Direito Ambiental

Direito Processual
Ambiental
Profa. Aline Araújo Passos
1
2
UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA
Henrique Duque de Miranda Chaves Filho
Reitor

PÓS GRADUAÇÃO EM GESTÃO DO MEIO AMBIENTE:

Educação, Direito e Análise Ambiental
Vicente Paulo dos Santos Pinto
Coordenador geral
Cézar Henrique Barra Rocha
Coordenador Adjunto

CENTRO DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA

Déa Lúcia Campos Pernambuco
Diretora Geral
José Aravena Reyes
Coordenador Geral
Mauricio L. Aguilar Molina
Coordenador Acadêmico
Raquel von Randow Portes
Chefe da Produção de Material Didático 3
Mayanna Martins Santos
Gestora de Produção
Márcio Emilio dos Santos
Designer Instrucional
Ken Yamakoshi
Designer Gráfico
Rodrigo Lobão
Liliane da Rocha
Roteiro e Cinegrafia
Livia Carolina Gouvêa de Faria
Programação
Paula Martins Costa
Iolanda Cristina dos Santos
Revisão textual
Rogério Terra Junior
Ilustração
Raphaela Benetello Marques
Bolsista de Treinamento Profissional
 Gestão do Meio Ambiente:
Educação, Direito e Análise Ambiental

Coordenador Geral
Prof. Dr. Vicente Paulo dos Santos Pinto

Coordenador – Análise Ambiental

Prof. Dr. Cézar Henrique Barra Rocha

Coordenador – Direito Ambiental

Prof. Dr. Frederico Augusto D’Ávila Riani

4
SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO DO CURSO 7
APRESENTAÇÃO DA PROFESSORA 8
PARTE I - ASPECTOS GERAIS DA TUTELA AMBIENTAL COLETIVA 9
1. Direito Ambiental: conceitos gerais 9
2. Bens ambientais na Constituição Federal de 1988 11
3. Os direitos metaindividuais 13
4. Jurisdição civil coletiva: aspectos gerais do
processo coletivo 19
4.1. Considerações introdutórias sobre a
importância do processo coletivo 19
4.2. Legitimidade de partes 22
4.3. Desistência e abandono da ação coletiva 31
4.4. Competência 32
4.5. Elementos da ação e litispendência 35
4.6. Elementos da ação: análise da conexão e
continência 39
4.7. A prova no processo coletivo 41
4.8. Coisa julgada nas ações coletivas 45
4.9. Liquidação de sentença prolatada em 5
processo coletivo 52
4.10. Execução de sentença em processo coletivo 56

PARTE II - AÇÕES CONSTITUCIONAIS PARA A DEFESA DO

MEIO AMBIENTE 62
2.1 Noções introdutórias 62
2.2 Ação civil pública ambiental 63
2.3 Ação popular ambiental 70
2.4 Mandado de segurança coletivo ambiental 80

BIBLIOGRAFIA 93
6
APRESENTAÇÃO DO CURSO

A disciplina, “Direito Processual Ambiental a Distância”, proposta

para o Curso de Especialização em Gestão Ambiental, promovido
pelo Núcleo de Ensino a Distância da Universidade Federal de Juiz de
Fora, pretende apresentar aos alunos os caminhos para a proteção
jurisdicional coletiva do meio ambiente, bem de extrema relevância para
a sobrevivência das espécies, tutelado constitucionalmente.

Para isso, precisaremos enfrentar os elementos da teoria

geral do processo coletivo, estatuídos no microssistema processual
coletivo integrado, notadamente, pela Lei nº 7.347/85 (Lei da Ação Civil
Pública), pela Lei nº 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor) e pela
Constituição Federal de 1988.

A partir da análise dos elementos e institutos básicos do processo

coletivo que poderemos perceber a grandeza deste como instrumento
garantidor do acesso à justiça e como verdadeira alternativa, em certos
casos, para driblar a crise que assola o Judiciário, em razão do volume dos 7
processos individuais em tramitação.

Mostra-se, assim, de indiscutível importância que o operador do

direito conheça as possibilidades do processo coletivo, especialmente
em se tratando da proteção do meio ambiente, para que possa, com
consciência e eficiência, lutar pela preservação das espécies e garantir a
proteção de inúmeros direitos fundamentais.

O conhecimento do processo coletivo com todas as

possibilidades que ele oferece nos coloca em condições de buscar, por
meio da intervenção do Poder Judiciário, a concessão de provimentos
que venham a atingir um número considerável ou indeterminado de
pessoas, o que demonstra o seu inegável apelo social.

Pretendemos, assim, oferecer, aos nossos alunos e alunas, as

ferramentas capazes de guiar a todos pelos novos caminhos do processo
coletivo que permitam, enfim, a proteção jurisdicional adequada do meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
 Apresentação da professora

Aline Araújo Passos graduou-se em Direito pela Universidade

Federal de Juiz de Fora (UFJF), em janeiro de 1993. É Mestre em Direito
das Relações Sociais - subárea de concentração Direito Processual Civil
- pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP), desde
abril de 1997, e Doutora em Direito das Relações Sociais - subárea de
concentração Direito Processual Civil - pela mesma instituição, desde
novembro de 2005.

Professora da Faculdade de Direito da UFJF (Adjunta I), desde

2000, onde leciona as disciplinas de “Direito Processual Civil” e “Direito
Processual Constitucional” para o curso de graduação.

É coordenadora do curso de graduação em Direito (Diurno) da

Faculdade de Direito da UFJF, desde julho de 2010. Também coordena o
curso de pós-graduação lato sensu em Direito Processual, desde fevereiro

8 de 2010, promovido pela Faculdade de Direito da mesma universidade,

do qual também é professora de “Direito Processual Civil e Coletivo”.

Foi professora de “Direito Processual Civil” da Faculdade de

Ciências Jurídicas e Sociais Vianna Júnior, entre agosto de 1997 e janeiro
de 2009. Nesta instituição, atuou como Coordenadora do Núcleo de
Ensino, Pesquisa e Extensão em Direito, no período de fevereiro de 1999
a abril de 2001, assim também como professora auxiliar de seu Núcleo de
Prática Jurídica, entre junho de 1997 e dezembro de 2000.

Foi, ainda, professora assistente de “Direito Processual Civil

e Direito Civil” da Universidade Federal de Viçosa (UFV), no período
de setembro de 1996 a julho de 1997. Tem participado de bancas
examinadoras de concursos públicos para a seleção de professores em
Juiz de Fora e região, desde o ano 2000.

É advogada autônoma na cidade de Juiz de Fora, desde março de

1996.
PARTE I
ASPECTOS GERAIS DA TUTELA
AMBIENTAL COLETIVA
1. Direito Ambiental: conceitos gerais

O Direito Ambiental, tratado como ramo autônomo do Direito, é

considerado uma disciplina recente, a despeito de os bens ambientais, há
muito, serem objeto de proteção normativa.

Observa-se que, no Brasil, o meio ambiente tinha uma proteção

secundária, uma vez que as primeiras normas se voltavam à proteção dos
bens em favor do ser humano – centro do universo, em absoluta relação de
subserviência (antropocentrismo)1 . Esse período, que se volta à proteção
dos bens ambientais em função apenas de sua reconhecida importância
econômica, se estende desde o descobrimento até a segunda metade do
século XX.

Em um segundo momento, ainda marcado pelo antropocentrismo

9
e por uma ideologia egoística, a tutela do meio ambiente era buscada
também para garantir alguma vantagem para o ser humano. Todavia,
a legislação ambiental se voltou preponderantemente para a tutela da
saúde do ser humano, embora ainda se percebesse a permanência do
aspecto econômico-utilitário da proteção do bem ambiental.

Nesse período, compreendido entre 1950 a 1980, merecem

destaque os seguintes atos normativos: Lei nº 5.197/67 – Código de
Caça; Lei nº 4.771/65 – Código Florestal; Decreto-lei nº 227/67 - Código
de Mineração; Lei nº 6.453/77 – lei de responsabilidade civil por danos
nucleares etc.

A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei nº 6.938/81,

segundo Marcelo Abelha Rodrigues, marca o início de uma terceira fase
(biocentrismo) 2, de uma nova forma de se enxergar o meio ambiente,
1 O antropocentrismo, que tem origem nos filósofos gregos, considera
o homem o centro do universo, de todas as relações, de maneira que o mais
importante é assegurar o seu bem-estar, permitindo-lhe apropriar-se dos
bens ambientais, considerados, nessa perspectiva, instrumentais para a sua
satisfação.
2 No biocentrismo, o homem é considerado parte integrante da
natureza e, como qualquer ser vivo, deve manter com os demais uma relação de
interdependência, de simbiose, sem se colocar acima dos outros seres vivos.
 primeiro, porque deixou de lado o tratamento atomizado
em prol de uma visão molecular, considerando o entorno
como um bem único, imaterial e indivisível, de tutela
autônoma (art. 3º, I). O conceito de meio ambiente
adotado pelo legislador extirpa a noção antropocêntrica,
deslocando para o eixo central de proteção do ambiente
todas as formas de vida. Adota, pois, inegável concepção
biocêntrica, a partir da proteção do entorno globalmente
considerado (ecocentrismo). Há, ratificando, nítida
intenção do legislador em colocar a proteção da vida no
plano primário das normas ambientais. Repita-se todas as
formas de vida.3

Nesse sentido, prevê o ato normativo em foco que o meio

ambiente4 é “o conjunto de condições, leis, influências e interações de
ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em
todas as suas formas” (art. 3º, I). O conceito em tela é extremamente
amplo, abrangendo os elementos bióticos (seres vivos) e abióticos
(não vivos) que permitem, como foi destacado, a vida em todas as suas
formas. Para o mencionado autor, só se poderia falar realmente em
direito ambiental a partir do advento dessa lei.

A Constituição Federal de 1988 recepcionou o dispositivo supra

10
e disciplinou o meio ambiente em capítulo próprio (Título VIII, capítulo
VI), conferindo-lhe tratamento amplo através de conteúdos normativos
avançados. Estabelece o art. 225, caput, que

todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações.

Importante destacar que, do texto constitucional, se infere que

é “o meio ambiente um bem jurídico autônomo, de titularidade difusa,
que não pertence ao domínio público ou privado. O Estado é somente um
gestor do meio ambiente”5 .

3 Processo civil ambiental. São Paulo: RT, 2008, p. 20.

4 O meio ambiente está relacionado a tudo aquilo que circunda os seres
vivos, tendo o legislador optado por uma definição ampla, fundada em conceito
jurídico indeterminado.
5 OLIVEIRA, Fabiano Melo Gonçalves de. Difusos e coletivos: direito
ambiental. Elementos do Direito, v. 15, São Paulo: RT, 2009, p. 27.
 Há autores, como Fabiano Melo Gonçalves de Oliveira, que
sustentam, a partir da leitura dos documentos internacionais e da
Constituição Federal, ser estes antropocêntricos, porém não na concepção
tradicional, inserindo-se no que se denomina de “antropocentrismo
alargado”. Isso significa analisar o fenômeno a partir de uma

visão que conjuga a interação da espécie humana com os

demais seres vivos, sem uma relação de superioridade,
como no antropocentrismo clássico, e estabelece uma
relação ética com os demais seres vivos, vez que somente
com a proteção dos animais e das plantas é possível legar
às gerações futuras um meio ambiente ecologicamente
equilibrado 6.

2. Bens ambientais na Constituição Federal de 1988

De acordo com as lições de Paulo Affonso Leme Machado, 11

poder-se-ia apontar como bens ambientais: 1) águas (art. 20, III, CF); 2)
cavidades naturais subterrâneas (art. 20, X, CF); 3) energia (art. 22, CF); 4)
espaços territoriais protegidos e seus componentes (art. 225, §1º, CF); 5)
espaços relacionados com a proteção ambiental (art. 91, §1º, CF); 6) fauna
(arts. 23, VII e 24, IV, CF); 7) flora (art. 23, VII, CF); 8) florestas (art. 23, VII,
CF); 9) ilhas (art. 20, IV, CF); 10) mar territorial (art. 20, VI, CF); 11) praias
fluviais (art. 20, III, CF); 12) praias marítimas (art. 20, IV, CF); 13) recursos
naturais da plataforma continental (art. 20, V, CF); 14) recursos naturais
da zona econômica exclusiva (art. 20, V, CF); 15) sítios arqueológicos e
pré-históricos (art. 20, X, CF); 16) terrenos de marinha e seus acrescidos
(art. 20, VII, CF) e 17) terrenos marginais (art. 20, III, CF)7 .

A doutrina pátria, de um modo geral, ao tratar do tema em foco,

costuma proceder à classificação do meio ambiente, nela enquadrando
os bens acima referidos e outros a seguir expostos. Há, assim, o meio
ambiente natural, o meio ambiente artificial, o meio ambiente cultural e o
meio ambiente do trabalho.

6 Ob. cit., p. 17.

7 Direito ambiental brasileiro. 4 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1992,
p. 48-61.
 Segundo Celso Pacheco Fiorillo,

o meio ambiente natural ou físico é constituído por

solo, água, ar atmosférico, flora e fauna. (...) O meio
ambiente artificial, por sua vez, é compreendido pelo
espaço urbano, construído, consistente no conjunto de
edificações (chamado de espaço urbano fechado), e pelos
equipamentos públicos (espaço urbano aberto). Este
aspecto do meio ambiente está diretamente relacionado
ao conceito de cidade.

Para o mesmo autor, o meio ambiente cultural vem previsto no

art. 216 da Constituição Federal e é integrado pelo patrimônio histórico,
artístico, arqueológico, paisagístico, turístico:

O bem que compõe o chamado patrimônio cultural traduz

a história de um povo, sua formação, cultura e, portanto, os
próprios elementos identificadores de sua cidadania, que
constitui princípio fundamental norteador da República
Federativa do Brasil.
12
Por fim, o meio ambiente do trabalho, que vem tutelado
imediatamente no art. 200, VIII, da Constituição Federal, constitui:

o local onde as pessoas desempenham suas atividades

laborais, sejam remuneradas ou não, cujo equilíbrio está
baseado na salubridade do meio e na ausência de agentes
que comprometam a incolumidade físico-psíquica dos
trabalhadores, independente da condição que ostentem
(homens ou mulheres, maiores ou menores de idade,
celetistas, servidores públicos, autônomos etc.)8 .

A proteção ao meio ambiente do trabalho, acima de tudo, se

volta à proteção da saúde e à segurança do trabalhador onde desenvolve
suas atividades.

8 Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 19-22.

3. Os direitos metaindividuais

Os direitos metaindividuais são considerados direitos coletivos

lato sensu, também denominados transindividuais, uma vez que
ultrapassam os limites da esfera jurídica individual e abrangem, uma vez
tutelados, um número indeterminado ou considerável de pessoas.

Pode-se afirmar que a evolução e o reconhecimento dos direitos

metaindividuais coincidem com o aparecimento da sociedade de massa
e, por conseguinte, com o surgimento dos conflitos de massa nesta
sociedade. Tal fenômeno é percebido, notadamente, após o advento
da Revolução Industrial ocorrido na Inglaterra, no século XVIII9. A partir
daí, intensificaram-se os problemas que passaram a atingir um número
indeterminado ou considerável de pessoas.

Segundo Gregório Assagra de Almeida (2003), a preocupação

com a tutela dos direitos de massa, porém

13

vem realmente surgir com o movimento mundial para o

acesso à justiça, a partir das décadas de 60 e 70, do século
passado, naquilo que Mauro Cappelletti e Bryant Garth
denominam segunda onda renovatória do acesso, que foi
pautada pela representação dos interesses difusos 10.

Nos dias de hoje, constata-se a existência de problemas de

natureza consumerista, ambiental, relacionados à saúde, à educação,
dentre outros, que atingem, muitas vezes, igualmente e ao mesmo tempo,
parte considerável da sociedade de forma a reclamar a intervenção do
Estado, em especial, através do Judiciário. Para a proteção desses novos
direitos coletivos que surgem, revelam-se indispensáveis os instrumentos
de proteção coletiva a serem enfrentados na segunda parte do estudo.

É importante destacar que, especialmente, a partir do advento

9 Trata-se de um marco social na intensificação dos conflitos de massa,
porém a origem do processo coletivo tem sido considerada mais remota,
fazendo-se referência às ações populares do Direito Romano.
10 Direito Processual Coletivo Brasileiro: um novo ramo do direito
processual. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 42.
 do Código de Defesa do Consumidor, Lei nº 8.078/1990, passou-se a
fazer referência expressa no ordenamento jurídico à existência de três
espécies de direitos metaindividuais, os quais vêm identificados no art.
81 do aludido diploma, da seguinte forma:

Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores

e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente,
ou a título coletivo.

Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se

tratar de:

I – Interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para

efeitos deste Código, os transindividuais, de natureza
indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas
e ligadas por circunstâncias de fato;

II – Interesses ou direitos coletivos, assim entendidos,

para efeitos deste Código, os transindividuais, de natureza
indivisível, de que seja titular grupo, categoria ou classe de
pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma
relação jurídica base;
14
I – Interesses ou direitos individuais homogêneos, assim
entendidos os decorrentes de origem comum.

Pelo que se infere da conceituação supra, o legislador utilizou-

se de três elementos para identificar os direitos metaindividuais, quais
sejam: (i) os sujeitos a serem beneficiados pela concessão da tutela
jurisdicional; (ii) a relação havida entre eles ou com a parte contrária, no
caso dos coletivos stricto sensu, além da (iii) análise do bem a ser tutelado,
para se aferir se o mesmo seria divisível ou não.

Segundo o Prof. José Carlos Barbosa Moreira11 , os direitos

difusos e coletivos stricto sensu seriam essencialmente coletivos,
enquanto os individuais homogêneos seriam acidentalmente coletivos.
Tal assertiva decorre, notadamente, da análise do bem a ser objeto de
proteção no processo coletivo, já que na primeira classificação mostra-se
de fundamental relevância a indivisibilidade do bem.

11 “Tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos”. Temas de

Direito Processual Civil. São Paulo: Saraiva, 1984, 3ª série, p. 195-197.
 Assim, a proteção aos direitos difusos é capaz de atingir um
número indeterminado de pessoas, ligadas, entre si, por circunstâncias
fáticas comuns. Levando em conta a indivisibilidade do bem, pode-
se afirmar que referida tutela atingiria igualmente a todos que dela se
beneficiariam.

Pode-se, inicialmente, analisar alguns exemplos que permitirão

uma melhor compreensão da matéria. Quando ocorre divulgação de
propaganda enganosa acerca de determinado produto, é possível que um
número indeterminado de pessoas possa vir a ser beneficiado, através do
julgamento procedente de pedido em ação coletiva, da qual se pretenda
impedir a publicidade indevida (rádio, televisão, internet etc.).

Da mesma forma, a propositura de ação coletiva para defesa/

conservação do patrimônio cultural e histórico, como, por exemplo, o
museu aberto de Congonhas/MG, que reúne obras do Aleijadinho ou no
Pelourinho, em Salvador/BA, permitirá a proteção de direito difuso, cuja
tutela beneficiará um número indeterminado de pessoas.

Já os direitos coletivos stricto sensu seriam aqueles cujos

15
beneficiários são passíveis de determinação, já que ligados entre si ou
com a parte contrária no processo, por uma relação jurídica base, que,
ressalta-se, normalmente é anterior ao próprio surgimento do conflito.
Além disso, também aqui se verifica a indivisibilidade do bem a ser
protegido a partir de um provimento capaz de atingir igualmente os
interessados.

Destaca José Marcelo Menezes Vigliar12 que, em determinado

momento, foi proposta ação civil pública com o objetivo de uniformizar
a forma de realização de revista feita pelas indústrias têxteis em seus
empregados, ao final de suas jornadas, quando se retiravam de seu
estabelecimento industrial. Embora já tivesse sido reconhecido em juízo
que a referida revista não afetava nenhuma garantia constitucional dos
trabalhadores, o pedido deduzido na ação civil pública foi acolhido,
determinando que a autorizada revista fosse feita com observância a um
mínimo de critério, ou seja, em local reservado, com pessoas do mesmo
sexo promovendo a revista, com a presença de uma testemunha dos
empregados e outra do empregador etc. Chama atenção para o fato de

12 Ações coletivas para concursos públicos. 2 ed. Salvador: Podivm, 2009,

p. 35.
 que tal decisão favorece apenas aqueles que pertencem ao mesmo
grupo, categoria ou classe de pessoas, in casu, todos os funcionários das
indústrias têxteis.

Os direitos individuais homogêneos, por sua vez, são individuais,

de que são titulares pessoas indeterminadas, ligadas entre si por
circunstâncias fáticas comuns. As afinidades ou semelhanças que podem
surgir em diversos lugares ou momentos permitem que os mesmos
possam ser tutelados coletivamente.

Na medida em que são, na sua essência, direitos individuais, o

bem objeto da proteção mostra-se divisível, diferentemente dos difusos
e coletivos que têm em comum a indivisibilidade do bem a ser tutelado
em sede de ação coletiva. Cumpre destacar que, quando da prolação
do provimento final nesta ação, a tutela se apresenta como única, o
que, num primeiro momento, dá a falsa impressão de que atingirá a
todos igualmente. Porém, de um modo geral, ter-se-á um provimento
genérico que dependerá da iniciativa de cada um dos atingidos para
buscar individualmente, em juízo, num segundo momento, a liquidação
16 da decisão, de acordo com as peculiaridades de cada qual, para, em
seguida, promover-se a execução e realização dos direitos. Assim, até o
momento da liquidação e execução, os direitos individuais homogêneos
apresentam-se, em juízo, do mesmo modo que os difusos e os coletivos,
como se indivisíveis fossem.

A respeito de tais direitos, existe uma polêmica sobre sua

natureza, pois há autores que os identificam como direitos individuais
a serem tutelados coletivamente e outros que os identificam como
direitos coletivos. Prevalece, entre os doutrinadores pátrios, o primeiro
entendimento, de maneira a se reconhecer que os direitos em tela são, na
sua essência, individuais, mas que, dada a semelhança das circunstâncias
de fato ocorridas, ou seja, em razão de sua homogeneidade, podem ser
tutelados coletivamente.

A respeito deles, destacam-se as lições de Teori Albino Zavascki13:

Não se trata, já se viu, de um novo direito material, mas

simplesmente de uma nova expressão para classificar
certos direitos subjetivos individuais, aqueles mesmos
aos quais se refere o CPC no art. 46, ou seja, direitos que

13 Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de

direitos. São Paulo: RT, 2006, p. 156.
 ‘derivarem do mesmo fundamento de fato ou de direito’
(inciso II) ou que tenham, entre si, relação de afinidade ‘por
um ponto comum de fato ou de direito’ (inciso IV).

