencia delictiva que en mu-
chos casos neutralizan la capacidad preventiva del Estado. En tercer lu-
gar, los altos niveles de corrupción y la ineficiencia e incompetencia po-
licial alienta la comisión de delitos además de la débil administración
judicial para sancionar y encarcelar delincuentes. En cuarto lugar, la inexis-
tencia de políticas de Estado en materia de seguridad ciudadana disminu-
ye la capacidad de reacción social contra el delito. La suma de estos y
otros factores contribuyen a crear un clima de constante inseguridad en
la población.
El impacto de la violencia y la inseguridad tiende a ser cada vez mayor
en la opinión pública, particularmente por la cobertura cotidiana que
brindan los medios de comunicación social. Empero, conviene tomar
nota que los niveles de percepción sobre el crecimiento substancial de la
delincuencia, medida por encuestas de victimación en 1995 y 2001, rati-
fican la gravedad del problema. De acuerdo a la opinión de la gente, en
los últimos 6 años, los delitos contra la propiedad de los vehículos creció
de manera alarmante. Por ejemplo, el robo total de vehículos creció en
422%, el robo parcial 335% y el daño malicioso en 225%32. La encuesta
señala que efectivamente, la criminalidad en vehículos se cuatriplicó en
los casos más extremos, se triplicó en otros y se duplicó en delitos be-
nignos. Por otra parte el índice de repetición de delitos en este campo
aumentó en este mismo rango de tiempo en un 11%.
Los datos de la encuesta señalan que la geografía del delito también
sufrió modificaciones. Si en 1995 la delincuencia concentraba su acción
en áreas específicas, el año 2001 la gente opina que el riesgo es igual en
cualquier lugar de las ciudades. Esto hace suponer que todas las ciudades
son peligrosas y que ningún lugar está libre de riesgo.
La percepción sobre los delitos en domicilios, particularmente los
robos se han incrementado en un 27% en el último quinquenio. Si bien
32. Cfr. Así piensan los bolivianos N° 76. Encuesta Nacional sobre delincuencia y crimi-
nalidad. Encuestas y Estudios, agosto de 2001, volumen II.
215
FLACSO-Chile/UNESCO
los robos no han crecido en la misma magnitud que los delitos contra
vehículos, lo cierto es que el riesgo de robo en domicilios se ha extendi-
do a todas las clases sociales cuyo índice de repetición es del 11%. Uno
de los datos más críticos es sin duda el robo a las personas con violencia.
El incremento de este tipo de crimen ha escalado al 82% en el mismo
rango de tiempo.
De acuerdo a los resultados de la encuesta, la delincuencia a nivel de
las personas se ubica en un punto intermedio. No tiene la gravedad de lo
sucedido con los vehículos en estos seis últimos años, pero es mucho
más de lo que ha sucedido en domicilios. La propia preferencia de los
delincuentes era asaltar a las personas de escasos recursos. Hoy día la
selectividad delincuencial prácticamente ha desaparecido. Mientras en
1995, la tendencia era a robar a personas de mayor edad y mujeres, es
decir a personas indefensas, actualmente el criterio selectivo no cuenta
porque todas las personas son susceptibles de asalto y robo. De igual
manera, la geografía del delito contra las personas se ha extendido a
todas las ciudades. En cuanto al número y calidad de los delincuentes, la
tendencia señala que éstos se han reducido en número en relación a los
6 años anteriores. Los delincuentes operan en menor número pero con
niveles de violencia mayores. En cuanto a los instrumentos de la delin-
cuencia existe un cambio dramático: se usa más armas de fuego que hace
seis años, además de la diversificación del arsenal delictivo.
Los delitos sexuales son los que más han aumentado en este rango de
tiempo. El acoso sexual contra las mujeres es el que ha registrado un
aumento del 87% con un índice de repetición del 20%. La tendencia res-
pecto a los delincuentes y a los lugares donde se cometen los hechos es
la misma de los últimos años: son las personas más cercanas la que
transgreden en lugares conocidos. De igual manera, la violencia
intrafamiliar ha registrado un índice alarmante que supera el 135% de
aumento.
La baja credibilidad de la justicia y la ineficiencia y corrupción policial
continua alentando la resistencia social a denunciar los delitos. Si bien es
cierto que entre 1995 y el año 2001 aumentó del 12 al 18 el porcentaje
de personas que denunciaron a las autoridades, el 82% y 88 % se abstuvo
de hacerlo por distintas razones, principalmente, por las señaladas líneas
arriba.
La sensación de inseguridad ha aumentado de modo preocupante. El
grado de libertad para caminar por las calles ha disminuido del 57% al
48% en los últimos años y la confianza en la policía ha decaído notable-
mente. El 95% de la gente opina que el trabajo de la policía es malo y
regular mientras que sólo un 5% cree que es bueno. Frente a eta situa-
216
ción el 12% de las personas afirman que han adquirido un arma mientras
que el 5% ha contratado algún seguro contra robos.
Por cierto, ante la percepción crítica de inseguridad, la ciudadanía tiende
a confiar más en la justicia privada. El 35% de las personas consultadas a nivel
nacional opina que está de acuerdo en que los vecinos hagan justicia por
propia mano. En esta misma dirección, el aumento en la aplicación de la pena
de muerte ha crecido proporcionalmente en relación a la desconfianza y la
incredulidad de la ley. En 1995 sólo el 54% apoyaba la pena de muerte, el año
2001 el 67% de la gente está de acuerdo con este procedimiento.
Finalmente, uno de los factores que es gravitante para explicar el
clima de inseguridad ciudadana es sin duda la cuestión policial. En Bolivia,
esta problemática tiene una importancia vital puesto que el comporta-
miento institucional de la policía en los últimos años ha ratificado el enor-
me riesgo que constituye no sólo para la seguridad de la ciudadanía sino
también para la propia gobernabilidad democrática. Sin excepción, todas
las encuestas de opinión pública, señalan a la policía como la institución
más corrupta del país. De igual manera, durante la última década, los
informes de la Defensoría del Pueblo, organizaciones civiles de derechos
humanos y Parlamento, demostraron que es la institución estatal que
más violaciones comete contra los derechos humanos. Junto a los parti-
dos políticos y al parlamento, la policía nacional ocupa el primer lugar
entre las instituciones públicas y privadas de menor confianza social. Las
encuestas reiteran su desprestigio así como la incapacidad profesional
para resolver problemas de la ciudadanía33.
La policía en Bolivia acusa un síntoma terminal de descomposición
orgánica, signado por problemas de desorden e ineficacia institucional
acumulados, sin ninguna solución de Estado, durante el último medio
siglo. Paradójicamente, luego de casi dos décadas de democracia y refor-
mas estatales, al igual que las Fuerzas Armadas, continúan al margen de
los proyectos de reforma y modernización institucional.
Existen diversas explicaciones respecto a la crisis policial34. Entre ellas
debemos destacar las siguientes: 1) este fenómeno forma parte de una
crisis mayor generada por la modernización estatal y factores asociados
a procesos de internacionalización del crimen organizado, 2) expresa la
caducidad del sistema político cuya lógica prebendal y clientelar subsume
la institución del orden público. Esto explica la existencia de pactos de
complicidad y blindaje recíproco entre sistema político y policía que du-
rante mucho tiempo nutrió un proceso irresuelto de politización inter-
33. Cfr. Así piensan los bolivianos. Encuestas y Estudios, 1990-2001, La Paz, Bolivia.
34. Cfr. Quintana, T. Juan Ramón. Policía y democracia. Los laberintos de la inseguridad
ciudadana en Bolivia. Proyecto de investigación, Programa de Investigación Estratégica en
Bolivia (PIEB), La Paz, 2001.
217
FLACSO-Chile/UNESCO
na, 3) extrema burocratización orientada esencialmente a dotarse de

prerrogativas y privilegios económicos extralegales a expensas del cum-
plimiento de su misión constitucional. Esto incluye la recaudación de
recursos legales e ilícitos que retroalimentan enclaves de corrupción sin
control gubernamental ni parlamentario, 4) debilidad institucional cróni-
ca expresada en la fragmentación de su capital corporativo cuya tenden-
cia hacia la deliberación política y discrecionalidad en la aplicación de
normas está alentada por la carencia de valores éticos y el vacío de
liderazgo institucional, 5) corrupción descomunal reflejada
recurrentemente a través de la asociación delictiva y pactada entre poli-
cías y delincuentes, 6) extravío crónico de su mandato de servicio públi-
co que deriva en su desprofesionalización, 7) militarización de su estruc-
tura, valores, doctrina, organización y funciones institucionales, 8) auto-
nomía institucional que coloca a la policía por encima del Estado de De-
recho.
Finalmente, la carencia de una moderna Política de Estado en materia
de seguridad pública ha impedido forjar proyectos de modernización y
profesionalización institucional, básicos para recuperar la autoridad del
Estado frente a la autonomía policial. De igual manera, la ineficacia e
incompetencia institucional forma parte del agotamiento tanto del mo-
delo policial como de la lógica de seguridad del Estado. En democracia
no se logró modificar las pautas tradicionales de actuación ni introducir
un nuevo código ético en la policía que permitiera conciliar Estado de
Derecho con derechos ciudadanos.
La ausencia de una política de Estado en materia de seguridad ciuda-
dana prolonga su tradicional inercia operativa cuyo colapso es evidente
ante la sofisticación acelerada de la delincuencia. Contrario a la necesi-
dad de rediseñar una nueva institución para responder a la complejidad
del delito nacional e internacional, continua vigente una organización
burocratizada, con escasos recursos, inteligencia deficiente, precarie-
dad tecnológica y limitada formación de su capital humano. Todo ello,
coloca a los miembros de la policía en una situación insostenible de in-
vulnerabilidad. Los últimos años aumentó el número de bajas policiales
en el cumplimiento de su deber.
En suma, la deficitaria actuación policial sostenida en una arquitectura
institucional inadecuada, constituye un reflejo de la crisis del modelo de
seguridad pública anclada en una lógica estatal todavía autoritaria e infor-
mal de reproducción de poder, más que en el predominio del Estado de
Derecho. De la misma manera, la crisis policial expresa el agotamiento
del sistema político con el que mantiene relaciones carnales ininterrum-
pidas desde hace más de medio siglo.
218
Conclusiones
La pobreza estructural en la que vive inmersa la sociedad boliviana, por

el momento sin posibilidades plausibles de solución, requiere de una
Política de Estado, pero al mismo tiempo de la construcción de un nuevo
pacto social. La democracia y el proceso de consolidación son sin duda
factores esenciales para la estabilidad política y el crecimiento económi-
co. No obstante, ello requiere una profunda modificación en los patro-
nes culturales y educativos de gestión, negociación y solución alternativa
de conflictos en el campo social. Desterrar las prácticas clientelares, el
bajo rendimiento de la gestión pública y la currupción en la burocracia
del Estado, pero al mismo tiempo, reconstruir la autoridad jurídica del
Estado y el monopolio legítimo de la fuerza pública, constituyen otros
desafíos no menos importantes. Complementariamente, evitar la ruptu-
ra del tejido comunitario y el deterioro del capital social, frente a la
vorágine aparentemente imparable del libre mercado y la globalización,
implica la movilización de los ciudadanos y su potenciamiento cívico para
imaginar y diseñar salidas alternativas al desequilibrio irracional entre
capital y trabajo.
219
CHIAPAS: CRISIS Y RUPTURA DE LA COHESIÓN SOCIAL.
DESAFÍOS DE LA NEGOCIACIÓN HACIA EL SIGLO XXI1
RAÚL BENÍTEZ MANAUT2
La ruptura de la cohesión social y política
En este ensayo se analiza la crisis de Chiapas desde la perspectiva de un

proceso muy largo de crisis social y política, que desembocó en la ruptu-
ra del tejido societal y la cohesión preexistente entre las comunidades.
Esta ruptura de la cohesión social tiene un alto impacto en el nivel polí-
tico, por lo que se traspasó el espacio regional para convertirse en una
crisis nacional.
En Chiapas la estructura social vigente desde la época colonial, y que
se reestructuró durante el siglo XIX, se logró adaptar al régimen de la
revolución durante el siglo XX, manteniendo el poder agrario como eje
1. El presente ensayo es una reflexión académica personal. No incorpora ni representa

opinión institucional.
2. Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte. UNAM-México.
FLACSO-Chile/UNESCO
de la dominación política. Las reformas sociales de la revolución mexica-

na se implementaron sin modificar las estructuras históricas, por lo que
no lograron evitar la polarización y radicalización del conflicto político.
Poco a poco, desde los años setenta, se fue deterirando el orden político
y se da la lenta emergencia de los indígenas y campesinos como sujetos
que demandan transformaciones de la estructura de dominación. Nume-
rosos factores coinciden para que la crisis del orden semifeudal de domi-
nación se transforme en una rúptura radical de las relaciones políticas.
Entre estos elementos está la influencia de las insurrecciones en
Centroamérica; la aparición de actividad pastoral alternativa a la tradi-
cional, realizada tanto por grupos pertenecientes a las iglesias protestan-
tes, como a la «teología de la liberación»; la experiencia exitosa de crea-
ción de una base social de apoyo por parte de un grupo armado que se
consideraba sin actividad guerrillera, logrando el respaldo a este grupo
por sostener como eje de su lucha las demandas de las poblaciones indí-
genas, poniendo las reivindicaciones de autonomía, la recuperación de
las tradiciones culturales y el planteamiento para que se modifique la
Constitución mexicana para aceptar la pluralidad étnica, el respeto al
derecho consuetudinario, y educación en lenguas indígenas como ele-
mento central para la negociación.
La ruptura de la cohesión social en las comunidades indígenas
chiapanecas se sostuvo en el agotamiento de un regimen de dominación
casi feudal. Emergió la protesta de amplios sectores indígenas y campesi-
nos desde los años setenta, provocando una reacción defensiva de parte
de los grupos locales de propietarios, apoyados por las estructuras de
poder estatales y federales. El resultado de ello se plasmó en la insurgen-
cia indígena que emergió en enero de 1994 en Chiapas, encabezada por
el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN).
Debido a que la crisis de Chiapas responde a la inviabilidad un modelo de
dominación política, social y económica, donde se rompieron las relacio-
nes entre los sectores dominantes chiapanecos apoyados por el Estado
mexicano, y las comunidades indígenas, la solución a esta crisis se debe
dar mediante la reconstrucción o construcción de un nuevo tejido so-
cial, que encuentre nuevos mecanismos de cohesión social y política de
las comunidades.
En el presente ensayo se sostiene la hipótesis que el gobierno de
México, a partir de 1994, trata de contener a las fuerzas insurgentes y las
comunidades y grupos que las apoyan a través de una estrategia de “aproxi-
mación indirecta”, basada en políticas sociales para buscar el aislamiento
de los respaldos políticos, sociales e internacionales que ha logrado cons-
truir la insurgencia encabezada por el EZLN. Esta estrategia de conten-
222
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesión social. Desafíos... Raúl Benítez Manaut
ción no fue exitosa entre 1994 y el año 2000. También se observa un

despliegue militar de saturación de fuerzas para “disuadir”, a fin de que
sea evidente que la estrategia militar del EZLN sea asumida como una
posibilidad imposible de ser empleada, debido a la gran diferencia entre
la correlación de fuerzas existente entre ambas partes.
Otro de los mecanismos de contención y “reconstrucción de la co-
hesión social”, hasta el momento fracasado, ha sido el diálogo con el
grupo insurgente, buscando su desarme e inserción en la vida política,
estrategia que tampoco ha sido exitosa durante seis años. En otras pala-
bras, ha habido cese al fuego, diálogo y negociaciones empantanadas,
pero no se ha logrado la negociación decisiva que logre la satisfacción de
demandas del EZLN y las comunidades que lo apoyan para que se trans-
forme de fuerza militar en movimiento social y político. Se observa el
fracaso del diálogo, pero sin reanudación de los combates militares, lo
que genera una gradual y ascendente descomposición de la estabilidad
política, provocando graves hechos de violencia política que aceleran la
crisis de la cohesión social, así como el deterioro a niveles sin preceden-
tes del estado de Derecho. El indicador más importante son las violacio-
nes a los derechos humanos, cuya máxima expresión fue la masacre de
Acteal de diciembre de 1997, siendo los principales responsables las fuer-
zas locales de seguridad (policías y funcionarios del gobierno local).
En el nivel militar, las fuerzas armadas mexicanas recibieron las órde-
nes de enfrentar al EZLN de forma directa durante el 1 y el 12 de enero
de 1994, y entre el 9 y el 6 de marzo 1995. De forma casi permanente, el
ejército desarrolla un “despliegue disuasivo de fuerzas” en el Estado de
Chiapas, sin poder enfrentar de forma directa al EZLN. Se pasa a conso-
lidar un esquema de disuasión y contención indirecta como elemento
central para explicar el despliegue militar en Chiapas. Lo anterior se debe
a que no existen condiciones políticas para poder emplear al ejército de
forma directa. Las políticas gubernamentales hacia Chiapas no han logra-
do sostenerse en un consenso suficiente en la elite política mexicana
(ahora dividida en tres partidos principales: el Partido Revolucionario
Institucional -PRI-, el Partido Acción Nacional -PAN-, y el Partido de la
Revolución Democrática -PRD-), la sociedad civil, y a nivel internacional.
Por su parte, el EZLN ha construido, principalmente entre 1994 y
1996, una red de apoyos que se convierte en su principal estrategia de
defensa. El EZLN ha logrado transmitir la imagen de que es una guerrilla
cuya principal arma es la “fuerza moral”, representando a los indígenas
mexicanos. Tiene respaldos en segmentos importantes de la elite políti-
ca mexicana (básicamente en el PRD) y en la sociedad civil. Igualmente, a
nivel internacional existen redes de solidaridad muy amplias, principal-
223
FLACSO-Chile/UNESCO
mente en Estados Unidos, Canadá y Europa, básicamente organizadas a

través de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs).
Hay un consenso en el seno de la elite política mexicana y la sociedad
civil, por buscar la solución por la vía del diálogo y la negociación. Este
planteamiento también se observa a nivel internacional, desde la máxima
autoridad de la ONU, expresada por su Secretario General, las distintas
ramas del gobierno de Estados Unidos, y numerosos gobiernos y ONGs
europeas.
En síntesis, es muy poco probable una salida militar del conflicto, por
lo cual el ejército debe restringir su despliegue de fuerzas a misiones de
demostración de fuerzas (disuasión), control de comunicaciones
(patrullajes en carreteras y caminos), vigilancia de instalaciones estraté-
gicas y fronteras. El actual Estado mexicano no tiene la legitimidad sufi-
ciente para poder emplear acciones militares directas3.
El monopolio del Estado para usar la fuerza.

La debilidad del gobierno mexicano y el fracaso de la
Revolución Mexicana
Según Max Weber, el Estado moderno “es aquella comunidad humana

que en el interior de un determinado territorio reclama para sí (con
éxito) el monopolio de la coacción física legítima”4, por lo que es el único
que puede, legal y políticamente, usar la fuerza en una sociedad. Este
precepto teórico no se aplica a las áreas rurales de México.
En México, producto del fracaso del reparto agrario y las políticas
sociales de los regímenes de la revolución, se ha vuelto a plantear la
revuelta campesina e indígena como uno de los elementos determinan-
tes de la conflictividad social y política. El fracaso del Estado ha derivado
en la generalización de los “sistemas de autodefensa”, como mecanismo
para proteger propiedades y dirimir los conflictos políticos. Esto se ha
generalizado en las regiones más atrasadas del país. Por ello, se ha des-
atado una gran ola de violencia entre campesinos y propietarios de tie-
rras en muchos Estados desde los años setenta, principalmente en Chiapas
y Guerrero. En otras palabras, la cohesión social rural, que se considera-
ba uno de los más importantes elementos de las políticas de la Revolu-
ción Mexicana, ha entrado en una crisis terminal. Chiapas es el Estado
3. El cambio de partido en el gobierno, mediante el triunfo de Vicente Fox el 2 de julio del
2000, encabezando una alianza de partidos cuyo eje es el PAN no invalida la hipótesis de
que la crisis de Chiapas sólo puede resolverse por la vía política-negociada.
4. Max Weber Economía y Sociedad, Vol. II, México, fondo de Cultura Económica, 1977,
p. 1056.
224
que registra los mayores índices de pobreza de México, mayor porcen-

taje de población indígena como parte de la población total, y menor
capacidad del Estado para hacer efectivas políticas sociales de combate a
la pobreza. Igualmente, el estado de Derecho es prácticamente inexis-
tente en Chiapas. Los indígenas y campesinos no tienen acceso a la justi-
cia5. Por ello, el gobierno federal mexicano ha fracasado en imponer el
estado de Derecho en Chiapas, por lo que se han desarrollado sistemas
de impartición de justicia basados en la autodefensa. El Estado mexicano,
de forma recurrente, ha tolerado que los sistemas de justicia estén do-
minados por las clases propietarias locales, por lo que se produjo una
lenta ruptura del tejido social tradicional, sin aparecer mecanismos alter-
nativos basados en instituciones estatales eficientes y modernas, por lo
que la fuerza militar (activa y disuasiva) es el mecanismo de proyección
del Estado mexicano.
Históricamente, la reforma agraria como producto de las leyes de la
Revolución Mexicana, no ha tenido el impacto suficiente para lograr la
satisfacción de las necesidades de la población campesina e indígena. Esto
generó la concentración de la propiedad de la tierra y la marginación y
pobreza extrema de la gran mayoría de la población campesina-indíge-
na6. Como indicador del nivel de atraso, un documento del gobierno
analizando la estructura educativa en Chiapas menciona:
“En 1940, por ejemplo, cerca del 45.9% de la población de la República
Mexicana sabía leer y escribir, mientras que en el Estado de Chiapas lo
hacía menos del 23.8%. Para 1980 se tiene que, en la República Mexicana
poco más del 80% sabía leer y escribir, en Chiapas lo hacía el 63.8%. Para
éste año, Chiapas presenta los niveles de alfabetización existentes en 1950
en la República Mexicana”7.
A la par, el mismo estudio menciona que sólo el 11% de la población

tiene acceso a los servicios institucionales de salud8. En calidad de servi-
cios con que cuentan las viviendas, mientras que a nivel nacional el 70%
de la población cuenta con agua potable, en Chiapas sólo cuenta con ese
servicio el 43%, bajando en la Selva Lacandona al 23.5% y en el norte el
33.4%9, siendo estas las zonas donde mayor presencia tiene el EZLN.
5. José Ramón Cossío, José Fernando Franco y José Roldán Derechos y cultura indígena.
Los dilemas del debate jurídico, Miguel Angel Porrúa, México, 1998. Ver también Magda-
lena Gómez “Chiapas: el estado de Derecho y la legitimidad”, y José Roldán Xopa “La
crisis de Chiapas: desafíos para el Derecho”, en Cynthia Arnson y Raúl Benítez Manaut
Chiapas. Los desafíos de la paz, ITAM-Miguel Angel Porrúa-Wilson Center, México, 2000.
6. Thomas Benjamin A Rich Land, A Poor People. Politics and Society in Modern Chiapas,
University of New Mexico Press, Albuquerque, 1989.
7. Consejo Nacional de Población Estudio Sociodemográfico del Estado de Chiapas,
CONAPO, Secretaría de Gobernación, México, 1985, p. 68.
8. Idem., p. 68.
9. Idem. p. 72.
225
FLACSO-Chile/UNESCO
Analizando estos problemas de calidad de vida de la población indíge-

na, el estudio menciona:
“Lo indígena en sí no representa un problema, pero trae asociado graves
atrasos que repercuten en sus niveles de vida, por ejemplo: sólo el 8%
tiene agua entubada, el 100% no tiene drenaje, el 100% no consume
leche, el 90% no consume carne, y el 75% no consume huevo; su alimen-
tación se reduce al maíz y al frijol, que en la mayoría de los casos es
insuficiente”10.
La información disponible para 1995 señala que estas condiciones no se

han modificado, y por el contrario, han empeorado. Por ejemplo, del
100% de la población, sólo 14.46 es derechohabiente del Instituto Mexi-
cano del Seguro Social o el Instituto de Salud de los Trabajadores del
Estado (ISSSTE)11. El resto sólo cuenta con la cobertura de la Secretaría
de Salud, o las dependencias que paralelamente tienen programas de
salud, como la Secretaría de Desarrollo Social o las fuerzas armadas. En
el Estado existen sólo 12, 721 médicos, para atender a 3.5 millones de
personas (1 médico por cada 235 habitantes). Con relación al analfabe-
tismo, este abarca al 27 % de la población, siendo el más elevado del
país12.
Estas estadísticas describen el nivel de vida de la población de Chiapas,
siendo similar a las condiciones que se dieron en Centroamérica en los
años setenta, cuando los movimientos armados expandieron su activi-
dad. Por ello, se puede afirmar que la revolución mexicana fracasó en
Chiapas.
Los conflictos sociales, políticos y la violencia.

La guerrilla renace
Los conflictos políticos derivados de la lucha por la tierra son la modali-

dad predominante en Chiapas. Los terratenientes defienden sus propie-
dades a través de “guardias blancas” armadas, y los campesinos e indíge-
nas proceden a la “invasión” de propiedades. Ambas partes emplean la
violencia y ninguna recurre a la ley. De esta forma, se fueron generalizan-
do durante los años ochenta las condiciones para el estallido de “peque-
ñas guerras civiles” en la mayor parte del Estado, por la violencia pro-
ducto de esta lucha por la tierra. La autodefensa y la “justicia por propia
mano” se convirtió en la modalidad de lucha entre propietarios y campe-
sinos e indígenas. En el caso de los propietarios, proteger sus grandes
10. Idem. p. 78.
11. INEGI Anuario Estadístico del Estado de Chiapas, INEGI, México, 1997, p. 196.
12. Idem. p. 237.
226
propiedades a través de guardias blancas, y en el caso de los campesinos

e indígenas, la toma violenta de propiedades debido a que la Secretaría
de la Reforma Agraria no efectuaba las entregas de tierras13.
El Estado federal mexicano mostró gran incapacidad para imponer la
ley y evitar la polarización social, política y posteriormente militar en
Chiapas. O sea, no pudo mantener el paradigma de Max Weber: el mo-
nopolio de la violencia legítima14.
Por otro lado, la disgregación y debilidad de los grupos armados de iz-
quierda que hubo en México en los años sesenta y setenta permitió afirmar
a la gran mayoría de los analistas que en México era imposible que se diera
una rebelión similar a la Centroamérica en los ochenta. Además, por sus
tácticas y estrategias no podían aspirar a tomar el poder o lograr articularse
a los movimientos populares: “En un país urbano y extenso como México,
ningún movimiento guerrillero rural y localizado podía triunfar”15.
Por lo anterior, se consideraba que en México no se podían reproducir
situaciones como las de Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Colombia o Perú.
Entre 1977 (año de emisión de la reforma política y la amnistía, que reinsertó
a los combatientes de las guerrillas a la vida legal) y 1994 (aparición pública
del EZLN) no hubo ninguna forma de actividad guerrillera importante, por
lo que su contención por parte del ejército y los aparatos de seguridad del
gobierno federal se puede considerar exitosa entre esos años.
El 1 de enero de 1994 un grupo desconocido que se organizó en la
casi total clandestinidad realiza la toma de San Cristóbal de las Casas y
seis poblados, en el Estado de Chiapas16. El EZLN nació de la antigua
guerrilla de las FLN17. Como tal, según sus propios voceros, el 17 de
noviembre de 1993 habían cumplido diez años de vida18, por lo que sus
acciones se habían desarrollado en el total silencio (o sea, lo que en el
lenguaje guerrillero significa fase de “acumulación de fuerzas políticas y
13. Juan González Esponda y Elizabeth Pólito Barrios “Notas para comprender el origen
de la rebelión zapatista”, en Chiapas, Vol. 1, Instituto de Investigaciones Económicas,
UNAM, México, 1995.
14. Implausible Deniability. State Responsibility for Rural Violence in Mexico, Human
Rigths Watch/Americas, New York, 1997.
15. Jorge Castañeda La utopía desarmada. Intrigas, dilemas y promesa de la izquierda en
América Latina, México, Joaquín Mortíz, 1993, p. 104.
16. La literatura sobre la crisis de Chiapas es extensa. Ver: Elaine Katzenberger First
World. Ha, Ha, Ha, San Francisco, City Lights Books, 1995; EZLN. Documentos y Co-
municados, Vol. 1, México, ERA, 1995; EZLN. Documentos y Comunicados, Vol. 2, México,
ERA, 1996; Carlos Tello Díaz La Rebelión de las Cañadas, México, Cal y Arena, 1995;
Chiapas, 4 volúmenes, México, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, 1995,
1996, 1997.
17. Carlos Tello La Rebelión de las Cañadas, op. cit. pp. 60-85.
18. “Aniversario de la formación del EZLN, 19 de noviembre de 1994”, en EZLN. Docu-
mentos y Comunicados, Vol. 2, p. 131.
227
FLACSO-Chile/UNESCO
militares”). Era la primera vez en la historia contemporánea de México

que una guerrilla lograba generar una simpatía y un liderazgo político real
en sectores importantes de población, pues se estima que sus simpati-
zantes y militantes superan los dos mil19, y el área de influencia política
supera más de 200,000 pobladores indígenas. El propio ejército mexica-
no estimó en 5,000 los combatientes del EZLN al inicio del conflicto20.
La gran mayoría de las interpretaciones señalan la aparición del EZLN en
Chiapas como producto de dos circunstancias que coinciden en el tiempo21.
Por un lado, estructuras económicas, sociales y políticas muy simila-
res a las de Centroamérica, donde el Estado mexicano no ha podido
expresarse y desarrollar sus instituciones, donde los liderazgos políticos
son controlados por una élite de caciques y terratenientes, y no existen
estructuras imparciales y reales de impartición de justicia. Lo anterior
fue acumulando conflictos y tensiones por la tierra, y emergieron, desde
los años setenta, pero principalmente durante los ochenta, gran cantidad
de movimientos campesinos e indígenas autónomos, respondiendo las
autoridades con grandes dosis de represión. Esto fue polarizando la si-
tuación social y política, acelerándose la descomposición socio-política
de forma similar a la observada en Centroamérica. Los sectores domi-
nantes pasaron a desarrollar estructuras de “autodefensa”, y en el caso
del movimiento indígena y campesino se procedió a la radicalización de
sus acciones (principalmente ocupación de propiedades rurales). Este
ejercicio privado de la justicia en ambos polos del conflicto desvanecie-
ron las ya de por sí debilitadas estructuras de impartición de justicia y
policiacas. O sea, se feudalizaron las zonas rurales de Chiapas22.
Por otro lado, lograron insertarse con éxito liderazgos políticos radica-
les, que lograron encabezar movimientos campesinos e indígenas que lu-
chaban contra el poder de las clases dominantes locales, y poco a poco se
fue gestando lo que hacia 1993 fue articulándose en el EZLN. El vínculo
entre los movimientos indígenas y campesinos con el EZLN se convirtió
en una “alianza estratégica”23. A este movimiento se agregaron los liderazgos
19. Sólo en la marcha realizada a la ciudad de México en septiembre de 1997, asistieron
representantes de 1,111 comunidades indígenas, como militantes del EZLN. La Jornada,
México, 14 de septiembre de 1997.
20. La Jornada, México, 7 de enero de 1994.
21. La interpretación del ejército sobre el alzamiento zapatista puede verse en Revista
del ejército y fuerza aérea mexicanos, Epoca III, Año 88, México, SEDENA, enero-febre-
ro de 1994.
22. Neil Harvey “Rebellion in Chiapas: Rural Reforms and Popular Struggle” Third World
Quarterly, Vol. 16, No. 1, 1995. Ver también Jan de Vos “Raíces históricas de la crisis
chiapaneca”, en Cynthia Arnson y Raúl Benítez Manaut Chiapas. Los desafíos de la paz,
op. cit.
23. Donna Lee Van Cott Defiant Again: Indigenous Peoples and Latin American Security,
Washington, Institute for National Strategic Studies, National Defense University, October
1996, p. 65.
228
religiosos conocidos como “teólogos de la liberación”, gestándose un “po-

der alternativo”24. Así, en Chiapas se configuró una dualidad de poderes
entre los grupos tradicionales que ocuparon de forma permanente las
estructuras locales del PRI y el gobierno estatal, apoyados por el gobierno
federal mexicano, y el emergente poder autónomo que poco a poco se
organizó en torno al EZLN. Son dos proyectos antagónicos sin puntos de
conciliación, lo que derivó en la extrema violencia.
La declaración de guerra al ejército y las fases del

conflicto
El EZLN en un inicio le declaró la guerra al gobierno y ejército federal:

“emitimos la presente (declaración de guerra) al ejército federal mexica-
no, pilar básico de la dictadura que padecemos, monopolizada por el
partido en el poder y encabezada por el ejecutivo federal que hoy detenta
su jefe máximo e ilegítimo, Carlos Salinas de Gortari”, y ordena sus fuer-
zas militares hacia la ciudad de México: “...avanzar hacia la capital del país
venciendo al ejército federal mexicano”25.
Estas demandas originales, proyectadas en el nivel nacional, muy rápi-
damente cambian para focalizarse en las propias de las comunidades in-
dígenas. La aceptación al cese del fuego propuesta por el gobierno fede-
ral cambia el objetivo -llegar a la ciudad de México-, y “legítima” a un
poder que el EZLN había considerado “ilegítimo”, a partir del diálogo
entablado con el gobierno. En el pliego de 34 demandas que hace el
EZLN al gobierno el 3 de marzo de 1994 ya todas sus peticiones se
focalizan en necesidades de la población campesina e indígena de Chiapas26.
Posteriormente, el EZLN da un viraje estratégico, renuncia a “tomar
el poder” y rechaza volver a actuar militarmente. Centra su discurso a
proyectar la representatividad de la población indígena de México y sus
demandas. Hacia ese esfuerzo enfoca sus mensajes y comunicados, con
lo que evita ser considerado un “enemigo militar” y logra obtener im-
portantes apoyos que imposibilitan al ejército poder actuar contra él.
Por ejemplo, en diciembre de 1995 señala:
24. Carlos Bravo, Samuel Ruíz, Pablo Latapí y Andrés Aubry Chiapas: el evangelio de los
pobres. Iglesia, justicia y verdad, México, Espasa-Calpe Mexicana, 1994.
25. “Declaración de la Selva Lacandona, 2 de enero de 1994”, en EZLN. Documentos y
Comunicados, Vol. 1, op. cit., p.34.
26. “EZLN. Pliego de demandas. 3 de marzo de 1994”, en EZLN. Documentos y Comu-
nicados, Vol. 1, op. cit., pp. 178-185.
229
FLACSO-Chile/UNESCO
“El EZLN tiene un compromiso público con el pueblo de México para

insistir en el camino del diálogo y la negociación buscando una salida
política a la guerra iniciada en 1994. No hay ninguna intención ni prepa-
rativos guerreros del EZLN con miras a acciones ofensivas en contra de
las fuerzas del supremo gobierno o de las posiciones que ocupan, ni
pretende el EZLN alterar de manera alguna la situación local, regional o
nacional” (...) “Nos estamos preparando para la paz, no para la guerra”27.
A partir de lo anterior, las fases del conflicto chiapaneco son:

1) Guerra. Del 1 al 11 de enero de 1994. Se caracteriza por la ofensiva
del EZLN y la respuesta defensiva activa del ejército -contención activa-
militar-. El saldo militar de esta fase es de 152 muertos.
2) Cese de fuego y primer diálogo. Del 12 de enero de 1994 al 8 de
febrero de 1995. Esta fase se caracteriza por dos subperíodos: el diálogo
entre el Comité Clandestino Revolucionario Indígena del EZLN (CCRI-
EZLN) y la Comisión para la Paz y la Reconciliación de Chiapas (comi-
sión encabezada por el “comisionado” Manuel Camacho, con la media-
ción del obispo Samuel Ruíz). Se sesionó entre enero y junio de 1994,
fecha en que el EZLN rechaza la propuesta de paz del gobierno, emite la
“Segunda Declaración de la Selva Lacandona” y convoca a la “sociedad
civil”28. A partir de este momento hubo un cese de fuego sin comunica-
ción oficial entre el gobierno y el EZLN hasta el 8 de febrero de 1995.
Samuel Ruíz establece en noviembre de 1994 la Comisión Nacional de
Intermediación (CONAI).
3) 9 de febrero de 1995 al 6 de marzo de 1995. Segunda fase militar del
conflicto. Orden de captura contra el subcomandante Marcos (identifi-
cado por el gobierno como Rafael Sebastián Guillen Vicente) hasta la
discusión y aprobación por el Congreso de la Unión de la “Ley para el
diálogo, la conciliación y la paz digna en Chiapas”. La operación militar
contra el EZLN se denominó “Operación Arco Iris”, y en teoría se cap-
turaría al subcomandante Marcos en 5 días29.
4) Inicio de la segunda fase del diálogo entre el EZLN y el gobierno. Se
establecen dos instancias de mediación: la CONAI y la Comisión del
Congreso de la Unión para la Paz (COCOPA). La primera es encabezada
por Samuel Ruíz y la segunda por una comisión de senadores y diputados
del PRI, PRD, PAN y PT.
27. “Comunicado, 23 de diciembre de 1995”, EZLN. Documentos y Comunicados, Vol.
3, ERA, México, 1997, p. 67.
28. “EZLN. Segunda Declaración de la Selva Lacandona. 12 de junio de 1994”, en EZLN.
Documentos y Comunicados, Vol. 1, op. cit., pp. 269-278.
29. Andrés Oppenheimer México: en la frontera del caos, op. cit. p. 251. Este autor
señala que esta operación es uno de los fracasos militares del ejército: “Pero la opera-
ción Arco Iris fue un fracaso total: Marcos había logrado huir de su cuartel poco antes del
ataque del ejército”. P. 256.
230
Esta fase de diálogo-negociación culmina con la aprobación en la mesa de

negociaciones de los Acuerdos de Larráinzar, el 16 de febrero de 199630.
5) Enfriamiento del diálogo y negociación sin enfrentamiento militar. Marzo
de 1996 a diciembre de 1997. El gobierno no incorpora -a través de los
representantes del partido oficial- los Acuerdos de Larráinzar en los
debates del Congreso de la Unión. Ello supondría efectuar reformas a la
Constitución, principalmente en lo referente a la “autonomía de los pue-
blos indígenas”, o sea, el reconocimiento de que México no es una na-
ción homogénea étnica y culturalmente31.
6) Ruptura de comunicación, desmantelamiento de la CONAI y no diá-
logo. De enero de 1998 al año 200032. En esta fase, como producto de la
“Crisis de Acteal”, que llevó a la renuncia del Secretario de Gobernación
Emilio Chauffet, y a un gran cuestionamiento nacional e internacional al
gobierno por violaciones a los derechos humanos. Se responsabiliza le-
galmente a los cuerpos de seguridad del Estado de Chiapas.
7) El cambio de gobierno, los intentos de negociación y la caravana
zapatista. Del 1 de diciembre del año 2000 a la fecha. El gobierno confor-
ma una nueva comisión de negociación, desmilitariza las áreas de conflic-
to y permite la ealización de la caravana zapatista. El Congreso de la
Unión acepta la comparecencia de los representantes zapatistas en el
Congreso. El EZLN se vuelve a replegar a las montañas.
La negociación sin salida
El debate sobre la negociación se centra en cambios a la constitución para

reconocer a los “pueblos indios”. El escritor Carlos Montemayor señala:
“La lucha de los pueblos indios tiene que ser para transformar el Estado,
que sería el nivel de la Constitución y para transformar la relación con los
gobiernos regionales. Los pueblos indios tienen que tener muy claro cuán-
do están luchando contra el gobierno de una región, cuándo están ante el
gobierno de todo el país, y cuándo se plantean cómo debe ser el país
entero como Estado”33.
30. “Acuerdos sobre derechos y cultura indígena a que llegaron las delegaciones del
EZLN y el gobierno federal en la primera parte de la plenaria resolutiva de los Diálogos
de San Andrés Sacamch’en”, en Chiapas, Vol. 2, Instituto de Investigaciones Económicas,
op. cit. 1996.
31. Luis Hernández Navarro “Entre la memoria y el olvido: guerrillas, movimiento indíge-
na y reformas legales en la hora del EZLN”, en Chiapas, Vol. 4, Instituto de Investigacio-
nes Económicas, op. cit. 1997.
32. Este análisis abarca hasta octubre del año 2000.
33. Carlos Montemayor “Reconocimiento jurídico a los pueblos indios”, presentación
ante la Segunda Asamblea del Congreso Nacional Indígena, México, 14 y 15 de septiem-
bre de 1997. En Coyuntura, No. 83, México, Noviembre-Diciembre de 1987, p. 18.
231
FLACSO-Chile/UNESCO
Esta posición abre un debate polarizado. Por un lado, se afirma que no pue-
de haber leyes de excepción para ningún individuo o grupo en México (filo-
sofía liberal de las constituciones mexicanas de 1824, 1857 y 1917), y que
todos los ciudadanos son iguales en derechos y obligaciones, estando en
peligro la integridad territorial mexicana34. Por otro lado, se sostiene que
deben abrirse espacios constitucionales para las comunidades indígenas35.
Este debate condiciona la negociación entre el EZLN y el gobierno. Las
resistencias a cambiar la Constitución no son sólo políticas, sino filosóficas,
debido a que hay un rechazo a cuestionar las bases de la “unidad nacional” y
la “cohesión social” que ella supone36. Esto se debe a la preeminencia de un
concepto de seguridad nacional clásico, que se ve amenazado por la posibi-
lidad de fragmentaciones territoriales o “bolsones” de autonomía37.
La negociación entre el gobierno y el EZLN presenta una crisis desde
diversos puntos de vista:
1) El formato de mediación. La fórmula a través de un comisionado de
paz (1994) fracasó, y se cambió a una delegación gubernamental (1995 a
1997), teniendo como partes comunicadoras entre el EZLN y el gobier-
no a la CONAI y la COCOPA. Mesa de cuatro partes.
2) De lo militar a lo político-comunitario o “feudalización”. A partir de
1995, se traslada el eje del conflicto, de un enfrentamiento militar entre
el EZLN y el ejército -actualmente casi imposible-, a la generalización de
la violencia entre las comunidades, -principalmente en el norte de Chiapas-
, entre simpatizantes del EZLN y del PRI. Esta fase tiene su máxima ex-
presión con la matanza de 45 indígenas en Chenalhó el 22 de diciembre
de 1997, siendo responsables grupos paramilitares dirigidos por militan-
tes del PRI38. El gobierno federal abandona la iniciativa política, y se tras-
lada el esfuerzo de “contención” del EZLN a las élites políticas locales39
(lo que significa una “feudalización” de la seguridad). Esta estrategia se
basa en la acción de hostigamiento de grupos “paramilitares” contra sim-
patizantes zapatistas. Numerosas fuentes de información señalan que
existen siete de estos grupos (versión chiapaneca de los “escuadrones
de la muerte” guatemaltecos o salvadoreños de la década de los setenta
34. José Manuel Villalpando César Los Acuerdos de San Andrés Larráinzar: retorno al
pasado-problemas a futuro, Instituto de la Integración Latinoamericana, México, 1998.
35. Jorge A. Vargas “NAFTA, the Chiapas Rebellion, and the Emergence of Mexican Ethnic
Law”, California Western International Law Journal, Vol. 25, Fall 1994, Number 1.
36. Felipe Vicencio Alvarez “El reconocimiento del otro, condición para una reforma justa”,
en Autonomía y derechos de los pueblos indios, Cámara de Diputados, México, 1998.
37. Donna Lee Van Cott Defiant Again: Indigenous Peoples and Latin American Security,
op. cit. pp. 65-87.
38. Reforma, La Jornada, México, 24 de diciembre de 1997. Ver el artículo “Aseguran que
grupos priístas dan entrenamiento paramilitar a jóvenes”, La Jornada, México, 17 de junio
de 1997, p. 5.
39. Claudia Guerrero “Una guerra paralela”, Reforma, México, 8 de diciembre de 1997, p.
4-A.
232
e inicios de los ochenta) y desde 1995 han causado la muerte de más de

1,500 indígenas y el desplazamiento de sus comunidades de origen de
más de 10,00040. La estrategia de feudalizar el campo busca que afloren
las contradicciones en las comunidades indígenas, a partir de enfrentar a
campesinos e indígenas, unos contra otros, por problemas de religión,
tierras, herencias, etcétera. Esto, lógicamente incrementa la violencia,
debilita aún más la vigencia de la ley y en síntesis, fortalece a las fuerzas
“feudales” y vuelve débil al gobierno federal41.
3) El ejército como actor central. El ejército en dos breves ocasiones
encabeza el esfuerzo de contención del EZLN: entre el 1 y el 11 de
enero de 1994, y entre el 9 de febrero y el 5 de marzo de 1995. El resto
del conflicto el ejército es una fuerza pasiva de contención, desarrollan-
do un importante despliegue disuasivo de fuerzas (entre 20,000 y 40,000
soldados, según el momento) que compromete a más del 20 por ciento
de sus efectivos en Chiapas de forma semipermanente.
4) La imposibilidad de las fórmulas militares. Tanto el ejército como el
EZLN están impedidos para actuar militarmente. Durante el conflicto, el
gobierno de Salinas (enero-noviembre de 1994) y posteriormente el de
Zedillo (a partir de diciembre de 1994) han encontrado un gran rechazo
nacional e internacional en los momentos de tensión (enero de 1994 y
febrero de 1995) para emplear la fuerza militar. En cambio, las iniciativas
de diálogo le otorgan legitimidad a la estrategia gubernamental.
5) La “fuerza moral”, escudo del EZLN42. Para el EZLN, la proyección
nacional e internacional de su discurso se basa en la “fuerza moral”, la
representación de los indígenas y la lucha por una causa noble y buena.
Esto lógicamente también hace inviable el uso directo de las armas. Por
ello, el EZLN se convierte en una guerrilla armada que no puede usar las
armas. El EZLN ha logrado desplegar un “ejército invisible de militantes”
o “guerreros de la red” internacionales que le da fuerza política43, ante la
40. “Exterminio en Chiapas”, Proceso, No. 1104, México, 28 de diciembre de 1997, pp.
6-17. Los siete grupos paramilitares son: “Paz y Justicia”, “Los Chinchulines”, “Máscara
Roja”, “Alianza Fray Bartolomé de los Llanos”, “Movimiento Insurgente Revolucionario
Antizapatista” (MIRA), “Los Degolladores”, y “Fuerzas Armadas del Pueblo”. El grupo
responsable de la matanza de Chenalhó el 22 de diciembre de 1997 es “Máscara Roja”,
encabezado por el alcalde príista del municipio de Chenalhó. Fuentes de la CONAI seña-
lan que entre 1995 y 1997 se desplazaron 11,443 indígenas. La Jornada, México, 31 de
diciembre de 1997, p. 1.
41. Roger Bartra “Violencias indígenas”, La Jornada Semanal, México, 31 de agosto de
1997. Bartra es uno de los más reconocidos antropólogos de México.
42. “Fuerza moral” en el sentido que le da Clausewitz en una guerra: “Fuerza moral es el
espíritu que impregna toda la guerra (...) el estado de ánimo y otras cualidades morales
de un ejército, de un general, o de un gobierno, la opinión pública en las regiones donde
se desarrolla la guerra, el efecto moral de una victoria o una derrota”. Carl von Clausewitz
De la Guerra, 3 tomos, Diógenes, México, 1973. Tomo 1, p. 155.
43. David Ronfeldt y Armando Martínez “Comentarios sobre la guerra de red zapatista”,
en Sergio Aguayo y John Bailey (coordinadores) Las seguridades de México y los Estados
Unidos en un momento de transición, México, siglo XXI, 1997, p. 343.
233
FLACSO-Chile/UNESCO
precariedad de su capacidad militar. Ante este nuevo tipo de combatien-

tes, el ejército mexicano no puede actuar, debido a que está organizado
para combatir en una “guerra convencional” o guerras irregulares tipo
“guerrilla” propias de la era de la guerra fría. Sin embargo, el principal
impacto en el ejército es que por vez primera desde mediados de los
años setenta, se acusa a la fuerza armada de efectuar violaciones a los
derechos humanos contra población civil44.
Ante esta crisis de las negociaciones de paz, la sociedad civil mexicana,
en una encuesta de opinión de agosto de 1998, menciona lo siguiente45:
Preguntas: No Si No sabe
1.- ¿El gobierno ha hecho su mayor esfuerzo

para lograr la paz? 57% 35% 8%
2.- ¿El EZLN ha hecho su mayor esfuerzo para
lograr la paz? 49% 41% 41%
3.- ¿El ejército ha sido útil para preservar la paz? 52% 42% 6%
4.- ¿El gobierno ha sido congruente
entre lo que dice y lo que hace? 60% 22% 18%
5.- ¿El ejército ha tratado con respeto
a las comunidades indígenas? 61% 25% 14%
6.- ¿El ejército ha permitido o fomentado
la formación de grupos paramilitares? 45% 28% 27%
7.- ¿El ejército representa un peligro
para las comunidades indígenas? 55% 34% 11%
8.- ¿Considera que el ejército debe
retirarse de las comunidades indígenas? 56% 32% 12%.
9.- ¿La presencia del EZLN es útil
para facilitar el proceso de negociación? 42% 40% 18%
10.- ¿El EZLN representa legítimamente a los indígenas? 44% 40% 16%
11.- ¿Quiénes son los responsables de la masacre
de Acteal? gob. federal 45%,
gob. estatal 10.5%,
paramilitares del PRI 13.9%,
EZLN 10.6%,
Iglesia católica 4.8%,
No sabe 12.4%.
44. Human Rights Watch/Americas Mexico, The New Year Rebellion: Violations of Human
Rights and Humanitarian Law During the Armed Revolt in Chiapas, Vol. 6, No. 3, Was-
hington, March 1, 1994. Amnesty International Mexico “Disappearances”: A Black Hole
in the Protection of Human Rights, Amnesty International Report, AMR 41/05/98, London,
7 May, 1998.
45. “Percepción de la sociedad mexicana sobre el conflicto de Chiapas”, Perfil de la
Jornada, 19 de agosto de 1998. Encuesta realizada por la Fundación Rosenblueth. La
muestra es de 4,854 personas mayores de 18 años, levantada en la vía pública en 23
Estados.
234
En síntesis, la opinión pública de México registra opiniones contradicto-

rias respecto de la crisis de Chiapas, el EZLN tiene mejor imagen que el
gobierno sobre su voluntad para buscar la paz, y la población opina
mayoritariamente en favor del retiro del ejército.
En otras palabras, el EZLN es el primer movimiento armado en Méxi-
co, después del movimiento de los Cristeros en los años treinta, que
cuenta con base social, además de que logró construir legitimidad para
sus demandas en sectores de la sociedad civil nacional e incluso interna-
cional. Por el único camino para lograr pacificar a Chiapas es el de la
negociación política.
Análisis estratégico-militar
En términos políticos, tanto el ejército como el EZLN han “ganado” por

no emplear las armas. El ejército obtiene reconocimiento y legitimidad
nacional e internacional, por subordinarse al “mando civil” y no imponer
las salidas militares46. El EZLN demuestra que no es “fundamentalista”,
que acepta el cese de fuego y prefiere el diálogo con el gobierno, a ac-
tuar de forma similar a otros grupos armados latinoamericanos. En este
sentido el EZLN obtiene un reconocimiento parecido al FMLN de El
Salvador y la URNG de Guatemala47, cuando accedieron al diálogo y
negociación con sus respectivos gobiernos, se reinsertaron a la vida legal
y política y desmantelaron sus efectivos militares. Por ello, tanto para el
ejército como para el EZLN, las armas son para “disuadir”, no para dis-
parar y el ser una guerrilla que no combate es su elemento principal de
legitimidad.
En México hay una gran especulación sobre la existencia de más gru-
pos armados. Desde el estallido de la crisis en Chiapas se habla de nume-
rosos grupos que se reorganizan en la clandestinidad. Un grupo de ex-
guerrilleros de los años setenta, que integran el Centro de Investigacio-
nes Históricas de los Movimientos Armados (CIHMA) sostienen que hay
“al menos” 14 grupos armados, que operan principalmente en Puebla,
46. Stephen Wager & Donald Schulz The Awakening: the Zapatista Revolt and Its
Implications for Civil Military Relations and the Future of Mexico, Carlisle Barracks, U.S.
Army War College, 1995.
47. Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), firmó la paz con el
gobierno de El Salvador el 16 de enero de 1992, y Unidad Revolucionaria Nacional
Guatemalteca (URNG), firmó la paz con el gobierno guatemalteco el 29 de diciembre de
1996.
235
FLACSO-Chile/UNESCO
Hidalgo, Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Guerrero. Asimismo, el CIHMA

sostiene que hubo “500 bajas” entre oficiales de gobierno y soldados y
guerrilleros entre 1994 y 199748. Dada la dispersión de estos grupos y la
incertidumbre de su existencia, la acción del ejército y los cuerpos de
seguridad del Estado, estructurados principalmente en la Secretaría de
Gobernación, es defensiva, preventiva y de inteligencia.
En junio de 1996 apareció el Ejército Popular Revolucionario (EPR) en
el Estado de Guerrero49. La fecha de su constitución coincidió con el pri-
mer aniversario de la “Matanza de Aguas Blancas”, cuando fuerzas policiacas
“militarizadas” del gobierno del Estado de Guerrero asesinaron a 17 cam-
pesinos pertenecientes a la Organización Campesina de la sierra del Sur”
(OCSS)50. El EPR actúa en una de las regiones más violentas de México, y
donde los caciques locales, integrados a través de “familias”51, controlan
las estructuras económicas, sociales y políticas52. Las áreas principales de
acción del EPR son los estados de Guerrero y Oaxaca. Sus antecedentes
están en los grupos armados de los años setenta (principalmente el
PROCUP) y el cambio de nombre responde a una fusión de 14 grupos
clandestinos dispersos. Para el EPR, el Estado y el sistema político mexica-
no no han cambiado, no existe un verdadero proceso de democratización,
y por ello es viable desarrollar la guerra de guerrillas. El EPR ha demostra-
do contar con comandos en el Estado de México, Hidalgo, Chiapas, Gue-
rrero y Oaxaca. En estos dos últimos estados sus fuerzas tienen bases
rurales en población indígena y campesina, y el resto son comandos urba-
nos53. Las bases de apoyo popular del EPR son muy reducidas en compara-
ción con las del EZLN y no tienen ningún respaldo en la “sociedad civil”.
48. La Jornada y Reforma, México, 2 de diciembre de 1997. Entre la nomenclatura revo-

lucionaria de los noventa, según el CIHMA, se han constituido los siguientes grupos: en
el Estado de Guerrero, el Comando Armado Revolucionario del Sur, Ejército de Ajusti-
ciamiento Genaro Vázquez, Ejército Insurgente de Chilpancingo, Ejército de Liberación
del Sur, Ejército de Liberación de la Sierra del Sur, y las Fuerzas Armadas Clandestinas de
Liberación Nacional. En Oaxaca operan el Comando Clandestino Indígena de Liberación
Nacional y las Fuerzas Armadas Clandestinas de Liberación Nacional. En Baja California,
Chihuahua y Sonora el Ejército Revolucionario Insurgente Popular.
49. “Mexico’s New Guerrilla Eruption”, World Press Review, November 1996, pp. 16-17.
50. La matanza de Aguas Blancas, cometida el 28 de junio de 1995, fue investigada por la
Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y numerosas instituciones interna-
cionales y nacionales de defensa de los derechos humanos. La conclusión fue que hubo
una responsabilidad total del gobierno del Estado de Guerrero. Esto llevó al encarcela-
miento de los policías responsables y la renuncia del gobernador. La polarización política
llevó a la radicalización de numerosos movimientos campesinos y a sus crecientes víncu-
los con lo que después se integraría en el EPR. Ver “Clamor de justicia en el segundo
aniversario de Aguas Blancas”, La Jornada, 28 de junio de 1997, p. 3.
51. La “familia” de caciques más poderosa de Guerrero es la de Rubén Figueroa. En éste caso es
muy similar la estructura de poder a través de las “familias”, entre Guerrero y Sicilia, en Italia.
52. Armando Bartra Guerrero Bronco: campesinos, ciudadanos y guerrilleros en la Cos-
ta Grande, México, Ediciones Sin Filtro, 1996.
53. Esto lo analizamos en detalle en Raúl Benítez Manaut “Guerrilla. Civilizarse o morir”,
Enfoque-Reforma, México, 5 de enero de 1997.
236
La estrategia del gobierno para hacer frente repite las acciones em-
prendidas contra las guerrillas de los años setenta: contrainsurgencia rural,
siendo el ejército el que tiene la iniciativa, y los cuerpos de seguridad
para detectar los núcleos urbanos. No se vislumbra frente al EPR ningún
tipo de diálogo o negociación. Según la revista Proceso, hasta diciembre
de 1996 el EPR operaba en 17 estados y había causado 26 bajas a solda-
dos y policías54. Para el EPR la estrategia de guerra se justifica, pues a
pesar de las elecciones del 6 de julio de 1997, consideran que aún no
existe democracia en México:
“Es difícil creer que hemos llegado al final del camino de la democracia
cuando suceden este tipo de injusticias en nuestro México, es difícil pensar
que la democracia ha empezado a caminar por nuestra Patria cuando la
mayoría del pueblo es testigo y víctima de la corrupción, demagogia, ex-
plotación, injusticia y opresión”55 .
La contención de los grupos armados en México es responsabilidad princi-

