BELMARTINO. Obras Sociales Continuidad o Ruptura PDF

+ Politica, médicos y enfermedades Lecturas de historia de la salud en la Argentina > Mirta Zaida Lobato {editora) Adriana Alvarez +Diego Armus Dora Barrancos Susana Belmartino Ricardo Gonzalez Leandri Marcela M.A. Nari Agustina Prieto Beatriz Ruibal + Editorial Bibles Universidad Nacional de Mar del PlataDora Barrearicos: Soclalisino, hidene y profitaxis social. 1900-1930 Salud obrera ¢ higiene industrial. 122. Obi guerra al alcohol, 144 Hg jones sexuales, 130. La Marcela MLA. Nart Las practicas anticonceptivas ei debate medico, 1890-1940 lovee ae soentee teres sminucion de la natalidad y Ja “arnenaza a la raza”, 154. La regulacion: de la natalidad, el infanticidio, el abandono de ninos y ¢! aborto. 159. El aborto, 165. Los médicos y la construccin de un ideal maternal, 168. La madre: desviaciones y resignificactones, 172. La “pobre” madre pobre. 174, La “solitaria’ madre solicra, 177. Reflexiones finales, 179. Ja disminucion de ia natalidad y Beatriz Ruibat Medicina legal y derecho penal a fines de? siglo XIX... cas 193 medicina legal y el “nuevo derecho en formacién”, 194. Las pericias médicas. 196. Las proyectos de reforma del Codigo Penal, 199. El discurso juridico de la época, 201 Susana Betmartiro: Las obras sociales: continuidad 0 muptura en la Argentina de los aitos 40.. 211 Las concepciones sobre salud-enfermedad y ateacién médica, Prevision. Solidaridad y asistencia, 212. La incorporacion det calificative “social” 212. Caridad. filantropia, solidaridad, derecho, 216. Los diferentes sent dos otorgados ata intervencion, 218. Las dificultades del transite. 220, Las instituctones financiadoras de los servicios de atencion médica, 222. Et mutualismo a comienzos del sigig XX. 224. Los cambios en ef referente identificador. 226. Los grandes problemas del mutaalismo, 226. ELmomen- y las condiciones det cambio. 228. Las primeras obras sociales, 230. Et dio cle fa tutela estatad por parte del mutualismo, 236. Responsabilidad Estado-derecho de la ciudadania. 237. Reflexion final, 241, EN LA ARGENTINA. UNA INTRODUCCION Mirta Zaida Lobaio Universidad Nacional de Mar dei Plata. Universidad de Buenos Aires Eugéne Delacroix, La consulta, Biblioteca Nacional. Paris.ie a tnt ts El tema elegido para este trabajo, que procura recuperar las condiciones histéricas de emergencia del sistema de obras sociales en la Argentina, ha despertado escaso interés en el campo de las ciencias sociales vernaculas, quedando relegado por lo general como tema secundario de preocupacion. de los sanitaristas, interesados en mayor medida por elaborar un registro cronolégico de promulgacién de leyes y creacién de instituciones que por recuperar los procesos histéricos de emergencia, desarrollo y agotamiento de tales instituciones. A partir de ese enfoque se configura lo que Pierre Rosanvailon describe con agudeza como el equivalente de la “historia- batalla” en la historiografia politica tradicional.! Con ese registro —fundado en las instituciones sancionadas y no en las condiciones de su génesis y consolidacién-agotamiento— la historia de las obras sociales comenzaria a partir de los afios 40, inscripta en el proceso de cambios que Halperin Donghi caracteriza como una “revolu- cién social”.? En ese contexto, los nuevos roles asumidos por el Estado en la dérbita social se abordan come “naturales”, y no parece necesario explicar los antecedentes que estimularon su emergencia, las demandas y expectativas no satisfechas que posibilitaron la construcci6n de un nuevo campo legitimador, ni_las condiciones de construccién de un nuevo modo de relacion Estado-sociedad. En este trabajo pretendo comenzar a salvar ese hiato, utilizando el registro historiografico para recuperar algunos de los cambios que 1, Sefiala este autor: “La naturaleza de las fuerzas enfrentadas no es la misma, pero idéntica Taimagen de un enfrentarse de los partidos o concepciones del mundo claramenteidentificados y constituidos q priori, inchiso antes de entrar en conflicto, Se trata de una historia retrospectiva, siempre escrita en funcién del presente, partiendo del punto de Hegada, que no sigue el proceder de los acontecimientos como una experiencia, Por el contrario, el método que intentamos seguir no tiende mas que a comprender desde el interior las certezas, las dudas y Jas aproximaciones que gobiernan ja accién y la imaginacién de los hombres”, Pierre Rosanvallon, La rivoluzione dell'uguaglianza. Storia del suffragio universale in Francia, Miln, Anabasi SPA, 1994, p. 20. 2. Tulio Halperin Donghi, La targa agonia de la Argentina peronista, Buenos Aires, Ariel, 1994.212 Susana Belmartino prepararon el terreno para la transformacion de las instituciones de salud en los afios 40. En esta ocasién me limitaré a presentar dos areas, particularmente significativas a mi juicio para la comprensién de estos Procesos: la relativa a las representaciones sociales relacionadas con los Procesos de salud-enfermedad-atencién médica y la correspondiente a Jas instituciones dedicadas al financiamiento dela atencién médica para Ja poblacién de medianos y escasos recursos, LAS CONCEPCIONES SOBRE SALUD-ENFERMEDAD Y ATENCION MEDICA, PREVISION, SOLIDARIDAD Y ASISTENCIA En primer lugar, quisiera Proponer una hipétesis de trabajo bajo el Supuesto de que tanto la manera de pensar la enfermedad y sus causas como las Propuestas organizativas destinadas a orientar ja accion del Estado y: por lo tanto, los mismos fundamentos filos6ficos de la accién social frente al problema, fueron transformandose durante las primeras décadas del siglo XX. En torno de los afios 40, bajo el estimulo de un aparato estatal decidido a intervenir en el Teordenamiento de ese campo, Jos nuevos referentes legitimadores constituirian el fundamento ideols- gico-doctrinario de una nueva organizacion sectorial. Estas transformaciones, sin embargo, no pueden reconstruirse a partir de una matriz ordenadora, ni Pensarse como un proceso Lineal, sin contradicciones ni retrocesos. De manera en cierta medida paradéjica, todas las propuestas, los significantes, los referentes ideolégicos parecen estar presentes desde el comienzo: los cambios son modificaciones en el énfasis, en la asociacién de diferentes contenidos, en el peso de cada uno de ellos en el discurso de los principales actores. Parece también indispensable senalar que el debate sobre los principios que orientan la accién de las instituciones en el interior del sector salud aparece en nhuestras fuentes limitado a los grupos dirigentes: funcionarios del Estado, administradores de instituciones mutualesy de beneficencia, miembros del parlamento, intelectuales. No Podemos trasladar sus contenidos al conjunto de la poblacién beneficiaria del sistema. No Sabemos hasta qué punto esos referentes forman Parte del io comun de aquéllos que son los pri i organizacton results qi Principales destinatarios de la La incorporacién del calificative “social” | En su anilisis del desarrollo del pensamiento vinculado al reconocimiento de los derechos sociales en Francia, Rosanvallon adjudica importancia decisiva a Ja transformacién producida en la manera de concebir los vinculos intrasocietales como consecuencia de los descubri- Las obras sociales: continuidad o ruptura... 