A homogeneidade não é uma característica individual

e intrínseca desses direitos subjetivos, mas sim uma
qualidade que decorre da relação de cada um deles com
os demais direitos oriundos da mesma causa fática ou
jurídica. Em outras palavras, a homogeneidade não altera
nem compromete a essência do direito, sob seu aspecto
material, que, independentemente dela, continua sendo
um direito subjetivo individual. A homogeneidade decorre
de uma visão do conjunto desses direitos materiais,
identificando pontos de afinidade e de semelhanças
entre eles e conferindo-lhes um agregado formal próprio,
que permite e recomenda a defesa conjunta de todos
eles. Os direitos homogêneos, repita-se o que escreveu
Benjamin, “são, por esta via exclusivamente pragmática,
transformados em estruturas moleculares, não como fruto
de uma indivisibilidade inerente ou natural (interesses e
direitos públicos e difusos) ou da organização ou existência
de uma relação jurídica-base (interesses coletivos stricto
sensu), mas, por razões de facilitação de acesso à justiça,
pela priorização da eficiência e da economia processuais”
(...).

17

Há alguns anos, foi proposta, em São Paulo, ação civil pública

por um dos legitimados coletivos, objetivando, dentre outras coisas,
a reparação dos danos causados às consumidoras que fizeram uso de
“pílulas de farinha” (anticoncepcional sem o princípio ativo) e acabaram
engravidando. As vítimas, em lugares diversos e em momentos distintos,
consumiram o mesmo produto viciado e ficaram grávidas, cada qual
com sua realidade e seus problemas. Desta forma, ao ser acolhido o
pedido no âmbito da ação coletiva proposta (também) para a defesa de
direitos individuais homogêneos, foi o laboratório condenado a ressarcir
as vítimas, que, oportunamente, levando em conta as circunstâncias
dos casos concretos, promoveram a liquidação individual da sentença
condenatória genérica para demonstrar o nexo de causalidade e os
prejuízos sofridos, a fim de, em seguida, promoverem a execução da
obrigação de pagar.

A propósito, segundo Luiz Paulo da Silva Araújo Filho, “uma

ação coletiva para a defesa de direitos individuais homogêneos não
significa a simples soma das ações individuais. Às avessas, caracteriza-
se a ação coletiva por interesses individuais homogêneos exatamente
 porque a pretensão do legitimado concentra-se no acolhimento de uma
tese jurídica geral, referente a determinados fatos, que pode aproveitar
a muitas pessoas. O que é completamente diferente de apresentarem-
se inúmeras pretensões singularizadas, especificamente verificadas em
relação a cada um dos respectivos titulares do direito” 14. (grifamos)

Os direitos metaindividuais são novas categorias criadas para

melhor permitir a tutela de direitos coletivos (difusos e coletivos stricto
sensu) e a tutela coletiva de direitos (direitos individuais homogêneos –
DIH), objetivando garantir com mais eficiência o acesso à ordem jurídica
justa.

Para Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr., “são conceitos interativos
de direito material e processual, voltados para a instrumentalidade, para
a adequação ao direito material da realidade hodierna e, dessa forma,
para sua proteção pelo Poder Judiciário”15 .

Para os autores, o Código de Defesa do Consumidor teria

conceituado os direitos metaindividuais dentro da perspectiva
processual, com vistas a ampliar sua efetivação. A atitude mais correta
18
seria, então, promover a fusão entre o direito subjetivo (afirmado) e a
tutela pretendida, para identificar na demanda instaurada de qual direito
se está a tratar, ou seja, indispensável é o exame acerca da causa de pedir
e do pedido. Com isso, sustenta-se que os direitos coletivos lato sensu são
direitos a meio do caminho, que possuem um alto grau de interatividade
entre o direito processual e o direito material.

Quando se pensa na defesa judicial do meio ambiente, em geral,

pensa-se numa ação coletiva proposta para defesa de direito difuso,
levando em conta os elementos antes descritos. Ocorre que dada a
abrangência do conceito e da classificação de meio ambiente, não é
possível defini-lo previamente como um direito difuso, pois é preciso
verificar, a partir da hipótese enfrentada, ou seja, do direito invocado e
da tutela reclamada, de qual direito metaindividual estamos a tratar.

14 Ações coletivas: a tutela jurisdicional dos direitos individuais homogêneos.

Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 114.
15 Curso de Direito Processual Civil: Processo Coletivo, volume 4. Salvador:
Edições Podivm, 2007, p. 81.
4. Jurisdição civil coletiva: aspectos gerais do processo
coletivo

4.1. Considerações introdutórias sobre a importância do

processo coletivo

No estudo do acesso à justiça, o processo coletivo há muito vem

ganhando especial destaque, tendo sido apontada a implementação da
tutela dos direitos difusos como a segunda onda renovatória do acesso
à justiça, na clássica obra Acesso à Justiça de Mauro Cappelletti e Brian
Garth.

Prestigia-se esta alternativa por, sem dúvida, representar um

caminho mais eficiente para resolução de questões de grande alcance
social, econômico, político, etc. Através do processo coletivo, possibilita-
se a concessão de um único provimento que venha a repercutir
favoravelmente na esfera jurídica de muitas pessoas, sejam elas
indeterminadas ou determináveis.

Com isso, ter-se-á a possibilidade de ver a efetiva realização

19
do princípio do acesso à justiça, previsto no art. 5º, inciso XXXV, da
Constituição Federal de 1988, com a concessão de uma decisão, pelo
menos do ponto de vista processual, mais célere e, portanto, capaz de
melhor atender aos fins a que se destina o processo, ou seja, de ser útil e
efetivo do ponto de vista do direito material.

Aqui no Brasil, pode-se afirmar que a primeira ação coletiva a

ganhar destaque foi a ação popular, prevista inicialmente na Constituição
de 1934 e regulamentada em 1965, com o advento da Lei 4.717. Como
se sabe, nesta época, vivíamos um momento extremamente delicado
do ponto de vista político e de absoluto desrespeito aos direitos
fundamentais, portanto, não havia qualquer possibilidade de o cidadão
se insurgir livremente contra os atos do poder público, sem correr sérios
riscos de sofrer represálias.

Dessa forma, há uma longa lacuna desde o advento da referida

lei até que o processo coletivo fosse incorporado realmente à jurisdição
contemporânea, como forma de atuação desta na defesa dos direitos
fundamentais. E isto ocorre nos anos 80, notadamente, com a Lei da
 Ação Civil Pública – Lei 7.347 –, em 198516 .

É preciso destacar que, também nos anos 80, antes da publicação

desta lei, outra a precedeu, também de fundamental importância para o
sistema de proteção coletiva, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente
– Lei 6.938/1981. Foi com o advento desta lei que passou o Ministério
Público a ter legitimidade para ajuizar ação civil de reparação de danos
causados ao meio ambiente.

Ainda nesse período, foi promulgada a Constituição Federal

de 1988, nossa carta cidadã, que se revela extremamente generosa
na ampliação dos direitos fundamentais, consagrando, em especial,
os instrumentos de proteção aos direitos metaindividuais. Através da
Constituição, foram criados novos mecanismos como o mandado de
segurança coletivo (art. 5º, inciso LXX) e o mandado de injunção (art. 5º,
inciso LXXII), que também pode ser coletivo, além de ter sido a ação civil
pública e o inquérito civil alçados a nível constitucional (art. 129, inciso III,
da CF).

Cerca de dois anos depois, foi publicada a Lei 8.078/1990, que

20
instituiu o Código de Defesa do Consumidor, diploma extremamente rico
na previsão de regras pertinentes ao processo coletivo, em especial as
que constam do título III de tal ato normativo.

Ainda hoje não temos um Código de Processo Coletivo, ou

16 Segundo destaca Marcelo Abelha Rodrigues, “a lei de ação civil pública

é de autoria mista. Trata-se da mescla de dois projetos de lei que tramitavam
sob diversa numeração. Um deles, o original (Projeto Bierrembach) é de autoria
de Ada Pellegrini Grinover, Cândido Rangel Dinamarco e Waldemar Mariz de
Oliveira, e tinha por objetivo criar uma lei processual para a defesa do direito
ao meio ambiente, tendo por base a ação de responsabilidade mencionada no
art. 14, § 1º da Lei 6.938/81. O outro projeto, que, embora tenha surgido depois,
alcançou primeiramente o status de lei, é de autoria do Ministério Público de
São Paulo (Nelson Nery Júnior, Edis Milaré e Antônio Augusto Mello de Camargo
Ferraz). Neste projeto, que aproveitou as bases do anterior, houve sensível
ampliação da legitimidade ativa; do objeto de proteção que não mais se limitaria
à proteção do meio ambiente; da competência local do dano; do inquérito civil;
a tipificação da conduta lesiva ao meio ambiente como crime etc. O remédio,
embora não seja pioneiro na defesa dos interesses difusos, é, sem dúvida, o mais
completo. Tem inspiração nas ações de classe norte-americana. Na verdade,
trata-se de uma lei processual coletiva, que acompanhava o fenômeno de
massificação da sociedade, especialmente voltada para a tutela processual dos
conflitos de massa (supra-individuais) que não eram satisfatoriamente resolvidos
pelo sistema exclusivista e individualista do CPC, bem como pelo tímido aparato
da ação popular”. (Ação Civil Pública, 2ª edição. Rio de Janeiro: 2004, p. 17, nota
de número 10)
uma lei que estabeleça regras gerais para o mesmo, porém reconhece
a doutrina pátria que existe no nosso ordenamento jurídico um
microssistema processual coletivo integrado basicamente pela LACP (Lei
7.347/85), a Constituição Federal de 1988 (sempre) e o CDC (Lei 8.078/90,
notadamente, título III). Juntos, permitem a compreensão dos princípios
e das regras que regem os institutos processuais coletivos.

Evidentemente, existem muitos outros atos normativos de

capital importância para os processos coletivos, mas que serão aplicados
em casos particulares, como normas especiais somadas àquelas tidas por
gerais. Assim ocorre em relação à lei de ação popular, lei de improbidade
administrativa, ao estatuto da criança e do adolescente, ao estatuto do
idoso, etc.

Destaca Marcelo Abelha Rodrigues que: “tratando-se de tutela

jurisdicional do meio ambiente, o conjunto de técnicas processuais
(provimentos, processos e procedimentos) oferecidas pelo legislador
como sendo aptas para debelar as crises ambientais – como também
as crises envolvendo interesses difusos tout court – encontra-se,
precipuamente, sedimentado no que se convencionou chamar de 21
“jurisdição civil coletiva” ou microssistema processual coletivo ou ainda
sistema processual coletivo. Trata-se, na verdade, de um conjunto de
regras e princípios de direito processual coletivo, ou seja, técnicas
processuais que foram criadas para serem usadas para debelar as crises
de interesses coletivos (lato sensu), dentre as quais situa-se a tutela do
equilíbrio ecológico” 17.

Depois de alguns anteprojetos elaborados para a possível

criação de um Código de Processo Coletivo, por diversos estudiosos
no âmbito dos cursos de pós-graduação da Universidade de São Paulo
(USP) e das Universidades do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e Estácio
de Sá (UNESA), veio a ser criado um Anteprojeto, com inspiração nestes
primeiros, pela Comissão Especial nomeada pelo Ministro da Justiça,
através da Portaria 2.481, no ano de 2008.

Este anteprojeto gerou o Projeto de Lei nº 5139, que daria novos

contornos à disciplina dos processos coletivos e provocaria a revogação
da Lei 7.347/85 e parte das regras constantes da Lei 8.078/90 (arts. 81 a 84,
87, 90 a 95, 97 a 100, 103 e 104), além de tantos outros atos normativos.

17 Processo civil ambiental. São Paulo: RT, 2008, p. 65.

 Vale salientar que, em março de 2010, foi inesperadamente rejeitado
pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, sob
o incompreensível argumento de que a sociedade não teria participado
de sua elaboração. Embora ainda haja recurso pendente contra tal
rejeição, a comunidade jurídica crê que tal projeto, por ora, encontra-se
praticamente sepultado.

Por fim, é importante ressaltar, especialmente a partir das lições

de Gregório Assagra de Almeida, que o Direito Processual Coletivo (no
qual se insere a análise da tutela jurisdicional do meio ambiente) vem
se apresentando como ramo autônomo do direito, “que possui natureza
de direito processual-constitucional-social, cujo conjunto de normas e
princípios a ele pertinente visa disciplinar a ação coletiva, o processo
coletivo, a jurisdição coletiva, a defesa no processo coletivo e a coisa
julgada coletiva, de forma a tutelar, no plano abstrato, a congruência
do ordenamento jurídico em relação à Constituição e, no plano concreto,
pretensões coletivas em sentido lato, decorrentes dos conflitos coletivos
ocorridos no dia-a-dia da conflituosidade social” 18.

22 4.2. Legitimidade de partes

O conceito de partes, geralmente, é construído a partir de

critérios processuais, considerando-se autor aquele que figura no pólo
ativo da relação jurídica processual e réu o que figura no pólo passivo
desta.

No âmbito da jurisdição contenciosa, trabalha-se, normalmente,

com uma relação jurídica processual triangular composta por autor, juiz
e réu, figurando o segundo no vértice superior da referida relação, por
estar entre as partes e representando, na qualidade de agente estatal, o
Estado.

A legitimidade de partes ou legitimidade ad causam é considerada

uma das condições da ação, ao lado do interesse processual e da
possibilidade jurídica do pedido, segundo concepção original de Enrico
Tullio Liebman adotada no Brasil. Inspirados nesta teoria, considera-
se o direito de ação abstrato, uma vez que notoriamente independe
da existência do direito material afirmado em juízo, porém vinculado a
certas condições para que se possa exigir legitimamente o provimento
18 Direito processual coletivo brasileiro: um novo ramo do direito processual.
São Paulo: Saraiva, 2003, p. 22.
jurisdicional19 .

As condições da ação, nesse sentido, são verdadeiros elos de

ligação entre o direito material e o direito processual, já que o seu exame
requer a investigação, ainda que superficial, de questões ligadas ao direito
material reclamado. Para se aferir, por exemplo, a legitimidade é preciso
analisar os fatos e fundamentos jurídicos constantes da inicial (causa de
pedir), assim como o pedido, além dos documentos que a instruem, para
se saber se, de alguma forma, a ligação das partes surgiu anteriormente
à instauração do processo e justifica a formação da relação jurídica
processual, pois legitimado ativo, em princípio, é o que se diz titular do
direito subjetivo material afirmado na inicial a reclamar proteção, e o
legitimado passivo, o titular da obrigação correspondente.

A legitimidade só pode ser aferida na análise do caso concreto,

possuindo nitidamente caráter relacional.

No processo civil, regulado pelo Código de Processo Civil, de

índole individualista, impera a legitimidade ordinária, de modo que o
autor, em geral, é aquele que vai a juízo em nome próprio, defendendo
23
direito próprio, e o réu, da mesma forma, é aquele citado no processo
para, em nome próprio, defender seus supostos direitos.

Excepcionalmente, o Código de Processo Civil prevê, em seu

art. 6º, a atuação do legitimado extraordinário, permitindo que alguém,
autorizado por lei, vá a juízo em nome próprio para defender direitos
alheios. É o que acontece, por exemplo, quando o Ministério Público
propõe ação de investigação de paternidade, em favor de menor, nos
termos do art. 2º, § 4, da Lei 8.560/1992; o autor é o Ministério Público,
que atua como legitimado extraordinário, em defesa dos direitos do
menor, ora substituído.

No âmbito do processo coletivo, verifica-se que os legitimados

para a defesa dos direitos metaindividuais estão previstos em lei. Á luz do
microssistema processual coletivo, em especial das regras do art. 5º da
Lei 7.347/85 e do art. 82 da Lei 8.078/90, que dispõem sobre legitimidade,
o rol de legitimados é relativamente extenso, senão vejamos.

19 ARAÚJO CINTRA, Antônio Carlos de; DINAMARCO, Cândido Rangel

e GRINOVER, Ada Pellegrini. Teoria Geral do Processo, 15ª edição. São Paulo:
Malheiros, 1999, pp. 251 a 258.
 Art. 5º. Tem legitimidade para propor a ação principal e a
ação cautelar:

I – o Ministério Público;

II – a Defensoria Pública;

III – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

IV – a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade

de economia mista;

V – a associação que, concomitantemente,

a) esteja constituída há pelos menos 1 (um) ano nos termos

da lei civil;

b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção

ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica,
à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico.

Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são

legitimados concorrentemente:

24 I – o Ministério Público;

II – a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal;

III – as entidades e órgãos da administração pública,

direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica,
especificamente destinados à defesa dos interesses e
direitos protegidos por este Código;

IV – as associações legalmente constituídas há pelos

menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a
defesa dos interesses e direitos protegidos por este Código,
dispensada a autorização assemblear.

§ 1º O requisito da pré-constituição pode ser dispensado

pelo juiz, nas ações previstas no art. 91 e seguintes,
quando haja manifesto interesse social evidenciado pela
dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do
bem jurídico a ser protegido.

Em razão da reciprocidade dos dois diplomas legais, qualquer

dos legitimados acima elencados poderá, em tese, propor ação coletiva.
Há certas ações coletivas, porém, que possuem regras próprias sobre
legitimidade e não se guiarão pelas regras gerais ora expostas, como
ocorre com a ação popular, cujo autor é exclusivamente o cidadão (art. 5º,
inciso LXXIII, da CF), e o mandado de segurança coletivo, que apresenta
um rol mais limitado (art. 5º, inciso LXX, da CF).

A doutrina pátria tem sustentado que a legitimidade ativa, nos

processos coletivos, é exclusiva, concorrente e disjuntiva, o que significa
dizer que (i) estão legitimados a agir apenas aqueles autorizados pelo
legislador, os quais, em tese, (ii) estão igualmente autorizados a fazê-
lo, (iii) sem que seja necessária a concordância do outro para propor a
respectiva ação.

Para explicar a natureza da legitimação, foram utilizadas três

teses distintas. A primeira busca explicar a natureza da legitimação
como sendo ordinária, a segunda sustenta ser a mesma extraordinária
e a terceira, de maneira alternativa, propõe a superação da dicotomia
legitimidade ordinária x extraordinária, própria do processo civil
individualista, buscando compreender tal fenômeno com base na teoria
da legitimação autônoma para a condução do processo.

Para uma minoria, que abraça a tese da legitimação ordinária,

25
como Kazuo Watanabe 20, o ente coletivo, quando atua no processo
coletivo, pretende notadamente defender direitos próprios, inerentes á
própria instituição, segundo seus fins estatutários ou legais.

A maior parte da doutrina e jurisprudência pátrias, na esteira de

José Carlos Barbosa Moreira 21, defende que a legitimação é extraordinária,
pois os entes coletivos atuam em juízo em nome próprio na defesa
de direitos alheios. O que de fato marca a atuação dos legitimados é
a busca do provimento favorável que venha a beneficiar um número
indeterminado ou considerável de pessoas, ou seja, o que se destaca na
atuação dos legitimados autorizados por lei é o propósito de garantir a
proteção de direitos alheios e não simplesmente a realização de seus fins
institucionais.

Esta teoria, de qualquer modo, é pacificamente aceita quando se

trata de ação coletiva para a defesa de direitos individuais homogêneos,

20 “Tutela jurisdicional dos interesses difusos: a legitimação para agir” in

A tutela dos interesses difusos. Ada Pellegrini Grinover (coord.). São Paulo: Max
Limonad, 1984, p. 90 e ss..
21 “A ação popular do direito brasileiro como instrumento de tutela
jurisdicional dos chamados interesses difusos” in Temas de direito processual
civil. São Paulo: Saraiva, 1977, p. 111.
 pois, neste caso, concordam os autores que os legitimados agem em
juízo, em nome próprio, na defesa dos direitos individuais divisíveis, que
abrangem diversas pessoas ligadas entre si por circunstâncias fáticas
comuns.

A terceira tese, sustentada notadamente por Nelson Nery

Júnior22, propugna a adoção de um caminho novo e o abandono da
dicotomia legitimidade ordinária x extraordinária, própria do processo
civil individualista. Para os autores, in casu, a legitimação é autônoma
para a condução do processo, o que significa dizer que os legitimados
estão autorizados, por lei, a propor ação coletiva e que tal autorização é
suficiente para justificar o exercício do direito de ação, independente da
análise da titularidade do direito material, o que, em certos casos, aliás,
não seria possível dada a inexistência desses titulares, como ocorre com
os direitos difusos.

Esta teoria é criticada entre nós pelo fato de desvincular a

análise da legitimidade dos aspectos do direito subjetivo material
na sua construção. Como a legitimidade é condição da ação e, por
26 conseguinte, um elo de ligação entre o direito material e o direito
processual, é preciso averiguar, no caso concreto, se o legitimado, que
atua no processo, pode em juízo defender os direitos metaindividuais
reclamados. Em suma, o nosso sistema não é exclusivamente ope legis,
pois não basta para se propor ação coletiva autorização legal, é preciso,
outrossim, ser um representante adequado para defender tais direitos,
o que é indiscutivelmente demonstrado pelas decisões que integram a
jurisprudência nacional.

Ao contrário do que defendem os autores da terceira teoria,

ora comentada, a experiência tem demonstrado que, na análise do
caso concreto, os juízes não consideram suficiente a atuação judicial
em razão de mera autorização legal, exigindo, em qualquer caso,
que o legitimado coletivo seja alguém cuja razão de existir, cujos fins
institucionais e legais demonstram tratar-se de um representante
adequado, dada a compatibilidade de sua atuação com a defesa dos
direitos metaindividuais.

Esta realidade é facilmente depreendida da previsão legal acerca

das associações civis, pelo disposto nos arts. 5º, inciso V, da Lei 7.347/85 e
22 Código de Processo Civil Comentado e legislação extravagante, 7ª edição.
São Paulo: RT, 2003, p. 1.885.
82, inciso IV, do CDC.

Aqui no Brasil, a representação adequada tem sido aferida a

partir da análise da pertinência temática, que exige a afinidade entre
os propósitos da atuação do legitimado, a partir de suas finalidades
institucionais e/ou legais, e os direitos que se pretende tutelar em juízo.

Nesse sentido, pode-se dizer que o Ibama, autarquia federal, é

um legitimado coletivo que pode atuar, em juízo, como representante
adequado dos direitos metaindividuais decorrentes da defesa do meio
ambiente, o qual, provavelmente, não seria assim considerado em relação
à defesa de direitos dos consumidores, dos segurados da Previdência
Social, dos deficientes físicos, dentre outros, por falta de pertinência
temática.

