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Princípios básicos do Direito Administrativo - noções gerais

Márcia Pelissari Gomes *

Os princípios são as idéias centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e

conferindo a ele um sentido lógico, harmonioso e racional, o que possibilita uma adequada
compreensão de seu modo de organizar-se. Os princípios determinam o alcance e sentido
das regras de um determinado ordenamento jurídico.

Devemos notar que o art. 37 da CF/88 encontra-se inserido em seu Capítulo VII - "Da
Administração Pública", especificamente correspondendo à Seção I deste Capítulo, que
trata das "Disposições Gerais". Este fato, ao lado da expressa dicção do dispositivo, torna
claro que os princípios ali enumerados são de observância obrigatória para todos os
Poderes, quando no exercício de atividades administrativas, e em todas as esferas de
governo - União, Estados, DF e Municípios, alcançando a Administração Direta e a
Indireta.

1. Princípio da Legalidade: como princípio da administração (CF, art. 37, caput), significa
que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos
mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar,
sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal,
conforme o caso; a eficácia de toda a atividade administrativa está condicionada ao
atendimento da lei. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal, só é
permitido fazer o que a lei autorizar, significando "deve fazer assim". As leis
administrativas são, normalmente, de ordem pública e seus preceitos não podem ser
descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e
destinatários.

1.1 Legalidade x isonomia: Enquanto o Direito Privado repousa sobre a igualdade das
partes na relação jurídica, o Direito Público assenta em princípio inverso, qual seja, o da
supremacia do Poder Público sobre os cidadãos, dada a prevalência dos interesses coletivos
sobre os individuais. Sempre que entrarem em conflito a direito do indivíduo e o interesse
da comunidade, há de prevalecer este, uma vez que o objetivo primacial da Administração é
o bem comum. As leis administrativas visam, geralmente, a assegurar essa supremacia do
Poder Público sobre os indivíduos, enquanto necessária à consecução dos fins da
Administração. Ao aplicador da lei compete interpretá-la de modo a estabelecer o equilíbrio
entre os privilégios estatais e os direitos individuais, sem perder de vista aquela supremacia.

1.2 Legalidade e Estado Democrático de direito: Uma das decorrências da caracterização de

um Estado como Estado de Direito encontra-se no princípio da legalidade que informa as
atividades da Administração Pública. Na sua concepção originária esse princípio vinculou-
se à separação de poderes e ao conjunto de idéias que historicamente significaram oposição
às práticas do período absolutista. Buscou-se resguardar os administrados dos abusos da
administração pública através da limitação do poder desta, limitação esta encontrada no
princípio da legalidade administrativa. Assim, defeso ao administrador gerir a coisa pública
sem observância dos ditames legais, ou seja, os atos realizados pela administração devem
estar de acordo com o que a lei permite.

1.3 Legalidade e Administração Pública: A formulação mais genérica deste princípio

encontra-se no inciso II do art. 5º da CF, artigo este em que se insculpem os direitos e
garantias fundamentais de nosso ordenamento. Lemos, no dispositivo, que "ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". Como aqui se
trata de um direito individual, decorrente do Liberalismo do Século XVIII, voltado
essencialmente, portanto, à proteção dos particulares contra o Estado, temos como corolário
que aos particulares é lícito fazer tudo aquilo que a lei não proíba. Podemos de pronto
perceber que tal assertiva é totalmente inaplicável à atividade administrativa, pois,
enquanto para os particulares a regra é a autonomia da vontade, para a Administração a
única vontade que podemos cogitar é a vontade da lei, sendo irrelevante a vontade pessoal
do agente.

O princípio da legalidade, devido a sua importância, encontra-se enunciado relativamente

aos mais diversos ramos do Direito, assumindo, em cada caso, os matizes decorrentes das
peculiaridades do ramo a que se refere. Assim, exemplificando, para o Direito Penal, "não
há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal" (CF, art. 5º,
XXXIX); para o Direito Tributário, é vedado "exigir ou aumentar tributo sem lei que o
estabeleça" (CF, art. 150, I) etc.