213 mientos de Luis Pasteur, afirmando: “La revoluci6én pasteuriana entrafia una mirada diferente de la sociedad sobre si misma, modificando completamente Ja representacién anterior de las relaciones entre lo individual y lo social”. En su opini6n la revolucion cientifica resultante de la teoria microbiana otorga fundamento a una nueva filosofia social: el “solidarismo”. Cita para ello a Leén Bourgeois: Es gracias a Pasteur como Ja nocién de una humanidad nueva ha podido revelarse y ha penetrado en los espiritus. Es é1 quien ha hecho concebir mas exactamente las relaciones que existen entre los hombres; es élquien ha probado de una manera definitiva ia interdependencia profunda que existe entre todos los vivos, entre todos los seres; es él quien, formulando de una manera decisiva la doctrina microbiana, ha mostrado hasta qué punto cada uno de nosotros depende de fa inteligencia y de la moralidad de los otros... La idea, aunque estimulante, no puede aplicarse sin matices a las condiciones de la salud publica en la Argentina. Las enfermedades infecciosas constituian sin duda —a fines del siglo XIX y comienzos del xXX— una amenaza reconocida para la salud de las poblaciones, tanto urbanas como rurales. Sin embargo, una concepcién de la enfermedad basada en Ja doctrina del contagioy convencida dela eficacia insuperable de la desinfeccién ubicaba en el exterior de la sociedad las causas de los procesos mérbidos. La identificacién del agente patégeno permitira describir y catalogar al enemigo, al mismo tiempo que indicar el producto quimico mas eficaz para su destruccién. E] vocabulario militar se adecua perfectamente ala concepcién del problema: enemigos externos, ataque, defensa, ofensiva, campajfias, plan. El arsenal sanitario imprescindible, la organizacién eficaz, descansa en el uso generalizado de la estufa de desinfecci6n. Las autoridades del Departamento Nacional de Higiene en los primeros aos del siglo enfantizan la necesidad de elaborar una “base cientifica” para el mejor conocimiento de las condiciones de desarrollo de endemias y epidemias. La estadistica se convierte asi en instrumento primario de la lucha contra la enfermedad, pues permite conocer la indole y distribucion del agente, patégeno y planear la estrategia mas eficaz para combatirlo. Pedro Malbran, uno de.sus mas prestigiosos directores, sefiala en 1903 las mayores posibilidades para erradicar el paludismo derivadas del descubrimiento de su forma de transmisi6n. Seguin el sanitarista, de este modo se habria colocado el combate contra la enfermedad “en un terreno completamente cientifico, brindandole puntos de partida y objetivos precisos que le aseguran un éxito final si llegan a cumplirse 8, Pierre Rosanvalton, L’Etat en France, De 1789 & nos jours, Paris, Seuil, p. 272. 4. Cf. Anales det Departamento Nacional de Higiene, Xv, noviembre-diciembre de 1911, p. 19.214 Susana Belmartino todos los preceptos”.* Tras esa convencida defensa dela eficacia de una intervenci6n orientada por parametros cientifico-técnicos, sdlo en forma paulatina el contacto con les problemas y la necesidad de resolverlos conduce a tomar en cuenta las caracteristicas del medioy las condiciones materiales de vida de las poblaciones afectadas. En esa perspectiva, la sistematizacion de la informacion se amplia para cubrir no sélo el estado sanitario de la poblaci6n en las zonas de riesgo, sino también la calidad del agua de consumo, las modalidades de su utilizacion, los sistemas de recoleccion y depésito de residuos y las caracteristicas de las letrinas en uso.® on También las condiciones de la higiene urbana estimularan la intro- duccién de matices en esa concepeién de la enfermedad coma algo exterior al conjunto social, tomando como eje las directivas dela llamada “higiene social”. cA qué alude este calificativo, “social”, que primero se aplica a la higieney algo mas tarde también a la medicina? Remite al reconocimien- to de la existencia de enfermedades sociales, cuya emergencia no puede vincularse de manera exclusiva con la presencia de un agente, bacilo, germen o virus, y por lo tanto requieren estrategias particulares para evitar su difusién. El alcoholismo, las enfermedades venéreas, la Prostitucién, las toxicomanias, cubriran a lo largo de ia primeras décadas del siglo la mayor parte de la conceptualizacién de la enfermedad referida a lo social. La conciencia del peligro colectivo resultante de conductas individua-- Jes desviadas respalda la medicalizacion del espacio urbano, legitimando una modalidad de intervencién que intenta regular la conducta de los individuos bajo el imperio de intereses Superiores, propios de la colecti- vidad. Las nuevas reglas se plasman en ordenanzas coercitivas o inundan revistas y manuales de todo tipo, orientados a la educacién popular. Esta concepcién que vincula lo social a dificultades en la integracién 0 socializacién de los miembros de la comunidad tendra vigencia sostenida. Aun en 1933, en Ja Primera Conferencia Nacional de Asistencia Social, la -seccion dedicada a medicina social se ocupa exclusivamente de toxicomania, alcoholismo y enfermedades venéreas. Sin embargo, el cambio en la concepeién dominante se perfilaba ya algunos afios antes, cuando en lanémina de las enfermedades “sociales” comienza a ser incluida la tuberculosis. En general, la génesis de las conductas desviadas que conducen a enfermedades catalogadas como sociales es objeto de debate. Se recono- cen, por ejemplo, las dificultades para precisar relaciones de causa a efecto entre pobreza y alcoholismo, aunque se verifique en la practica la existencia de una cierta vinculacién entre ambos fenomenos. La tuber- 5. Cf, La Semana Médica, x, 41, octubre 15 de 1903, p. 985. 