Pensamos, enfim, que a legitimação dos entes coletivos é

extraordinária e deve ser compreendida a partir da conjugação do critério
legal (ope legis), que autoriza a propositura da ação, com o exame, in
concreto, pelo juiz, da representação adequada, atualmente aferida pela
análise da pertinência temática (ope judicis).
27

Na hipótese de ser o ente coletivo considerado parte ilegítima

para figurar no pólo ativo da relação processual, e isto provavelmente
ocorrerá em razão da falta de representação adequada para o caso,
tem defendido a doutrina pátria que, ao invés de simplesmente julgar
o autor carecedor de ação, por falta de legitimidade (condição da ação)
e extinguir o processo, nos termos do art. 267, inciso VI, do CPC, deverá
o magistrado promover a intimação do Ministério Público (quando não
figurar como autor) e de outros legitimados coletivos para, querendo,
darem prosseguimento ao feito. Com isso, permitir-se-á a ampla defesa
dos direitos metaindividuais, aproveitando-se o processo já instaurado.

Em resumo, o controle da ilegitimidade de partes no processo

coletivo não deverá gerar os mesmos efeitos do processo individual23 .

23 Vale destacar que o mencionado Projeto de Lei 5139 possui regra

expressa nesse sentido. Prevê o art. 9º que “não haverá extinção do processo
coletivo, por ausência das condições da ação ou pressupostos processuais, sem
que seja dada oportunidade de correção do vício em qualquer tempo ou grau
de jurisdição ordinária ou extraordinária, inclusive com a substituição do autor
 Quanto ao legitimado passivo, é preciso inicialmente considerar
que qualquer um - pessoa física, jurídica, ente formal - pode figurar no
pólo passivo da relação jurídica processual, não havendo regra geral que
discipline esta questão.

Ademais, em matéria ambiental, a partir do entendimento de

que a responsabilidade ambiental é solidária, têm entendido os tribunais
pátrios que, em caso de serem vários os responsáveis pela ação ou omissão
lesiva, será facultativa a formação do litisconsórcio, salvo na hipótese de
ação popular, na qual a formação deste se mostra obrigatória24.

28

A inserção do Poder Público no pólo passivo da lide, em qualquer

caso, pode se dar em decorrência da omissão no exercício de sua função
fiscalizadora estabelecida em lei 25.
coletivo, quando serão intimados pessoalmente o Ministério Público e, quando
for o caso, a Defensoria Pública, sem prejuízo de ampla divulgação pelos meios
de comunicação social, podendo qualquer legitimado adotar as providências
cabíveis, em prazo razoável, a ser fixado pelo juiz”.
24 PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO
AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. EDIFICAÇÃO DE CASA
DE VERANEIO. AUTORIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. LITISCONSÓRCIO PASSIVO
FACULTATIVO. 1. A ação civil pública ou coletiva por danos ambientais pode
ser proposta contra poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou
privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de
degradação ambiental (art. 3º, IV, da Lei 6.898⁄91), co-obrigados solidariamente
à indenização, mediante a formação litisconsórcio facultativo, por isso que a sua
ausência não tem o condão de acarretar a nulidade do processo. Precedentes da
Corte: REsp 604.725⁄PR, DJ 22.08.2005; Resp 21.376⁄SP, DJ 15.04.1996 e REsp
37.354⁄SP, DJ 18.09.1995. 2. Recurso especial provido para determinar que o
Tribunal local proceda ao exame de mérito do recurso de apelação. (STJ. REsp.
884150/MT, Rel. Min. Luiz Fux, in DJe de 07/08/2008).
25 PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO
EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE DO ESTADO DE SÃO PAULO
 É preciso, porém, ainda que em breves linhas, fazer referência
à possibilidade de haver ação coletiva passiva ou ação duplamente
coletiva. No primeiro caso, seria a ação coletiva passiva, em razão de o
legitimado coletivo atuar no pólo passivo da lide, defendendo direitos
metaindividuais; no segundo caso, haveria ação duplamente coletiva,
pois teríamos tanto no pólo ativo, quanto no passivo, entes coletivos
defendendo direitos metaindividuais, como ocorre tradicionalmente
com os dissídios coletivos na Justiça do Trabalho.

Também aqui a doutrina pátria se divide, pois há doutrinadores

que afirmam que o nosso sistema só autoriza a atuação do legitimado
coletivo se for no pólo ativo, não sendo possível figurar no pólo passivo
na defesa dos direitos metaindividuais 26.

FIGURAR NO PÓLO PASSIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA

COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA 83⁄STJ. OFENSA AO ART. 535 DO
CPC REPELIDA. 1. Não existe ofensa ao art. 535 do CPC quando o Tribunal de
origem, embora sucintamente, pronuncia-se de modo claro e suficiente sobre a
questão posta nos autos. Ademais, é cediço nesta Corte que o magistrado não
está obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos listados pelas partes
se ofertou a prestação jurisdicional de forma fundamentada. 2. A decisão de
29
primeiro grau, que foi objeto de agravo de instrumento, afastou a preliminar de
ilegitimidade passiva porque entendeu que as entidades de direito público (in
casu, Município de Juquitiba e Estado de São Paulo) podem ser arrostadas ao pólo
passivo de ação civil pública, quando da instituição de loteamentos irregulares
em áreas ambientalmente protegidas ou de proteção aos mananciais, seja por
ação, quando a Prefeitura expede alvará de autorização do loteamento sem
antes obter autorização dos órgãos competentes de proteção ambiental, ou,
como na espécie, por omissão na fiscalização e vigilância quanto à implantação
dos loteamentos. 3. A conclusão exarada pelo Tribunal a quo alinha-se à
jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, orientada no sentido de
reconhecer a legitimidade passiva de pessoa jurídica de direito público para
figurar em ação que pretende a responsabilização por danos causados ao meio
ambiente em decorrência de sua conduta omissiva quanto ao dever de fiscalizar.
Igualmente, coaduna-se com o texto constitucional, que dispõe, em seu art. 23,
VI, a competência comum para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios
no que se refere à proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer
de suas formas. E, ainda, o art. 225, caput, também da CF, que prevê o direito
de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações. 4. A competência do Município em matéria ambiental, como
em tudo mais, fica limitada às atividades e obras de “interesse local” e cujos
impactos na biota sejam também estritamente locais. A autoridade municipal
que avoca a si o poder de licenciar, com exclusividade, aquilo que, pelo texto
constitucional, é obrigação também do Estado e até da União, atrai contra si a
responsabilidade civil, penal, bem como por improbidade administrativa pelos
excessos que pratica. 5. Incidência da Súmula 83⁄STJ. 6. Agravo regimental não-
provido (STJ. REsp. 973577/SP, Rel. Min. Mauro Campbell, in DJe de 19/12/2008).
26 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ação civil pública e meio ambiente. Rio de
 Os argumentos normalmente utilizados passam pela ausência
de previsão legal, pela dificuldade de identificação do representante
adequado para atuar no pólo passivo, uma vez que o legislador não
fornece elementos para sua aferição, e pelas dificuldades de aplicação
do sistema da coisa julgada previsto no art. 103 do CDC para o caso.

Há, porém, quem sustente a possibilidade de o legitimado

defender os direitos coletivos lato sensu também no pólo passivo da lide,
seja porque a autorização para agir não é vedada em lei, ao contrário,
pode ser extraída do sistema, seja porque a aferição da representação
adequada deverá ser objeto de controle judicial, na análise do caso
concreto, independentemente de o legislador ter estabelecido critérios
prévios para sua verificação 27.

Ademais, a existência de ações incidentais, como os embargos à

execução e a ação declaratória incidental, bem como de ações autônomas
de impugnação, como a ação rescisória e o mandado de segurança,
revelam a necessidade de o legitimado coletivo figurar no pólo passivo
da relação processual, defendendo direitos metaindividuais.
30
Segundo Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr., “negar a
possibilidade de ação coletiva passiva é fechar os olhos para a realidade:
os conflitos de interesses podem envolver particular-particular, particular-
grupo e grupo-grupo. Na sociedade de massas, há conflitos de massa e
conflitos entre massas”28 .

Inadmitir as ações coletivas passivas contraria a realidade e

restringe o acesso à justiça, na medida em que se autoriza o legitimado a
exercer o direito de ação, mas não o direito de exceção, que se encontra
intrinsecamente vinculado ao princípio da inafastabilidade do controle
jurisdicional.

4.3. Desistência e abandono da ação coletiva

Janeiro: Forense Universitária, 2004, pp. 70 e 71. DINAMARCO, Pedro. Ação civil
pública. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 269.
27 DIDIER JR., Fredie e ZANETI JR., Hermes. Curso de direito processual
civil: processo coletivo, volume 4. Salvador: Edições Podivm, 2007, pp. 201 a 205.
GRINOVER, Ada Pellegrini, “Ações coletivas ibero-americanas: novas questões
sobre a legitimação e a coisa julgada”. Revista Forense. Rio de Janeiro: Forense,
2002, nº 361, pp. 7-9.
28 Ob. cit., p. 204.
 Tanto a desistência quanto o abandono têm sido tratados de
forma semelhante pela doutrina pátria, uma vez que verificada qualquer
das hipóteses mencionadas deverá ser autorizado o prosseguimento do
feito por outro legitimado coletivo, ao invés de simplesmente ser extinto
o processo sem julgamento de mérito, nos termos do art. 267, incisos III e
VIII, do CPC.

Para que tal prosseguimento seja viabilizado, é preciso promover

a intimação do Ministério Público (quando não figurar como autor da
ação) ou de outro legitimado para que possam dar seguimento ao feito
em curso.

Atualmente, o microssistema processual coletivo, no art. 5º, §3º,

da Lei 7.347/85, trata do tema em debate, porém apenas o faz em relação
à associação civil, afirmando que, “em caso de desistência infundada ou
abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou
outro legitimado assumirá a titularidade ativa”.

31
Tal regra, contudo, deverá ser estendida a qualquer outro
legitimado, com vistas a garantir a preservação do processo coletivo e a
efetiva proteção dos direitos metaindividuais que se pretende tutelar29 .

4.4. Competência

Prevê o art. 2º da Lei 7.347/85 que a ação civil pública deverá ser
proposta no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência

29 O Projeto de Lei 5139 também disciplina esta questão, prevendo no

art. 8º que: “ocorrendo desistência infundada, abandono da ação coletiva
ou não interposição do recurso de apelação, no caso de sentença de extinção
do processo ou de improcedência do pedido, serão intimados pessoalmente
o Ministério Público e, quando for o caso, a Defensoria Pública, sem prejuízo
de ampla divulgação pelos meios de comunicação social, podendo qualquer
legitimado assumir a titularidade, no prazo de quinze dias”.
 funcional para processar e julgar a causa.

O critério utilizado preponderantemente pelo legislador para

distribuição interna da competência nestas ações foi o critério territorial,
de modo que a ação civil pública deverá ser ajuizada no lugar onde ocorreu
ou deva ocorrer a lesão ou ameaça a direito, que servirá de fundamento à
ação coletiva em tela.

Trata-se, com efeito, de critério territorial, excepcionalmente

de competência absoluta, a ser rigorosamente observado, sob pena de
nulidade, não podendo, por óbvio, as partes promover voluntariamente
a sua modificação.

Pecou o legislador ao associar tal critério a outro, o funcional, uma

vez que, segundo a melhor doutrina pátria, este não deve ser aferido a
partir de fixação originária e sim como critério de competência derivada,
como ocorre quando se estabelece a competência dos tribunais para
o julgamento de recursos ou de juízos diversos para fases distintas do
processo.

32
É claro que a opção do legislador pautou-se por critérios de
facilitação do acesso à justiça e garantia da efetividade dos provimentos
judiciais.

Assevera Marcelo Abelha Rodrigues, em referência ao direito

ambiental, que: “No direito ambiental, mais do que a existência de
varas especializadas na questão ambiental, que demanda conhecimento
jurídico específico do órgão julgador, é preciso que a competência seja
fixada de forma que o órgão jurisdicional seja aquele que esteja mais
próximo da situação tutelanda, ou seja, é preciso que o juízo e respectivo
juiz da causa situem-se em local em que seja possível o maior rendimento
do princípio da oralidade, bem como a efetividade das decisões por ele
proferidas”30 .

Evidentemente que a partir de outros critérios de competência,

que levam em conta a matéria em litígio ou as pessoas envolvidas na
relação processual, poderemos definir se a causa deve ser submetida à
Justiça Estadual ou Federal.

Se a causa tiver que ser submetida à Justiça Federal e o local

30 Processo Civil Ambiental. São Paulo: RT, 2008, p. 92.
da ocorrência do dano não for sede desta, pode-se admitir, pelo art. 2º
da Lei 7.347/85, a delegação de competência para a Justiça Estadual,
nos moldes do previsto no art. 108, § 3º, da CF/88? Não tem sido esta
possibilidade admitida pela jurisprudência, em especial, pelo Supremo
Tribunal Federal, que entendeu não existir autorização legal expressa
neste sentido.

Assim, diante da omissão do legislador, deverá a ação ser proposta

na Seção ou Subseção Judiciária que abrange o local da ocorrência do
dano, mitigando, pois, em certa medida, o rigor do caput do art. 2º da Lei
7.347/85.

A propósito, cumpre destacar que o entendimento do Supremo

Tribunal Federal acabou sendo adotado pelos demais tribunais pátrios,
inclusive o Superior Tribunal de Justiça, que acabou cancelando sua antiga
Súmula 183, que dispunha: “Compete ao Juiz estadual, nas comarcas que
não sejam sede de vara da Justiça Federal, processar e julgar ação civil
pública, ainda que a União figure no processo”31 .

Quando os efeitos do dano, contudo, não se restringirem a uma

33
única Comarca, a fixação da competência deverá observar as regras
da prevenção, pois serão igualmente competentes os juízos dos locais
atingidos.

Assim, o juízo perante o qual ocorreu a primeira distribuição da

ação coletiva, pelo que se infere do parágrafo único do art. 2º da Lei da
ação civil pública, é o prevento para processar e julgar ações idênticas o
conexas, que tenham sido propostas na mesma Comarca ou em locais

distintos, versando sobre as mesmas questões litigiosas 32.

Caso, porém, o dano seja considerado regional ou nacional,

31 A Seção do STJ cancelou a referida súmula no julgamento dos embargos

de declaração interpostos no CC 27.676-BA, cuja decisão foi publicada no DJ
de 27.11.2000, em virtude do julgamento do recurso extraordinário 228.955-9,
proferido pelo Plenário do STF e publicado em 10.02.2000.
32 Mais à frente, teremos a oportunidade de verificar que a despeito de a
competência ser absoluta, é possível ocorrer a reunião de processos coletivos,
por força de conexão ou continência. Além disso, verificaremos que nem sempre
a litispendência provocará a extinção pura e simples do processo instaurado
posteriormente.
 estabelece o art. 93 do Código de Defesa do Consumidor que ação
coletiva deverá ser proposta na Capital de um dos Estados envolvidos ou
no Distrito Federal, que possuem, como se vê, competência concorrente
para o processamento destas ações.

O legislador, contudo, não nos oferece critérios objetivos para que

se possa identificar quando um dano seria regional ou nacional, motivo
pelo qual teremos que buscar orientação da doutrina e da jurisprudência
para tanto.

Nesse sentido, vale destacar o julgamento ocorrido no Superior

Tribunal de Justiça, em razão do Recurso Especial nº 1018214, que restou
noticiado no dia 20 de julho de 2009, no site do STJ, senão vejamos.

“Ações que envolvem a criação de parque nacional abrangendo

áreas de dois estados ou mais devem ser processadas e julgadas nas
capitais dos estados envolvidos ou no Distrito Federal. A decisão da
Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) reconheceu a
incompetência da Subseção Judiciária de Umuarama (PR) sobre ação
civil pública contra a criação do Parque Nacional da Ilha Grande.
34
O decreto atacado pelo Ministério Público criou o parque
abrangendo nove cidades dos estados do Mato Grosso do Sul e do Paraná,
sem plano de manejo e afetando atividades econômicas como a pesca. O
Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF-4) havia mantido a decisão
do juízo de Umuarama, mas o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) recorreu, sendo atendido pelo
STJ.

O relator, ministro Mauro Campbell Marques, ressaltou que as

questões resultantes da criação de parque nacional abrangendo áreas de
dois estados membros terá caráter nacional, conforme dispõe a Lei n.
7.347/85 – que disciplina a ação civil pública de responsabilidade pelos
danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de
valor artístico, estético, histórico e turístico – e o Código de Defesa do
Consumidor, que determina o foro para ações de caráter nacional ou
regional. A decisão foi unânime”.

4.5. Elementos da ação e litispendência



De acordo com as lições básicas do processo civil individualista,

a ação possui três elementos que a identificam, quais sejam, as partes, a
causa de pedir e o pedido.

Quando entre duas ações coletivas há similaridade de elementos,

pode-se afirmar que há litispendência entre elas, assim como ocorre no
processo individual. Todavia, no âmbito do processo coletivo tal exame
requer a análise de outros aspectos como a seguir se verá.

As partes – autor e réu – são aquelas que figuram num dos pólos
da relação jurídica processual, o que demonstra que o critério atualmente
adotado, entre os juristas nacionais, é notadamente processual. Daí se
infere que a definição do terceiro no processo é encontrada por negação,
pois terceiro é aquele que não é parte, que não figura no processo na
qualidade de autor ou réu.

Vale destacar, de acordo com as lições antes formuladas a

respeito de legitimidade, que as partes devem ser legítimas para que
35
possam figurar validamente na relação jurídica processual.

Ocorre que no processo individual, regra geral, a legitimidade é

ordinária, ou seja, o autor é quem supostamente sofreu lesão ou ameaça
a direito e o réu aquele que aparentemente deu causa à lesão ou ameaça,
de modo que ambos atuam em juízo em nome próprio na defesa de
direito próprio.

A legitimidade extraordinária é exceção. Assim, só poderão agir

em juízo, em nome próprio na defesa de direitos alheios, os que estiverem
autorizados por lei, nos termos do art. 6º do CPC.

Diferentemente e a despeito do intenso debate doutrinário, viu-

se que nos processos coletivos prepondera a adoção da legitimidade
extraordinária como regra. Logo, o autor é aquele que, estando
autorizado por lei (arts. 5º da Lei 7.347/85 e 82 da Lei 8078/90) e sendo
o representante adequado dos direitos metaindividuais, vai a juízo, em
nome próprio, para a defesa de direitos alheios.

No processo coletivo, para fins de identidade de partes, é preciso

examinar não quem figura no processo como autor da ação, mas em favor
 de quem o legitimado atua, quem são possivelmente os beneficiários da
tutela jurisdicional, quem são os substituídos, ainda que indeterminados.

Para esta análise, não é preciso que as ações em confronto sejam

igualmente nominadas ou adotem o mesmo procedimento, pois estas
questões não interferem na análise do fenômeno. É possível, assim,
haver litispendência entre uma ação civil pública proposta pelo Ministério
Público para a defesa do meio ambiente e uma ação popular proposta
pelo cidadão, para o mesmo fim, desde que haja identidade da causa de
pedir e do pedido.

Com relação à causa de pedir e o pedido – elementos substanciais

da petição inicial, cuja ausência ou vício gera a inépcia da inicial (art. 295,
parágrafo único, do CPC), suas explicações não apresentam novidades
em relação ao processo individual.

A causa de pedir se constitui no fato ou conjunto de fatos a que

o autor atribui a produção de certos efeitos jurídicos. No Brasil, adota-se
a teoria da substanciação, de modo que a causa de pedir é complexa,
composta dos fatos (causa de pedir remota) e dos fundamentos jurídicos
36
(causa de pedir próxima).

Ressalte-se que os fundamentos jurídicos não são apresentados

na forma de artigo de lei ou de citações doutrinárias ou jurisprudenciais.
Estas referências, sem dúvida, enriquecem o texto da peça inicial,
mas não representam os fundamentos jurídicos da demanda (direito),
pois, como se disse, os fundamentos se traduzem nas conseqüências
operadas na esfera jurídica do autor, ou dos substituídos, pelos fatos
ilícitos praticados pelo réu, as quais, amparados pelo Direito, levam à
propositura da ação.

O pedido, por sua vez, é o núcleo da petição inicial, que traduz o

mérito da causa. É através do pedido que o autor fixa os limites da lide,
devendo o magistrado ao prolatar suas decisões restringir-se ao mesmo,
na medida em que lhe é vedado o julgamento citra, extra ou ultra petita.

O autor, ao propor a ação, geralmente formula um pedido

imediato, representado pelo requerimento de reconhecimento do direito
afirmado em juízo, ou seja, pede ao juiz que lhe dê a tutela jurisdicional,
com o proferimento de sentença favorável. Requer, ainda, em sua inicial,
o acolhimento do pedido mediato, ou seja, a concessão de provimento
que permita, em última análise, a obtenção do bem da vida pretendido.

O pedido deve ser certo e determinado, ou seja, formulado

expressamente e delimitado quanto ao seu objeto, podendo, porém,
em certos casos estabelecidos em lei, ser formulado de forma genérica,
quando, por algum motivo, não se tem dados para estabelecer, desde
logo, qual é o montante devido ou o bem a ser entregue.

Na análise da litispendência, é preciso verificar a identidade dos

elementos da ação antes referidos, com as particularidades relativas às
partes, próprias do processo coletivo.

É cediço que entre ação coletiva e ações individuais, não há

litispendência, pois efetivamente não coincidem seus elementos,
podendo haver, quando muito, conexão, com a identidade da causa de
pedir (mais provável) ou do pedido.

No entanto, é perfeitamente possível haver litispendência entre

ações coletivas, ainda que não sejam os mesmos os autores (diferentes
legitimados coletivos) e ainda que as ações não recebam o mesmo nome
37
ou tenham o mesmo procedimento, como antes exposto. Nesse caso,
ao contrário do que ocorre nos processos individuais, não se deve pura e
simplesmente extinguir o segundo processo instaurado, pois tal solução
revela-se por demais simplista na esfera coletiva.

Imagine, por exemplo, uma ação popular proposta por um

cidadão visando à anulação de ato administrativo que tenha autorizado
o lançamento e construção de empreendimento imobiliário em área de
reserva ambiental, a qual teria sido proposta desprovida de elementos
probatórios suficientes e de fundamentação consistente. Em seguida,
ocorre a propositura de ação civil pública pelo Ministério Público para
o mesmo fim e com base nos mesmos fundamentos, utilizando-se de
amplo material probatório colhido em inquérito civil e de teses mais
solidamente construídas.