palmente de tres instituciones del gobierno federal: la Secretaría de Gober-
nación (responsable de asegurar el orden interno y los servicios de inteligen-
cia civiles), la Procuraduría General de la República (PGR) (responsable de
hacer cumplir la ley) y la Secretaría de la Defensa Nacional, que participa
cuando son rebasados los cuerpos de seguridad y policías, con base en los
ordenamientos de la constitución y de su plan de defensa DN2.
Sin embargo, en México, el empleo directo de las fuerzas armadas siem-
pre ha sido objeto de controversia. En los años recientes, desde el movi-
miento estudiantil de 1968 el ejército ha tratado de mantenerse al margen
en el control de los disturbios de origen político, y la PGR es una institu-
ción colapsada e ineficaz. Por ello, la Secretaría de Gobernación asume en
la mayoría de las ocasiones la responsabilidad para buscar soluciones ne-
gociadas a los conflictos.
En los años setenta, el ejército pudo contener con una estrategia
clásica de contrainsurgencia a los grupos guerrilleros rurales, principal-
mente al Partido de los Pobres, en el Estado de Guerrero. En los noven-
ta, ante la aparición del EZLN, la estrategia de contención es indirecta, y
ante el resto de los grupos armados es directa (básicamente para enfren-
tar al EPR). Hacia el año 2000, numerosas fuentes de información men-
cionan que existen hasta 16 grupos armados, pero sólo 4 de ellos han
demostrado tener capacidad militar: el EZLN, el EPR, el ERPI y las FARP56.
54. Proceso, No. 1098, México, 16 de noviembre de 1997, p. 22-28. Proceso sostiene
que son datos de “inteligencia militar”.
55. “Comunicado del EPR sobre las elecciones del 6 de julio de 1997”, Reforma, México,
27 de julio de 1997.
56. El ERPI es Ejército Revolucionario del Pueblo Insurgente, y las FARP son las Fuerza
Armadas Revolucionarias del Pueblo. Las FARP, durante el año 2000, han realizado acti-
vidades en la ciudad de México.
237
FLACSO-Chile/UNESCO
Las fuerzas armadas se preparan desde 1994 en moderna

contrainsurgencia a pesar de que su estrategia es de disuasión57. En
Chiapas, como un análisis militar norteamericano apunta, “la modera-
ción en la respuesta del gobierno fue una reacción a la popularidad cre-
ciente y legitimidad de los zapatistas”58.
Por ello, se pasó de la respuesta directa (a través del empleo del ejér-
cito), a la indirecta, buscando la negociación. La presencia de extranjeros
en comunidades indígenas de Chiapas es un obstáculo real a cualquier
acción militar, o ataques perpetrados por los grupos paramilitares locales,
por ello cumplen una función de “protección” de las comunidades.
En los años noventa, el presupuesto de las fuerzas armadas se ha
incrementado para fortalecer sus capacidades de combate. Entre 1990 y
1996, el porcentaje del gasto militar respecto del gasto de gobierno pasó
de 1.96% al 6.16%59. Igualmente, el número de hombres en armas se ha
incrementado de forma considerable. Entre 1986 y 1995, pasó de 169,
746 (ejército y fuerza aérea 129, 695 y armada 40,051), a 225,200 (ejér-
cito y fuerza aérea 172,072, y armada 53,128)60. Hacia el año de 1999 se
calcula el incremento a 232 mil hombres en armas, de los cuáles entre 20
mil y 40 mil se despliegan en Chiapas61.
Este aumento de los recursos de las fuerzas armadas responde no
sólo a la posibilidad de que se tengan que emplear de forma directa en
Chiapas, sino también a reforzar sus capacidades en la guerra contra el
narcotráfico y a las crecientes responsabilidades en reforzar los cuerpos
de seguridad pública, la vigilancia de la frontera y las instalaciones estra-
tégicas de PEMEX y la CFE62.
57. A nivel táctico, el ejército mexicano editó el “Manuel de Guerra Irregular”, para
dotar a sus integrantes de elementos conceptuales y prácticos para combatir a las guerri-
llas. Ver SEDENA Manual de Guerra Irregular. Tomo I. Operaciones de Guerrilla, Méxi-
co, 1998, y SEDENA Manual de Guerra Irregular. Tomo II. Operaciones de contraguerrilla
o restauración del orden, México, 1998.
58. Major Antony Ierardi & Major Casey Wardynski “The Zapatista Rebellion in Chiapas”,
Military Review, Vol. LXXIV, October 1994, No. 10, p. 74.
59. Secretaria de Hacienda y Crédito Público Cuenta de la Hacienda Pública Federal,
México, SHCP, 1991 y 1997.
60. Poder Ejecutivo Federal Segundo Informe de Gobierno. Anexo., 1 de septiembre de 1996,
México, 1996.
61. Esto lo analizamos en Raúl Benítez Manaut “Las fuerzas armadas mexicanas a fin de
siglo”, en Fuerzas Armadas y Sociedad, Año 15, No. 1, FLACSO, Santiago de Chile,
enero-marzo 2000.
62. Esto fue muy importante cuando el ejército se responsabilizó de controlar los man-
dos de la policía de la ciudad de México, entre mayo de 1996, y diciembre de 1997.
238
Otra importante misión del ejército en apoyo indirecto a la conten-

ción disuasiva del EZLN, es el desarrollo de numerosas actividades que
se pueden catalogar como “Acción Cívica”. Estas consisten en realizar
actividades de apoyo a sectores marginales (comunidades indígenas) de
vacunación, dentales, construcción de caminos rurales, distribución de
alimentos básicos, etcétera. Esta acción cívica se inserta en la definición
clásica de la teoría de la contrainsurgencia, o sea, “ganar las mentes y
corazones” de la población, o “sacar al pez del agua”, que es intentar
mermar el liderazgo de la guerrilla entre la población.
Sin lugar a dudas, la crisis de Chiapas llevó al ejército a efectuar su
más profunda reforma organizacional, que es la creación de los Grupos
Aeromóviles de Fuerzas Especiales (GAFEs), que se ubican en las 12
regiones y las 44 zonas militares. Según sea la región o zona militar, son
el factor fundamental de contención o del narcotráfico o de los movi-
mientos armados63.
En lo que respecta a los programas de cooperación binacional entre
México y Estados Unidos, este país ha sido una de las claves para impulsar
la modernización y profesionalización del ejército64. En los programas de
asistencia militar, los que se focalizan a través del International Military
Education and Training (IMET), México fue el país más beneficiado de toda
América Latina en 1996 y 1997 (221 estudiantes en 1996 y 192 en 1997).
A ello hay que agregar la asistencia de mexicanos a las escuelas de educa-
ción en español, donde la presencia de México fue la más numerosa de
todo de América Latina. A la Escuela de las Américas asistieron en 1996,
149 estudiantes mexicanos, y en 1997 asistieron 305. A la Academia
Interamericana de la Fuerza Aérea asistieron 141 en 1996, y 260 en 1997.
En 1998 se entrenaron 1,085 estudiantes en cursos militares y policiacos,
y el presupuesto para ayuda fue de 26 millones de dólares. Este presupues-
to disminuyó en 1999 a 21 millones de dólares. Sin embargo, en los presu-
puestos requeridos de asistencia, continúan solicitándose importantes can-
tidades para apoyar el entrenamiento de militares mexicanos en la Escuela
de Las Américas y la Academia Interamericana de la Fuerza Aérea65.
63. Son una versión adaptada a la realidad mexicana de los batallones “cazadores” del
ejército salvadoreño, creados a mediados de los años ochenta para enfrentar al FMLN.
Los cazadores consistieron en pequeños batallones de alta movilidad, bien entrenados,
con mejor capacidad de penetración en zonas controladas por la guerrilla, y también con
entrenamiento en inteligencia.
64. Adam Isacson & Joy Olson Just the Facts. A civilian’s guide to U.S. defense and security
assistance to Latin American and the Caribbean, Latin America Working Group, Was-
hington, 1998, pp. 189-190.
65. Adam Isacson & Joy Olson Just the Facts.1999 Edition. A civilian’s guide to U.S.
defense and security assistance to Latin American and the Caribbean, Latin America
Working Group, Washington, 1999, pp. 90-91.
239
FLACSO-Chile/UNESCO
Por ejemplo, en la justificación ante el Congreso para solicitar fondos de

ayuda al exterior para el año 2001, en el caso de México se menciona que:
“Estados Unidos tiene interés en el buen gobierno, aplicación de la ley y
estabilidad regional, por medio de la evolución de las capacidades de los
militares mexicanos respecto a los derechos humanos. Para el año fiscal
2001, los fondos del IMET otorgarán entrenamiento profesional y técni-
co en áreas de preocupación mutua, como son las capacidades de co-
mando militar, capacidades técnicas, derechos humanos, administración
de recursos, y habilidades de manejo del idioma inglés. La efectividad del
IMET se medirá en parte por la promoción de oficiales entrenados en
Estados Unidos y personal civil en posiciones de liderazgo y comando,
incrementando la interoperatibilidad y la cooperación en operaciones
conjuntas, y la efectividad en misiones contra las drogas y otras que
ayuden a fortalecer la aplicación de la ley”66.
La asistencia otorgada a México fue de las más cuantiosas de la otorgada a

los países latinoamericanos, después de la entregada a Colombia. La coope-
ración se focaliza de forma importante en los programas contra el narcotráfico,
pero también los cursos de las academias incluyen entrenamiento en guerra
irregular. El énfasis en el respeto a los derechos humanos tiene que ver con
la crisis de Chiapas.
Este incremento del presupuesto, los hombres en armas y la asisten-
cia militar de Estados Unidos han llevado a algunos analistas a hablar de
“militarización”67. Se afirma lo anterior debido a que se observa un ma-
yor despliegue de tropas en carreteras así como los caminos que condu-
cen a las comunidades rurales; la transferencia de responsabilidades de
otros cuerpos de seguridad y policiacos al ejército, así como la ocupa-
ción de oficiales de las fuerzas armadas en cuerpos de seguridad; y el
incremento de los hombres y presupuesto68.
Uno de los elementos que hacen muy difícil el empleo directo de las
fuerzas armadas en el conflicto chiapaneco es la modalidad de estrategias
y tácticas empleadas por cada parte. Si tomamos como referente teórico
el esquema de Alvin Toffler69, acerca de que existen tres grandes civiliza-
ciones con su correspondiente forma de hacer la guerra, vemos que el
EZLN combina formas militares de la primera civilización agraria (su base
militar son indígenas, motivados política e ideológicamente, pero sin en-
66. U.S. Department of State Congressional Budget Justification for Foreign Operations,
fiscal Year 2001, March 15, 2000, p. 29.
67. Graham H. Turbiville Jr. “Law Enforcement and the Mexican Armed Forces: New
Internal Security Missions Challenge the Military”, Law Intensity Conflict & Law
Enforcement, Vol. 6, No. 2, Autumm 1997.
68. Idem. pp. 69-70.
69. Alvin & Heidi Toffler War and Anti-war, Little Brown Press, Boston, 1993.
240
trenamiento militar ni armamento moderno), y de la tercera civilización

tecnológica (el empleo de las comunicaciones modernas y redes de soli-
daridad internacionales), mientras que las fuerzas armadas mexicanas están
entrenadas y capacitadas para guerras de la segunda civilización (conflic-
tos entre Estados-Nación) y enfrentar insurgencias con ideologías, es-
trategias y tácticas desarrolladas durante la guerra fría (como los movi-
mientos armados de los setenta o el EPR).
Por ello, tanto para el ejército como para el EZLN, debido a formas
diferentes de entender la estrategia militar, y sostener su fuerza en dife-
rentes elementos (el EZLN en “fuerza moral” y en la movilización de
indígenas, sin armamento, y el ejército mexicano en “fuerza material” y
el respaldo del resto del aparato del Estado, con los recursos materiales,
humanos y en equipo abrumadoramente superiores) hacen muy difícil
que cualquiera de las dos fuerzas pueda enfrentar con éxito a su contra-
rio. Por ello, se traslada la principal arena de combate a lo político.
Uno de los elementos estratégicos más importantes presentes en el
conflicto chiapaneco, es la presencia, como actores indirectos, de nume-
rosas ONGs que respaldan al EZLN, principalmente las defensoras de
derechos humanos. Esta variable, presente en muchos conflictos en otras
partes del mundo, se puede considerar un actor no convencional pero
muy importante que paraliza al ejército mexicano para poder actuar de
forma directa. Se ha vuelto un escudo virtual defensivo y una proyección
de sus demandas hacia otros países70. Igualmente, muchas de estas ONGs,
entre ellas gran cantidad vinculadas a partidos políticos y organizaciones
religiosas europeas, desarrollan un activismo que se vuelve vital para el
EZLN, y ante el cual el gobierno mexicano o las fuerzas armadas, poco o
nada pueden hacer (excepto aplicar la ley de migración)71. Igualmente
este respaldo al EZLN se proyecta a través de personajes importantes
de la vida política e incluso artística internacional.
Cuatro escenarios
La parálisis de la negociación desde 1996 ha llevado a los actores

sustantivos en el conflicto, gobierno y EZLN, a un callejón sin salida. Hay
fuerzas sociales y políticas que se oponen a una solución negociada al
conflicto, principalmente los sectores terratenientes en Chiapas, y hay
muchos sectores a favor de la negociación (en el resto del país).
70. Margaret Keck & Kathryn Sikkink Activist Beyond Borders. Advocacy Networks in
International Politics, Cornell University Press, Ithaca and London, 1998.
71. Los primeros meses de 1998 el gobierno de México expulsó a grupos de activistas
pro-zapatistas, generando gran controversia esta acción. Se expulsó a 145 italianos du-
rante el mes de marzo.
241
FLACSO-Chile/UNESCO
Debido a lo anterior, los escenarios del conflicto son los siguientes:

1) La prolongación de la situación de impassel, dejando a las fuerzas loca-
les (el gobierno del Estado de Chiapas y sus cuerpos de seguridad y a los
terratenientes) el esfuerzo de la contención directa. Esta “salida” conlle-
va una catástrofe humanitaria creciente, por violaciones a los derechos
humanos, conflictos entre las comunidades por motivos de tierras o re-
ligiosos, y refugiados por causa de estos conflictos (actualmente hay 10,000
desplazados). El gobierno de Ernesto Zedillo tiene como estrategia el
“desgaste del EZLN”, y el EZLN busca sobrevivir hasta el fin del gobier-
no de Zedillo en diciembre del año 2000. Esta opción provoca la
“feudalización” del conflicto, la generalización de los sistemas de
autodefensa en cada parte (terratenientes y campesinos e indígenas), y
la descomposición de la gobernabilidad y estabilidad en el Estado. El sal-
do de esta estrategia es la aparición de pequeñas guerras civiles en las
comunidades, y constantes enfrentamientos y tensiones entre los cuer-
pos locales de seguridad y los movimientos campesinos e indígenas. Ambas
partes sostienen posiciones “duras”, el gobierno no acepta modificar la
Constitución (si se aplicarán los Acuerdos de Larraínzar), y el EZLN no
dialoga si no se cumplen dichos acuerdos72. La consecuencia de esta op-
ción es la presencia permanente de las fuerzas armadas y de su labor
disuasiva. Ante este escenario hay una ausencia casi completa del estado
de Derecho y de las instituciones de impartición de justicia.
2) Reanudación de enfrentamientos militares. Este es el más poco pro-
bable de los escenarios. Con el triunfo electoral de Vicente Fox el 2 de
julio del año 2000, este escenario es aún más lejano. Si el EZLN realizara
alguna ofensiva militar, perdería todo lo que ha ganado a nivel nacional e
internacional en respaldos políticos y hasta económicos. En palabras de
Clausewitz, perdería la fuerza moral y la legitimidad. En el caso del go-
bierno, emplear a las fuerzas armadas ha sido constantemente negado
por el presidente Zedillo y los más altos mandos militares. Vicente Fox
también ha señalado el rechazo a emplear el ejército como opción. Para
la opción militar el gobierno mexicano no tendría respaldos ni en el
Congreso, ni en la sociedad civil (la mayoría de los grupos de presión,
como los empresarios o el clero, se oponen a una salida militar) ni en el
extranjero. Estados Unidos ha sido enfático en mencionar que la salida
es la solución negociada. El embajador de ese país, Jeffrey Davidow, se-
ñaló ante la pregunta de “Qué quiere Estados Unidos para Chiapas?” lo
siguiente: “Quiere que sea una paz negociada, sin violencia”73. El principal
72. Un análisis de los Acuerdos de Larraínzar veáse en Luis Hernández Navarro Chiapas.
La nueva Lucha India, TALASA, Madrid, 1998.
73. Entrevista de Maria Elena Medina al Embajador Davidow, Reforma, México, 6 de
agosto de 1988, p. 10A.
242
obstáculo para el gobierno y las fuerzas armadas ante una salida militar,
sería la probabilidad de violación de derechos humanos de población
civil (se estima que en una guerra de contrainsurgencia, por cada comba-
tiente guerrillero mueren entre 5 y 10 inocentes). Otro elemento que
hace difícil una salida militar es una probable prolongación del conflicto
(que una operación de rápido despliegue no logre sus objetivos), que se
disperse la insurgencia y sea muy difícil detectarla y enfrentarla, y que la
reacción del EZLN sea oponiendo una “guerra de resistencia”, con el
peligro de “mesianización” en un sentido indigenista.
3) La negociación nacional empantanada. Se reconoce la necesidad de
una salida a través de la negociación, pero no se implementa ninguna
fórmula novedosa para ello, que pueda romper el “impasse” que se vive
desde 1996. Esta opción ha sido postergada por ausencia de voluntad
política y dureza en las posiciones de cada parte. En el gobierno se han
implementado diversas fórmulas de negociación contradictorias entre sí
y con ofertas diferentes hacia el EZLN. En mayo de 1994 se ofreció al
EZLN un paquete de medidas donde se hablaba incluso de autonomía
política y administrativa74. Posteriormente, en febrero de 1996 se firma-
ron los Acuerdos de San Andrés Larraínzar. Una vez firmados el gobier-
no dio marcha atrás y se negó a discutirlos en el Congreso de la Unión
(Cámaras de Diputados y Senadores), y después se desconocieron las
instancias de mediación existentes, acusándolas de parcialidad (lo que
provocó el auto-desmantelamiento de la CONAI en 1998). Por parte
del gobierno ha habido cinco distintos Comisionados de Paz o mediado-
res, con distinto nivel de liderazgo y capacidad de convocatoria75. Tam-
bién se han aplicado dos fórmulas de mediación diferentes: la primera
fue a través de un Comisionado de Paz (1994), y la segunda a través de
una Comisión de la Secretaría de Gobernación (1995-2000). Las mesas
de negociación a su vez han tenido dos formatos: tripartita durante 1994
(gobierno, EZLN y mediador), y cuatripartita de 1995 a 1996 (gobierno,
EZLN, CONAI y COCOPA). Entre febrero de 1996 y 1998, después de
la firma de los Acuerdos de San Andrés Larraínzar, el conflicto se centra
entre su negación y modificación (posición del gobierno) o su cumpli-
miento total (EZLN), lo que ha provocado la parálisis del proceso de
negociación. Por parte del EZLN ha habido dos formas de participar en
la negociación, a través del subcomandante Marcos y condicionando la
negociación a la mediación de Samuel Ruíz (1994), y posteriormente a
74. Durante el período en que Manuel Camacho fue el negociador del gobierno federal.
75. Manuel Camacho, Jorge Madrazo, Marco Antonio Bernal, Pedro Joaquín Coldwell y
Emilio Rabasa.
243
FLACSO-Chile/UNESCO
través de la comisión del Comité Clandestino Revolucionario Indígena

(CCRI) con la mediación de la CONAI. El EZLN considera la negocia-
ción concluida en los Acuerdos de Larraínzar, y sostiene que se debe
pasar a su ejecución. Ante este impasse en el diálogo y la negociación, el
debate se vuelve a centrar en la modalidad de mediación y en la legitimi-
dad de los mediadores, pues el EZLN ha desconocido los mediadores
del gobierno, por ejemplo, con Emilio Rabasa no se llevó a cabo ninguna
reunión de diálogo.
4) Nuevas formas de mediación. Después de la crisis producto de la
masacre de Acteal de diciembre de 1997, desde principios de 1998 se ha
hablado de formas nuevas en el formato de la mediación, para que se
pueda reanudar el diálogo congelado desde 1996. Se han centrado en
cuatro propuestas para reconstruir la mediación: 1) La propuesta guber-
namental de continuar con la modalidad del “mediador” de la Secretaría
de Gobernación, y que éste logre un “diálogo directo”, sin intermedia-
rios, con el EZLN. Este esquema es rechazado por el EZLN, debido a
que “no le tiene confianza” al gobierno; 2) un esquema de nueva media-
ción, a través de “notables” mexicanos, que con la confianza tanto del
EZLN como del gobierno, puedan lograr la comunicación entre los dos y
se pueda reiniciar la negociación; 3) A través de la mediación internacio-
nal. Esta fórmula puede implementarse a través de notables -se mencio-
nó con insistencia la posibilidad de Premios Nobel latinoamericanos-, o
la mediación institucional de la Organización de las Naciones Unidas
(ONU)76. Esta tercera forma de mediación es rechazada por el gobierno
mexicano, por considerar que se atentaría contra la soberanía nacional y
los principios de política exterior, y por que implicaría un reconocimien-
to a la incapacidad de los recursos internos. El presidente Zedillo señaló
al respecto: “Los mexicanos no necesitamos ni aceptamos la tutela ex-
tranjera para dirimir nuestras diferencias ni para solucionar nuestros pro-
blemas”77. El EZLN ha guardado silencio ante esta posibilidad, lo que es
interpretado por los analistas como una aceptación implícita; 4) La con-
figuración de una mediación nueva, encabezada por representantes del
nuevo gobierno electo el 2 de julio del 2000, debido a que Vicente Fox,
en la etapa final de su campaña electoral, se comprometió a aceptar los
acuerdos de Larráinzar para discutirlos en el Congreso. El equipo de
transición de Vicente Fox nombró en julio de 2000 al miembro del PAN,
Luis H. Alvarez, quien había participado en la COCOPA, como respon-
76. Raúl Benítez Manaut “Chiapas: la bandera nacional contra la ONU”, Milenio, México,
No. 48, 27 de julio de 1998, pp. 32-33.
77. Ernesto Zedillo “Cuarto Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 1998”, Noveda-
des, México, 2 de septiembre de 1998, p. A-10.
244
sable de construir una nueva modalidad de mediación hacia Chiapas. El

primer paso de este nuevo esfuerzo es la búsqueda de contactos con la
dirigencia del EZLN78.
Reflexión final
De estas cuatro opciones, las tres primeras han mostrado una ineficacia
que crecientemente descompone la estabilidad del Estado: no se puede
seguir con la estrategia de desgaste mutuo, pues todos los actores
involucrados han visto debilitada su imagen porque no se ha construido
una mediación efectiva: gobierno, ejército, EZLN, clero, Congreso de la
Unión, etcétera. Con las distintas opciones implementadas entre 1994 y
el año 2000, no se ha logrado encontrar una fórmula de mediación efi-
caz. La salida militar es la más peligrosa, pues tensionaría la situación de
Chiapas y tendría impactos negativos con gran capacidad expansiva: cri-
sis de derechos humanos, crisis política, deterioro de la legitimidad e
imagen de los actores (gobierno, fuerzas armadas, EZLN), y sería difícil
que a través de la guerra, alguna de las dos partes, EZLN y las fuerzas
armadas, ganaran algo aplicando estrategias militares. La salida militar es
la más poco probable de todas. En todo caso, la salida militar, para ambas
partes, sólo resolvería una dimensión del conflicto, dejando latente los
componentes sociales y políticos del mismo.
Por otro lado, la “apariencia de negociación”, como se puede calificar
al período que va de 1996 al 2000, llegó a un límite. El intento de diálogo
mediante un comisionado nombrado por la secretaría de Gobernación,
no logró ni siquiera una comunicación mínima con el EZLN, y los inten-
tos de los otros actores involucrados en el conflicto: clero (a través de
CONAI), poder legislativo (a través de COCOPA), gobierno del Estado
(a través de sus cuerpos de seguridad y grupos paramilitares), tampoco
han podido encontrar una fórmula alternativa. La razón de este fracaso
es la falta de voluntad política para volver a negociar los acuerdos de
Larráinzar, tal como fueron firmados en 1996, como base del reinicio del
diálogo y la negociación (pues es la condición mínima que antepone el
EZLN para volver a entablar comunicación).
78. “Solución en Chiapas, prioridad de Vicente Fox”, Milenio Diario, México, 18 de julio
de 2000; “Reunión entre Fox y EZLN, prioridad de Luis Alvarez”, La Jornada, México, p.
4; “Quince minutos para pacificar Chiapas”, El País Digital, Madrid, 15 de julio de 2000.
245
FLACSO-Chile/UNESCO
Por lo anterior, la reconstrucción del diálogo y su transformación en

negociación se vuelve el único camino para encontrar salidas a la crisis
de Chiapas. En ese sentido el Estado mexicano, ahora en proceso de
acelerada democratización, debe reconstruir las formulas de diálogo y
negociación con el EZLN. Sólo una negociación política podría recons-
truir la cohesión social en las comunidades alzadas en armas en Chiapas,
pues la solución militar, si bien podría restaurar el estado de derecho, no
podría reconstituir la armonia social en las comunidades.
El nuevo gobierno, encabezado por Vicente Fox el 1 de diciembre del
año 2000, sostuvo la posibilidad de abrir espacios de comunicación nuevos
y de distensión con el EZLN. La estrategia se basó en tres elementos: a)
desmilitarizar las regiones indígenas de Chiapas, sólo dejando los destaca-
mentos del ejército, fuerza aérea y armada en Chiapas dedicados a la pro-
tección de la frontera e instalacones estratégicas; b) impulsar la Ley indíge-
na; c) abrir el espacio de tolerancia y distensión, permitiendo la caravana
zapatista en febrero y marzo de 2001, e invitando a la dirigencia del EZLN
a un diálogo directo con el presidente.
Esta estrategia fue vigente durante el primer semestre del 2001. El EZLN
tuvo un ascenso en su popularidad muy notable desde inicios del año, con
el envio de la caravana a la ciudad de México79. Sin embargo, el climax de
esta movilización política se da con el mensaje de los comandantes del
EZLN en el Congreso. El debate entre el gobierno y el EZLN se da en el
contenido de la Ley Indígena, donde el EZLN sostiene el cumplimiento sin
modificaciones de los Acuerdos de San Andrés Larrainzar, fimados en 1996,
y el gobierno plantea la modificción de dichos acuerdos mediante una pro-
puesta de Ley tomando en cuenta la problemática indígena al conjunto de
las étnias que habitan en el país80. La Ley indígena propuesta por el gobier-
no fue aprobada en 18 estados, rechazada en 9 y está pendiente en 4
estados. Sin embargo en Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca, donde hay
altos porcentajes de población indígena, fue rechazada.
79. La caravana zapatista comenzó el 24 de febrero de 2001 con un discurso del

subcomandante Marcos en San Cristóbal de Las Casas. El discurso de la comandante
Ester en el Congreso de la Unión se dio el 28 de marzo; se regresaron a Chiapas el 2 de
marzo.
80. La Ley indígena se voto en la Cámara de Diputados el 28 de abril de 2001. En total
votaron a favor 385 diputados, en contra 60, hubo 2 abstenciones y estuvieron ausentes
53 diputados. La Camara de Diputados está intgrada por 500 diputados. Con esta ley
comenzó el proceso de aprobación legislativa por los congresos de los Estados. Final-
mente, se aprobó por la mayoría de los congresos locales el 14 de agosto. Es de hacer
notar que en general votaron a favor los diputados del PRI y PAN, y en contra los del
PRD, más cercanos a la posición del EZLN. Es notable señalar que en Chiapas no fue
aprobada la ley. Las organizaciones proindigenistas y políticas cercanas al PRD y EZLN
señalan que está ley no favorece el proceso de paz.
246
Al no tomarse la Ley Indígena con base en los acuerdos de San An-

drés, el EZLN no procedió a la negociación con el gobierno del presi-
dente Fox ni con la comisión de negociciación, regresando sus dirigentes
a las montañas de Chiapas. De forma inédita, el EZLN perdió la oportu-
nidad que le abrió el gobierno de poder transitar libremente por el país,
presentar una ponencia en el Congreso y rechazar una entrevista con el
presidente. El repliegue a la selva ha significado el regreso a la estrategia
trazada entre 1996 y 2000 de resistencia, esperando mejores condicio-
nes políticas. Mientras tanto, desde abril del 2001 la movilización zapatista
se apaga y deja de aparecer como tema de política nacional. La contra-
dicción del EZLN entre una estrategia prolongada de presión social y
que se aprobara la ley con base en los acuerdos de San Andrés Larrainzar,
lleva al EZLN al aislamiento.
Finalmente, es de hacer notar que las consecuencias de los aconteci-
mientos del 11 de septiembre del 2001, tras los atentados terroristas en
Estados Unidos, se ha incrementado un clima de rechazo a cualquier tipo
de actividad política que implique el uso de la violencia o la amenaza de
su empleo. Esto podría aislar al EZLN, debido a que no aprovechó el
momento político que se abrió con la caravana para poder estar presen-
te haciendo presión política legislativa.
Por todo lo anterior, el escenario que se vislumbra es a la prolonga-
ción del conflicto, aunque difícilmente se incrementarán las tensiones. O
sea, el conflicto se manejaría con base en un impasse prolongado.
247
IV.
SEGURIDAD HUMANA:
SEGURIDAD CIUDADANA
SEGURIDAD CIUDADANA EN CENTROAMÉRICA
LAURA CHINCHILLA M.1
Características de la inseguridad ciudadana
El problema criminal
En enero de 1992 se firmaron los Acuerdos de Paz que pusieron fin a

doce años de guerra civil en El Salvador, la cual arrojó un promedio de
6.250 muertes anuales. Luego de esos acuerdos; sin embargo, la violen-
cia no disminuyó, sino que, simplemente se desplazó, rebelándose, aho-
ra, como violencia delictual. Se estima que para el período 1994 a 1997,
este país tuvo tasas anuales de homicidios más altas que el promedio
anual de muertes violentas ocurridas durante el conflicto bélico2.
De manera similar a El Salvador, Guatemala muestra un grave problema
de criminalidad con unas de las más altas tasas de homicidios y secuestros
del mundo; y aunque en menores dimensiones, pero con tendencias
hacia el crecimiento, se encuentran el resto de los países de la región.
Así lo confirman algunos de los indicadores sobre el comportamiento
delictivo de estos países, como lo son las tasas de delitos y los índices de
victimización.
1. Ex Ministra de Seguridad Pública de Costa Rica.
2. Diálogo Centroamericano por la Seguridad y la Desmilitarización, “El Salvador-Violen-
cia” en: Diálogo Centroamericano, No. 30, San José, Fundación Arias para la Paz y el
Desarrollo Humano, mayo de 1998.
FLACSO-Chile/UNESCO
Para aquellos países con estadísticas criminales relativamente

confiables, se observa una tendencia sostenida hacia el crecimiento de la
criminalidad, y particularmente de la criminalidad violenta –delitos con-
tra la persona-. Así por ejemplo, en Costa Rica, entre 1987 y 1997, mien-
tras que la tasa de delitos contra la propiedad creció en un 40.5%, la tasa
de los delitos contra la persona lo hizo en un 79%3, o sea casi el doble de
lo que crecieron los delitos contra el patrimonio. En Nicaragua el con-
traste es aún mayor, puesto que los delitos contra la propiedad se
incrementaron, entre 1991 y 1997, en un 39.7% y los delitos contra la
persona en un 61.4%4. La situación de Panamá es también ilustrativa, ya
que, mientras que los delitos contra la propiedad crecen entre 1991 y
1995 en tan solo un 4.3%, los delitos contra la vida lo hacen un 55.9%5.
Las tasas de muertes violentas en la mayor parte de los países de la
región –con la excepción de Costa Rica- son elevadas, según se observa en
el Cuadro 1.
Cuadro 1
Centroamérica: muertes violentas por 100.000

Centroamérica, 1994-1998
País 1994 1995 1996 1997 1998
Guatemala 69.8 68.3 66.9 75.2 76.9

El Salvador 164.5 149.7 139.0 145.1 82.4
Honduras 38.2 36.8 37.2 41.0 40.7
Nicaragua 16.5 15.6 15.6 15.0 13.3
Costa Rica 5.3 5.2 5.2 5.7 5.8
Fuente: Charles T. Call, Sustainable Development in Central America: The Challenges of Violence,
Injustice and Insecurity. CA 2020, Working Papers No. 8.
Si se complementan las estadísticas delictivas con las encuestas de victimización

realizadas en años recientes, se observa que en la mayoría de los países
centroamericanos la delincuencia afecta a más del 20% de su población
(Gráfico 1).
3. Poder Judicial, Departamento de Planificación, Anuario de Estadísticas del Organismo

de Investigación Judicial. 1991-1997, San José, Costa Rica.
4. Ministerio de Gobernación, Policía Nacional, Compendio Estadístico 1991-1995, y
Anuario Estadístico 1997, Managua, Nicaragua.
5. Policía Nacional, Dirección de Planeamiento, Estadísticas 1991 - 1995, Panamá
252
Seguridad ciudadana en Centroamérica Laura Chinchilla
Gráfico 1
Centroamérica: tasas de victimización
45 41
40
33
35 29
30
25 20
20 16 16
15
10
5
0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Barómetro Centroamericano. Encuesta de Opinión
Pública 1997. San José: PNUD, 1997.
La sensación de inseguridad en la población
Un componente importante de la seguridad ciudadana, es el relativo a la

sensación de inseguridad, entendida ésta como la percepción que tiene
el ciudadano sobre su situación personal, la de su localidad o su país en
relación con la criminalidad. Sobre este particular, y a partir de las
encuestas realizadas que han procurado medir el sentimiento de
inseguridad, se puede afirmar que, en términos generales, los ciudadanos
centroamericanos valoran su situación y la del país como insegura (ver
Cuadro 2).
253
FLACSO-Chile/UNESCO
Cuadro 2
Centroamérica: percepción sobre el nivel de inseguridad. 1998

(porcentaje)
País Ciudadanos que consideran su país inseguro o muy

inseguro
Guatemala 65.7
El Salvador 82.7
Honduras 72.1
Nicaragua 86.0
Costa Rica 66.1
Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la encuesta realizada en Villa Nueva
(Guatemala), Ilobasco (El Salvador), Choluteca (Honduras), Masaya (Nicaragua) y Pavas (Costa
Rica). En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Proyecto Seguridad Ciudadana en
Centroamérica, Seguridad ciudadana en Centroamérica: diagnósticos sobre la situación,
San José, IIDH, 2000, p.30
Principales factores asociados a la inseguridad
Partiendo de la complejidad que supone el análisis de la criminalidad

desde el punto de vista de su génesis, y ante la escasa de investigación
aplicada en la materia en Centroamérica, resultaría pretencioso ser ca-
tegórico sobre la relación directa entre ciertos factores y el crecimiento
de la criminalidad en la región. Sin embargo, existen un conjunto de ele-
mentos que de manera reiterada tienden a ser asociados con algunas de
las formas violentas en que se manifiesta la problemática criminal en
estos países. Entre éstos factores se encuentran los siguientes: el dete-
rioro de las condiciones socioeconómicas de la población, las secuelas
de los conflictos armados, la creciente presencia del crimen organizado
y ciertos patrones de comportamiento asociados al consumo de sustan-
cias psicoactivas, especialmente el alcohol.
La relación entre el deterioro de las condiciones de vida sociales y
económicas de amplios sectores de la población centroamericana y el
incremento de la violencia delictiva, es una tesis que cada vez adquiere
mayor fuerza explicativa, particularmente en lo que respecta al fenóme-
no de la delincuencia juvenil 6. Así por ejemplo, se estima que en
Centroamérica un 18.9% de los niños entre los 7 y los 12 años, y un
59.7% de los jóvenes entre 13 y 18 años no accedieron a la educación
6. Sobre el posible impacto de variables sociales, tales como la deserción escolar, ver
también los estudios realizados para Argentina, en: Smulovitz, Inseguridad ciudadana…,
1998.
254
durante 19977, situación que propicia la participación de este sector

poblacional dentro de las bandas delictivas. Algunos autores han ido más
allá, correlacionando positivamente la caída en los niveles de consumo
de la población centroamericana con el incremento de los delitos contra
la propiedad8.
Cuando se menciona el impacto del conflicto armado sobre los ac-
tuales niveles de violencia, se hace a partir de la constatación de tres
situaciones derivadas del mismo: la prevalencia de patrones de conducta
propios de sociedades de postguerra basados en el conflicto y la violen-
cia9; los fallidos procesos de desmovilización de miembros de los ejérci-
tos regulares e irregulares que incentivaron su participación en activida-
des delictivas10; y una amplia circulación de armas de fuego a las que la
población civil tiene un fácil acceso mediante transacciones en el “mer-
cado negro”.
Sobre la relación entre delincuencia y crimen organizado el vínculo se
tiende a establecer fundamentalmente a través del narcotráfico y de las
actividades derivadas del mismo. Como resulta evidente, Centroamérica
se encuentra ubicada entre los principales países productores de drogas
y los mayores mercados de consumo de las mismas, lo que ha hecho de
esta región el puente natural del trasiego de sustancias psicotrópicas. El
trasiego de drogas por la región ha propiciado el establecimiento de
redes locales especializadas en el transporte, bodegaje y embalaje, las
cuales, al recibir el pago en “especie” han estimulado la expansión del
consumo de drogas al interior de los países centroamericanos y el desa-
rrollo de estructuras criminales encargadas de la venta y que operan con
métodos violentos11. Así por ejemplo, se considera que el surgimiento
de las bandas organizadas en Guatemala en los últimos diez años está
ligado a la actividad de distribución, en el mercado local, de la droga que
queda en el país como remanente del trasiego internacional 12.
Adicionalmente, la narcoactividad ha estimulado un conjunto de acti-
vidades ilícitas tales como el tráfico de armas de fuego, de automóviles
robados, el lavado de dinero, etc., todo lo cual ha conllevado a la consti-
tución de estructuras delictivas cuyos métodos de operación tienden a
7. Proyecto Estado de la Región, Op.cit., 1999, p.168.
8. Carranza, Op. cit., 1997, p. 23-49.
9. Cruz, Op.cit., 1997, p. 980.
10. Según declaraciones brindadas en 1995 por un ex Subinspector de la Policía Nacional
Civil “la mayor parte de las bandas organizadas de delicuentes que operan en El Salvador
están compuestas por miembros que pertenecieron a las Fuerzas Armadas o al FMLN.”
Alarcón, La perspectiva policial, en: Carranza, Op. cit.,1997 p. 339.
11. La situación centroamericana en torno al impacto de la narcoactividad sobre el cri-
men organizado y la violencia presenta algunas similitudes con los países del Caribe. Ver:
Maingot, Internationalized crime…, 1999.
12. Observatoire Géopolitique des Drogues, Geopolítica, 1997, p.230.
255
FLACSO-Chile/UNESCO
ser más violentos y sofisticados. Un ejemplo de esta situación, es el caso

de la costa atlántica de Nicaragua en donde un importante circulante de
armas ilegales y el incremento en la tráfico de drogas, ha estimulado un
comercio de trueque de armas por drogas13. En general para la región
centroamericana, se considera que diversos factores asociados al incre-
mento en el consumo y distribución de drogas entre la población, parti-
cularmente la población juvenil, han creado una “nueva subcultura de
delincuentes”14.
Finalmente, se deben destacar otros factores que, sumado a las circuns-
tancias señaladas, tienden a agravar la situación de violencia que vive la re-
gión. Nos referimos a las pautas de elevado consumo de sustancias
psicoactivas, especialmente el licor. Un estudio recientemente realizado en
Costa Rica, determinó que cerca de un 60% de las muertes violentas ocurri-
das en un lapso de seis años se habían producido estando la víctima o el
ofensor bajo los efectos del alcohol15.
La agenda de la seguridad pública
Pese a las manifestaciones ciudadanas sobre la diversidad de las medidas

a ser aplicadas, los gobiernos de la región han promovido una agenda de
seguridad mas bien restrictiva enfatizando la respuesta represivo-penal y
policial, dirigida a aplacar la sensación de inseguridad y a obtener réditos
inmediatos.
De la seguridad nacional a la seguridad pública
Las actuales agendas de seguridad pública de los países centroamerica-

nos, presentan avances conceptuales significativos si las comparamos a
las que prevalecían en los años previos a la década de los ochentas. De
una agenda centrada en el concepto de seguridad nacional, se ha pasado
a una regida por la noción de seguridad pública, con acciones diferencia-
das y asignando también distintos niveles de protagonismo a los actores
institucionales que participan en la formulación y aplicación de tales agen-
das.
La doctrina de la seguridad nacional condicionó una agenda pública
cuya preocupación central fue controlar aquellas manifestaciones políticas
y sociales “disidentes” que amenazaban el orden establecido; invisibilizó
la frontera entre seguridad interna y externa, asumiendo que la primera
13. Ibid, p.232.
14. IDEC XVI, 1998.
15. Miranda, Guido, y Luis del Valle, “La violencia en Costa Rica: visión desde la salud
pública”, Aportes para el Análisis del Desarrollo Humano Sostenible, No. 6, Marzo, 2000,
Proyecto Estado de la Nación.
256
era una simple continuación de la segunda; y depositó la formulación y

conducción de las acciones relativas a “la seguridad” en manos de las
Fuerzas Armadas, militarizó la policía y debilitó la independencia de la
administración de justicia.
Al ingresar Centroamérica a la segunda mitad de los años ochenta, se
inicia un proceso de reconciliación a nivel nacional y regional que culmina
con los acuerdos de Esquipulas II y la ejecución del “Procedimiento para
Establecer una Paz Firme y Duradera en la Región”16, que hicieron posible
la pacificación, en un primer momento, de Nicaragua y El Salvador, y en
un segundo momento de Guatemala. El clima de distensión que tales
procesos generaron en el istmo, acentuado por el marco internacional
de la finalización del mundo bipolar, permitió el abandono del concepto
de seguridad nacional y la transición hacia una noción de seguridad pública
que ha configurado una nueva agenda en la materia.
Características y limitaciones de la actual agenda de seguridad

pública
Las nuevas agendas gubernamentales en la materia se podrían caracterizar

por los siguientes rasgos: una noción de la seguridad pública que privilegia
los problemas de delincuencia -común y organizada- y de orden público;
el impulso privilegiado de medidas de carácter represivo más que
preventivo; y una aproximación sectorial más que integral a la solución
del problema de inseguridad, centrada en la gestión del sector de justicia
penal y policía.
En relación con la noción de seguridad pública, debemos señalar que
la misma tiende a ser asimilada de manera estricta a los conceptos de
criminalidad y orden público; entendiendo por lo primero a todo el
conjunto de infracciones a la ley penal, y por lo segundo a aquellos actos
que, sin ser sancionados penalmente, constituyen alteraciones a la vida
en sociedad y, por lo tanto, son sancionables por la vía administrativa.
En lo que respecta a la génesis de los problemas de criminalidad y de
orden público, los mismos se suelen asociar más a disfuncionalidades de
los individuos que a desajustes del sistema. Tienden así a prevalecer
nociones tales como “peligrosidad social” y “conducta desviada”, en el
tratamiento que se le da al delincuente, sea este adulto o menor. Aunque
es importante reconocer también avances en la materia como lo
demuestran las legislaciones que se vienen aprobando en la región en
16. Para análisis sobre los contenidos del acuerdo de Esquipulas II ver: Rojas A. Francisco
y Luis Gmo. Solís, Súbditos o aliados? La política exterior de Estados Unidos y
Centroamérica. Flacso, San José, 1988.
257
FLACSO-Chile/UNESCO
materia de menores infractores, las cuales se basan en la doctrina de la

protección integral promovida por la Convención Internacional de los
Derechos del Niño de 1989 (CIDN)17.
Estas nociones en torno a la seguridad pública, han inducido a un
tratamiento de los problemas de delincuencia y de orden público que
privilegia la intervención para mitigar los efectos de ciertas manifestaciones
criminales y descuida la prevención para neutralizar las causas que
provocan dichas manifestaciones. Igualmente, el abordaje de la
problemática no es integral sino que se promueve una intervención
sectorial, recargándose el peso de la intervención en los sectores de
justicia penal y policial.
Adicionalmente, el énfasis en la intervención policial y jurídico-penal, se
produce en un momento en que tales instituciones han debido enfrentar
importantes procesos de reforma, la mayor parte de las cuáles aún no
están consolidadas. Así por ejemplo, la mayor parte de las reformas a los
Códigos Penales y Procesal Penal, así como a la legislación asociada a la
violencia doméstica y a la delincuencia juvenil, han sido aprobadas en la
década de los noventa.
Los cambios que ha experimentado la justicia penal de la región han
sido tanto a nivel normativo como de gestión. En materia procesal penal,
del tradicional modelo inquisitivo se ha pasado a un modelo de naturaleza
mas bien acusatorio o mixto18; y se han aprobado nueva legislación que
regula la materia de menores infractores, inspirada en la doctrina de la
protección integral que promueve la CIDN19. Paralelamente, se han
implementado programas de capacitación, se han fortalecido los sistemas
de carrera judicial, y se han realizado inversiones, principalmente originada
en el sector de la cooperación internacional, en materia de informatización
y equipamiento de despachos judiciales.
Igualmente importante ha sido la reforma que han experimentado las
policías centroamericanas. En todos los países centroamericanos se han
aprobado leyes específicas en materia policial que le adjudican a la policía
17. Ver: Proyecto Regional de Justicia del PNUD, Acceso a la justicia en Centroamérica:
Niñas, niños y adolescentes infractores de la ley penal, San José, Imprenta LIL, 2000.
18. Las características básicas del nuevo modelo son: el fortalecimiento del papel del
Ministerio Público, tanto durante la etapa de instrucción, como durante la realización del
juicio mismo; un mayor respeto y tutela de las garantías procesales; la reducción de los
plazos procesales; la reducción de los supuestos para la prisión preventiva y la introducción
de alternativas a la persecución penal; una mayor participación de la víctima en el proceso;
y la oralidad y publicidad en todas las etapas del proceso.
19. Nos referimos a la Ley del Menor Infractor de El Salvador de 1995; a la Ley de Justicia
Penal Juvenil de Costa Rica de 1996; al Código de la Niñez y la Juventud de Guatemala de
1996; al Código de la Niñez y la Adolescencia de Honduras de 1996; al Código de la
Niñez y la Adolescencia de Nicaragua de 1998; y al Régimen Especial de Responsabilidad
Penal para la Adolescencia de Panamá de 1999. Así como a otro conjunto de legislación
en materia de violencia intrafamiliar.
258
una carácter civil, y establecen los principios de actuación que han de

orientar la carrera policial. Los procesos de desmilitarización y de
profesionalización se han visto reforzados con cambios en los programas
de capacitación y entrenamiento, los cuales enfatizan el respeto a los
valores cívicos y democráticos, así como en aspecto técnico-jurídicos.
La reforma de los sistemas penales y policiales del istmo, se han visto,
reforzados con algunos instrumentos de naturaleza regional (ver Cuadro
3), los cuales, o bien han venido a fortalecer una doctrina democrática
de seguridad20, o bien han procurado mejorar los niveles de cooperación
de las autoridades judiciales y policiales en materia de crimen organizado.
Cuadro 3
Centroamérica: Instrumentos regionales en materia de seguridad
Instrumento Fecha de
promulgación
Declaración Conjunta Constitutiva de la Asociación de Jefes de

Policía de Centroamérica Julio de 1992
Tratado de asistencia legal mutua en asuntos penales Octubre de 1993
Convenio constitutivo de la Comisión Centroamericana
Permanente para la Erradicación de la Producción, Tráfico,

Consumo y Uso Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas Octubre de 1993
Tratado Centroamericano sobre Recuperación y Devolución

de Vehículos Hurtados, Robados y Apropiados o Retenidos
Ilícita o Indebidamente
a) Tratado Marco de Seguridad Democrática Diciembre de 1995
Convenio Constitutivo del Instituto Superior Centroamericano

de Estudios Superiores de Policía Julio de 1996
Convenio Centroamericano para la Prevención y la Represión

de los Delitos de Lavado de dinero y de activos, relacionados
con el Tráfico Ilícito de Drogas y Delitos Conexos Julio de 1997
20. Tal es el caso del Tratado Marco de Seguridad Democrática, cuya doctrina de seguridad
destaca los siguientes aspectos: la seguridad es una condición para el desarrollo, que resulta
de la conjugación de una multiplicidad de factores, entre ellos “la supremacía y el fortalecimiento
del poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, la
superación de la pobreza y de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenible, la
protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el
terrorismo, la narcoactividad y el tráfico de armas”-; la seguridad no resulta de un ejercicio
que emprende el Estado frente a la sociedad civil para la defensa a ultranza de una estabilidad
entendida como “statu quo”, sino que surge de la interacción libre y pacífica entre gobernantes
y gobernados; se establece la diferencia entre seguridad ciudadana (Título II) y seguridad
regional (Título III) y con ello se delimitan las obligaciones asignadas a las FF.AA, las cuales se
restringen a aspectos como la proteción de la integridad territorial, el balance razonable de
fuerzas, el control de armamentos y la seguridad colectiva de los Estados de la región.
259
FLACSO-Chile/UNESCO
Sin embargo, pese a la amplitud de las reformas impulsadas en materia

jurídico-penal y policial, las mismas se observan aún débiles para contener,
en el marco del respecto a la garantías procesales y al Estado de Derecho,
el problema criminal que experimenta la región. Esta situación genera
entre la población una sensación de impunidad y debilita la credibilidad
en las instituciones de control social. Así por ejemplo, el sondeo realizado
por el Barómetro Centroamericano indicaba la poca confianza
prevaleciente entre la población de la región hacia el Poder Judicial y la
policía (ver Cuadro 4).
Cuadro 4
Centroamérica: Nivel de desconfianza en el Poder Judicial y la

Policía, 1997
(porcentajes)
País Poder Judicial Policía
Guatemala 50.6 59.5

El Salvador 31.0 33.0
Honduras 50.0 48.6
Nicaragua 50.5 45.9
Costa Rica 26.9 37.3
Panamá 60.3 41.8
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Proyecto de Gobernabilidad
Democrática en Centroamérica. Barómetro Centroamericano. Encuesta de Opinión Pública 1997.
En respuestas a las presiones sociales, los gobiernos han promovido otro

tipo de medidas en materia de control social, que contrarían el espíritu
de las reformas impulsadas a nivel penal y policial enunciadas con ante-
rioridad, y que amenazan con revivir elementos de la vieja doctrina de
seguridad nacional.
La más común de dichas medidas es proponer reformas a los Códigos
Penales ya sea para introducir nuevos tipos o para incrementar la pena
privativa de libertad, o bien aplicar por parte de los jueces las máximas
condenas. Así por ejemplo, en Costa Rica se pasó de una pena máxima
de prisión de 25 años a 50 años; en El Salvador se ha presentado ante el
Congreso la discusión sobre la habilitación de la pena de muerte; y en
Honduras se discute también en el Congreso una iniciativa enviada por
el Poder Ejecutivo de instaurar la cadena perpetua. Por su parte Guatemala
ha aplicado la pena de muerte con amplia publicidad en los últimos meses.
260
Otra medida recurrente ha sido la incursión de las Fuerzas Armadas

en las funciones policivas. La intromisión más frecuente de las institucio-
nes castrenses se ha dado en el campo del patrullaje, tal y como lo
ejemplifican el “Plan Guardián”, ideado en El Salvador en 1995, el “Plan
Cordillera”, implementado en Guatemala en 199721, y los patrullajes con-
juntos en Honduras a lo largo de 1998.
Adicionalmente, se está recurriendo a operativos policiales de “lim-
pieza social” mediante la ejecución de redadas como en el caso de Costa
Rica22, a la imposición del “toque de queda” como medida para “neutra-
lizar las pandillas juveniles como en el caso de Honduras”23, o a extre-
mos tales como la realización de ejecuciones extrajudiciales de miem-
bros de bandas juveniles, rateros y niños de la calle en Guatemala, en las
que se involucra a grupos de autodefensa que, según denuncia de orga-
nismos de derechos humanos y de la prensa nacional, trabajan en com-
plicidad con algunos miembros de las fuerzas de seguridad24.
La reacción ciudadana ante el delito
La elevada sensación de inseguridad prevaleciente entre la población cen-

troamericana, junto con los bajos niveles de credibilidad en las institucio-
nes de control social, han generado una reacción social que se caracteriza
por la tendencia a la búsqueda de respuestas en el plano privado y la exi-
gencia a los gobiernos de la adopción de medidas de naturaleza represiva.
En el plano personal y comunitario, destaca la adopción de medidas
para “protegerse” de la delincuencia, tales como la instalación de
dispositivos de seguridad en la vivienda –rejas, alarmas, perros, etc.-, la
adquisición de armas de fuego; la contratación de vigilancia privada; y la
organización de comités vecinales25.
Además, se observan tendencias hacia el uso de la fuerza y la violencia
para la resolución de problemas de naturaleza criminal por parte de la
21. El Plan Guardián se diseñó inicialmente para el patrullaje por parte del ejército en
zonas rurales, mientras se iba extendiendo la cobertura de la recién creada Policía Na-
cional Civil; sin embargo, luego se extendió a zonas urbanas y tales acciones constituyen
hoy una práctica recurrente. El Plan Cordillera fue diseñado para brindar cobertura a lo
largo de ciertas vías de circulación mediante patrullajes conjuntos entre el ejército y la
policía. Ver: La seguridad…, en, Siglo XXI, 1997, p.5.
22. Pese a que tal tipo de práctica fue declarada insconstitucional, a partir de junio de
1998 la prensa local ha informado sobre la realización de diversas redadas.
23. En setiembre de 1998, la Alcaldía de Tegucigalpa emitió una ordenanza según la cual
se impide que menores de 18 años permanezcan en lugares públicos después de las 11
p.m, so pena de arresto e imposición de multa.
24. Sobre este aspecto informa de manera profusa, Amnistía Internacional, Informe,1997.
25. En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Proyecto Seguridad Ciudadana
en Centroamérica, Seguridad ciudadana en Centroamérica: diagnósticos sobre la situa-
ción, San José, IIDH, 2000, p.31
261
FLACSO-Chile/UNESCO
población. La más clara manifestación de dichas tendencias, es la cada

vez más frecuente utilización de mecanismos de sanción popular como
los linchamientos para perseguir y castigar a presuntos delincuentes.
Aunque existen recuentos de este tipo de acciones en todos los países
de la región, el caso más delicado lo presenta Guatemala en donde en el
término de un año (enero de 1997 a febrero de 1998) se registraron
alrededor de 90 linchamientos populares; demostrándose que en algu-
nos de los casos las víctimas no habían estado relacionadas con el delito
que los ciudadanos les achacaban.
En lo que respecta a la intervención estatal, la población tiende a
legitimar formas de intervención frente al delito de naturaleza represiva,
aunque hace también un llamado a las autoridades en torno a la adop-
ción de medidas de prevención y de naturaleza socioeconómica (ver
Cuadro 5).
Cuadro 5
Centroamérica: políticas estatales avaladas por los ciudadanos

(porcentajes)
Medida Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa

Rica
Aumentar penas 21 47 26 10 45
Construir cárceles 4 7 8 5 8
Aumentar policías 18 9 17 17 7
Programas de
prevención 6 9 4 6 31
Programas de
rehabilitación 6 13 7 6 2
Mejorar
condiciones
económicas 29 13 35 51 5
Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la encuesta realizada en Villa Nueva
(Guatemala), Ilobasco (El Salvador), Choluteca (Honduras), Masaya (Nicaragua) y Pavas (Costa
Rica). En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Proyecto Seguridad Ciudadana en
Centroamérica, Seguridad ciudadana en Centroamérica: diagnósticos sobre la situación, San José,
IIDH, 2000, p.38
262
A modo de conclusión
Centroamérica ha experimentado avances significativos en lo que res-

pecta a su agenda de seguridad si comparamos los años anteriores a la
década de los ochentas y el período posterior a la misma. De una agenda
centrada en la preocupación por la protesta social y la insurrección arma-
da e inspirada por la doctrina de la seguridad nacional, se pasó a otra que
fija su atención en la violencia delictual. Se han impulsado acciones ten-
dientes a solidificar el estado de derecho mediante reformas a la justicia
penal y la policía y se han incrementado los niveles de cooperación entre
países mediante la promoción de instrumentos de naturaleza regional.
Sin embargo, las agendas públicas de seguridad que prevalecen en el
ámbito nacional, presentan aún serias limitaciones conceptuales lo que,
aunado a un importante deterioro de la criminalidad y a una fuerte alarma
social frente al delito, generan acciones poco efectivas, y hasta contrapro-
ducentes para la estabilidad democrática.
Si Centroamérica desea mejorar los niveles de inseguridad que afectan
a su población sin poner en riesgo los procesos de consolidación
democrática y de fortalecimiento del Estado de Derecho, deberá adoptar
dentro de la nueva agenda una propuesta integral en materia de seguridad
que considere las siguientes premisas:
• El fin último de una política de seguridad es garantizar el pleno goce
de los derechos y garantías de los ciudadanos, por lo que la protec-
ción de los mismos debe darse con total apego a las reglas de un
Estado de Derecho.
• Las causas de la inseguridad ciudadana son múltiples y complejas por
lo que se requiere de una intervención interinstitucional, debidamen-
te coordinada y a partir de la identificación de objetivos comunes.
• La inseguridad ciudadana es un proceso con múltiples etapas y mani-
festaciones, por lo que la intervención deberá promoverse en los di-
ferentes frentes: prevención del delito –social, situacional, comunita-
ria-; sanción y represión; rehabilitación y reparación.
• La inseguridad ciudadana se manifiesta en formas diversas y concretas
según el contexto específico, por lo que resulta recomendable el im-
pulso de esquemas de descentralización en el diseño y ejecución de
acciones, promoviendo la participación de las instancias locales de
poder y de las comunidades organizadas.
263
SEGURIDAD HUMANA, PERCEPCIONES Y REALIDADES
ALEJANDRA V. LIRIANO1
Introducción
Para muchos analistas los atentados perpetrados contra los edificios del
Centro Mundial de Comercio y el Pentágono en Estados Unidos ha
retrotraído al mundo a la situación imperante durante la guerra fría. Otros
reconocen en estos eventos y las acciones militares que los mismos han
provocado el inicio de una nueva etapa en las relaciones internacionales
globales.
Lo cierto es que dichos eventos parecen desvanecer la fascinación
sentida por actores estatales y no gubernamentales en torno a que con
el fin de la guerra fría y de la confrontación bipolar era previsible un
mundo más estable, con menos tensiones globales. Un mundo en el que
las agendas sociales y del desarrollo sustituirían en gran medida las agen-
das y presupuestos militares.
La guerra asimétrica que se realiza en Afganistán, la integración de
coaliciones militares conformadas por nuevos y viejos aliados, en torno a
un objetivo militar y la campaña internacional antiterrorista que comien-
za a tomar forma, nos colocan frente a una redefinición de las agendas de
seguridad internacionales y locales.
1. Politóloga e internacionalista dominicana. Coordinadora del Area de Seguridad y Rela-
ciones Internacionales de la FLACSO - República Dominicana.
FLACSO-Chile/UNESCO
En este nuevo escenario en el que terrorismo "proceda de donde

proceda", pasa a constituírse en la principal amenaza a la seguridad y
estabilidad mundial surge la siguiente interrogante, ¿dónde queda la Se-
guridad Humana?
Al respecto, durante su reciente participación en el 56avo Período
Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
los Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina y el Caribe al con-
denar enérgicamente los atentados terroristas y declarar su apoyo in-
cuestionable a la lucha contra este flagelo emprendida por Estados Uni-
dos, demandaron no olvidar la agenda pendiente en la región, refiriéndo-
se fundamentalmente a la lucha contra la pobreza, el narcotráfico y sus
delitos conexos y los problemas del desarrollo, entre otros.
En las actuales circunstancias internacionales es pertinente iniciar un
debate que asuma los problemas y necesidades de la seguridad humana,
la paz y la prevención de conflictos desde la óptica de avanzar en la
resolución de la tensiones existentes entre seguridad global, definida en
términos fundamentalmente militares y la seguridad humana entendida
como condición y consecuencia del desarrollo humano. La guerra con-
tra Afganistán ha puesto de manifiesto con crudeza el impacto del uso de
armas de gran poder destructivo frente a comunidades y poblaciones
recluídas en condiciones de pobreza extrema. Los aviones de combate
lanzan bombas pero también alimentos para una población atrapada en-
tre el fundamentalismo desquiciado de los gobernantes locales y el
fundamentalismo de una acción militar que busca un objetivo difuso, no
localizado.
Seguridad Humana un concepto complejo
El Informe de Desarrollo Humano de 1994 realizado por el Programa de

las Naciones Unidas para el Desarrollo fue certero en identificar las "Nue-
vas Dimensiones de la Seguridad Humana". Lo realiza en un momento de
cambios paradigmáticos en el sistema internacional, de rupturas de mo-
delos de desarrollo, de actuación de nuevas fuerzas y actores con una
multiplicidad de motivaciones (políticas, ideológicas, religiosas, econó-
micas, sociales, delictivas, tecnológicas y culturales) a nivel nacional, re-
gional e internacional2 y de la irrupción a gran escala de amenazas no
tradicionales a la seguridad global como el terrorismo, narcotráfico, cri-
men organizado, migraciones masivas, actos de genocidio, desastres pro-
vocados por fenómenos naturales, etc.
2. Cf. Villanueva Ayón Mirian: La Seguridad Humana: una ampliación del concepto de
seguridad global? en Argentina Global No.3, Octubre-Diciembre 2000.
266
El Caribe y la Seguridad Ciudadana Alejandra V. Liriano
La definición de una Seguridad Humana centrada en el ser humano.