6. Cf, “Instrucciones del DNH a sus vacunadores”, en Anales det Departamento Nacional de Higiene, XIX, 8, setiembre-octubre de 1912, pp. 803-808, Las obras sociales: continuidad o ruptura... 215 culosis, en cambio, permite exhibir algunas certezas: causa los mayores estragos entre las clases indigentes y en los distritos mas poblados, se afirma; se utilizan también como evidencia algunos estudios que permiten verificar una asociacién entre precios de los alimentos y nivel de los salarios por una parte, y mortalidad por tuberculosis por la otra.” En 1933 se propone la creacién de la Comision Nacional de fa Tuberculosis, que tendré a su cargo todo lo que se relacione con la profilaxis y asistencia de tuberculosos en el territorio dela Republica. En Ja fundamentacion del proyecto presentado a la Camara de Diputados se habla de la necesaria solucién “de los problemas de higiene social y de economia que acttan como factores determinantes de la enfermedad" . En elrespectivo debate se ampliara el argumento: “Siendo la tuberculosis enfermedad de caracter eminentemente social, hay que oponer a su avarice medidas de la misma indole: la accién contra el flagelo no sera completa hasta tanto las condiciones de vida de la clase trabajadora no alcancen el nivel que corresponde”.? | Por otra parte, también se proponen como necesario objeto de preocupacién del Estado todas aquellas enfermedades que puedan causar invalidez o incapacidad, reclamando la accién dirigida a resguar- dar esa invalorable posesién colectiva que se identifica con la expresién capital humano: “El capital-brazo y el capital-inteligencia que el obrero incorpora a la empresan valen mas que el capital-dinero y merecen por tanto igual solicitud para su conservacién”.!° El valor econémico de la vida humana, fundamento de la concepcién neoclasica de intervencion del poder publico en la preservacién de la salud, se reitera a lo largo de los afios, sea en paralelo, sea en combinacién con otras fundamenta- ciones de raiz ética, Qué significa entonces lo social cuando se habla de procesos de salud-enfermedad? En una sintesis forzosamente esquematica podrian recuperarse las siguientes dimensiones: | En un primer momento, peligro, amenaza, relajamiento de costumbres, dao moral. Resultaba simple pensarlo en el caso dei alcoholismo o de las enfermedades venéreas. Podia reconocerse la existencia de ambientes 0 condiciones que predisponen al ser humano a exponerse a una situacion potencialmente riesgosa. Para atenuar ese riesgo en el nivel de la conducta individual se propone una estrategia educativa que supone alertar sobre el peligro, estimular el impulso de preservacién. Las practicas desviadas podian suponer también situaciones riesgosas para 7. CE. por ejemplo el debate en Camara de Diputados de la Nacion, Diario de sesiones, reunion 85, 2 de julio de 1928. 8. Camaxa de Diputados de la Nacién, Diario de sestones, reunién 2%, 5 de mayo de 1933, p. 25, 9. idem, reunién 9%, 31 de mayo de 1933, p. 342. 10, fdem, reuntén 47, 29 de setlembre de 1924, p. 810,216 Susana Belmartino el conjunto, que en tal caso se consideraria investido del derecho a la coercion. Higiene social y moral practicamente se identifican: los postu- lados de una disciplina refuerzan el imperio de la otra. Sin embargo, hay una enfermedad que escapa de ese marco: con Ja tuberculosis no es posible apelar al recurso de culpar a la victima. No sera suficiente formular reglas éticas para tranquilizar la conciencia de los sanos, ni preservarse tras la policia de costumbres para alejar el temor al contagio. Ser4 necesario ocuparse de la vivienda obrera, de las condiciones de trabajo en fabricas y talleres, de la alimentacién de los sectores populares, del aislamiento de los enfermos. Las exigencias de la Profilaxis superan los recursos de la medicina. Ya no puede hablarse solamente de cuestiones cientificas, se trata de un problema social yeste vocablo diferencia las ramas de la medicina o de la higiene que se ocuparan de proponer soluciones y levantar barreras ante la infeccién. Por ditimo, la crisis econémica por un lado, la guerra europea por el otro, colocan en primer lugar Ja preservacién del “capital humano”. La Argentina necesita trabajadores que impulsen la produccién y soldados dispuestos a tomar las armas si fuera necesario. Lo social remite entonces a otro significado del vinculo solidario, centrado en el esfuerzo comun, la integracién al mercado de trabajo y la expansién de las posibilidades de produccién y consumo. Caridad, filantropia, solidaridad, derecho Con el paso de los afios también cambia la fundamentacion filoséfica asociada con la asistencia al indigente. La tradicional asociacion beneficencia-caridad-filantropia aparece en ocasiones formulada explicita- mente, en otras matizada o reemplazada por concepciones gue se proponen como superadoras. Acomienzos de siglo los higienistas de orientacién liberal que no se identificaban con la concepcién cristiana de la caridad— fundan la accién en favor del indigente en un concepto de solidaridad que en algunos textos aparece asociado a la concepcién. biolégico-organicista propia del positivismo. Es aqui donde aparece con mayor fuerza el cambio de perspectiva que Rosanvallon vincula a la revolucién pasteuriana. Defendiendo una organizacion eficaz de proteccion contra las enfermedades transmisibles senala hacia 1916: +» por falta de esta organizacion puede suceder que un buen dia sean atacados los mejor defendidos cuando no se ha cumplido con el deber ineludible de cuidar con mas dedicacion alos mas. débiles; del mismo modo que no se puede concebir el padecimicnto aislado de una parte del organismo sin que éste sufra intensamente por la propagacionyrepercusion a lo mas noble y esencia! del sistema...!" 11. J. Penna, y W. Lozano, “Necesidad de una organizacion uniforme de la higiene publica en Ja Capital”, en Anales del Departamento Nacional de Higiene, XXII, 9, setiembre de 1916, p. 460. 4 I Las obras sociales: continuidad o ruptura... 