Seria justo, levando em conta os direitos a serem protegidos,

extinguir o processo coletivo instaurado em segundo lugar, levando em
conta apenas o critério cronológico?

Seria justo, outrossim, dar ao juiz a opção de escolher qual seria

a “melhor” ação e extinguir aquela que reputasse ser a “pior”?
 Ademais, é preciso levar em consideração que o cidadão não tem
legitimidade para propor ação civil pública, nem para ingressar como
assistente litisconsorcial do autor, ao passo que o Ministério Público,
por sua vez, não tem legitimidade para propor ação popular. Assim, a
extinção de qualquer das ações poderia representar uma grave ofensa ao
direito de acesso à justiça assegurado constitucionalmente.

Na busca da melhor alternativa para a defesa dos direitos

metaindividuais, destaca-se a opção de conferir à litispendência entre
ações coletivas a mesma solução adotada para a conexão, que provoca
a reunião dos processos para processamento e julgamento conjunto,
evitando o natural destino da extinção do processo instaurado a posteriori.

Excepcionalmente, quando não se vislumbrar a ocorrência

de prejuízos à tutela dos direitos transindividuais, nem à garantia do
acesso à justiça, poderá o juiz, a partir da identificação da litispendência,
extinguir o derradeiro processo.

A despeito de o microssistema processual coletivo em vigor não

solucionar a questão, esse é o caminho proposto pelo já referido Projeto
38
de Lei 5139, que prevê no art. 5º, §§ 2º e 3º: “na hipótese de litispendência,
conexão ou continência entre ações coletivas que digam respeito ao mesmo
bem jurídico, a reunião dos processos poderá ocorrer até o julgamento em
primeiro grau” e “iniciada a instrução, a reunião dos processos somente
poderá ser determinada se não houver prejuízo para a duração razoável do
processo”.

4.6. Elementos da ação: análise da conexão e continência

A conexão entre ações se dá quando entre elas há identidade

da causa de pedir ou do pedido (art. 103, do CPC). A continência é uma
espécie de conexão e é verificada quando entre duas ou mais ações há
identidade de partes, de causa de pedir e o pedido de uma delas é mais
abrangente que o da outra (art. 104, do CPC).
 A identificação de um ou de outro fenômeno tem gerado, de
um modo geral, a reunião dos processos para julgamento conjunto, no
intuito de evitar decisões contraditórias e de garantir maior economia
processual.

No âmbito do processo individual, são identificadas como

formas legais de alteração da competência relativa. Embora as regras de
competência nos processos coletivos sejam de aplicação cogente e de
natureza absoluta, é perfeitamente possível a aplicação de tais institutos
nestes processos, o que pode provocar a reunião das ações conexas para
julgamento conjunto.

Ainda que identificada a conexão entre ação coletiva e outras

individuais, não se tem, na prática forense, observado a reunião dos
processos, até porque tal saída, em certos casos, acaba por inviabilizar a
celeridade e economia processuais.

É possível, porém, com base no art. 104 do CDC, ocorrer a

suspensão do processo individual, a pedido do autor da ação, quando
pretender se beneficiar do resultado favorável que poderá advir do
39
julgamento do processo coletivo, no qual se discute a mesma questão
litigiosa.

Assim, sendo comunicada nos autos do processo individual a

propositura de ação coletiva para defesa de direitos difusos, coletivos ou
individuais homogêneos, poderá o autor da ação individual requerer, no
prazo de 30 (trinta) dias contado de tal comunicação, a suspensão de seu
processo até que seja julgada a lide coletiva (right to opt out or in).

Trata-se de uma faculdade do autor individual, cujo objetivo é

poder aproveitar, em seu benefício, o resultado favorável do processo
coletivo. Definida, pois, a responsabilidade do agente causador do ato
ilícito, não mais será a mesma questionada no processo individual, no
âmbito do qual passar-se-á, imediatamente, à liquidação e execução
individuais, objetivando-se definir o nexo de causalidade e os prejuízos
sofridos para que possam ser reparados.

O que o microssistema processual coletivo não define é a quem

incumbe a comunicação acima exposta e qual é a conseqüência gerada
ante a sua ausência.
 Mais uma vez, encontramos respostas na doutrina pátria que
aponta, em geral, o réu como o responsável pela notícia em destaque,
uma vez que, normalmente, figura como réu do processo coletivo e do
processo individual. Na hipótese de a comunicação não ser realizada, o
mais brevemente possível, terá o autor da ação individual o direito de,
a qualquer tempo, requerer a suspensão de seu processo ou de valer-se
do resultado favorável do processo coletivo (coisa julgada in utilibus),
independentemente dela.

O Projeto de Lei 5.139, nesse sentido, prevê no art. 37, §2º, que
cabe ao réu, na ação individual, informar o juízo sobre a existência de
demanda coletiva que verse sobre idêntico bem jurídico.

Vale destacar que o autor da ação individual, ainda que tenha

requerido a suspensão de sua causa, não será prejudicado na hipótese
de não se alcançar resultado favorável no processo coletivo. Neste caso,
dará prosseguimento ao feito individual, podendo, inclusive, vir a obter
tutela favorável.

Os reflexos do processo coletivo, enfim, são sentidos nos

40
processos individuais, de acordo com a legislação em vigor, quando
produzidos em benefício de todos, observados os requisitos legais.

Quando os institutos em estudo são percebidos entre ações

coletivas, deve-se, na medida do possível, promover a sua reunião,
seja em razão da conexão ou continência, pelos motivos expostos,
exatamente de acordo com o que prevê o art. 5º do referido projeto.

4.7. A prova no processo coletivo

Percebe-se, pela análise do microssistema processual coletivo

em vigor, que não há regra expressa estabelecendo critérios para
distribuição do ônus da prova neste sistema.
 A única ressalva que deve ser feita é quanto à possibilidade de
inversão do ônus da prova, como forma de garantia dos direitos dos
consumidores, seja em processo individual ou coletivo, estabelecida no
art. 6º, inciso VIII, do CDC.

Na hipótese de verossimilhança das alegações ou de

hipossuficiência do consumidor, deverá, por determinação do juiz,
ocorrer a inversão do ônus da prova em benefício do consumidor, com
vistas a assegurar a igualdade substancial no processo.

A regra em exame permite, como se vê, uma distribuição mais

dinâmica do ônus da prova, em contraposição ao sistema estático do
Código de Processo Civil (tradicional), que estabelece, em geral, a divisão
do ônus entre as partes, cabendo ao autor o ônus de provar os fatos
constitutivos de seu direito e ao réu o ônus de provar os fatos impeditivos,
modificativos ou extintivos do direito do primeiro (art. 333, do CPC),
independentemente da situação em concreto. Pela leitura do disposto
no parágrafo único deste artigo, verifica-se a possibilidade de as partes
convencionarem de modo diverso, porém isto não é o que normalmente
ocorre nos processos individuais, prevalecendo na maioria dos casos o 41
sistema estático antes descrito.

A aplicação subsidiária da regra do art. 333, do CPC, não é de

todo aconselhável, tendo em vista as dificuldades que, por vezes, poderá
o legitimado coletivo apresentar na colheita e produção de provas no
processo. Levando em conta que o objetivo do processo coletivo é a
tutela de direitos metaindividuais, deve-se adotar mecanismos que
facilitem a proteção destes direitos, inclusive, através da utilização de
métodos que permitam a distribuição do ônus da prova de modo diverso.
Assim, deverá a prova ser produzida por quem tem melhores condições

de fazê-lo 33.
33 Prevê o art. 20 do Projeto de Lei 5139: “Não obtida a conciliação
ou quando, por qualquer motivo, não for utilizado outro meio de solução de
conflito, o juiz, fundamentadamente: (...) IV – distribuirá a responsabilidade pela
produção da prova, levando em conta os conhecimentos técnicos ou informações
específicas sobre os fatos detidos pelas partes ou segundo a maior facilidade em
sua demonstração; V – poderá ainda distribuir essa responsabilidade segundo
os critérios previamente ajustados pelas partes, desde que esse acordo não
torne excessivamente difícil a defesa do direito de uma delas; VI – poderá, a
todo momento, rever o critério de distribuição da responsabilidade da produção
 As idéias propostas poderão ser aplicadas pelo magistrado
a partir da conjugação de princípios processuais constitucionais, em
especial, os princípios do devido processo legal (art. 5º, XXXIV, CF), da
igualdade (art. 5º, caput, CF) e do acesso à justiça (art. 5º, XXXV, CF).
Ademais, partindo-se do pressuposto de que o art. 6º, inciso VIII, do CDC,
é uma norma de direito processual civil, deve ser aplicada aos processos
coletivos em geral, levando em conta o previsto nos arts. 117 do CDC e 21
da LACP.

Enfim, é preciso que o magistrado se valha de seus poderes para,

no caso concreto, determinar a produção da prova por aquele que tenha
conhecimentos técnicos ou informações específicas sobre os fatos,
evitando que uma das partes se depare com a chamada prova diabólica,
aquela prova impossível de ser produzida por uma das partes e que acaba
por impedi-la de ter êxito na causa.

A inversão do ônus, como antes exposto, é uma das possibilidades

conferidas ao magistrado, quando se liberta do modelo clássico e passa a
permitir a distribuição dinâmica, sempre buscando encontrar a verdade
42 dos fatos. Caso seja autorizada, deverá o juiz determiná-la antes da fase
instrutória, com vistas a garantir a plena realização do contraditório e da
ampla defesa, através do direito fundamental à prova. Evitam-se, pois,
surpresas para as partes que terão oportunidade de se desincumbirem a
contento do ônus probatório.

Em relação às demandas coletivas ambientais, aplica-se não

apenas as saídas propostas para efeito de inversão, mas também o

princípio da precaução 34
que impede que a incerteza científica

da prova, diante de fatos novos, observado o contraditório e a ampla defesa;

VII – esclarecerá as partes sobre a distribuição do ônus da prova; e VIII – poderá
determinar de ofício a produção de provas, observado o contraditório”.
34 Sustenta Fabiano Melo Gonçalves de Oliveira que “a ausência de
estudos e certezas científicas não autoriza a intervenção no meio ambiente. Em
termos objetivos, não se admite a produção ou plantio de uma substância com a
alegação que não há provas ou estudos de que essa intervenção não cause danos
ao meio ambiente. É justamente o fato de não possuir provas da potencialidade
do dano ou intervenção que justifica a aplicação do princípio da precaução, que
visa à espera da informação, à espera que estudos e pesquisas sejam realizados
para autorizar eventual intervenção. Do contrário, na incerteza, não gere ou
plante o produto sem antes conhecer os desdobramentos para o meio ambiente
e a saúde humana. Afinal, in dúbio pro ambiente”. (ob.cit., p. 46)
atente contra o meio ambiente, conforme se infere do Princípio 15 da
Declaração do Rio35 . A partir deste princípio, o ônus da prova será sempre
do proponente do empreendimento, a quem incumbirá demonstrar que
a atividade a ser desenvolvida não oferece risco ambiental.

Frise-se que, em ação civil pública proposta pelo Ministério

Público para a defesa do meio ambiente, foi autorizada, pelo Superior
Tribunal de Justiça, a inversão do ônus da prova, sob o principal
fundamento do princípio da precaução 36.

Argumentou o MP: “A inversão do ônus da prova decorre

diretamente da transferência do risco para o potencial poluidor, remetendo
ao empreendedor todo o encargo de prova que sua atividade não enseja
riscos para o meio ambiente, bem como a responsabilidade de indenizar os
danos causados, bastando que haja um nexo de causalidade provável entre
a atividade exercida e a degradação”.

A tese foi acolhida pela ministra Eliana Calmon, que assim

fundamentou o seu voto: “No caso das ações civis ambientais, entendo que
o caráter público e coletivo do bem jurídico tutelado nos leva à conclusão de
43
que alguns dos direitos do consumidor também devem ser estendidos ao
autor daquelas ações, afinal tais buscam resguardar ou reparar o patrimônio
público de uso coletivo. Portanto, a partir da interpretação do artigo 6º da
Lei n.8.078/1990 e do artigo 21 da Lei n. 7.347/1985, conjugado ao Princípio
da Precaução, justifica-se a inversão do ônus da prova, transferindo para o
empreendedor da atividade potencialmente perigosa o ônus de demonstrar
a segurança do empreendimento”.

Conforme se vê da notícia veiculada no site do STJ, nota 34 antes

referida, a tendência deste tribunal superior é estabelecer a inversão do
ônus da prova nas ações civis ambientais, notadamente porque os bens
ambientais merecem tratamento diferenciado, fundado em especial no
princípio da precaução.

Para o ministro Francisco Falcão, o princípio em tela sugere

35 “Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência
de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento
de medidas economicamente viáveis, para prevenir a degradação ambiental”.
36 http://www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.
area=398&tmp.texto=94257.
 que “o ônus da prova seja sempre invertido de modo que o produtor,
empreendimento ou responsável técnico tenham que demonstrar a
ausência de perigo ou dano decorrente da atividade em que atuam. Afinal,
é melhor errar em favor da proteção ambiental, do que correr sérios riscos
ambientais por falta de precaução dos agentes do Estado”.

Vale destacar, ainda, que qualquer tipo de prova deve ser

admitida no âmbito das ações coletivas, sem distinção.

Quanto às despesas decorrentes da produção da prova, em

princípio, são suportadas por quem as requer, havendo, porém, muitas
divergências quanto ao tema em debate, especialmente, no que diz
respeito à produção da prova pericial.

Os debates são fruto da interpretação acerca da inversão do

ônus da prova e do disposto no art. 18 da Lei 7.347/85, que dispensa a
associação autora do adiantamento de custas, emolumentos, honorários
periciais e outras despesas, salvo comprovada má-fé, o que, em tese, em
razão do princípio da igualdade, se estenderia aos demais legitimados.

44
Com efeito, a prova pericial normalmente necessária no âmbito
das ações coletivas ambientais se revela complexa, dada a diversidade
das propriedades dos bens ambientais. Imagine uma empresa poluidora
que, através da emissão de gases tóxicos no ar e de dejetos nas águas
dos rios, venha a causar a contaminação da água e do ar. É provável que
seja necessária a realização de perícia, com a participação de diferentes
especialistas: químico, engenheiro, biólogo, etc, que possam avaliar os
recursos hídricos, a qualidade do ar, aspectos da saúde pública, entre
outros.

Na hipótese de a prova ser produzida com o auxílio de agentes

públicos, não haverá ônus para a sua produção seja quem for a parte que
a requereu. Não sendo este o caso, tem entendido o Superior Tribunal
de Justiça que, se o autor da ação for o Ministério Público ou a Fazenda
Pública, a eles incumbirá o adiantamento das despesas inerentes à prova
pericial (Súmula 232/STJ)37 , do contrário tal ônus será assumido ao final,
por quem restar sucumbente, já que a inversão ocorrida no curso da lide
não impõe ao réu o adiantamento de seu valor38 .

37 REsp 933079, DJ 24/11/2008 e REsp 733456, DJ 22/10/2007.

38 REsp 900283, DJ 06/02/2009.
 4.8. Coisa julgada nas ações coletivas

Ao discorrerem sobre as características da jurisdição, boa parte

dos doutrinadores pátrios aponta a existência de coisa julgada, que é
capaz de atingir pronunciamentos judiciais decisórios, produzidos no
exercício daquela, como sendo uma característica que lhe é própria e
exclusiva, capaz de torná-los imutáveis e indiscutíveis.

O instituto em foco tem status constitucional (art. 5º, inciso

XXXVI, CF) e está diretamente ligado ao princípio da segurança jurídica,
uma vez que a partir de sua formação ficam juridicamente superadas as
discussões sobre questões litigiosas decididas em juízo.

A coisa julgada, segundo José Carlos Barbosa Moreira 39, é uma

situação jurídica que se forma com o trânsito em julgado da decisão de
mérito final transitada em julgado, que atinge o comando da decisão,
a parte dispositva da decisão, tornando-a imutável. Ao contrário das 45
teorias propostas por Giuseppe Chiovenda e Enrico Tullio Liebman, o
autor acredita que a coisa julgada não é um efeito da sentença, assim
como não seria capaz de atingir os seus efeitos, devendo tal fenômeno
ser compreendido desvinculadamente das conseqüências geradas pela
decisão, que podem, inclusive, ser alteradas pelas partes depois de sua
prolação40 .

O olhar que se lança sobre a coisa julgada exige a necessidade

de analisá-la sob seus dois aspectos: formal e material. A coisa julgada
formal opera efeitos para dentro do processo no qual é proferida a decisão
final, quer ela seja de mérito ou não, impedindo as partes de rediscuti-la
no processo findo. É conhecida por “preclusão máxima”, ainda que com
a preclusão não se confunda.

Já a coisa julgada material só se forma com o trânsito em

julgado da decisão de mérito final. Uma vez constituída, opera efeitos

39 Eficácia da sentença e autoridade da coisa julgada in Temas de Direito

Processual, 3ª Série. São Paulo: Saraiva, 1984.
40 Examinar comentários feitos por Alexandre Freitas Câmara, Lições de
Direito Processual Civil, vol. I, 16ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 485
a 489.
 extraprocessualmente, pois impede que as questões decididas, que
integram o conteúdo da sentença, venham a ser rediscutidas em qualquer
outro processo.

Mostra-se correto afirmar que a coisa julgada formal e a coisa

julgada material são “degraus de um mesmo fenômeno” 41, isto porque
não há que se pensar na formação de coisa julgada material sem a formal,
a qual, portanto, se revela como um verdadeiro pressuposto lógico
daquela.

Em função de sua carga negativa, é considerada pressuposto

processual de validade negativo, uma vez que não pode ser identificada,
sob pena de inviabilizar o prosseguimento válido e regular da relação
jurídica processual instaurada repetidamente.

No âmbito do processo civil individualista, a coisa julgada42 se

forma pro et contra, ou seja, quer o pedido tenha sido julgado procedente
ou improcedente, transitada em julgado a decisão, a coisa julgada
exsurgirá. Tendo se constituído, irá atingir, regra geral, as partes, não
beneficiando ou prejudicando terceiros (art. 472, CPC); estes seriam seus
46
limites subjetivos.

Como antes exposto, os limites objetivos da coisa julgada se

definem pelo julgamento do pedido, que constará da parte dispositiva da
decisão. Assim, torna-se imutável e indiscutível o comando da decisão,
o dispositivo propriamente dito, não sendo abarcada a fundamentação,
conforme se infere do disposto no art. 469, do CPC.

Nas lides coletivas, a coisa julgada apresenta sistemática própria

e é conhecida, normalmente, como coisa julgada secundum eventum
litis43 , cuja formação depende do resultado do julgamento da causa e
41 SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras linhas de Direito Processual Civil,
vol. III, 22ª edição. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 47, em referência a Enrico Tullio
Liebman.
42 A utilização da denominação “coisa julgada” quer representar o instituto
em seu sentido mais pleno, ou seja, coisa julgada material, que pressupõe a
formal. A identificação da coisa julgada formal, por sua vez, exige a utilização da
denominação com sua respectiva qualificação: coisa julgada formal.
43 No âmbito do processo coletivo, pode-se dizer que a coisa julgada
também se constitui secundum eventum probationis, na medida em que sua
formação depende da suficiência de provas. A contrario sensu, não havendo
elementos probatórios suficientes e adequados para o caso, será o pedido
cuja eficácia, do ponto de vista subjetivo, se estende para além das
partes, permitindo, em certos casos, o alcance de número indeterminado
de pessoas (eficácia erga omnes).

Para compreender a sua formação no processo coletivo, é

indispensável o exame do art. 103, do CDC, com base no qual buscamos
responder, notadamente, a duas indagações: 1) Quando ocorrerá a
formação da coisa julgada? 2) Uma vez formada, a quem irá atingir?

Sempre que o pedido aduzido na ação coletiva for acolhido,

independentemente do direito metaindividual que se pretende amparar,
a coisa julgada se formará, impedindo que nova ação coletiva seja
proposta para rediscutir as questões litigiosas decididas, por qualquer
dos legitimados coletivos autorizados em lei.

Além disso, estarão os indivíduos, beneficiados por tal decisão,

autorizados a pleitear em juízo a liquidação e execução da sentença
coletiva, em seu favor (individualmente), já que restou reconhecida a
responsabilidade do agente causador da lesão ou ameaça. Por causa
desta possibilidade, fala-se que a coisa julgada nos processos coletivos
47
é essencialmente in utilibus, pois permite o aproveitamento do resultado
favorável do processo coletivo para a proteção de direitos individuais
(art. 103, §3º, segunda parte, do CDC)44 .

Em função disto, quando se trata de direitos difusos e direitos

individuais homogêneos, fala-se que a coisa julgada, sob o aspecto de

sua eficácia subjetiva, produz efeitos erga omnes, ao passo que, em

relação aos direitos coletivos stricto sensu, produz efeitos ultra partes.
No primeiro caso, admite-se a possibilidade de as vantagens serem
estendidas para quem quer que delas possa se aproveitar, reconhecendo-
se que a decisão atinge a todos e a qualquer um. No segundo caso, porém,
observa-se que a eficácia não se assemelha àquela do processo individual
julgado improcedente, porém não haverá a formação de coisa julgada.
44 Segundo Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr., “o transporte da coisa
julgada, resultante de sentença proferida na ação civil pública, para as ações
individuais de indenização por danos pessoalmente sofridos, opera-se secundum
eventum litis, ou seja, só há transporte nas hipóteses de procedência. O que
autoriza o transporte da coisa julgada coletiva para a esfera individual daqueles
que foram prejudicados pela violação do direito transindividual, segundo a lição
de Ada Pellegrini Grinover, é a ampliação, por obra da lei, do objeto do processo
e a inclusão, na coisa julgada coletiva, do dever de indenizar – assim como ocorre
no dano ex delicto, em que a decisão sobre o dever de indenizar integra o julgado
penal”. (Ob. cit., p. 347)
 - inter partes, tendo em vista que não se restringe às partes do processo,
assim como também não é tão abrangente, a ponto de ser considerada
erga omnes, beneficiando apenas aqueles que integram o grupo, a classe
ou a entidade que postula em juízo.

Para exemplificar, vejamos o caso de uma grande empresa

exploradora de petróleo ter provocado o derramamento de óleo numa
praia, causando, com isso, a degradação do meio ambiente e lesão a
direitos individuais, ocasionada pela contaminação de banhistas expostos
às águas poluídas45 . Poderiam estes últimos se valer da decisão favorável
do processo coletivo instaurado para a tutela do meio ambiente, a fim
de, em sede de liquidação e depois de execução individuais, buscarem
a proteção de seus direitos, sem que para isso tenham que provar a
responsabilidade do agente poluidor, já reconhecida.