No que concerne ao Direito Administrativo, a CF não estabeleceu um enunciado específico

para o princípio em comento. Podemos, entretanto, afirmar que neste ramo do Direito
Público, a legalidade traduz a idéia de que a Administração, no exercício de suas funções,
somente poderá agir conforme o estabelecido em lei. Inexistindo previsão legal para uma
hipótese não há possibilidade de atuação administrativa, pois a vontade da Administração é
a vontade expressa na lei, sendo irrelevantes as opiniões ou convicções pessoais de seus
agentes. Assim, diz-se que a Administração, além de não poder atuar contra a lei ou além
da lei, somente pode agir segundo a lei (a atividade administrativa não pode ser contra
legem nem praeter legem, mas apenas secundum legem). Os atos eventualmente praticados
em desobediência a tais parâmetros são atos inválidos e podem ter sua invalidade decretada
pela própria Administração que o haja editado ou pelo Poder Judiciário

O art. 84, VI da CF explicita o acima expendido atribuindo competência ao Presidente da

República (Chefe da Administração Pública Federal) para sancionar, promulgar e fazer
publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução. Os
regulamentos autônomos são, portanto, incompatíveis com nosso Estado de Direito e a
Administração não pode criar, restringir, modificar ou extinguir direitos para os
administrados a não ser que tais possibilidades encontrem-se determinadas em lei.
Devemos observar que a possibilidade de o Poder Executivo expedir atos que inaugurem o
direito positivo somente existe nas situações expressamente previstas no próprio texto
constitucional. Tais hipóteses deveriam possuir sempre caráter de extrema
excepcionalidade, sendo as principais a edição de medidas provisórias "com força de lei"
(CF, art. 62) e de leis delegadas, cuja edição deve ser autorizada por Resolução do
Congresso Nacional (art. 68).

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da legalidade representa a

consagração da idéia de que a Administração Pública só pode ser exercida conforme a lei,
sendo a atividade administrativa, por conseguinte, sublegal ou infralegal, devendo
restringir-se à expedição de comandos complementares à lei. Como a lei consubstancia, por
meio de comandos gerais e abstratos, a vontade geral, manifestada pelo Poder que possui
representatividade para tanto - o Poder Legislativo, o princípio da legalidade possui o
escopo de garantir que a atuação do Poder Executivo nada mais seja senão a concretização
desta vontade geral.

Restrições excepcionais ao princípio da legalidade: a) medida provisória (art. 62); b) estado

de defesa (art. 136); c) estado de sítio ( art. 137).

1.4 Legalidade e o administrado: A posição de supremacia dos interesses públicos, cujo

exemplo mais importante é o Poder de Polícia Administrativa, se manifesta na verticalidade
(superioridade/unilateralidade) nas relações entre Administração e particular, ao contrário
da horizontalidade (Bilateralidade), vigente nos negócios de natureza privada. A
Administração constitui os particulares em obrigações por meio de ato unilateral seu, quer
dizer, a res publicae se utiliza do Poder Público (o puissance publique dos franceses, o jus
imperie dos romanos) para assegurar os interesses públicos, submetendo os particulares a
um regime de caráter estatutário ( O elemento volitivo só existe na formação do ato
jurídico, os demais atos são de natureza unilateral). Tal supremacia, todavia, deve estar
adstrita aos termos da lei, para que não se cometa violências e arbítrios.
Outra manifestação deste princípio são os atributos especiais dos atos administrativos, ou
seja, eles são auto exigíveis, auto executáveis e presumem-se legítimos e verdadeiros, uma
vez baixados. Podem também, tais atos ser revistos, modificados e revogados pela própria
administração, desde que atendidos certos pressupostos.

Destas considerações podemos afirmar, na senda de Celso Antônio, que tal princípios acaba
se desdobrando, nos seguintes:

· Princípios da posição privilegiada dos órgãos da Administração Pública nas relações

jurídicas;

· Princípios da supremacia dos órgãos da Administração Pública;

· Princípios do estabelecimento unilateral de obrigações aos particulares (Poder de

Polícia/verticalidade) e

· Princípios da modificação e resolução unilateral das relações jurídico-administrativo.