217 Puede ilegar a hablarse también de una “nueva caridad”, intentando renovar el contenido de una antigua palabra. El concepto fundamentaria una nueva responsabilidad del Estado, encargado de organizar la beneficencia y recaudar el impuesto dedicado a financiarla. Dado que la asistencia al desvalido habria dejado de ser considerada como virtud evangélica o como gracia acordada voluntariamente al débil para integrarse como un derecho positivo que puede esgrimir el indigente, “derecho basado en un deber de estricta y rigurosa justicia”.? No se trata de una evolucién lineal, donde algunos componentes ideolégicos hayan paulatinamente reemplazado a otros. Lo que se percibe a través de los textos es un proceso mds complejo donde antiguos referentes son revalorizados e integrados a una nueva conceptualizacién, no siempre acabada o coherente. Es la apropiacién por determinados actores sociales de términos de antigua vigencia en algunas tradiciones, como la socialista o la catélica, lo que va marcando diferencias que pueden ser registradas para relacio- narlas con cambios en la percepcién de la sociedad y en sus expectativas, temores y demandas en torno de la problematica de salud. Elreferente a la existencia de un derecho, por ejemplo, conforma muy tempranamente la tradici6n socialista. Retomado luego por los catélicos, a fines de los 30 fundamenta todos los proyectos de salud. La concepcién positiva de la solidaridad enfrenta la darwiniana y la spenceriana, que defendian la supervivencia del mds apto. El espi- ritualismo krausista reclama la extensi6n de las actividades del Estado, de manera que “la estructura caética de la sociedad se coordine en vasto organismo funcional para el arménico desarrollo colectivo...”.'* La pluralidad de referentes ideolégicos confluye paulatinamente para reclamar la organizacion de la sociedad ante el problema. Finalmente, también en la segunda mitad de la década de 1930 parece generalizarse, para fundamentar la actividad estatal en el area de bienestar, una expresién acufiada por la Rerum Novarum, que cobra nueva vigencia en estos afios: justicia social. ... la conviccién [de] que la proteccién al trabajo es un gran problema de justicia social, un deber para los Estados y un derecho del trabajador, y que salvaguardar la salud fisica y moral, los intereses economicos, sociales y politicos del hombre de trabajo significa consolidar el vigor y el potencial de defensa de los pueblos...’* La amenaza planteada por la guerra europea, como ya se senalé, 12, Camara de Diputados de la NaciOn, Diarto de sestones, reunion 18*, 8 dé setiembre de 1927, p.47i. 13. idem, reunion 54*, 21 de setiembre de 1927. - 14, idem, reunion 3#, 3 de junio de 1942, p. 550.218 Susana Belmartino convierte en imperativo de defensa lo que afos antes aparecia como necesidad econémica, réquisito para la prosperidad del conjunto. Los diferentes sentidos otorgados a la intervencién Se registran también diferentes lecturas con relacién al sentido que debe otorgarse a la intervenci6n, en particular referidas a sila atencién. médica y la asistencia social deben. operar por canales independientes 0 articulados, pero que también cuestionan o afirman la posible relacion entre asistencia y previsién social. El problema aparece vinculado en parte a la conceptualizacion dela enfermedad y, mas especificamente, a ia percepcion de sus causas. Si, tal como afirma la corriente dominante en el interior del movimien- to higienista a comienzos de siglo, la enfermedad tiene como causa fundamental la ignorancia, puede esperarse eficacia de una atencién médica desvinculada de la asistencia social. La educacion aparece como tarea prioritaria, pero no necesariamente asociada ala medicina. De ella se ocuparan las multiples asociaciones privadas 0 pablicas de asistencia social, que al mismo ‘tiempo que alivian la situacién del indigente procuran inculcarle preceptos de higiene, normas de pediatria, temor ante las enfermedades que pueden ser consecuencia del desconoci- miento de algunas reglas basicas o de la difusion de costumbyes renidas con la moral. . Una proporcién importante de las enfermedades entéricas de la infancia son relacionadas con la ignorancia por parte de las madres de las normas elaboradas para regular la alimentacion infantil, También la tuberculosis se suele vincular con la mala alimentacion y con el prece- dente del alcoholismo. . En esas condiciones, el instrumento preventivo por excelencia es la educacién. Es necesario inculcar a las clases laboriosas que la miseria y la enfermedad tienen antecedentes comunes: Ja falta de limpieza en el cuerpo, en los vestidos y las habitaciones, la aglomeracién de personas y la ausencia de luz solar en habitaciones estrechas y mal ventiladas, la incontinencia, los excesos de todo género.* : En otros diagnésticos, las mismas. palabras se ordenan de manera de expresar un sentido diferente. Las causas fundamentales de la mortalidad y morbilidad infantiles, se dice, son dos, y pueden resumirse en estas palabras: miseria ¢ ignorancia; ambas, consecuencia la una de la otra. Cuando se eleva el] nivel econdmico de los sectores populares, se eleva también, inmediatamente ¥ como consecuencia, su nivel cultural.’* 15. CL. G. Anschutz, “Mortalidad infantil en Buenos Aires”, en Anales artamento > . del De Nactonal de Higiene, xx, 1, enero-febrero de 1913, pp. 5-21. 16. ot Camara de Diputados de la Nacisn, Diarto de sestones, reunion 14%, 6 de setiembre de Las obras sociales: continuidad o ruptura... 219 La percepcién de las causas sociales de la enfermedad conileva a postular la necesidad de unir atencién médica’ y asistencia social. El componente preventivo dirigido no ya sobre el individuo sino sobre el medio se inscribe en ese caso en el interior de la técnica médica. Es significativo que ambas practicas aparezcan tempranamente asaciadas en el tratamiento de la tuberculosis y en la proteccién de Ja infancia. Esta ampliacién de la esfera de su intervencién constituira ademas uno de los componentes legitimadores destinados a sustentar una nueva organiza- cién de la medicina.'” Algo mas accidentado es ei camino que lleva a unir asistencia y prevision social. Los socialistas lo rechazan, afirmando la necesidad de diferenciar entre asistencia social y seguro social. La primera remite al viejo concepto de la filantropia y la caridad, mientras el segundo representa el esfuerzo realizado por cada individuo para asegurar su porvenir. Gregorio Araoz Alfaro, en cambio, uno de los higienistas mas notables en cuanto a percepcién de la necesidad de cambios y capacidad de adaptaci6n a ellos, realiza un intento de vincular ambos conceptos, relacionandolos con la necesaria accién del Estado. La asistencia debe ser obligatoria para el poder ptiblico, bien organizada, completa, eficien- te, preventiva, al mismo tiempo que de socorro; pero la nica manera de asegurar los recursos indispensables reside en el establecimiento