Na hipótese de não ser acolhido o pedido formulado pelo autor,

por motivo outro que não o da insuficiência de provas, a coisa julgada
igualmente se constituirá, porém, aqui, terá seu alcance subjetivo
limitado aos legitimados coletivos. A coisa julgada, assim, se formará no
48 plano coletivo, impedindo a repropositura de ação coletiva idêntica, ainda
que por outro legitimado, não trazendo, contudo, qualquer prejuízo para
a proteção de direitos individuais, motivo pelo qual não há que se falar, in
casu, na produção de efeitos erga onmes ou ultra partes.

Se o pedido, porém, for rejeitado com base na insuficiência de

provas, não haverá a formação de coisa julgada, quando a lide envolver
direitos difusos e coletivos, por expressa previsão legal (art. 103, I e II,
do CDC). Em relação aos direitos individuais homogêneos, nada diz o
legislador, o que leva alguns intérpretes a afirmarem que o tratamento
conferido aos direitos individuais homogêneos deverá ser feito de modo
diverso; cremos, contudo, que onde há mesma razão deverá ser aplicada
a mesma solução.

Quero dizer, se esta situação de não formação da coisa julgada

em razão da insuficiência de provas (coisa julgada secundum eventum
probationis) foi criada para evitar que ações coletivas mal propostas e
mal instruídas, por interesses escusos, prejudicassem toda a coletividade,
com a improcedência do pedido, é óbvio que ela deve se fazer presente
em qualquer processo coletivo, independentemente da natureza dos
45 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Processo Civil Ambiental. São Paulo: RT,
2008, p. 200.
direitos em disputa.

A preocupação com a deslealdade processual ou com o conluio

que possa haver entre as partes, de forma a trazer prejuízos para a
coletividade, deve ocorrer em todos os processos coletivos, motivo
pelo qual não se deve conferir á ação coletiva para a defesa de direitos
individuais homogêneos tratamento diverso.

Em resumo, sendo o pedido julgado improcedente por

insuficiência de provas nas ações populares (art. 18, Lei 4.717/65), nas
ações civis públicas (art. 16, Lei 7.347/85) ou em qualquer outra ação
coletiva, não haverá formação de coisa julgada, podendo ser reproposta
ação coletiva por um dos legitimados, desde que amparado em novas
provas.

É importante, ainda, destacar, na análise da coisa julgada, alguns

aspectos inerentes ao direito ambiental propriamente dito. Inicialmente,
levando em consideração que os bens ambientais são instáveis e sujeitos
a oscilações espaciais e temporais, a decisão que se produza numa
ação coletiva proposta para sua tutela poderá ter utilidade durante
49
certo período apenas. É como se a decisão contivesse a cláusula rebus
sic stantibus, que autoriza a revisão de contratos diante das variações
ocorridas durante a sua execução.

Desse modo, havendo variações que comprometam a proteção

do meio ambiente, é possível ocorrer o ajuizamento de ações coletivas
sucessivas, nas quais provavelmente se pretenderá a proteção do mesmo
bem, porém a partir da ocorrência das referidas transformações.

Este tipo de situação está diretamente ligada àquelas que

envolvem relações jurídicas continuativas, as quais podem levar
à propositura de diferentes ações, normalmente fundadas em
novos fundamentos e/ou em novo pedido, fruto de evento surgido
posteriormente ao julgamento da ação primeva, mas relacionado a uma
mesma situação ou relação jurídica.

Segundo Marcelo Abelha Rodrigues46 , pode ser que, por

exemplo, num dado momento, haja o reconhecimento judicial de
que determinada atividade não é impactante, o que não significa que
essa atividade nunca mais possa ser considerada impactante naquele
46 Ob.cit., p. 201.
 meio ambiente no qual está inserida, por causa da formação da coisa
julgada. É perfeitamente possível que, em razão de variações climáticas,
ou de pressão ou umidade, a atividade possa vir a ser, em outra ação,
considerada poluente. Isto tudo, é claro, levando em conta as variações
antes mencionadas.

Uma última questão que precisa ser abordada quando se estuda

a sistemática da coisa julgada nos processos coletivos é a malsinada
restrição dos efeitos da decisão aos limites territoriais do órgão prolator,
referida no art. 16, da Lei 7.347/85.

A restrição em exame foi introduzida no sistema pátrio por força

da medida provisória 1570-5, posteriormente convertida na Lei 9.494/97
(art. 2º).

Trata-se de uma pequena, porém perniciosa, modificação, que

gera efeitos avassaladores para a compreensão e correta aplicação das
regras do processo coletivo. Isto porque se o objetivo deste é permitir
que, através de uma única decisão, dada num determinado processo,
sejam beneficiados todos aqueles abrangidos pela tutela (eficácia erga
50
omnes), como alcançar tal desiderato se o provimento ficar restrito aos
limites do território onde tiver sido proferido?

Se assim for, serão necessários tantos processos quanto sejam os

locais atingidos pela ofensa aos direitos metaindividuais, multiplicando-
se as lides coletivas em total descompasso com os propósitos de
facilitação e ampliação do acesso à justiça esperados com o manejo das
ações coletivas.

É como se não existisse dano regional ou nacional, mas apenas

dano local. Além disso, garantir a correta aplicação dos institutos
processuais da competência, conexão, litispendência e coisa julgada é
algo praticamente impossível diante da aplicação da regra restritiva em
tela.

Ademais, do ponto de vista da técnica processual jamais se deve

utilizar critérios de competência para delimitar a extensão subjetiva da
coisa julgada.

O que é mais grave, outrossim, é imaginar que um bem

considerado indivisível possa vir a ser protegido - ou não – mediante a
concessão de diversos provimentos prolatados em diferentes lugares.
Imagine-se um medicamento considerado nocivo para a saúde, em
determinado Estado do país, cuja decisão não possa vir a alcançar
pessoas situadas em outros Estados, dada a restrição analisada. Trata-se
de algo absurdo e de um verdadeiro contra-senso 47.

Marcelo Abelha, referindo-se à proteção do meio ambiente,

afirma: “Dizer que a coisa julgada fica restrita ‘aos limites da competência
territorial do órgão prolator’ é algo absolutamente insano em matéria
ambiental, porque os bens ambientais não podem, jamais, ser limitados
pelo ser humano. Não há como ‘limitar’ o desequilíbrio ecológico nesta ou
naquela área, assim como não há como limitar o reequilíbrio ecológico neste
ou naquele limite espacial. Seria como dizer, por exemplo, para o peixe que
nada no rio o seguinte: ‘Olha, você não passe daqui, porque a decisão judicial
só vale daqui pra trás’. Por isso, tratando-se de proteção jurisdicional do
meio ambiente, além das críticas que são feitas ao art. 16 da Lei da Ação
Civil Pública, insta dizer que, no presente caso, o fato de os bens ambientais
serem ubíquos e indivisíveis, a decisão judicial – independentemente da
competência do órgão prolator – afetará inexoravelmente, toda a extensão
do objeto tutelado, esteja ele onde estiver, e, quanto a isso, nada poderá 51
fazer o ser humano porque, como se disse, o bem ambiental não encontra
limites ou fronteiras criadas pelo ser humano”48 .

4.9. Liquidação de sentença prolatada em processo

coletivo

47 Afirma Rodolfo de Camargo Mancuso que “a resposta judiciária, no

âmbito da jurisdição coletiva, desde que promanada de juiz competente, deve
ter eficácia até onde se revele a incidência do interesse objetivado, e por modo a
se estender a todos os sujeitos concernentes, e isso, mesmo em face do caráter
unitário desse tipo de interesse, a exigir uniformidade do pronunciamento
judicial”. (Ação civil pública, 5ª edição. São Paulo: Atlas, 2001, p. 120).
48 Processo civil...., p. 200.
 Muitas sentenças proferidas nos processos coletivos são, ainda
que em parte, genéricas, determinando o cumprimento de obrigação de
pagar, porém, sem especificar o quantum devido. É o que pode acontecer
em ações coletivas propostas para a defesa do meio ambiente quando se
condena o réu a pagar valor necessário – que será revertido ao fundo de
defesa de direitos difusos - para recompor as lesões causadas em área de
reserva ambiental, sem precisar-lhe o montante.

Se a obrigação for estabelecida como forma de reparação dos

danos causados à coletividade, caberá a um dos legitimados coletivos,
não apenas àquele que iniciou a ação, promover a liquidação da sentença
genérica para que possa ser apurado o montante a ser pago pelo vencido.

A liquidação sempre foi tratada pela doutrina e jurisprudência

pátrias como verdadeira ação de conhecimento, utilizada entre o
processo de conhecimento, que teria produzido a sentença genérica, e
o processo de execução veiculado para efetivá-la. Iniciava-se por petição
inicial; dependia da citação do requerido para a integração da relação
jurídica processual; era julgada por sentença, que, por sua vez, podia ser
52 impugnada por recurso de apelação.

Com o advento da Lei 11.232, de 22 de dezembro de 2005, a

liquidação passou por grandes modificações, vindo o legislador a tratá-
la como fase ou módulo do processo de conhecimento que produziu o
provimento genérico. As mudanças são percebidas a partir da leitura
dos arts. 475-A e 475-H do CPC (restaram revogados os arts. 603 a 611,
do CPC), bem como pela revogação do art. 520, III, do mesmo diploma.
Desses dispositivos se infere que sua provocação se dá por simples
requerimento, do qual o requerido não é mais citado, mas intimado e
que o recurso para impugnar a decisão que define esta fase é o agravo
de instrumento e não mais apelação, levando alguns autores a dizer que
esta decisão, portanto, passou a ser tratada como decisão interlocutória
(vide art. 475-H e o revogado art. 520, inciso III, CPC).

Ainda que ontologicamente falando a liquidação continue sendo

considerada, por alguns juristas, como verdadeira ação, uma vez que na
sua essência não sofreu alterações, possuindo regras próprias e objeto
próprio - que não se confunde com o do processo de conhecimento e o
da execução -, não se pode negar a intenção do legislador de conferir-lhe
perfil de simples fase processual. Os propósitos reformistas se voltaram
para a economia e celeridade processuais, com vistas a garantir maior
efetividade ao processo.

Com relação aos tipos de liquidação, continuaram a existir

apenas a liquidação por arbitramento (art. 475-C e D, CPC) e a liquidação
por artigos (art. 475-E e F, CPC). A primeira instaurada, sempre que
for necessária apenas a produção de prova pericial e assim tiver sido
determinado na sentença ou convencionado pelas partes ou, ainda,
quando o exigir a natureza do objeto da liquidação; a segunda, quando
necessária a produção ampla de provas (documental, oral, pericial) para a
demonstração de fato novo, que esteja diretamente relacionado à causa
de pedir constante do processo.

Quando o valor da execução depender exclusivamente de

cálculos aritméticos, estes deverão ser elaborados pelo credor-
exeqüente e apresentados quando da instauração da fase executiva
ou de cumprimento de sentença. Embora esta atividade do exeqüente
esteja disposta também no capítulo que versa sobre a liquidação (art.
475-B, CPC), não se trata propriamente de uma modalidade autônoma,
tendo em vista que para se chegar aos valores devidos é preciso apenas a 53
apresentação das contas pelo mesmo.

A liquidação como fase não é passível de ser instaurada quando

a sentença for prolatada por órgão que, a despeito de competente para
tanto, não se mostra igualmente competente para promover a liquidação
da obrigação nela contida e sua respectiva execução, tal como se verifica
em relação à sentença penal condenatória transitada em julgado, a
sentença estrangeira homologada pelo STJ e a sentença arbitral (art.
475-N, incisos II, IV e VII, CPC)49 .

Nesses casos, depois de proferida a sentença, deverá a mesma

ser liquidada no juízo cível competente através da propositura de ação
autônoma de liquidação, a qual se seguirá, se for o caso, a fase de
cumprimento de sentença, fundada nos arts. 461, 461-A e 475-J, CPC, em

49 A Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/98) previu em seu art. 20 que

as sentenças penais condenatórias tanto podem ser títulos executivos judiciais
aptos a instruírem ação de execução civil, quando a sentença fixar o valor da
indenização devida pelo infrator ambiental, quanto podem vir a ser liquidadas,
em processo autônomo de liquidação, em caso de prolação de sentença
genérica, isto quando verificado o dano ambiental.
 se tratando, respectivamente, de obrigações de fazer ou não fazer, dar
coisa e pagar.

Tudo o que se expôs até o presente momento revela-se

importante não apenas para que se possa ter uma compreensão atual
do instituto da liquidação, mas também para que se possa saber em
que medida as modificações descritas podem ou não ser aplicadas aos
processos coletivos.

A liquidação nos processos coletivos vem regulada nos arts. 97 a

100 do CDC, que disciplina a matéria notadamente em relação aos direitos
individuais homogêneos, embora tais regras também se apliquem aos
direitos difusos e coletivos.

A liquidação da sentença prolatada em processo coletivo pode

ser coletiva ou individual. Normalmente, é coletiva quando instaurada
por legitimado coletivo e pretenda apurar o quantum devido para reparar
danos causados à coletividade, como forma de proteção a direitos
metaindividuais.

54
Pode ser individual, quando proposta pela vítima ou seus
sucessores, a saber os indivíduos beneficiados pelo resultado favorável
do processo coletivo. Neste caso, a liquidação mostra-se mais complexa,
pois além de se pretender apurar o quantum devido, pelos danos sofridos
individualmente, será necessário demonstrar o nexo de causalidade, a
fim de se reconhecer o cui debeatur, isto é, a quem se deve 50.

Quando se tratar de liquidação coletiva, é mais provável que

a mesma, sendo por arbitramento ou por artigos, seja instaurada por
meio de fase processual, utilizando-se subsidiariamente as regras do
processo civil individual, que se mostram perfeitamente compatíveis
com o processo coletivo e mais adequadas aos ideais de celeridade e de
efetividade processuais.

Enquanto a liquidação coletiva será processada perante o mesmo

órgão prolator da decisão, através de nova fase processual, a individual
50 Na medida em que não se destina apenas à apuração do quantum
devido, é considerada forma de liquidação imprópria, conforme entendimento
doutrinário dominante. Segundo Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr., “nesta
liquidação, serão apurados: a) os fatos e alegações referentes ao dano
individualmente sofrido pelo demandante; b) a relação de causalidade entre
esse dano e o fato potencialmente danoso acertado na sentença; c) os fatos e
alegações pertinentes ao dimensionamento do dano sofrido”. (ob.cit., p. 367)
deverá ser iniciada por meio de ação autônoma a ser proposta no local
da prolação da sentença liquidanda ou no domicílio do liquidante (como
forma de garantir a facilitação de seu acesso à justiça), pelo que se infere
do art. 98, §2º, inciso I, do CDC.

Imaginando-se que pela extensão in utilibus da sentença prolatada

no processo coletivo poderão ser muitos os indivíduos beneficiados, não
se mostra possível a instauração de diversas fases por cada um deles, em
razão do tumulto processual que, com certeza, isto causaria. Além disso,
em virtude da complexidade desta liquidação, como acima descrito,
é muito provável que venha a assumir a modalidade por artigos, para
a demonstração de fatos novos, com ampla produção de provas pelo
interessado.

Por fim, é de se destacar que há casos em que os danos causados

individualmente são pequenos, mas quando globalmente considerados
revelam-se exorbitantes. Nesta hipótese, em sendo proferida sentença
favorável na ação coletiva para a defesa de direitos individuais
homogêneos, é muito provável que não apareçam pessoas em número
compatível com a gravidade do dano e seja necessária, então, a liquidação 55
e execução coletivas para que haja o efetivo ressarcimento dos danos
causados.

Quanto isto ocorrer, teremos a chamada fluid recovery, prevista

no art. 100 do CDC, tratada como indenização residual, que, obviamente,
também dependerá de prévia liquidação a ser instaurada por um dos
legitimados coletivos, no prazo de 1 (um) ano contado do trânsito em
julgado da sentença condenatória genérica.

Esta modalidade de indenização, que tem previsão no direito

norte-americano, é considerada residual, pois como assevera Marcelo
Abelha Rodrigues, “só é possível promover essa liquidação, se o número
de interessados que promoveu liquidações individuais não for compatível

com a gravidade do dano”51. Assim, só diante da inércia ou da pequena

iniciativa dos lesados, será possível obter meios para apurar a indenização

51 “Ponderações sobre a fluid recovery do art. 100 do CDC”, in Processo

Civil Coletivo. Rodrigo Mazzei e Rita Nolasco (coord.). São Paulo, Quartier Latin,
2005. p. 463.
 fluída.

Por causa desse aspecto, a legitimidade dos entes coletivos é

considerada subsidiária, destacando Patrícia Miranda Pizzol52 que não
há legitimidade concorrente entre os legitimados do art. 82 do CDC e os
titulares de direitos individuais homogêneos, pois estes “têm preferência
com relação aos demais legitimados na propositura das liquidações”, que
poderão promovê-la depois de 1 (um) ano, à luz do art. 100 do diploma
consumerista.

Apesar de a sentença genérica ter sido proferida em ação

coletiva para a defesa de direitos individuais homogêneos, quando o
legitimado coletivo se utiliza da via do art. 100 do CDC instaura liquidação
essencialmente coletiva, pois “apura-se um montante devido a vítimas
indeterminadas (exatamente porque não requereram a sua liquidação
individual), que será revertido ao FDD”53 .

4.10. Execução de sentença em processo coletivo

56

Desde o início dos anos 90, com as primeiras reformas do Código

de Processo Civil, tem se pretendido facilitar o acesso do jurisdicionado à
justiça, buscando-se lhe garantir não apenas a concessão de provimentos
justos, mas dentro de um prazo razoável, e que possam ser efetivados,
também de forma eficiente e rápida.

As transformações, neste sentido, começam com a chamada

primeira etapa de reformas do CPC. Foi a Lei 8.952/94 que modificou
inteiramente o art. 461 do CPC, criando a tutela específica das obrigações
de fazer e de não fazer e a fase de cumprimento de sentença em ações
de conhecimento propostas para esse fim. Este artigo, com efeito, deita
suas raízes no art. 84 do CDC.

Em seguida, na segunda etapa de reformas do CPC, através da

Lei 10.444/02, reproduzindo-se quase que inteiramente o art. 461, o
legislador criou, ao inserir ao Código o art. 461-A, a tutela específica das

52 Liquidação nas ações coletivas. São Paulo: Lejus, 1998, p. 184.

53 Didier Jr., Fredie e Zaneti Jr., Hermes, ob. cit., p. 369.
obrigações de dar coisa e, por conseguinte, a fase de cumprimento de
sentença em ações de conhecimento propostas para a efetivação dessas
obrigações.

O ciclo se completa na terceira etapa de reformas do CPC, com o

advento da Lei 11.232/05, que criou a fase do cumprimento de sentença
de obrigação de pagar, ou seja, uma nova etapa que passa a integrar
o processo de conhecimento, cujo objetivo é a realização do direito
reconhecido na sentença exeqüenda.

A Lei 11.382, de 06 de dezembro de 2006, ainda na terceira fase,

alterou substancialmente as regras do processo de execução do título
executivo extrajudicial, na tentativa de simplificá-lo.

É nesta terceira etapa de reformas do Código de Processo Civil,

notadamente com o advento das Leis 11.232, de 22 de dezembro de
2005, e 11.382, de 06 de dezembro de 2006, que a execução passou por
alterações amplas e profundas. A partir destas leis, ficou claro que, regra
geral, a execução dos títulos executivos extrajudiciais se daria por meio de
ação autônoma, ao passo que a execução dos títulos executivos judiciais
57
por meio de fase de cumprimento de sentença ou fase executiva.

Passamos a contar, assim, com dois procedimentos: um

específico dos títulos executivos judiciais, hoje estabelecido no Livro I do
CPC, que dispõe sobre o processo de conhecimento, e outro próprio dos
títulos executivos extrajudiciais, regulado no Livro II do mesmo código,
Não que os dois sistemas sejam estanques, ao contrário, pois é no livro II
que encontramos as regras e os princípios mais importantes que regem a
execução, como, por exemplo, as regras sobre penhora e expropriação e
os princípios da execução, como da menor onerosidade da execução para
o executado e de que toda execução é real.

De outro lado, não se pode perder de vista que as reformas

acabam transformando a estrutura procedimental do processo de
conhecimento, pois, além da fase postulatória, saneadora, probatória,
decisória e recursal, tradicionalmente estudadas, passa também a contar
com a fase executiva ou de cumprimento de sentença, nas hipóteses em
que a decisão não se revela auto-suficiente.

Fala-se, então, a partir das reformas num novo processo de

conhecimento, denominado sincrético, misto ou complexo, através do
 qual não se busca apenas o reconhecimento ou declaração do direito
afirmado em juízo, mas também a efetivação deste. No mesmo processo
em que o direito foi reconhecido, sem solução de continuidade, ou seja,
através de uma execução sine intervallo, será buscada a realização da
tutela jurisdicional concedida, com a entrega do bem da vida reclamado.

Com isso, ao se definir o processo de conhecimento, fatalmente,

chegar-se-á à conclusão de que se trata de um processo, no qual
predominam as atividades cognitivas e através do qual se pretende obter
a sentença de mérito, que permitirá a resolução da controvérsia retratada
em juízo. Além disso, na hipótese de ser proferida sentença instrumental
ou de prestação – não dotada de auto-suficiência – e verificado o
inadimplemento do devedor, sem solução de continuidade, neste mesmo
processo, será viabilizada a efetivação da tutela jurisdicional, permitindo,
assim, que, num mesmo processo, seja reconhecido o direito e efetivada
a prestação jurisdicional.

As reformas sofridas pelo CPC, sem dúvida, deverão ser

aproveitadas nos processos coletivos, que, portanto, passam também,
58 regra geral, a contar com a fase executiva, na hipótese de se executar
sentenças, ou com ações autônomas de execução, quando se executar
títulos executivos extrajudiciais, v.g., compromisso de ajustamento de
conduta celebrado extrajudicialmente.

Para se adotar o caminho correto para a execução, é preciso

verificar, inicialmente, a espécie de título executivo, ou seja, se se trata de
título executivo extrajudicial ou judicial. Em segundo lugar, é necessário
averiguar a natureza da obrigação a ser satisfeita, se é caso de obrigação
de fazer, dar coisa ou pagar, para se definir também o procedimento a ser
utilizado.