Preocupada por la forma en que la gente vive y respira en sociedad, la
libertad con que puede ejercer diversas opciones, el grado de acceso al
mercado y a las oportunidades sociales y a la vida en conflicto o en paz3,
nos sitúa en un marco de análisis de naturaleza compleja, pues nos refie-
re a un término de "caracter multidimensional, de orden polivante, de
contenido antropocéntrico, universal, interdependiente, preventivo, de-
mocrático, global, local integrativo y de connotaciones cualitativas y cuan-
titativas"4.
La Seguridad Humana, al efecto, responde a una matriz en la que
convergen dos factores, por un lado una percepción de inseguridad y un
estado de satisfacción de necesidades y por otro, la creación de condi-
ciones y de un entorno de certidumbre que hagan posible "la participa-
ción, la cooperación, la confianza y también el procesamiento de los
conflictos"5.
Con ello se destaca que no basta el aumento de las oportunidades
orientadas a las personas, tales como ingresos, longevidad, educación, si
no están en un entorno social que permita acceder a ellas y disfrutarlas.
En sociedades cada vez más interdependientes el vínculo entre segu-
ridad internacional, estatal y humana es creciente. El énfasis sobre cuál
es el factor que posee primacía puede variar según sean los escenarios.
Para algunos autores el eje alrededor del cual se realiza dicha articula-
ción sigue siendo el Estado. "El Estado en tanto continúa siendo el prin-
cipal actor internacional y el que posee los mayores recursos en cuanto
al uso de la fuerza. Asimismo, porque las demandas que se generan
desde la sociedad civil, expresadas como demanda en seguridad humana
se efectúan al Estado. Es éste quien debe dar satisfacción a dichas de-
mandas. A su vez, la inestabilidad internacional busca ser superada gene-
rando alternativas en marcos multilaterales en los cuales los Estados son
el actor que genera recomendaciones y resoluciones"6.
Es interesante el argumento anterior en tanto devuelve la centralidad
al actor estatal respecto a las posibilidades de implementación de estra-
tegias a favor de la seguridad humana. Sin desconocer el rol que actores
no estatales de naturaleza local e internacional han ocupado en la pro-
3. PNUD, Informe Mundial de Desarrollo Humano, 1994.c

4. Cf, Mirian Villanueva Ayón, o.c.
5. De la Seguridad Humana en la modernidad. El Desarrollo Humano en Chile, 1998.
6. Rojas Aravena, Francisco. "Seguridad Humana: una perspectiva académica desde Amé-
rica Latina". Documento publicado en Nuevo Gobierno: desafíos de la reconcilición.
Anuario FLACSO-Chile 2000.
267
FLACSO-Chile/UNESCO
moción de la seguridad humana en diversos planos, no menos cierto es

que las medidas necesarias para dotar a las personas de condiciones que
garanticen su seguridad económica, política, ambiental, alimentaria, en
salud y personal, no puede realizarse si no es con políticas redistributivas
cuyo papel más que al mercado corresponde cumplir al Estado.
Como sabemos, tendencias globalizadoras han venido cuestionando la
relevancia del Estado en la construcción social. Hoy, sin embargo y a
partir de las experiencias concretas de crisis del modelo estatal de corte
neoliberal, dicha visión inicia un camino de reconstrucción. En este con-
texto se hace necesario repensar su papel en la construcción de la seguri-
dad humana y las dimensiones en las que el Estado deberá intervenir con
eficacia en su generación.
En el flujo contínuo entre lo global y lo local, entre la seguridad inter-
nacional y la seguridad ciudadana se definen agendas que intentan res-
ponder a necesidades específicas de la gente. Las cifras mundiales nos
hablan de un mundo global más inseguro, de un mundo en riesgo. " 1,300
millones de personas carecen de lo indispensable y viven en extrema
pobreza con menos de un dolar de ingresos al día, 3.000 millones se
hallan en la pobreza y tienen que subsistir con menos de dos dólares
diarios. 1,300 millones carecen de agua potable, 3,000 millones no tienen
instalaciones sanitarias básicas y 2,000 millones están privadas de servi-
cios eléctricos7.
Al interior de muchos países, el incremento de la inseguridad motiva-
da, en algunos casos por insurrecciones activas, terrorismo político, ac-
ciones ligadas al crimen organizado, gobiernos represivos, atentan con-
tra la existencia misma de los Estados al perder éstos espacios de con-
trol político y territorial, lo que incrementa el número de personas des-
plazadas de sus lugares de orígen y obligados a convertirse en refugiados
permanentes dentro de sus propios territorios.
Como bien señala el Documento de la Comisión Carnegie sobre "La
Prevención de Conflictos Violentos"8 ...la gente no puede prosperar en
un entorno donde crea que su supervivencia corre peligro. Las amenazas
provenientes del incremento de la producción y uso de armas nucleares;
de armas químicas y biológicas, del uso indiscriminado de armas livianas
conviven con las inseguridades vinculadas a la injusticia social, la inequidad
y la falta de oportunidades así como la violación de los Derechos Huma-
nos.
7. Kliksberg Bernardo y Tomassini L. "Capital social y cultura: claves estratégicas para el
desarrollo". BID, Universidad de Maryland, Fondo de Cultura Económica. Argentina,
2000.
8. La Prevención de Conflictos Violentos. Informe de la Comisión Carnegie sobre la
Prevención de Conflictos Violentos. Carnegie Fundation, Nueva York,1997.
268
Modernización, exclusión y construcción de seguridades
En el marco del debate sobre Seguridad Humana en América Latina y

el Caribe es importante integrar la cuestión de las percepciones que
tiene la gente en torno a su seguridad. Considerar cómo percibe la gente
su inseguridad a partir de las condiciones materiales y sociales de su
existencia.
No es evidente la existencia de una relación de causalidad entre vio-
lencia y pobreza. Para algunos, no se puede afirmar que allí donde tienen
lugar condiciones de pobreza extrema la ocurrencia de conflictos y de
eventos violentos tiene una mayor probabilidad. Pues, para ellos, de ser
esto cierto tendríamos irrupciones permanentes de conflictos violentos
en muchos países africanos o el caso de Haití en nuestro propio hemis-
ferio, afectados por un progresivo resquebrajamiento del aparato esta-
tal. Esta sería una relación demasiado simplista frente a un problema
complejo como el de la inseguridad humana.
A pesar de lo anterior crece cada vez más el consenso en torno al
efecto del crecimiento de la inequidad, y la exclusión social en la genera-
ción y profundización de condiciones que tienden a favorecer la ocu-
rrencia de eventos que amenazan la seguridad de las personas, la violen-
cia incluída. No se trata simplemente de la pobreza, sino, de cómo ella
es percibida por los sujetos en un contexto de creciente desigualdad de
oportunidades y exclusión social en sociedades que, al mismo tiempo,
los incluyen ( sólo) simbólicamente en su horizonte de desarrollo, gene-
rando en ellos una importante revolución de las expectativas.
Violencia e inseguridad ciudadana
En un estudio de percepción de inseguridad ciudadana realizado por la

FLACSO-República Dominicana en dos sectores urbanos de la ciudad de
Santo Domingo, la población asoció el incremento de la delincuencia y la
criminalidad a la falta de futuro para las poblaciones más jóvenes, que
son convocados a vivir la ilusión de los beneficios de la modernización,
sin a su vez disponer de los recursos y capacidades para tal acceso.
A modo de ilustración presentamos algunos resultados relevantes de
dicho estudio:
269
FLACSO-Chile/UNESCO
Sobre los barrios seleccionados.
Los Alcarrizos. Comunidad situada en la zona noroeste de la Ciudad de

Santo Domingo, específicamente en el trayecto de la Autopista Duarte
vía fundamental en el transporte terrestre hacia la zona norte del pais.
Con el tiempo y a pesar de las características del terreno, dos facto-
res fueron determinantes en el crecimiento de Los Alcarrizos, a saber:
los grandes desplazamientos de población que se producen en nuestro
país del campo a la ciudad y la reubicación de damnificados de desastres
naturales, así como también de los desalojos de terrenos de propiedad
privada y del Estado Dominicano que se producen en otras zonas de la
ciudad de Santo Domingo.
El crecimiento abrupto de Los Alcarrizos en los últimos diez años
origina la aparición de nuevos barrios, sobre todo en lo que correspon-
de al área norte de Pueblo Nuevo. Para citar algunos de los mismos
podemos hablar de Nuevo Amanecer, Horizonte y Nazareno. Estos últi-
mos conjugan en su contexto elementos tan singulares que los hacen
foco de interés particular de nuestra investigación, pues en los mismos
convergen de manera sustancial, características muy marcadas del am-
biente rural así como también del urbano, creando situaciones que faci-
litan los elementos fundamentales para el desarrollo de verdaderas ame-
nazas a la seguridad en sentido general y en particular para la seguridad
ciudadana.
En términos institucionales Los Alcarrizos, más que un barrio ha pa-
sado a ser una zona en la periferia de la Ciudad de Santo Domingo com-
puesta por más de quince barrios, cuenta con bancos, tiendas de diver-
sos géneros, una delegación del Ayuntamiento del Distrito Nacional, igle-
sias, tanto católicas como protestantes, juntas de vecinos, una zona fran-
ca industrial, escuelas primarias y liceos y dos dotaciones policiales o
destacamentos.
El otro barrio, Gualey localizado en la zona norte de la ciudad de
Santo Domingo tiene está limitado al norte por el río Ozama, al sur por
la calle Oscar Santana, al Este por la ave. Francisco del Rosario Sánchez.
Como otros barrios localizados en la zona norte de la ciudad de Santo
Domingo, acusa características socio-demográficas y económicas que lo
situán dentro de los conglomerados de pobreza del país. De acuerdo a
cifras presentadas en el Mapa de la pobreza elaborado por la Oficina
Nacional de Planificación, ONAPLAN, en 1997, Gualey ocupa el tercer
lugar entre los diez barrios más pobres del Distrito Nacional con un 54.4
% de hogares pobres, solo superado por Damingo Savio (Los Guandulez)
y la Zurza.
270
Junto a otros barrios del Distrito Nacional Gualey reproduce los ni-
veles de pobreza considerados como tendencia general para la Repúbli-
ca Dominicana. Con una tasa de desempleo de un 36% de la población
pobre y un 43.5% de la gente en extrema pobreza. Siendo el grupo más
afectado la población joven entre 15 y 19 años. En relación a Gualey, el
Informe de la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN) en su in-
forme sobre Focalización de la Pobreza en la República Dominicana, 1997,
señala que este barrio tiene un 58.5% de hogares pobres, más de la mitad
de los hogares, colocándose el 49.3% de los mosmos en la Categoría II
de hogares pobres. Las características de este grupo de hogares son las
siguientes: El nivel socioeconómico de estos barrios es "medio" y "bajo",
teniendo una mediana de ingreso familiar de RD$751, superando la línea
de indigencia, pero por debajo de la línea de pobreza (RD$850., aproxi-
madamente el costo de la canasta básica de consumo. Los mismos
presentan una cantidad significativa de necesidades básicas insatisfechas9.
De acuerdo al informe de Desarrollo Humano presentado por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, en la Repú-
blica Dominicana más de dos millones de ciudadanos (25.8% de la pobla-
ción) viven en hogares con ingresos per cápita inferiores a la línea de
pobreza de US$60 mensuales. A nivel general, los estudios de desarro-
llo humano revelan a su vez el bajo nivel educativo. La incidencia de la
pobreza en los hogares con jefatura sin ningún nivel educativo asciende a
un 37.8% de la población10.
Características generales de la población
El estudio de percepción de inseguridad ciudadana en los barrios de

Gualey y los Alcarrizos, se aplicó a una muestra de seiscientas (600)
personas, trescientas (300) en el barrio Gualey y 300 en Los Alcarrizos.
De la población total el 49.6% son hombres y el 49.8 % son mujeres. Es
al mismo tiempo una población fundamentalmente joven, el 63.1% está
en un rango de edad que no sobrepasa los 39 años.
El 40.0% de los encuestados/as en ambos barrios está comprendida
entre 0-29 años. De 30 a 50 años son el 23.1%, mientras el 30% tienen 50
o más años. Debemos destacar que se trata de una población joven.
Este dato es relevante a los fines del estudio en tanto los resultados
expresan no sólo la percepción de una población eminentemente joven,
9. ONAPLAN, Informe "Focalización de la Pobreza en la República Domincana". No.11,

Diciembre 1997.
10. Desarrollo Humano en la República Dominicana, PNUD 2001.
271
FLACSO-Chile/UNESCO
sino también las expectativas de una población que se ve afectada por las
medidas de orden público implementadas para controlar la delincuencia
y criminalidad.
El cuanto a los niveles de escolaridad alcanzado por la población es el
siguiente: el 31.6% de la muestra tiene estudios primarios incompletos,
mientras el 25.6% de los mismos han realizado estudios de bachillerato
pero también incompletos. Sólo un 12.2% había realizado la primaria
completa, mientras un 13.3% había finalizado sus estudios de bachillera-
to.
La situación laboral de los encuestados/as se manifiesta como sigue:
el 30.7% de los entrevistados/as son amas de casas, seguido por un 14.7%
de trabajadores del sector privado y un 10.9 % de desocupados mientras
el 8.4% se dedica a actividades informales. Solo un 7.3% de los encuestados
trabaja en el sector público. Primando fundamentalmente las actividades
técnicas independiente un 7.1% y los trabajadores ocasionales o chiriperos
un 6.0%.
Con respecto al ingreso de la familia el rango mayor lo ocupan aque-
llos pobladores/as comprendidos entre 3,701 a 5,000.un 23.6% del total
de encuestados. La proporción de los que alcanzan un ingreso familiar
de hasta 2,500 pesos mensuales es de 23.1%. Esta cifra remite a una
población de estos barrios que vive sobre el límite de la pobreza. Un
19.3% de los encuestados recibe ingresos familiares entre 6,7601 a 13,200
.
Inseguridad y pobreza: un vínculo no siempre claro
El análisis de la inseguridad ciudadana alude a dos dimensiones. Una, la

objetiva, que contempla los hechos de violencia y criminalidad conoci-
dos y reportados en los medios de comunicación o que integran las
cifras negras de los reportes policiales y judiciales, y otra, la dimensión
subjetiva expresada, en las vivencias y sentimientos personales que tie-
nen los pobladores respecto de hechos, situaciones y acontecimientos
violentos que pudieran o no afectarles directamente.
La dimensión subjetiva, no obstante la complejidad que supone su
abordaje, tiene una importancia central en la configuración del fenóme-
no de la inseguridad y en la reproducción del miedo a la delincuencia. El
crecimiento de esta valoración de inseguridad tiende a convertirse en un
problema importante para los ciudadanos/as, tanto en la medida en que
puede ser un obstáculo para la convivencia pacífica y la solidaridad ciuda-
dana, como en el sentido de que dicha percepción puede hacer que la
población demande una mayor represión de la escalada u ola de violen-
272
cia y justifique de alguna manera los excesos e ignore la importancia del

respeto a los derechos humanos.
Un componente importante en la seguridad ciudadana es el relativo a
la sensación de inseguridad, entendida ésta como la percepción que tie-
ne el ciudadano/a sobre su situación personal, la del barrio o su país en
relación con la criminalidad11. Sobre este particular el estudio realizado
arrojó que la población percibe la situación de inseguridad como grave y
muy grave. Los porcentajes son los siguientes: Un 69.2% de los ciudada-
nos y ciudadanas encuestados considera la inseguridad como grave y
muy grave. Mientras sólo un 25.8% ve la misma como normal.
Al analizar por separado las cifras observamos que para el barrio de
Gualey el 80.7% de los encuestados perciben la situación como muy
grave y grave, frente a un 17.6% que la percibe normal.
Estos valores cambian en los pobladores de los Alcarrizos para quie-
nes la percepción de inseguridad es más bien de grave a normal. Un
41.6% de los encuestados considera la inseguridad como grave, mientras
para el 34.3% la situación es normal y sólo un 15.7% considera la misma
como muy grave.
Cómo ve la seguridad en su barrio
50
40
30
20
10
0
Muy grave Grave Normal Sin problemas
Gualey Alcarrizos
11. Chinchilla Laura, "Seguridad Ciudadana en Centroamérica". Seminario "Paz, Seguri-

dad Humana y Prevención de Conflictos en América Latina y el Caribe". Santiago de
Chile, noviembre 2001.
273
FLACSO-Chile/UNESCO
Comportamiento del delito en los barrios
Esta percepción de inseguridad como muy grave y grave está asociada a

los patrones de comportamiento de las actividades delictivas en los am-
bos barrios. La inseguridad es muy grave porque los actos delictivos en
los barrios están creciendo. El 46.6% de la población consideró que el
delito crece. Esta percepción no es igual en ambos barrios. En Gualey el
51.5% de los encuestados consideró que las actividades delictivas han
crecido en los últimos años, mientras que en Los Alcarrizos solo 41.6%
considera que ha crecido.
Sin embargo, las tasas de los que consideran que el delito ha decreci-
do son significativamente altas. Un 35.4% de los encuestados/as en Los
Alcarrizos y un 31.6% en Gualey señalan que el delito ha decrecido.
Estamos frente a una paradoja, por un lado la población percibe que
los niveles de inseguridad y los actos delictivos han aumentado en su
territorio, pero al mismo tiempo un número importante de los poblado
res señalan que el delito ha decrecido. Esta complejidad nos remite al
barrio como un complejo de redes sociales, donde las personas se cono-
cen y al conocerse establecen relaciones que dificultan la identificación
de actos como delictivos12. En el barrio conviven los delincuentes con
los no delincuentes. Aunque muchas personas estén en contra de los
hechos delicuenciales sin embargo conviven con ellos y hasta llegan a
desarrollar estrategias de sobrevivencia a partir de las mismas activida-
des delictivas. Esta convivencia llega en muchos casos a los propios or-
ganismos encargados de velar por el orden público
A pesar de las complejas redes sociales existentes en los barrios, no
es menos cierto que la población se ve atemorizada por el incremento
de hechos de violencia y delicuenciales ocurridos en su territorio, pero
sobre todo por la impunidad que rodea a aquellos que cometen dichos
actos. Expresiones como: "No se habla, no se dice, porque lo agarran
pero lo sueltan enseguida"13 expresan el grado de desconfianza en los
mecanismos policiales y sistemas judiciales como medios de control de
la delincuencia y la criminalidad.
La impunidad se convierte así en una de las principales causas de la
criminalidad. Al referirse a un estudio realizado en Chile, Ibañez seña-
ló14 " …existe la impresión de que gran parte de la delincuencia de San-
tiago queda en la impunidad; son numerosas las personas ofendidas que
no denuncian las infracciones de que han sido víctimas, por considerar
que son completamente inútiles o ineficaces las molestias".
12. Entrevista a la antropóloga Tahira Vargas.
13. Entrevista a dirigente barrial de Gualey.
14. Adolfo Ibañez, Contribución al Estudio del Aumento de la Delincuencia en Chile,
1940, citado por Fruhling Hugo, oc.2001.
274
Principales hechos delictivos que afectan los barrios
La información recogida en torno a la percepción de la población de

cuales son las situaciones violentas y/ o delictivas que afectan a su barrio
arrojan valores importantes para analizar la inseguridad en los mismos.
El tráfico y consumo de drogas. El 90.9% de los encuestados señaló
el consumo de drogas como el principal problema de violencia y com-
portamiento delictivo que afecta ambos barrios, seguido por un 87.4%
que considera al tráfico de drogas.
Robo de viviendas. El tercer hecho delictivo más frecuente es el
robo a viviendas. Un 48.4% de los encuestados en ambos barrios señaló
que el robo a viviendas es la actividad delictiva más frecuente.
Las muertes a personas ocupa el cuarto lugar con un 47.9%.
Mientras los asaltos con armas de fuego ocupan con un 41.9% el
quinto lugar entre las actividades delictivas más frecuente en estos ba-
rrios.
Aunque es difícil tipificarla como un delito en igual escala que los
anteriores, el 35.3% de los encuestados señalaron que la prostitución es
un delito frecuente.
De igual manera el 27.4% señaló los asaltos ocasionados por grupos
de bandas como delitos frecuentes en los barrios.
Finalmente, un 18.1% identificó las agresiones físicas como frecuen-
tes.
Hay variaciones importantes en los datos suministrados por los po-
bladores de Gualey y Alcarrizos respecto a las actividades delictivas. Ex-
cluyendo la relativa al tráfico y consumo de drogas que alcanza para
ambos barrios una proporción alta: En Gualey un 88.6% y un 87.5% de
los encuestados mientras en los Alcarrizos alcanzó el 92.2% y 89.0%.
Es importante analizar las percepciones desagregadas en ambos ba-
rrios. Respecto del tráfico y consumo de drogas los niveles son igualmen-
te altos para cada barrio. En Gualey un 88.6% señaló el consumo de estu-
pefacientes mientras un 87.5% se refirió al tráfico de drogas. Por su parte
en los Alcarrizos el 92.2% se refirió al consumo y el 89.0% al tráfico de
drogas respectivamente.
Se ha incrementado la percepción de que muchos de los asaltos ocu-
rridos en los barrios estudiados tienen su origen en bandas organizadas,
muchas veces vinculadas al narcotráfico. Al respecto los resultados arro-
jan que un 41.8% de los encuestados en Gualey destacaron los asaltos de
las bandas como acciones delictivas frecuentes en los mismos. En el caso
de los Alcarrizos la situación difiere pues sólo un 19.9% de los entrevis-
tados consideró los asaltos de las bandas como frecuentes.
275
FLACSO-Chile/UNESCO
En los últimos años redes de narcotraficantes suramericanos han uti-

lizado el territorio de la República Dominicana como tránsito hacia Esta-
dos Unidos. El incremento de las actividades vinculadas al tráfico de es-
tupefacientes, su localización, aunque no exclusivamente, en barrios
populosos y marginados, la utilización cada vez mayor de niños en activi-
dades de entrega de "mercancías" ha devenido en la asociación entre
narcotráfico y criminalidad.
Crece la percepción en la opinión pública de que existe una relación
de causalidad entre el tráfico y consumo de drogas y el aumento de la
criminalidad. De acuerdo a cifras suministradas por la Dirección Gene-
ral de Control de Drogas (DNCD) durante el año 2001 unos 325 meno-
res de 17 años fueron sometidos a la justicia involucrados en tráfico,
venta y consumo de drogas. En el 2000 el número fue de 267 menores15.
El accionar de las bandas y sus luchas por delimitación de espacios
territoriales no es un problema nuevo, ni está exclusivamente asociado
al tráfico y consumo de drogas. En la cultura popular y en las relaciones
sociales que establecen los sectores populares el control del territorio
tiene mucho peso. Las disputas territoriales tienen que ver en muchos
casos con venganzas, reivindicación de la masculinidad y del "honor". Sin
embargo, de más en más con el auge de las drogas, el control del territo-
rio se convierte en una alternativa económica. Se mezcla la pobreza con
las alternativas económicas que está planteando el negocio de las drogas.
El barrio se hace más violento, más inseguro en la medida que se
establecen zonas controladas por grupos ligados al tráfico de drogas.
Esta percepción de que el barrio es totalmente peligroso es sostenida
más por los sectores externos al barrio que por los propios residentes.
Sin embargo, no es un secreto de que "hay zonas donde ni la gente ni la
policía se atreve a entrar"16.
En torno al territorio se tejen complejas redes sociales que promueven
intercambios de todo tipo y que dificultan a su vez, el control de las activida-
des delictivas y criminales. Nos referimos a las redes de inter-cambio. En el
barrio se intercambia dinero, favores, servicios, territorios o delimitación
territorial y funciones. A través de estos mecanismos las personas vinculadas
a la delincuencia tiene una relación con el resto del barrio. Todo el mundo
sabe quien vende la droga, quien la consume. A su vez, el que vende la droga
utiliza a otras personas, no necesariamente a favor de este tráfico, para guar-
dar mercancía, pues ello le reporta beneficios económicos.
15. Declaraciones del vocero de la Dirección General de Control de Drogas Jacobo

Mateo Moquete, aparecidas en el periódico El Caribe, 3 de enero 2002.
16. Entrevista a dirigente del barrio de Gualey.
276
Temor e inseguridad ciudadana
El barrio sigue siendo un espacio en el que se puede vivir, sin embargo los
entrevistados no dejaron de expresar temor de ser agredido, asaltado en
su persona o vivienda. Así lo demuestran los resultados de las preguntas
sobre lo que es la seguridad. Las respuestas ofrecidas pueden agruparse en
cuatro grandes bloques: Las relativas a la seguridad en su vivienda. Para los
encuestados el estar protegido en su casa, sin temor a ser asaltado o roba-
do, el poder dejar las puertas abiertas de su hogar sin que pase nada, en
vivir en una casa tranquila. Las referidas a su seguridad en las vías y lugares
públicos. Sus expectativas en torno a la seguridad en las calles son también
relevantes. Poder caminar por las calles sin temor a ser asaltado o robado
se repite con insistencia en las respuestas de los ciudadanos /as. Aquellas
referidas a la seguridad y protección de las autoridades y finalmente las
vinculadas a condiciones socioeconómicas y políticas.
Seguridad subjetiva y prensa
Existe la opinión generalizada de que en muchos casos los medios de

comunicación de masas son responsables de la percepción del creci-
miento de los actos de violencia o delincuenciales , sin que la misma se
corresponda con la realidad. Estos medios al dar una cobertura impor-
tante y privilegiada a los hechos de violencia estimulan un clima de alar-
ma pública, sensacionalismo en las imágenes y reiteración de la ineficacia
de las medidas de control de la delincuencia y la criminalidad17.
Muchos asumen como propias las informaciones ofrecidas a través
de los medios de comunicación social en torno al crecimiento o no de
hechos criminales, sin que puedan ser sometidos a comprobación algu-
na. Se ha destacado en múltiples ocasiones el papel que pueden jugar las
fuentes de información en la construcción de la dimensión subjetiva de la
inseguridad. A su vez el relato y los comentarios de terceras personas
pueden dar lugar al fenómeno del rumor con sus consecuencias negati-
vas en la opinión pública por la falta de precisión en la información18.
En el período en que se realiza este estudio de percepción diferentes sec-
tores sociales de la República Dominicana manifestaron públicamente su pre-
ocupación por el incremento de la violencia y la criminalidad. La referencia a la
17. Luis Vial, La inseguridad ciudadana y la participación, en Correa Enrique y Noé

Marcela. "Nociones de una Ciudadanía que Crece" , FLACSO Chile, 1998.
18. Rosa del Olmo, o.c.
277
FLACSO-Chile/UNESCO
presencia de una ola de delincuencia y violencia, jamás vista en el país, llegando

a la utilización del secuestro, eran algunas de las preocupaciones evidenciadas
por sectores gubernamentales, eclesiales y de la sociedad civil19.
Al ser entrevistados en torno a si los medios de comunicación refle-
jan la situación de inseguridad que viven los barrios el 61.5% consideró
que si la refleja, en tanto un 34.5% consideró que no reflejan la realidad.
Gillermo Sunkel señala que los cambios en las preocupaciones de la
población tienen una estrecha relación con cambios a nivel de los me-
dios, en un intento de re-sintonización con las nuevas preocupaciones
de los públicos masivos, donde la violencia tiene una posición de primera
importancia, en el contexto de una dinámica de mercado20.
Hay que admitir que el estado de la opinión pública expresa una pre-
ocupación fundamentada en un auge real en la incidencia delicuencial y
criminal, pero insistimos, la falta de estadísticas confiables impide valorar
las tendencias de ese crecimiento, ubicar la delincuencia no como fenó-
menos aislados, sino como parte del tejido social donde operan
disfuncionalidades.
La Ciudadanía como víctima
Como ha sido señalado, en nuestro país no tenemos cifras actualizadas

ni confiables de los organismos estatales responsables de las políticas de
seguridad y justicia que nos puedan servir de referencia para establecer
tipificaciones, tendencias de crecimiento o no, localizaciones y otras re-
ferencias necesarias para tener un punto de partida histórico en cuanto
a lo que es el comportamiento de la tasa de victimización y su relación
con el comportamiento del tipo de delito.
En este estudio, cuyo marco general está enfocado a abordar la per-
cepción de seguridad ciudadana en barrios específicos de la ciudad de
Santo Domingo, no podemos pasar por alto la necesidad de establecer
índices de victimización, ya que los mismos constituyen los condicionantes
por excelencia del escenario estudiado y en sentido práctico, la
victimización es la referencia, en términos de experiencia vivida, más
inmediata con que cuenta el ciudadano común y por tanto la condicionante
más directa en su percepción del delito.
19. Cf. Evangélicos muestran su preocupación por creciente ola de violencia, Periódico
Hoy 6 de agosto de 2001, artículo a la firma de Hilda Feliz. En ese mismo orden, el
artículo de R. González del Periodico Hoy de fecha 6 de agosto señala los pronuncia-
mientos del Dr. César Mella, asesor médico del poder ejecutivo al referirse a la necesi-
dad de lanzar una cruzada, un gran jornada en contra de la violencia y de los crímenes".
20. Sunkel, Guillermo " Medios de comunicación y violencia en la transición chilena",
Santiago de Chile 1992, citado por Vial Luis, o.c.
278
Para algunos especialistas en el tema de la seguridad ciudadana el

concepto de víctima se genera a partir de los temores fundamentados en
consideraciones reales que pueden llevar al ciudadano a inhibirse en el
ejercicio y usufructo de sus derechos como tal, por la existencia de pe-
ligros y amenazas al entrar en contacto con un determinado ambiente
público; para otros autores la víctima se origina en el daño causado a las
personas físicas o morales, como a sus propiedades, pertenencias y otros
atributos, lo cual implica un contacto directo entre víctima y victimario.
En nuestro contexto, esto significa que no basta con diagnosticar la inse-
guridad; hay que ponerla en relación con la seguridad de las personas como
horizonte normativo y condición de éxito duradero de una sociedad plena-
mente moderna21.
La seguridad humana se convierte así en una construcción social per-
manente en el campo de las oportunidades y amenazas22, tanto nacional
como internacionalmente. Desde esta perspectiva la creación de "me-
canismos sociales de seguridad no solo deberán apuntar a la limitación
de las amenazas, vía la diplomacia preventiva, la limitación de armamen-
tos, el control de grupos terroristas y de redes de crimen organizado,
sino también a la promoción de normas y prácticas al interior de los
Estados que permitan desarrollar recursos y potencialidades económi-
cas, y de esta manera evitar y prevenir conflictos y promover prácticas
de buen gobierno.
Hemos querido recorrer las posibilidades y oportunidades del com-
plejo concepto de seguridad humana en el marco de escenarios de con-
flictos globales, donde parece tener lugar una vuelta a la respuesta emi-
nentemente militar a eventos de naturaleza política. Hablar de seguri-
dad humana en contextos de rearticulación de estrategias nacionales e
internacionales dirigidas a la ampliación de los espacios de control Esta-
tal de los individuos, vía las acciones de inteligencia que requiere la lucha
internacional contra el terrorismo23.
21. Cf. De la Seguridad Humana en la Modernidad. o.c.

22. Ibid.
23. El estudio de Percepción de Inseguridad Ciudadana en dos barrios de Santo Domingo
fue realizado por Alejandra Liriano y Daniel Pou. Una versión completa se encuentra en
imprenta en los actuales momentos.
279
SEGURIDAD HUMANA Y SEGURIDAD PÚBLICA: EL GLOBAL
Y SU INFLUENCIA EN EL LOCAL
JORGE DA SILVA1
Introducción
Se ha vuelto común la escena en que se ven niños empuñando fusiles de

última generación en conflictos armados. Hace unos años, me quedé im-
presionado con una imagen en la televisión: un niño africano, de unos doce
o trece años, escuálido, las ropas civiles desgarradas, con un reluciente
fusil en las manos. En América Latina y el Caribe, además de la lucha arma-
da en situaciones de guerrilla, es también común que se vean adolescentes
empuñando fusiles de origen europeo o norteamericano en la pelea de
bandas por el control del tráfico de drogas en barrios pobres de la perife-
ria. Hay que señalar que, sea en el ámbito internacional sea en el ámbito
local, la elección de la fuerza estatal como medio privilegiado de resolver
las disputas ha producido más víctimas entre los civiles que entre los com-
batientes involucrados en las mismas. Esto se aplica incluso a la manera
como se ha concebido el empleo de la policía en la lucha contra las drogas
en diferentes ciudades de Latinoamérica. Se emplea a la policía como una
fuerza de combate, y se ve a los traficantes (reales o imaginarios) como
“combatientes” enemigos. Con esto, mueren traficantes en confrontacio-
nes de las bandas; mueren traficantes por la acción de la policía; mueren
1. Investigador FLACSO-Brasil.
FLACSO-Chile/UNESCO
policías; mueren mujeres y niños indefensos a causa de balas perdidas. Hay

que preguntar: ¿Cómo podemos nosotros vivir en un mundo en que los
recursos financieros que faltan para mitigar el hambre de los niños y
adolescentes sobren para ponerles en las manos armas con las que van a
matar o morir? ¿Qué seguridad se puede proporcionar a los niños con
hambre en el mundo, sobre todo en los países pobres de África, Asia y
Latinoamérica? ¿Qué seguridad puede tener el ciudadano en contra la
contaminación de los ríos de su ciudad o villa? ¿Qué seguridad existe en
contra de los efectos de la dirección temeraria o corrupta de los recur-
sos por parte de los gobernantes de su país, de su provincia o distrito?
¿Qué seguridad tiene un ciudadano en contra del efecto del consumo de
drogas por él mismo? ¿Qué seguridad tiene un ciudadano que no consu-
me drogas contra los efectos de la represión militarizada a ellas?
En este texto el punto central es mostrar que el paradigma de seguri-
dad que ha guiado las relaciones entre los Estados-naciones en el sistema
internacional, lo cual sigue orientado para cuestiones económicas, de
poder y la fuerza de las armas, es el mismo que ha conducido las acciones
en el área de la seguridad publica al interior de los países, sobre todo en
los de la periferia. Esto se vincula con el rechazo a soluciones multilaterales,
rechazo este que ha marcado las decisiones de las grandes potencias en
el nivel internacional.
Inicialmente desarrollo el concepto de seguridad humana y su
aplicabilidad a problemas locales, en un mundo en que la articulación
entre el global y lo local se hace independiente de fronteras geográficas
y de decisiones aisladas. Por ejemplo, el problema de las drogas y la
cuestión de las armas de fuego. No es posible luchar contra las drogas
como si fuera un problema local simplemente; y no se puede enfrentar lo
que consideramos un problema, o sea, la proliferación de armas de fuego
en nuestras ciudades, sin tener en cuenta que los productores interna-
cionales y los beneficiarios de este comercio, legal e ilegal, hacen de todo
por dicha proliferación. En la sección siguiente, se presenta un análisis de
los efectos negativos de la aplicación del paradigma de seguridad interna-
cional al interior de los países de América Latina y el Caribe. Se propone
que, en la lucha en contra la violencia urbana y la criminalidad local, se
adopte la perspectiva de la seguridad humana, como han propuesto las
Naciones Unidas y otros organismos supranacionales y de la sociedad
civil.
282
Seguridad Humana y Seguridad Pública: el global... Jorge da Silva
Seguridad Humana: Concepto
El concepto de seguridad humana se ha construido en el contexto de las

relaciones internacionales. Es cierto que concepciones humanitarias, desde
un punto de vista filosófico y religioso, han estado presentes en el mun-
do desde la antigüedad. Pero en términos formales, el humanitarismo
metodológico, que pone al humano en el centro de las preocupaciones
políticas, como señala Rojas2, “ha sido una fuente esencial del derecho
internacional desde hace 500 años, aun previo a la paz de Westfalia,
donde se estableció el orden interestatal de 1648”. El humanitarismo no
ha tenido fuerza suficiente para cumplir en la plenitud su objetivo de
poner al ser humano en el centro de las relaciones sociales, sea entre
naciones sea al interior de las mismas. Se puede decir entonces que el
humanitarismo se ha desarrollado como teoría, pero sus efectos no han
ido mucho allá de tratados y convenciones. Desgraciadamente, en el
siglo XXI la seguridad sigue siendo buscada teniendo como referencia el
poder y la fuerza de las armas.
Las consecuencias destructivas de la lógica de desarrollo y seguridad
tradicionales se pueden constatar en el Informe sobre el Estado de la
Población Mundial 20013, del Fondo de Las Naciones Unidas sobre Po-
blaciones. El Informe da cuenta, de manera objetiva, de las amenazas
globales, principalmente las relativas al ambiente y a las abismantes
disparidades a que está expuesta la población mundial (6.1 billones de
personas; el doble de la población de 1960):
“POBREZA Y AMBIENTE. A pesar de la elevada actividad económica,
estimada hoy en más de 30 trillones de dólares anuales, cerca de 1.2
billón de personas viven con menos de un dólar al día. Cerca de 60 por
ciento de los 4.4 billones de personas en los países en desarrollo no
tienen servicios de saneamiento básico; casi un tercio no tiene acceso a
agua limpia; un cuarto no tiene habitación adecuada; 20 por ciento no
tienen acceso a servicios de salud modernos; y 20 por ciento de los
niños no pasaran del quinto grado en la escuela»
Los problemas planteados anteriormente continúan desafiando la

“gobernabilidad” global, aún vinculada con cuestiones de poder. Más
que la seguridad humana de las poblaciones, parece que importa más la
seguridad del Estado. Prevalece la óptica (neo)liberal, según la cual el
2. Cf. Rojas Aravena, Francisco. Seguridad Humana: “Uma Perspectiva Académica desde
América Latina”. In: Nuevo Gobierno: desafíos de la reconciliación. Anuario FLACSO-
Chile, 2000.
3. Cf. “The State of the World Population 2001”. United Nations Population Fund -
UNFPA, 2001.
283
FLACSO-Chile/UNESCO
desarrollo económico de un país sería la precondición para el desarrollo

humano y el bienestar de sus ciudadanos. Con eso se justifica la miseria
de países y pueblos. Con eso también se justifican las desigualdades in-
mensas dentro de países con buen desempeño económico, pero con
grupos humanos viviendo en condiciones de pobreza extrema iguales a
las que viven pueblos de países muy pobres en términos económicos.
“La economía va bien pero el pueblo va mal”, dijo cierta vez un presiden-
te brasileño, expresando la idea de que primero es preciso crecer eco-
nómicamente para después repartirse el “pastel”.
Así es que el concepto de seguridad humana abre una nueva perspec-
tiva para naciones y pueblos, sobre todo para los pobres del mundo
entero. Se espera que las relaciones sociales en el ámbito internacional o
local sean marcadas por políticas gubernamentales que reflejen la deci-
sión de poner a los seres humanos en el centro. Se espera que los es-
fuerzos de los humanitaristas no se pierdan, y que la idea de seguridad
humana se imponga por sobre la idea de seguridad buscada con las ar-
mas, en el interés de Estado. En la pos-modernidad, el antiguo precepto
latino “si vis pacem para bellum” se ha probado, una vez más, constituir
una falacia de los belicistas y armamentistas.
En el caso específico de la lucha contra la violencia urbana en el área
de la seguridad pública, se debe evitar que la misma se haga como si
estuviéramos en una guerra, con las comunidades pobres transformadas
en teatros de operaciones, como hemos visto en nuestras ciudades. Este
punto es de gran importancia en el caso de América Latina, una región
fuertemente marcada por la creencia en “soluciones” militares para pro-
blemas sociales. Como señala Rico (1997: 25, 26, 61)4:
“Este sistema se agudiza con las características castrenses que adquieren
los estados de América Latina a finales del siglo XIX. [...] En materia
policial, las características castrenses del siglo precedente se profundizan
en las primeras décadas del siglo XX. [...] Entre los diversos obstáculos
con que se enfrenta el proceso de democratización en América Latina,
los más significativos son el militarismo, la crisis económica, la deuda
externa, las consecuencias sociales del ajuste estructural, la permanencia
de los esquemas y actitudes tradicionales, los extremismos (de derecha
y de izquierda), la supervivencia de la guerrilla, la burocracia partidista, la
corrupción y el narcotráfico“.
La formalización del concepto se dio con la publicación del Informe de

Desarrollo Humano de 1994, del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), el cual tuvo como tema central la seguridad hu-
mana, basada en otro concepto, el de desarrollo sustentable, que tiene
como fundamento el universalismo del derecho a la vida:
4. Con respecto a la militarización de la seguridad pública, ver también: Da Silva (1996).
284
“Ni la vida de una persona vale más que la de otra. En su nacimiento,

ningún niño debe ser condenado a una vida corta o miserable solo por
haber nacido en la ‘clase errada’, en el ‘país errado’ o con ‘sexo erra-
5
do’.”
Si uno pone al ser humano en el centro de sus preocupaciones, los desa-

fíos que se encuentran son, por lo tanto, de distinta naturaleza. El foco
cambia de seguridad territorial para seguridad de las personas en cual-
quier parte del mundo, sin consideraciones de raza, origen, clase, reli-
gión, cultura, concepción de mundo, etc. El valor supremo es el humano,
considerándose iguales un niño rico de un rico país y un hambriento niño
de una nación de la periferia. En realidad, un proyecto con tales conte-
nidos humanitarios suena como una utopía. A quienes piensan así, se les
debe dar alguna razón. Pero primero hay que tener en cuenta que, en la
coyuntura mundial de hoy, esta no es una cuestión solamente humanita-
ria, sino de seguridad y supervivencia de todos, de ricos y pobres, sea en
el ámbito internacional o local.
En realidad, la nueva concepción de seguridad aparece con los infor-
mes sobre Desarrollo Humano, que se empezaron a publicar en 1990. El
Informe de 1990 introdujo nuevos indicadores de desarrollo, además de
los económicos. Desde ahí, se consideró importante medir la calidad de
vida de las personas alrededor del mundo. Ahora, el principal indicador
es el Índice de Desarrollo Humano (IDH), utilizado no sólo para compa-
rar la calidad de vida entre los diferentes países, sino también entre gru-
pos humanos al interior de los mismos. El Índice expresa las condiciones
de las personas con base en variables tales como producto interno neto
per capita (y el poder real de compra); expectativa de vida, tazas de
escolaridad, e incluye preocupaciones con la seguridad alimenticia, las
violaciones de los derechos humanos, la proporción entre gastos milita-
res y sociales, el acceso a agua potable, la desigualdad entre sexos, la
incidencia del VIH/SIDA, el acceso a periódicos y teléfonos, la disponibi-
lidad de hospitales y médicos, la seguridad en contra el crimen, las dro-
gas etc. En resumen, el eje del Índice es la preocupación con las amena-
zas a la condición humana. Como también señaló Regehr (1999):
“El punto cuando se destaca al ‘humano’ en la seguridad humana es res-
tablecer el equilibrio del discurso de la seguridad, lo cual ha puesto de-
masiada atención en la seguridad del Estado, con poca atención en la
seguridad de las personas dentro de las fronteras del país. Mientras que
la seguridad y el comportamiento de los países son obviamente centrales
5. Relatório de Desenvolvimento Humano 1994 – PNUD. Lisboa: Tricontinental Editora.
285
FLACSO-Chile/UNESCO
a la seguridad de las personas, el excesivo foco en la soberanía, la es-

tructura del estado, la defensa militar del territorio y, en muchos casos,
en la supervivencia del régimen, viene con frecuencia en perjuicio de, y
con poca atención a, la seguridad, bienestar o incolumidad de las perso-
nas” .
Aunque elaborado teniendo como foco la seguridad del sistema interna-

cional, el cuadro a continuación (MacLean, s.d.:3) es de gran utilidad en el
establecimiento de la distinción entre las dimensiones de lo que se pue-
de llamar de “seguridad publica tradicional” y “seguridad pública huma-
na”.
Dimensiones de la seguridad tradicional y de la seguridad humana
DIMENSIÓN SEGURIDAD TRADICIONAL SEGURIDAD HUMANA
Espacialidad Territorialmente soberana No orientada espacialmente