paralelo de la prevision obligatoria, impuesta a trabajadores y patrones con la ayuda del Estado. Un terreno accidentado en la discusion de los limites entre asistencia, prevision individual y prevision social lo constituye la practica del mutualismo, terreno seguramente abonado en buena medida por el pensamiento socialista. En ese ambito la palabra asistencia toma también la connotacion negativa de dadiva, pero ios limites entre la concepcién del seguro —-basada en la practica de la previsién individual-—- y las formas sociales de previsién ante la enfermedad son imprecisos, en particular cuando se discute la situacién de los grupos sujetos a mayores riesgos: mujeres, nifios, hombres mayores de 45 afios, tres factores permanentes de desequilibrio entre ingresos por cuctas y gasto en servicios en la prolija contabilidad mutualista. De manera particular durante la década del 20, cuando se difunden entre las asociaciones de socorro mutuo las técnicas actuariales de calculo de costos, una seria discusién de alcances ideolégicos —seguramente no percibidos por los propios actores— se entabla entre quienes consideran que los grupos mds vulnerables deberian abonar cuotas mayores (lo contrario, se afirma, seria caer en practicas “caritativas” 0 concepciones “asistencialistas", inaceptables por principio) y aquéllos que afirman que los principos del mutualismo se oponen a tales intentos de discriminacién. 17, Hemos tratado el temaenS. Belmartino: C. Bloch: A.V. Perselto y M.1. Camino, Corporacién. médica y poder en saluc, Argentina, 1920-1945, Buenos Aires, OPS, 1988.220 Susana Belmartino Aunque la palabra solidaridad comienza a utilizarse con relativa frecuencia, sustituyendo a cooperacién Y Gpoyo mutuo, anteriormente dominantes, todavia no parece precisarse la concepcién que se desarro- Naria mas tarde, en defensa del principio redistributive por el cual aquéllos en mejores condiciones dentro del grupo solidario financian la asistencia de sus congéneres menos favorecidos. Finalmente, a comienzos de los afios 40, asistencia y previsién se confunden en la fundamentaci6n de proyectos de seguro, incorporando un matiz diferente de la idea de solidaridad: conforme a esta concepcién, el edificio social se levantaria sobre. tres columnas, el Estado, los empleadores y los trabajadores, tres conjuntos solidarios en funcién de los intereses reciprocos que los vinculan. Estado y empleadores deben contribuira la amortizacién del “capital-hombre”; los trabajadores deben también integrar su aporte para exigir como derecho aquello que han contribuide a financiar. La preservacién de las generaciones futuras y el . Justo reconocimiento del trabajo ya realizado insertan la asistencia al nifio y la pensién al anciano en Ja idea integradora de la solidaridad. En functon de su vigencia, se afirma, todos los problemas vinculados tradicionalmente a 1a asistencia deben ser abordados a través de la concepcidn integral del seguro.!® . Emerge aqui una connotacién nueva en la antigua polémica: el vinculo solidario no estara ya limitado a la esfera privada de la organizacion mutual, en el seno de Ja sociedad civil. Se Jo ha politizado, incluyendo en el interés y el compromiso de asistencia reciproca la Présencia antes elusiva del poder estatal. Las dificultades del transito Pese a la complejidad conceptual del problema y a la fragmentaci6n del debate —fruto de su apariciénen miltiples escenarios y su bisqueda de respuesta a muy diferentes situaciones particulares— podria plantearse que, al menos una parte del pensamiento sanitarista argentino, estaba a comienzo de los ayios 30 en condiciones de formulary respaldar una doctrina dirigida a fundamentar una mayor intervencion det Estado en el drea de la salud-enfermedad. Existen también multiples indicios que permitirian formular una hipotesis en el sentido de que la salud-enfermedad y su cobertura se convierten en esos afios en una cuestién socialmente relevante, El tema cobra progresivamente espacio en la discusién.en jas camaras, en la prensa diaria, en los programas emitidos por radiotelefonia, en las demandas promovidas hacia el interior de las organizaciones gremiales. De manera embrionaria durante los afios 20, y con algunos matices diferenciadores en el decenio de 1930, las modalidades de organizacién 38 ce Camara te Diputados de la Nacién, Diario de sestones, reuntén 57, 29-30 de setiembre Las obras sociales: continuidad o ruptura... 221 de la atencién médica, el papel que corresponde al Estado y a las organizaciones privadas en la materia, algunas cuestiones apremiantes de policia sanitaria y otros temas relativamente menores conforman una agenda de cuestiones cuya discusi6n va redefiniendo paulatinamente la perspectiva con la que la sociedad argentina aborda la problematica de Ja salud. - . En el nivel mas especifico de los lugares donde se toman decisiones, la dificil articulacion de los aspectos administrativos, técnicos y politicos que deben necesariamente integrarse en la definicién de nuevas modalidades de intervencién supone una cierta cuota de pardlisis en la seleccién de opciones. Ante el diagnéstico negativo, referido de manera casi unanime a la multiplicidad de instituciones y a la anarquia en la asignacién de recursos y la superposicién de funciones, la organizacién se transforma en imperativo y concepto rector del quehacer futuro. No hay, sin embargo, homogeneidad en la lectura de los contenidos de tal organizacién: el uso generalizado de vocablos como coordinaciény unidad de comando ocultan s6lo parcialmente la presencia de significa- dos que no permiten una lectura uniforme. La necesidad de ordenar el presunto caos, reconocido por casi todos, da lugar sin embargoa un amplio abanico de propuestas én las que el consenso sobre las formulaciones no asegura acuerdos en torno de la disiribucién de poder que debera resultar del nuevo ordenamiento. De todes modes, pese a la persistencia de ambiguedades, el conjunto de testimonios recogido en nuestra investigacién de base’? muestra, como ya adelantamos, los afios 30 como momento de paulatina confor- macién de un campo doctrinario favorable a la intervencién del Estado nacional en la organizacion de los servicios de salud. Las bases concep- tuales de organizacion de la presencia estatal en el sector se adecuan de manera paulatina a referentes que empiezan a generalizarse en la discusién internacional sobre politicas sociales. Comienza a hablarse de planificacién, de integracién de practicas preventivas, de abordaje integral del problema orientado a vincular trabajo, prevision, asistencia social, atencién médica. : Nuestro regisiro permite verificar incluso la presencia de doctrinas alternativas, que emergen de manera aisiada, incapaces de restar hegemo- nia a la propuesta intervencionista. El discurso antiestatista se diferencia en dos vertientes relativamente netas: la que reivindica al individuo como nucleo primario, cuyas prerrogativas no deben ser anuladas en nombre de cualquier tipo de interés societal, y aquella que, aun defendiendo la prioridad otorgada a los intereses del conjunto, propone una orientacion antiburocratica y descentralizadora. 