Além disso, se o título executivo judicial tiver se formado perante

órgão que não possui competência para executá-lo, a única maneira de
se promover a execução será através da propositura de ação autônoma
(art. 475-N, II, IV e VI, do CPC) dirigida ao órgão competente para tal
atividade.

Destaque-se, ainda, que as obrigações de pagar constantes de

títulos executivos judiciais constituídos contra a Fazenda Pública só
poderão ser cobradas em juízo por meio de ação de execução por quantia
certa, fundada nos arts. 730 e 731 do CPC, não sendo possível, neste caso,
a instauração de fase.

Normalmente, a execução coletiva de sentença é instaurada

por um dos legitimados coletivos para a satisfação de direitos difusos
ou coletivos, podendo seguir os caminhos antes descritos para a fase de
cumprimento de sentença, com variações a depender da natureza da
obrigação a ser satisfeita.

Todos os entes coletivos têm igual legitimidade para promovê-

la, desde que identificada sua representatividade adequada, cabendo,
porém, ao Ministério Público o dever de iniciá-la quando os demais não
se manifestarem no prazo de 60 (sessenta) dias contados do trânsito
em julgado da sentença condenatória, nos termos do art. 15 da Lei
7.347/1985.

Na hipótese de execução de obrigação de pagar relativa à ação

fundada em direito difuso ou coletivo, a verba a ser recebida será revertida
para o fundo de defesa de direitos difusos (FDD), previsto no art. 13 da Lei
7.347/1985 e regulado pela Lei 9.008/1995 e Decreto 1.306/1994.
59
O Fundo é gerido por órgão colegiado – Conselho Gestor do Fundo
de Defesa de Direitos Difusos (CFDD), de composição heterogênea,
integrante do Ministério da Justiça, conforme se infere do art. 2º da Lei
9.008/1995. Os recursos arrecadados para o FDD deverão ser distribuídos,
nos termos dos arts. 1º, §3º e 3º da mesma lei, para implementação de
diferentes fins, quais sejam, recuperação dos bens lesados; promoção
de eventos educativos ou científicos; edição de material informativo
especificamente relacionado com a natureza da infração ou do dano
causado, bem como na modernização administrativa dos órgãos públicos
responsáveis pela execução das políticas relativas ao meio-ambiente,

consumidor, patrimônio histórico, etc 54.

54 É preciso ressaltar, de acordo com as lições do Prof. Nelson Nery Jr.,
que, em relação à defesa do meio ambiente, foi criado o Fundo Nacional do
Meio Ambiente, regulamentado pelo Decreto nº 98.161/89, com as alterações
 A execução individual55 , por sua vez, se for precedida de ação
de liquidação, também assumirá a feição de fase, com as regras que lhe
são próprias. Não sendo precedida de liquidação, deverá ser instaurada
como ação autônoma, à qual também serão aplicadas as regras da fase
executiva, no que for possível (vide art. 475-N, parágrafo único, do CPC).

Como é perfeitamente possível que um mesmo evento danoso

gere pretensões coletivas e individuais e levando em conta que o
crédito individual tem preferência no pagamento do crédito coletivo,
a importância a ser recolhida ao fundo terá sua destinação sustada
enquanto pendentes de recursos as ações de indenização pelos
danos individuais, salvo na hipótese de o patrimônio do devedor ser
manifestamente suficiente para responder pela integralidade das dividas
(art. 99 do CDC).

Partindo do pressuposto de que o dano ambiental significa a

ocorrência de uma lesão a um bem difuso, incindível, de uso comum do
povo, que tem repercussão erga omnes, inegável que eventual liquidação
e execução de sentença prolatada para sua proteção se darão no plano
60 coletivo, com a reversão de verba condenatória para o FDD.

Assim será, por exemplo, quando proposta uma ação civil pública
para a defesa de direitos difusos contra o poluidor que, em razão de
suas atividades ilícitas, tenha provocado a morte de milhões de peixes
de determinado rio, levando à concessão de provimento condenatório,
cujo valor seja fixado na própria sentença ou venha a sê-lo em sede de
liquidação.

É de se admitir, outrossim, a possibilidade de que tal sentença

venha a ser também liquidada e executada individualmente por pessoas
que tenham sido atingidas, reflexamente, pela aludida lesão, sofrendo
danos particulares advindos da causa de pedir que levou ao acolhimento
do Decreto nº 99.249/90, o qual, contudo, constitui-se de recursos advindos de
dotação orçamentária da União, doações, rendimentos de qualquer natureza e
outros destinados por lei (Lei 7.797/89). “Não há menção na Lei 7.797/89 sobre o
destino das condenações oriundas de decisões judiciais, donde é lícito concluir
que não vão para o Fundo Nacional do Meio Ambiente, mas para o FDDD”
(Código de processo civil comentado, 4ª edição. São Paulo: RT, 1999, p. 1040).
55 Como antes exposto, a extensão subjetiva da coisa julgada no processo
coletivo (coisa julgada in utilibus) pode levar uma série de pessoas a liquidar e
executar individualmente os danos sofridos em decorrência do ato ilícito através
daquele apurado. Trata-se de uma conseqüência natural das decisões proferidas
em ações coletivas para defesa de direitos individuais homogêneos, que também
pode vir a ocorrer em se tratando de direitos difusos e coletivos.
da pretensão coletiva (coisa julgada in utilibus: art. 103, §3º, CDC).

No exemplo dado, poderão as vítimas e seus sucessores, que

eventualmente tenham sofrido problemas de saúde ou tenham sofrido
prejuízos pela atividade profissional desempenhada decorrentes da
referida prática ilícita, ajuizar sua liquidação individual, visando à efetiva
proteção de seus direitos com a futura execução.

É possível que, depois de liquidadas as indenizações pelas vítimas

ou seus sucessores, venha a execução, ainda assim, a ser promovida por
um dos entes coletivos do art. 82, do CDC. Neste caso, o legislador prevê
a hipótese de a execução ser coletiva, pelo simples fato de ser promovida
pelos referidos legitimados, como se infere do art. 98, do CDC. Segundo
entendimento doutrinário dominante, porém, o que se vê in casu é uma
pseudo ação coletiva, uma vez que os direitos tutelados são individuais
e já foram devidamente liquidados, motivo pelo qual os legitimados
coletivos agem como verdadeiros representantes processuais das vítimas
e não na qualidade de legitimados extraordinários 56.

Há que se destacar, por fim, que, no próximo capítulo, será

61
examinado o termo de ajustamento de conduta, previsto no art. 5º,
§6º, da Lei 7347/85, que se constitui, regra geral, em título executivo
extrajudicial, celebrado por entes públicos, o qual permite a instauração
de ação de execução pelos legitimados coletivos do art. 82, CDC, na
hipótese de seu descumprimento.

PARTE II
AÇÕES CONSTITUCIONAIS PARA A DEFESA
56 Grinover, Ada Pellegrini. Código brasileiro de defesa do consumidor:
comentado pelos autores do anteprojeto, 8ª edição. Rio de Janeiro: Forense
Universitária, 2004, p. 887. Didier Jr., Fredie et al, ob. cit., p. 358.
 DO MEIO AMBIENTE

2.1. Noções introdutórias

A Constituição Federal de 1988 ampliou e consagrou a previsão

de remédios constitucionais estabelecidos para a defesa de direitos
fundamentais individuais e coletivos, confirmando sua vocação de
Constituição cidadã, cujo núcleo axiológico é o princípio da dignidade
humana, estabelecido em seu art. 1º, inciso III.

A partir desta Carta Magna, além do mandado de segurança

individual (art. 5º, inciso LXIX, CF), da ação popular (art. 5º, inciso LXXIII,
CF) e da ação civil pública (art. 129, inciso III, CF), está última alçada ao
plano constitucional, foram introduzidos no sistema jurídico pátrio o
mandado de segurança coletivo (art. 5º, inciso LXX,CF), o mandado de
injunção (art. 5º, inciso LXXI,CF) e o habeas data (art. 5º, inciso LXXII,CF),
62
de forma a revelar que, atualmente, muitos são os caminhos que
ensejam a proteção de direitos fundamentais (individuais e coletivos),
especialmente contra atos ilegais perpetrados pelo Estado, garantindo-
se, outrossim, a própria sustentação do Estado Democrático de Direito.

Dada a importância do meio ambiente ecologicamente

equilibrado, bem de uso comum do povo, portanto, de caráter
essencialmente difuso e incindível, para garantia da sobrevivência
das espécies, deverá o mesmo ser tutelado pelo Poder Público e pela
coletividade, notadamente, através dos remédios constitucionais de
natureza coletiva, tais como a ação popular, a ação civil pública e o
mandado de segurança coletivo.

Sobre cada um destes instrumentos, falaremos a seguir, na

tentativa de conhecer mais de perto as possibilidades que nos oferecem
na seara ambiental.

2.2. Ação civil pública ambiental

 Optamos por iniciar pela ação civil pública, uma vez que a lei
que a disciplina (7.347/85) integra o microssistema processual coletivo,
amplamente examinado no capítulo anterior, facilitando o estudo que
ora se fará.

Embora o nomen juris das ações não tenha relevância para sua
identificação, esta é considerada uma ação coletiva. A origem do nome
está diretamente ligada à previsão constante do art. 14, § 1º, da Lei da
Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) e serviu, num primeiro
momento, para identificar a legitimidade do Ministério Público (parte
pública) para a propositura de ação civil destinada à tutela do meio
ambiente.

Aliás, foi por causa da mencionada lei que surgiu a necessidade

de se criar mecanismos que permitissem, no plano coletivo, a proteção
do meio ambiente, dando ensejo, posteriormente, ao advento da Lei
7.347/1985, cujo âmbito de proteção veio a se revelar muito mais amplo,
abrangendo não apenas a proteção do meio ambiente (art. 1º, inciso I),
63
mas também dos direitos do consumidor (inciso II); de bens e direitos de
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (inciso III); da
ordem econômica e da economia popular (inciso V); da ordem urbanística
(inciso VI) e de qualquer outro interesse difuso ou coletivo (inciso IV).

Com a Constituição Federal de 1988, restou consagrado o

nomen juris em destaque, tendo a ação civil pública ganhado status
constitucional, como se infere do disposto em seu art. 129, inciso III.

Ressalta Marcelo Abelha Rodrigues que a ação civil pública, “após

a Constituição Federal de 1988 e do Código de Defesa do Consumidor
(Lei 8.078/90), ganhou a força necessária para se tornar o remédio
jurisdicional mais importante e eficaz na proteção do meio ambiente. A
ausência de limitações quanto ao tipo de lide coletiva a ser tutelada, bem
como quanto ao legitimado passivo e é, claro, também pelas densas e
fortes técnicas contidas na Lei 7.347/85, faz desta lei mais do que “um”
remédio, mas o remédio mais importante na proteção jurisdicional do
 meio ambiente” 57.

A importância da ação civil pública decorre especialmente do

fato de não ser uma ação típica, ela é a ação coletiva por excelência
estabelecida no microssistema processual coletivo e, portanto, salvo
quando o legitimado tiver que se valer de ação própria (ação popular,
ação coletiva para defesa de improbidade administrativa etc.), ela será
utilizada para garantir a defesa dos direitos metaindividuais.

Apesar de a doutrina pátria reconhecer que, em relação à ação

civil pública, vigora o princípio da não taxatividade, o qual é extraído
da própria Constituição Federal, admitindo-se que, através dela,
possa ser protegido qualquer direito metaindividual, isto não é o que
vêm entendendo os tribunais ao interpretarem e aplicarem o art. 1º,
parágrafo único da Lei 7.347/85, que estabelece: “Não será cabível ação
civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições
previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS ou
outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser
individualmente determinados”.
64
Tal regra foi acrescentada pela Medida Provisória nº 2180, de 24
de agosto de 2001, ou seja, foi criada pelo Poder Executivo, com vistas,
notadamente, a livrá-lo do alcance de processos coletivos que seriam
da mais alta relevância, por envolver o debate de questões que dizem
respeito à grande parte da população brasileira.

Qualquer justificativa jurídica encontrada para promover a

sustentabilidade da regra em exame deve ser vista com restrições, pois
a limitação tem caráter indiscutivelmente político, na medida em que
impede que o poder público seja atingido por decisão desfavorável, que
venha a beneficiar milhões de brasileiros de uma só vez.

No mais, tudo quanto foi antes exposto se aplica à compreensão

da ação civil pública, motivo pelo qual não iremos repetir os ensinamentos
passados. As lições sobre legitimidade de partes, elementos da ação,
conexão, litispendência, coisa julgada, liquidação e execução serão
inteiramente aplicadas a esta ação, tendo em vista que foram retiradas
de seu texto associado à compreensão do CDC (Lei 8078/90).

Passaremos agora a analisar os institutos do inquérito civil e

57 Processo civil ambiental, ob.cit., p. 81.
do termo de ajustamento de conduta estabelecidos na lei da ação civil
pública que, a despeito de não terem sido tratados no primeiro capítulo,
integram também a teoria geral do processo coletivo.

Inquérito civil

Trata-se de um procedimento administrativo, de natureza

inquisitiva, que só pode ser instaurado pelo Ministério Público58 , cujo
objetivo é apurar a prática de atos comissivos ou omissivos ilícitos,
através da ampla produção de provas (art.8º, § 1º, da Lei 7.347/85), que
possam justificar a propositura de ação civil pública ou a celebração de
um termo de ajustamento de conduta.

Dada a sua inegável importância, possui status constitucional,

estando previsto no art. 129, inciso III, da Carta Magna.

Sua instauração pode se dar através de portaria expedida pelo 65

Ministério Público ou através de despacho exarado em representações
ou requerimentos a ele encaminhados, com a respectiva fundamentação
para demonstrar a necessidade de tal iniciativa investigatória. Uma vez
instaurado, serão iniciadas de fato as investigações para comprovação
ou não das suspeitas surgidas.

Embora se trate de procedimento dispensável, já que nem

sempre se revela necessário e não está ao alcance de todos os legitimados
coletivos, pode mostrar-se de grande importância, na medida em que
evita a propositura de ações temerárias.

No curso do inquérito é permitida a ampla produção de provas,

sejam elas documentais, orais ou periciais, pois tem o Ministério Público
poderes para requisitar documentos de entidades públicas ou privadas,
designar audiências para oitiva dos envolvidos e de possíveis testemunhas,
além de poder requisitar o trabalho técnico de profissionais, quando
necessário.

58 Vide art. 26 da Lei Federal nº 8.625/1993, que estabelece os poderes

do Ministério Público para o exercício de funções estabelecidas no art. 129 da
Constituição Federal.
 Finda a instrução, o Ministério Público concluirá pela necessidade
de propositura da ação ou pelo arquivamento do procedimento
administrativo. No primeiro caso, deverá propor a ação civil pública; no
segundo, será o arquivamento submetido à análise do Conselho Superior
do Ministério Público, que poderá homologar o pedido de arquivamento
ou determinar que outro representante da entidade, a partir das provas
colhidas, promova o ajuizamento da respectiva ação coletiva (art. 9º e
parágrafos, da Lei 7.347/85).

Pode a sociedade civil participar do controle do arquivamento

do inquérito civil, pelo que se infere dos arts. 8º e 9º da Lei 7.347/85,
no intuito de fornecer elementos que possam evitá-lo, quando, é claro,
tiverem interesse na propositura da ação coletiva e respectiva proteção
de direitos metaindividuais.

O fato de o inquérito civil ser arquivado, não impede outro

legitimado de propor a ação coletiva que entender cabível, assim como
também não retira do próprio Parquet a possibilidade de desarquivá-lo,
com o surgimento de nova prova, para posterior propositura da ação civil
66 pública.

O inquérito, sem dúvida, fortalece, ainda mais, os poderes do

Ministério Público e confirma sua posição de destaque na defesa dos
direitos metaindividuais. Por outro lado, aumenta sua responsabilidade
de, cada vez mais, conduzir suas atividades com base na moralidade e
eficiência administrativas, em prol dos interesses públicos.

É de se ressaltar, ainda, que o inquérito civil é considerado

um procedimento público, solene, dispensável, que goza de
instrumentalidade e conta com a ampla participação. Significa dizer
que, assim como os atos da Administração Pública em geral, o inquérito
civil pode ser conhecido por todos, especialmente, o inquirido. Ademais,
possui certa formalidade, algumas regras a seguir, como as que vêm
dispostas na Lei 7.347/85 e leis orgânicas do Ministério Público, que
garantem maior segurança jurídica na sua condução.

A dispensabilidade, como antes exposto, revela que, a

despeito de sua importância, não é requisito prévio e obrigatório para
a propositura de ação civil pública, até porque sequer pode ser utilizado
pelos demais entes coletivos. Por fim, merece destaque a mencionada
instrumentalidade que revela o grande propósito do inquérito civil, qual
seja, o de reunir elementos que demonstrem a necessidade de propositura
da ação civil pública, garantindo-se, outrossim, a ampla participação de
todos para o alcance desta finalidade.

No curso do inquérito, é também possível a celebração do termo

de ajustamento de conduta, a ser em seguida analisado, o qual poderá
afastar a necessidade de propositura da respectiva ação coletiva.

Termo de ajustamento de conduta

O termo ou compromisso representa o ajuste da conduta do

agente causador da lesão ou ameaça às exigências legais, que se obriga,
mediante cominações, à realização de obrigações de fazer, não fazer, dar
coisa ou pagar.

Embora seja fruto da conciliação operada entre entes públicos 67

(Ministério Público, Defensoria Pública ou pessoas jurídicas de direito
público) e os responsáveis pela prática do ato ilícito, não decorre de
concessões recíprocas como se vê nas transações comumente celebradas,
seja porque os legitimados coletivos não se apresentam como titulares
do direito material em debate, seja em razão da maior indisponibilidade
dos direitos metaindividuais.

A despeito de suas peculiaridades, tem sido considerado pela

doutrina e jurisprudência como uma forma de transação59.

Prevê o art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/85, que: “Os órgãos públicos
legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento
de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia
de título executivo extrajudicial”.

59 O Projeto de Lei 5139 estabelece no art. 49 que: “O compromisso de

ajustamento de conduta terá natureza jurídica de transação, com eficácia de título
executivo extrajudicial, sem prejuízo da possibilidade da sua homologação judicial,
hipótese em que sua eficácia será de título executivo judicial”. Parágrafo único:
“Não será admitida transação no compromisso de ajustamento de conduta que
verse sobre bem indisponível, salvo quanto ao prazo e ao modo de cumprimento
das obrigações assumidas”.
 Daí se infere, como antes exposto, que terão legitimidade para
celebrá-lo apenas os entes públicos; logo nem todos aqueles relacionados
no art. 5º da Lei da Ação Pública e no art. 82 do Código de Defesa do
Consumidor poderão tomar a iniciativa de promovê-lo.

Ademais, é preciso destacar que nem sempre o compromisso de

ajustamento de conduta terá eficácia de título executivo extrajudicial.
Com efeito, se celebrado extrajudicialmente, como pode ocorrer
durante a fase do inquérito civil, terá de fato natureza de título executivo
extrajudicial; se, porém, o termo for ajustado em juízo, já na pendência
de ação coletiva, ou levado à homologação judicial, depois de celebrado
extrajudicialmente, aí, então, terá eficácia de título executivo judicial.

Em qualquer dos dois casos, é preciso que o termo contenha

obrigação certa (delimitada quanto aos seus elementos: credor, devedor,
natureza da obrigação), líquida (capaz de se aferir quantitativamente)
e exigível (não sujeita a qualquer condição ou termo) para que se possa
traduzir num verdadeiro título executivo.

Portanto, não basta celebrar uma transação e dar a ela o nome

68
de compromisso de ajustamento de conduta ou algo parecido, pois
para assim ser considerado, com eficácia executiva, é preciso que se
reconheça os elementos da obrigação acima identificados. Assim, a partir
das lições de Marcelo Abelha Rodrigues, “não basta o reconhecimento
da obrigação de fazer o reflorestamento da área, mas é necessário que
estejam especificados a quantidade de árvores, a área de confrontações,
o tipo de vegetação, como se dará a adubação ao longo do tempo
etc., ou ainda, não adianta prever a instalação de filtro na fábrica, mas
é necessário especificar como se dará a instalação, qual o tipo de filtro
etc.”60

A vantagem de se celebrar o termo e, portanto, de se ter

um título executivo é que, uma vez descumprida a(s) obrigação(s),
o legitimado coletivo, incluindo até mesmo aquele que não poderia
inicialmente celebrá-lo, poderá promover a respectiva execução para dar
cumprimento à(s) mesma(s). Para se definir os caminhos da execução, é
preciso examinar se o título executivo é judicial ou extrajudicial e qual é a
natureza da obrigação a ser satisfeita.

60 Processo civil ambiental, ob.cit., p. 190.

 De acordo com o exposto no item 4.10, a execução do título
executivo extrajudicial se dá por meio da propositura da respectiva ação
de execução, dando ensejo à instauração de um processo autônomo, cujo
procedimento será definido pela natureza da obrigação. Já a execução do
título executivo judicial, normalmente, se efetiva através da instauração
da fase do cumprimento de sentença, que, dependendo da obrigação,
pode ser realizada com base nos arts. 461, CPC e 84, do CDC (obrigação
de fazer), 461-A, do CPC (obrigação de dar coisa) e 475-J, CPC (obrigação
de pagar).

Em qualquer caso, quando diferentes forem as obrigações a

serem satisfeitas, haverá necessidade de instauração de mais de uma
execução, dada a impossibilidade, do ponto de vista procedimental, de
serem cumuladas e processadas conjuntamente.

Se for celebrado o compromisso extrajudicialmente e as

obrigações nele pactuadas estiverem sendo cumpridas voluntariamente
da forma estabelecida, não terão os legitimados coletivos interesse
processual (condição da ação) de propor ação coletiva com o mesmo
objeto. Isto porque não haverá necessidade de se buscar em juízo a 69
concessão de uma tutela jurisdicional, que se traduza num verdadeiro
título executivo, se o mesmo já existe. Logo, o que interessa de fato é
verificar se o compromisso está sendo cumprido, pois, em caso negativo,
o caminho processual adequado é o da execução - e não da ação de
conhecimento - para a satisfação, desde logo, das obrigações pactuadas.

É de se ressaltar, ainda, que na hipótese de algum legitimado

coletivo entender que o compromisso não permite a mais ampla proteção
dos direitos metaindividuais, terá a possibilidade de ajuizar ação coletiva
para a defesa dos mesmos, buscando em juízo o reconhecimento de
direitos não declarados no termo de ajustamento.