Foco Estado Comunidad y individuo
Asunto Diplomático y militar Socio-político, socio-
económico, ambiental
Padrones de Institucionalizados No institucionalizados
control
Toma de decisión Formal (política) Informal (intuitiva)
Amenaza potencial Violencia estructural Violencia no estructural
Respuestas Diplomática y militar Científica, tecnológica;
gobierno multilateral.
Mi punto, como ya lo he mencionado, es que la lógica que ha orientado

la seguridad en el ámbito internacional ha sido la misma que ha orientado
las decisiones locales en la lucha contra el crimen y la violencia, lógica
basada principalmente en el principio del uso de la violencia legítima por
parte del Estado, como lo explicó Weber (1991) en “Los tres tipos pu-
ros de dominación legítima”. La consecuencia es que la seguridad pública
no ha tenido como foco a las personas. Incluso cuando se toma en cuen-
ta a las personas, sus valores humanos han sido diferenciados por cues-
tiones de raza, sexo, riqueza etc. Si uno analiza el cuadro arriba teniendo
en mente la seguridad pública y la lucha contra la violencia urbana, se
dará cuenta que las “dimensiones” de la seguridad humana a escala inter-
nacional son aplicables, en la plenitud, a la seguridad pública en nivel local
y comunitario. Esto queda muy claro si se hace un análisis de los efectos
de la concepción tradicional de seguridad en el área de la seguridad pú-
blica.
286
El paradigma tradicional de seguridad y sus efectos en la

seguridad pública
Tras los ataques al World Trade Center y al Pentágono, la red de televi-

sión CNN inmediatamente acuñó la expresión America’s New War
(“Nueva Guerra de América”), y poco después, War Against Terror
(“Guerra al Terror”). En medio a la conmoción mundial, una “nueva
guerra” fue efectivamente declarada por el presidente George W. Bush.
Es curioso, mientras tanto, que de una posición reconocidamente unila-
teral (y de aislamiento), según la cual, en realidad, los problemas del
mundo sólo serían importantes si interesaran directamente a Estados
Unidos6 , el presidente Bush se puso a presionar los países del planeta a
unirse a Estados Unidos para enfrentar a un problema que, desde allí por
adelante, él consideraba ser de todos. Este punto es especialmente im-
portante porque desde hace mucho tiempo las Naciones Unidas y otros
organismos humanitarios supranacionales han luchado por políticas
multilaterales y por la cooperación; y para que se cambie el centro de las
preocupaciones de la sociedad mundial, a fin de que se establezca una
agenda que pusiese a la persona humana en el centro de las políticas
internacionales, nacionales y locales. La lucha de esas organizaciones se
ha concentrado en el esfuerzo para que se de prioridad a temas como
“control de armas de fuego”, “proliferación de minas antipersonales”,
“niños empleados como soldados”, “el hambre y la pobreza en el mun-
do”, “la contaminación”, “los derechos humanos”, “el racismo”, entre
otros. Sin embargo de la retórica humanitaria de los discursos oficiales,
la realidad es que la seguridad sigue teniendo como foco lo económico,
el territorio, el poder etc., y teniendo como instrumento privilegiado de
acción la fuerza de las armas. Según nos da cuenta MacLean (Op. cit.), a
inicios del siglo XX la proporción de muertos e incapacitados en los
conflictos militares era de 90 por ciento de soldados para 10 por ciento
de civiles; al final del siglo, la proporción se invirtió: 10 por ciento de
soldados para 90 por ciento de civiles. El hecho que un país haga una
guerra sin pérdida de soldados (en relación con el enemigo) se ha con-
memorado como un gran avance.
6. En el periódico “El Clarín”, en la edición de 18 de agosto de 2001, se puede leer:
“Rechazo de Bush al Multilateralismo“. Desde cuando asumió en febrero pasado, el pre-
sidente George Bush ha rechazado todo tratado internacional, usando siempre el mismo
pretexto: ‘son fatalmente defectuosos’. Hasta ahora, el gobierno de Bush ha rechazado la
Convención sobre Armamento Biológico de 1972; el Tratado de Misiles Antibalísticos,
del mismo año; la ratificación de tres iniciativas favorecidas por Clinton: el Protocolo de
Kioto, el Tribunal Criminal Internacional y la Prohibición de Ensayos Nucleares, firmada
por el demócrata pero no ratificada”. También, en julio de 2001, Estados Unidos e Israel
abandonaran, unilateralmente, la Conferencia contra el Racismo y la Intolerancia, de
Durban, África del Sur.
287
FLACSO-Chile/UNESCO
Después de los actos terroristas del 11 de septiembre, en todas par-

te se empezó a hablar de Tercera Guerra Mundial, como si estuviéramos
hablando de una guerra tradicional, entre naciones. No es así. Estados
Unidos lidera una “guerra” no convencional, asimétrica como dicen unos,
pero una guerra contra grupos terroristas con células en diferentes e
inciertos países. En una ecuación maniqueísta, se han presentado dos
únicas alternativas a los países del mundo: o se consideran víctimas del
terror, reales o potenciales, o son considerados “sospechosos” por no
acompañar incondicionalmente a Estados Unidos en la lucha “del bien
contra el mal”. En su declaración de guerra, el presidente Bush advirtió
que no se aceptarían posiciones de neutralidad política, de países en que
los extremismos religiosos, étnicos o ideológicos no sean un gran pro-
blema. Así, o se escoge la condición de país “víctima del terror”, junto a
Estados Unidos, Inglaterra, Francia, España, o la condición de país “sos-
pechoso” de practicar o apoyar al terrorismo, junto de Afganistán y ¿quién
sabe?.
Una grave consecuencia de ese maniqueísmo es la tendencia a que en
las naciones de la periferia –sea para que no haya duda en cuanto a su
dedicación al “centro”, sea por una compulsión a la mímica– aparezcan
personas viendo fantasmas por todos lados, o aún, por razones insonda-
bles, apelando para el infalible recurso del alarmismo, con eso “descu-
briendo” conspiraciones y odios donde hasta entonces ellos no existían,
y eligiendo enemigos por la apariencia u origen, resucitando a Cesare
Lombroso.
No cabe duda que el terrorismo es una práctica abominable, afirma-
ción de la cual solamente los terroristas y quienes los apoyan podrán
disentir. Esto es una cosa. Otra muy diferente es no dimensionar las
responsabilidades relativas de los países en la lucha contra el terrorismo,
y adoptar procedimientos también condenables.
Como lo señalé anteriormente este trabajo se relaciona con el efecto
de estos factores en la seguridad pública de las ciudades latinoamerica-
nas. En este sentido, no se trataba de la Tercera Guerra Mundial, sino la
Quinta. La Tercera ha sido la War on Communism (“Guerra al Comu-
nismo”); y la Cuarta ha sido la War on Drugs (“Guerra a las Drogas”),
ambas declaradas por países del “centro”. Y ahora la Quinta, War Against
Terror, dentro del mismo modelo de distribución de tareas que ha ca-
racterizado la Tercera y la Cuarta. La pauta que se ha dado a los países,
pueblos y personas para que orienten sus acciones, incluso en el ámbito
interno, se contiene en una palabra: “war”.
Con respecto, al nuevo conflicto, tal vez sea oportuno traer a la me-
moria algunos datos que, aparentemente obvios, han pasado a lo largo
de las discusiones. Durante la “guerra al comunismo”, en el período de la
288
llamada guerra fría (la Tercera), asistimos a una distribución curiosa de

tareas. Mientras nosotros en Latinoamérica dábamos alas a la imagina-
ción sobre mágicos e indefectibles botones que, presuntamente, Estados
Unidos y la Unión Soviética tenían listos para cualquier emergencia – y
los cuales podrían ser accionados a cualquier momento (botones que,
parece, no fueran accionados ni en Nueva York ni en Washington) –
estábamos en una “guerra caliente”, matándonos en Brasil, Argentina,
Chile, El Salvador y en otros lugares (excepto dentro de los países que
habían declarado la “guerra fría”). Durante la “guerra a las drogas”, estu-
vimos, y aún estamos, asistiendo a la matanza de jóvenes en las grandes
ciudades de los países del margen, muchas veces con armas producidas
en Europa y Estados Unidos, mientras tengamos que hacer todo esfuer-
zo para que las drogas no lleguen a los consumidores europeos y norte-
americanos. Creo que tal vez necesitamos reflejar un poco más sobre el
hecho que países como Colombia y Brasil, por ejemplo, sean campeones
de muertes (de colombianos y brasileños) relacionadas a la “guerra a las
drogas”.
En la “guerra al terror”, por lo tanto, se necesita que los países de
América Latina y el Caribe establecer su propia pauta (y no que sean
“pautados”), y a los ciudadanos e instituciones de esos países que no
sobredimensionen eventuales problemas a causa de la ola del momento.
Más que eso: es importante que se esté atento a los oportunistas, com-
petentes en la amplificación del miedo con el propósito de crear un
nuevo mercado, en torno del cual se produzcan aparatos electrónicos,
intriga, burocracias estatales de inteligencia, tropas antiterrorismo, tesis
académicas y especialistas en “terrorismo”.
Sin entrar en el mérito de las motivaciones que llevan extremistas
suicidas a practicar actos tan tenebrosos contra seres humanos inocen-
tes, como el 11 de septiembre (darles rótulos de fanáticos y locos es
muy poco para explicar el fenómeno), y teniendo en cuenta algunas pre-
cauciones, como las indicadas anteriormente, es deber moral de todos
los países y ciudadanos del mundo solidarizarse con el pueblo norteame-
ricano, y ayudar en la lucha contra el terrorismo, lo que no significa
embarcarse de ojos cerrados, de nuevo, en la “guerra” global.
Dentro del cuadro de negatividad que se observa hoy en el mundo,
con las guerras, la miseria, la opresión y todo más, parece que la nueva
coyuntura mundial no incluye al unilateralismo que ha caracterizado las
acciones de los países centrales. Hasta el 11 de septiembre, la seguridad
humana parecía ser una aspiración solamente de persistentes
humanitaristas y de aquellos pueblos expuestos al sufrimiento. Se trata-
ba en verdad de una utopía. Desde entonces, mientras tanto, hay que
289
FLACSO-Chile/UNESCO
reconocer que lo que está en juego es la supervivencia de todos, incluso

de los ricos. Como que por una conspiración de la historia, se presenta
una oportunidad real de llegarse al multilateralismo cooperativo. Lo cu-
rioso es que eso se da por un camino jamás imaginado.
Hay que tener esperanza y luchar. Que la doctrina de la seguridad
humana prospere no solo en el ámbito mundial, sino también dentro de
los espacios nacionales y locales. Teniendo la seguridad humana como
centro de nuestras preocupaciones, mucho se podrá hacer en el área de
la seguridad publica. La verdad, como se ha visto, es que, también en esta
área, se opera con foco en el territorio (espacio) y en el patrimonio, y el
medio privilegiado que se ha utilizado es la fuerza del Estado, con los
seres humanos en tercer plano. Así, creo que ha quedado claro que, en
una ciudad cualquiera de América Latina, actuar en contra la violencia
urbana como si la misma fuera un problema aislado del global, es decir,
un problema que se pudiera solucionar con la policía, ha tenido el efecto
perverso de ampliar la violencia. Más que todo, el efecto de ampliar la
discriminación, a base de quienes son los “peligrosos” y quienes no lo
son; de quienes son los “buenos” y quienes son los “malos” de la socie-
dad. La íntima relación entre el global y lo local en cuestiones de seguri-
dad se puede deducir de las palabras de Ramírez-Ocampo, comentando
los efectos de la guerra fría en América Latina (2001: 179)7 :
“[...] esa falsificada seguridad planetaria implicaba en muchas latitudes la
acción arbitraria y premeditada del poder de los gobernantes frente a
sus habitantes, muchas veces vistos como ‘enemigos internos’ y, por lo
tanto, como agentes de peligrosidad para los intereses de la ‘seguridad
nacional’, tributados ellos a los dominios del Este o el Oeste”.
Así es que en la “guerra al comunismo” el concepto de seguridad inter-

nacional impuso la adhesión de regímenes y gobiernos, dentro de sus
territorios, a la racionalidad impuesta por las grandes potencias, con las
consecuencias que todos conocemos y que Ramírez-Ocampo ha
enfatizado. Según lo señalado anteriormente, no podemos incurrir en el
error una vez más.
7. Sobre la discriminación de los “peligrosos”, también: Da Silva (1998: 51 – 62).
290
Violencia Urbana y Seguridad Pública Humana
En el área de la seguridad pública, la preocupación central es el orden

público, la violencia y el crimen en el ámbito local. Uno de los desafíos
que se imponen a quienes son encargados de conducir el sector en nues-
tras ciudades y nuestros países es hacerlo en el marco de los derechos
humanos. Así, no me parece posible hablar de la violencia sin que antes
se hagan algunas consideraciones sobre lo que significa luchar por valo-
res humanos en países adelantados, y lo que significa luchar por dichos
valores en América Latina, región aún fuertemente marcada por el auto-
ritarismo y la jerarquía social. Más que todo, hay que tener en cuenta la
paradoja de que los derechos humanos en el mundo hayan histórica-
mente seguido rutas distintas: en países como Inglaterra, Francia, España
y Portugal, en dirección a más derechos; y en países de África, Asia y
América Latina, en dirección a menos derechos. Y lo que es más impor-
tante, las conquistas de los ciudadanos en los países centrales de Europa
ocurrieran en el mismo tiempo que dichos países imponían su domina-
ción y opresión, y hacían que los pueblos colonizados no pudieran po-
seer los más elementales derechos: a la libertad, a la individualidad, a su
cultura, a su religión, a sus formas propias de vida, e incluso a la vida.
Hoy, en muchos países de América Latina aún estamos preocupados con
derechos de primera generación para la mayoría del pueblo, luchando en
contra la desigualdad, la pobreza, la opresión y la violencia estatal.
En resumen, en la búsqueda por los derechos humanos en América
Latina, en primer lugar, hay que tener claro lo siguiente: desde un punto
de vista formal, los derechos de todos son declarados en la Constitución
y las leyes, pero las condiciones materiales, es decir, la historia de la
región, las cuestiones de poder y económicas, impiden que sean garanti-
zados universalmente. Operar en la seguridad publica sin hacer caso de
que en nuestros países hay una gran distancia entre lo formal y lo infor-
mal es contribuir para profundizar el foso; es una manera perversa, aun-
que no intencional, de expiar las culpas de las élites políticas y dejar las
cosas como siempre fueron. En consecuencia, uno puede decir que en la
mayoría de nuestros países la expresión “mantener el orden” significa
luchar por mantener la jerarquía, el autoritarismo y la exclusión.
Cuando se habla de la militarización de la seguridad pública en países de
América Latina, uno debe reconocer que no se está hablando de una elec-
ción aislada. Se trata en realidad de la aplicación del tradicional modelo de
orden buscado con la fuerza militar, lo que explica la presencia de militares
de las fuerzas armadas en la dirección de las actividades de seguridad públi-
ca, y mismo dentro de la propia policía. La idea de ‘enemigo interno’, de
raids militarizados contra traficantes de comunidades pobres; las opera-
291
FLACSO-Chile/UNESCO
ciones de cerco, todo tiene origen en la concepción de seguridad sin foco

en los seres humanos.
Si uno combina los problemas ligados a la proliferación de armas livia-
nas en el mundo con los de la lógica militarista de la llamada “guerra a las
drogas”, se comprende lo que ocurre en muchas ciudades de América
Latina en relación con la violencia urbana. Por ejemplo, solo en Río de
Janeiro, de acuerdo con las estadísticas de la Secretaría de Seguridad
Pública del Estado, la policía ha aprehendido 72.274 armas de fuego en
los últimos diez años, y el número de aprehensiones sigue aumentando.
En 1991, fueran aprehendidas 3.958 armas; en 1995, 5.115 armas; en
1999, 9.502 armas; en 2000, 10.332; y en 2001 se proyecta una cifra de
más de 12 mil armas. Solo en los últimos tres años, la policía aprehendió
362 fusiles, 123 metralletas y 1.171 granadas de mano. Lo anterior mues-
tra que no es posible ofrecer seguridad a las personas solamente con el
empleo de la policía. Factores globales, como el interés de la industria
mundial de armas, el poder económico del narcotráfico a nivel mundial,
las conexiones del crimen con el sistema financiero internacional, afec-
tan directamente las decisiones locales.
Sin considerar estos factores, y creyendo en la fuerza de la policía, se
establece un círculo vicioso alrededor de la equivocada visión de “más
de lo mismo”. En este contexto, la propia policía puede contribuir al
calentamiento del mercado de armas y drogas8 , además de convertirse
en factor de aumento de la violencia, como ha señalado Zaffaroni (1988:
5-8) en un libro de sugestivo título: Criminología: Aproximación desde
un Margen. Este autor sostiene que hay dos tipos principales de respues-
ta en estas situaciones: “respuestas que no cuestionan el poder”; y “res-
puestas que cuestionan el poder”. Zaffaroni sugiere que se cuestione el
papel ejercido por el sistema penal como estructura de poder en los
países de América Latina. Las respuestas que no cuestionan el poder son
las que no consideran la hipótesis del aparato penal constituirse en ele-
mento condicionante del crimen y de la violencia, punto en el cual Zaffaroni
está de acuerdo con López-Rey (1981). Este último describió lo que
llamó las cinco principales “condicionantes” del crimen: el poder, el de-
sarrollo, la desigualdad, la condición humana, y el sistema penal. Después
de señalar algunas características del sistema en América Latina, como
su funcionamiento selectivo, elitista, clasista, racista y su íntima asocia-
ción con el poder, Zaffaroni concluye señalando:
8. Se estima que el comercio mundial de drogas es de aproximadamente 500 billones de

dólares anuales, más que la industria internacional de petróleo y dos veces la industria
automovilística (Cf. ESTUDO: 2000: 8).
292
“Todo esto nos demuestra que en nuestro margen es necesario un sa-

ber que nos permita explicar qué son nuestros sistemas penales, cómo
operan, que efectos producen, por qué y cómo se nos ocultan estos
efectos, qué vínculo mantienen con el resto del control social y del po-
der, qué alternativas existen a esta realidad y cómo se pueden
instrumentar.
He presentado anteriormente las cifras de aprehensiones de armas en el

Estado de Río de Janeiro, pero no mencioné que en el mismo período de
diez años, o mejor, de 1991 hasta septiembre de 2001, 75.829 personas
fueron asesinadas en el Estado, la mayoría jóvenes pobres de la periferia.
Tampoco señalé que el número de adolescentes aprehendidos por el
sistema penal ha aumentado consistentemente en el mismo período. En
1991, aprehendieron 203 menores; en 1995, 631; en 1996, 1.385 meno-
res; en 1999, 1.634; en 2000, 1.5949 .
Así, si uno considera el problema de la proliferación de armas de
fuego, la complejidad del narcotráfico internacional, la forma que se ha
adoptado en muchos lugares para luchar contra las drogas (por ejemplo,
con el encarcelamiento de jóvenes), y los números de la matanza, se
comprende mejor lo que Zaffaroni intenta demostrar. En este sentido,
en el interés de todos los ciudadanos, lo mejor es escoger el camino de
la seguridad pública humana.
Conclusión
La perspectiva tradicional de seguridad, es decir, la idea de seguridad

basada en nociones tales como soberanía, poder militar y económi-
co, ha causado mucho sufrimiento en el mundo, como se mencionó
anteriormente. El concepto de seguridad humana, poniendo el ser
humano en el centro de las preocupaciones de la “gobernabilidad”
global y de los gobiernos locales, se constituye en un imperativo de
la civilización. Esto supone la adhesión de todos los países del mun-
do, principalmente de las grandes potencias, puesto que su objetivo
es poner término a las amenazas a la humanidad y a las personas en
sus casas, en su trabajo, en su vida cotidiana.
Mi punto, como mencioné al inicio, es la aplicación del concepto
de seguridad humana a la seguridad pública. Pienso haber demostra-
do que la lógica de la seguridad internacional ha afectado negativa-
mente las decisiones locales en cuestiones como el mantenimiento
del orden público y la lucha contra el crimen y la violencia urbana.
9. Datos del Juicio de la Infancia y la Juventud de la Ciudad de Río de Janeiro.
293
FLACSO-Chile/UNESCO
Hice referencia a los problemas de la seguridad pública en ciudades

de América Latina y a la forma como se ha concebido la forma de
enfrentarlos. Claro está, por supuesto, que la preocupación del poder
público ha sido principalmente con el patrimonio y con sus propios inte-
reses, es decir, los intereses de la “seguridad nacional”. Dejando de lado
cuestiones fundamentales, se piensa que con el empleo de la policía sim-
plemente se va a poner fin a la violencia y el crimen, como si ella fuera un
ejército luchando en contra enemigos declarados. Con esta visión, se
pone a la policía en una relación de causa y efecto con la violencia. Si la
violencia no disminuye, se imagina que hay necesidad de más policía, o
que la policía no está entrenada adecuadamente. Se decide, entonces,
aumentar los efectivos de la policía y entrenarla. De nuevo, si la violencia
no disminuye, se imagina que hay necesidad de aún más policía y más
entrenamiento. Bueno, primero hay que tener en cuenta que estamos
hablando de dos cosas distintas. Uno es el ideal de tener una policía que
respete a los ciudadanos, una policía bien calificada y trabajando
profesionalmente; otra cosa es imaginar que una policía así organizada es
el medio por excelencia para poner fin a la violencia, como ha sido la
tónica de los discursos de gobernantes, policías, periodistas y aún de
académicos. Con eso, se olvidan cuestiones fundamentales, como, por
ejemplo, los efectos de la globalización en América Latina y en nuestras
ciudades, el desempleo, la pobreza, el analfabetismo y, hay que repetir,
los intereses financieros en el comercio y el trafico internacional de dro-
gas y armas.
Después del 11 de septiembre, parece que las grandes potencias es-
tán un poco más dispuestas a adherir al multilateralismo cooperativo. En
provecho de la seguridad pública en las ciudades de América Latina y el
Caribe, se impone que se generen acciones en dos frentes: a) a escala
internacional, en un gran esfuerzo para el control de fuego y la conten-
ción de su proliferación en el mundo, lo que solo se puede hacer bajo el
liderazgo de Estados Unidos; y b) en el ámbito interno, que nuestros
países hagan su propia agenda, teniendo en cuenta los problemas y prio-
ridades locales. La adhesión a la lucha contra el terror y a las drogas es
un deber, pero no puede darse en perjuicio de problemas que más direc-
tamente afectan nuestras poblaciones, como el hambre, la desigualdad, y
la matanza de nuestros jóvenes. Es necesario preguntarse: ¿Por qué con-
tinuamos en el combate militarizado a las drogas en los barrios pobres
de nuestras ciudades, solo para ver más y más muertes sin sentido de
miles de jóvenes?
No cabe duda que, con el concepto de seguridad humana al centro
de las decisiones políticas en el área de la seguridad pública en nuestras
294
ciudades, encontraremos alternativas más racionales para solucionar los

problemas que nos afligen en particular. El concepto a desarrollar es el
de “seguridad pública humana”, y la palabra clave es PAZ.
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295
VIOLENCIA E INSEGURIDAD EN EL CHILE MODERNO1
HUGO FRÜHLING E.2
Introducción
El tema de la violencia es particularmente relevante para el análisis de los

factores que afectan la seguridad de las personas. Todo sistema social
requiere para funcionar adecuadamente de la producción de certezas,
de seguridades, de reconocimientos y expectativas recíprocas satisfe-
chas en un grado razonable. La falta de tales certezas compromete la
estabilidad social y la psicológica de los individuos.
El cambio social crea nuevos factores de inseguridad o disuelve la
trascendencia de los antiguos. La transición de una sociedad rural a otra
urbana y de una economía con elevada intervención estatal a una de libre
mercado son dos ejemplos de cambios que modifican las áreas de certe-
1. Este trabajo debe mucho a la colaboración de la asistente de investigación Azun Candina.

2. Abogado, Doctor en Derecho, Coordinador Area de Seguridad Ciudadana, CED.
FLACSO-Chile/UNESCO
zas, haciendo desaparecer algunas, pero creando a la vez otras nuevas.

Al mismo tiempo, esas transformaciones sociales provocan modificacio-
nes en los mecanismos de seguridad existentes, o sea, en las políticas o
medidas dirigidas a enfrentar los factores causantes de inseguridad.
Este trabajo constituye un análisis de las modificaciones experimenta-
das a partir de 1930 por la percepción de inseguridad motivada por el
crimen y la violencia política en nuestro país. En él se alude por tanto, a
expresiones de violencia interpersonal e intergrupal.
En el análisis del delito violento como factor causante de inseguridad,
resulta necesario asumir que su realidad es histórica, lo que nos permite
comprender su incidencia real en la vida moderna.
En el caso de nuestro país, hasta épocas recientes ciertos hechos
delictivos y de violencia eran aceptados tradicionalmente como norma-
les y considerados aceptables dentro de ciertos límites, dadas las rela-
ciones de poder que existían al interior del hogar. Es el caso de la violen-
cia contra la mujer, muy extendida tradicionalmente en el Chile rural y
urbano y que, sin embargo, fue asumida por décadas como una situación
de hecho de connotaciones muy diversas a lo delictual y que tampoco
era causante de temor colectivo (Tinsman, 1995:111-146).
La interpretación del crimen por parte de la ciudadanía también es
afectada por el contexto histórico. La historia de la humanidad muestra
la existencia de periódicas manifestaciones de temores colectivos impu-
tables a circunstancias diversas (catástrofes naturales, epidemias, conflic-
tos militares, violencia política, desempleo e incremento súbito del cri-
men). Naturalmente que el predominio o no de alguna de estas causales
de inseguridad en la percepción de las personas depende en parte de su
gravedad y de la vulnerabilidad que sienten los ciudadanos frente a ellas.
En otras palabras, el temor colectivo se ve acrecentado ante la sensación
de que los mecanismos sociales existentes son incapaces de prevenir la
ocurrencia de hechos que amenazan la seguridad personal (Rico y Salas,
1998:13).
No pretendemos aquí medir el crecimiento o disminución de la inse-
guridad causada por el crimen, en la medida en que tal medición históri-
ca se ve limitada por la inexistencia de estadísticas confiables y por el
hecho de que un porcentaje significativo de los hechos delictivos perma-
nece en la penumbra. Mucho menos factible todavía es establecer la evo-
lución del temor al crimen, ya que éste únicamente se ha medido a tra-
vés de encuestas en años recientes. Lo que sí deseamos es precisar las
modalidades de evolución del delito como causa de inseguridad y su
relación con las percepciones predominantes en el país. Asimismo, de-
seamos referirnos a los mecanismos de seguridad que se recomiendan y
adoptan para lidiar con el delito en distintas épocas históricas.
298
Violencia e inseguridad en el Chile moderno Hugo Frühling
El temor ante el delito común o la violencia no son recientes en la histo-

ria nacional. Con el proceso de urbanización se asientan formas de cri-
minalidad que son típicas de las grandes ciudades, pero cuya incidencia
mayor parece haberse centrado en los sectores populares. La respuesta
del Estado y de los particulares frente a ese proceso fue una mezcla de
políticas destinadas a promover la estabilidad del hogar y acciones que
aumentaran las atribuciones del sistema de justicia penal.
En los años setenta comienzan a asentarse nuevos padrones de crimi-
nalidad violenta y de violencia política marcados por el aumento de ro-
bos y la aparición de grupos que cometen delitos comunes con fines
políticos. La preocupación ciudadana se ve absorta por el incremento
significativo de la movilización política.
En la década de los ochenta y noventa crece en el país el temor difuso
al crimen, caracterizado porque los ciudadanos tienen temor en general
al fenómeno delictivo, el que es incentivado por el incremento de los
delitos contra la propiedad y por el hecho que estos se cometen en
muchos casos mediante el uso de armas.
La violencia criminal adquiere un carácter crecientemente racional e
instrumental, en función de objetivos adquisitivos, mientras que disminu-
ye la que es producto de los impulsos irracionales y los conflictos
interpersonales. El temor se agudiza también por la percepción muy fuerte
de que el sistema de justicia penal está en crisis. Lo que caracteriza el
período es la difusión del temor ante el crimen y su identificación con el
asalto a mano armada. Por otra parte, las propuestas destinadas a
enfrentarlo se dirigen básicamente a modernizar el sistema judicial y
policial.
No se divisan razones para pensar que ese temor vaya a amainar a
futuro. Ciertos factores de riesgo propios de sociedades que enfrentan
la delincuencia tales como el consumo de drogas, la prevalencia de una
cultura adquisitiva e individualista se mantendrán presentes. Por otra
parte, los mecanismos que promuevan soluciones más profundas a la
problemática hasta ahora parecen no haber sido utilizados.
Delito y violencia. Antecedentes históricos
Esta sección abarca el período que comienza en la década de los años

treinta y termina en la segunda mitad de los años ochenta. La hemos
dividido en dos partes. La primera pone énfasis en la representación
social y percepción respecto de la delincuencia común hasta 1964, mien-
tras que la segunda se refiere a la irrupción de la violencia política como
299
FLACSO-Chile/UNESCO
producto del proceso de movilización política iniciado en la segunda mi-

tad de los años sesenta. La división cronológica permite analizar las fuen-
tes del temor a la violencia durante la vigencia del llamado Estado de
compromiso en Chile y luego durante el proceso de instalación del libe-
ralismo social y económico en el marco de un gobierno fuertemente
autoritario.
Violencia Rural
El delito y la violencia en Chile no surgen con el proceso de urbaniza-

ción. Ellos incidían fuertemente en la experiencia de quienes migraban
de las zonas rurales cercanas al Valle Central a comienzos de este siglo.
Había quienes sostenían que la causa de esos movimientos de población
se encontraba en las malas condiciones de vida de los inquilinos. Otros ,
en cambio, sostenían que la principal razón se encontraba en el bandole-
rismo y la inseguridad en los campos (Arteaga, 1995:183). No puede
olvidarse a este respecto, que el bandolerismo rural constituyó un pro-
blema de gran trascendencia con posterioridad al término de la Guerra
del Pacífico. La literatura histórica recoge declaraciones en el sentido
que el bandolerismo recorría organizada e impunemente los campos,
asustando a la población (Maldonado, 1990:9).
Con el fin de asegurar el éxito del proceso colonizador del Sur, en el
que se encontraban involucrados inmigrantes extranjeros, en 1884 se
formó un “Cuerpo de Gendarmes de las Colonias” a cargo de mantener
el orden en Arauco, Malleco, Cautín, Valdivia y Llanquihue. Este cuerpo
fue finalmente disuelto y reemplazado en 1902 por un escuadrón de
Gendarmes con efectivos del ejército que cumplía la misma función de
resguardo (Aguila y Maldonado,1996: 76).
La vida diaria campesina era escenario de frecuentes hechos de vio-
lencia física, aunque no fueran el producto del accionar de delincuentes
profesionales. Los hombres en la hacienda estaban ligados al trabajo pro-
ductivo, mientras que las mujeres realizaban las tareas domésticas. La ven-
ta de comida y alcohol en sus casas, y la instalación de cantinas o ramadas
constituía una manera adicional de obtener ingresos para la familia, o de
subsistencia para mujeres solas.
Los estudios sobre causas criminales demuestran que los asaltos y
riñas al interior de esas propiedades eran frecuentes, motivados usual-
mente por el excesivo consumo de alcohol y culminando en lesiones
graves u homicidios (Arteaga, 1995: 184-187). Sin embargo, tal y como
sucedería en las ciudades, estos hechos se producen sólo entre los es-
tratos populares del campo.
300
El rápido proceso de urbanización iniciado en el siglo XIX y que se acele-

ra en las primeras décadas de este siglo, traslada las imágenes y expresiones
de la violencia a un contexto distinto: el urbano y en especial el de la ciudad
de Santiago3.
Las Representaciones de la Violencia Delictual Urbana

(1930 - 1964)
En los años que siguen a la crisis económica de los años treinta, la litera-
tura especializada de la época da cuenta de una preocupación por el
aumento de la delincuencia, constatada empíricamente a través del in-
cremento de las causas criminales ingresadas a los juzgados. El empresa-
rio Adolfo Ibáñez, en un trabajo presentado a la Conferencia Rotaria de
Puerto Varas, en 1940, sostiene :
“El presente estudio, el esfuerzo que significa inmiscuirse en campo tan
ajeno al autor, quiere ser una contribución a la obra inmensa de salvar
siquiera algunos de los miles de desgraciados que la delincuencia está
triturando cada año en nuestro país. Cogido por la impresión de vidas
deshechas por el delito; por la compasión de las familias aniquiladas; por
el horror de los crímenes nefastos, fui entrando en el estudio estadístico
de la espantosa epidemia...” (Ibáñez, 1940:4).
Las cifras que da a conocer el autor son elocuentes: las causas criminales
ingresadas a los juzgados habrían sido 88 mil en 1930, 67 mil al año
siguiente, para alcanzar 141.000 causas el año 1937. (Ibáñez, 1940:20). El
autor no es del todo riguroso en la definición de los delitos a los que se
refiere. Sin embargo, sostiene que si se consideran los procesos por los
delitos principales- estafas, homicidios, hurtos, incendios, lesiones, ro-
bos - estos habrían aumentado en 4.335 entre 1938 y 1939 (Ibáñez, 1940:
21).
Ibáñez asevera que el término medio anual de encarcelados por ro-
bos, hurtos, estafas, lesiones y homicidios alcanzó a 17.838 en el quin-
quenio 1922-26, bajó a 12.256 entre 1927 y 1931, para subir a 24.956
entre 1936 y 1938 (Ibáñez, 1940:29). A su vez, afirma que la cantidad de
reos por cien mil habitantes dobla la cifra de países europeos como Ita-
lia, Francia e Inglaterra.
3. En 1930 un 51,6% de los 4.287.445 chilenos residían en zonas rurales, mientras que la
población urbana alcanzaba al 49,4%. En 1940 la población urbana había pasado a ser el
52,5% y en 1952 el 60,2%. En 1970 ya era el 75,2%. Ver Censos Nacionales de Vivienda
y Población, 1952, 1960 y 1970.
301
FLACSO-Chile/UNESCO
Las manifestaciones de profunda preocupación por la delincuencia

continuaron durante los años cincuenta. Así lo atestigua, como lo vere-
mos, la discusión en el Senado del proyecto de ley que establecía los
estados antisociales. Esta había sido una iniciativa del gobierno de Gabriel
González Videla destinada a enfrentar los asaltos con violencia o intimi-
dación, denominados “cogoterismo”4.
Cuatro años después, en 1958, el criminólogo Israel Drapkin critica la
línea editorial de la prensa del momento que pone excesivo énfasis en el
aumento de la criminalidad y en la impunidad del delito, en la necesidad
de aumentar las penas e incrementar las fuerzas policiales, sin argumen-
tos serios(Drapkin 1958:119-125). Ello es expresivo de que la temática
delincuencial se mantiene vigente como tema de debate nacional al acer-
carse los años sesenta.
Estudios de los años cuarenta sostienen que en la delincuencia inci-
den razones médicas y de herencia , sociales y económicas, las que a su
vez influyen en las condiciones morales en que viven y se reproducen los
sectores de pobres urbanos.
Salvador Allende, en su tesis de grado, sostiene que existe una evi-
dente influencia de las taras hereditarias y enfermedades degenerativas
en la etiología de la delincuencia. Para ello se basa en estudios europeos
que demostrarían la influencia de la epilepsia en la génesis del delito.
Sostiene, asimismo, que otros factores etiológicos son el alcoholismo, la
tuberculosis , las enfermedades venéreas y la toxicomanía (Allende, 1933:
12). Es por ello que en sus conclusiones recomienda enfrentar la delin-
cuencia a través de medidas educativas y de salud pública: ampliando y
difundiendo las escuelas experimentales para débiles mentales, creando
y organizando a lo largo de todo el país los servicios de higiene mental y
estableciendo servicios médico-criminológicos en penitenciarias y cár-
celes (Allende, 1933:18).
Como resulta evidente, los análisis de la época no pueden pasar por
alto los factores sociales y económicos que predisponen al delito. Aquí
nuevamente se visualizan factores que han seguido repitiéndose en déca-
das posteriores. Desde luego, se señala como un factor que acelera la
delincuencia en la segunda mitad de los años treinta a la crisis económica
con sus secuelas de desocupación, miseria y relajación moral. Pero ense-
guida se alude a otras causas menos relacionadas con el ciclo económico
y mucho más con las transformaciones que experimenta la sociedad.
Así, un primer elemento causante del aumento de la delincuencia es
el proceso de urbanización. Como sostiene Abraham Meersohn en una
4. Discurso del senador Pedro Alvarez, sesión ordinaria del 2 de Junio de 1954. Actas de
sesión ordinaria del Senado, 1954,Tomo I, p. 294.
302
excelente tesis de prueba, el medio urbano es donde con mayor fre-

cuencia se cometen delitos debido a la mayor densidad poblacional, al
marcado contraste entre la riqueza de unos y la pobreza de otros, a la
abundancia de antros de vicio y corrupción, así como a la inestabilidad
laboral (Meersohn, 1940: 9-15).
Un segundo factor de riesgo social es el de la desorganización familiar
acelerada por el llamado industrialismo que desplaza la producción pri-
vada y modifica el sistema de vida familiar. Ahora los padres deben bus-
car su sustento fuera del hogar, dejando a los hijos al cuidado de las
madres y a veces de extraños. Ello repercute en la formación moral del
niño, de la cual depende que éste no se convierta en un delincuente
precoz primero, y profesional más tarde (Meersohn, 1940:22, 23).
La expresión más devastadora de la desorganización familiar son los
menores abandonados, situación que según Meersohn trae consigo el
mayor grado de peligrosidad. Los menores abandonados nutren las filas
de vagos y mendigos. El autor sostiene que son alrededor de 4.000 los
mendigos de Santiago y alrededor de 6.000 los que vagan por la ciudad
sin dedicarse a actividad fija. Ellos constituyen delincuentes ocasionales.
Meersohn afirma que los vagos y mendigos serían más perversos y
viciosos que los propios delincuentes habituales (Meersohn, 1940:31).
En esta materia el análisis de Meersohn se relaciona con la opinión
ilustrada predominante en el siglo anterior, el XIX. El bajo pueblo vive en
un medio social “vicioso o pervertido”, lo que incide en la falta de una
formación moral: el cuadro es de familias mal constituidas, padres alco-
hólicos, con hijos ilegítimos que terminan prostituyéndose o convirtién-
dose en vagos y mendigos. Salvador Allende, en su tesis para optar al
título de médico se refiere a los “mal-vivientes” quienes representarían
una etapa de transición entre la honestidad y el delito. Como tales, la ley
no los alcanza pero es preciso que la sociedad se defienda de ellos, y que
los proteja ya que allí se preparan los elementos de contagio para la
delincuencia futura (Allende,1933:16).
Vagos y mendigos son, sin embargo, la expresión más extrema del
problema de la indisciplina social y la falta de laboriosidad que constitu-
yen un importante germen de delincuencia. Adolfo Ibáñez, a quien ya nos
referimos, sostiene que la causa de la delincuencia no se encuentra en
los bajos salarios, y que los obreros y empleados vivirían mejor si supie-
ran invertir bien sus sueldos y jornales, ya que les gusta comprar y fre-
cuentemente desperdician malamente el dinero, bebiendo o jugando
(Ibáñez, 1940:36).
El factor de riesgo que recibe mayor atención durante esos años es el
alcoholismo. El elevado consumo de alcohol en el país queda demostra-
303
FLACSO-Chile/UNESCO
do por el hecho de que el 55,7% del total de ingresos a los estableci-

mientos penales correspondía a casos de ebriedad . De acuerdo con un
estudio del doctor Luis Cubillos sobre “Delincuencia, Problema Biológi-
co-Social y Legal” citado por Meersohn, alrededor de 70 a 75% de los
homicidas chilenos tienen antecedentes de alcohólicos (Meersohn
1940:73). El mismo autor sostiene que las estadísticas del Servicio de
Investigaciones y del Instituto de Criminología indican que la ebriedad
fue causa en un alto porcentaje de los casos de los delitos más violentos,
como el homicidio, las lesiones y las violaciones.
Por último, al igual que en décadas posteriores se considera con fre-
cuencia que una de las principales causas de la criminalidad es su impuni-
dad. Ibáñez cita un discurso del Presidente de la República en el que se
expresa que la mayor parte de los delitos cometidos en la ciudad de
Santiago quedan sin sanción, y repite:
“Desde hace años, existe la impresión de que gran parte de la delincuen-
cia en Santiago queda en la impunidad; son numerosas las personas ofen-
didas que no denuncian las infracciones de que han sido víctimas, por
considerar que son completamente inútiles o ineficaces las molestias”
(Ibáñez, 1940:25).
El autor concuerda plenamente con este punto de vista y expresa que la

causa directa del aumento de la delincuencia se encuentra en la indisci-
plina, fomentada por la impunidad.
De los textos examinados resalta la imagen del delincuente como
perteneciente a las clases bajas, viviendo en un medio en el que imperan
la violencia, el alcoholismo y la disolución social. Se trata de un delin-
cuente individual, que en ocasiones actúa acompañado de cómplices y
protegido por encubridores. No actúa a través de la asociación perma-
nente con otros. ¿Pero cuáles son los delitos más preocupantes?
De los trabajos de Allende y Meersohn resaltan los delitos llamados
violentos contra las personas, como homicidios y lesiones. El primero
llega a afirmar que la criminalidad en Chile es por esencia de naturaleza
homicida (Allende 1933:18). Ibañez se refiere en cambio a la epidemia de
los robos, que en barrios populares constituyen el típico cogoteo. To-
dos a su vez, se refieren a delitos que carecen de gravedad en sí mismos
aunque puedan provocar temor en la población y fomentar el desorden
social: vagancia, mendicidad y alcoholismo. ¿Se ve avalada esa percepción
por los datos estadísticos?
304
La Realidad de la Delincuencia (1930 - 1964)
Como es sabido, las estadísticas policiales sobre delincuencia constitu-

yen un mero antecedente de la realidad, pero en ningún caso un reflejo
fiel de la misma, debido al porcentaje de hechos delictuales que no se
denuncian o que no son registrados por la policía. En el caso chileno
contamos con estadísticas publicadas sobre denuncias hechas a Carabi-
neros sólo desde 1948. A su vez, la Policía de Investigaciones registra las
órdenes de investigar por diversos delitos sólo a partir de 1944. Se cuenta
con información relativa a las aprehensiones realizadas por Carabineros
durante todo el período, aunque éstas son más bien un reflejo de la
actividad policial.
La información existente, da cuenta de una importante presencia de
los delitos contra las personas durante los años cubiertos por las esta-
dísticas. En efecto, entre 1944 y 1949 se constata la tasa de homicidios
más alta del período, que alcanza en 1947 a 10,72 homicidios por 100.000
habitantes. Tasas cercanas sólo volverán a presentarse entre 1970 y 1973.
Es claro, sin embargo, que a partir de 1950 la tasa de homicidios investi-
gados por la Policía de Investigaciones se encuentra en declinación. En el
caso de las denuncias por lesiones, éstas se mantienen en altos niveles
durante el período 1948-1972, declinando en forma precipitada con pos-
terioridad. Sin otra información adicional resulta difícil interpretar estas
cifras. Sin embargo, si efectivamente un porcentaje significativo de homi-
cidios y lesiones ocurren como consecuencia de riñas ocasionadas por el
alcohol, resulta natural que el paulatino aumento del ingreso de los sec-
tores populares y de su nivel educativo se refleje en un menor número
de casos.
Durante el período las tasas de denuncias por robos y hurtos mantie-
nen estabilidad y alguna tendencia a la disminución. En suma, la natural
impresión psicológica que crean los hechos de sangre y el hecho que
estos tengan altas tasas durante el período se conjugan para consolidar
la imagen pública que es el hecho de sangre ocurrido predominantemen-
te entre personas del sector popular el que representa a la violencia
delictual durante este período.
Las Políticas de Seguridad
La inseguridad durante el período es enfrentada fundamentalmente a

través de políticas estatales que aumentan la discrecionalidad y drasticidad
del sistema penal y que buscan promover la estabilidad de la familia legí-
305
FLACSO-Chile/UNESCO
tima y el control del consumo alcohólico. Todo ello en consonancia con

el diagnóstico previo de que el desorden familiar y el excesivo consumo
de alcohol contribuían a la expansión del delito.
La expresión más evidente de la mayor discrecionalidad policial es el
progresivo crecimiento de las detenciones por sospecha realizadas por
Carabineros, que se unen a detenciones por vagancia y mendicidad que
normalmente no terminan en condenas y que llegan a ser muy numero-
sas durante los años treinta y cuarenta. Sostengo que se trata de un
aumento de la discrecionalidad policial porque no nos referimos a la
sospecha de haber cometido un delito concreto, sino que a la sospecha
de tener malos designios. En consecuencia, la detención por sospecha
constituye un sistema de control dirigido a personas pertenecientes a las
capas populares a las que se define como peligrosas. Tal como se des-
prende del anexo N° 5, las detenciones por sospecha constituían el 11,8%
del total de detenciones en 1930, para pasar a ser el 35,2% del total de
detenciones en 1964. En 1930 se detuvo a 18.612 personas por sospe-
chas, mientras que en 1964 se detuvo a 173.288 por la misma razón.
El intento más claro por aumentar la discrecionalidad del sistema de
justicia penal para enfrentar la delincuencia es la dictación de la Ley 11.625
de Estados Antisociales, aprobada el 4 de Octubre de 1954 para enfren-
tar el delito de robo con violencia. Esta Ley, entre otras cosas, consagra
un criterio peligrosista en la legislación penal definiendo “estados
antisociales” en los que incurrirían determinadas personas que constitui-
rían un peligro para la sociedad por hallarse en situaciones que son caldo
de cultivo de delincuentes, por lo que más tarde cometerían delitos. La
nueva Ley se dirigía en contra de los homosexuales, los toxicómanos, los
vagos, los ebrios, los que falsearan su identidad, entre otros. Respecto
de ellos se planteaban en su artículo tercero medidas tales como la in-
ternación en casas de trabajo agrícola, la obligación de residir en lugar
determinado, caución de conducta, etc. Estas medidas de seguridad se
adoptarían luego de un proceso judicial abreviado ante un juez. Como se
ve, aquí se aplicaban medidas restrictivas a la libertad personal sin la
necesidad de probar la comisión de un delito concreto. Esta parte de la
ley no se aplicó por la no dictación de su reglamento, pero en los hechos
permaneció vigente hasta 1994 en que fue derogada por la Ley 19.313.
La misma Ley 11.625 de Estados Antisociales introdujo una serie de
drásticas enmiendas a las penas aplicables a robos y hurtos. En su artícu-
lo 47 modificó el artículo 450 del Código Penal, prescribiendo que los
robos y hurtos del título IX de dicho Código se castigarían como consu-
mados desde que se encontraran en grado de tentativa. Con esto des-
aparecía la pena aplicable a robos o hurtos en grado de tentativa o frus-
306
trados. A su vez, el artículo 450 de la Ley en su segundo inciso elevó a la

categoría de delito independiente la comisión de robos o hurtos con uso
de armas. Las penas aplicables eran gravísimas y llegaban al presidio per-
petuo. La citada norma jurídica establece, además, que los mayores de
18 años que participaran en delitos de robo y hurtos con menores de
esa edad serían castigados siempre como autores, aunque sólo hubieran
sido cómplices. Las sanciones así definidas fueron temperadas posterior-
mente por la Ley 13.303 de 19595.
Adicionalmente, las políticas respecto de la estabilidad de la familia
legítima y de prevención del consumo de alcohol buscaban actuar sobre
factores de riesgo que creaban condiciones para el aumento de la violen-
cia delictual. Entre estos se encontraban los hijos ilegítimos abandona-
dos, la indisciplina y el alcoholismo en los sectores populares.
La promoción de la familia legítima fue impulsada fundamentalmente
a través de actividades de promoción y legislativas. La Ley facilitó las
condiciones para el reconocimiento de hijos ilegítimos, previniendo de
este modo, como se creía en esa época que estos evolucionaran hacia el
abandono, la vagancia y la delincuencia. Es así como la Ley 4808 de 1930,
impuso a los Oficiales del Registro Civil la obligación de manifestar a
quienes iban a contraer matrimonio que podían legitimar en ese mo-
mento a los hijos comunes. Ello llevó a legitimar a casi 19.000 hijos ilegí-
timos por año durante el período 1933-1937 (Meersohn, 1940:35).
La legislación previsional reconoció también algunos privilegios para
los trabajadores casados, los que no se reconocieron para los solteros.
Es así como la ley de medicina preventiva aprobada en 1938 concedió a
los trabajadores casados y viudos un subsidio equivalente al 75% de su
salario si se ausentaban por enfermedad. Los solteros, recibían sólo el
50%.
A partir de 1952 se aprobó el pago de asignación familiar para los
obreros, los que podían ser cancelados únicamente por hijos reconoci-
dos. Las prestaciones que proporcionaba la Caja del Seguro Obligatorio
sólo procedían si los hijos eran reconocidos.
Los esfuerzos preventivos y represivos para disminuir el consumo de
alcohol no le iban en zaga a los que se hacían para promover la estabili-
dad familiar. Al alcoholismo se le atribuían en la época fuertes pérdidas
económicas, además de ser un inductor de los crímenes más violentos.
La Ley de Alcoholes vigente en los años treinta y cuarenta gravaba pesa-
damente a las nuevas viñas que se plantaran , salvo a aquellas cuya pro-
ducción se destinara al consumo de la uva como producto, o a la fabrica-
5. Ver Burgos, Jorge : 26 y ss.
307
FLACSO-Chile/UNESCO
ción de pisco para la exportación. Se hacía obligatoria la enseñanza en

todos los colegios de nociones de fisiología que demostraran las conse-
cuencias del abuso de la bebida, se penaba adicionalmente a los que se
encontraran en manifiesto estado de embriaguez en la vía pública.
El conjunto de medidas legislativas, preventivas y represivas a las que nos
hemos referido, nos permiten aseverar que durante el período existe un
modelo de medidas de seguridad, consistente en que éstas combinan
acciones represivas con otras de carácter preventivo y promocional rea-
lizadas siempre por el Estado. El instrumento utilizado es siempre el
sistema legal que actúa a través de sanciones o premios y gratificaciones.
El Estado es fuertemente regulatorio y no vacila en renegar de princi-
pios liberal-democráticos con el fin de responder a criterios peligrosistas
para enfrentar a los malvivientes. Tanto la ley penal como las medidas
sociales buscan consolidar una sociedad basada en un sistema familiar
fuerte y en un trabajador disciplinado. La evidencia de la época sugiere,
sin embargo, que estos mecanismos de seguridad no obedecen a una
política criminal diseñada científicamente. Por otra parte, muchas de las
medidas puestas en práctica quedan en parte en el papel, como es el
caso de las campañas masivas de prevención del alcoholismo.
La Violencia Política
La segunda mitad de los años sesenta marca el inicio de nuevos padrones

de violencia política que si bien no son siempre estrictamente nuevos,
alcanzan niveles de intensidad desconocidos y culminan con la instala-
ción de un gobierno militar en 1973. Con ello, la preocupación por la
delincuencia común se atenúa.
Las cifras oficiales de delincuencia común demuestran fluctuaciones
que no son muy serias en lo referente a robos . La tasa de denuncias por
robos era de 223,4 por cien mil en 1964 y pasa a ser de 284,2 por cien
mil en 1980. El incremento verdaderamente significativo y explosivo se
producirá más adelante, en las décadas de los ochenta y noventa. La tasa
más alta de denuncias con anterioridad a 1982 se produce en 1972. Los
hurtos, en cambio, sufren una baja constante. En lo referente a homici-
dios consignados por la Policía de Investigaciones, estos experimentan
una fuerte alza en los años 1970 a 1973, para estabilizarse luego en nive-
les que pueden considerarse normales para todo el período.
Lo que constituye el signo distintivo de este subperíodo es el creci-
miento de la violencia originada en propósitos político sociales y que
muchas veces se expresa a través de acciones colectivas, constituyendo
una manifestación de violencia intergrupal. A partir de 1967 es posible
308
constatar un marcado aumento de los hechos de violencia, en parte de-

bido a la aparición de nuevos actores sociales, como el movimiento cam-
pesino, poblador y de estudiantes.
Un reciente estudio sobre las causas de las violaciones a los derechos
humanos en Chile, calculada sobre la base de información periodística,
que mientras en 1966 se registraron 37 hechos de violencia de carácter
político y social, en 1967 subieron a 89, en 1968 hubo 71, en 1969 se
registraron 151 y en 1970 hubo 219 (Frühling, 1999: 28). El número de
hechos de violencia experimenta un alza durante el gobierno de Salvador
Allende (1970-1973) y además la composición de dicha violencia se alte-
ró sustantivamente. En efecto, pasaron a predominar hechos de violen-
cia calificados como terroristas, las tomas de terrenos, fundos e indus-
trias y las confrontaciones callejeras (Frühling, 1999:48). Otro estudio
que abarca el período 1947-1987 llega a la conclusión que el promedio
de hechos de violencia popular ocurridos durante el período presiden-
cial de Gabriel González Videla (1947-1952) fue de 12,5 hechos, durante
Carlos Ibañez del Campo (1952-1958) fue de 10,6, durante Jorge
Alessandri Rodríguez (1958-1964) fue de 18,6, de 31,5 bajo Eduardo Frei
Montalva (1964-1970) y de 63,0 bajo Salvador Allende Gossens (1970-
1973) (Salazar, 1990: 132).
Estos conflictos intergrupales ocurrían no sólo en las grandes ciuda-
des, sino que se generalizaron enormemente en la zona rural. En 1967 el
número de conflictos rurales producto de huelgas y tomas llegó a 702,
en 1968 bajó a 674, en 1969 subió a 1.275, en 1970 a 2.036 y en 1971 a
3.036 (De Vylder, 1976:204).
Bajo el gobierno de Allende el nivel de la confrontación política subió
a niveles mucho mayores y en la oposición pasaron a conformarse secto-
res que también realizaban actos de violencia y sabotaje. En una encuesta
realizada en Septiembre de 1972, un 83% de los entrevistados declara-
ban que en Chile se vivía un clima de violencia, mientras que sólo un 17%
declaraba que ello no era efectivo6.
El inicio del gobierno militar abrió paso a la expansión de nuevas
formas de violencia política. Desde luego la represiva, producto del pro-
pósito de desarticular a los partidos y grupos de oposición y al accionar
armado de los grupos de oposición al gobierno militar que comienzan a
actuar a fines de los años setenta y que alcanzan su apogeo durante los
ochenta.
En materia de represión gubernamental el año en que ésta es más
intensa es 1973, en que el informe de la Comisión de Verdad y Reconci-
liación consigna 1.264 homicidios y desapariciones, que en muchos casos
afectan a delincuentes comunes. Posteriormente, el accionar de las fuer-
zas de seguridad gubernamentales se mantiene alto pero es más selecti-
309
FLACSO-Chile/UNESCO
vo: 1974, 1975 y 1976 son los años en que se registra un mayor número
de muertos y de desaparecidos, pero que resulta más bajo que en 1973.
Naturalmente que a estos hechos se suman las detenciones por motivos
políticos, y el exilio de numerosos militantes de izquierda.
A fines de los años setenta comienzan a actuar también organizaciones
armadas de la izquierda, las que realizan acciones de propaganda armada,
atentados explosivos contra bienes inmuebles, robos a mano armada y
atentados selectivos en contra de funcionarios militares y policiales. En
efecto, los años en que se produce un mayor número de acciones son
1984, 1986, 1987 y 1988 (Frühling, y Waiser, 1995:112-113).
El conjunto de hechos a los que venimos aludiendo se dan en un
contexto económico y social de profundas transformaciones
socioeconómicas, caracterizado por la disminución del tamaño del Esta-
do y la privatización de empresas estatales. El país se ve afectado por dos
fuertes recesiones : el año 1975 y los años 1982 -83. Todo ello condicio-
na altas tasas de desempleo durante largos años, inestabilidad en el em-
pleo y lento crecimiento del producto. Una periodista definiría el senti-
miento subjetivo de la población, como de temor. Este temor tendría
diversas fuentes y no únicamente la probabilidad de ser afectado por la
violencia física. Más aún, algunos de esos temores podrían explicar que el
orden político autoritario se considerara deseable y adecuado para pre-
venir precisamente los hechos que provocaban inseguridad. Patricia
Politzer se expresaba así respecto de la serie de entrevistas de vida que
realizara para obtener diversas visiones sobre la primera década del go-
bierno militar:
“A medida que fue pasando el tiempo y fui escarbando en el corazón de
gente tan heterogénea como un sacerdote, un militar, una militante co-
munista y un empleado de banco, comencé a percibir que el miedo era
un elemento común a casi todos. Sus historias son tan distintas como
pueden serlo las vivencias de un Chicago Boy, de un minero del cobre,
de una voluntaria de la Secretaría de la Mujer o de la madre de un dete-
nido-desaparecido. Sin embargo, en algún momento de la conversación,
el temor surgió en forma más o menos explícita y con razones más o
menos fundadas. En algunos, era miedo a los militares; en otros, a la
cesantía; en el siguiente a la pobreza, al soplonaje, a la represión, al co-
munismo, a los marxistas, al caos, a la violencia o al terrorismo. Cada
uno tenía el suyo” (Politzer, 1985:10).
Con la llegada de la crisis económica en 1982, aumenta la inseguridad

ciudadana y se multiplican los robos, que alcanzan en 1986 la hasta en
6. Revista Ercilla 13 a 19 de Septiembre de 1972, p. 11. Citado en: Valenzuela, Arturo. El
Quiebre de la Democracia en Chile. FLACSO. Santiago, 1988. Página. 188.
310
tonces inédita tasa de 581,5 denuncias por cada cien mil habitantes. Las
cifras de la Policía de Investigaciones de Chile indican que los robos con
violencia que le corresponde investigar aumentan en un 77% entre 1980
y 1986 (Blanco, Frühling y Guzmán, 1995).
Si bien algunos textos se refieren al aumento de la delincuencia (Jacob,
1984:47-48), lo cierto es que el fenómeno no logra el mismo impacto
que posteriormente tendrá el incremento de la delincuencia bajo el régi-
men democrático. Las explicaciones para ello pueden ser distintas. Aquí
simplemente proponemos una: desde luego, el incremento de la violen-
cia delictual de los años ochenta coincide con un ambiente de preocupa-
ciones cargado por la crisis económica, el aumento del desempleo, el
incremento del terrorismo y de la polarización política. Ello oculta un
poco en el debate público y en la cobertura de prensa el fenómeno del
crecimiento de la delincuencia común.
Ahora bien, el crecimiento de la acción represiva del gobierno y de
las actuaciones de los grupos armados concitan preocupación y temor,
pero provocan bajos niveles de incertidumbre. En efecto, la actuación gu-
bernamental es en términos generales selectiva y se dirige en contra de
blancos relativamente definidos. Lo mismo sucede con las acciones terro-
ristas, las que sólo en contadas ocasiones afectan a terceros no involucrados
en el conflicto político central. Algo distinto ocurre en la actualidad res-
pecto del temor a la delincuencia.
Delito y violencia en la actualidad
Con el restablecimiento democrático, el temor al crimen común ha pa-

sado a impregnar al conjunto de la sociedad, convirtiéndose en un tema
de discusión obligada y que ocupa un espacio preferente en las noticias
transmitidas por los medios de comunicación. Aún más importante, el
propósito de calmar la ansiedad ciudadana ha llevado a poner en práctica
un conjunto de medidas tendientes a enfrentar el sentimiento de insegu-
ridad colectivo y las nuevas características de la delincuencia.
Las Percepciones de la Violencia Urbana
Desde la instalación de un régimen democrático en 1990, se nota una

fuerte percepción de que la delincuencia ha crecido, que no se encuen-
tra bajo control y que el Gobierno debiera hacer más por enfrentar el
fenómeno.
311
FLACSO-Chile/UNESCO
Tabla Nº 1
Prioridad otorgada por los chilenos a la delincuencia.
Años 1989-19957
Temas Marzo Marzo Abril Junio Diciembre Noviembre
Delincuencia 21,5 64,0 62,7 56,4 40,0 35,0

Salud 46,3 38,8 44,1 49,2 50,0 38,0
Pobreza 30,9 26,0 32,2 39,0 50,0 48,0
Educación 39,3 26,9 26,6 31,9 29,0 29,0
Sueldos 45,6 36,6 32,9 27,9 26,0 27,0
Empleo 44,5 27,3 28,5 23,4 30,0 30,0
Vivienda 19,0 22,2 20,2 19,0 20,0 17,0
Terrorismo —— 14,6 10,0 7,3 4,0 ———
Protestas,
desórdenes 10,4 3,7 5,5 4,0 2,0 ———
Fuente: Encuestas realizadas por CEP-Adimark (1989-1993) y por CEP (1994-1995).
Como se ve, a partir de 1990 la delincuencia se convierte en uno de los

tres temas considerados prioritarios por los chilenos. Ello, en desmedro
del terrorismo, las protestas y desórdenes, que progresivamente van
perdiendo significación en la opinión de la población en la medida en que
se trata de fenómenos cada vez más aislados.
Tanto la tabla N°1 como la N°2 reflejan fluctuaciones en términos de
la preocupación ciudadana y la prioridad que le asignan al tema
delincuencial. Sin embargo, éstas parecen deberse a la relevancia o vio-
lencia de los hechos que describe la prensa, más que a modificaciones en
la realidad de la delincuencia.
Tabla Nº2
Evaluación de la labor gubernamental en diversas materias8
Temas Abril 1992 Junio 1993 Noviembre 1995
Educación 63,1 49,9 61,0

Terrorismo 26,1 25,0 *****
Salud 41,0 21,5 41,0
Pobreza 28,7 18,4 29,0
Delincuencia 20,5 13,7 30,0
Fuente: Encuestas realizadas por CEP-Adimark (1992-1993) y CEP (1995)
7. La pregunta presentaba a los encuestados una lista de problemas. Se les pedía que
indicaran los tres problemas más importantes a los que el gobierno debería dedicar
mayor esfuerzo. El porcentaje de la tabla indica la proporción de encuestados que inclu-
yó el tema correspondiente dentro de los tres mencionados.
8. La encuesta pedía evaluar la labor del gobierno con nota entre 1 (muy malo) y 7
(excelente). El porcentaje representa la proporción de entrevistados que valoró con
notas 5, 6 ó 7 los temas indicados.
312
De la encuesta se desprende que la evaluación de la labor gubernamental

en materia de delincuencia es consistentemente una de las más bajas en
las tres encuestas aludidas.
En 1993, 1996 y 1997 la firma ADIMARK en asociación con el Centro
de Estudios Públicos primero, y con la Fundación Paz Ciudadana des-
pués, realizó encuestas centradas en el tema de la delincuencia.
Estas encuestas, realizadas en las mayores ciudades del país, arrojaron
consistentemente un alto temor a la delincuencia, los robos y asaltos.
En Marzo de 1997, un 68,6% de los encuestados consideró que la
cantidad de delincuencia era mayor que en el año previo. Asimismo, un
84,2% de los encuestados consideró que la delincuencia era más violenta
que un año antes.
Un porcentaje mayoritario de los entrevistados declaró, a su vez, que
creía que la delincuencia aumentaría en el futuro9. Las cifras de 1997 son
algo menores que en 1996, pero son significativamente mayores que en
1993. Este mayor temor no se modifica de acuerdo con la información
que arrojan las propias encuestas respecto de los porcentajes de entre-
vistados que han sido víctimas de algunas modalidades del robo durante
el año previo10.
Una reciente encuesta de ADIMARK, realizada para Paz Ciudadana
en la comuna de Santiago, en 1996, revela que un 92,4% de sus residen-
tes piensa que podría ser objeto de un robo o asalto, un 44,2% de una
violación o agresión sexual, y un 35,7% de un homicidio.
Sin embargo, un 0% de los habitantes del hogar de los entrevistados
habían sido víctimas de homicidio en los doce meses previos, y sólo 0,5%
había sido objeto de violación u otra forma de agresión sexual .
La encuesta realizada por ADIMARK en 1993 estratifica las respues-
tas de acuerdo con el nivel socioeconómico, la posición política y el
género de los entrevistados. Resulta significativo que los porcentajes de
quienes piensan que la delincuencia es más numerosa y violenta que en el
pasado se correlacione positivamente con la edad y la posición política
conservadora. Si bien en todas las edades se manifiesta el temor, éste es
significativamente mayor entre los mayores de 55 años y los que tienen
posiciones políticas de derecha.
9. “Delincuencia y Opinión Pública” (1997) Fundación Paz Ciudadana y ADIMARK.