19. Desagregados en el segundo capitulo del libro que contiene ia tercera parte de nuestra investigacién colectiva: S. Belmartino: C. Bloch; M.I. Camino y AV. Persello, Fundarentos historicos de la construccién de relaciones de poder en el interior del sector salud, Buenos Aires, OPS, 199%.222 , Susana Belmartino Complejo terreno donde el debate no se cierra, donde no hay respues- tas definitivas para la démanda de intervencion, donde et consengo'no 6¢ traduce en decisiones qize le otorguen efectividad. . Paulatinamente, sin embargo, en el interior del sector se va conforman- do una conciencia orientada a aceptar como necesaria la operacién reguladora. En términos de doctrina, al menos, no habra cortes netos con la década que introduce las transformaciones. Tres grandes campos tematicos conducen progresivamente a deman- dar una mayor intervencién del Estado en el campo de la salud-enfermedad: la construcci6n de un compleja trama derelaciones entre condiciones de vida, economia, trabajo, potencialidad defensiva y preservacién del capital humano que constituira el nacleo de una concepcién “social” de los procesos patégenos; la creciente concientizacion de los sectores dirigentes sobre las ventajas de la prevision, que paulatinamente deja de pensarse como actitud individual para asumirse a la vez como derecho y responsabilidad de los grandes colectives humanos; la indispensable organizacion de un sistema que evite.despilfarro y superposicién de recursos, esté dotado de capacidad dé planificacion y previsién, orientado hacia una solucién integral de problemas que se ubican més alla de la tradicional relacién médico-paciente. La legitimacién de la intervenci6n estatal en este nuevo campo abriré camino a la reforma, absorcién, cooptacién, de las instituciones de cobertura de la atencién médica que el movimiento espontaneo de la sociedad civil habia generado, proceso que pautara la transmutacién de las mutualidades gremiales en obras saciales. LAS INSTITUCIONES FINANCIADORAS DE LOS SERVICIOS DE ATENCION MEDICA . Las descripciones del sistema de servicios de salud producidas en las ultimas décadas coinciden por lo general en atribuirle dos caracteristicas que de alguna manera lo representan: fragmentacién y heterogeneidad. La gran dispersion de instituciones y las significativas diferencias en cuanto a objetivos y formas organizativas que puede verificarse aun en el interior de subconjuntos dotados de funciones especificas —“obras sociales” u “hospitales”, para mencionar los mas representativos— es sefialada como responsable de la limitada capacidad del sistema para dar respuesta a las necesidades sociales a su cargo y la relativa ineficiencia en la utilizacién de los recursos disponibles. En la lectura de los técnicos del sector tanto la fragmentacién come la heterogeneidad serian consecuencia de la introduccion en et sistema de racionalidades ° Tégicas Organizativas extranas a sus fines. . interpretacion, cuya convalidacién o refutacién objetivos de este trabajo, abre camino a una segunda noted reterids al objetivo especifico de este acapite: la fragmentacién y heterogeneidad de las instituciones de cobertura de atencién médica responderian a Las obras sociales: continuidad o ruptura... 223 condiciones culturales de fuerte raiz histérica, manifiestas en las primeras mutualidades y reforzadas mas tarde por los ‘procesos politicos que condujeron a su transformaci6n en obras sociales, Los andlisis de las condiciones histéricas de emergencia de las obras sociales en la Argentina realizados desde el sanitarismo contradicen tal hipdtesis, puesto que suelen asociar su nacimiento con las transformaciones politicas, econémicas y sociales producidas en los afios 40. Enesa lectura las obras sociales —denominacién adoptada algo mas tarde, al promediar los afios 50, para cubrir un conjunto de instituciones de diferente base juridica— serian el resultado de una ruptura con las instituciones y practicas vigentes en el sector hasta ese momento, en. - funcién de una estrategia de cambio de las relaciones sociales fundamentales desarrollada desde el aparato estatal. - La idea generalizada en el sanitarismo, y aceptada de manera relativamente acritica, vincula el surgimiento de las obras sociales con el decreto 30.655 del 15 de noviembre de 1944, que crea la Comisién de Servicio Social con la presidencia del coronel Perén, entonces vicepresi- dente dé la Nacion. Este organismo tendria a su cargo “la implantaci6én de servicios sociales en los establecimientos de la actividad humana donde se presten tareas retribuidas” (articulo 19}. La literatura especia- Jizada ha asociado la organizacién de estos servicios” con e] embrién de Jo que serian mas tarde las obras sociales sindicales. Parece plausible, sin embargo, en el actualnivel de profundizacién del conocimiento de las instituciones del periodo, ‘suponer que ese decreto formé parte de la relativamente abundante legislacion promulgada en esos afios que no liegéa aplicarse, 0 solamente alcanz6 una efectivizacion. parcial, en funcién de la cambiante y conflictiva relacién de fuerzas en el interior del aparato estatal. La indagacion hist6rica sistematica permitiria, en mi opinion, refutar esa interpretacion. Las obras sociales no serian instituciones creadas ex novo como prenda de negociacion en una determinada coyuntura politica. Aun cuando hayan sido utilizadas con ese objeto, parecen responder en mayor medida a tradiciones culturales fuertemente arrai- gadas en los sectores populares, dado que puede reconstruirse una linea de continuidad entre ellas y las mutualidades gremiales. La hipétesis que procuro defender se apoya en el supuesto de una progresiva diferenciacién de ciertas instituciones mutuales, que comienzan a crecer y fortalecerse en virtud de alguna decisién que convierte