Na hipótese de se pretender anular no todo ou em parte

o compromisso firmado, é preciso verificar se o mesmo foi ou não
homologado em juízo. Isto porque, sendo ele extrajudicial, poderão os
legitimados propor ação anulatória, de caráter coletivo, contudo, se
for judicial, será necessária a propositura de ação rescisória, que possui
prazo decadencial de 2 (dois) anos para ser proposta, a partir do trânsito
em julgado da decisão de mérito que se pretende rescindir, e hipóteses
de cabimento estritas, previstas no art. 485, do CPC.
 Por fim, cumpre destacar que os termos de ajustamento de conduta
devem conter a previsão de cominações para o caso de descumprimento
das obrigações pactuadas. Trata-se de obrigação acessória, que pode se
traduzir em multas, paralisação de atividades, demolição de obras, etc.,
que não se confunde com as multas processuais impostas pelo juiz, no
curso do processo, motivo pelo qual podem coexistir e inclusive ensejar
mais de uma execução (se as obrigações tiverem natureza diversa), em
caso de seu descumprimento.

2.3. Ação popular ambiental

No nosso país, a ação coletiva que primeiro se destacou no

cenário jurídico nacional e que é apontada como o marco originário do
sistema de proteção coletiva é a ação popular.

Veio, pela primeira vez, prevista na Constituição Federal de 193461,

70 tendo sido regulamentada em 1965, através da Lei 4.717. A despeito de
sua importância, não foi capaz de promover a efetiva implementação
da tutela juridisdicional coletiva no Brasil, o que pode ser explicado pelo
fato de que o cidadão, autor desta ação, durante muito tempo, não se
encontrava livre para se insurgir em juízo contra os atos ilegais praticados
pelo Estado, por força do regime totalitário de outrora.

Como antes exposto (item 4.1), foi nos anos 80 que se deu a
retomada do processo coletivo, especialmente com o advento da Lei da
Ação Civil Pública (Lei 7.347/85) e, a partir daí, é claro, expandiram-se os
estudos acerca de todo o sistema de proteção coletiva, incluindo-se a
ação popular.

Cumpre destacar, outrossim, que a Constituição Federal de

1988, mais uma vez, fez previsão da ação em tela em seu art. 5º, inciso

61 Art. 113, nº 38: “qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a
declaração de nulidade ou anulação dos atos lesivos ao patrimônio da União,
dos Estados ou dos Municípios”.
LXXIII62 , ampliando o seu objeto de proteção, que passou a abarcar,
além da defesa do patrimônio público, também a do meio ambiente
e da moralidade administrativa. Frise-se que além de se tratar de um
instrumento de garantia de direitos fundamentais, revela-se como um
importante meio de participação política do cidadão.

Legitimidade de partes

1) Ativa

Segundo entendimento dominante, é legitimado para a

propositura de ação popular o cidadão, que esteja no gozo de seus
direitos políticos, o qual, ao ingressar em juízo, deverá apresentar seu
título eleitoral ou o documento que a ele corresponda (art. 1º, §3º, da Lei
4.717/65).

Assevera Paulo Roberto de Gouvêa Medina 63, que “a legitimação

do cidadão para propor ação popular constitui o que, no plano do
Direito Constitucional, se considera um dos direitos políticos positivos ou 71
“um poder de natureza essencialmente política”, manifestação direta
da soberania popular consubstanciada no art. 1º, parágrafo único da
Constituição: todo poder emana do povo, que o exerce por meio de seus
representantes eleitos ou diretamente”.

A despeito de alguns juristas sustentarem que o exercício da

cidadania não depende de comprovação da qualidade de eleitor, tem
prevalecido a tese de que o dispositivo infraconstitucional teria sido
recepcionado pela Carta Magna e a aferição da legitimidade em ação
popular continuaria a depender da apresentação do título eleitoral64.

62 “Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe,
à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do
ônus de sucumbência”.
63 Direito Processual Constitucional, 3ª edição. Forense: Rio de Janeiro,
2006, p. 120.
64 Afirma Celso Pacheco Fiorillo que “esse conceito de cidadão só pode
continuar servindo para os casos em que a ação seja utilizada para proteger
coisa pública (res nullius), uma vez que, nessas situações, é perfeitamente
compreensível a relação entre o conceito de cidadão e a utilização desse remédio
constitucional” (ob.cit., p. 264).
 Na hipótese remota de se ter uma ação proposta por eleitor
relativamente incapaz (entre 16 e 18 anos incompletos), deverá o mesmo
ser assistido por seu representante legal, uma vez que, apesar de sua
legitimidade ad causam (condição da ação), não possui capacidade
processual (pressuposto processual) para praticar validamente atos no
processo.

Todo autor, em qualquer caso, deverá ser representado por

advogado, devidamente inscrito nos quadros da OAB, dada a necessidade
de se ter capacidade postulatória, própria destes profissionais, para se
ajuizar ações e conduzir os processos em geral.

Apesar da necessidade de apresentação do título eleitoral,

como verdadeiro documento obrigatório a instruir a petição inicial,
cremos, diante da redação do dispositivo constitucional, que os cidadãos
poderão propor suas ações em qualquer lugar do território nacional,
independentemente de seu domicílio eleitoral.

O cidadão agirá em juízo como verdadeiro legitimado

extraordinário, propondo a ação coletiva em nome próprio para a defesa
72
de direitos alheios, relativos a toda a sociedade ou parte dela. É possível
que a tutela coletiva obtida venha até a beneficiá-lo, uma vez que integra
a coletividade protegida, não terá, contudo, interesse processual para,
através desta ação, pleitear a proteção de direitos próprios, individuais.

Embora somente os cidadãos tenham legitimidade ativa

originária, o Ministério Público, em caso de desistência ou abandono da
causa, poderá dar prosseguimento ao processo em curso, assumindo
a qualidade de autor da ação. Trata-se, com efeito, de hipótese de
legitimidade ativa derivada ou superveniente, facultativa, prevista no
art. 9º da Lei 4.717/65.

Por fim, é preciso destacar que existe corrente de pensamento a

sustentar que, em sede de ação popular ambiental, todos os brasileiros
e estrangeiros residentes no país poderão propô-la, na medida em que
os bens ambientais, pela Constituição Federal, são considerados bens de
todos (art. 225) 65.

65 “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações”.
 Nesse sentido, afirmam Celso Antônio Fiorillo, Marcelo Abelha
Rodrigues e Rosa Maria de Andrade Nery:

“... tanto com o alargamento do objeto trazido pela

Constituição Federal de 1988 (de forma expressa), quanto
pelo surgimento do CDC, que no seu art. 81, parágrafo
único, I, cuidou de criar uma nova categoria de bem no
ordenamento jurídico (= bem difuso), cuja tutela processual
deveria ter um regramento específico (jurisdição civil
coletiva), simplesmente não faz mais sentido utilizar o
termo cidadão, vinculando-o à idéia ou conotação política,
ou seja, de que somente aquele individuo que estivesse
quite com as suas obrigações eleitorais pudesse utilizar-
se da ação popular. Essa idéia permanece para proteger
atos lesivos ao patrimônio público, este entendido como
aquele que compõe o art. 66, II e III, do Código Civil, já que
o denominado “bem de uso comum do povo”, previsto
no art. 66, I, do Código Civil foi revogado pelo art. 81,
parágrafo único, I, do CDC. Assim, este bem deixou de ser
caracterizado como bem público para ser caracterizado
como bem difuso. E, portanto, em sendo de todos os bens
ambientais, nada mais justo que não só o eleitor quite com
a justiça eleitoral, mas todos os brasileiros e estrangeiros
residentes no País, possam ser rotulados como cidadãos 73
para fins de propositura da ação popular ambiental.
Destarte, neste caso, o conceito de cidadão deve ser outro.
Dessa forma, ao menos no tocante à proteção dos bens
e valores ambientais (bens difusos), o art. 1º, §3º da Lei
4.717/65 não foi recepcionado pela Constituição Federal de
1988”. (in Direito Processual Ambiental. Belo Horizonte: Del
Rey, 1996, p. 222)

Arrematam os autores, afirmando “ao se garantir a todos

(rectius = povo) o direito a um meio ambiente sadio e ecologicamente
equilibrado, essencial à vida com qualidade (direito fundamental à vida),
desejou-se que brasileiros e estrangeiros residentes no País, eleitores ou
não, enfim, todos aqueles que são passíveis de sofrer os danos e lesões
ao meio ambiente, estivessem dotados de armas e instrumentos contra
a degradação dos bens e valores ambientais. A ação popular é um desses
instrumentos”66.

Embora este pensamento pareça ser o mais acertado em relação

à proteção do meio ambiente, os tribunais pátrios ainda se mostram

66 Ob. cit., p. 224.

 muito apegados à concepção tradicional, que exige a apresentação
do título de eleitor pelo autor da ação popular. Saliente-se, ainda, que
como são muitos os cidadãos eleitores, normalmente quem recorre ao
Judiciário evita correr riscos e, portanto, normalmente o faz mediante
a apresentação do aludido documento, o que acaba por impedir o
aprofundamento da tese acima exposta no âmbito dos tribunais.

2) Passiva

Segundo o disposto no art. 6º, caput, da LAP, a ação em tela

será proposta contra as pessoas jurídicas de direito público ou privado,
contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem
autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que,
por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários
diretos do mesmo, se conhecidos forem.

74 Todas essas pessoas figurarão no pólo passivo da lide, na

qualidade de litisconsortes. Com efeito, deverá o autor promover a
formação do litisconsórcio passivo, uma vez que o mesmo é necessário,
ou seja, por lei, deverá ser obrigatoriamente formado.

Levando em conta que a ação popular, normalmente, é ajuizada

objetivando a anulação do ato ilegal e lesivo a um dos bens descritos na
Carta Magna, mister se faz a formação do aludido litisconsórcio, pois na
hipótese de ser acolhido o pedido, o ato impugnado será desconstituído
em relação a todos, garantindo-se lhes o contraditório e a ampla defesa.

Existe uma particularidade a se destacar que é o fato de a pessoa

jurídica de direito público, depois de citada, ter a opção de aderir ao pólo
passivo ou ativo da relação jurídica processual.

Como se sabe, em qualquer ação, o réu, uma vez citado, pode

(i) reconhecer a procedência do pedido, (ii) manter-se inerte/revel ou
(iii) resistir à pretensão do autor. Na ação popular, à luz do disposto
no art. 6º, § 3º, da Lei 4.717/65, há uma quarta opção que se traduz na
possibilidade de a pessoa jurídica de direito público “atuar ao lado
do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do
respectivo representante legal ou dirigente”67.

Destaca Marcelo Abelha Rodrigues que se trata de regra

excepcional de citação de parte, uma vez que tomará a posição de acordo
com o interesse público. “Se for para o lado ativo, poderá aditar a inicial,
devendo haver nova citação com novo prazo de resposta. Se permanecer
inerte, subentende-se ter escolhido a posição de ré. Não há prazo para
a opção, mas só poderá aditar de acordo com as regras do art. 264 do
CPC. Em última análise, ainda que atue na condição de ré, é essa a pessoa
que será credora e promoverá a execução no caso de procedência do
pedido”68 69.
Objeto de proteção e natureza da ação

Reiterando o exposto em linhas anteriores, infere-se do art. 5º, inciso

LXXIII, da Constituição Federal, que a ação popular destina-se a proteger
o patrimônio público, o meio ambiente e a moralidade administrativa.

75
Os bens descritos podem ser também tutelados através de outras ações
coletivas, como é o caso da ação civil pública. Porém, enquanto esta pode
ser proposta pelos legitimados do art. 5º, da Lei 7.347/85 e art. 82, do
CDC, incluindo o Ministério Público, a ação popular só pode ser proposta
pelo cidadão.

A ação popular é uma ação constitucional, de natureza cognitiva (ação de

conhecimento) eminentemente desconstitutiva (constitutiva negativa),
67 Sustenta Heraldo Garcia Vital que em se tratando de ação popular
ambiental esta regra não deveria ser aplicada, isto porque o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado não é de titularidade do Estado, mas de
toda a coletividade (in O meio ambiente e a ação popular. São Paulo: Saraiva,
2000, p. 75).
68 Processo civil ambiental, ob.cit., p. 77.
69 Importante destacar que, na hipótese de acolhimento dos pedidos,
com eventual condenação dos réus ao ressarcimento dos prejuízos causados
aos bens jurídicos tutelados via ação popular, a pessoa jurídica de direito público
poderá executar a decisão, uma vez que figurará como credora direta dos
danos causados à coletividade. É citada, num primeiro momento, para figurar
como ré, porque – mesmo que seja beneficiada - pode vir a ter que adotar
medidas no âmbito administrativo, decorrentes da determinação judicial,
independentemente de estar ou não de acordo com as mesmas..
 através da qual se busca invalidar atos administrativos ilegais e lesivos
aos bens jurídicos acima descritos (5º, LXXIII, CF). Na maior parte das
vezes, soma-se ao pedido de natureza desconstitutiva outro de natureza
condenatória, pois, muitas vezes, a prática do ato ilegal produz lesões
patrimoniais indenizáveis.

Nesse sentido, afirma José Afonso da Silva que tem ela como
objeto imediato: “a) a anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou das
entidades de que o Estado participe, ou da moralidade administrativa, ou
do meio ambiente, ou do patrimônio histórico e cultural (Constituição,
art. 5º, LXXIII, e Lei n. 4.717, art. 1º); e b) a condenação dos responsáveis
pelo ato invalidado, e dos que dele se beneficiaram, ao pagamento de
perdas e danos”70.

Podem ser impugnados, via ação popular, os atos administrativos

vinculados e discricionários71, os atos legislativos de efeitos concretos –
assim como decorrentes do poder regulamentar dos outros poderes, os
atos de gestão. Não se incluem neste controle os atos jurisdicionais, as
leis em tese e os atos políticos 72.
76
Segundo entendimento doutrinário e jurisprudencial dominante,
para a anulação do ato impugnado em sede de ação popular, é necessário
a demonstração do binômio ilegalidade e lesividade, ou seja, é preciso
demonstrar que o ato lesivo ao meio ambiente, ao patrimônio público
ou à moralidade administrativa está maculado pelo vício de forma,
pela ilegalidade do objeto, pela inexistência dos motivos, ou teria
sido praticado por autoridade incompetente ou, ainda, com desvio de
finalidade, à luz do disposto no art. 2º da Lei 4.717/65.

O art. 4º deste mesmo diploma estabelece um rol extenso de

situações em que a lesividade é presumida (presunção iuris tantum),
o que significa dizer que a demonstração da ocorrência da lesão não
incumbe ao autor da ação, pois esta, como dito, se presume; aos réus

70 Ação Popular Constitucional, 2ª edição. São Paulo: Malheiros Editores,

2007, p. 104.
71 Salienta Marcelo Abelha Rodrigues, com muita propriedade, que
“é tarefa dificílima comprovar a invalidade do ato quando se trata daqueles
atos que são fruto do poder discricionário, onde existe margem de atuação
do administrador, ainda mais porque não pode o Poder Judiciário adentrar no
mérito (conveniência e oportunidade) do ato administrativo, sob pena de violar
a tripartição de poderes”. (in Processo Civil Ambiental, ob.cit., p. 76)
72 De acordo com as lições de Geísa de Assis Rodrigues, Da ação popular
in Ações Constitucionais. Salvador: JusPODVUM, 2006, p. 221.
é que caberá provar, em sua defesa, que a lesão não ocorreu, a fim de
terem sucesso na causa. Trata-se de caso típico de inversão do ônus da
prova estabelecido pelo legislador pátrio.

Com relação à ofensa à moralidade administrativa, cumpre

destacar que para a sua caracterização não é necessário que haja também
violação ao patrimônio público, mais precisamente lesão ao erário, pois
foi a mesma erigida à causa de pedir autônoma da ação popular.

Como antes exposto, tratou-se de inovação do Constituinte

de 1988, que também estabeleceu, em seu art. 37, a moralidade
administrativa como princípio da administração pública, impondo um
modelo de comportamento para os agentes públicos, cuja inobservância
está sujeita à sanção de invalidade do ato.

Neste caso, não faz o menor sentido cumular o requisito da

lesividade ao da ilegalidade do ato. Precisas, nesse sentido, são as lições
do Min. Teori Albino Zavascki73, quando diz: “... o princípio da moralidade
pertence ao mundo da normatividade (= legalidade), e isso significa dizer
que o ato que o lesa é, por natureza, um ato juridicamente ilegítimo (=
77
ilegal, lato sensu)”.

Quanto à utilização da ação popular para a proteção do meio

ambiente, pode-se dizer que deixa um pouco a desejar. Embora se
reconheça que se trata de um importante remédio a ser utilizado pelo
cidadão para a defesa de tão importante direito difuso, não se pode
negar, por outro lado, que nem sempre as ofensas ao meio ambiente são
geradas a partir de atos inválidos praticados pela Administração Pública.
Significa dizer que o alcance da ação popular pode se revelar restrito para
o cidadão quando pretender atuar na defesa do meio ambiente.

As restrições descritas aliadas ao largo alcance e amplo rol

de legitimados da ação civil pública, tem revelado a utilização mais
freqüente deste último instrumento para a defesa do meio ambiente.

Competência

A despeito de se tratar de ação constitucional, ação popular não

se encontra prevista nos arts. 102, I e 105, I, da Carta Magna, não sendo,

73 Processo Coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de

direitos. São Paulo: RT, 2006, p. 89.
 portanto, de competência originária dos tribunais superiores, ainda que
os atos impugnados sejam praticados por agentes públicos normalmente
julgados por esse órgãos jurisdicionais.

Aliás, é de se destacar que não há fixação de foro por prerrogativa

de função em sede de ação popular.

Pelo que se extrai do art. 5º da Lei 4.717/65, a competência para

processamento e julgamento da ação popular exige, num primeiro
momento, que se analise a origem do ato impugnado. Assim, é preciso
verificar se o ato foi praticado por agente ligado à pessoa jurídica de
direito público federal ou estadual. Se emanado de autoridade federal,
a ação será proposta na Justiça Federal, se emanado de autoridade
estadual ou municipal, será proposta na Justiça Estadual.

Definida perante qual ‘justiça’ a ação será proposta, será preciso

ainda identificar o local de seu ajuizamento. As regras que regem a
competência territorial da Justiça Federal estão previstas no art. 109, da
CF, ao passo que as regras que dispõem sobre a Justiça Estadual podem
vir definidas na Constituição dos Estados, aplicando-se também aos casos
78
o previsto no Código de Processo Civil, sendo certo que normalmente
coincidem com o local da prática do ato, o qual, em geral, é verificado
onde a autoridade pública exerce suas funções.

Em primeiro grau, é muito comum a propositura de ações

perante as Varas da Fazenda Pública Estadual ou Municipal, quando o
feito é instaurado na Justiça Estadual.

Imaginemos, assim, que se pretenda invalidar, através da ação

popular, licença concedida pela Prefeitura de Juiz de Fora para construção
de empreendimento imobiliário em desacordo com normas ambientais,
no referido município. Seria a mesma proposta nesta Comarca (Justiça
Estadual), perante o juízo da Vara da Fazenda Pública Municipal (vara
especializada), por figurar no pólo passivo da lide o Município de Juiz de
Fora e agente público municipal.

Afirma Gregório Assagra de Almeida que “caso a ação popular

venha a ser ajuizada para a tutela do meio ambiente, do patrimônio
histórico ou cultural, deverá ser aplicado por analogia o disposto no art.
2º da LACP, passando a competência a ser territorial-funcional (absoluta)
do juízo do local do dano, estadual ou federal, conforme estejam
presentes ou não as hipóteses fixadoras da competência da justiça
federal previstas no art. 109 da CF. Assim, por exemplo, se a ação popular
venha a ser ajuizada para a tutela do meio ambiente em terras indígenas,
a competência será da justiça federal do juízo do local do dano (art. 109,
IX, da CF)”74.

Alguns aspectos processuais

O procedimento da ação popular, de acordo com o previsto no

art. 7º, caput, da Lei 4.717/65, é o ordinário, com a observância de certas
particularidades, a saber:

a) A petição inicial é instruída com a cópia do título de eleitor

do autor, conforme a tese dominante antes exposta, e
pode ser apresentada sem que o autor tenha que promover
o recolhimento de custas (art. 1º, § 3º, LAP, e art. 5º, LXXIII, 79
CF)).

b) O Ministério Público atuará sempre como fiscal da lei.

Apesar de não ter legitimidade para propor a ação, a lei
lhe confere legitimidade ativa subsidiária ou superveniente
para dar prosseguimento à ação popular em curso, quando
tiver havido manifestação de desistência ou abandono (art.
9º, LAP)

c) Os réus são citados para, querendo, contestar, podendo a

fazenda pública, excepcionalmente, atuar ao lado do autor,
de acordo com os interesses públicos a serem verificados
caso a caso (art. 6º, §3º, LAP).

d) A citação dos beneficiários diretos pode ser feita por

edital, quando forem em grande número e isto puder
dificultar a integração da relação jurídica processual com
o posterior prosseguimento do procedimento (art. 7º, II,
LAP).

e) O prazo da contestação é de 20 (vinte) dias, prorrogável

por mais 20 (vinte), a requerimento do interessado, se
particularmente difícil a produção de prova documental
(art. 7º, IV, LAP)

74 Manual das ações constitucionais. Belo Horizonte: Del Rey Editora,

2007, p. 364.
 f) Uma vez prolatada sentença, que tenha julgado
improcedente o pedido ou que tenha colocado fim ao
processo sem julgamento de mérito, ficará a mesma sujeita
ao reexame necessário (duplo grau obrigatório). Neste
caso, parte-se do pressuposto de que é o autor quem está
buscando a proteção dos direitos difusos, dos interesses
da coletividade, motivo pelo qual o reexame ocorrerá em
situações aparentemente distintas daquela prevista no art.
475 do CPC.

g) Havendo o acolhimento do pedido, caberá ao autor ou a

qualquer outro cidadão promover a execução da sentença.
Decorrido o prazo de 60 (sessenta) dias da publicação da
decisão sem que isto ocorra, deverá o Ministério Público
fazê-lo, nos 30 (trinta) dias seguintes, revelando que possui
legitimidade ativa subsidiária para a execução da sentença
em ação popular (art. 16, LAP).

h) Transitada em julgado a decisão de mérito final, formar-

se-á coisa julgada material, exceto quando o pedido for
julgado improcedente por insuficiência de provas. Adota-
se também o sistema da coisa julgada secundum eventum
litis (art. 18, LAP).

i) O prazo prescricional para a ação em tela é de 5 (cinco)

anos, à luz do art. 21, da LAP.
80

2.4. Mandado de segurança coletivo ambiental

O mandado de segurança individual é remédio previsto

constitucionalmente desde 193475.