2. Princípio da Impessoalidade: Previsto na Constituição de 1988. Este princípio determina

que o administrador público somente pratique ato destinado ao seu fim legal que é aquele
que a norma posta (lei), expressa ou virtualmente, indica como objetivo do ato, de forma
impessoal. Todo o ato administrativo tem por fim o interesse público sem o qual se sujeita à
invalidação, por desvio de finalidade. Portanto, exige-se que o ato seja praticado sempre
com finalidade pública, não podendo o administrador criar outros objetivos ou praticá-lo no
interesse próprio ou de terceiros, alheios à Administração. Não se pode, na ação
administrativa, promover favoritismo ou desvalias em proveito ou detrimento de alguém.
Lembre-se, que os atos administrativos são imputados sempre ao órgão ou a entidade da
Administração Pública, e não ao funcionário ou administrador que o praticou.

2.1 Impessoalidade e probidade administrativa: A ação da administração não pode, assim,

se pautar no prestígio pessoal do administrado, nos favores que o agente público deve a este
e no fato de ser ou não correligionário político. Deve-se portanto, dispensar tratamento
igualitário aos administrados, não por meras razões morais, mas pelo fato da própria
Constituição assegurar a igualdade de todos, sendo vedado qualquer preferência. A
licitação e os concursos públicos são aplicações deste princípio, uma vez, que o patrimônio
público e os empregos públicos são da coletividade, não tendo cunho de propriedade
particular, devendo ser acessíveis a todos (igualdade das vantagens oferecidas pela
Administração). Outra situação que decorre deste princípio é a igualdade das tarifas
públicas a todos os cidadãos (igualdade diante dos encargos públicos).

2.2 Impessoalidade e moralidade administrativa: a moralidade administrativa constitui,

pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública (CF , art.37), sendo que o ato
administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da
própria instituição, pois nem tudo que é legal é honesto; a moral administrativa é imposta
ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve
e a finalidade de sua ação: o bem comum. É dizer, os administrados têm direito a uma
administração proba, honesta e ética, que objetive dar a cada um que é seu, em que exista
uma correta aplicação do dinheiro público, enfim, seriedade e sinceridade no trato da coisa
pública. Em outras palavras, deve-se respeitar a moral pública distinguindo o bem do mal, o
legal do ilegal, o conveniente do inconveniente, o honesto do desonesto, o lícito do ilícito, o
justo do injusto, bem como as regras do bem administrar e os bons costumes. Não basta que
a conduta da administração pública seja legal e impessoal é mister que ela observe a
moralidade, ou seja, seus agentes têm o dever de atuar em conformidade com princípios
éticos. Jamais a moralidade administrativa pode chocar-se com a lei. Por esse princípio, o
administrador não aplica apenas a lei, mas vai além, aplicando a sua substância, uma vez
que nem tudo o que é legal é honesto.

Destarte, a CF confere aos particulares o poder de controlar o respeito à moralidade da

Administração por meio da ação popular, prevista no art. 5º, LXXIII, segundo o qual
"qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural..."
2.3 Moralidade administrativa e probidade: vide dois últimos itens

3. Razoabilidade e seu aparato normativo: - a AP deve agir com bom senso, de modo
razoável e proporcional. A razoabilidade esta inserta no art. 13 da Constituição Estadual de
MG, in verbis, "art. 13. A atividade de administração pública dos Poderes do Estado e a
entidade descentralizada se sujeitarão aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, eficiência e razoabilidade. § 1º. A moralidade e a razoabilidade
dos atos do Poder Público serão apuradas, para efeito de controle e invalidação, em face
dos dados objetivos de cada caso."

3.1 Razoabilidade e Estado Democrático de direito: os poderes concedidos à Administração

devem ser exercidos na medida necessária ao atendimento do interesse coletivo, sem
exacerbações.

É sabido que o Direito Administrativo consagra a supremacia do interesse público sobre o

particular, mas essa supremacia só é legítima na medida em que os interesses públicos são
atendidos. Em um Estado Democrático de Direito é inadmissível abusos por parte da
administração pública, que deve a AP deve agir com bom senso, de modo razoável e
proporcional, buscando sempre a supremacia do interesse público, mas, sem desrespeitar os
direitos e garantias assegurados pelo Estado ao administrado.

3.2 Razoabilidade e proporcionalidade: é um desdobramento da Razoabilidade. Adotando a

medida necessária para atingir o interesse público almejado, o Admininstrador age com
proporcionalidade. No exercício do Poder de Polícia, deve-se atender ao Princípio da
Proporcionalidade. Assim, o princípio da razoabilidade exige proporcionalidade entre os
meios que se utiliza o administrador e a finalidade dentro de um caso concreto, devendo a
solução ser a adequada para alcançar a finalidade.