en. obligatorios los aportes de determinado grupo. laboral y le suma ja contribucién del Estado, en tanto empleador, y, contemporaneamente 0 mas tarde, la de sectores empresariales privados de ja misma rama de actividad. Esa evolucién en el interior de la sociedad mutual surge de manera aislada en los afios 30, por lo general en alguna rama del Estado, 20. Taxativamente previstos en el texto del decreto: atencién médica gratuita, atencion farmactutica a precios de costo, baftos frios y calientes al término de la jornada, suministro de articulos de consumo a precios de costo, cocina y comedor para uso del personal.224 Susana Belmartino Y parece multiplicarse en los 40. Respondiendo en ij de riesgos relativamente diversificada, de modo paulatigo van espetian lizandose en atencién médica. epee Intentaremos a continuacién resefiar las condiciones que se vinculan : a la génesis de este proceso. El mutualismo a comienzos dei siglo XX El origen del mutualismo en la Ar; i i mo € ‘gentina se asocia con Ja activid de ‘es Ta meer aeos de samigrantes, deseosos de reconstruir. neal u nacionales. Es indudable la relaci6: tre Proceso inmigratorio y desarrollo del mutnali jene sin embargo sefialar que el vinculo asociativo no fue ii stauiere ea ee 3 2 no fue — i comienzos— unicamente la identidad nacional de ongen on tos También cobran, importaneia come factor: agiutinante en las primeras Socorros Mutuos, que se autodefine con “ 16 occ fl + 4 orientacion socialista ~ sicion | FS raaonal 0 cosmopolita”, cuyas primeras bases oe estatle. él local de la Sociedad Gremial de Curtidores, part! Jaconvocatoria realizada Por ese sindicato en un periddico. obrere citene @ una reunion d i aooeneeun le delegados de sociedades gremiales y agrupaciones ranea a la publicaci6n de la encidlica rum, a la F Rerum Noi organtzacion de Jos circulos de obreros catélicos., dando lugar ata Coexistencia de este complejo conjunto de as L ister t ociaci Pacifica. Existia una rivalidad manifiesta que se expresaba sin disimnelo clones rivales. La hostilidad entre sociatistas y catélicos adopta en algunos casos 21. Cf. La Mutualtdad, xvi, 5, Asoctacton Obrera de Socorros Mutos, 1989, Las obras sociales: continuidad o ruptura... 225 imagenes que apelan al humor popular optando por Ja ridiculizacion del oponente. También es explicita, aunque generalmente se expresa en términos mucho mas corteses, la competencia que separa las asociaciones de colectividades de aquéllas que reivindicaban como un honor su cardcter cosmopolita. En ese clima de rivalidad y particularismos un conjunto no bien definido de sospechas hace fracasar en 1903 una iniciativa tendiente a organizar un congreso de mutuales para discutir problemas comunes y sentar las bases para una actividad conjunta en procura de su resolucién. En efecto, desde fecha temprana la federacion es una aspiracién no cumplida para muchas de estas sociedades, que sdlo se concretara de manera fragmentaria en una primera época a partir de acuerdos entre instituciones que estan préximas por razones de nacionalidad 0 ideolo- Ademas de la pluralidad de los referentes identificadores que constituyen el vinculo solidario, la heterogeneidad de la asociacion mutual se manifiesta también en la diversidad de objetivos. Existe sin duda algo que podria considerarse como un “nucleo basico” de beneficios sociales, que la mayoria de las mutuales presta a sus socios de manera exclusiva © en concurrencia con otros. Entre estos servicios se encuentran la atencién médica y farmacéutica y los subsidios destinados a compensar Ja pérdida del salario durante los periodos de enfermedad, a hacer frente a los gastos de sepelio y a otorgar ayuda econdémica a los familiares del socio fallecido. También presentes de manera general pero con menos frecuencia, la internacién hospitalaria o el subsidio por hospitalizacion y los subsidios para enfermos crénicos completarian este listado de servicios basicos. El otorgamiento de estos beneficios no significaba, por otra parte, homogeneidad de situaciones. Por el contrario, existian diferencias bastante importantes en cuanto al monto de los subsidios y la extension del periodo de cobertura de riesgo entre las diferentes asociaciones. También se registran diferencias significativas en el porcentaje de los recursos totales que estas instituciones dedicaban a la cobertura de atencién médica.” . Los cambios en el referente identificador El primer esfuerzo destinado a conocer el desarrollo del movimiento mutualista se expresa en la Capital Federal a través de un censo realizado en 1914. Aunque la informacion no puede considerarse com~- 22. Un relevamiento detaliado de los sistemas de cobertura puede encontrarse en S. Belmartino; C. Bloch; A.V. Persello y H. Quiroga, Las instituciones de salud en la Argentina Uberal: desarrollo y crisis, Buenos Aires, Secretaria de Ciencia y Técnica de la Naci6n, Area de Estudlios e Investigacion en Ciencias Sociales para la Salud, 1987.226 Susana Belmartino pleta, permite al menos estimar Ls Q que las mutualidades i re c les italianas partolas Teunian el mayor porcentaje de poblacion beneficiaria, a seguros, enfe1 a5, sreur Tmeros y enfermer4S, empieados de escribanias y muchos Los grandes problemas del mutualtsmo En las pa ida soconte® agnas de La Mutualidad, revista de la Asociacién Obrera de plantes, out aparecen con cierta frecuencia cuestiones que se ainda ome Pro lemas que afectan la marcha de la instituci6n y, por re Ra a lemente también a buena Parte del movimiento mutea. aia rela aisladas de otras asociaciones y las discusione: lones de los congresos de mutuales confirman la idea de que a generalizada en buena i i década dal tate Parte de estas institucionesa Partir dela segunda Las dificultades para mantel i ner Cierto equilibrio entre i eee bese financiero de los servicios otorgadas a determinndo th 2 onan ~fundamentaimente ancianos y nifios— y determinadas €n particular, la tuberculosis—, la difusion de la utili- simu nent vas obras sociales: continuidad o ruptura... 