Foi regulamentado, notadamente, pela Lei 1.533, de 31 de

dezembro de 1951, e também pelas Leis 4.348, de 26 de junho de 1964, e
5.021, de 09 de junho de 1966.

A Constituição Federal de 1988, seguindo as que lhe antecederam,

previu no art. 5º, inciso LXIX, o mandado de segurança e inovou ao
estabelecer no inciso LXX do mesmo artigo o mandado de segurança

75 Art. 113, n. 33: “Dar-se-á mandado de segurança para a defesa de direito

líquido e certo e incontestável, ameaçado ou violado por ato manifestamente
inconstitucional ou ilegal de qualquer autoridade. O processo será o mesmo
do habeas corpus, devendo sempre ser ouvida a pessoa de direito público
interessada. O mandado de segurança não prejudicará as ações próprias
competentes”.
coletivo.

CF/88. Art. 5º LXIX: conceder-se-á mandado de

segurança para proteger direito líquido e certo, não
amparado por habeas corpus ou habeas data, quando
o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no
exercício de atribuições do Poder Público.

CF/88. Art. 5º LXX: o mandado de segurança

coletivo pode ser impetrado: a) por partido político com
representação no Congresso Nacional; b) por organização
sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há pelo menos um ano,
em defesa dos interesses de seus membros ou associados.

Recentemente, com o advento da Lei 12.016, de 07 de agosto de

2009, que passou a reger o mandado de segurança individual e coletivo,
foram revogadas as Leis 1.533/51, 4.348/64; 5.021/66, dentre outros
dispositivos.

A Constituição Federal de 1988 não criou um novo mandado de

segurança, ao introduzir o mandamus coletivo, apenas estabeleceu regra
de natureza processual no ordenamento jurídico pátrio que ampliou a 81
legitimidade para impetração do remédio constitucional e permitiu a
tutela de direitos coletivos lato sensu.

Assim, ao se cogitar da utilização do mandado de segurança

coletivo é preciso refletir sobre o preenchimento dos mesmos requisitos
verificados em relação ao mandado de segurança individual, quais sejam:
a) prática de ato ilegal comissivo ou omissivo, inclusive decorrentes de
abuso de poder; b) fruto de autoridade pública ou pessoa jurídica no
exercício de função pública; c) cuja demonstração seja feita através de
prova documental ou documentada pré-constituída, a fim de demonstrar
o direito líquido e certo; d) que não seja amparado por habeas corpus ou
habeas data e e) observado o prazo decadencial de 120 (cento e vinte)
dias a contar da ciência da prática do ato ilegal.

Objeto de proteção

Uma das maiores polêmicas surgidas com a criação do mandado

de segurança coletivo envolveu a natureza dos direitos a serem através
 dele tutelados, isto porque, num primeiro momento, pensou-se que tal
remédio só se destinaria à proteção de direitos coletivos stricto sensu.

Evidentemente que a interpretação meramente gramatical

mostra-se sobremaneira pobre para justificar os fins de tal instrumento,
razão pela qual não tem sido utilizada pela doutrina e jurisprudência76
majoritárias como único ou mais importante critério para sua
compreensão.

Assim, partindo-se de métodos de interpretação sistemática e

teleológica, pode-se afirmar que o mandado de segurança coletivo pode
ser utilizado para a defesa de direitos difusos, coletivos e individuais
homogêneos.

Afirma Gregório Assagra de Almeida que “é cabível a impetração

de mandado de segurança para a tutela de quaisquer direitos ou
interesses coletivos”, especialmente por que “em sendo o mandado de
segurança ação e garantia constitucional fundamental, não é admissível
interpretação que restrinja o campo de sua aplicabilidade”77.

82
Da mesma forma, sustenta Luís Roberto Barroso: “... presentes os
requisitos para a impetração do writ individual, o mandado de segurança
coletivo poderá ser direcionado à tutela de direitos difusos, coletivos e
individuais homogêneos”78.

Também nesse sentido, defende Hermes Zaneti Jr. que o mandado

de segurança coletivo deve ser reconhecido como ação capaz de tutelar
o amplo espectro dos direitos coletivos lato sensu (direitos difusos,
coletivos stricto sensu e individuais homogêneos, respectivamente, art.
81, par. único, incs. I, II, III, do CDC)79.

Essa interpretação, a meu ver, é a única que se mostra

consentânea com a compreensão e aplicação das regras constitucionais
e com aquelas extraídas do microssistema processual coletivo, senão
vejamos.

76 Vide RE 181.438-1/SP, STF; RE 196.184, Bol. Inf. do STF 372; RE 196.184/

AM, STF)
77 Manual...., ob.cit., p. 599.
78 O direito constitucional e a efetividade de suas normas, 7ª edição. Rio de
Janeiro: Renovar, 2003, p. 200.
79 Mandado de segurança coletivo in Ações Constitucionais. Salvador:
JusPODVUM, 2008, p. 164.
 O art. 5º, inciso LXX da CF, só prevê legitimação ativa para
impetração do mandamus, não estabelecendo qualquer restrição em
relação aos direitos a serem, por meio dele, tutelados. Trata-se, com
efeito, de garantia constitucional fundamental, que não comporta
interpretações restritivas.

O art. 83 do CDC, que integra o microssistema processual coletivo

pátrio, dispõe, por sua vez, que para a defesa dos direitos e interesses
protegidos por este Código – entenda-se os direitos difusos, coletivos
e individuais homogêneos – são admissíveis todas as espécies de ações
capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela. Tal regra consagra o
princípio da máxima amplitude da tutela jurisdicional coletiva, o qual se
aplica a todos os direitos coletivos lato sensu, em razão do art. 21 da Lei
7.347/85.

Evidencia-se, portanto, a impossibilidade de se utilizar o mandado

de segurança coletivo como instrumento de proteção de apenas alguns
direitos metaindividuais, como os coletivos, especialmente levando em
conta a importância e eficiência de tal remédio contra a prática de atos
ilegais pelo Poder Público. 83

O debate em tela, como se disse, tem se mostrado acirrado,

notadamente, quando se analisa a defesa dos direitos difusos80, e, ao que
parece, ganhou fôlego com a nova regra do parágrafo único do art. 21 da
Lei 12.016/2009, quando diz que os direitos protegidos pelo mandado de
segurança coletivo podem ser coletivos e individuais homogêneos, não
fazendo qualquer alusão aos direitos difusos.

Continuamos a defender a possibilidade de utilização desta ação

também para a defesa dos direitos difusos, especialmente no que tange à
defesa do meio ambiente, porém é provável que não se ignore a intenção
do legislador reformista ao adotar a prática do silêncio eloqüente em
relação à defesa dos direitos difusos através do mandamus coletivo.

A propósito, afirma Gregório Assagra de Almeida que “é

plenamente possível a prática de ilegalidade ou abuso de poder danoso

80 Uadi Lammêgo Bulos sustenta que “o writ coletivo não pode tutelar
direitos difusos, uma vez que só pode ser impetrado nos casos de ofensa a direito
líquido e certo. Sua índole sumária exige a observância de prova documental,
algo que os interesses difusos – espalhados, fluidos e amorfos – não ensejam de
modo inconcusso” (Curso de direito constitucional, 2ª edição. São Paulo: Saraiva,
2008, p. 592).
 ou ameaçador de lesão aos direitos difusos, v.g., ao meio ambiente, o
que justificaria a utilização do mandado de segurança, seja porque a
matéria possa ser plenamente de direito, seja porque possa ser de direito
e de fato, mas existe prova pré-constituída que não deixa dúvida sobre os
fatos alegados”81.

Legitimidade ativa

Conforme se infere do art. 5º, inciso LXX, da CF/88 antes

mencionado, possui legitimidade para impetrar mandado de segurança
coletivo: a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos
interesses de seus membros ou associados.

Antes de verificarmos se o rol em tela é taxativo ou não, iremos analisar

84 a atuação dos referidos legitimados.

A) Partidos políticos

Uma das questões discutidas em juízo acerca da legitimidade

ativa dos partidos políticos diz respeito aos direitos que o mesmo pode
defender através do mandado de segurança coletivo.

A tese doutrinária dominante vem sustentando que o mandado

de segurança pode ser impetrado em defesa não apenas de seus filiados
e visando à proteção de interesses partidários, mas também em favor de
toda a sociedade, notadamente em razão do disposto no art. 1º da Lei
9.096, de 19/09/95, que prevê:

Art. 1º. O partido político, pessoa jurídica de direito

privado, destina-se a assegurar, no interesse do
regime democrático, a autenticidade do sistema
representativo e a defender os direitos fundamentais
definidos na Constituição Federal.

81 Ob.cit., p. 599.
 A única limitação estabelecida constitucionalmente é a de
que o partido político tenha representação no Congresso Nacional,
logo não poderá o intérprete restringir o alcance da norma, criando
outros requisitos, sob pena de limitar indevidamente a atuação destes
legitimados.

A despeito desta orientação doutrinária, a jurisprudência pátria

mostra-se vacilante, ora sendo adotada a tese da legitimidade irrestrita82,
ora da legitimidade restrita83, neste último caso entendendo que o
partido político só está autorizado a agir na defesa de seus filiados e em
questões políticas.

A Lei 12.016/99 parece ter se orientado pela tese restritiva, como

se vê da redação dada ao art. 21, caput, quando diz que o writ coletivo pode
ser impetrado por partido político “na defesa de seus interesses legítimos
relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária”. É claro que a
finalidade partidária pode ter um amplo alcance, que venha, por óbvio,
a abranger direitos metaindividuais de interesse de toda a coletividade,
mas, por outro lado, é inegável que a inserção de parâmetros para a
aplicação da norma geralmente estabelece limites na sua aplicação. 85

B) Sindicatos, entidades de classe e associações

Ao contrário dos partidos políticos que, por lei, têm uma vocação
indiscutivelmente ampla para defender, em juízo, os direitos de toda a
coletividade, os legitimados, ora referidos, deverão demonstrar que
são os representantes adequados para defender em juízo os direitos
coletivos lato sensu. Assim, através da pertinência temática, terão que
evidenciar a existência de relação entre os fins da instituição e os direitos
que pretende tutelar em juízo.

Desta forma, além da previsão legal, deverá o juiz promover o

controle judicial da legitimidade de partes a partir da investigação da
pertinência antes referida.
82 STF-RE 213.631, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ, Seção 1, de 7/4/2000 e STF-
RE 196.184/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, v.m., Clipping do DJ de 3/12/2004.
83 STJ- 1ª Seção – Edcl no MS 197, Rel. Min. Garcia Vieira e STJ - 6ª Turma
– RMS 2423-4, Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro DJ, de 22/11/93.
 Ademais, a partir do texto constitucional, tem-se que as
associações deverão demonstrar em juízo que foram constituídas há pelo
menos 1 (um) ano. Este requisito é exigido com vistas a evitar não apenas
eventual colusão processual, mas também com o propósito de garantir à
associação autora efetiva representatividade na defesa dos interesses de
seus membros.

Esta exigência, segundo Hermes Zaneti Jr., “pode ser relativizada

em face da aplicação do microssistema aos mandados de segurança
coletivos. Dessarte, aplica-se no caso a regra segundo a qual o requisito da
pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto
interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano/
ilícito, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido ou tutelado (art.
5º. §4º, da LACP”84.

Ainda, de acordo com o art. 21, caput, da nova Lei 12.016/99,

estabeleceu o legislador que o writ coletivo pode ser impetrado por
organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa de
86 direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou
associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas
finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial.

Este dispositivo, com efeito, reflete o teor das súmulas 629 e 630
do STF, que prevêem que a impetração do mandado de segurança coletivo
por entidade de classe em favor dos associados independe de autorização
destes e que a entidade de classe tem legitimação para o mandado de
segurança ainda que a pretensão veiculada interesse apenas a uma parte
da respectiva categoria.

Por fim, é preciso examinar a taxatividade ou não do rol previsto

no art. 5º, inciso LXX, da Constituição Federal, já que do seu âmbito estão
excluídos muitos dos legitimados previstos no art. 5º, da LACP e 82, do
CDC, especialmente o Ministério Público.

A doutrina se divide quanto à análise do tema.

Nelson Nery Jr. assevera que: “Quando o intérprete se encontra

diante de enumeração de hipóteses na lei, é preciso que verifique se se
trata de elenco exaustivo ou meramente exemplificativo. Se a enumeração
84 Art. cit., p. 174.
for exaustiva, a interpretação é estrita; se houver mera enunciação
exemplificativa, aquela se faz de modo mais amplo e genérico. Pois bem.
Quando o legislador quer tornar evidente que a enumeração constante
de lei é taxativa, utiliza-se de expressão com a finalidade de restringir o
limite de abrangência da norma legal. As expressões mais empregadas
para indicar que a norma refere hipóteses em numerus clausus são:
apenas, unicamente, só e seguinte, entre outras, precedendo o elenco
dos casos”85.

A partir das lições do autor, verifica-se que a regra do art. 5º,

inciso LXX, da CF possui enunciado meramente exemplificativo.

Nesse sentido, sustenta Gregório Assagra de Almeida que “o

mandado de segurança é uma garantia constitucional fundamental.
Com efeito, não lhe é compatível interpretação restritiva. Assim, o rol
dos legitimados ativos coletivos do art. 5º, LXX, da CF, é meramente
exemplificativo, de sorte que também poderão impetrar mandado de
segurança para tutela dos direitos ou interesses coletivos todos os entes
com legitimação ativa coletiva arrolados nos arts. 82, do CDC, e 5º, da
LACP”. 87

Sustenta, ainda, que “o Ministério Público, v.g., poderá impetrar

mandado de segurança, caso presentes os pressupostos do art. 5º, LXIX,
da CF, para a tutela de direitos individuais indisponíveis ou de direitos ou
interesses sociais (coletivos, difusos ou individuais homogêneos). A sua
legitimidade ativa, para tanto, além de estar prevista expressamente nos
arts. 5º, da LACP, e 82 do CDC, também se fundamenta no art. 127, caput,
da CF. Além disso, há previsão expressa, conferindo legitimidade ativa ao
Ministério Público para a impetração de mandado de segurança coletivo,
no art. 6º, VI, da Lei Complementar Federal do Ministério Público da
União 75, de 20/05/93, disposição essa aplicável aos Ministérios Públicos
dos Estados por força de previsão expressa contida no art. 80 da Lei
8.625, de 12/02/93”86.

Hermes Zaneti Jr., por outro lado, afirma que não é possível
“entender como legitimado o Ministério Público sem a expressa menção
em lei, mesmo que ordinária, autorizando a impetração pelo Parquet.
Muito embora seja absolutamente respeitável a postura em sentido
85 Princípios fundamentais – teoria geral dos recursos. São Paulo, Revista
dos Tribunais: 1993, p. 255.
86 Manual..., ob.cit., p. 605.
 contrário”87.

Entendemos ser inaceitável a tese que rechaça a legitimidade

ativa do Parquet para a impetração do mandado de segurança coletivo,
tendo em vista os argumentos muito bem lançados acima. É preciso
destacar que se for por falta de previsão legal, há regra expressa admitindo
referida legitimidade, como se infere do art. 6º, VI, da Lei Complementar
75/93. Além disso, se incumbe a este ente coletivo promover a defesa dos
direitos metaindividuais e individuais indisponíveis, resta evidente que
deverá fazê-lo da forma mais adequada, utilizando-se dos instrumentos
processuais mais eficientes, dentre os quais se inclui o mandado de
segurança coletivo.

Não há, pois, qualquer justificativa plausível para afastar a

legitimidade em tela, que se encontra notadamente amparada pela
interpretação sistemática da Constituição Federal em conjunto com o
microssistema processual coletivo pátrio. Entendemos, ademais, que tal
raciocínio deve ser estendido, outrossim, à Defensoria Pública, quando
atuar na qualidade de legitimada extraordinária em defesa dos direitos
88 metaindividuais.

Quanto à possível atuação das pessoas jurídicas de direito público,

já se manifestou o STF no sentido de reconhecer sua ilegitimidade. Este
tribunal teve a oportunidade de afirmar que “o Estado-membro não
dispõe de legitimação para propor mandado de segurança coletivo contra a
União em defesa de supostos interesses da população residente na unidade
federada, seja porque se cuide de legitimação restrita, seja porque esse
ente político da federação não se configura propriamente como órgão de
representação ou gestão de interesse da população”88.

Legitimidade passiva

Em sede de mandado de segurança, insurge-se contra a prática

de ato ilegal determinado/praticado por autoridade pública no exercício
de funções do Poder Público.
87 Art. cit., p. 195.
88 MS 21.059/RJ, Rel. Sepúlveda Pertence, julgado em 5.9.1990, DJ de
19.10.1990, p. 11486.
 A questão sobre a ilegitimidade passiva é extremamente
controversa, havendo acirrados debates sobre quem deva figurar no
pólo passivo da lide, se a autoridade coatora (agente público responsável
pela prática do ato ilegal, não seu mero executor) ou a pessoa jurídica de
direito público. Entendemos que o legitimado passivo é a pessoa jurídica,
pois ela é quem sofre os efeitos da decisão mandamental a ser prolatada
em juízo. A autoridade coatora é indicada e comparece aos autos apenas
para prestar informações, agindo como verdadeiro sujeito especial no
processo, não se apresenta, porém, como parte, na medida em que a ela
não incumbe a defesa de direitos próprios ou alheios, relativos à pessoa
jurídica.

É imperioso reconhecer que o mandado de segurança, por

vezes, não se mostrará útil à tutela do meio ambiente, pois o conceito de
poluidor previsto na Lei 6.938/81 revela-se muito mais amplo.

Direito líquido e certo

89

Frise-se, ainda, que o mandado de segurança é desenvolvido a

partir de um procedimento especial de caráter documental, no qual só
se pode produzir prova documental ou documentada. O autor, quando
impetra o mandamus, tem que apresentar prova pré-constituida dos
fatos afirmados na inicial, objetivando preencher o requisito processual
direito líquido e certo. Não terá, pois, outro momento processual para
produzir provas, razão pela qual se diz que a prova pericial e a prova oral
se mostram, a princípio, incompatíveis com o mandado de segurança.

Levando em consideração que é muito provável a necessidade

de se produzir prova pericial em lides ambientais para demonstração do
dano, pode o mandado de segurança coletivo não se mostrar adequado
para a tutela dos bens ambientais se, nesse sentido, tal proteção
depender de outras provas além da documental.

Tal limitação impede, outrossim, a formulação de pedidos de

reparação de danos, que normalmente também dependem da ampla
produção de provas.
 Face às razões expostas, somadas às limitações verificadas no
plano da legitimidade de partes, o mandado de segurança coletivo,
apesar de ser um importante instrumento de proteção dos direitos
coletivos lato sensu, pode se mostrar de cabimento mais restrito na
tutela do meio ambiente.

Coisa julgada e litispendência em mandado de segurança

coletivo

É importante destacar, lembrando as lições desenvolvidas na

teoria geral do processo coletivo, que o sistema da coisa julgada em
mandado de segurança coletivo, é secundum eventum litis. Assim, diante
da insuficiência de provas, não haverá formação de coisa julgada.

Na hipótese de ser o pedido julgado improcedente por motivo

diverso da insuficiência probatória, haverá formação de coisa julgada
90 no plano coletivo, impedindo qualquer outro legitimado de propor nova
ação coletiva idêntica à anteriormente julgada. Neste caso, não haverá
prejuízo para a tutela dos direitos individuais, uma vez que qualquer um
poderá pleitear em juízo a proteção dos mesmos, inclusive através do
writ individual.

Se o pedido, contudo, for acolhido, a coisa julgada se formará e

sua extensão será erga omnes, na hipótese de direitos difusos e individuais
homogêneos, e ultra partes, se os direitos forem coletivos stricto sensu,
tudo de acordo com o previsto no art. 103 do CDC.

Tal regra continua sendo aplicada à ação em tela, uma vez que
a nova Lei 12.016/2009 revelou-se extremamente tímida com relação
ao regramento da matéria, estabelecendo apenas no caput do art. 22 o
seguinte:

No mandado de segurança coletivo, a sentença fará coisa

julgada limitadamente aos membros do grupo ou categoria
substituídos pelo impetrante.
 Até então, no tocante à litispendência, aplicava-se, da mesma
forma, o disposto no art. 104 do CDC. Não havia, pois, litispendência
entre o mandado de segurança individual e o coletivo e o impetrante
individual poderia optar (i) por dar prosseguimento à sua ação, a despeito
da coletiva pendente ou (ii) requerer a suspensão, no prazo de 30 (trinta)
dias da comunicação da ação coletiva nos autos, a fim de aguardar o
julgamento desta; sendo este positivo, poderia aproveitar-se de seu
resultado, valendo-se, como se estudou, do transporte in utilibus da coisa
julgada.

Atualmente, estabelece o parágrafo primeiro do art. 22 da Lei

12.016/2009 que:

O mandado de segurança coletivo não induz litispendência

para as ações individuais, mas os efeitos da coisa julgada
não beneficiarão o impetrante a título individual se não
requerer a desistência de seu mandado de segurança no
prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada de
impetração da segurança coletiva.

91

Observe-se que a nova regra não fala de suspensão do processo

individual, mas de desistência, o que significa dizer que o aproveitamento
do resultado favorável do processo coletivo só poderá ocorrer se o autor
do mandamus individual dele desistir.

Tal medida, se, por um lado, poderá acabar com muitos processos
individuais, por outro, poderá desestimular os litigantes a requererem
a desistência, isto porque julgado improcedente o pedido no processo
coletivo não mais terão a possibilidade de darem prosseguimento ao
processo individual, já que este se encontra extinto. Ademais, dado o
exíguo prazo de impetração do mandado de segurança – 120 (cento e
vinte) dias a contar da ciência da prática do ato ilegal -, não mais poderá
ser pleiteada proteção de direitos através do writ individual, pois, com
certeza, terá havido a decadência.

Se a intenção do legislador foi a de diminuir o número de

processos individuais, pode ser que não alcance o seu objetivo, uma vez
que, da forma estabelecida em lei, poderão as pessoas ser prejudicadas
 individualmente com o resultado do processo coletivo, uma vez que
não mais terão a possibilidade de pleitear a proteção de seus direitos
individuais – pelo menos através do mandado de segurança -, dada a
extinção do processo individual e a provável ocorrência de decadência.

92
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