10. En la encuesta realizada en Marzo de 1996 un 73,5% de los entrevistados aseveró que
la delincuencia era mayor que el año previo, mientras que en Marzo de 1993 sólo un
58,5% sostenía lo mismo. En 1996 un 67,8% sostenía que la delincuencia aumentaría,
mientras que en Marzo de 1993 tal porcentaje llegaba a 37,9%. Sin embargo, las diferen-
cias en los porcentajes de entrevistados que habían sido victimizados en ambos años
eran mínimas. Los robos sin violencia sufridos por los entrevistados en 1996 eran mayo-
res que los declarados en 1993. Pero los robos con violencia física en lugares públicos
eran mayores en 1993 (14,7% contra 12,4%).
313
FLACSO-Chile/UNESCO
El aumento de la percepción de violencia ha coartado significativamente

la libertad de movimiento de las personas. Las tres encuestas arrojan
porcentajes mayoritarios de personas que han dejado de ir a ciertos
lugares, que han dejado de salir a ciertas horas y que han reforzado la
seguridad de sus casas.
Antes de analizar en mayor detalle las modificaciones que ha experi-
mentado el temor hacia la delincuencia, nos concentraremos en el exa-
men de la realidad de la delincuencia. Para ello nos concentraremos tan-
to en las cifras oficiales de denuncias a la policía, como en los resultados
de una encuesta de victimización realizada durante 1997 por el PNUD
en el marco de este proyecto.
La Realidad de la delincuencia
Las tasas de denuncias registradas por Carabineros reflejan una consis-

tente tendencia al crecimiento de los robos a partir de 1982, los que
alcanzan su punto más alto en 1991, en que la tasa de denuncias llega a
614,2 por cien mil. Ese incremento es sin duda muy importante, ya que
en 1980 era de sólo 284,2 por cien mil.
Desde 1991 esa cifra disminuye, aunque sigue estando muy por enci-
ma de las tasas históricas. Vuelve a experimentar un crecimiento, sin
embargo, en 1997 y 1998. A primera vista esta tasa de robos es muy alta
a nivel internacional, pero las comparaciones son difíciles, porque nues-
tra definición de robos incluye actos que en otros países recibirían otra
calificación jurídica.
El único otro delito que experimenta al parecer un crecimiento sustan-
cial es el referido al tráfico de estupefacientes. Los aprehendidos por dicho
delito pasaron de 254 en 1977 a 10.119 en 1992, según datos de Carabine-
ros de Chile11.
Al interior de los robos existen dos aspectos fundamentales que con-
viene tomar en cuenta. El primero es que entre los años 1980 y 1992 se
detecta un fuerte crecimiento de los robos con violencia o intimidación,
los que según cifras de la Policía de Investigaciones experimentan un
incremento de 66,5 % (Blanco, Frühling y Guzmán: anexos). Más impor-
tante que este crecimiento es el hecho que la modalidad de estos asaltos
se ha modificado sustantivamente en años recientes. En efecto, se detec-
tan bandas de asaltantes que actúan armados en contra de bancos, enti
11. Cabe indicar que los casos de tráfico de drogas no se denuncian porque no existe una
víctima propiamente tal, como sucede con el robo, por ejemplo.
314
dades financieras y establecimientos comerciales, utilizando tácticas que

en el pasado eran monopolio de los grupos armados de carácter políti-
co12. Asimismo, la prensa da cuenta con cierta frecuencia de la ocurren-
cia de asaltos armados a hogares, lo que, sin duda, constituye un factor
que produce fuerte temor en la población.
Un segundo factor de importancia es que el aumento de denuncias
por robo crece significativamente en las comunas más ricas de la Región
Metropolitana. En el caso de Vitacura alcanza en 1992 a 3.214 denuncias
por cien mil habitantes, en Las Condes a 2735,8 por cien mil y en Provi-
dencia a 5.237,1 por cien mil habitantes en ese año. Los delitos contra la
propiedad aumentan en rangos significativamente mayores durante esos
años en las comunas más pudientes, mientras que los delitos contra las
personas son más numerosos en las comunas populares. El incremento
del temor en los sectores más influyentes del país ha permeado, sin duda,
a los medios de comunicación y a la opinión general del país, contribu-
yendo al sentimiento colectivo.
Este aumento de la percepción de temor frente a la delincuencia puso
de relieve el deterioro de los medios policiales y judiciales frente a los
nuevos desafíos. Un índice de ello ha sido la disminución en la relación
número de habitantes por policía que se desprende de las dotaciones
máximas fijadas por ley.
Tabla N° 3
Número de habitantes por policía según dotación
máxima asignada por ley
Año Población Carabineros Investigaciones Total Hab/Policías
1933 4.420.363 17.713 1.631 19.344 228,51

1941 5.094.495 18.713 2.954 21.667 235,13
1954 8.183.524 18.771 2.060 20.831 392,85
1963 8.183.524 20.930 2.424 23.354 350,41
1968 9.134.462 22.000 2.554 24.554 372,02
1975 10.336.560 22.482 6.514 28.996 356,48
1984 11.855.655 28.341 6.514 34.855 340,14
1990 13.099.513 30.341 6.514 36.855 355,43
1994 13.994.355 36.759 6.514 43.273 323,40
Fuente: Recopilación de Leyes y Decretos. Contraloría General de la República 1932-1994,

Estimaciones y Proyecciones de Población 1950-2050. INE-CELADE, 1996.
12. Véase por ejemplo: Banda de Asaltantes Usaba Tácticas Subversivas. La Epoca, 10
de Julio de 1997. Página 20.
315
FLACSO-Chile/UNESCO
Frente a la nueva situación creada, las políticas de seguridad y los meca-

nismos de seguridad privados han experimentado una transformación
sustantiva.
Sin embargo, tanto en lo relativo a las circunstancias en que siente
temor la población, como en lo relativo a su satisfacción con la protec-
ción policial, existen importantes diferencias entre estratos sociales. Los
sectores que se sienten más vulnerables son, sin duda, los sectores de
ingresos bajos y medios.
Tabla N° 4
Situaciones de Temor y Satisfacción con la

Protección Policial, por Estrato Socioeconómico
Estrato Socioeconómico
Alto Medio Bajo
Experimenta mayor temor:

- Al regreso a casa de noche 48,3 62,7 66,6
- Cuando sale de su casa al trabajo 32,8 56,6 63,3
- Dentro de su casa en la noche 25,5 30,9 34
Satisfacción con la protección policial:

- Satisfecho 48,9 36,5 35,6
- Insatisfecho 24,8 44,7 45,5
- Más o menos 26,3 18,8 18,8
Fuente: Centro de Estudios Públicos (1993)
Las razones para este temor surgen de la percepción de que muchos de

quienes se encuentran en situación de riesgo social consumen además
drogas y alcohol, por lo que están sometidos a formas importantes de
descontrol.
Los estudios existentes asumen (aunque todavía no está probado em-
píricamente) que existe una estrecha asociación entre el consumo de
pasta base en los sectores poblacionales de Santiago y la aparición de
nuevas formas de violencia y delincuencia (Bengoa, José:14). El consumo
de pasta base contribuye a la desintegración de la familia de extracción
popular y además al aumento de la violencia, rompiendo definitivamente
con toda forma de integración social.
316
La socióloga Doris Cooper, sostiene al respecto, que los asaltos a

mano armada a domicilios, que han aumentado en años recientes, son
cometidos en general por delincuentes que no son profesionales y que
consumen drogas y alcohol. De allí la violencia con la que actúan (Cooper,
1992: 53).
La representación social de la violencia urbana en la actualidad está
entonces fuertemente asociada a la delincuencia común y en particular,
al delito de robo con violencia. Quienes escriben o comentan respecto
de la delincuencia tienden a visualizar al robo con violencia como la ex-
presión más peligrosa y recurrente de la violencia urbana. Esto coincide,
como veremos, con las cifras indicativas provenientes de las estadísticas
policiales.
Parte del temor expresado por la población proviene asimismo del
crecimiento desmesurado de la ciudad de Santiago y de la profundización
de los padrones de segregación social que la caracterizan. La Política
Nacional de Desarrollo Urbano promulgada en 1979 eliminó la norma
sobre “límites urbanos”, abriendo la posibilidad de incorporar al uso
urbano casi 65.000 hectáreas, lo que contribuyó notablemente a hacer
más difícil el patrullaje policial de la ciudad, incentivó el surgimiento de
nuevos barrios en los que los vecinos no se conocían y posibilitó las
políticas de erradicaciones.
Estas se realizaron entre 1979 y 1985 y consistieron en que alrede-
dor de 30 mil familias que habitaban en campamentos localizados en la
zona Oriente de la ciudad fueron erradicadas e incorporadas a progra-
mas de vivienda social en la periferia de bajos ingresos (Sabatini:4). Este
proceso de concentración de la pobreza en áreas carentes muchas veces
de los servicios básicos imprescindibles, y que obligaba a largos viajes de
sus habitantes para conseguir trabajo, tuvo efectos negativos en térmi-
nos de concentrar patologías sociales en estas comunas receptoras de
masivos contingentes de pobres urbanos (Sabatini, 1997:15).
Informes de funcionarios municipales de las comunas receptoras de
erradicados y escritos en los años ochenta, dan cuenta que las
erradicaciones tuvieron un fuerte impacto negativo sobre la seguridad
de personas y bienes. En muchos casos, las nuevas poblaciones concen-
tran experiencias de desorden social y de delincuencia (Frühling y Sandoval,
1997:267). Nuestra hipótesis, no comprobada, es que los cambios expe-
rimentados por la ciudad tuvieron dos efectos: primero, las experiencias
sociales se volvieron más impersonales y transitorias, por lo que se difi-
cultaron los mecanismos de control social. Asimismo, el proceso de con-
centración de la pobreza en zonas geográficas específicas aumenta la
posibilidad para que exista una masa crítica y para que se consoliden
subculturas que rechazan el sistema legal.
317
FLACSO-Chile/UNESCO
La percepción de temor ha significado en primer lugar un aumento

significativo del gasto privado en seguridad, que se ha traducido en una
fuerte demanda por servicios de seguridad privados, alarmas y seguros.
De la misma manera se ha incrementado el gasto público en policías,
pero también en el sistema de justicia penal en su conjunto: Juzgados del
Crimen, policías, Servicio Nacional de Menores y Gendarmería. Las po-
líticas públicas destinadas a enfrentar la inseguridad ciudadana han pasa-
do a constituir un área de permanente preocupación gubernamental.
Hasta ahora, los programas destinados a estimular la participación ciuda-
dana, realizados por la Secretaria General de Gobierno, son pequeños.
La encuesta de ADIMARK y Paz Ciudadana realizada en 1996 consul-
taba a los entrevistados por el tipo de conductas adoptadas para enfren-
tar el temor al crimen. Las mayores preferencias se expresan por con-
ductas evitativas y por la adquisición de medios físicos tendientes a re-
forzar la seguridad de las casas13. Ello se manifiesta en el aumento de la
demanda por productos de seguridad y servicios privados de seguridad.
Un análisis sobre el costo de la delincuencia de 1994, sostiene que en ese
año se gastaron $66.840.000 en servicios de vigilancia, $7.737.000 en
seguros de robo con fractura y que se vendieron $14.449.000 en pro-
ductos de seguridad nacionales (Fundación Paz Ciudadana, 1994).
El aumento de la demanda por protección ha llevado a algunos auto-
res a proponer una mayor desregulación del sector privado para la pro-
visión de unidades adicionales de seguridad para quienes puedan pagar-
las. El argumento central es que ello permitiría aportar más recursos
privados a la lucha en contra de la delincuencia (Guzmán, 1995:96) y
contribuiría adicionalmente a aumentar la competencia entre las empre-
sas de seguridad, bajando sus costos.
Actualmente el sistema de vigilantes privados se concentra casi ex-
clusivamente en los barrios pudientes y marca de esa manera y de modo
muy distintivo la profunda segregación social que distingue a la ciudad de
Santiago. A ello se agrega el cierre arbitrario de calles que ocurre en
comunas de altos ingresos y que es controlado por guardias privados
que carecen de potestades para ello.
El Gobierno y Carabineros, en particular, se oponen a consagrar una
libertad de actuación de las empresas de seguridad en las calles, por
temor a que éstas usurpen prerrogativas que hoy sólo competen a la
fuerza pública.
13. Un 69,5% de los entrevistados declaró que había dejado de salir a ciertas horas, y un
67,3% expresó que había reforzado la seguridad de su casa. En cambio, sólo un 51,3%
declaró que se había puesto de acuerdo con sus vecinos para ayudarse.
318
En el terreno de la actuación del Estado, ésta se caracteriza por un

aumento significativo del presupuesto destinado al control del delito,
por la creación de entes específicos dedicados a coordinar las políticas
de control de estupefacientes y a proponer y evaluar las medidas en
materia de seguridad pública. Finalmente, se encuentran en tramitación,
o ya han sido aprobadas, diversas iniciativas legislativas tendientes a faci-
litar la denuncia de determinados delitos, a sancionar más drásticamente
el tráfico de estupefacientes y a modificar de manera estructural el pro-
cedimiento penal vigente, creando además un Ministerio Público, hoy
inexistente en primera instancia.
La tabla N° 6 que sigue, da cuenta de la evolución del aporte fiscal a
Carabineros y a la Policía de Investigaciones de Chile, durante la década
1986 - 1996. A su vez, la tabla N° 7 muestra la evolución del aporte fiscal
total para el período en estudio, dividido en dos momentos: el comprendido
entre 1986-1990, y el que va desde 1990 a 1996. El corte está dado por el
momento de la recuperación democrática que marca, como se señaló más
arriba, una preocupación creciente por el tema de la delincuencia.
En relación a cada institución en particular, la que muestra un mayor
dinamismo en las cifras es la Policía de Investigaciones, cuyos recursos
crecen en un 87% en el período comprendido entre 1986 y 1996. Ahora
bien, si consideramos sólo la variación porcentual experimentada bajo el
gobierno democrático, el crecimiento alcanza a casi un 127%. Las razo-
nes para ello son dos: el Gobierno consideró que la Policía de Investiga-
ciones se encontraba en una situación especialmente precaria al término
del régimen militar y, además, por tratarse de una institución mucho más
pequeña, es evidente que los aportes a su sustentación tenían un mayor
efecto proporcional.
Carabineros también presenta un crecimiento negativo bajo el régimen
militar y una variación que alcanza al 86% para el período comprendido
entre 1990-96, superior en casi 23 puntos a la variación porcentual para
todo el período.
319
FLACSO-Chile/UNESCO
Tabla N° 5
Aporte Fiscal Total a Carabineros e Investigaciones
(miles de $ junio 96)
Año Total Carabineros Investigaciones
1986 10 100. 229.100 82.080.716 18.148.384

1987 92. 92. 508.190 75.961.038 16.547.152
1988 99. 99. 213.006 82.035.722 17.177.284
1989 91. 91.536.114 75.926.169 15.609.945
1990 86. 86.732.569 71.732.533 15.000.035
1991 94. 94.876.890 78.589.715 16.287.175
1992 11 116.752.916 95.675.013 21.077.902
1993 12 128.431.308 103.198.855 25.232.453
1994 13 133.976.104 107.660.764 26.315.340
1995 14 144.4.078.151 115.872.730 28.205.421
1996 16 167.689.620 133.687.443 34.002.177
Fuente: Leyes de Presupuesto de cada año (* incluye aporte fiscal en moneda nacional y moneda
extranjera)
Tabla N° 6
Evolución del Aporte Fiscal Total a Carabineros e Investigaciones
(miles de $ Junio de 1996)
Año Total Carabineros Investigaciones
1986 100.229.100 82.080.716 18.148.384

1990 86.732.569 71.732.533 15.000.035
1996 167.689.620 133.687.443 34.002.177
Var % 86-90 -13,5 -12,6 -17,3

Var % 90-96 93,3 86,4 126,7
Var % 86-96 67,3 62,9 87,4
Fuente: Leyes de Presupuesto de cada año

* Incluye aporte fiscal en moneda nacional y moneda extranjera
** No incluye DIPRECA
Cabe agregar, aunque no tenemos información detallada sobre el punto,

que Carabineros ha recibido también en este período importantes apor-
tes municipales y privados, de carácter logístico. Asimismo, que el au-
mento de aportes fiscales ha beneficiado también al Poder Judicial, al
Servicio Nacional de Menores y a Gendarmería.
En Septiembre de 1990, el Gobierno creó el Consejo Nacional para
el Control de Estupefacientes, compuesto de representantes de Gobier-
no, del Congreso y de las policías. Este asumió de inmediato el estudio
320
de una “Política y Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas”.

Como resultado de él se han desarrollado encuestas periódicas de con-
sumo nacional de estupefacientes (CONACE, 1996), se han destinado
fondos a proyectos de prevención del consumo y, sobre todo, se dio
impulso a la dictación de una nueva ley sobre control del narcotráfico.
El 30 de Abril de 1993, mediante la Ley 19.212 se creó la Dirección
de Seguridad Pública e Informaciones, uno de cuyos objetivos es el de
proponer políticas y planes que pueda desarrollar el Estado en materia
de orden público y de seguridad pública interior.
Las políticas legislativas que se han puesto en práctica en años recien-
tes, aumentan las facultades de los agentes policiales, establecen medidas
de seguridad obligatorias para determinadas empresas y sancionan más
drásticamente el tráfico de drogas.
La Ley 19.077 de 1991 facilitó a los afectados los trámites para reali-
zar las denuncias en los casos de delitos de hurto y robo. La misma ley
autorizó a los agentes de ambas policías para efectuar registros sin pre-
via orden judicial, en caso de delito flagrante y siempre que hubiera fun-
dadas sospechas de que responsables del delito se encontraran en de-
terminado recinto cerrado.
La Ley 19.303, a su vez, determinó que aquellas empresas que se
determinara por decreto supremo, deberían asumir a su costo la instala-
ción de medidas de seguridad que la autoridad competente estableciera.
La nueva legislación que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y
sustancias sicotrópicas aumenta también las potestades policiales para la
investigación de estos delitos14, crea nuevos delitos como el lavado de
dinero, y confía al Consejo de Defensa del Estado la atribución de de-
nunciar o querellarse por la comisión de dichos hechos (Ley 19.366 de
30 de Enero de 1995).
Finalmente, el Gobierno ha presentado al Congreso proyectos de ley
y de reforma constitucional dirigidos a crear un Ministerio Público de
primera instancia, a establecer un sistema procesal penal de carácter
acusatorio, por tanto oral y público. En parte este esfuerzo se dirige a
establecer un sistema de justicia penal más eficiente y que responda ade-
cuadamente a las necesidades de investigación judiciales, ya que hoy el
rol de investigación de delitos, de acusación de los inculpados y de deci-
sión judicial se concentran en el juez.
Una encuesta realizada a dirigentes vecinales de tres comunas popu-
lares de Santiago, demuestra que la colaboración entre vecinos para sus-
tentar el resguardo en el vecindario, no constituye una opción masiva
(Frühling, y Sandoval, 1997:284). Por otra parte, no parece existir una
14. Puede mencionarse al respecto, la legalización del agente encubierto y del informante
en el artículo 34.
321
FLACSO-Chile/UNESCO
estrategia de largo plazo respecto de las relaciones entre la policía y la

comunidad, que no sea mantener buenas relaciones de comunicación
entre ambas.
De lo anterior y de la descripción de los mecanismos de seguridad existentes
para enfrentar la inseguridad ciudadana se desprende que estos ponen un fuerte
acento sobre el perfeccionamiento del sistema de justicia penal, aumentando
por esa vía la capacidad disuasiva del Estado para obtener una baja en las tasas de
criminalidad.
Si bien es efectivo que ha aumentado el financiamiento para progra-
mas preventivos de la drogadicción y el alcoholismo, y que el discurso
público promueve la organización ciudadana para enfrentar a la crimina-
lidad, el hecho es que el grueso del énfasis se ha puesto en estrategias
policiales y reformas a la legislación penal.
En forma complementaria a este énfasis público se desarrolla un nue-
vo mercado de servicios de seguridad privados, cuyos beneficios, por
ahora, sólo alcanzan a firmas comerciales y a residentes de Santiago de
mejores ingresos.
En suma, no se divisa que las medidas de seguridad adoptadas logren
reconstituir un sentimiento de comunidad barrial y vecinal tan impres-
cindibles para generar sistemas de control informal respecto de las con-
ductas de los jóvenes, especialmente en sectores populares urbanos.
Seguridad ciudadana en el futuro
Toda especulación respecto de la evolución de la violencia en el futuro

es ciertamente riesgosa. Máxime cuando resulta difícil determinar con
precisión los factores que moldean la conducta humana.
Sin embargo, existen algunos elementos de las modificaciones cultu-
rales y sociales que se desarrollan en Chile, que tienen importancia al
momento de preveer la evolución de la delincuencia a futuro y los meca-
nismos de seguridad que se establecerán para enfrentarla.
El país evoluciona hacia una sociedad de consumo en la que coexistirá
por mucho tiempo un importante sector de pobreza con un segmento
significativo poseedor de alta riqueza. Es probable, sin embargo, que ello
no se exprese en una revitalización de las grandes concepciones ideoló-
gicas que movilizaban a sectores importantes de la sociedad y que se
encarnaban en sectores antagónicos de la estructura social. Más bien,
predominará una orientación valórica individualista y adquisitiva que res-
ponde a un sistema social y cultural complejo y disgregado. De allí se
desprende la disminución -al menos por ahora- del delito o alteración
322
del orden público provocado por motivaciones políticas y el continuo y

sustantivo aumento del delito contra la propiedad, cometidos ahora por
sectores de jóvenes que actúan con mayor violencia que en el pasado y
que no comparten la cultura del hampa de antaño.
Es predecible que vivamos a futuro un deterioro de las organizacio-
nes e instituciones que han jugado un rol central en la socialización de las
personas: la familia, la escuela, la iglesia, por lo que nuestra sociedad verá
aún más debilitados los lazos de comunidad que dan forma al control
social informal de las conductas humanas.
El desarrollo económico incrementará los potenciales blancos de ac-
tividades delictivas, al aumentar los ingresos, los comercios y estableci-
mientos industriales. Por otra parte, la disparidad de ingresos y las orien-
taciones individualistas de la cultura serán un estímulo para el incremen-
to de los robos. No es impensable que éstos se vuelvan más violentos y
mejor organizados para enfrentar a las crecientes medidas de seguridad
adoptadas por la población.
Es previsible que al aumentar el ingreso nacional los delitos contra la
propiedad pasen a desplazarse hacia comunas de clase media o incluso
baja, y hacia otras comunas y regiones, donde también existirán blancos
apetecibles para la actuación delictual.
Las medidas de seguridad previsibles para enfrentar esta situación
obedecerán a la creciente conciencia que el aumento de la delincuencia,
así como el de conductas ocasionales de desorden o vandalismo, deben
prevenirse a través de políticas de diverso carácter y naturaleza, ya que
el mero funcionamiento del sistema de justicia penal (aprehensión,
juzgamiento y presidio del infractor) no parece constituir una fórmula
adecuada. Es dable esperar, entonces, un diseño más acabado de políti-
cas de desarrollo y participación comunitarias tendientes a reconstituir
un tejido de relaciones sociales más denso.
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Anexo N° 1
Homicidios. Ordenes de investigar, tasa cada 100.000 hbts.

y participación porcentual en el total de delitos investigados
1944-1994
Años Población Total órdenes Orden investigar Tasa %

país de investigar homicidios
1944 5.400.742 50.397 484 8,96 0,96

1945 5.541.325 49.756 506 9,13 1,02
1946 5.643.258 53.721 577 10,22 1,07
1947 5.748.526 57.148 616 10,72 1,08
1948 5.854.715 57.367 552 9,43 0,96
1949 5.962.981 54.586 537 9,01 0,98
1950 6.081.931 52.359 428 7,04 0,82
1951 6.202.797 55.707 452 7,29 0,81
1952 6.332.409 52.439 419 6,62 0,80
1953 6.469.786 53.383 384 5,94 0,72
1954 6.613.955 58.029 402 6,08 0,69
1955 6.763.940 58.145 511 7,55 0,88
1956 6.920.390 56.858 371 5,36 0,65
1957 7.083.958 53.994 391 5,52 0,72
1958 7.253.666 59.737 377 5,20 0,63
1959 7.428.539 59.409 381 5,13 0,64
1960 7.607.600 61.681 429 5,64 0,70
1961 7.793.440 61.913 416 5,34 0,67
1962 7.986.710 65.780 514 6,44 0,78
1963 8.183.524 68.372 557 6,81 0,81
1964 8.379.998 78.013 558 6,66 0,72
1965 8.572.247 84.268 578 6,74 0,69
1966 8.760.948 85.969 560 6,39 0,65
1967 8.948.692 82.806 650 7,26 0,78
1968 9.134.462 89.354 775 8,48 0,87
1969 9.317.241 83.157 556 5,97 0,67
1970 9.496.014 97.234 970 10,21 1,00
1971 9.669.935 92.275 837 8,66 0,91
1972 9.839.683 110.545 833 8,47 0,75
1973 10.006.524 99.982 870 8,69 0,87
1974 10.171.727 84.837 626 6,15 0,74
1975 10.336.560 96.699 647 6,26 0,67
1976 10.449.098 117.579 610 5,84 0,52
1977 10.658.494 119.340 599 5,62 0,50
1978 10.817.638 128.640 670 6,19 0,52
1979 10.979.419 132.599 644 5,87 0,49
326
Anexo N° 1
(continuación)
Homicidios. Ordenes de investigar, tasa cada 100.000 hbts.

y participación porcentual en el total de delitos investigados
1944-1994
Años Población Total órdenes Orden investigar Tasa %

país de investigar homicidios
1980 11.146.726 139.965 665 5,97 0,48

1981 11.318.558 134.959 749 6,62 0,55
1982 11.492.991 143.344 698 6,07 0,49
1983 11.671.524 158.606 604 5,17 0,38
1984 11.855.655 163.059 699 5,90 0,43
1985 12.046.884 169.696 673 5,59 0,40
1986 12.246.720 183.109 712 5,81 0,39
1987 12.454.160 176.309 697 5,60 0,40
1988 12.666.946 166.926 793 6,26 0,48
1989 12.882.818 171.140 794 6,16 0,46
1990 13.099.513 183.210 741 5,66 0,40
1991 13.319.726 178.366 669 5,02 0,38
1992 13.544.964 152.967 679 5,01 0,44
1993 13.771.187 148.120 648 4,71 0,44
1994 13.994.355 152.044 650 4,64 0,43
Fuente: Anuario de Estadísticas Policiales de Investigaciones de Chile. INE-Policía de Investiga-

ciones, 1994. Estimaciones y Proyecciones de Población 1950-2050. INE-CELADE, 1996.
327
FLACSO-Chile/UNESCO
Anexo N° 2
Denuncias por Robos y Hurtos 1948-1994
Año Población Hurtos Tasa Robos Tasa
1948 5.854.715 20.835 355,9 14.935 255,1

1949 5.962.981 22.573 378,6 13.902 233,1
1950 6.081.931 23.584 387,8 14.951 245,8
1951 6.202.797 23.130 372,9 14.907 240,3
1952 6.332.409 21.367 337,4 13.439 212,2
1953 6.469.786 20.381 315,0 13.603 210,3
1954 6.613.955 21.278 321,7 13.578 205,3
1955 6.763.940 22.175 327,8 13.552 200,4
1956 6.920.390 22.194 320,7 14.241 205,8
1957 7.083.958 21.027 296,8 13.916 196,4
1958 7.253.666 19.859 273,8 13.590 187,4
1959 7.428.539 19.528 262,9 13.548 182,4
1960 7.607.600 20.321 267,1 15.145 199,1
1961 7.793.440 19.129 245,5 14.958 191,9
1962 7.986.710 17.606 220,4 14.832 185,7
1963 8.183.524 18.639 227,8 16.129 197,1
1964 8.379.998 20.899 249,4 18.723 223,4
1965 8.572.247 20.454 238,6 19.881 231,9
1966 8.760.948 19.940 227,6 19.773 225,7
1967 8.948.692 17.786 198,8 19.767 220,9
1968 9.134.462 18.070 197,8 19.758 216,3
1969 9.317.241 17.213 184,7 21.298 228,6
1970 9.496.014 17.553 184,8 25.228 265,7
1971 9.669.935 16.513 170,8 27.671 286,2
1972 9.839.683 17.845 181,4 31.597 321,1
1973 10.006.524 17.952 179,4 27.630 276,1
1974 10.171.727 15.848 155,8 21.706 213,4
1975 10.336.560 18.157 175,7 28.698 277,6
1976 10.449.098 17.825 170,6 29.351 280,9
1977 10.658.494 15.705 147,3 26.901 252,4
1978 10.817.638 16.100 148,8 27.765 256,7
1979 10.979.419 15.295 139,3 29.449 268,2
1980 11.146.726 15.514 139,2 31.679 284,2
1981 11.318.558 13.927 123,0 29.398 259,7
1982 11.492.991 14.292 124,4 38.570 335,6
1983 11.671.524 16.979 145,5 45.648 391,1
1984 11.855.655 18.052 152,3 51.747 436,5
1985 12.046.884 21.690 180,0 63.814 529,7
328
Anexo N° 2
(continuación)
Denuncias por Robos y Hurtos 1948-1994
Año Población Hurtos Tasa Robos Tasa
1986 12.246.720 22.082 180,3 71.215 581,5

1987 12.454.160 22.961 184,4 67.831 544,6
1988 12.666.946 19.802 156,3 61.719 487,2
1989 12.882.818 17.685 137,3 61.082 474,1
1990 13.099.513 19.118 145,9 76.719 585,7
1991 13.319.726 18.205 136,7 81.804 614,2
1992 13.544.964 15.457 114,1 74.182 547,7
1993 13.771.187 16.102 116,9 74.779 543,0
1994 13.994.355 17.576 125,6 72.058 514,9
Fuente: Anuario Estadístico de la República de Chile. INE. 1948-1976.

Anuario de Estadísticas Policiales de Carabineros de Chile. INE-Carabineros, 1977-1994.
Estimaciones y Proyecciones de Población 1950-2050. INE-CELADE, 1996.
329
Anexo 3
330
Aprehensiones por razones indicadas
Número de aprehendidos y participación porcentual en el total de aprehensiones
1930-1994
Año Total Mendicidad % Vagancia % Sospecha % Ebriedad % Total %

Aprehen- (A) (B) (C) (D) A+B+C+D
FLACSO-Chile/UNESCO
didos
1930 157,241 213 0.14 986 0.6 18,612 11.8 64,520 41.0 84,331 53.6
1931 172,967 225 0.13 2,106 1.2 16,617 9.6 81,339 47.0 100,287 58.0
1932 162,151 510 0.31 936 0.6 15,527 9.6 60,190 37.1 77,163 47.6
1933 186,667 1,271 0.68 2,377 1.3 18,739 10.0 66,569 35.7 88,956 47.7
1934 213,188 2,252 1.06 4,480 2.1 19,973 9.4 87,869 41.2 114,574 53.7
1935 251,452 1,348 0.54 4,741 1.9 31,934 12.7 104,138 41.4 142,161 56.5
1936 274,106 2,286 0.83 3,972 1.4 34,821 12.7 117,991 43.0 159,070 58.0
1937 327,297 3,826 1.17 4,419 1.4 44,716 13.7 147,718 45.1 200,679 61.3
1938 314,560 2,427 0.77 4,054 1.3 46,816 14.9 139,268 44.3 192,565 61.2
1939 294,044 2,536 0.86 4,368 1.5 45,138 15.4 127,264 43.3 179,306 61.0
1940 289,793 2,164 0.75 4,540 1.6 41,764 14.4 120,625 41.6 169,093 58.3
1941 289,197 1,032 0.36 2,353 0.8 47,569 16.4 120,563 41.7 171,517 59.3
1942 298,130 776 0.26 2,698 0.9 43,193 14.5 133,852 44.9 180,519 60.6
1943 318,485 662 0.21 2,235 0.7 56,069 17.6 143,236 45.0 202,202 63.5
1944 356,864 1,266 0.35 2,987 0.8 72,079 20.2 159,387 44.7 235,719 66.1
1945 343,480 1,058 0.31 2,257 0.7 61,868 18.0 169,352 49.3 234,535 68.3
1946 335,318 1,001 0.30 1,799 0.5 70,696 21.1 154,304 46.0 227,800 67.9
1947 348,812 578 0.17 1,387 0.4 84,312 24.2 147,075 42.2 233,352 66.9
1948 423,149 374 0.09 903 0.2 108,090 25.5 185,142 43.8 294,509 69.6 Continúa pág. 327
didos
1949 516,106 537 0.10 1,593 0.3 156,778 30.4 217,063 42.1 375,971 72.8
1950 559,136 711 0.13 1,785 0.3 184,688 33.0 236,429 42.3 423,613 75.8
1951 564,538 1,063 0.19 1,748 0.3 188,292 33.4 231,221 41.0 422,324 74.8
1952 448,516 602 0.13 1,972 0.4 141,443 31.5 169,147 37.7 313,164 69.8
1953 476,140 403 0.08 2,424 0.5 143,624 30.2 194,517 40.9 340,968 71.6
1954 515,661 446 0.09 1,921 0.4 155,739 30.2 209,584 40.6 367,690 71.3
1955 568,322 505 0.09 1,604 0.3 172,018 30.3 240,142 42.3 414,269 72.9
1956 612,454 641 0.10 1,065 0.2 187,763 30.7 259,609 42.4 449,078 73.3
1957 552,962 375 0.07 935 0.2 180,342 32.6 208,758 37.8 390,410 70.6
1958 594,163 932 0.16 1,015 0.2 196,717 33.1 225,417 37.9 424,081 71.4
1959 626,397 1,223 0.20 1,499 0.2 203,023 32.4 240,981 38.5 446,726 71.3
1960 585,586 646 0.11 2,170 0.4 193,337 33.0 209,410 35.8 405,563 69.3
Violencia e inseguridad en el Chile moderno
1961 520,970 113 0.02 1,240 0.2 174,420 33.5 180,334 34.6 356,107 68.4
1962 555,242 702 0.13 1,607 0.3 174,911 31.5 211,781 38.1 389,001 70.1
1963 512,451 214 0.04 2,023 0.4 176,519 34.4 198,640 38.8 377,396 73.6
1964 492,990 574 0.12 3,151 0.6 173,288 35.2 182,067 36.9 359,080 72.8
1965 472,729 299 0.06 2,016 0.4 169,447 35.8 170,299 36.0 342,061 72.4
1966 536,936 350 0.07 1,910 0.4 196,349 36.6 200,765 37.4 399,374 74.4
1967 524,463 142 0.03 1,584 0.3 194,187 37.0 190,592 36.3 386,505 73.7
1968 551,150 140 0.03 2,579 0.5 207,068 37.6 198,585 36.0 408,372 74.1
1969 N/a n/a 0.00 n/a 0.0 n/a 0.0 N/a 0.0 0 0.0
1970 460,187 129 0.03 2,333 0.5 185,318 40.3 136,118 29.6 323,898 70.4
1971 486,045 136 0.03 2,264 0.5 191,127 39.3 152,713 31.4 346,240 71.2
1972 493,967 N/a 0.00 n/a 0.0 n/a 0.0 146,371 29.6 0 0.0
1973 459,455 25 0.01 1,266 0.3 154,590 33.6 110,501 24.1 266,382 58.0
1974 667,659 72 0.01 1,108 0.2 233,102 34.9 187,334 28.1 421,616 63.1
1975 806,304 1,789 0.22 2,666 0.3 288,218 35.7 225,875 28.0 518,548 64.3
1976 915,477 n/a 0.00 n/a 0.0 N/a 0.0 256,969 28.1 0 0.0
1977 999,060 2,185 0.22 3,343 0.3 313,940 31.4 308,467 30.9 627,935 62.9
1978 850,999 1,700 0.20 4,492 0.5 315,919 37.1 274,492 32.3 596,603 70.1 Continúa pág. 328
Hugo Frühling
331
332
didos
1979 783,884 1,944 0.25 4,232 0.5 312,996 39.9 244,627 31.2 563,799 71.9
1980 748,616 1,307 0.17 4,009 0.5 297,367 39.7 223,054 29.8 525,737 70.2
1981 714,022 1,345 0.19 3,664 0.5 278,721 39.0 195,948 27.4 479,678 67.2
1982 756,856 975 0.13 5,102 0.7 294,430 38.9 198,034 26.2 498,541 65.9
1983 467,317 1,024 0.22 5,254 1.1 n/a 0.0 204,026 43.7 210,304 45.0
1984 723,456 1,309 0.18 5,722 0.8 279,245 38.6 190,985 26.4 477,261 66.0
FLACSO-Chile/UNESCO
1985 608,664 1,135 0.19 4,051 0.7 208,258 34.2 160,319 26.3 373,763 61.4
1986 576,654 856 0.15 5,123 0.9 181,048 31.4 149,822 26.0 336,849 58.4
1987 621,334 1,263 0.20 5,382 0.9 174,057 28.0 181,594 29.2 362,296 58.3
1988 624,302 1,335 0.21 5,510 0.9 138,985 22.3 208,034 33.3 353,864 56.7
1989 658,011 904 0.14 6,534 1.0 132,399 20.1 234,110 35.6 373,947 56.8
1990 636,323 1,194 0.19 7,963 1.3 122,490 19.2 222,568 35.0 354,215 55.7
1991 713,741 761 0.11 8,559 1.2 164,118 23.0 236,749 33.2 410,187 57.5
1992 756,814 666 0.09 6,366 0.8 157,097 20.8 265,115 35.0 429,244 56.7
1993 720,654 511 0.07 5,427 0.8 54,442 7.6 297,555 41.3 357,935 49.7
1994 701,291 550 0.08 5,695 0.8 27,581 3.9 286,897 40.9 320,723 45.7
Fuente: Anuario Estadístico de la República de Chile. INE. 1930-1976.

Anuario de Estadísticas Policiales de Carabineros de Chile. INE-Carabineros, 1977-1994. Estimaciones y Proyecciones de Población 1950-2050.
INE-CELADE, 1996.
Anexo N° 4
Indice de crecimiento del Financiamiento por Componentes del

Sistema de Justicia Criminal
1986-1996 (base 100=1986)
Años P. Sm Gendarmería Sename Carabineros Investigaciones

Judicial Legal
1986 100 100 100 100 100 100

1987 102 92 92 93 92 91
1988 111 122 98 93 98 95
1989 108 103 88 84 91 86
1990 100 91 84 79 85 83
1991 100 100 91 75 93 90
1992 129 112 118 86 108 110
1993 162 149 138 95 119 133
1994 207 174 164 107 128 143
1995 233 209 184 124 136 153
1996 296 276 226 153 158 184
Fuente: Elaboración propia según Leyes de Presupuesto de cada año.
333
V.
LA AGENDA DE LA
SEGURIDAD HUMANA
SEGURIDAD HUMANA:
REDEFINICIÓN Y RETOS PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
MIRIAM KORNBLITH1
Los atentados terroristas del 11 de setiembre de 2001 han generado

consecuencias en múltiples órdenes de la vida de las naciones del globo,
y en sus interrelaciones. Esas consecuencias aun son difíciles de evaluar
en toda su magnitud, pero como mínimo puede afirmarse que las diver-
sas dimensiones del concepto de la seguridad se han visto afectadas: la
seguridad internacional asociada al multilateralismo, la seguridad estatal
vinculada a la soberanía nacional y la seguridad humana relacionada con
la gobernabilidad y el desarrollo (Rojas Aravena, 2000).
En este contexto, se hacen más relevantes y actuales las implicaciones
del concepto de la seguridad humana en general, y en la región latinoa-
mericana y del Caribe en particular. A continuación intentaremos esbo-
zar algunos de los retos que plantea la seguridad humana para esta re-
gión, partiendo del examen del concepto relativamente novedoso de
seguridad humana.
1. Investigadora del Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA), Universi-

dad Central de Venezuela.
FLACSO-Chile/UNESCO
Esta ponencia se divide en dos partes. En la primera se analiza el

concepto de seguridad humana y en la segunda se examinan los retos a la
seguridad humana aplicados a la región de América Latina y del Caribe,
de acuerdo con los temas y preguntas que sirven de marco de referencia
para el seminario.
Definición de Seguridad Humana
Sin la intención de presentar una definición acabada del concepto seguri-

dad humana, se presentan a continuación algunos de los elementos que
la conforman2.
Contexto
• Las nociones de desarrollo humano y seguridad humana propuestas

por el PNUD surgen al comienzo de la década de los ‘90. Se dan en un
momento de la historia de la humanidad en que se desploman los
socialismos reales, entra en crisis el estado de bienestar y se cuestio-
na la concepción del desarrollo que se ha dado en denominar neoliberal.
Está asociado con la revolución de las comunicaciones, la nueva ola de
la democracia a nivel mundial y la globalización.
• El concepto de seguridad humana fue utilizado por primera vez en
1994 en el Informe Mundial del Desarrollo Humano de las Naciones
Unidas, y fue el tema central del mismo. La seguridad humana coloca
el énfasis en el ambiente social que hace posible un ejercicio estable y
seguro de las opciones creadas por el desarrollo humano.
• Se trata de un concepto en transición, asociado con nuevos paradigmas
que se fundamentan en la persuasión, la cooperación, los regímenes
internacionales y los bienes públicos globales, como fórmulas para
satisfacer las necesidades humanas y la prevención y solución de con-
flictos. Corresponde a una categoría amplia que trasciende lo militar e
involucra aspectos no militares.
2. Para el análisis del concepto se consultaron los siguientes documentos: FLACSO-Chile

(s.f.); Goucha (2001); Human Security Network (2001); Smith y Stohl (2000); PNUD
(1998); Rojas Aravena (2000).
338
Seguridad Humana: redefinición y retos... Miriam Kornblith
Definición amplia
• De acuerdo con el Canadian Department of Foreign Affairs, la seguri-

dad humana significa "safety for people from both violent and non-
violent threats." La definición supone el derecho que tienen las perso-
nas de vivir, trabajar y participar sin temor en las estructuras sociales,
políticas y económicas que afectan sus vidas.
• El eje del concepto de seguridad humana es la persona humana. La
esencia de la seguridad humana es la expectativa de que el sujeto
puede irse a dormir o caminar en una calle sin la amenaza cierta de ser
asaltado o asesinado. El foco o el objetivo de cualquier doctrina de la
seguridad humana debe ser la seguridad física y psicológica del indivi-
duo en el marco de las estructuras del estado-nación.
• El fortalecimiento de la seguridad humana tiene como objetivo la crea-
ción de un mundo más humano donde las personas puedan vivir con
seguridad y dignidad, libres de la necesidad y del temor, de la intimida-
ción física y/o psicológica, con igualdad de oportunidades para desa-
rrollar plenamente su potencial humano.
• El concepto amplio de seguridad humana incluye toda la gama de rela-
ciones internacionales que va desde la prevención del conflicto hasta
la atención de las secuelas del post-conflicto. Es necesario establecer
una concatenación conceptual desde la seguridad humana hacia la se-
guridad internacional pasando por la seguridad estatal.
• Cuando se habla de seguridad humana se hace hincapié en la necesaria
búsqueda de un equilibrio o complementariedad entre las oportuni-
dades que todo cambio trae consigo y los requerimientos de seguri-
dad que los seres humanos necesitan para seguir asumiendo nuevos
riesgos y desafíos. La seguridad humana debe distribuirse en forma
equitativa en una sociedad.
Seguridad humana y modernidad
• El concepto de seguridad humana da cuenta del carácter dinámico de

la seguridad en la sociedad moderna, al poner el énfasis en las condi-
ciones de acceso de las personas a las oportunidades creadas por la
modernización. El concepto de seguridad humana, busca enfatizar el
carácter simultáneo de medio y fin en sí mismo que posee la seguri-
dad para una sociedad efectivamente moderna.
• La seguridad es un producto de la sociedad. Se puede tener en un
momento dado un importante grado de seguridad frente a las oportu-
nidades y amenazas existentes, pero una débil capacidad para reaccio-
339
FLACSO-Chile/UNESCO
nar socialmente frente a las nuevas amenazas y oportunidades. La ca-

pacidad autorreflexiva de la sociedad, forma parte sustancial de la ca-
pacidad de la sociedad para reaccionar frente a los nuevos desafíos y
para corregir los rumbos de la modernización hacia el horizonte de la
modernidad.
• En la modernidad la seguridad puede definirse como la capacidad de
las personas para aprovechar las oportunidades de realización que les
brinda el proceso de modernización y neutralizar las amenazas que él
les depara.
• La seguridad humana impulsa la búsqueda de un punto de equilibrio y
de complementariedad entre modernización y subjetividad. Lo que
suceda en la vida de un país, los objetivos y transformaciones que se
emprendan, deben pasar por la vida cotidiana de la gente como opor-
tunidades, riesgos o amenazas conocidas y reflexivamente asumidas.
• La entre la relación entre seguridad humana y modernización destaca
la natural tensión existente entre transformación de la sociedad, de la
economía, de la naturaleza y de las instituciones y la subjetividad de
los actores que se ven envueltos en dicha transformación.
• La seguridad humana como objetivo social implica el reconocimiento
del "otro" como sujeto del proceso de modernización.
Desarrollo humano y seguridad humana
• "La seguridad humana está centrada en el ser humano. Se preocupa

por la forma en que la gente respira en sociedad, la libertad con que
puede ejercer diversas opciones, el grado de acceso al mercado y a las
oportunidades sociales, y a la vida en conflicto o en paz. La seguridad
humana significa que la gente puede ejercer esas opciones en forma
segura y libre, y que puede tener relativa confianza en que las oportu-
nidades que tiene hoy no desaparecerán totalmente mañana." PNUD,
Informe Mundial de Desarrollo Humano, 1994.
• ¿Cuál es el vínculo entre desarrollo humano y seguridad humana? El
desarrollo humano consiste en la ampliación de las oportunidades de
la gente, en tanto que la seguridad humana tiene que ver con la posi-
bilidad de disfrutar de esas capacidades de manera estable, es decir,
"que las oportunidades que se tienen hoy no se desvanezcan en el
tiempo" (PNUD, 1994).
• El desarrollo humano es el proceso de ampliación de la gama de opor-
tunidades de que dispone la gente para llegar a ser sujeto y beneficia-
rio del desarrollo. Es un esfuerzo permanente por profundizar y
explicitar la perspectiva de un desarrollo centrado en las personas.
340
• La seguridad humana no es algo que las personas puedan esperar y

recibir pasivamente de las instituciones sociales. Forma parte consus-
tancial de ella la participación activa de las personas y su capacidad
para asumir riesgos.
• Con el concepto de seguridad humana se destaca que no basta un
aumento de las oportunidades orientadas a las personas, tales como
ingresos, longevidad, educación, si no están en un entorno social que
permita acceder a ellas y disfrutarlas. Lo que se destaca es el entorno
social que hace posible el desarrollo humano. Sin paz social, equidad,
solidaridad, confianza, las oportunidades creadas por el desarrollo dejan
de ser tales, pues dejan de estar accesibles para todos en condiciones
equitativas, estables y seguras.
Indivisibilidad de la seguridad humana
• Esta noción tiene dos connotaciones. En primer lugar se refiere al

impacto que una alteración súbita y profunda en una de las dimen-
siones tiene respecto del conjunto de ellas. Además, tiene una conno-
tación espacial puesto que la falta de seguridad humana en una región,
país o territorio determinado por lo general expande sus efectos ha-
cia otros territorios.
• Reconociendo, desde el punto de vista teórico, la multidimensionalidad
del fenómeno de la seguridad humana, se definen seis dimensiones:
seguridad económica; seguridad alimentaria; seguridad en salud; segu-
ridad ambiental; seguridad personal; seguridad de la comunidad; segu-
ridad política.
• Las dimensiones escogidas no sólo son las más relevantes sino tam-
bién las más abordables desde una perspectiva empírica y con impacto
posible a nivel de las políticas públicas. Es importante recalcar que si
bien analíticamente son distinguibles, estas dimensiones forman parte
de un sólo fenómeno, seguridad humana. Este concepto es "indivisi-
ble" y las inseguridades que afecten a una de sus dimensiones afecta-
rán también al conjunto de ellas.
Seguridad humana objetiva y subjetiva
• Seguridad humana se refiere en un sentido objetivo a los mecanismos,

redes o vínculos que impiden el aparecimiento de una alteración en
un curso de acción o bien permiten que, aun cuando ella aparezca, el
curso de acción pueda realizar sus fines en un grado razonable para el
individuo, para la sociedad o para ambos. En un sentido subjetivo segu-
341
FLACSO-Chile/UNESCO
ridad humana se refiere al estado psicológico y a las disposiciones de

acción que resultan de la percepción de los individuos acerca de los
mecanismos, redes o vínculos de que disponen. Los mecanismos ob-
jetivos y las percepciones subjetivas se condicionan mutuamente y
forman un todo indisoluble.
• Los mecanismos sociales de seguridad humana no sólo apuntan a la
limitación de las amenazas. Hay también instrumentos de seguridad
humana que apuntan a favorecer el aprovechamiento de oportunida-
des nuevas, frente a las cuales no se dispone de modalidades de com-
portamiento preestablecidas. La seguridad puede ser de habilitación o
de realización. La primera se refiere a la prevención de una amenaza
que puede impedir a alguien participar plenamente del desarrollo de
una sociedad y a la recuperación de la integración en el caso de que
ésta se haya interrumpido. La segunda se refiere a los mecanismos
que permiten el aprovechamiento de las nuevas oportunidades socia-
les.
• Ambas seguridades son indisolubles. Quien no está habilitado para
participar en sociedad no puede tampoco aprovechar las nuevas opor-
tunidades que esta crea, pero la incapacidad reiterada para aprove-
char las nuevas oportunidades produce finalmente exclusión social.
Variaciones de la seguridad humana
• Las amenazas en contra de la seguridad humana así como los recursos

disponibles para afrontarlas varían significativamente a lo largo y al
interior de las diferentes regiones y países del planeta. La seguridad
humana debe ser entendida en su contexto socio-histórico, cultural y
geográfico.
• La sociedad y sus miembros reconocen, dan nombre, explicaciones y
prioridades a las amenazas. Los reconocimientos y explicaciones, es
decir, la codificación de las amenazas, son socialmente relativos. En
cualquier caso, no hay mecanismo de seguridad posible para amena-
zas no reconocidas ni codificadas socialmente.
• Las certezas, peligros y riesgos, así como los correspondientes meca-
nismos de seguridad, están distribuidos desigualmente. La sociedad
privilegia ciertas amenazas, ciertos peligros y riesgos a la hora de asig-
nar las seguridades. De esta manera, brinda su protección a unos gru-
pos y funciones sociales más que a otros.
• Buena parte de los conflictos sociales tienen su origen en la búsqueda
por grupos sociales de reconocimiento público y regulación institucional
de sus incertidumbres. Ese conflicto de las seguridades puede desa-
342
rrollarse en contra de otros grupos que ven en ese reconocimiento

una amenaza a sus propias seguridades. También pueden generarse
conflictos frente a la inercia propia de las codificaciones tradicionales
y de los consensos que rigen un orden político, que pueden dificultar
el reconocimiento de nuevas incertidumbres y amenazas.
Requisitos y promoción de la seguridad humana
• La promoción de la seguridad humana requiere también el estímulo al

respeto a los derechos humanos y el derecho internacional humanita-
rio y el fortalecimiento del estado de derecho y el buen gobierno, el
fortalecimiento de una cultura de la paz, lo que incluye la resolución
pacífica de los conflictos, el control de los instrumentos de la violencia
y acabar con la impunidad en los casos de violación de los derechos
humanos y el derecho humanitario internacional.
• La agenda de la seguridad humana se asocia a la capacidad de prevenir,
actuar y reaccionar frente a emergencias humanitarias. Capacidad pre-
ventiva de protección de la vida y la seguridad de la gente. Creación
de capacidades para adelantarse a los hechos y prevenir crisis que
afecten la seguridad de las personas.
• Se requiere los esfuerzos colectivos y coordinados de organismos
internacionales, gobiernos, el sector privado y la sociedad civil para
incrementar el nivel de seguridad humana basado en la solidaridad
global.
• Sin seguridad interestatal la seguridad de la gente corre los riesgos
más altos. Sin multilateralismo prima la fuerza, se reducen las oportu-
nidades de cooperación y aumentan los costos en seguridad humana y
en la violación del derecho humanitario.
• Se requiere el diseño y proyección de un sistema internacional que
ubique los valores de la persona humana en el centro y promueva la
solución pacífica de las controversias y la desmilitarización de los vín-
culos interestatales.
Vínculos y actores
• Existe un vínculo inexorable entre la seguridad individual, nacional e

internacional. Las libertades de los individuos se están interrelacionando
de tal manera que la seguridad está cada vez más relacionada con la
obtención de la seguridad en el ámbito internacional, a través de la
implementación de políticas recíprocas derivadas de prioridades na-
cionales.
343
FLACSO-Chile/UNESCO
• La policía, el poder judicial y otras ramas de los poderes públicos, los

partidos políticos y los grupos de interés especializados son esencia-
les para la creación de un ambiente favorable a una seguridad humana
sustentable.
• La seguridad internacional se liga al concepto de multilateralismo, la
seguridad estatal al de soberanía nacional y el de seguridad humana a
la gobernabilidad y el desarrollo.
• Concepto de seguridad humana está asociado con el uso de la fuerza,
por ausencia del monopolio estatal de la violencia o por la incapacidad
para construir un orden desmilitarizado.
Temas asociados
• Desastres naturales, racismo, educación para la paz, refugiados, dere-

chos humanos y derecho humanitario, cooperación para el desarro-
llo, recursos naturales, desarrollo sustentable, equidad, armas livianas,
niños en guerra, explotación de niños, seguridad para el personal en
misiones humanitarias prevención de conflictos, organizaciones crimi-
nales transnacionales, minas antipersonales, tribunal penal internacio-
nal, sostenibilidad ecológica, etc.
Hipótesis, indicadores y operacionalización de la seguridad hu-

mana3
• En la conferencia de Petra (mayo, 2001) se planteó la necesidad de

desarrollar indicadores de seguridad humana, mediante el análisis de
las causas y consecuencias de la inseguridad humana.
• Las principales preguntas que se formulan son las siguientes: ¿Cuál es
la forma en que se distribuyen los logros en seguridad humana al inte-
rior de una sociedad? ¿Cuáles son las dimensiones que más influyen en
las circunstancias de seguridad de los distintos grupos o que se aso-
cian a ellas? ¿Dónde se aprecian las mayores brechas entre la situación
de seguridad humana objetiva y la subjetiva?
• Las hipótesis centrales sobre la seguridad humana sostienen que las
certezas, peligros y riesgos están distribuidos desigualmente al inte-
rior de cada sociedad. Comparados unos con otros, la percepción de
seguridad que tienen algunos grupos sociales puede diferir de la canti-
dad de recursos objetivos de seguridad a que tienen acceso.
3. Esta sección se basa en el Informe PNUD (1998), y sus aplicaciones y conclusiones se
refieren a la realidad chilena. No obstante, puede ser un aporte interesante para el
estudio empírico de los problemas de la seguridad humana en otras realidades.
344
• La necesidad de definir el concepto de seguridad humana desde dos

perspectivas, la objetiva y la subjetiva, radica en que ambos son ámbi-
tos distintos donde se estructura la situación general de seguridad de
una persona. Así, percepciones de inseguridad o amenaza pueden ge-
nerar conductas que terminen produciendo situaciones objetivas de
inseguridad.
Indice de seguridad humana objetivo (ISHO)
• La elaboración del Indice de seguridad humana objetivo se propone

medir en términos de cada persona la disposición de mecanismos de
seguridad. Es decir, de instrumentos, derechos o capacidades que cons-
tituyen medios para que las personas (y quienes de ellas dependen)
puedan llevar adelante sus proyectos de vida y hacer frente a sus pro-
blemas, viabilizando los cursos de acción más importantes para la vida
cotidiana de los individuos.
• Las variables seleccionadas son: Cotización previsional; cotización de
salud; escolaridad mediana; capacitación; estabilidad en el empleo;
ocupación; propiedad de la vivienda; calidad de la vivienda; presencia
de consultorio; presencia de comisaría; sindicalización; supervivencia.
• El desarrollo humano en general, y el Indice de desarrollo humano
(IDH) en particular, es más bien de la familia de los índices de resulta-
do. Estos relevan situaciones en que se aprecian los niveles de satis-
facción o privación respecto de algún bien valorado en contraste con
una meta deseada. Las características del ISHO, en cambio, obedece-
rían más bien a un índice que combina la lógica de los indicadores de
acceso. Estos representan la utilización efectiva de las personas de los
medios o recursos socialmente disponibles para la obtención de un
resultado, el desarrollo humano, por ejemplo.
• Esa distinción pone a ambos conceptos en una relación especial en la
que puede reconocerse, que la seguridad humana es una condición
necesaria para el desarrollo humano. En general, las oportunidades
existentes sólo pueden ser aprovechadas por quienes tienen los me-
canismos apropiados; en este sentido, algunos grupos sociales con-
centran un mayor desarrollo humano. Por ello y dada esa estrecha
vinculación tanto conceptual como empírica sería posible afirmar que
sin seguridad humana no es posible alcanzar ni mantener el desarrollo
humano.
345
FLACSO-Chile/UNESCO
Seguridad humana, desempeño económico y pobreza
• Al poner en relación el índice de seguridad humana objetivo con las

características económicas de las regiones es posible avanzar hacia
una evaluación de la calidad de las oportunidades que la economía
genera. El monto de las oportunidades no siempre se relaciona con la
calidad de las mismas. En términos de la capacidad de entregar a las
personas mecanismos de seguridad apropiados para gestionar su vida
cotidiana, no cualquier crecimiento económico ni cualquier nivel de
ingresos resulta apropiado. Se requiere uno que le permita al trabaja-
dor acrecentar sus recursos, acumular capacidades, en fin, desarro-
llarse integralmente.
• La situación de pobreza constituye un estado de carencia donde por
definición no existe la seguridad humana. Parece difícil desarrollar un
plan personal de superación de la pobreza en condiciones de inseguri-
dad. Como se sabe, altos volúmenes de las personas consideradas
pobres son personas que trabajan. Sin embargo, la precariedad de su
inserción laboral y la inseguridad de sus oportunidades laborales impi-
den la acumulación de capacidades que posibiliten superar la condi-
ción de pobreza en forma estable. En definitiva, parece claro que sin
seguridad humana resulta muy difícil conseguir avances estables en
la superación de la pobreza.
Indice de seguridad humana subjetivo (ISHS)
• Se intenta reunir en un índice sintético un conjunto de indicadores de

la opinión y percepción que las personas tienen acerca de la eficacia
de los mecanismos de seguridad de que disponen. Cada persona debe
evaluar positiva o negativamente si dispone o no de mecanismos de
seguridad eficientes para enfrentar las distintas situaciones de insegu-
ridad presentadas. Dimensiones: sociabilidad; previsión; inserción la-
boral; información; salud; delincuencia.
Visión integrada de la seguridad humana objetiva y subjetiva
• Se requiere contar con una visión integrada de las principales vertien-

tes que conforman la situación de seguridad de una persona. Esta se
conforma tanto por la cantidad de recursos objetivos de que se dis-
pone para enfrentar situaciones de inseguridad, como por la convic-
ción psicológica de que esos recursos están al alcance y sirven efecti-
vamente como vías de solución.
346
• La principal hipótesis consiste en la presunción de la existencia de una