Devemos lembrar que a supremacia, desdobrada em todos os princípios de direito

administrativo, não é ilimitada sendo fundamental que sempre se estabeleça uma
proporcionalidade dos meios aos fins. Segundo esta idéia elevada a condição de princípio
geral do direito, a administração não pode e não deve impor constrangimentos aos
indivíduos até o ponto de lhes retirar o sustento ou a moradia que lhe são necessários. Quer
dizer, não pode impor à liberdade restrições que exceda ao que é necessário para atender
através de atos hierárquicos, unilaterais, que se manifesta no caráter estatutário, os fins
públicos.

4. Princípio da eficiência: Trata-se de princípio meramente retórico. É possível, no entanto,

invocá-lo para limitar a discricionaridade do Administrador, levando-o a escolher a melhor
opção. Eficiência é a obtenção do melhor resultado com o uso racional dos meios.
Atualmente, na Administração Pública, a tendência é prevalência do controle de resultados
sobre o controle de meios.

Na obra atualizada de Hely Lopes Meirelles encontramos referência ao princípio como o

que impõe a todo agente público a obrigação de realizar suas atribuições com presteza,
perfeição e rendimento funcional. A função administrativa já não se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público
e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

Para a professora Maria Sylvia Di Pietro o princípio apresenta dois aspectos:

a) relativamente à forma de atuação do agente público, se espera o melhor desempenho

possível de suas atribuições, a fim de obter os melhores resultados;

b) quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública, exige-se

que este seja o mais racional possível, no intuito de alcançar melhores resultados na
prestação dos serviços públicos.

O objetivo do princípio é assegurar que os serviços públicos sejam prestados com

adequação às necessidades da sociedade que os custeia.
A idéia de eficiência aproxima-se da de economicidade. Visa-se a atingir objetivos
traduzidos por boa prestação de serviços, do modo mais simples, mais rápido, e mais
econômico, elevando a relação custo/benefício do trabalho da Administração. O
administrador deve sempre procurar a solução que mais bem atenda ao interesse público, o
qual deve tutelar.

O constitucionalista Alexandre de Moraes define o princípio da eficiência como aquele que

"impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem
comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra,
transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade,
primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização
possível dos recursos públicos, de maneira a evitar desperdícios e garantir-se uma maior
rentabilidade social."

A positivação deste princípio permite afirmarmos parcialmente superada a doutrina

anteriormente perfilhada por nossos tribunais, segundo a qual, relativamente aos atos
discricionários, não se admitia perquirição judicial sobre a conveniência, oportunidade,
eficiência ou justiça do ato, cabendo somente a análise quanto à sua legalidade. Ao menos
no que se refere à eficiência este entendimento não mais é defensável.

Eficiência tem como corolário a boa qualidade. A partir da positivação deste princípio
como norte da atividade administrativa a sociedade passa a dispor de base jurídica expressa
para cobrar a efetividade do exercício de direitos sociais como a educação, a saúde e outros,
os quais têm que ser garantidos pelo Estado com qualidade ao menos satisfatória. Pelo
mesmo motivo, o cidadão passa a ter o direito de questionar a qualidade das obras e
atividades públicas, exercidas diretamente pelo Estado ou por seus delegatários.

4.1 Eficiência e a emenda Constitucional 19/98: Este é o mais novo princípio constitucional
expresso relativo ao Direito Administrativo. O princípio foi acrescentado aos quatro
anteriores, no caput do art. 37 da CF, pela EC 19/98, Emenda que ficou conhecida como
Reforma Administrativa.
A Lei 9.874/99, que trata dos processos administrativos no âmbito federal, também incluiu,
em seu art. 2º, a eficiência no rol dos princípios norteadores da Administração Pública,
juntamente com os princípios da legalidade, da finalidade, da motivação, da razoabilidade,
da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditório, da segurança
jurídica e do interesse público.

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* Estudante do sétimo período de Direito da Universidade de Itaúna e estagiária do TJMG.

Disponível em:<
https://secure.jurid.com.br/new/jengine.exe/cpag?p=jornaldetalhedoutrina&ID=37777 >
Acesso em.: 2 jul. 2007.