"brecha" o "disonancia" entre las situaciones objetivas de seguridad y
las percepciones subjetivas. Esa disociación podría ser el síntoma de
un malestar producto de la no complementariedad entre el desarro-
llo o modernización de los sistemas funcionales y el desarrollo de la
subjetividad de las personas.
• Parece plausible suponer que aquel grupo que tenga más mecanismos
objetivos de seguridad debiera sentirse más seguro subjetivamente.
Sin embargo, existe una disociación que puede ser interpretada como
una crítica respecto de la eficiencia de aquellos mecanismos objetivos
y la satisfacción con los mismos.
• Puede existir una brecha o asintonía entre los logros objetivos y los
logros subjetivos en la seguridad humana de las personas. En este
aspecto, lo socialmente deseable es que los recursos objetivos de
seguridad, su racionalidad, su inclusividad, la lógica en que se fundan y
el tipo de relaciones sociales que estructuran sean interiorizados por
las personas de modo de sedimentar en apreciaciones subjetivas de
seguridad. De allí que la existencia de asintonías o "brechas" entre un
ámbito y otro remita a fallas en la complementariedad entre los siste-
mas y la gente. Eventualmente estas pueden producir un sensible ma-
lestar en la sociedad.
El examen del concepto de seguridad humana en sus diversas facetas

revela la riqueza del mismo y el amplio programa de investigación y ac-
ción que se deriva de su uso. Ello es así tanto para los ámbitos en los que
se toman decisiones políticas, en contextos en los que se diseña y se
pone en marcha políticas públicas para realidades nacionales, regionales
e internacionales, como en el marco de las instituciones dedicadas a la
reflexión académica. El carácter "holístico" del concepto lleva a la nece-
sidad de complementar distintas visiones disciplinarias y diferentes fuen-
tes de iniciativas.
Los retos de la Seguridad Humana en América Latina y

el Caribe
Tomando como guía el examen del concepto de seguridad humana, se

intentará desarrollar algunos de los temas y problemas propuestos para
este seminario.
347
FLACSO-Chile/UNESCO
Seguridad humana en la sub-región andina
Recientemente ha habido un incremento en el número de reuniones de

carácter académico o asociadas a organismos multilaterales en donde el
foco de atención ha sido la problemática por la que atraviesan algunas
naciones de la región, en particular algunos países del área andina como
son Bolivia, Colombia, Ecuador, Venezuela, Perú4. Las razones de pre-
ocupación se refieren a la inestabilidad política de estos países; la proba-
bilidad del colapso de la democracia; los crecientes déficits en desarrollo
económico; la dificultad para acceder ventajosamente a los retos de la
globalización; las limitaciones de la estructuras estatales para atender las
demandas de servicios básicos de la población; la erosión institucional
generada por la actuación de mafias internacionales asociadas con el te-
rrorismo y el narcotráfico; déficits de gobernabilidad. Algunas de las con-
sideraciones que se esbozan a continuación surgen de una reflexión más
centrada en dichas naciones, aun cuando pudieran extenderse al resto
de la región.
En las últimas décadas América Latina ha experimentado el influjo y
las consecuencias recíprocas de dos procesos fundamentales: la
redefinición de los modelos económicos, asociados con los programas
de ajuste y la globalización; y los procesos de liberalización política vincu-
lados con la implantación de regímenes democráticos. Cada país de la
región en su conjunto ha transitado por estos procesos en distintos tiem-
pos, con diversas intensidades y con distintas consecuencias. Es impor-
tante examinar los alcances y límites de estos procesos desde la óptica
de la seguridad humana y aportar una dimensión crítica para evaluar los
aciertos y errores de los enfoques asociados a la puesta en marcha de
los programas de ajuste económicos y de la implantación de la democra-
cia en estos países.
Finalmente, un tema insoslayable en el examen de la realidad latinoa-
mericana actual, en particular del área andina es el referido a la lucha en
contra de los fenómenos del narcotráfico y de la guerrilla en el contexto
colombiano, y la puesta en marcha del llamado Plan Colombia en combi-
nación con los esfuerzos por adelantar iniciativas políticas para generar
soluciones negociadas al conflicto. La conjunción entre la dimensión in-
dividual, nacional e internacional de la seguridad humana resalta de inme-
diato ante la realidad del caso colombiano y sus múltiples y complejas
implicaciones que, claramente, exceden el ámbito de esa nación.
4. Por ejemplo la conferencia Crisis in the Andes patrocinada por el Social Science Research
Council (SSRC) y el Duke-North Carolina Consortium in Latin America, en Chapel Hill
del 10-11 septiembre 2001. Una nueva versión de esta conferencia se realizó Quito, con
el patrocinio de FLACSO-Ecuador, del 4-5 octubre 2001.
348
Programas de ajuste, modernización económica y seguri-

dad humana
En las décadas de los años 80 y 90 se pusieron en marcha programas de

ajuste económico a lo largo de América Latina. En términos muy genera-
les, se trataba de esquemas que buscaban replantear la centralidad del
estado en el modelo de desarrollo económico, incentivando como con-
trapartida una mayor prominencia del sector privado en la dinamización
de las economías de la región y en la inserción de las economías latinoa-
mericanas en los mercados internacionales a partir del fomento a la
competitividad de los productos de la región. Estos programas incluye-
ron medidas y políticas de amplio espectro, abarcando todas las ramas
del quehacer económico. En el campo de la política social, el enfoque
asistencialista tradicional en esta región fue sustituido por programas
orientados a atender los déficits y problemas generados por los progra-
mas de ajuste, así como atender problemas de raíces más hondas utili-
zando nuevos enfoques en los que la sociedad civil y las propias comuni-
dades afectadas adquirieron mayor prominencia. En la actualidad se plan-
tea la necesidad de completar primera generación de medidas con medi-
das de la llamada "segunda generación" que colocan el énfasis en la nece-
sidad de profundizar la reforma en las estructuras e instituciones en las
que se toman decisiones y se garantiza su cumplimiento.
La evaluación del impacto de estos programas de reforma estructural
es mixto, y aún se está haciendo. Sin embargo, se puede afirmar que los
mismos crearon grandes incertidumbres en las poblaciones de diversos
países de la región, puesto que las claves del manejo habitual de la eco-
nomía y de las relaciones entre ésta y otras esferas del vida societal
como la política, fueron duramente cuestionadas en el plano del discurso
y también en el de la práctica efectiva.
El discurso y la práctica económica en la región latinoamericana no se
asocia con el énfasis en la persona humana característico del concepto
de la seguridad humana. La tardía implantación de los programas de ajus-
te con su énfasis en el esfuerzo individual y en la competencia entre
sujetos o unidades de producción contrasta con el acento estatista con
el que, en general, se concibe la actividad económica en la región. A su
vez, los programas de ajuste también fueron acompañados por una retó-
rica y una práctica en la que se obviaron aspectos importantes relativos
a los personas y sus necesidades. Los énfasis de los programas de ajuste
se colocaron en el lenguaje y en las operaciones derivadas de las institu-
ciones, los incentivos, los mecanismos de mercado y de otro tipo. Así, la
perspectiva que aporta el concepto de seguridad humana puede contri-
349
FLACSO-Chile/UNESCO
buir a redefinir los acentos de los programas de ajuste y de moderniza-

ción económica en la región, incorporando el énfasis en la persona y sus
necesidades de seguridad objetiva y subjetiva.
Las resistencias generadas por los programas de ajuste y las eventua-
les resistencias que cualquier intento de transformación de claves pro-
fundas y arraigadas de ordenamiento de la vida societal deben ser toma-
das en cuenta. De la experiencia vivida en esta décadas se deriva la nece-
sidad de incorporar como una variable instrísenca al diseño y puesta de
nuevos programas de desarrollo económico -o que afecten cualquier
otra dimensión de la vida colectiva- la dimensión participativa. Igualmen-
te adquieren relevancia las consideraciones expuestas en el tratamiento
del concepto de la seguridad humana, en las que se distingue la seguridad
humana objetiva de la subjetiva. Así:
"Todo proceso de transformación requiere un espacio para la seguridad
humana. Ello implica la aceptación legal y práctica de que las personas
poseen la capacidad de ser actores de dicho cambio. Reformas tales como
la salud, la educación, del mundo rural o de la institucionalidad comunal
y regional pueden fundarse en la base de capital social presente en la
sociedad. Demasiadas manifestaciones históricas muestran que las for-
mas elitistas de modernizar, por más consensuadas que aparezcan las
decisiones del establishment político, técnico o empresarial, pueden ge-
nerar procesos de resistencia, pasiva o activa, o un malestar social. La
bondad de las reformas no puede ser sólo definida por las élites, debe
captar la adhesión de la sociedad. Ello servirá al esfuerzo de crear Segu-
ridad Humana para todos los actores y sujetos." (PNUD 1998, Introduc-
ción, p. 4)
Seguridad humana, desarrollo económico y pobreza
Bajo el tema de los programas de ajuste y la redefinición de los modelos

de desarrollo económico es imposible obviar el tema de la pobreza en la
región latinoamericana y en la andina en particular. Probablemente es el
tema al que se le ha dedicado mayor atención e investigación, y hay
mayor acumulación de estudios y evidencias empíricas acerca de la difi-
cultad -o imposibilidad según sea el caso- de acceder a la seguridad hu-
mana cuando no existen las condiciones mínimas de participación en el
bienestar colectivo. De modo que, sólo para volverlo a enfatizar, el ade-
cuado tratamiento del problema de la superación de la pobreza constitu-
ye una condición necesaria para el logro de la seguridad humana indivi-
dual, nacional e internacional.
350
Democracia y seguridad humana
La relativamente tardía implantación de la democracia en algunos casos y

los avatares que aún debe enfrentar la plena consolidación de este orden
constituyen un reto fundamental y actual la región, le plantean un reto
fundamental y actual a la vigencia del concepto de seguridad humana,
preservando desde luego las importantes diferencias existentes entre
los diversos países englobados en esta área.
Predictibilidad de los procesos políticos
La democracia se asocia con la existencia de reglas de juego estables,

confiables y compartidas que definen el marco a través del cual se dirimen
las controversias colectivas y se definen las interacciones y los deberes y
derechos de los diversos actores y sujetos que conforman la sociedad.
La existencia de reglas de juego con estas características constituye la
base fundamental de predictibilidad de un orden sociopolítico, lo cual no
significa que el resultado de las interacciones colectivas pueda o deba ser
predeterminado.
Por contraste, en los órdenes autocráticos o basados en la
discrecionalidad de quienes ocupan posiciones de poder las reglas de
juego pueden ser definidas de manera caprichosa y acomodaticia y no
ofrecen seguridades de regularidad y equidad en las interacciones colec-
tivas, pero se conciben para obtener resultados preestablecidos de acuer-
do con voluntades unívocas.
La actualización del concepto de seguridad humana requiere de un
orden democrático, que promueva amplios y profundos niveles de certi-
dumbre y seguridad jurídica, política, económica, al mismo tiempo que
genere extensos espacios para la expresión de las preferencias y habili-
dades individuales y colectivas.
Cuando se examina con preocupación el grupo conformado por las
naciones pertenecientes a la sub-región andina se llama la atención acer-
ca de los peligros originados por la precaria institucionalización de la
democracia, o por las amenazas recientes a su desinstitucionalización en
países de relativamente larga trayectoria democrática previa.
La presencia de liderazgos personalistas y la carencias de sistemas de
partidos políticos con capacidad para representar y agregar intereses de
manera eficaz y legítima, se combinan peligrosamente. De esa combina-
ción surgen órdenes sociopolíticos que dependen de manera extrema
de la calidad e intensidad de la relación líder personalista-masas desarti-
culadas. Se trata de una dinámica ordenadora (o tal vez desordenadora)
351
FLACSO-Chile/UNESCO
de la vida sociopolítica que debilita profundamente la institucionalidad

democrática y las claves fundamentales de un orden cimentado en el
respeto al estado. En tales circunstancias el estamento militar puede ad-
quirir una preeminencia amenzadora, convirtiéndose en poder fáctico
con capacidad de veto y de intervenir directamente en la conducción de
la vida de la comunidad.
Democracias de baja calidad y tenue institucionalidad
La tardía institucionalización de la democracia en muchos países de la

región junto con los avatares de su implantación, como la necesidad de
establecer pactos de gobernabilidad que mantienen fueros especiales para
sectores con capacidad de amenazar la estabilidad de un orden político,
o débil separación de poderes con exagerada preeminencia del poder
ejecutivo sobre el resto de las ramas de los poderes públicos ha redun-
dado en democracias de baja calidad o de tenue institucionalización, con-
sideradas en su totalidad, o respecto a áreas específicas del quehacer
sociopolítico.
Estos déficits democráticos se traducen en déficits de seguridad hu-
mana, como pueden ser las amenazas referidas al uso de las fuerza para
dirimir controversias colectivas; la definición caprichosa de las reglas de
juego en los ámbitos políticos, económico, social, o la limitada concien-
cia acerca de la necesidad de preservar los derechos humanos de las
minorías.
La baja calidad democrática o la tenue institucionalidad de estos regí-
menes se expresa con particular fuerza en la dificultad para estructurar
instancias confiables y eficaces de arbitraje colectivo, como son las Cor-
tes o los Tribunales de Justicia, los organismos electorales, o las instan-
cias de control de la gestión pública, como son las contralorías o el pro-
pio poder legislativo. En una democracia eficaz, los sesgos y la diferente
distribución de recursos de poder que naturalmente existen en cual-
quier sociedad y que son utilizados por la partes interesadas para pro-
mover o afectar intereses específicos deben contar, entre otras barreras
de contención, con dispositivos institucionales que permitan la adecuada
canalización del conflicto, el control eficiente de los posibles excesos del
poder en el uso de los recursos públicos.
Por el contrario, la debilidad institucional de estas instancias de arbi-
traje y control genera inseguridad jurídica y política, permite y promue-
ve el uso abusivo y unilateral de recursos públicos e inclina la balanza de
las decisiones a favor de quienes tienen mayor capacidad para promover
sus intereses.
352
En tales condiciones se limita la seguridad humana de las personas.

Un orden tan precario no asegura que los sujetos puedan desenvolverse
en sus actividades habituales libres del temor respecto de amenazas vio-
lentas o no violentas a su integridad; ni asegura igualdad de oportunida-
des para todos los sujetos. No le permite a los sujetos disfrutar en igual-
dad de condiciones y de manera estable las ventajas del desarrollo eco-
nómico, poítico, social, cultural, etc.
El multilateralismo cooperativo tiene una gran potencialidad como
contrapartida frente a situaciones de democracias de baja calidad y con
tenue institucionalidad, y de hecho sus frutos ya se han apreciado. Las
misiones de observación electoral con participación de organismos in-
ternacionales puede convertirse en barreras frente a procesos electora-
les fraudulentos. La Corte Interamericana de los Derechos Humanos es
una instancia a la que apelan los sujetos y las organizaciones cuando las
instancias judiciales nacionales no son capaces de producir decisiones
equitativas y ajustadas al derecho. Igualmente la inclusión de la cláusula
democrática entre los países de la OEA, constituye un recurso concebi-
do para disuadir o sancionar a aquellos regímenes que atenten en contra
de la institucionalidad democrática.
Desde una perspectiva de la seguridad humana se trataría de reforzar
estos mecanismos y/o crear nuevos a partir de la evaluación de su efica-
cia para compensar los déficits en la institucionalidad democrática y ge-
nerar los incentivos para superarlos en los países de la región.
Diversidad sociocultural y seguridad humana
El tema del terrorismo internacional ha destacado el potencial de con-

flicto humano contenido en la existencia de marcadas diferencias
socioculturales, religiosas, linguísticas, políticas o de cualquier otro tipo
entre importantes grupos poblacionales a lo largo del planeta y al inte-
rior de regiones o naciones específicas. En la región que nos interesa se
aprecian tales diferencias y la convivencia entre sectores diferentes está
marcada por diversos grados de cooperación y/o conflicto. El reconoci-
miento del potencial de conflicto y de inseguridad contenido en tal co-
existencia, junto con el reconocimiento de la legitimidad de la existencia
de tales diferencias y de su expresión pacífica constituye una condición
para la concreción de la seguridad humana.
La modernización y la modernidad traen aparejadas la homogenización
de patrones de vida, de valores, de pautas de conducta; ello se constata
como dato empírico, pero a veces sirve como criterio normativo, con-
353
FLACSO-Chile/UNESCO
tra el cual pueden rebelarse comunidades importantes que defienden

por diversas vías su derecho a la diferencia y a vivir en un mundo en el
cual su seguridad está asociada a la permanencia de pautas y valores
conocidos y no necesariamente compartidos por todos los sectores que
conforman una nación.
La paz y la prevención del conflicto requieren de una comprensión
adecuada de la diversidad, una aceptación sincera de su legitimidad y del
diseño de mecanismos institucionales para procesar las tensiones que
naturalmente puedan surgir de la existencia de diversidades marcadas en
una sociedad.
Guerrilla, narcotráfico y Plan Colombia y seguridad hu-

mana
Un tema inevitable cuando se examina la realidad de la sub-región andina

es el referido a la problemática asociada con la lucha en contra del
narcotráfico y la guerrilla, en particular en el caso colombiano, junto con
las consecuencias que para los países vecinos puedan derivarse de los
mismos, junto con la puesta en marcha del Plan Colombia. En ese con-
texto son varios los temas asociados con la seguridad humana que
emergen de estas situaciones críticas, como son los refugiados por razo-
nes políticas, económicas y de amenazas a la vida y propiedades de las
personas. El tema del tráfico de armas livianas y personales. Seguridad
para el personal ocupado en misiones humanitarias. La inclusión de me-
nores en acciones bélicas, entre otros. Para todos estos temas es nece-
sario reforzar o adelantar, según sea el caso, iniciativas sistemáticas y
eficaces para prevenir las consecuencias negativas de su desarrollo.
La capacidad para lograr la solución pacífica de las controversias cons-
tituye el ideal de toda sociedad democrática. La condición fundamental
para alcanzar ese ideal es que las partes estén dispuestas a ello. Un pro-
blema que claramente salta a la vista en las situaciones en las que están
involucrados actores como la guerrilla, el narcotráfico y los grupos
paramilitares es la falta de incentivos en los mismos para generar y acep-
tar esas soluciones pacíficas. Las amenazas a la seguridad humana en to-
das sus dimensiones y expresiones que se derivan de la acción de estos
agentes son graves, actuales y masivas. Estos actores tienen una alta ca-
pacidad de penetrar y erosionar las estructuras institucionales, de gene-
rar violencia y desolación. Sus acciones están marcadas por la presencia
de marcos normativos contradictorios con los del orden democrático y
de respeto de los derechos humanos. Igualmente, los recursos que ha-
354
cen posible su existencia se transan al margen de las reglas de juego del

mercado establecido por lo que su regulación se hace extremadamente
difícil. Sin embargo, pudiera esperarse que la experiencia reciente de
combate al terrorismo internacional y la nueva conceptualización del
problema contribuye con el diseño de fórmulas más eficaces para lidiar
con estos males arraigados en la sub-región.
El multilateralismo cooperativo tiene una gran vigencia en esta mate-
ria, por cuanto las acciones del narcotráfico y de la guerrilla traspasan las
fronteras nacionales de Colombia y afectan, como mínimo, a los países
andinos vecinos. Países como Perú y Bolivia tienen importantes expe-
riencias en el manejo de ambos temas y para Venezuela están adquirien-
do relevancia creciente. En el contexto internacional actual, caracteriza-
do por la definición del terrorismo como una amenaza a la seguridad de
la humanidad, podría esperarse, como ya está ocurriendo, una atención
y un tratamiento más enérgicos a esa situación.
En la actualidad se observan iniciativas tanto en la dimensión bélica
del enfrentamiento de la situación colombiana, como en el plano de la
negociación política. No obstante, el posible desbordamiento y preemi-
nencia de la dimensión bélica pudiera generar consecuencias para las
cuales deberán diseñarse mecanismos de prevención de conflictos y de
desastres asociados con amenazas a la seguridad humana de poblaciones
en las áreas geográficas vinculadas a las zonas del conflicto.
Una prioridad en la agenda de la seguridad humana: el

multilateralismo cooperativo
Del examen de los problemas y retos relacionados con el concepto de

seguridad humana y sus múltiples implicaciones analíticas, normativas, dis-
ciplinarias e institucionales puede derivarse una amplia y rica agenda para
la reflexión académica y para la práctica institucional. Corresponderá a
diversos equipos e iniciativas el diseño de ese programa de reflexión y de
acción. Sin embargo, circunscribiéndome a un sólo aspecto de ese amplio
programa, me permito enfatizar un aspecto de la seguridad humana, como
es el potencial contenido en el multilateralismo cooperativo.
Este se presenta como un recurso y una condición especialmente
favorable para promover mayores niveles de seguridad humana, debili-
tar los factores que la amenazan y generar un contexto favorable con
capacidad para incidir en el refuerzo a los logros alcanzados en esa mate-
ria. Las debilidades y carencias, las amenazas, los logros y los alcances en
materia de seguridad humana que se distribuyen de manera desigual a lo
largo de los distintos países de América Latina y del Caribe -y del planeta
355
FLACSO-Chile/UNESCO
desde luego- pudieran "compensarse" de alguna manera a través de

fórmulas eficaces de interacción multilateral tendiente a maximizar los
logros y minimizar las amenazas y los déficits y generar las condiciones
que incentiven a los individuos, organizaciones y naciones a actuar
cooperativamente. En su acepción positiva se trataría de fomentar las
condiciones adecuadas para elevar la calidad de la seguridad humana en
la región, y en su aspecto negativo en prevenir y evitar las amenazas a la
misma.
En consecuencia, en la agenda de los temas que debieran ser exami-
nados, ocupa un lugar prominente el de las condiciones necesarias para
fomentar y hacer eficaz ese multilateralismo cooperativo. El mismo debe
entenderse en su dimensión interestatal, en la dimensión que corres-
ponde a la interacción entre ONG 's de la región, y a las interacciones
entre ambos grupos de actores. Tal cooperación no se circunscribe al
ámbito de los países de la región sino que la excede ampliamente, tal
como la experiencia de la Red de Seguridad Humana lo demuestra.
Es importante evaluar y ponderar adecuadamente la rica experiencia
reciente de América Latina y del Caribe en materia de cooperación
multilateral en diversas esferas, para obtener de allí lecciones que contri-
buyan a detectar las fortalezas y debilidades presentes en la región en
esta materia. Igualmente, es importante diseñar fórmulas eficaces que
permitan compartir y aprovechar la experiencia existente en el planeta
para fortalecer y promover esta dimensión.
Bibliografía citada
Drake, P. y Herschberg, E. (2001), Crises in the Andes, documento de

trabajo preparado para conferencia Crisis in the Andes, patrocinada
por el Social Science Research Council (SSRC) y Duke-North Caroli-
na Consortium in Latin America, Chapel Hill, 10-11 setiembre 2001
(mimeo).
FLACSO (2001), Red de Seguridad Humana, documento elaborado por
FLACSO-Chile, para Seminario Internacional «Paz, Seguridad Huma-
na y Prevención de Conflictos en América Latina y el Caribe», 26 y 27
de noviembre de 2001.
Goucha, M. (2001), Address on the ocassion of the Experts Meeting on
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(mimeo).
Human Security Network (2001), Principles, Approaches, Commitments,
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Rojas Aravena, F. (2000), "Seguridad humana: una perspectiva académica
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Smith, D. (Ret. Colonel) y Stohl, R. (2000), The Evolving Role of the
Military Forces in Human Security, Center for Defense Information
(mimeo).
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ma para el Desarrollo, http://mirror.undp.org/chiledsarrolo/textos/sin
357
SEGURIDAD HUMANA EN LA REGIÓN ANDINA
ADRIÁN BONILLA1
La noción de seguridad humana para la región andina
Una agenda de seguridad humana para la Región Andina no puede evitar

tomar en cuenta el hecho de que la mayor parte de amenazas permanen-
tes o de carácter estructural hacia la supervivencia o bienestar de las
personas, en tanto individuos, proviene de un contexto en el cual los
Estados no tienen la capacidad de institucionalizar las relaciones de la
sociedad o procesar en forma eficiente el conflicto. En otras palabras, y
aunque parezca paradójico la agenda de seguridad humana en la Región
Andina está ligada a las agendas de seguridad nacional.
La imagen de la seguridad humana puede ser interpretada en forma
amplia. En tanto su objeto sea la sobrevivencia de las personas y la cons-
trucción de condiciones para que ellas se sientan a salvo2, pero esto no
1. Subdirector Académico FLACSO-ECUADOR.

2. Este concepto se infiere en forma comprensiva del reporte clásico del PNUD en
desarrollo humano de 1994.
FLACSO-Chile/UNESCO
evita la referencia a la arquitectura institucional que permite la vigencia

de normas para el relacionamiento entre ellas. Elementos como la vigen-
cia de la ley, orden público y procesamiento legal de los conflictos, así
como sanción legítima a las conductas delincuenciales o violentas, supo-
nen el escenario en el cual, en democracia, se garantiza la seguridad de
las personas3. Esto supone precisamente la idea de un Estado con capaci-
dades regulativas sobre la población. El contrario, cuando el Estado es
débil, las posibilidades de protección de la vida de las personas son más
limitadas.
La imagen de la seguridad nacional privilegia justamente al Estado.
Ahora bien, el Estado en sí mismo no se justifica teóricamente como la
entidad que garantiza la seguridad de las personas. Para poder asociar la
imagen de seguridad nacional a la de seguridad humanan es preciso pos-
tular una visión normativa que implica la calificación de ese Estado y de
sus instituciones. Sólo el Estado democrático, es la hipótesis, puede ser
asociado a la seguridad humana por tres argumentos centrales.
Primero, la democracia como forma de régimen encarna la constela-
ción de valores definida como programa mínimo de la Modernidad que
se expresa en los derechos humanos de primera generación4. Segundo,
la seguridad del Estado en democracia supone un conjunto de mecanis-
mos para garantizar la identidad de su población, su participación y re-
presentación. Finalmente, la soberanía, en la teoría democrática de inspi-
ración liberal, es una consecuencia de la voluntad de la comunidad; la
legitimidad misma del Estado se erige en la representación de los intere-
ses de esa comunidad.
La soberanía, como objeto de la seguridad nacional5, es entonces la
expresión de un conjunto de personas que se concreta en un mandato
regulado sobre sus autoridades, lo que supone automáticamente la ne-
cesidad de un sistema eficiente de rendición de cuentas. Finalmente, el
significado de seguridad humana subsume el de seguridad societal que
enlaza a las dimensiones económicas, ecológicas y culturales de la vida de
las personas. Esta aproximación es la que genera el fundamento sobre el
que se levantan los derechos humanos de segunda y tercera generación,
que no pueden ejecutarse si no es a través de políticas públicas emana-
das desde el Estado6.
3. Sverre Lodgaard,2001, "Human Security: Concept and Operationalization", UN

University for Peace, www.upeace.org/archive/reports/report_loggard.doc
4. Hans Gregor Rader, 1989, "On Human Security", documento de trabajo.
5. Ver el debate sobre el concepto en Barry Buzan,1991, People, State and Fear, Boulder:
Lynne Rienner (67-68)
6. Toda la literatura de Naciones Unidas en Desarrollo Humano desde 1994 apunta en
este sentido, especialmente las convenciones en contra de la discriminación y las de
afirmación de derechos colectivos y laborales.
360
La Seguridad Humana en la Región Andina Adrián Bonilla
La agenda de la seguridad humana, desde la perspectiva convencional

de Naciones Unidas, es extremadamente amplia su vinculación a las no-
ciones de desarrollo, eventualmente pueden disolver las prioridades que
se desprenden de los temas relativos al uso de la fuerza, que son los
tópicos clásicos de la seguridad. Las ideas de: seguridad económica, se-
guridad alimentaria, seguridad en salud, seguridad ambiental, seguridad
personal, seguridad comunitaria y seguridad política ciudadana7, si bien
pueden interpelar aspectos como equidad o una visión comprensiva del
desarrollo puede que no sean instrumentos aplicables en forma inmedia-
ta para la evaluación de políticas públicas y conductas sociales en una
región atravesada por fenómenos ilegales transnacionales, por inestabili-
dad política crónica y por el ejercicio de la violencia para la consecución
de agendas políticas.
Si el concepto del PNUD fuese aplicado a todos los países de la Re-
gión Andina, ninguno de ellos podría exhibir un ambiente amable para la
seguridad humana. Esta idea sin matices daría cuenta de escenarios hos-
tiles desde Venezuela hacia Bolivia, que tienen que ver básicamente con
la forma histórica de construcción de esas sociedades que se levantaron
sobre modelos de dominación, inequidad y exclusión. Sin embargo, pa-
rece claro que las distintas sociedades andinas pueden discriminarse; las
condiciones de la seguridad humana y de la seguridad nacional en Co-
lombia, por ejemplo, definitivamente no son las mismas que en el resto
de los países. Y los niveles de desarrollo relativo de Bolivia o Ecuador, en
lo que tiene que ver con las seguridades económicas y sociales, son tam-
bién distintos de las de Venezuela o Colombia, por ejemplo.
Parecería que es necesario acotar o delimitar el concepto de Nacio-
nes Unidas hacia horizontes que permitan la producción de criterios
analíticos y comparativos que puedan identificar problemas puntuales
como origen de las percepciones de inseguridad. "Safety for people from
both violent and non violent threats"8 puede ser un concepto que permi-
te establecer las percepciones de la amenaza en comunidades concretas
e identificar procesos sociales o políticos concretos. Esto puede impli-
car, entonces, una metodología que permita establecer la sensación de
seguridad a partir de las percepciones de la amenaza, y es precisamente
a partir de esta posibilidad en que se puede conectar también la idea de
seguridad nacional.
Con estos elementos los conceptos de seguridad nacional y de seguridad
humana no son necesariamente dicotómicos, que es la postulación del do-
cumento del PNUD de 1994, sino que ambas categorías pueden ser com-
7. PNUD, 1994, Reporte de Desarrollo Humano.
8. Axworthy, 1999, citado por el Departamento Canadiense de Relaciones Exteriores
www.dfait-maeci.gc.ca/foreignp/humansecurity/menu-e.asp
361
FLACSO-Chile/UNESCO
plementarias. En democracia, la seguridad nacional contiene a la seguridad

humana. Las críticas al concepto de seguridad nacional se explican en el
contexto de la guerra fría y en la atribución sistémica de la idea de soberanía
a la existencia misma del Estado. La soberanía, en la literatura convencional
de la seguridad nacional predominante durante la guerra fría, nunca fue re-
flexionada desde la legitimidad de sus orígenes, sino que era un atributo del
Estado-nación en el nivel del sistema internacional9 que deliberadamente se
aislaba de los niveles del Estado y del individuo10.
La soberanía se veía, entonces, como un atributo que implicaba la
autoridad de un Estado sobre una población y un territorio y que, en su
relación con otros Estados, suponía a su vez una doble dimensión: inde-
pendencia en la emisión de política exterior que respondía a los intere-
ses de una comunidad reificada en el Estado, y autonomía en la conduc-
ción de la política doméstica. Dicho de otra forma, la soberanía suponía
la capacidad que un Estado tenía de evitar que otros Estados o socieda-
des intervengan en sus asuntos internos.
Esta aproximación a la idea de soberanía inspiró las alianzas estatales
de la época de la guerra fría y legitimó internacionalmente procesos po-
líticos domésticos que devastaron los derechos humanos y crearon con-
diciones extremas de inseguridad humana en varias sociedades naciona-
les.
El Estado en esta concepción aparecía como el ente que reificaba los
intereses de la sociedad y, en el nivel del sistema internacional, como la
encarnación del poder de la comunidad sin que haya referencias a las
formas de transferencia de ese poder o a la comunidad misma. Al ser el
Estado el único actor del interés nacional su supervivencia y la de sus
instituciones enajenó a las necesidades de supervivencia de las personas.
La imagen de la seguridad nacional, entonces, terminó invisibilizando las
necesidades de las personas y las comunidades11.
Las percepciones de inseguridad en la Región Andina no pueden com-
prenderse sin tomar en cuenta una aproximación teórica que pueda ex-
plicar la proliferación de conflictos internos que, al mismo tiempo que
son consecuencia, impactan en el sistema internacional. Temas como la
9. La literatura realista clásica y neorrealista en la Teoría de Relaciones Internacionales
parten de estas premisas. Ver Sean M. Lynn-Jones and Steven Milller eds. 1995 Global
dangers: Changing dimensions of International security, MIT Press Cambridge (pp3-42).
Barry Buzan and Olaf Waever,1998 "Liberalism and Security: The contradictions of the
Liberal Leviathan", Copenhagen Peace Research Institute. Wwwc.cc.Columbia.edu/sec/
dlc/ciao/wps/bub02/bub02.html. Marco Cepik, 2001, Seguranca nacional e seguranca hu-
mana: Problemas concetuais e Consequencias políticas, en: Security and Defense Studies
Review at the following internet address: http://www3.ndu.edu/chds/journal/index.htm
10. Kenneth Waltz, 1959, Man, State and War, New York: Columbia University Press.
11. Makoto y Okibe, 1996, "Human and World Secutiry" en A. Serita y T. Inoguchi,
Selected Papers Global Seminar. United Nations University www.unu.edu.unupress/planet
362
construcción y consolidación del Estado, que implican tanto la dimen-

sión doméstica como su legitimidad internacional, así como la capacidad
de la comunidad y de la sociedad política de institucionalizarse, tienen
que incluirse para poder tener una imagen ordenada de los escenarios
de la inseguridad humana.
En términos de método, este análisis implicaría las siguientes premisas:
los temas domésticos e internacionales están vinculados, sobre todo en
áreas de conflicto; los temas del orden político interno deben explicarse
a la luz de las capacidades del Estado; estas capacidades a su vez son el
producto de procesos políticos y sociales también internacionales y lo-
cales, lo que finalmente da cuenta del vínculo entre conflicto político
interno y el conflicto internacional12.
En el caso de las sociedades andinas hay problemas que tienen que
ver con la consolidación del Estado nacional y la fragmentación de sus
sociedades, problemas económicos y financieros de sus agentes econó-
micos de los respectivos estados -producto de las formas de inserción
en la globalización-, crisis de los sistemas políticos: participación, repre-
sentación y rendición de cuentas, y erosión de las capacidades guberna-
mentales13.
Construcción del Estado. Identidades Nacionales Andinas

y Crisis Política
La identidad andina, desde una perspectiva política internacional, es una

construcción levantada sobre la imagen de sus estados nacionales, y la
asociación de los mismos en redes institucionales y burocráticas que se
asientan en una forma de reconstruir el pasado, erigida a su vez sobre
varios signos e iconos comunes. La Comunidad Andina de Naciones es la
entidad que reifica por ahora, esta idea: la de los Andes como construc-
ción social y política14.
La lógica fundacional de los estados nacionales andinos construye su
identidad a partir de la pre-existencia de las instituciones estatales. La
ecuatorianidad o la bolivianidad tuvieron que haber sido posteriores a la
12. Mohammed Ayoob, 1998, "Subaltern realism: International Relations Theory Myths
the Third World" en: Stephany Newman, International Relations Theory and the Third
World, New York: St. Martins Press.
13. Estas variables se mencionan repetidamente en distintos trabajos. Ver por ejemplo:
Paul Drake y Eric Hershberg, 2001, "Crises in the Andes", ponencia presentada al Semi-
nario Internacional Crisis in the Andes, Chappel Hill. SSRC.
Adrián Bonilla, 2001, "Vulnerabilidad internacional y fragilidad doméstica. La crisis andina
en perspectiva regional", Nueva Sociedad 173, Caracas.
14. Este trabajo entiende como sociedades andinas a aquellas cuyos estados forman
parte de la CAN.
363
FLACSO-Chile/UNESCO
fundación del Ecuador y Bolivia como consecuencia de la invasión de los

ejércitos venezolanos (en un momento en que ni siquiera existía la repú-
blica de Venezuela). En otras palabras, a diferencia de la leyenda fundacional
de algunos estados nacionales europeos, en las sociedades andinas el
Estado Republicano, continuidad directa del hecho colonial, fue previo a
la nación, la misma que se fue construyendo deliberadamente desde las
instituciones y los mitos que ellas fueron capaces de levantar.
Parte de la explicación de la crisis de inestabilidad que acompaña al
mundo andino puede explorarse en la capacidad de representación de
sus sociedades políticas de aquellas fracturas centrales que les son co-
munes. Todas las sociedades andinas se encuentran atravesadas por con-
tradicciones de carácter regional, por antagonismos de orden étnico y
cultural, y por inmensos abismos sociales que se caracterizan por la con-
centración del ingreso y por la exclusión.
La crisis política andina, y ésta es una primera hipótesis, es básicamen-
te una crisis de legitimidad provocada por la persistencia de prácticas
excluyentes de origen histórico, resultado de la construcción de un Esta-
do republicano iluminado por las ideas homogeneizantes de la Moderni-
dad frente a sociedades marcadas por la diferencia, no solo en términos
culturales, sino también por las rupturas provocadas por las prácticas de
dominación que acompañaron a los procesos de construcción de la pro-
piedad y el poder político. Las sociedades andinas son racistas, jerárqui-
cas y autoritarias y sus instituciones estatales no son suficientes para
procesar el conflicto ni las demandas societales en contextos de
globalización y complejización de la sociedad civil.
Desde mediados de los años noventa todos los estados del mundo
andino han vivido en crisis política permanente definida por una legitimi-
dad precaria, producto de un déficit crónico de representación. Este
déficit tendría por lo menos tres características: Primero, la mayor parte
de la gente no participa en los procesos de toma de decisión estratégi-
cos nacionales, y tampoco en aquellos que se refieren a los asuntos par-
ticulares de sus comunidades. Segundo, no existen mecanismos eficien-
tes ni legítimos de rendición de cuentas. Los niveles de impunidad, tanto
en la sociedad civil, cuanto en el ejercicio del poder político son extre-
madamente altos, y finalmente, una parte importante de las sociedades
carece de la calidad de ciudadanía.
La fragilidad de las instituciones y la precariedad de su legitimidad
obliga a que la política se rija por relaciones de carácter clientelar, que
regulan el intercambio de servicios y de recursos por lealtades. Esta prác-
tica atraviesa al conjunto del sistema político pero es común, además en
las relaciones privadas de carácter social. El prebendalismo y el
364
patrimonialismo, son consecuencias inmediatas de esta forma de asumir

los político y sustituyen, en la forma del procesamiento del conflicto y de
las demandas societales a la capacidad regulatoria de las instituciones.
Una consecuencia adicional de la forma de construcción del Estado
es que la heterogeneidad de las sociedades, al estar crónicamente
subrepresentada en su arquitectura, privilegia el surgimiento de caudillos
nacionales, locales y regionales, a partir de cuya capacidad de convocato-
ria se organizan las dinámicas políticas y los mecanismos de participa-
ción. Los partidos se convierten, entonces, en maquinarias electorales y
no en la bisagra de comunicación de las demandas de la sociedad política
y el instrumento facilitador de aquellas en la sociedad política.
Todas las sociedades andinas tienen especificidades notables en tér-
minos económicos, étnicos, culturales y políticos. Sin embargo, también
tienen muchas dinámicas, pertenecientes a todas esas dimensiones en
común. La turbulencia política y el deterioro económico, son escenarios
compartidos a principios del siglo XXI por todas esas sociedades. Aun-
que los indicadores cuantitativos son distintos15, en términos generales,
comparados con el resto de América Latina y de MERCOSUR, a partir
de 1996 todos los países declinan en su crecimiento.
Los escenarios para la gobernabilidad en la región, sin embargo de la
similaridad de los problemas no son los mismos. En Venezuela el conflic-
to parece establecerse entre una forma de gestión política pleisbiscitaria
que se contradice con el sistema presidencialista vigente en los últimos
treinta años, en el contexto de la reforma de la institucionalidad estatal y
el colapso del viejo orden. Ese escenario, no es el mismo que en Colom-
bia en donde la violencia guerrillera, los grupos paramilitares, las organi-
zaciones ilegales de narcotraficantes, y la competencia entre actores es-
tatales cuestionan las capacidades gubernamentales. En Ecuador la ines-
tabilidad política impide la estabilización de la economía. El Estado en-
frenta presiones regionales y la necesidad de reestructurar no solo su
ámbito administrativo geográfico sino su rol como promotor de y pro-
tector de grupos sociales. En el Perú las presiones provienen de la capa-
cidad del Estado para abrir el sistema político, construir mecanismos de
transparencia y rendición de cuentas y enfrentar los retos de la violencia
social y las respuestas estatales. Mientras que en Bolivia la debilidad ad-
ministrativa y la levedad del peso de las instituciones auspician dinámicas
de exclusión.
Todas las sociedades andinas han enfrentado problemas políticos que
no terminan de resolverse. Ellas surgen en contextos de escasez
15. Básicamente en lo que se refiere a Producto Interno Bruto e intercambio económico
Ver Indicadores Mensuales de la Comunidad Andina, Secretaría General 2001.
365
FLACSO-Chile/UNESCO
estructural en sociedades débilmente institucionalizadas, en algunos ca-

sos con gobiernos que no controlan el conjunto del espacio nacional y
asediadas por presiones económicas del mercado internacional que obli-
gan a reformar el Estado y reestructurar la economía16.
Contexto internacional y conflictos locales: Estados Uni-

dos, narcotráfico y el conflicto colombiano
Probablemente el tópico más importante en las relaciones internaciona-

les de Colombia a lo largo de las dos últimas décadas ha sido el del
tráfico de drogas, como un fenómeno transnacional. Narcotráfico en los
mandatos de las cumbres presidenciales hemisféricas es un tópico cobi-
jado bajo el término democracia. La Cumbres han asumido los temas
básicos de la Agenda Estadounidense y pueden considerarse como una
demostración de la nueva hegemonía estadounidense en el hemisferio17.
El objetivo estratégico nacional estadounidense frente al narcotráfico
es reducir la oferta de narcóticos proveniente de las sociedades andinas.
La estrategia para los países fuente está dirigida alrededor de políticas de
interdicción, control y represión a las actividades ilegales. Sus metas son
la erradicación, la desarticulación de los carteles y el control del lavado
de dinero. El narcotráfico es visto como un tema de seguridad nacional y
esto implica el desplazamiento de recursos militares y además, la lógica
de priorizar ese tema por sobre cualquier otro de las agendas
multilaterales y bilaterales de los países andinos.
Democracia es frente a la región andina un problema de estabilidad
con implicaciones para la seguridad. El caso venezolano es visto con sos-
pecha ante la eventualidad de un gobierno hostil. Colombia se debate en
Guerra Civil y Estados Unidos han tomado partido en defensa del go-
bierno electo y autónomamente en contra de las organizaciones guerri-
lleras a las que acusan de narcotraficantes. La inestabilidad ecuatoriana
ha sido dramática y en Perú han optado por dejar de tolerar a un gobier-
no autoritario. Preocupa la caída económica boliviana.
16. A propósito de las prácticas políticas en la región andina puede consultarse Helena
González y Heidful Schmidt eds. ,1997, Democracia para una nueva sociedad (Modelo
para armar), Caracas: Nueva Sociedad.
Dieter Nohlen y Mario Fernández eds, 1998 El Presidencialismo renovado, Caracas:
Nueva Sociedad.
Felipe Burbano de Lara ed. 1998 El fantasma del populismo. Aproximación a un tema
(siempre) actual, Caracas: FLACSO-Ecuador-Nueva Sociedad.
17. Peter H. Smith, 2001, "Strategic Options for Latin America" en: Joseph Tulchin y
Ralph Espach, Latin America in the New International System, Lynne Rienner: Boulder.
P.44
366
El narcotráfico tiene como punto en común una misma agenda para la

interlocución que es la estadounidense, pero al igual que el tema de
democracia ofrece escenarios diametralmente distintos18. Para Bolivia,
principalmente un país productor de hoja de coca, el tema supone deci-
siones que interpelan la política social. Miles de personas trabajan en un
cultivo que es legal y que, dado el valor agregado por la ilegalidad de sus
derivados para el mercado del norte industrializado, no ha podido ser
sustituido exitosamente19. Colombia, en donde se cultiva, refina y ex-
porta, afronta problemas inmediatos derivados de la simbiosis entre múl-
tiples actores violentos, entre ellos agencias estatales, y la economía po-
lítica del narcotráfico. Ecuador es un centro de tránsito y una estación
de lavado de dinero. Perú también tiene problemas de violencia relacio-
nada al narcotráfico, es un país cultivador y exportador. Venezuela pue-
de ser un importante centro de lavado de dinero.
La percepción de los estados andinos, especialmente la que se ha gene-
rado en Colombia, es que el narcotráfico no es un tema que pueda ser
manejado desde la política exterior o desde la simple capacidad del Esta-
do. Se trataría, más bien de un problema global, que requiere políticas
igualmente globales. La aproximación realista que acompaña a las prácticas
de la estrategia antidrogas del departamento de Estado focalizada en la
interdicción y el control, en este sentido, no puede ser eficaz porque su-
pone capacidades que los Estados andinos particularmente no tienen.
Más allá de eso, la salida que le queda a esta estrategia es militarizar la
política antidrogas y esto supone efectos distorsionadores en los esce-
narios sociales y políticos andinos, pero también no cuenta con la redu-
cida capacidad de las entidades de control locales, la confusión de misio-
nes de las diferentes entidades de seguridad y la exposición al riesgo de
corrupción y violencia a la institucionalidad entera de las naciones andinas.
Esto se ha anotado muy tempranamente20. El problema, sin embargo,
radica en la implementación de las políticas de cooperación, una vez que
18. En la década de los noventa se produjeron textos centrales para la comprensión del
fenómeno del narcotráfico. En la medida de que la estrategia antidrogas persiste, los
efectos y supuestos de esos materiales, en lo nuclear siguen siendo válidos. Ver: Bruce
Bagley y William Walker eds. 1994 Drug Trafficking in the Americas. New Brunswick
Transaction Publishers.
Peter H. Smith De. Drug Policy in the Americas Boulder: Westview Press.
19. En ningún país de la región andina la Coca ha podido ser sustituida por otra producto
más rentable. En algún momento productos como el achiote tuvieron precios más altos,
pero el mercado se satura y recuperan sus precios originales. No así la hoja de Coca
cuyo valor depende de un mercado ilegal de derivados.
20. Ver, por ejemplo, Bruce Bagley, 1992, "Myths of Militarization: Enlisting Armed
Forces in the War on Drus", en : Peter Smith de. Drug Policy in the Americas, Boulder:
Westview Press.
367
FLACSO-Chile/UNESCO
el actor político más importante del escenario internacional originado alre-

dedor del narcotráfico, Estados Unidos, han optado por convertir a un tema
que podría ser de salud pública en un tópico de seguridad nacional.
Esta percepción, es necesario señalar, ha terminado siendo comparti-
da por los Estados andinos. Complaciente como la erradicación en Boli-
via, o finalmente consensuales como en el caso de Ecuador21, que ha
cedido parte de su territorio para una base aérea y ha apoyado la política
de Washington sin crítica mayor en los últimos diez años. Los gobiernos
andinos han admitido que el cultivo, refinación y comercialización de
psicotrópicos son una amenaza a su propia seguridad. Puesta en pers-
pectiva esta política, sin embargo, contiene una reacción frente a una
amenaza mayor para la estabilidad gubernamental, la continuidad
institucional y la presencia misma de esas naciones en su entorno inter-
nacional, particularmente en el conjunto de normas e instituciones que
constituyen el sistema interamericano: la potencial hostilidad de Estados
Unidos.
La posibilidad de divergir con las políticas antidrogas estadouniden-
ses, y sobre todo con su construcción del narcotráfico como un tema de
seguridad nacional, es lejana. Los costos políticos y económicos que su-
friría una nación andina al adoptar una política contrahegémonica en este
tema, serían mucho más altos que los hipotéticos beneficios en términos
de estabilidad o control de la violencia interna. Para los países andinos
mantener una relación armónica con Estados Unidos es más importante
en términos de su seguridad nacional que los propios efectos de la Gue-
rra de las Drogas.
Los problemas que el narcotráfico produce en cada sociedad son di-
ferentes y eso vuelve difícil la elaboración de una política exterior co-
mún, más allá de la retórica de la colaboración. La forma en que el tema
es procesado frente a Estados Unidos es diferente en cada caso, de la
misma manera que las políticas de los gobiernos frente a sus respectivas
sociedades22.
Las políticas de seguridad en la región andina separan en la agenda
aquellos temas que se refieren a las drogas y a las conductas que todos
los países andinos deben adoptar en una dinámica de complacencia con
Estados Unidos. El sistema de preferencias arancelarias, las potenciales
sanciones comerciales, las represalias directas sobre la elite local (anu-
21. Adrián Bonilla, 1994, "National Security Decision-Making in Ecuador: The case of
War on Drugs", Tesis doctoral defendida en la Universidad de Miami, Cap. IV.
22. En: Andrés Franco, 1998, Estados Unidos y los países andinos, 1993-1997: poder y
desintegración, Bogotá: Universidad Javeriana se ofrecen desde distintas perspectivas
nacionales ensayos de varios autores sobre las relaciones de los países andinos con
Estados Unidos. Probablemente es el texto más completo de los años Noventa sobre el
tema.
368
lación de visas, por ejemplo), han perfilado conductas cooperativas con

la estrategia antidrogas de Estados Unidos sobre la base de la asimetría
en la relación23, pero esta estrategia que se inspira en una visión regional,
solo puede ejecutarse a través de políticas de seguridad bilaterales.
Esta agenda común, regional, que en realidad es una política global
tiene como propósito generar regímenes internacionales cooperativos
para fortalecer la interdicción, destruir las organizaciones ilegales y arrestar
a los narcotraficantes, y controlar las ganancias ilícitas. Varias áreas de
acción se derivan de esto: erradicación de cultivos, monitoreo de insumos
y precursores para el procesamiento, mejorar la cooperación legal inter-
nacional: Extradición etc., y prevenir el tráfico24.
La agenda regional se confronta con la mecánica bilateral en los tos-
cos procedimientos de rendición de cuentas, el más importante política-
mente de ellos, es el de la certificación. Efectivamente cada país es eva-
luado por separado alrededor del cumplimiento de tratados firmados
igualmente por separado. De la misma manera compartimentada se en-
cuentran elaborados los presupuestos de cooperación contra el
narcotráfico, de lo que se desprende finalmente que la política se lleva
por separado con cada país.
El bilateralismo, por otra parte es una consecuencia inevitable de la
seguritización de la agenda del narcotráfico, más aún cuando no hay nin-
gún régimen de seguridad cooperativo en la región, nada parecido a un
comando conjunto de ejércitos andinos. La aproximación bilateral, de
otro lado, implica que la agenda estadounidense que ha militarizado la
lucha contra el narcotráfico inevitablemente se imponga sin que haya
retroalimentación que la pueda modificar, a pesar de su evidente fracaso
a lo largo de los últimos 20 años.
La militarización de la lucha antidrogas no sólo que ha disparado los
escenarios menos amigables para los derechos humanos en la región
andina en las últimas décadas, sino que ha erosionado los fundamentos
mismos de la democracia como régimen político en la región, además de
ser una amenaza a la seguridad regional de varios países latinoamerica-
nos 25, pero sobre todo no ha alcanzado ni uno solo de los objetivos
23. El concepto de complacencia (compliance) denota una relación dependiente entre la
política exterior de dos países caracterizada por la asimetría entre los actores. Supone
un sistema de castigos y recompensas que opera perfilando la conducta del actor más
débil que encuentra conveniente allanarse a los intereses del otro.
Ver: Bruce Moon, 1983, "Consensus or Compliance? Foreign Policy Change and External
Dependence", en: International Organization, Vol.39 Spring.
Jeanne Hey, 1992, "Foreign Policy Options under Dependence: A Theoretical Evaluation
with Evidence from Ecuador", Latin American Studies Quaterly.
24. P.R. Rajeswari, 2000, ¨ÜS. Counter-narcotics Policy¨¨, en Strategic Analysys, Vol
XXIII, No.11 p.5.
25. Glen Segell, 2000, "The Narcotics War and Civil-Military Relations", Ponencia pre-
sentada en la 41 Conferencia de ISA, p14.
369
FLACSO-Chile/UNESCO
estratégicos en términos de desarticulación del mercado de drogas ile-

gales. De hecho mientras persista la aproximación de seguridad las pro-
babilidades de éxito de esa estrategia son poco probables.
El conflicto colombiano enlaza precisamente la imagen de la región
andina construida en la formulación de la estrategia estadounidense, y
sirve de catalizador de las distintas políticas exteriores de los países
andinos.
Para los países limítrofes de Colombia, especialmente, el enfrenta-
miento entre guerrilleros, paramilitares y tropas regulares tiene
implicaciones directas en los procesos políticos domésticos, sobre todo
a nivel regional, en zonas de frontera. A diferencia de lo que ocurre con
la política exterior estadounidense, para ecuatorianos, venezolanos y
panameños, el narcotráfico es un telón de fondo de la violencia que ame-
naza a sus propios países, pero no es necesariamente el escenario princi-
pal ni el peligro a neutralizar en forma inmediata. El conflicto armado sí
lo es, y sus implicaciones hacen de él una dinámica vinculada pero distin-
ta a la del narcotráfico.
La percepción de la amenaza que genera Colombia en la región andina
proviene de una sociedad civil fragmentada y de un Estado sin capacidad
de control sobre los actores políticos ni de ocupación del territorio
nacional. No se trata de la inseguridad generada por políticas agresivas o
competitivas en un escenario clásico realista. La violencia Colombiana es
un conflicto de la post guerra fría que difícilmente admite la intermediación
cooperativa para los países porque envuelve una amenaza presente y
activa de distinta naturaleza y fuentes, dependiendo de la región y de los
actores con los que se interrelaciona. Rebasa la percepción de capacidad
de los estados nacionales que les otorga la noción de actores preemi-
nentes del sistema internacional e involucra a muy diversos actores po-
líticos subnacionales de distintos países: campesinos, militares, policías,
empresarios, poblaciones de frontera, gobiernos locales, organizaciones
de Derechos Humanos, contrabandistas, narcotraficantes, cultivado-
res ilegales, proveedores y comerciantes, para citar varios ejemplos de
intereses que no necesariamente operan a través de prácticas violentas
pero que son interpeladas por ellas.
Los gobiernos colombianos no han sido renuentes a internacionalizar
su conflicto y en esto coinciden con Washington. El Estado colombiano
apuesta a convocar a la sociedad civil internacional y a los gobiernos
aliados, bajo el principio de corresponsabilidad, porque ha visualizado
sus propios límites institucionales y sus capacidades26.
26. El Plan Colombia es un documento gubernamental colombiano en el que alrededor de
diez puntos se desarrolla una estrategia de crecimiento y paz. Sus puntos más importantes
son los que tienen que ver con erradicación de cultivos, plan de paz con la guerrilla.
370
La desproporción presupuestaria existente entre aquello que el go-

bierno estadounidense entrega para combate, interdicción y refuerzo
policial, frente a la inversión social, fuerza a que el Plan Colombia, a pesar
de haber sido propuesto como una estrategia de desarrollo, termine
convirtiéndose en los hechos un punto de acuerdo colombo-estadouni-
dense para combatir narcotráfico, en la lógica de interdicción y presión
sobre la oferta, y guerrilla en una estrategia también involucra a la comu-
nidad interamericana en el conflicto por tres razones:
Primero, es imposible asumir que una política estadounidense pueda
aislarse del conjunto de la institucionalidad interamericana existente, y
que no admita respuestas, aunque sea by default, por parte del resto de
países latinoamericanos. Una política de seguridad estadounidense impli-
ca una aproximación regional, dada la asimetría y el grado de influencia
de la superpotencia en el Hemisferio occidental.
Segundo, la localización del conflicto militar se produce en un sector
de la selva colombiana que limita con tres Países: Ecuador, Perú Y Brasil.
Uno de ellos está directamente involucrado en el conflicto, Ecuador, al
haber concedido una base aérea que respaldará las operaciones en Co-
lombia, y los otros dos han militarizado sus fronteras.
Tercero, el argumento de que el narcotráfico es un fenómeno
transnacional tiene asidero y puesto que la perspectiva estadounidense
lo liga a la guerrilla, convierte finalmente, a este último actor no sólo en
un agente doméstico colombiano sino en un actor internacional.La posi-
ción estadounidense se basa en la creencia que el conflicto colombiano
afecta al orden internacional y particularmente a la seguridad regional.
Venezuela, Brasil, Ecuador, Perú Panamá, México y el Caribe, son de
alguna manera influenciados por las actividades ilícitas relacionadas con
el narcotráfico. Los objetivos estadounidenses en ese país sudamerica-
no, serían básicamente: aumentar la capacidad del gobierno para desa-
rrollar actividades de inteligencia, erradicar las plantaciones ilegales, sos-
tener la interdicción de los narcóticos y fortalecer las entidades colom-
bianas de control y represión así como su sistema de justicia27.
Adicionalmente, el gobierno estadounidense parte de la suposición
de ni Colombia ni sus vecinos tienen la capacidad de solos el fardo de la
lucha antidrogas. En otras palabras, la ayuda estadounidense está dirigida
a suplir las deficiencias de los países vecinos a Colombia y a Colombia
misma. Al igual que en la visión de Pastrana, Estados Unidos apuestan
por la internacionalización28.
27. Gabriel Marcella y Donald Schulz, 1999, Colombia's Three Wars: U.S. Strategy at the
Crossroads, Carlisle: US. Army War College.(pp-19-29).
28. Ver The White House: "Statement by the President", January, 11, 2000.
371
FLACSO-Chile/UNESCO
El conflicto colombiano es precisamente el caso de un proceso políti-

co doméstico que genera efectos internacionales e impacta sobre las
relaciones interestatales.
Cuatro amenazas se perciben en la región como consecuencia del
conflicto internacional del narcotráfico y de la guerra en Colombia:
1. Los países vecinos enfrentarán un problema que puede implicar la
presencia de cualquiera de los actores violentos colombianos en te-
rritorios ajenos29,
2. un desastre humanitario y conflicto social detonado por migraciones
masivas,
3. una catástrofe ecológica
4. la diseminación de cultivos ilegales en su territorio.
Conclusión: La agenda de la seguridad Humana en la re-

gión andina
En la perspectiva de las Naciones Unidas, los Andes son un escenario

dramático de inseguridad humana básicamente como consecuencia del
carácter estructural de la violencia, concebida como "una presión por
los seres humanos sobre los seres humanos, de la que resulta la disminu-
ción en los agredidos de sus posibilidades de realización personal"30. Fe-
nómenos como pobreza extrema, inequidad, violencia personal, dete-
rioro ambiental, discriminaciones culturales, étnicas y de género e inse-
guridad política son comunes a todos los países. Un primer punto, en-
tonces, de esta agenda tiene que ver con la posibilidad de materializar
políticas de desarrollo que, en forma estructural igualmente, modifiquen
la constelación de relaciones societales y políticas.
Una segunda dimensión, relacionada con los mecanismos patrimonia-
les, clientelares, prebendalistas y caudillistas, que sostienen el andamiaje
de la sociedad política en todos los países andinos, es el fortalecimiento
de las instituciones democráticas de los Estados nacionales. Ahora bien,
la forma en que se construyen los sistemas políticos andinos se explica
históricamente por relaciones de dominación levantadas en sociedades
racistas, inequitativas y excluyentes. La modificación de los sistemas po-
29. La incursión de actores violentos en el año dos mil a lo largo de la frontera con el
Ecuador ha significado el secuestro de decenas de técnicos petroleros. Choques con
militares brasileños se han producido también, y en Venezuela este fenómeno existe
desde hace varios años.
30. Este concepto de violencia estructural fue aplicado a toda la región Andina y está
concebido en la tradición teórica de John Galtung. La noción es de Felipe Mac Gregor y
Marcial Rubio Correa, 1993, Violencia en la Región Andina, Lima: APEP. p.13
372
líticos depende en buena medida de las transformaciones societales. El

fortalecimiento de las instituciones estatales no podrá realizarse ni ser
eficiente si es que las sociedades mismas no se democratizan. Condicio-
nes políticas para la seguridad humana pasan por la necesidad de
ciudadanizar la participación política31.
Un programa complementario a estos dos anteriores, en términos
de seguridad humana, alude a las consecuencias de los conflictos contin-
gentes sobre poblaciones específicas. En este sentido, es pertinente ob-
servar cómo afectan los temas percibidos como amenazas a la seguridad
nacional en la vida concreta de las personas que se ven involucradas en
las dinámicas políticas contemporáneas y por los conflictos andinos.
Un tema común para toda la región es el narcotráfico. Desde la pers-
pectiva de las poblaciones vinculadas al proceso productivo, hay que pensar
en:
- efectos médicos y ambientales de la fumigación
- consecuencias del desplazamiento humano debido a las campañas de
erradicación forzosa
- efectos ambientales del cultivo y el procesamiento de drogas ilegales
- consecuencias económicas de la erradicación
- efectos de la ilegalidad en la vida cotidiana
- impactos de la violencia delincuencial y de la represión policial al tráfico y al
cultivo
- consecuencias de la asociación de la ilegalidad de la producción y tráfi-
co de drogas a procesos políticos conflictivos y violentos.
El conflicto colombiano, particularmente para la población de ese país,

así como para las sociedades vecinas tiene dimensiones específicas: en
primer lugar, los escenarios de violación permanente a todos los dere-
chos humanos por parte de todos los actores armados del conflicto. La
protección de las personas, sin embargo, pasa por la necesidad de
reformular no sólo las estrategias de combate, sino también las políticas
exteriores de los Estados involucrados en el conflicto, particularmente
los Estados Unidos32.
El programa básico desde la seguridad humana en el conflicto colom-
biano está orientado a poner en vigencia el derecho humanitario y a
regularizar la guerra alrededor de temas como acotar el conflicto hacia
31. Ver, por ejemplo, Chantal Mouffe, 1996, El retorno de lo político, Barcelona: Piados.
32. Esta es, por ejemplo, la perspectiva de Human Rights Watch, 2001, The Sixth Divi-
sión, Military- Para mlilitary ties and US policy in Colombia. En este texto se establece un
vínculo entre lapolítica exterior estadounidense y la capacidad operativa de una de las
organizaciones armadas.
373
FLACSO-Chile/UNESCO
objetivos militares y no civiles, proteger del reclutamiento y de la violen-

cia a los menores de edad, permitir y apoyar acciones de socorro huma-
nitario y construir regímenes exigibles para garantizar un trato humano a
los adversarios capturados33.
Un punto adicional es el de los desplazados, miles de personas se
movilizan constantemente como consecuencia de los choques armados
en las zonas de conflicto, pero a este fenómeno hay que agregar el des-
plazamiento y el refugio económico resultado del colapso de las zonas
de cultivo o producción del narcotráfico. Escenarios dramáticos en este
sentido son perceptibles en Bolivia, Colombia y en las fronteras venezo-
lanas y ecuatorianas con ese país34.
En esta perspectiva, los temas recurrentes de Naciones Unidas en
seguridad Humana: armas ligeras, minas antipersonales, rol de las organi-
zaciones no gubernamentales, pueden procesarse siempre y cuando sean
asociados a los fenómenos políticos y sociales que los generan. Los ins-
trumentos de la inseguridad no son en sí mismo su causa, sino una con-
secuencia.
33. Carlos Vicente de Roux, 2000, "Humanización del conflicto y proceso de paz" en
Alvaro Camacho y Francisco Leal comps. Armar la paz es desarmar la guerra. CEREC-
IEPRI et. al.
34. Ver los informes 2000 y 2001 de Amnesty International. Referirse también a los
trabajos de Human Rigths Watch.
374
LA AGENDA DE SEGURIDAD HUMANA: EL CASO DEL MERCOSUR
ERNESTO LÓPEZ1
La Seguridad como asunto complejo
Una extraordinaria concentración de acontecimientos suele sintetizarse

en la expresión "caída del Muro". Entre otras, la destrucción del Muro de
Berlín a la que hace referencia aquella, la disolución de la Unión Soviéti-
ca, la desactivación del Pacto de Varsovia y la reunificación de Alemania.
A todo esto suele llamársele, también, el fin de la guerra fría, con el que
terminó el ciclo de enfrentamiento entre dos sistemas mutuamente
excluyentes desde el punto de vista económico, político y social.
Como se sabe, en el campo de la seguridad internacional, dicho en-
frentamiento se sostuvo sobre el llamado "equilibrio del terror": la mu-
tua capacidad de destrucción con que contaban ambos sistemas, aún
después de haber recibido un ataque nuclear.
1. Director del Programa de Investigación Fuerzas Armadas y Sociedad (PIFAS) de la

Universidad Nacional de Quilmes, Argentina. Vicerrector de Relaciones Institucionales
de la mencionada Universidad.
FLACSO-Chile/UNESCO
El fin de la guerra fría fue concomitante con el definitivo afianzamien-

to de una serie de tendencias desarrolladas a escala mundial, que dieron
lugar a lo que hoy se denomina globalización, en el terreno económico.
En beneficio de la concisión, permítaseme decir apretadamente que con
el derrumbe de la ex Unión Soviética y la clausura del conflicto Este-
Oeste, el cúmulo de tendencias que favorecían el despliegue de la
globalización quedó liberado de limitaciones. Es decir, liberada la escena
mundial de los constreñimientos que la problemática de seguridad le
imponía a la dinámica económica, las tendencias globalizadoras cobraron
un destacado impulso.
Como consecuencia de ambos macrofenómenos (fin de la guerra fría
y globalización) sobrevinieron mudanzas de enorme significación tanto
en el terreno económico cuanto en el de la seguridad y la defensa. En el
primero: apertura de los mercados nacionales, incremento de los flujos
comerciales y financieros internacionales, reorganización espacial de la
producción, difusión de tecnologías ahorradoras de mano de obra, re-
forma del Estado de bienestar, entre otros acontecimientos notorios.
Con la consecuencia de que: a) ocurrió un aumento de la interdepen-
dencia entre países y economías diferentes; b) se produjo también un
proceso de fragmentación y diferenciación a escala intraestatal y/o local;
c) se manifestó una tendencia a la formación de polos económicos regio-
nales.
En el terreno de la seguridad y la defensa, por su parte, las mudanzas
referidas dieron lugar a la aparición de nuevas condiciones de desenvol-
vimiento y de nuevas realidades. Concretamente, la interdependencia
económica alentada por la globalización consolidó su propensión -apun-
tada hace varios años ya por Keohane y Nye2- a producir cambios signi-
ficativos en el plano de la seguridad internacional. La cada vez más fre-
cuente formación de coaliciones para enfrentar conflictos en la arena
internacional -desde la Guerra del Golfo hasta actual guerra en Afganistán-
y el compromiso también cada vez mayor de países medianos y aún pe-
queños en la integración de fuerzas destinadas a misiones de manteni-
miento de la paz, son ejemplos de ello. La paz o la guerra en escenarios
que antaño podían parecer remotos y descomprometedores para algu-
nos, son hoy motivo de un responsable concernimiento por parte de
actores otrora remisos o prescindentes en la escena internacional.
Por otra parte, se ha producido también una complejización de la
cuestión de la seguridad y la defensa, que se despliega, por lo menos,
sobre tres planos: a) la modificación del vínculo entre lo nacional y lo
2. Keohane R. y Nye J.: Poder e interdependencia, GEL, Buenos Aires, 1988. La primera
edición en inglés de este texto data de 1977.
376
La Agenda de la Seguridad Humana: el caso del MERCOSUR Ernesto López
internacional; b) la multidimensionalidad de la problemática de la seguri-

dad; y c) la multiplicación de objetos, actores y escenarios.
Es hoy fácilmente perceptible que está en curso una modificación del
modo tradicional de relacionarse los asuntos nacionales con los interna-
cionales. Hay sobre esto una abundante literatura que se refiere tanto a
los límites del Estado nación y sus menguas de soberanía, cuanto al desa-
rrollo de una economía mundo, de una sociedad global, etc.
La multidimensionalidad de la problemática de la seguridad se manifies-
ta palmariamente, a mi modo de ver, en las hoy llamadas "nuevas amena-
zas". A las clásicas o convencionales amenazas derivadas de la eventualidad
de una agresión militar externa, se agregan estas "nuevas", configurando
un cuadro novedosamente multifacético. La incidencia sobre las cuestio-
nes de seguridad de factores militares, pero también de factores económi-
cos, sociales, políticos, ambientales, etc. ha sido destacada en diversas opor-
tunidades, siendo quizá la más notoria, en el último tiempo, la contenida
en el documento que expresas la última conceptualización estratégica de
la OTAN, denominado Concepto estratégico de la Alianza, aprobado en
Washington el 23 de abril de 19993.
La multiplicación de objetos, actores y escenarios alude a la existen-
cia, hoy, de una diversidad en esos campos. El objeto de la seguridad
puede ser, como era antaño con exclusividad, el Estado. Pero también
puede serlo cualquier colectividad amenazada de alguna manera (por
ejemplo, minorías dentro de Estados multiculturales o multinacionales:
serbios, bosnios, kurdos, yanomanis, kamayurás, etc.). O también los
individuos que conforman un Estado o una sociedad, es decir, sencilla-
mente las personas. Los actores también se han multiplicado. Junto al
clásico y todavía central Estado, sociedades, grupos e incluso individuos4,
han ganado protagonismo en materia de seguridad. Existen, también,
actores transnacionales (la OTAN, por ejemplo). Los escenarios, por su
parte, son supranacionales, nacionales o subnacionales. Al Qaeda, lo or-
ganización encabezada por Bin Laden, es un actor subnacional. Despliega
su acción en el escenario trasnacional cuando ejercita la ofensiva, y
subnacional, cuando ejercita la defensiva. Y desde el punto de vista de los
fines de su accionar parece invocar un objeto supranacional y
supraterritorial: la defensa del "verdadero" islam5.
3. Un notorio hito en la percepción y conceptualización de la multidimensionalidad de la
cuestión de la seguridad es el Informe de la Comisión Independiente sobre Cuestiones de
Desarme y Seguridad (Naciones Unidas, A/CN. 10/38, 8 de abril de 1983), conocido también
como Informe Palme, pues el ex primer ministro sueco presidió la mencionada Comisión.
4. Osama Bin Laden, por ejemplo, prácticamente en su condición de individuo, ha sido
catapultado al rango de enemigo del Estado, por el gobierno de Estados Unidos.
5. Quizá cupiera decir que desde el punto de vista del objeto, las mencionadas
supraterritorialidd y supranacionalidad remiten al plano de los individuos. Finalmente es
a éstos, ya sea que estén en Yemen, Arabia Saudita, Palestina o Indonesia a quienes se
pretende proteger del "Gran Satán" y conducir por la senda del buen islam.
377
FLACSO-Chile/UNESCO
Esta apretada síntesis, sin embargo, no totaliza -y no por sus eviden-

tes imperfecciones- el cuadro de complejidad al que se viene haciendo
referencia. Hay que decir, todavía, que junto a este nuevo contexto de
seguridad, caracterizado por la interdependencia y la complejización,
coexiste el escenario clásico o convencional -¿deberemos llamarlo tam-
bién "viejo"?- que entiende la seguridad y/o la defensa como vinculadas a
la posibilidad de agresiones externas, entendidas casi exclusivamente como
acciones militares y, en consecuencia, prioriza la autosuficiencia defensi-
va, su gestión predominantemente unilateral, y la disuasión y el balance
de poder como objetivos relevantes.
En suma, la complejidad de la problemática de seguridad deriva, en
parte, de la aparición y desarrollo de un nuevo contexto de seguridad
cuyos rasgos salientes son la interdependencia y la complejización (valga
la redundancia), y en parte, de la coexistencia entre esta realidad en
ciernes y la anterior, que todavía subsiste6.
La seguridad humana
Si se acepta este marco, es decir, si se acepta la complejidad de la proble-

mática general de seguridad, debe aceptarse también que se puede abor-
dar la cuestión desde diversos ángulos. Coincido en alguna medida -
quizá más en un sentido general que en su conceptualización específica-
con el planteamiento que hace Francisco Rojas referido a la existencia de
diversos niveles o dimensiones del concepto de seguridad7.
A mi modo de ver, dado el cuadro de complejidad descripto, adoptar
la perspectiva de la seguridad humana significa colocar como eje a los
individuos. Con más precisión todavía, hacer de las personas -y no de los
Estados o las colectividades (o sociedades)- el objeto de la seguridad.
Los agentes que actúen con ese objetivo pueden ser varios: Estados,
asociaciones de Estados, ONG's, individuos. Del mismo modo que los
escenarios pueden ser múltiples: locales, internacionales o nacionales.
De modo que lo que especifica a esta clase de seguridad es que su objeto
son los individuos.
6. Esto se expresa en Argentina, por ejemplo, en la necesidad de control del espacio

aéreo o en los problemas con pesqueros intrusos, en los linderos de la milla 201. En
Brasil, en su despliegue sobre la Amazonia y su preocupación por la frontera con Colom-
bia.
7. Véase "Seguridad humana: una perspectiva académica desde América Latina", mimeo, pp
3 y 4.
378
Hacer eje en las personas no significa desentenderse de la significa-

ción que continúa poseyendo la seguridad estatal. Es efectivamente cier-
to, como plantea Francisco Rojas en el trabajo ya citado, que "sin seguri-
dad interestatal la seguridad de la gente corre los riesgos más altos"8. Sin
embargo, es evidente que al centrar su preocupación sobre otro objeto,
la seguridad humana implica asociar los temas de la seguridad a asuntos
distintos y a la vez más amplios que los que prioriza la seguridad estatal.
En el marco de la Organización de las Naciones Unidas, uno de los
primeros ámbitos en que se trabajó la cuestión, la seguridad humana apa-
rece recurrentemente vinculada a dos grandes asuntos: el desarrollo y la
paz. Transitando por esta vía, se ha llegado a una conceptualización que la
liga a dos esferas diferenciadas: la "libertad respecto del peligro" y la "liber-
tad respecto de la necesidad". La primera hace referencia a los asuntos
que ponen en riesgo la vida y también las posesiones de las personas, así
como a los umbrales mínimos que condicionan la calidad de aquella. La
guerra, los delitos contra las personas y contra la propiedad, la inseguridad
ciudadana en sus variadas formas así como el deterioro medio-ambiental
son algunas de sus manifestaciones más frecuentes. La libertad respecto de
la necesidad hace referencia a amenazas crónicas como el hambre, la en-
fermedad, el desempleo, la exclusión social, la falta de oportunidades edu-
cativas o el deterioro en el plano de los derechos. Remite, en general, a
todos aquellos problemas englobados por el viejo concepto de "seguridad
social"9, así como a los referidos a la educación y a los derechos de las
personas. Este cauce es, probablemente, el que más directamente liga -en
el contexto conceptual generado por la producción y circulación de ideas
dentro de Naciones Unidas- la problemática de la seguridad humana con la
del desarrollo humano y/o del desarrollo sustentable.
El amplio arco de problemas que queda englobado por esta forma de
mirar las cosas ha sido criticado, no sin razón, pues ensancha grande-
mente los dominios del concepto de seguridad; "securitiza" parcelas de
la realidad habitualmente no asociados a esa cuestión10. Sin perder de
vista este riesgo, trabajaré en lo que sigue dándole prioridad al aspecto
de la seguridad humana que dice relación con la "libertad respecto del
peligro", pero haré, también, alguna insoslayable referencia la cuestión
de la "libertad respecto de la necesidad".
8. Op. cit., p. 4
9. Sin desmerecer los avances que en este sentido pudieran haber ocurrido como conse-
cuencia de las experiencias socialdemócratas del norte de Europa, podría quizá datarse
el inicio de una formalización en torno de la seguridad social en 1935, con la aparición de
la Ley de Seguridad Social impulsada en Estados Unidos por Franklin D. Roosevelt.
10. Véase, por ejemplo, Moller Bjorn: "Seguridad Nacional, Societal y Humana: el marco
general y el caso de los Balcanes", Fuerzas Armadas y Sociedad, Año 15, N° 4, oct.-dic.
2000, Santiago de Chile.
379
FLACSO-Chile/UNESCO
Seguridad humana en el MERCOSUR
En el ámbito del MERCOSUR -en particular en Brasil y Argentina, que

constituyen la base referencial de este trabajo- se ha dado un proceso
socioeconómico que en líneas generales puede caracterizarse como
prototípico en relación al desarrollo de la globalización.
En contextos globalizados, y en particular en los llamados países emer-
gentes, la dinámica económica y la problemática social no se acoplan
satisfactoriamente11. El desenvolvimiento económico tiende a ser acom-
pañado por un proceso de desestructuración, exclusión y disgregación
sociales, de consecuencias altamente lesivas. El "éxito" económico no se
acompaña de su correspondiente suceso en el ámbito social. Economía y
sociedad permanecen distanciadas al punto que puede señalarse que se
establece una fractura entre ellas.
Podría esquemáticamente decirse que dos exigencias, una de natura-
leza económica y la otra de índole social, operan simultáneamente: la
competitividad y la exclusión. La globalización, con su requerimiento de
apertura de los mercados nacionales e incremento significativo de los
flujos de comercio internacional, impone un alta exigencia de
competitividad. Simultáneamente, el desmonte del Estado de bienestar,
el prevalecimiento en el plano productivo de modelos capital intensivos
-cuyo norte es lisa y llanamente la automatización- la consecuente caída
de la oferta de trabajo y el incremento del desempleo, y las dificultades
que presenta por el lado de los costos -vis a vis las exigencias de discipli-
na fiscal y competitividad (que induce la disminución de los aportes del
sector privado)- el mantenimiento de redes estatales de protección so-
cial, entre otros factores, dan como resultado el avance de la exclusión
social12. La difundida imagen del pleito contemporáneo entre el Mercado
y el Estado, usualmente resuelto en favor del primero, no es más que una
manifestación de lo que se viene diciendo.
Como consecuencia de todo esto, una dinámica perversa ha venido
abriéndose camino por doquier -especialmente en los países que, como
Argentina y Brasil, tienen pocas posibilidades de incidir sobre la marcha
del proceso globalizador- colocando de un lado unas exigencias econó-
11. He trabajado con cierta amplitud esta problemática en "Globalización y democracia:

esbozos", en Revista de Ciencias Sociales N° 7-8, Universidad Nacional de Quilmes,
Buenos Aires, abril de 1998.
12. Desestructuración, descalabro, insolidaridad, fragmentación y descolgamiento han
sido algunas de las denominaciones que también se han utilizado para describir este
fenómeno. Véase, entre otros: Castel R.: Las metamorfosis de la cuestión social, Paidós,
Buenos Aires, 1997; Fitoussi J. y Rosanvallon P.: La nueva era de las desigualdades, Ma-
nantial, Buenos Aires, 1997; y Rosanvallon P.: La nueva cuestión social, Manantial, Buenos
Aires, 1995.
380
micas poco menos que implacables, y de otro, unas consecuencias socia-

les lamentables. Se instala de este modo una singular antinomia entre
competitividad e inclusión, que marca a fuego, especialmente, a las socie-
dades hoy llamadas emergentes. La búsqueda de competitividad pro-
mueve exclusión, mientras que la defensa de la inclusión social obstruye
la competitividad (y con ello, las posibilidades de un desempeño acepta-
ble en el mundo globalizado).
Con rasgos y características propias, derivados en cada caso de sus
respectivos procesos históricos, Brasil y Argentina padecen los fenóme-
nos descriptos precedentemente.
Desde el punto de vista de la seguridad humana considerada en su
faceta de "libertad frente a la necesidad", es obvio que lo anterior tiene
repercusiones claramente negativas, que se registran en los planos del
empleo, la asistencia social, las posibilidades alimentarias, la asistencia
sanitaria, la educación, los derechos y las condiciones ambientales de
vida, entre otros significativos rubros.
La faceta "libertad frente al peligro" puede ser observada desde los
dos miradores mencionados más arriba: la dinámica de exclusión y la
prevalencia del Mercado sobre el Estado. La exclusión social tiene un
impacto inmediato en el aumento de la criminalidad y de la inseguridad
en las ciudades. Hay un concreto incremento, en ambos casos, de los
delitos contra las personas y contra la propiedad. Es perceptible, asimis-
mo, que también hay un aumento de la participación de la población
carente de otras alternativas en actividades delictivas y que los delin-
cuentes tienden cada vez más a ser más jóvenes13.
Por su parte, la existencia de una situación definible como "de más
Mercado y menos Estado" ha dado lugar, también en ambos países, al
incremento de la corrupción y del delito de cuello blanco, con la consi-
guiente influencia deletérea que ello tiene sobre instituciones estatales
directamente vinculadas a la seguridad, como la administración de justi-
cia y la policía.
De manera que es posible sostener que la fractura entre economía y
sociedad, puesta en evidencia por la antinomia competitividad/inclusión,
tiene un impacto directo en términos de incremento de los márgenes de
inseguridad humana, tanto por el lado de las amenazas frente a la necesi-
dad, cuanto por poner a las personas más a merced del peligro.
Otros fenómenos novedosos, que guardan un vínculo más mediato
con la globalización, impactan negativamente también sobre la seguridad
13. Véase, por ejemplo, Varella Márcio: "A banalizacao da violencia", UNB Revista, Año I,
N° 2, abril-junio de 2001, Universidad de Brasilia, Brasilia.
381
FLACSO-Chile/UNESCO
humana. Entre los más destacables se encuentran: las narcoactividades,

con su despliegue en términos de tráfico, lavado de dinero y precursores
químicos; otras formas del crimen organizado internacional, como el
contrabando de armas, el lavado de dinero proveniente de la corrupción
política y la evasión impositiva; y el terrorismo internacional. Todos es-
tos fenómenos han tenido manifestaciones preocupantes en por lo me-
nos uno de ambos casos (Argentina y Brasil).
La magnitud que ha alcanzado en Brasil el tráfico de drogas y su im-
pacto sobre la seguridad humana se evidencia, por ejemplo, en la presen-
cia que los "narcos" tienen sobre las favelas de Río de Janeiro, que esca-
pan prácticamente al control policial. En Argentina no hay situaciones
tan flagrantes, no obstante lo cual puede decirse que se ha ampliado, en
los últimos 5 años, su mercado de consumo -lo mismo ocurre en Brasil-
en lo relativo a marihuana y cocaína. Ambos países, por lo demás, conti-
núan siendo importantes eslabones en tanto zonas de tránsito.
En abril de 2000 se llevó a cabo en Buenos Aires la "1a. Reunión
Especializada de Autoridades de Aplicación en materia de drogas, pre-
vención de su uso indebido y rehabilitación de drogadependientes del
MERCOSUR". Convocó a los países del llamado MERCOSUR ampliado
( MERCOSUR más Bolivia y Chile) y tuvo por objeto examinar los pro-
blemas tanto desde el punto de vista de la demanda como de la oferta.
Constituyó una primera iniciativa interesante para mirar en común los
problemas y buscar formas de cooperación adecuadas para combatirlos.
Lamentablemente, aún no ha sido convocado un nuevo encuentro y nin-
guna de las iniciativas que recomendó aquella primera reunión fue pues-
ta en marcha.
En materia de control de precursores -los productos químicos que se
utilizan para la elaboración de cocaína en los laboratorios clandestinos-
se ha avanzado muy poco en ambos países, y nada en materia de acción
conjunta. El problema no es menor ya que Argentina y Brasil son los
exclusivos proveedores de la "industria" boliviana, que es la segunda
abastecedora del mercado europeo. Los mencionados precursores son
productos de uso y adquisición legal en la industria química, de modo
que ni su compra ni su venta constituyen delitos en sí mismas. De cual-
quier modo, podría seguirse el hilo de su utilización con vistas a obstacu-
lizar su aplicación a usos clandestinos e ilegales.
Con respecto al lavado de dinero (del proveniente del narcotráfico
así como de otras actividades delictivas como el contrabando de armas,
la corrupción política o la evasión impositiva), Brasil y Argentina son
plazas significativas en América del Sur. Cálculos informales que circulan
como hipótesis en los ámbitos de trabajo y análisis sobre este asunto,
382
estiman que Brasil lava, en promedio, unos 50.000 millones de dólares al

año. Y que Argentina alcanza los 10.000. Son obviamente datos que hay
que tomar con pinzas, pero que indican, aunque más no sea, un orden de
magnitud de los fenómenos.
Como se ha señalado ya, el costo a pagar en términos de seguridad
humana en este caso es mediato en relación a los delitos originarios -
especialmente el narcotráfico y el tráfico de armas- pues en sí mismo el
lavado no afecta la "necesidad" ni genera "peligro". Es, sin embargo, ne-
cesario para completar los delitos iniciales, o sea, para terminar de rea-
lizarlos. El lavado relacionado con la evasión impositiva, en cambio, tiene
impacto inmediato sobre la "libertad frente a la necesidad", en tanto
mengua los recursos a disposición del Estado. Por último, todas las mo-
dalidades de lavado brevemente examinadas arriba proyectan un efecto
de envenenamiento de repercusión inmediata, dada la influencia negativa
que propagan al infisionar a sectores de la justicia y de la policía.
En junio de 2000, Brasil y Argentina ingresaron simultáneamente al
Grupo de Acción Financiera Internacional Contra el Lavado de Dinero
(GAFI), un organismo internacional que procura coordinar esfuerzos y
afiatar la cooperación en materia de lucha contra el lavado. En diciembre
de 2000 se constituyó, por iniciativa conjunta de Argentina y Brasil -y
con el patrocinio de España- el GAFI Sudamericano. Ambas opciones
(GAFI y GAFI Sud) constituyen interesantes iniciativas en desarrollo, cuyo
decurso habrá que mirar con atención.
En lo que respecta al contrabando de armas, existe información más
bien fragmentaria tanto en materia de grandes negocios -como las ope-
raciones de Argentina con Croacia y Perú, ampliamente conocidas- como
de tráfico de armas livianas, que de todos modos contribuye a acreditar
la significación del problema. No hay acciones conjuntas en este plano y
la actuación gubernamental parece reducirse a lo que los organismos de
vigilancia y control puedan, en cada caso, realizar.
El terrorismo internacional es también una perceptible amenaza a la
seguridad humana, en ambos países. Como se sabe, Argentina padeció
dos brutales atentados en el pasado cercano -los ataques a la embajada
de Israel y a la sociedad mutual judía AMIA- que causaron decenas de
muertos y más de un centenar de heridos. Más recientemente y como
resultado de investigaciones desarrolladas a raíz de las agresiones sufri-
das el 11 de septiembre pasado por las ciudades de Nueva York y Was-
hington, se puso de manifiesto el apoyo que se le estaría brindando a
diversos grupos del fundamentalismo árabe, en la Triple Frontera de
Argentina, Brasil y Paraguay. Los tres países comparten un llamado Co-
mando de la Triple Frontera, desde el que se procura desarrollar accio-
383
FLACSO-Chile/UNESCO
nes concertadas para enfrentar los problemas que se presentan allí. En

un plano más general, respondiendo a una recomendación de la II Cum-
bre de las Américas, realizada en Santiago de Chile, en 1998, la Asamblea
General de la Organización de Estados Americanos creó, el 7 de junio de
1999, el Comité Interamericano Contra el Terrorismo (CICTE), al que
le encomendó tareas y responsabilidades de concertación y cooperación
para el esfuerzo regional en materia antiterrorista. Argentina y Brasil
participan de él.
En resumen, podría decirse que los asuntos más significativos en ma-
teria de seguridad humana, que afectan a Brasil y Argentina, respetando
la distinción que se ha venido plantando a lo largo de este trabajo, entre
problemas que afecta a la "libertad frente a la necesidad" y a la "libertad
frente al peligro", son los siguientes.
Principales problemas que afectan la "libertad frente a la necesidad":
• exclusión social y marginalidad;
• precarización laboral y desempleo;
• inexistencia de redes de asistencia social o deterioro y aún desapari-
ción de las mismas;
• insuficiencia crónica de la alimentación y/o disminución de la posibili-
dades alimentarias;
• inexistencia, deterioro o desaparición de la asistencia sanitaria;
• malas condiciones ambientales o deterioro de las mismas
• insuficiencia educativa;
• inexistencia o pérdida efectiva de derechos elementales.
Principales problemas que afectan la "libertad frente al peligro":

• incremento de la criminalidad común (delitos contra las personas y
contra la propiedad);
• aumento de la inseguridad en las ciudades (no sólo por el incremento
de los delitos comunes, sino también por el deficiente funcionamiento
de la policía y en ocasiones, de la justicia también);
• aumento de la corrupción y del delito de cuello blanco;
• narcotráfico;
• abastecimiento de precursores químicos;
• lavado de dinero en sus diversas modalidades;
• contrabando de armas (macro-negocios y armas livianas);
• terrorismo internacional.
384
Una agenda para el MERCOSUR
Hay problemas que pueden ser leídos en clave de seguridad humana

pero corresponden quizá con más propiedad a los ámbitos de la seguri-
dad internacional o de la seguridad estatal. Si se los deja de lado, resulta
evidente que una agenda de seguridad humana para el MERCOSUR debe
ser construida tomando en consideración los problemas pertenecientes
propiamente a este nivel, conceptuados como los más significativos en
ese plano. Estos corresponden a los listados señalados en forma previa.
Hecho este primer deslinde es preciso proceder a otro. Es necesario
distinguir, aún en el plano de la seguridad humana propiamente dicha,
entre los asuntos que afectan la "libertad frene a la necesidad" y los que
impactan sobre la "libertad frente al peligro".
Los primeros configuran un campo de una amplitud tal -véase el lista-
do indicado inmediatamente más arriba- que se confunde con el de la
política, la economía, la política social, etc. Es debido a esto, precisamen-
te, que se ha alertado sobre el riesgo de una excesiva "securitización" de
problemas que pueden, corrientemente, ser leídos en clave de otras dis-
ciplinas (véase, también, ut supra). Es claro que los terrenos de la seguri-
dad humana y del desarrollo se interconectan. Sin embargo, nunca se
llamará suficientemente la atención sobre la centralidad que tienen, en
términos de seguridad humana, los problemas que se encuentran en el
interior de dichos terrenos. Tanto más si se consideran la dinámica per-
versa que coloca la globalización, y la instalación de la antinomia
competitividad/inclusión, a las que se ha hecho referencia precedente-
mente.
De modo que todo lo que se haga en este terreno, en el tiempo que
vivimos, resultará poco. Deberá alentarse todas las iniciativas
mínimamente razonables que tengan lugar en este plano, para colmar la
brecha existente entre economía y sociedad. Deberá fomentarse la ac-
tuación de ONG's y otras instituciones no estatales tales como funda-
ciones, organizaciones barriales, vecinales, etc. Y deberá, asimismo, exi-
girse un concernimiento estatal en el mayor nivel posible. Debe lucharse
contra la naturalización de la impotencia estatal (ya sea de nivel federal,
provincial o municipal), que suele campear en épocas de "achique" y dis-
ciplina fiscal. Y se debe tratar de ampliar los márgenes de la rendición de
cuentas (accountability).
En lo que respecta a los asuntos que afectan la "libertad frente al
peligro" cabe reconocer un conjunto al que le caben algunas de las con-
sideraciones anteriores. Los problemas que integran el llamado "crimen
organizado internacional" (narcotráfico, precursores químicos, lavado de
385
FLACSO-Chile/UNESCO
dinero y contrabando de armas, en el listado precedente), el terrorismo

internacional, y la corrupción y el delito de cuello blanco presentan una
complejidad tal y un entramado internacional de tal relevancia que tor-
nan irremplazable la actuación del Estado. Deberá exigirse a este plano,
nuevamente, un responsable concernimiento estatal, que incluya la ren-
dición de cuentas en el mayor nivel posible. Como se ha señalado en el
apartado anterior, existe una serie de iniciativas incipientes -como el
GAFI, el GAFI Sud, y el CICTE- que deben ser miradas con atención. En
rigor, toda la actuación estatal en estos terrenos -y no solamente la que
implica cooperación a nivel internacional- deberá, en lo posible, ser
monitoreada por la opinión pública en general y por las organizaciones
de control de la sociedad civil (como los organismos de derechos huma-
nos u organizaciones como Poder Ciudadano, de Argentina) dispuestas
a poner un ojo sobre estos temas.
En materia de combate al incrementado delito común y contra la
inseguridad en las ciudades, aparte de la exigencia y el control hacia las
instituciones estatales responsables, deberá fomentarse el desarrollo de
organismos e instituciones de la sociedad civil que pueden desempeñar
un papel importante para mejorar la situación. Es el caso, por ejemplo,
de las asociaciones de vecinos que se concertan para vigilar los barrios
(o, sencillamente, la cuadra o la manzana), para establecer sistemas de
aviso o alerta, para tener una conexión rápida con la policía, etc. Son
modalidades que, desarrolladas en cooperación con la actuación policial,
mejoran las condiciones de seguridad locales. A estas organizaciones
puede mejorárselas dotándolas de una mayor institucionalidad, constitu-
yendo redes, etc. Lo mismo puede decirse de los organismos locales o
sectoriales que se organizan para prevenir o controlar los abusos policiales
o las deficiencias de la justicia.
En definitiva, parecería que la gestión específica de los temas priorita-
rios de MERCOSUR en materia de seguridad humana implicarían dos
grandes cuestiones: a) la exigencia de concernimiento responsable, con-
trol y rendición de cuentas de las agencias gubernamentales que corres-
ponda; y b) el fomento de la actuación de ONG's y de otras organizacio-
nes de la sociedad civil, que sumen esfuerzos de cooperación o de con-
trol a la insustituible actuación de las instituciones del Estado.
386
CHILE Y LA SEGURIDAD HUMANA
JUAN ANÍBAL BARRÍA1
Algunos antecedentes sobre la seguridad humana
La "aldea global", como se denomina a nuestro mundo, está marcada por

fenómenos positivos como la internacionalización de las economías; la
expansión de la democracia como parámetro de legitimidad política; la
mayor conciencia sobre el valor de los derechos y libertades fundamen-
tales; el impacto de las nuevas tecnologías de la información, que acorta
distancias y transforma la forma de comunicarnos, por mencionar tan
sólo las "luces" más divulgadas y aplaudidas. Empero, la globalización acu-
sa un "lado oscuro", una faz sombría, expresada en, por ejemplo, extre-
ma pobreza, terrorismo, epidemias, brecha digital, crimen transnacional
organizado, crisis financieras o degradación ambiental.
1. Abogado. Consejero de la Embajada de Chile ante la Santa Sede. El presente trabajo

recoge fundamentalmente los planteamientos formulados en la clase que ofreciéramos
en 1999 en el XXVII Curso de Derecho Internacional, que organizan en Río de Janeiro,
el Comité Jurídico Interamericano y la Subsecretaría Jurídica de la OEA. Las opiniones
vertidas son de nuestra exclusiva responsabilidad.
FLACSO-Chile/UNESCO
Estamos así frente a males que no reconocen fronteras y que afectan

directamente a las personas. Se perciben como "otras" causas de inseguri-
dad. Los problemas más serios de nuestros días, del carácter que sean, no
se ven ni se sienten como algo lejano. Los peligros de nuestra época, como
advertimos, no están circunscritos a un área geográfica determinada, ya
que sus secuelas se expanden fácil y rápidamente al resto del planeta.
Por otro lado, la tónica que se ha impuesto es el conflicto intraestatal,
no el internacional. Estos conflictos armados, ahora civiles, se han visto
agravados, a su vez, por el uso extensivo de las armas pequeñas y ligeras,
instrumentos que son fáciles de operar, adquirir y producir y desplazar.
Estas características hacen que estas armas causen el mayor número de
pérdidas humanas y sufrimientos. Como factores de inestabilidad, cons-
tituyen también obstáculos al desarrollo en sus aspectos económicos,
sociales y políticos. El uso generalizado de las armas pequeñas se ha
convertido en una nota saliente de las guerras internas. El freno a la
posesión ilícita y el tráfico de tales armas es una tarea particularmente
compleja, especialmente en regiones fronterizas de difícil acceso. En es-
tas situaciones, el suministro de armas pequeñas relativamente baratas
sigue el flujo y reflujo de los conflictos y escapa a los controles naciona-
les. Todos estos elementos han llevado a que sea frecuente la utilización
de este tipo de armas por grupos armados irregulares, fuerzas
paramilitares y organizaciones criminales y a que se hayan incrementado
tanto su disponibilidad como su proliferación. Su proyección en la vida
político-institucional de las naciones, en la instauración de una cultura de
violencia y de irrespeto de las garantías individuales, han llevado a incluir
esta materia dentro de los planteamientos que se formulan sobre la se-
guridad y, en particular, de nociones que la examinan desde una perspec-
tiva más focalizada en el ser humano2.
Los gravísimos sucesos ocurridos en la ex Yugoslavia, en Ruanda, en
Sierra Leona, repudiados por la sociedad internacional y que dieron ori-
gen a sendos tribunales ad hoc, los llamados "tribunales a la carta", con-
tribuyeron -entre otras razones, por cierto-, a que se materializara una
vieja aspiración de la humanidad: el establecimiento de una Corte Inter-
nacional, destinada a castigar crímenes internacionales y hacer efectivas
las correspondientes responsabilidades penales individuales; coadyuvando,
de paso, a cicatrizar viejas heridas en sociedades post-conflicto y favore-
cer así sus procesos de reconciliación y pacificación.
2. Se recomienda el libro editado por UNIDIR, de Jayantha Dhanapala, Embajador Mitsuro
Donowaki, Swadesh Rana y Rora Lumpe, titulado Small Arms Control Old Weapons,
New Issues, 1999. Asimismo se sugiere Pericles Gasparini Alves y Daiana B. Cipollone
(ed), Represión del tráfico ilícito de armas pequeñas y tecnologías sensibles: Una agenda
orientada hacia la acción, UNIDIR, Nueva York y Ginebra, 1998.
388
Chile y la Seguridad Humana Juan Aníbal Barría
Sobre este punto, conviene entregar algunos elementos adicionales

que explican el origen de esta instancia judicial, ya que en una época de
creciente interdependencia como la que vivimos, la globalización no so-
lamente se manifiesta en el terreno de las transacciones de bienes y
servicios, sino también de los valores y principios éticos, de allí que la
Corte Penal Internacional nos incorpora plenamente en el fenómeno de
la "globalización de la justicia" y de la expansión de la jurisdicción univer-
sal. Hace más de cincuenta años, los tribunales militares internacionales
de Nuremberg y de Tokio castigaron la agresión, el genocidio, los críme-
nes contra la humanidad y los crímenes masivos de guerra cometidos
durante la segunda guerra mundial. El tribunal de Nuremberg expresó:
"Hace tiempo se ha reconocido que el derecho internacional impone
deberes y responsabilidades a los individuos igual que a los Estados... Los
crímenes contra el derecho internacional son cometidos por los hom-
bres, no por entidades abstractas, y sólo mediante el castigo a los indivi-
duos que cometen tales crímenes pueden hacerse cumplir las disposicio-
nes del derecho internacional... Quien viola las leyes de la guerra no
puede lograr la inmunidad por el sólo hecho de actuar en obediencia a la
autoridad del Estado, cuando el Estado, al autorizar su actuación, sobre-
pasa su competencia, según el derecho internacional..."3. Las Naciones
Unidas, más tarde, aprobarían lo obrado por estos tribunales y los prin-
cipios resultantes de esa rica jurisprudencia serían cristalizados en prin-
cipios de derecho penal internacional.
En 1948, se adopta la Convención para la prevención y sanción del
crimen de genocidio, que entra en vigor tres años después, conforme a
la cual el genocidio es definido como el "acto cometido con la intención
de destruir a un grupo nacional, étnico, racial o religioso, matando a
miembros de él, causándoles serios daños corporales o psíquicos, some-
tiendo deliberadamente al grupo a condiciones de vida capaces de lograr
su destrucción física, imponiendo medidas cuyo objeto es impedir los
nacimientos dentro del grupo, o trasladando forzadamente a los niños
de un grupo a otro": crimen que los Estados se comprometen a impedir
y sancionar. Las personas acusadas de genocidio pueden ser juzgadas
generalmente por un tribunal competente del Estado en cuyo territorio
se cometió el delito, o por un tribunal penal internacional cuya jurisdic-
ción haya sido reconocida por los Estados interesados. Esta última op-
ción -antecedente primario de un órgano judicial internacional- demoró
muchísimo. Recién en 1998, nacerá la Corte, paso extraordinario que ha
3. Shigeru Oda, "El individuo en el derecho internacional", en Max Sorensen (editor),

Manual de Derecho Internacional Público, Fondo de Cultura Económica, 1968, pp. 494 y
495.
389
FLACSO-Chile/UNESCO
dado la comunidad internacional, para que los crímenes más graves no

queden sin castigo. Dentro de su competencia cae el genocidio; críme-
nes de lesa humanidad; crímenes de guerra, cometidos como conse-
cuencia de conflictos armados o internacionales; y crímenes de agresión,
sobre los que la Corte ejercerá jurisdicción únicamente a contar del
momento en que se adopte una definición respecto al contenido de este
delito y siempre que se hayan cometidos después de la entrada en vigen-
cia del Estatuto de tribunal. Un aspecto que debe subrayarse es que la
Corte no sustituye a los tribunales nacionales en su tarea juzgar los deli-
tos antes descritos, solamente complementa a los tribunales internos
cuando están materialmente imposibilitados de ejercer sus funciones,
cuando no sean capaces de ejercer una justicia eficaz, independiente o
imparcial, o simplemente cuando hayan incurrido en denegación de jus-
ticia.
El concepto de soberanía, proyección externa de la autonomía inter-
na, proclamado y defendido en el pasado en un sentido absoluto, ha ido
perdiendo fuerza y vigencia. En la práctica internacional moderna, impe-
ran diversos regímenes universales o regionales en que los Estados han
cedido parcialmente su soberanía y jurisdicción, en favor de una acción y
respuesta internacional, considerada legítima.
En un mundo complejo e interdependiente, los Estados recurren con
mayor frecuencia a la adopción de acuerdos que reglamentan áreas tan
diversas y específicas como el uso de la energía nuclear, el cambio
climático, las finanzas y el comercio internacionales, los espacios maríti-
mos y oceánicos, la propiedad intelectual o los derechos humanos. Se
trata, ni más ni menos, que de limitaciones expresas a la soberanía.
El derecho internacional, otrora considerado como un ordenamien-
to de y para los Estados ha sido afectado por los "nuevos vientos" que
soplan. En la actualidad, los individuos, las corporaciones, las organiza-
ciones no gubernamentales y la sociedad civil son actores que conviven
con los Estados y que han irrumpido con inédito vigor en el escenario
mundial, llegando a participar activamente en las conferencias
multilaterales o en las negociaciones de tratados como quedara de mani-
fiesto con la adopción del Estatuto de Roma en 1998, y en procesos de
entrada en vigencia e implementación de instrumentos convencionales
como aconteció con la Convención sobre minas antipersonales.
La libertad de acción estatal tiene ahora, sin duda, mayores contrape-
sos. En esta línea se inscriben las restricciones sustantivas a la capacidad
de los Estados para celebrar tratados, antaño ilimitada. La incorporación
de las normas imperativas o ius cogens en la Convención de Viena sobre
Derecho de los Tratados, descritas como normas jurídicas superiores a
390
la voluntad de los Estados, necesarias para una vida internacional pacífica

y expresivas de nobles intereses de la comunidad internacional en su
conjunto y que, por ello, tienen un carácter dispositivo, en el sentido que
no pueden ser desconocidas o modificadas por acuerdos entre Estados
o por actos unilaterales de éstos.
La seguridad entendida en su versión clásica de defensa de la sobera-
nía nacional y de la integridad territorial, resulta hoy una noción insufi-
ciente y precaria para responder prontamente a una serie de amenazas
que han comenzado a surgir en prácticamente todas las regiones del
mundo y que, como nunca antes, aquejan de manera tan concreta a las
personas. El carácter y alcance de los nuevos riesgos determina que la
preocupación por la seguridad del individuo se extienda más allá de los
confines internos. "La seguridad dejó de ser un tema exclusivamente
militar, puesto que en la agenda de seguridad de los países individuales, y
del sistema internacional en general, figuran los llamados "nuevos te-
mas", tales como el buen gobierno (good governance), el medio ambien-
te, el narcotráfico, el crecimiento poblacional y el resurgimiento de ten-
siones étnicas, religiosas y culturales..."4.
A propósito de América Latina y el Caribe, un gran conocedor y
especialista de las relaciones interamericanas Heraldo Muñoz ha escrito
que los países de la región "tradicionalmente... han definido su seguridad
en términos de los conceptos clásicos de soberanía nacional... Sin em-
bargo, esta forma de concebir la seguridad parece ser insuficiente para
responder a una serie de riesgos y amenazas de naturaleza no militar que
enfrentan los países latinoamericanos y del Caribe. (Un) concepto revi-
sado de la seguridad debe incluir aquellas condiciones que incrementan
o disminuyen la capacidad individual de los países para resolver proble-
mas críticos en los ámbitos social o económico y alcanzar un orden in-
terno más igualitario y democrático"5.
El factor militar, por tanto, no es dominante en los esquemas moder-
nos de seguridad. Las amenazas tradicionales han sido sustituidas por
retos de otra naturaleza y envergadura, por lo que la seguridad del Esta-
do deja de ser un fin en sí mismo, aun cuando sigue admitiéndose que las
relaciones pacíficas entre los Estados persisten como requisito necesa-
rio para el desarrollo humano y el crecimiento económico social. Son,
finalmente, aproximaciones complementarias.
4. Heraldo Muñoz, "Política Internacional de los Nuevos Tiempos", Ed. Los Andes, 1996,
p. 77.
5. Heraldo Muñoz, "The environment in Inter American Relations", en Heraldo Muñoz
(comp.), Environment and Diplomacy in the Americas, Boulder. Lynne Rienner, 1992, p.
3.
391
FLACSO-Chile/UNESCO
Surge así una perspectiva innovadora: la seguridad humana, término

de acuñación reciente en el léxico diplomático, que aparece en el Infor-
me sobre Desarrollo Humano, correspondiente a 1993, elaborado por
el PNUD, en el capítulo llamado "Nuevos conceptos de la seguridad
humana", en que después de destacar positivamente las restricciones y
recortes en los gastos militares, estimula el aprovechamiento de estos
recursos en pos de desarrollo humano, de seguridad para la alimenta-
ción, el empleo y el medioambiente de las personas. Esta visión que pro-
mueve una sociedad destinada a satisfacer las necesidades concretas de
las personas, las cuales además deben ser el eje central de cualquiera
filosofía de seguridad, es desarrollada en detalle en 1994 en el informe
"Un nuevo concepto de la seguridad humana"; en que se afirma lo si-
guiente: "...Durante un tiempo demasiado largo, la seguridad se ha equi-
parado a la protección frente a las amenazas a las fronteras de un país.
Durante un tiempo demasiado largo, los países han tratado de armarse a
fin de proteger su seguridad. Actualmente, para la mayoría de las perso-
nas, el sentimiento de inseguridad se debe más a las preocupaciones
acerca de la vida cotidiana que al temor de un cataclismo en el mundo. La
seguridad en el empleo, la seguridad del ingreso, la seguridad en la salud,
la seguridad del medio ambiente, la seguridad respecto del delito: son
éstas las preocupaciones que están surgiendo en todo el mundo acerca
de la seguridad humana"6. En definitiva, más que el mantenimiento de la
paz a través de medios militares, que sigue siendo necesario e irrenun-
ciable en el mundo de la post guerra fría, lo relevante es garantizar la
seguridad de los seres humanos, entendida ésta en una amplia acepción.
Por ello, el enfoque del PNUD fue bien acogido. Unía adecuadamente
la agenda para la paz con la agenda para el desarrollo económico y social.
La paz aparecía como una característica tan sólo, que debía asociarse a
otras. En esta lógica, la ausencia de conflagraciones bélicas y el incremen-
to de la estabilidad llevaría a una menor necesidad de adquisiciones mili-
tares, que produce en el largo plazo mayor desarrollo social, disminu-
yendo la pobreza y favoreciendo el respeto de los derechos personales y
la constitución de gobiernos efectivamente democráticos. Hay una cade-
na entre derechos humanos, "buen gobierno", seguridad, desarme y de-
sarrollo. En la prosecución de esos objetivos, una labor coordinada de
las entidades multilaterales resulta esencial para optimizar sus siempre
limitados recursos. La crítica que se formulaba al concepto de seguridad
contenido en el informe era su vastedad, ya que abarcaba la seguridad
6. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tiene el siguiente sitio
en Internet, en que pueden hallarse en forma resumida los informes consignados supra:
www.undy.org/hdro.
392
económica, la seguridad alimentaria, la seguridad sanitaria, la seguridad

ambiental, la seguridad personal, la seguridad comunal y la seguridad polí-
tica7. Este reparo es válido, pero en modo alguno impide enfocar la seguri-
dad en todos sus aspectos. Aún más, los trágicos sucesos de Nueva York
y Washington D.C. de septiembre del año 2001, que nos han llevado a
preguntarnos por las causas del terrorismo, aconsejan y justifican una mi-
rada comprensiva e integradora de todos los ingredientes de la seguridad.
De acuerdo a lo expuesto, entonces, los objetivos o fines de seguri-
dad deben ser establecidos y alcanzados en términos de necesidades
humanas más que estatales; la agenda debe ser de y para las personas.
Como bien apuntó Heraldo Muñoz, en su intervención en Lucerna con
ocasión de la segunda reunión interministerial de la seguridad humana:
"La seguridad humana conlleva la necesidad de hacer que las personas
experimenten una sensación de seguridad por sí mismas en sus vidas dia-
rias, lo cual, a menudo, es muy diferente de la seguridad de los Estados".
A este respecto, ilustrativo es aludir a las minas antipersonales, armas

que siempre fueron consideradas como defensivas del territorio nacio-
nal, sin importar el inmenso costo que su producción, comercio y uso
tiene para la vida, salud e integridad física de las poblaciones civiles. La
Convención de Ottawa (1997) al proscribirlas, privilegió, en consecuen-
cia, la seguridad de las personas antes que las de los Estados.
El giro renovador que representa la seguridad humana gradualmente va
adquiriendo mayor difusión en el sector académico de la región8; lenta-
mente irá incorporándose al lenguaje diplomático multilateral (se plantea
en los discursos de la Primera Comisión de la Asamblea General de la
ONU, de 1999, así como en intervenciones oficiales con ocasión de la
preparación de la Cumbre del Milenio9 y en las comisiones de la Asamblea
7. El término "seguridad humana" se usó en los trabajos preparatorios de la Cumbre

Mundial sobre Desarrollo Social (1995, Copenhagen), pero no se lo menciona en las
conclusiones de esa Conferencia.
8. Véase, por ejemplo, el trabajo de Donald J. Puchala y Morris J. Blachman, "Las organi-
zaciones internacionales y la seguridad humana en América Latina", en el libro La Seguri-
dad Internacional en América Latina y el Caribe, de Olga Pellicer, Comp., México, la. ed.,
1995. No son abundantes los textos en español sobre la materia.
9. Con ocasión de la apertura de la Cumbre del Milenio, el 7 de septiembre de 2000, el
Presidente W. Clinton sin aludir a la seguridad humana, refirió los nuevos horizontes de
la seguridad, al decir: "...nos veremos obligados cada vez más a definir la seguridad de una
manera más amplia. Las Naciones Unidas se crearon para preservar a las generaciones
venideras del flagelo de la guerra ...Actualmente nos enfrentamos a otros problemas que
matan masivamente, cruzan fronteras y desestabilizan regiones completas: una cuarta
parte de todas las muertes que se producen en el planeta están causadas por enfermeda-
des infecciosas como la malaria, la tuberculosis y el SIDA ...Hasta que ataquemos el
vínculo férreo que existe entre la privación, la enfermedad y la guerra no podremos
establecer la paz que soñaron los fundadores de las Naciones Unidas...", en documento
S/PV.4194, 4194° sesión del Consejo de Seguridad, versión provisional, en español.
393
FLACSO-Chile/UNESCO
General de las Naciones Unidas10; es tema principal de la Asamblea Gene-

ral de la OEA, en Windsor; uno de los puntos de la agenda de la XIV
Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Río, que tuvo
lugar en Cartagena de Indias11; se alude escuetamente, debemos recono-
cer en la Declaración Política de la III Cumbre de las Américas (Quebec,
abril de 2001), y progresivamente irá instalándose como orientación de las
políticas exteriores de países como Canadá12, Chile y Noruega13.
Chile y la red de la seguridad humana
Chile, junto a otras 12 naciones14, conforma la red de seguridad humana,

asociación que hasta ahora ha sostenido tres reuniones ministeriales, en
Bergen, Noruega (1999) y en Lucerna, Suiza (2000) y en Petra, Jordania
(2001). Por su parte, Chile será la sede el año venidero, en tanto que
Austria lo será el 2003.
En mayo del 1998, los gobiernos de Canadá y Noruega suscribieron
la "Declaración de Lysøen", en la que sus Cancilleres acordaron estable-
cer un marco para consultas y acción concertada (reuniones ministeria-
les al menos una vez al año, equipos bilaterales para desarrollar e
10. En el debate general de la II Comisión de la Asamblea General de la ONU, del 6 de

octubre de 1999, el Embajador de Japón Sr. Yukio Satoh, planteó que su país "está abo-
gando para que la comunidad internacional concentre su atención más claramente sobre
la seguridad humana y, de esta manera, entienda el significado de la seguridad humana en
su más amplio contexto". (La traducción es nuestra). Press Release de la Misión de Japón
ante la ONU.
11. La Canciller María Soledar Alvear, en su trabajo "Los pueblos del Grupo de Río ante
la Cumbre del Milenio", expresa: "Tuvimos, como país, la ocasión de exponer ante los
Jefes de Estado y de Gobierno sobre el concepto de seguridad humana, que empuja a las
políticas públicas a tener una preocupación central por la persona humana. Lo mejor de
este enfoque ...es que pone en sintonía real a los destinatarios de las acciones públicas
con el trabajo de los líderes... La seguridad humana asume y se compromete con el
clamor de las personas para tener una calidad de vida adecuada, que satisfaga sus aspira-
ciones y dé respuestas a sus incertidumbres...", en Revista Diplomacia, Nº 83, Abril Junio
2000, p.14.
12. En el periódico "International Herald Tribune", del 22 de febrero de 1999, titulado
"Ottawa' s New Age Diplomacy Ruffles Many Feathers in Washington", se lee la declara-
ción de Lloyd Axworthy sobre el soft power, que caracteriza como "a kind of touchy
feely approach to intemational relations that emphasizes negotiation over confrontation,
"human security" over national security and the power of ideas over the power of
weapons".
13. Discurso de la Secretaria de Estado del Ministerio de RRTE. Aslaug Marie Haga, en el
plenario de la Conferencia de Desarme, del 18 de febrero de 1999, en que expresó: "The
issues of landmines and small arras demonstrate how important it is to address human
security. This fact does not exclude the continued relevance of state security questions.
Indeed, human security and state security are interrelated...".
14. Austria, Canadá, Eslovenia, Grecia, Irlanda, Jordania, Malí, Noruega, Países Bajos,
Suiza y Tailandia. Sudáfrica participa como observador. (Grecia y Malí no integraban este
referente en 1999).
394
implementar iniciativas ministeriales conjuntas, reuniones paralelas a las

conferencias internacionales de rigor o tradicionales) e identificaron las
siguientes iniciativas como propias de una agenda de seguridad humana,
a saber: Derechos humanos, Derecho internacional humanitario, Minas
antipersonales, Corte Penal Internacional, Niños soldados, Trabajo in-
fantil y Armas pequeñas y ligeras.
En la Asamblea General de las Naciones Unidas correspondiente a
1998, los Cancilleres de Canadá y Noruega invitaron a los Ministros de
Relaciones Exteriores de Austria, Chile, Eslovenia, Holanda, Irlanda,
Jordania, Suiza, Sudáfrica y Tailandia, para que establecieran una asocia-
ción informal ("informal partnership") destinada a promover la seguridad
humana: se trataba de un grupo de países de pensamiento afín o "like
minded". Se establecieron también otros acuerdos metodológicos de
interés como la ausencia de una agenda fija, búsqueda de puntos de con-
senso y sobre éstos promover acción prácticas. Asimismo estimulan el
diálogo y la colaboración con organizaciones internacionales y organis-
mos no gubernamentales con conocimiento y experiencia en asuntos
concretos de seguridad humana.
Ahora bien, conviene precisar que no estamos frente a un referente
institucionalizado. Hasta ahora el país anfitrión de la reunión ministerial
asume una suerte de secretaría pro tempore, entregando previo a la
conferencia sus preferencias temáticas. Su canciller funge como Presi-
dente de ese evento y le compete elaborar el documento principal, co-
nocido como "Resumen del Presidente". En la reunión, por regla general
de dos días y cuyo idioma de trabajo es el inglés, participan los Cancille-
res o Viceministros de Relaciones Exteriores. La reunión ministerial está
precedida de sesiones preparatorias que pueden llevarse a cabo en el
país sede como en otros lugares. La Asamblea General de la ONU ha
servido también de punto de encuentro de los Ministros o altos funcio-
narios de Cancillerías de la red, mostrando hasta ahora una enorme
utilidad y eficacia práctica.
Como es sabido, la interacción de los países que integran la red con
las ONGs es una de sus cualidades distintivas. A esas entidades se las
reconoce y otorga el estatus de socio, de "partner", de allí su participa-
ción tanto en las reuniones interministeriales, como en las preparato-
rias, expresadas en "papers" e investigaciones y trabajos con gobiernos y
organizaciones internacionales. En este sentido, pueden citarse a Amnis-
tía Internacional, Cruz Roja Internacional, Campaña Internacional para
prohibir las Minas, Coalición para detener el uso de niños soldados, Red
de Acción Internacional para las Armas Pequeñas, Fundación Arias para
la Paz y el Progreso Humano, Centro Henry Dunant para el Diálogo
395
FLACSO-Chile/UNESCO
Humanitario, Consejo Internacional para la Política de los Derechos Hu-

manos, Instituto de Graduados de Altos Estudios de Ginebra, entre otros.
FLACSO, a través de su Director Francisco Rojas, ha tenido una partici-
pación destacada en las reuniones ministeriales de Lucerna y Petra y
todo pareciera indicar que igual función de apoyo y colaboración man-
tendrá en el encuentro de Chile.
En Bergen, el Jefe de la Delegación de Chile, Embajador Raimundo
González, manifestó que "el ocaso del esquema bipolar y la caída de los
muros ideológicos han dado pábulo a una demanda creciente de la gen-
te, de la ciudadanía porque sus gobiernos y autoridades establezcan con-
diciones favorables para un desarrollo sostenible e integral, porque sus
problemas de seguridad y necesidades de diálogo y paz sean satisfechos,
porque sus derechos y garantías esenciales sean respetados y debida-
mente resguardados ...La visión de la seguridad humana ha hecho hinca-
pié en una serie de problemáticas que versan todas ellas sobre la situa-
ción de vulnerabilidad que enfrenta el hombre de nuestra época, en par-
ticular en coyunturas de violencia. El común denominador en temas com-
plejos, aparentemente tan disímiles, como, por ejemplo, las minas
antipersonal, el comercio de drogas ilícitas, el terrorismo y el crimen
transnacional organizado, los niños en conflictos bélicos o el Tribunal
Penal Internacional, es precisamente la persona, no el Estado...". Luego
se refería al trabajo con el mundo no gubernamental, privado, expresan-
do que: "En concordancia con ese espíritu de brindar mayores espacios
al individuo, Chile estima indispensable fortalecer y perfeccionar los ca-
nales de comunicaciones entre el sector público y las organizaciones de
la sociedad civil, a fin de recoger los aportes de éstos. Se abre, en conse-
cuencia, un amplio campo para una más estrecha y amplia cooperación
mutua...".
En este discurso, el Embajador González formuló una indicación
metodológica, que debe retenerse porque la misma se ha reiterado en
las reuniones de Lucerna y Petra por parte de nuestras Representacio-
nes, a saber: "...No deseamos que el temario de la seguridad humana sea
tan ambicioso, cubriendo tantos asuntos que pueda impedir un trata-
miento eficiente. Por eso, nuestra preferencia para concentrarnos en
algunas materias más apremiantes, dándole el debido seguimiento, por
lo que sugerimos tareas y actividades realistas, factibles de llevar a cabo
dentro de marcos temporales flexibles".
En Lucerna, por su parte, el Subsecretario de Relaciones Exteriores
Heraldo Muñoz, que presidió la delegación de Chile, expresó que la "se-
guridad humana no sustituye la seguridad tradicional, más bien la com-
plementa, agregándole el elemento faltante que es la preocupación prio-
396
ritaria. Durante la guerra fría, abordar temas relativos a la seguridad sig-

nificaba referirse a la seguridad de los Estados. Existía una premisa implí-
cita, según la cual un Estado seguro, suponía una ciudadanía, una pobla-
ción segura. Sin embargo, en la actualidad el concepto de seguridad hu-
mana denota que la seguridad de las personas depende de factores que
trascienden los Estados. La antítesis de la seguridad es la inseguridad, y la
inseguridad amenaza a las personas desde dimensiones que escapan al
control efectivo del Estado, tales como el crimen transnacional organiza-
do, los riesgos ambientales, los grandes desplazamientos de población,
etcétera". Enseguida manifestó que "existe una sensación diferente de
inseguridad, que puede parecer menos dramática, pero no por ella me-
nos importantes, dadas sus consecuencias humanas. En efecto, una gran
mayoría de personas experimenta inseguridad a escala doméstica, en sus
trabajos, en sus barrios, en sus comunidades... Este tipo de inseguridad
no es objeto atención internacional ...Deberíamos reconocer que estos
insignificantes episodios de temor e inseguridad que afectan nuestras
vidas diarias constituyen el origen de los fenómenos de inseguridad a
gran escala que experimentamos hoy Tenemos que hacer frente a las
pequeñas inseguridades de la vida cotidiana. A1 hacerlo, estaremos evi-
tando y, en definitiva, solucionando casos más graves de inseguridad".
Más adelante agregó que los miembros de la red deberían ser activos
lobbistas de la Seguridad Humana dentro de sus propios grupos regiona-
les. ( En esa dirección, Chile ha difundido esta noción en el Grupo de
Río). Luego manifestó que la red debería pronunciarse frente a situacio-
nes concretas graves que pusieran en peligro los derechos de las perso-
nas, en que hubiese un deterioro progresivo de las libertades básicas de
la población.
Hizo presente también que para una mayor eficacia del grupo era
conveniente considerar su posible expansión a uno o dos Estados por
región15. El tamaño ideal de la red debía ser objeto de una reflexión
ulterior, ya que su éxito y difusión llevaría seguramente a una presión de
los Estados para incorporarse al mismo. Se alcanzó un principio de acuerdo
en orden a que América Latina, Asia y Africa tuviesen un representante
más. Si bien la red de seguridad humana no nació como un grupo de
equilibrio regional, sino que de pensamiento similar en tópicos
doctrinarios, es evidente el claro desequilibrio entre el norte y el sur,
15. Cabe hacer presente que el Embajador Raimundo González, en su intervención en

Bergen, en 1999, adelantó este criterio, al señalar: "Chile (...) estima que dada la enverga-
dura y gravedad de los retos que tenemos por delante, deberíamos pensar y acordar, si
fuera el caso, abrir y expandir nuestra asociación a otros miembros de la comunidad
internacional que, compartiendo nuestros valores y principios ético jurídicos, deseen
colaborar y respaldar la empresa que iniciamos en Noruega".
397
FLACSO-Chile/UNESCO
por lo que debería fortalecerse la presencia meridional. En todo caso,

debe tenerse presente que un grupo con muchos miembros dificulta la
discusión y la toma decisiones.
El Director General de Política Exterior, Embajador Mario Artaza,
que presidió nuestra delegación en la Tercera Reunión Ministerial en
Petra, señaló, entre otros planteamientos, lo siguiente: "Reconocemos la
importancia de continuar enfocando nuestra atención en los nexos y
oportunidades existentes entre la Seguridad Humana y el Desarrollo
Humano. Creemos que las discusiones deben estar orientadas a desa-
rrollar programas de acción para la Red de Seguridad Humana en áreas
específicas. Desde este punto de vista, debemos proseguir nuestras con-
versaciones sobre la importancia de los esfuerzos para incrementar el
perfil de los temas de Seguridad Humana, a través del desarrollo de
indicadores o medidas índices de Seguridad Humana, similares a aquellos
usados en las áreas de desarrollo Humano, y a través de la promoción de
análisis apropiados de las causas y consecuencias de la inseguridad huma-
na. Pensamos que la Seguridad Humana y el Desarrollo Humano son
conceptos distintos y que una definición más estrecha de la Seguridad
Humana es conceptual y analíticamente más útil que una amplia".
Es pertinente subrayar lo afirmado por el Presidente Ricardo Lagos,
en su artículo "Chile en un mundo en cambio", publicado en el primer
número de Foreign Affairs en español (primavera 2001), en el sentido
que "Chile está empeñado en asumir su responsabilidad internacional en
un mundo marcado por una creciente interdependencia, porque existen
tareas que van más allá de lo que un país por sí solo puede organizar:
grandes objetivos globales que hoy se propone la humanidad ....Chile se
ha integrado a la Red sobre Seguridad Humana, donde nuestro país ,
junto a un reducido grupo de naciones, está abocado a proponer medi-
das que mejoren las condiciones de seguridad en el mundo, no sólo para
los estados, sino también, y muy especialmente, para las personas...".
Finalmente, y a fin de advertir la coherencia de nuestra postura sobre
esta doctrina, que tras los acontecimientos de Estados Unidos en sep-
tiembre pasado se han visto reafirmadas, consignemos las afirmaciones
del ex-Canciller y actualmente Embajador ante las Naciones Unidas, Juan
Gabriel Valdés, en el pasado plenario de la Asamblea General de esa
entidad: "...No habrá solución para los problemas que enfrentamos, si no
percibimos que el terrorismo utiliza los espacios más desencajados de
nuestras sociedades para anidarse y desde allí matar.
Esto obliga a que nuestros conceptos de seguridad global, expresa-
dos principalmente en convenios de desarme sin duda indispensables, se
398
vuelquen también más decididamente, al examen de lo que hemos deno-

minado "seguridad humana"16.
Una línea de trabajo para la reunión ministerial de Chile
La noción de la seguridad humana tiene como mérito principal haber

colocado en el escenario internacional las necesidades, las preocupacio-
nes de respeto a la dignidad del individuo. Las agendas de política exte-
rior, en consecuencia, deben tener in mente esa filosofía, esa opción
preferente, ya que los Estados deben dar protección, deben dar seguri-
dad a sus poblaciones, en todo tiempo y lugar. Sin embargo, ¿a qué pro-
tección, a qué seguridad nos referimos?. Es indispensable, entonces, una
respuesta que delimite sus términos, que establezca su real dimensión.
En el corto o mediano plazo habrá que determinar con alguna exactitud
cuáles son las coordenadas de la seguridad humana. Coetáneamente es
importante separar la seguridad humana de otros términos o nociones
con las cuales está emparentada, básicamente el desarrollo humano.
¿Dónde termina uno y comienza el otro? ¿Cómo están integrados o
cómo podrían entrelazarse? En fin, son algunas de las preguntas que sur-
gen.
Por lo anterior, quizás si el primer gran esfuerzo conceptual que deba
emprenderse sea la tipificación de este concepto, con vistas a la adop-
ción de una Carta, Compromiso o Declaración de los Principios Funda-
mentales de la Seguridad Humana. Este documento podría ser prepara-
do y aprobado en Chile durante la cuarta reunión ministerial. El destino
final será llevarlo a la Asamblea General de la ONU, para su proclama-
ción, mediante senda resolución. Es un rumbo que debería explorarse
con detenimiento porque la negociación de un texto de este calibre de-
manda tiempo.
Ahora bien, ¿cuál podría su fisonomía? Por de pronto, comenzar con
una definición o enunciado básico, afirmando que se trata de un derecho
inalienable de todo ser humano, de su persona, familia y bienes, y de
todos los pueblos, a tener protección, Habrá que darle un contenido tal
que permita salvaguardar al ser humano de las amenazas físicas tradicio-
nales, así como de los nuevos riesgos o causas de inseguridad. Aquí po-
dría reflexionarse sobre la conveniencia de establecer un catálogo de las
hipótesis de inseguridad más frecuentes del mundo contemporáneo.
16. Véase texto completo del discurso sobre el tema 166 "Medidas para eliminar el
terrorismo internacional", en sitio internet: http://www.un.int/chile/Discursos
399
FLACSO-Chile/UNESCO
Enseguida, debería enfatizarse la importancia de la persona como sujeto

central de la seguridad, haciéndose un señalamiento claro y específico de
sus aspiraciones y demandas, en un marco de realismo y factibilidad.
Esto, por cierto, sin descuidar lo que planteábamos sobre un derecho -
quizás incipiente en una primera fase- de los pueblos. Se debería consa-
grar algunos grupos o sectores sociales, particularmente vulnerables en
situaciones de emergencia o de conflictos, a los que deberá dárseles una
mayor atención.
Se deberían fijar los compromisos que los Estados deben asumir para
formular políticas públicas y programas orientados hacia la seguridad de
las personas. Internacionalmente, a su vez, los Estados deberán promo-
ver la cooperación con miras a apoyarse para encarar desafíos a la segu-
ridad de las personas. Es igualmente necesario dedicar un espacio a los
organismos internacionales, a objeto de que incorporen a sus agendas
esta óptica. Otro tanto acontece con los organismos no gubernamenta-
les y la sociedad civil, que mucho tienen que decir sobre las iniciativas de
seguridad humana.
Ese es un primer paso. El siguiente será crear un índice, con sus co-
rrespondientes mecanismos de verificación. Así ha ocurrido con el "de-
recho al desarrollo", que a estos fines resulta un buen paradigma. En
efecto, en 1990, el PNUD lanzó su primer informe anual sobre Desarro-
llo Humano, introduciendo el Indice de Desarrollo Humano, instrumen-
to que fue el primer esfuerzo internacional para medir y evaluar la situa-
ción de los países del mundo, a partir de parámetros adicionales al sim-
ple crecimiento económico para así constituir una forma de medición
que evaluara el nivel de desarrollo en su naturaleza multidimensional. El
Indice utiliza un "conjunto complejo de indicadores para crear un único
indicador del desarrollo humano por país o por región. Su novedad radi-
ca en su utilidad para medir el avance socioeconómico a lo largo de los
años, pudiéndose así analizar, criticar y mejorar las políticas guberna-
mentales en estas áreas. El Indice establece un mínimo y un máximo para
cada dimensión y demuestra cuáles sectores del desarrollo son priorita-
rios para cada país, así como en la relación entre los países. De tal suer-
te, el Indice facilita la determinación de prioridades para una política
particular del Estado en la economía, la inversión social y la evaluación de
éstas a través de los años...."17.
17. Virgina Trimarco, "El aporte del PNUD a la promoción del derecho al desarrollo en
América Latina y el Caribe", en El Sistema Interamericano de Protección de los Dere-
chos Humanos en el Umbral del siglo XXI, Corte Interamericana de Derechos Huma-
nos, Tomo 1, p. 648.
400
A continuación entregamos algunas sugerencias metodológicas: ante

la proliferación de nuevas problemáticas conectadas con la vulnerabili-
dad del individuo, que tienen gran visibilidad en la opinión pública mun-
dial, corresponde evidentemente a la red de Seguridad Humana atender-
los; sin embargo, debe ser selectiva en sus opciones, abocándose prefe-
rentemente a aquellos segmentos descuidados y que demandan una ac-
ción prioritaria.
Enseguida, sus propuestas e iniciativas de solución deben ser específi-
cas y viables. Un catálogo exhaustivo de iniciativas es inconducente y
puede llevar a frustraciones al no examinarse cada una de ellas. Tampo-
co es eficiente duplicar el trabajo de las instancias multilaterales, al tratar
ciertas materias en varios frentes a la vez.
Por eso dedicar una reunión ministerial para analizar y concordar
tareas respecto de dos o tres asuntos resulta positivo, ya que permite
un diálogo más enriquecedor y los frutos de ese intercambio de parece-
res y observaciones puede tener expresiones concretas. Acordar una
plataforma común para el trabajo en los contextos multilaterales, que
tenga como punto de referencia los perfiles de la seguridad humana, es
una metodología que debería primar y persistir en la red. Esta red, re-
cordemos, nació precisamente para trabajar y actuar eficazmente.
Es importante, finalmente, que la red logre resonancia internacional.
A nuestro juicio, hay un déficit en cuanto a su presencia en los foros
multilaterales: su marco natural y donde preferentemente debiera vol-
car sus propuestas. Los países integrantes de este network deben em-
barcar y comprometer a los organismos internacionales, particularmen-
te los de carácter financiero, para que su quehacer tenga como base de
inspiración la seguridad humana.
En la hora presente en que, como decíamos inicialmente, la preocu-
pación por el ser humano adquiere cada vez mayor gravitación y enver-
gadura, la seguridad humana como filosofía y como propuesta de trabajo
resulta atractiva e idónea. Cuando comprobamos que muchas de las raí-
ces de la inseguridad y vulnerabilidad de las personas y sociedades no
tienen un componente exclusivamente militar, una mirada a la seguridad
que englobe diversos ingredientes y elementos es saludable.
401
DOCUMENTOS
SEGURIDAD HUMANA:
LA PERSONA COMO OBJETIVO PRIVILEGIADO DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS NACIONALES E INTERNACIONALES1
MARÍA SOLEDAD ALVEAR VALENZUELA
Agradezco a FLACSO-Chile y a UNESCO por su disposición a trabajar

con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la organización de este
importante seminario sobre "Paz, Seguridad Humana y Prevención de
Conflictos en América Latina y el Caribe". Por nuestra parte, cumplimos
así el compromiso de promover, en conjunto con actores no estatales,
nuevas políticas e iniciativas que permitan abordar los problemas de se-
guridad internacional con énfasis en las personas.
Este nuevo enfoque ha cobrado particular relevancia en este último
tiempo en el que, las llamadas "nuevas amenazas a la seguridad", están
concentrando la atención del mundo entero.
Recordemos que en 1997, Canadá y Noruega, en la Isla de Lysøen,
lanzaron la idea de constituir una Red de Seguridad Humana, invitando
en 1999 a países de diversas regiones del mundo, entre ellos Chile, a
integrarse en un trabajo mancomunado. La labor de la red ha obtenido
importantes éxitos como es el caso, a modo de ejemplo, de la coopera-
ción internacional en la campaña para eliminar las minas terrestres.
1. Discurso inaugural de la Ministra de Relaciones Exteriores de Chile en el Seminario
Internacional «Paz, Seguridad Humana y Prevención de Conflictos en América Latina y el
Caribe», 26-27 de noviembre 2001.
FLACSO-Chile/UNESCO
En tanto integrantes de la red, buscamos aplicar la misma energía y com-

promiso en una amplia gama de otras situaciones que igualmente ponen
en riesgo el derecho que tienen los individuos a vivir libres de temor y de
necesidades ele-mentales.
En efecto, para nuestro país la seguridad humana no sólo está vincu-
lada a una visión humanitaria en los conflictos, sino que se relaciona con
el clamor de las personas, cualquiera sea el lugar en el que habitan, para
tener una calidad de vida adecuada, que satisfaga sus aspiraciones y dé
respuestas a sus incertidumbres. Así, nuestra convicción es que la paz
está directamente relacionada con las oportunidades que tengan hom-
bres y mujeres para lograr una vida mejor.
Por ello es que subrayamos que para nosotros, los mayores grados
de seguridad humana se darán cuando consideremos realmente a la per-
sona como objetivo privilegiado de las políticas públicas nacionales e
internacionales.
Acciones de la Red de Seguridad Humana
Durante su escasa vida, la Red de Seguridad Humana ha cooperado con

Naciones Unidas en sus esfuerzos por promover y resaltar la necesidad
de protección de civiles, particularmente niños y mujeres, así como de
otros te-mas directamente relacionados con la prevención de conflictos
internacionales.
En este sentido, durante las tres anteriores Reuniones Ministeriales -
en Noruega, Suiza y Jordania- las consideraciones humanitarias han esta-
do presentes desde diversas perspectivas. Esta orientación continuará
presente durante el curso de la IV Reunión Ministerial que se llevará a
cabo en nuestro país en mayo próximo.
Chile ha propuesto contribuir al desarrollo de este tema orientándo-
lo desde una perspectiva regional, razón por la que este seminario resul-
ta de particular interés para los trabajos futuros de la Red en América
Latina y el Caribe.
Con un mecanismo flexible e informal, ha sido capaz de identificar
áreas concretas para la acción colectiva y ha logrado llamar la atención
internacional sobre temas emergentes, como la problemática del respe-
to y cumplimiento de las normas del Derecho Internacional Humanitario
y de los derechos humanos en el actual contexto internacional, aspectos
éstos últimos, que han sido resaltados con particular énfasis tras los ata-
ques terroristas del pasado 11 de septiembre en Estados Unidos y la
acción internacional seguida en Afganistán.
406
Seguridad Humana: la persona como objetivo... Soledad Alvear
Vinculación a temas específicos
Chile, único miembro latinoamericano de este grupo informal, ha pro-

puesto una aproximación hacia los problemas de seguridad internacional
que permita vincularlos con temas específicos tales como el desarrollo
humano, la educación en derechos de las personas, Derecho Humanita-
rio y la formulación de políticas de seguridad pública que reflejen una
noción reforzada de seguridad internacional, en la cual prime efectiva-
mente la seguridad de las personas.
Nos preocupan problemas tan graves como los efectos indiscriminados
de las minas antipersonales o el tráfico ilícito de armas pequeñas y lige-
ras, así como la participación de niños en conflictos armados.
Estos han sido puntualmente abordados por la Red de Seguridad
Humana en un esfuerzo por definir áreas de acción claras en las que se
identifiquen alternativas de solución para prevenir y enfrentar las com-
plejas realidades que dichos problemas presentan.
Al respecto, estimamos que este objetivo podrá lograrse si confluyen
las perspectivas académicas, políticas y humanitarias, como ya ha ocurri-
do en los casos antes mencionados con la formación de coaliciones am-
plias de Gobiernos y diversos actores no estatales.
El reto es particularmente relevante al momento de crear instrumen-
tos internacionales que obliguen a los Estados a tomar medidas concre-
tas. Un ejemplo claro de lo anterior lo constituye la Convención de
Ottawa sobre Minas Antipersonal, ratificada por Chile el 10 de septiem-
bre pasado.
El escenario internacional, a partir de los ataques terroristas del 11
de septiembre y la reacción internacional de repudio y combate que
produjo, ha evidenciado los extremos de inseguridad a los cuales se pue-
de estar sometido hoy en lugares muy distintos y apartados del globo.
América Latina y el Caribe constituyen un referente geográfico de
grandes proporciones humanas, económicas y culturales con crecientes
vinculaciones mundiales. En los últimos tiempos se ha ido consolidando
un grupo cada vez más homogéneo de países que comparten valores y
principios básicos, cimentados en la democracia, el respeto por los dere-
chos humanos y la reducción de las desigualdades. En este contexto, la
seguridad humana se encuentra en la base de cualquier noción y sistema
que pretenda, de manera efectiva, construir una sociedad más solidaria y
desarrollada.
Ello es así porque, como hemos dicho, la seguridad de las naciones
comprende mucho más que la ausencia de conflictos bélicos. La paz so-
cial requiere que no siga acrecentándose la brecha entre ricos y pobres.
407
FLACSO-Chile/UNESCO
No podemos ser indiferentes al hecho de que, pese a los esfuerzos que

hemos hecho, de 1990 a 1999 la pobreza aumentó en 11 millones de
personas en América Latina, como señala el último informe de la CEPAL.
En América Latina hay 211 millones de personas pobres. De ellas, algo
más de 89 millones se encuentran bajo la línea de la indigencia.
A ello tenemos que agregar que, entre 1990 y 1999, el número de
desocupados en América aumentó de 7.6 millones a 18.1 millones de
personas; y que la calidad de los empleos disminuyó. El peligro que en-
frentamos es que la nueva situación internacional signifique un nuevo
deterioro de estas cifras.
El concepto de seguridad humana, entonces, obliga a cada uno de los
países a ser coherentes con el propósito de una mejor calidad de vida de
las personas; y a impulsar, por ende, un conjunto de definiciones en su
política interna que vayan más allá del concepto tradicional de seguridad.
En este ámbito, nuestras acciones deben seguir una doble dirección:
por una parte, en el plano interno, debe velarse porque los agentes u
órganos estatales sean sujetos confiables, impregnados de los valores
superiores de la convivencia social y el espíritu de servicio; y, de otro
lado, en el plano internacional, se hace necesario conducir acciones para
fortalecer los sistemas internacionales de protección de los derechos
humanos básicos y por el incremento de una acción solidaria que permi-
ta a los países con mayores problemas salir de la situación desmedrada.
Los desafíos, entonces, son enormes.
Recientemente, en el marco de la Asamblea General de Naciones
Unidas en Nueva York, tuve oportunidad de reunirme con los Cancille-
res de los países miembros de la Red. Como anfitriona del próximo
encuentro ministerial, coordiné un interesante debate que presagia una
reunión exitosa y fructífera.
Los trabajos que ustedes emprenden hoy constituirán sin duda un
significativo aporte a nuestros debates en mayo, pues, si hay algo que
caracteriza a la red es el trabajo manco-munado de Gobiernos y la socie-
dad civil organizada. Por ello, esperamos con mucho interés vuestros
aportes.
408
LISTA DE EXPERTOS QUE PARTICIPARON EN EL
SEMINARIO INTERNACIONAL
Rómulo Aitken Hellec Carlos Basombrío

Policía Investigaciones de Chile Ministerio del Interior
Subprefecto Jefe Contra el Crimen Coordinador Comisión Especial Rees-
Organizado tructuración de la Policía Nacional
Teléfono: 562-6728026, 5445048, Teléfonos: 51-1-2244542-7501397
e-mail: raitken2001@yahoo.com e-mail: cbasombrio@mininter.gob.pe
Dirección: General Mackenna 1314, Dirección: Ministerio del Interior, Pla-
Santiago za 30 de Agosto s/n, 4º piso, Corpec,
San Isidro, Lima, Perú
Gilberto Cristián Aranda
Bustamante Gustavo E. Basso
Ministerio del Interior, Dirección de ANEPE
Seguridad Pública e Informaciones Jefe Cátedra Seguridad y Defensa
Analista Teléfono: 562-2315021, anexo 23
Teléfono: 562-5555588 Dirección: Eliodoro Yáñez 2760, Pro-
e-mail: betogotico@yahoo.es videncia, Santiago
Bernardo Arévalo de León Raúl Benítez

FLACSO-Guatemala / WSAP UNAM- México
International Investigador
Coordinador Area de Estudios de Se- e-mail: raulmanaut@hotmail.com
guridad/Representante para América
Latina Adrián Bonilla
Teléfono: 502-3629240 FLACSO-Ecuador
e-mail: barevalo@flacso.edu.gt Subdirector Académico
Dirección: 5ª. Avenida 6-23, zona 9, Teléfono: 59-3-22528200
Ciudad de Guatemala, 01009, Guate- 59-3-99711669
e-mail: abonilla@flacso.org.ec
mala, C.A.
FLACSO-Chile/UNESCO
Dirección: Paez Nº 19-26 y Av. Patria, Renán Fuentealba

Quito, Ecuador Ministerio de Defensa
Asesor Internacional
Claude Bruderlein Teléfono: 6322968
Harvard University, HPCR e-mail: refuente@defensa.cl
Teléfono: 617-4968640 Dirección: Villavicencio 364, Santiago
e-mail: cbruderl@hsph.harvard.edu
Dirección: Harvard Program on Claudia Fuentes J.
Humanitarian Policy and Conflict FLACSO-Chile
Research Investigadora
1033 Massachusetts Ave. 4th. Teléfono: 562-2900 200
Cambridge MA 02138 USA e-mail: cfuentes@flacso.cl
Dirección: Av. Dag Hammarskjöld
Jorge da Silva 3269, Vitacura, Santiago
FLACSO-Brasil/UERJ
Profesor Hugo Frühling
Teléfono: 55-21-26256462/8610 CED
e-mail: jorgedasilva@ase.ibase.org.br Coordinador Area de Seguridad Ciu-
Dirección: Rua Luiz de Mattas, 86- dadana
Fonseca Teléfono: 562-2311953/2312723
Niteroi-RJ. 24120-220 Dirección: Nueva de Lyon 128, Provi-
Brasil dencia
Mireya Dávila Moufida Goucha

Presidencia de la República UNESCO
Asesora Políticas Públicas Directora, Division of Human Rights,
Teléfono: 562-6904770 Democracy, Peace and Tolerance
e-mail: mdavila@presidencia.cl Teléfonos: 33-1-45684554
Dirección: Alameda 1515, of. 92, San- Fax: 33-1-45685552
tiago e-mail: c.goucha@unesco.org
Dirección: 1, rue Miollis
Enrique d'Etigny 75732 Paris Cedex 15, Francia
Ministerio de Relaciones Exteriores
Asesor Científico Eduardo Gutiérrez
Teléfono: 562-6980301, 6885137 Universidad para la Paz
e-mail: edetigny@conicyt.cl Asesor Regional para América Latina
Dirección: Catedral 1143, Santiago Teléfono: 5982-9031443
e-mail: egutierr@redfacil.com.uy
Raúl Elgueta González Dirección: Plaza Libertad 1356 / 803,
Ministerio de Relaciones Exteriores Montevideo, Uruguay
Sub-director DIPESP, deptos. CTO-
CIE Carlos Gutiérrez Palacios
Teléfono: 562-6794452 Centro de Estudios Estratégicos, Uni-
e-mail: raulelgueta@hotmail.com versidad ARCIS
Dirección: Catedral 1143, 2º piso, Director
Santiago Teléfono: 562-3866515
e-mail: cagutierrez@universidadarcis.cl
410
Lista de Expertos que participaron en el Seminario Internacional
cgut@ctcreuna.cl Humanitarian Policy and Conflict

Dirección: Moneda 1490, Santiago Research
1033 Massachusetts Ave. 4th.
Alejandro Pablo Iturra Gamarra Cambridge MA 02138 USA
Universidad ARCIS, Centro de Estu-
dios Estratégicos Thierry Lemaresquier
Miembro Investigador, Encargado Area Representante Residente en Chile del
Seguridad-Defensa Programa de las Naciones Unidas para
Teléfono: 562-3355767 / 3358011 el Desarrollo- PNUD
e-mail: aleiturra@terra.cl Teléfono: 562-3372400
Dirección: Crisantemos 995, Providen- Dirección: Av. Dag Hammarskjöld
cia, Santiago. 3241, Vitacura, Santiago de Chile.
Alain Joxe Alejandra Liriano

Director de Estudios de la Ecole des FLACSO-República Dominicana
Hautes Estudes en Sciences Sociales, Coordinadora del Area de Seguridad
PARIS y Relaciones Internacionales
e-mail: alain.joxe@ehess.fr Teléfono: 1-809-6863675
e-mail: alejandraliriano@hotmail.com
Hal Klepak
Royal Military College of Canada Tte. Coronel Sergio Lizana
Profesor Carrasco
Teléfono: 1-613-5416000 ext. 6615 Ejército de Chile (CESIM)
e-mail: klepak_h@hotmail.com Jefe Depto. Extensión Académica
Dirección: Department of History Teléfono: 562-4501916, 4501918
Royal Military Collage of Canadá e-mail: estudios@cesim.cl
Kingston, Ontario Dirección: Bandera 52, Santiago
K7K 5LO, Canadá
Elsa Llenderrozas
Miriam Kornblith
Universidad de Buenos Aires, Argen-
Universidad Central de Venezuela, Ins-
tina
tituto de Estudios Políticos, Instituto
e-mail: elsallenderrozas@yahoo.com
de Estudios Superiores de Administra-
ción
Ernesto López
Investigadora y Profesora
Universidad Nacional de Quilmes
Teléfono: 58212-5520056
Director del Programa de Investigacio-
e-mail: mkornbli@iesa.edu.ve
nes Fuerzas Armadas y Sociedad
Dirección: Edificio IESA, Calle IESA,
(PIFAS), Vicerrector de Relaciones
San Bernardino, Caracas 1010, Vene-
Institucionales
zuela
Teléfono: 54-11-43657100
e-mail: elopez@unq.edu.ar
Margaret Kowalsky
Dirección: Roque Saenz Peña 180,
Harvard University, HPCR
(1876) Bernal, Prov. De Buenos Aires,
Teléfono: 617-384-7407
Argentina
e-mail: mkowalsk@hsph.harvard.edu
Dirección: Harvard Program on
411
FLACSO-Chile/UNESCO
Jeffrey Marder M. Francisca Möller U.

Embajada de Canadá Centro de Estudios Estratégicos de la
Segundo Secretario Armada de Chile
Teléfono: 562-3629660 anexo 3251 Teléfono: 032-281981
e-mail: jeffrey.marder@dfait- e-mail: franciscamoller@hotmail.com
maeci.gc.ca Dirección: Av. Pedro León Gallo s/n,
Dirección: Nueva Tajamar 481, piso Valparaíso
12, Torre Norte, Edificio World Trade
Centre, Santiago David Mutimer
Centre for International and Security
David R. Mares
Studies York University
University of California, San Diego
Acting Director/Asst.Prof. of Political
Profesor
Science
Teléfono: 858-5344205
e-mail: dmares@ucsd.edu Teléfono: 1-416-7365156
Dirección: 5018 Bristol Road, e-mail: dmutimer@yorku.ca
San Diego, CA, Dirección: 4700 Keele Sr. Toronto,
USA 92116 Ontario, Canadá M3J IP3
Claudia Maresia Cristóbal Ortiz

UNESCO, Peace and Human Security Ministerio de Relaciones Exteriores
Programme Dirección de Política Especial
Division of Human Rights, Democracy Teléfono: 562-6792388
Peace and Tolerance Fax: 562-6984722
Teléfono: 33-1-45684554 e-mail: dipesp5@minrel.cl
Fax: 33-1-45685552 Dirección: Catedral 1147, piso 2, San-
e-mail: c.maresia@unesco.org tiago
Dirección: 1, rue Miollis
75732 Paris Cedex 15, Francia Hugo Ernesto Palma Valderrama
Centro Peruano de Estudios Interna-
Manuela Mesa cionales, CEPEI
Centro de Investigación para la Paz Investigador
Coordinadora Paz y Desarrollo Teléfono: 51-1-4427633
Teléfono: 34-91-7511789 51-1-9423201
34-91-5763299
e-mail: hpalma@terra.com.pe
e-mail: educa@fuhem.es
Dirección. Av. J. Pezet 1165, Lima 27,
Dirección: Duque de Sesto 40, Entre-
Perú.
planta 28009, Madrid
Paz V. Milet Carlos Portales C.

FLACSO-Chile Ministerio de Relaciones Exteriores
Coordinadora Area de Relaciones In- Director de Planificación
ternacionales y Estudios Estratégicos Teléfono: 562-67944221-2
Teléfono: 562-2900200 e-mail: diplan1@minrel.cl
e-mail: pazmilet@flacso.cl Dirección: Catedral 1158, Santiago
3269, Vitacura, Santiago
412
Lista de Expertos que participaron en el Seminario Internacional
Domício Proença Júnior 54-11-47932853

Universidades do Brasil (UFRJ) e-mail: msain@netizen.com.ar
Profesor msain@unq.edu.ar
Teléfono: 55-21-22759903 Dirección: R. Saenz Peña 180. Bernal.
e-mail: domicio@centroin.com.br Prov. De Buenos Aires. Argentina
Dirección: R. Barata Ribeira 184 AP (1876)
903
22011-000 Río de Janeiro RJ Andrés Serbin
Brasil CRIES/Universidad de Belgrano
Presidente/Director de CECRE
Juan Ramón Quintana Teléfono: 54-11-4817458
Ministerio de Defensa e-mail: sanrafaelsrl@fibertel.com.ar
Director Unidad Análisis Políticas de Dirección: Montevideo 1488, 6º piso
Defensa Capital Federal 1018, Argentina
591-2-2422589
e-mail: quintana@mindef.gov.bo Patricio Silva
Dirección: Calle Pedro Salazar 676 Universidad Leiden
Sopocabli, La Paz, Bolivia Profesor
Teléfono: 31-71-5273471
FLACSO-Chile e-mail: silva@fsw.LeidenUniv.nl
Director Dirección: Wassenaarseweg 52,
Teléfono: 562-2900200 P.O.Box 9555, 2300 RB Leiden, The
e-mail: frrojas@flacso.cl Netherlands
3269, Vitacura, Santiago Luis Guillermo Solís
FUNPADEM-Costa Rica
Víctor Rojas Martínez Director del Programa de Conflicto,
Defensa Civil de Chile Cooperación y Medio Ambiente
Director General e-mail:lgsolis@funpadem.com
Teléfono: 562-6995304
e-mail: defecivil@internet.net.cl Vera Lucia Teixeira Da Silva
Dirección: Vergara 135, Santiago Universidade do Estado do Rio de
Janeiro
Ricardo G. Rojas Profesora
Ministerio de Relaciones Exteriores Teléfono: 21-26256462 / 8610
Primer Secretario, Dirección de Plani- e-mail: veraluci@verj.br
ficación Dirección: Rua Luiz de Mattos, 86-
Teléfono: 562-6794221 Fonseca-Niterói, RJ, Brasil, 24.120.220
e-mail: diplan12@minrel.cl
Dirección: Catedral 1158, of. 203, San- Francois Theron
tiago Embajada de Sudáfrica
Consejero
Marcelo Fabián Sain Teléfono: 562-2312862
Universidad Nacional de Quilmes Dirección: Av. 11 de septiembre 2353,
Profesor-Investigador p. 17, Santiago.
Teléfono: 54-11-43657100
413
FLACSO-Chile/UNESCO
Arlene Tickner Teléfono: 562-2159403

Universidad de los Andes e-mail: director@ceade.cl
Directora, Centro de Estudios Inter- Dirección: La Cabaña 711, Las Con-
nacionales des
Teléfono: 57-1-3394949 ext. 3348/
3344 Patricio Valdivieso
e-mail: atickner@uniandes.edu.co Instituto de Ciencia Política, Pontificia
Dirección: Carrera 1 Este Nº 18 A- Universidad Católica de Chile
10, Universidad de los Andes, Bogotá, Profesor
Colombia Teléfono: 562-3547825
562-3547805
Juan Gabriel Tokatlian e-mail: pvaldivf@puc.cl
Universidad de San Andrés Dirección: Vicuña Mackenna 4860,
Director de Ciencia Política y Relacio- Macul, Casilla 306, Correo 22, Santiago
nes Internacionales
Teléfono: 54-11-47257091 Diego Velasco
e-mail: jgtoka@hotmail.com Ministerio de Relaciones Exteriores
Dirección: Vito Dumas 284, Victoria Dirección de Política Especial
1644, Prov. De Buenos Aires, Argen- Teléfono: 562-6794393
tina Fax: 562-6794340
e-mail: dipesp5@minrel.cl
Paolo Tripodi Dirección: Catedral 1147, piso 2, San-
Pontificia Universidad Católica de Chile tiago
Profesor, Estudios de Defensa
Teléfono: 562-3547818 Julio Von Chrismar Escuti
e-mail: ptripodi@puc.cl Academia Nacional de Estudios Políti-
Dirección: Campus San Joaquín, Vi- cos Estratégicos (ANEPE)
cuña Mackenna 4860, Macul, Santiago Profesor, editor de revista "Política y
Estrategia"
Tracy Tuplin Teléfono: 562-2315021
FLACSO-Argentina Dirección: Av. Eliodoro Yáñez 2760,
Project Management Providencia, Santiago
Teléfono: 54-11-47969583
e-mail: rrii@sinectis.com Luis Winter
ttuplin@flacso.org.ar Ministerio de Relaciones Exteriores,
Dirección: Ayacucho 551, (1026) C.F., Chile
Buenos Aires, Argentina Director Política Especial
Teléfono. 562-6794374
Joaquín Urzúa Ricke e-mail: dipesp1@minrel.cl
CEADE Dirección: Catedral 1147, piso 2, San-
Secretario Académico tiago
414
Este libro es una compilación de artículos que sur-
gieron como resultado del Seminario Internacional
de expertos “Paz, Seguridad Humana y Prevención
de Conflictos en América Latina y El Caribe”, organi-
zado por UNESCO y FLACSO–Chile. Esta reunión for-
ma parte de una serie de iniciativas regionales reali-
zadas por la red SECURIPAX de UNESCO para la pro-
moción de la seguridad humana y la paz.
Desde comienzos de los noventa, la noción de la se-

guridad humana está en el centro de muchos deba-
tes en el sistema de las Naciones Unidas, en organi-
zaciones internacionales y gobiernos de distintas re-
giones, así como en el ámbito académico e intelec-
tual. En efecto, con el fin de la guerra fría se tomó
conciencia que se multiplicaban las amenazas no ar-
madas a la seguridad a nivel internacional, regional,
nacional y local. Se han desplegado muchos esfuer-
zos tanto teóricos como prácticos para identificar las
modalidades más propicias para enfrentar estas
amenazas.
La Seguridad Humana nace como concepto a inicios

del siglo XXI, siendo su objetivo primordial el situar a
la persona y su protección como eje articulador de la
paz internacional. Esta noción se encuentra aún en
construcción, producto de la gran variedad de di-
mensiones y prioridades que hay que tomar en cuen-
ta para lograr un enfoque integrado de acción, que
responda a las múltiples inseguridades que enfren-
tan diariamente las poblaciones más vulnerables.

Seguridad Humana

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Seguridad Humana,

Organización de las Naciones Unidas

Francisco Rojas Aravena

Compilación de artículos de la reunión de expertos

Organización de las Naciones Unidas

Las ideas y opiniones expresadas en esta publicación por los participantes en la

Las denominaciones empleadas en esta publicación no implican la expresión de

Ninguna parte de este libro/documento, incluido el diseño de portada, puede ser

Sr. Francisco Rojas Aravena Sra. Moufida Goucha

323.4 Rojas Aravena, Francisco; Goucha, Moufida, eds.

SEGURIDAD CIUDADANA / SEGURIDAD REGIONAL /

© Santiago, mayo 2002, UNESCO/ FLACSO-Chile.

Diseño de Portada: Claudia Winther

I. VISIONES GLOBALES SOBRE LA

Seguridad humana y vulnerabilidad mutua

Seguridad humana en una época de incertidumbre:

Paz, seguridad humana y prevención de conflictos:

La Red de Seguridad Humana: desde Lysøen a Santiago

II. PERSPECTIVAS REGIONALES SOBRE LA

Paz, seguridad humana y prevención de conflictos

Centroamérica: integración, seguridad y crisis del

III. SEGURIDAD HUMANA: ORDEN POLITICO

Seguridad democrática en Guatemala: reflexiones

Colombia: más inseguridad humana, menos seguridad

Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana:

Chiapas: crisis y ruptura de la cohesión social.

IV. SEGURIDAD HUMANA:

Seguridad ciudadana en Centroamérica

Seguridad humana, percepciones y realidades

Seguridad humana y seguridad pública: el global y

Violencia e inseguridad en el Chile moderno

Seguridad humana: redefinición y retos para

La seguridad humana en la región andina

La agenda de la seguridad humana: el caso del

Chile y la seguridad humana

Seguridad Humana: la persona como objetivo

Lista de expertos que participaron

Desde comienzos de los años noventa, la noción de seguridad humana

1. Directora de la Unidad para la Paz y las Nuevas Dimensiones de la Seguridad, UNESCO.

En el seno del sistema de las Naciones Unidas, con el Informe Mun-

También cabe establecer más claramente cuales son las articulacio-

las distintas regiones, ya que en muchos casos se deben afrontar proble-

Santiago-París, 22 de mayo del 2002

FRANCISCO ROJAS ARAVENA

América Latina a inicios del siglo XXI muestra importantes debilidades

El siglo XXI muestra la emergencia de nuevos actores transnacionales y

nómicos la hegemonía de un modelo de producción y de división del

Valores alternativos en las teorías principales

Realista Globalismo Humanismo

Institucional Negociación Acceso Fiscalización

Estructura Mantenimiento del Mantenimiento del Transformación del sistema

Fuente: Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. p. 25-26.

4. El Secretario General de la ONU, en el Informe del Milenio, busca recuperar para la

En la actualidad existen condiciones para establecer una coalición in-

5. Chairman’s Summary, “A Perspective on Human Security”. Lysøen, Norway, May

afirmaban tendencias previas provenientes del período anterior a la se-

La Seguridad Humana: un concepto emergente

Las nuevas vulnerabilidades demandan perspectivas holísticas. Es de-

demandas en los otros. Al contrario la inseguridad en alguno de los tres

Desde 1994 en el sistema multilateral comenzó a desarrollarse una

Esta afirmación constituye el eslabón fundamental que posibilita pensar

Variables Ecológica Economía Sociedad Política Cultura

Capital Capital Capital Capital Capital

Efectos Sustentabilidad Prosperidad Equidad Paz Sabiduría