227 zacion de especificos en la prescripcién médica —en reemplazo de la tradicional y mas econémica formula terapéutica de preparacién arte- sanal—. ciertos problemas doctrinarias, como el replanteo de las concepciones de prevision y beneficencia, o las connotaciones ideolégicas que podian diferenciar la previsién social de la individual, preocupan sin duda de manera creciente a los dirigentes mutualistas y dan lugar a diferentes propuestas de intervencién, Una de las estrategias previstas frente a las dificultades financieras se vincula con la posibilidad de concretar una federacién de entidades mutualistas. Desde época relativamente temprana existian convenios de reciprocidad con instituciones afines ubicadas en otras ciudades para facilitar la atencién de tos socios en caso de traslados transitorios 0 definitivos; menos frecuentes parecen haber sido las fusiones, destinadas a paliar las dificultades de gestién de las asociaciones con muy pequeiia cantidad de socios. El Congreso de Mutualidades organizado por el Museo Social Argentino en marzo de 1918 recoge 1a aspiracion de organizar una federacién de mutualidades nacional. La entidad, que se constituye finalmente en diciembre de 1920, retine pocos adherentes y tiene una vida efimera. En parte renace en la década siguiente a través de la Liga de Entidades Mutualistas, creada en 1936, y de la Liga Argentina de Entidades Mutualistas, organizada en mayo de 1940. En estos afios, cuando las dificultades financieras ponen en peligro la supervivencia del sistema y comienza.a modificarse la.perspectiva en relacién con la injerencia del Estado, la federaci6n o liga se constituye como elemento de presién y negociacién frente a los poderes publicos. Relactonandolas sin duda con el creciente agabia financiero y agra- vando las consecuencias del cambio de perfil epidemiolégico de la poblacién cubierta, los dirigentes mutualistas constatan también, a partir de los afios 20, las transformaciones sufridas por la practica médica. Razones de espacio me impiden dar cuenta aqui de los cambios registrados en la practica de la medicina a partir de Jos afas 20, En este lugar sélo quiero dar cuenta del impacto de tales cambios en las asociaciones de proteccién mutua. Tal vez sea necesario sefalar que la Unica. informacion sistematica de que disponemos se concentra en el prolijo y detalado registro {levado por la Asaciacién Obrera de Socorros Mutues, y consignado en las paginas de su revista. Sin embargo, multiples referencias, provenientes tanto de dirigentes mutualistas como de funcienarios pitblicos y de los propios profesionales, ratifican la perspectiva, permitiendo su utilizacién para respaldar una hipotesis de creciente desequilibrio entre recursos y gastos. Sise compara la distribucién porcentual del gasto entre 1913 y 1937, se constatan con claridad algunos cambios: disminuci6n del porcentaje dedicado a atencion médica (honorarios), aumento notable del rubro medicamentos e incremento del rubro. que representa el componente mas técnico de la atencién, que comienza a incidix de manera significa-228 Susana Belmartino tiva en los afios 30: anali i radio anos 30: ar ists y reacciones, ‘1 atimento del costo de la 6 te t atencién verificado 6 teen “ Ja prac ‘tica médica est4 acompaniado por un introna ata consulta oe ple de la demanda. El aumento de Ja cantidad anual de secon oct, que era de 2,06 en 1991 para Negar a 5,7 en 1940, arene n un tcremento igualmente notable dela dem: dade . “1 porcentaje de socios que reclama asistencia entre 191) is Por una parte, fisioterapia y neat politica gyerada por la, Asociacion Obrera para hacer frente aest aoe os neste Se orienta al desarrollo de Servicios pro] ios, fence co a nu a foro anon oad ‘ ‘onsul mredleas distribuidos en diferentes barrios que ater men sus peels tortos a los pacientes mutualizados, Siguiendo esa este El momento y ias condiciones del cambio Puede ser titil en este Ee cent ste pun ‘0 detener ia marcha einte: i sci ane acion de las instituciones sociales dedicadas ain reiacion ) le la atencion médica a comienzos de las atiog 40. anelacion 23, Para mayor explicitacion é die salud... cit. Ge estos procesos, véase S. Belmartiney otros, Las insttutones Las obras sociales: continuidad o suptura... 229 rapidos que seguramente despertaban inseguridad y busqueda de horizontes estables, esas asociaciones fueron creciendo aisladas y centradas en si mismas, reforzando seguramente los particularismos iniciales. Séto las mas fuertes, o aquellas cuya orientacién ideologica estimulaba la politizacién de sus miembros, tenian contactos esporadi- cos entre si que les permitian visualizar las ventajas de algtin acerca- miento futuro. Las relaciones con el aparato estatal eran inexistentes 0 se limitaban al pedido de exencién de algunos impuestos y al pedido de pequetios subsidios, decididos en forma aleatoria y discrecional. La legisiacién, cuando se la solicitaba, era pensada fundamentalmente como arma defensiva para combatir organizaciones mercantiles que adoptaban las formas de] mutualismo para encubrir actividades hucra- tivas 0 fraudulentas. A medida que la sociedad que las contiene crece y se complefiza, erecen y se complejizan también las necesidades y las dificultades para satisfacerlas. Las bases organizativas que se mostraron eficaces durante varias décadas comienzan a mostrar sintomas de resquebrajamiento. Ahora sabemos que se habia cumplido un ciclo. La solucién de los problemas percibides se ubica en diferentes niveles: nuevas modalidades de organizacién y prestacién de servicios, agrupaciones orientadas a disminuir costos, sumar beneficiarios o ganar capacidad de presién ante los poderes ptiblicos. Las demandas de regulacién estatal incorporan también lo que podrian considerarse como “politicas activas”; contrel sobre la produccién y comercializacién de medicamentos, participacién en la discusién y programacion de las actividades estatales de atencién médica y asistencia social. La percep- cién de una crisis de necesidades insatisfechas culmina en una creciente demanda de intervencion del Estado. El cambio no se producira de manera inmediata, ni tomara una sola direccién; por el contrario, la fragmentacion y diversificacion del conjun- to aumentaran en las décadas siguientes. Se producira, sin embargo, una novedad de enorme incidencia futura: la politizacién del vinculo asociativo. La intervencién del aparato estatal en la vida de las instituciones supondra nuevos mecanismos reguladores que garantizan la superacién de la crisis y modelan ei desarroilo futuro de las formas asociativas, la decadencia o el estancamiento del mutualismo y el fortalecimiento de su continuadora, la obra social gestada con el apoyo del Estado en el seno de las asociaciones sindicales. Las primeras obras sociales Para fundamentar 1a hipdtesis de continuidad entre mutualidades obreras y obras sociales tomaré, por razones de espacio, un solo ejemplo entre los testimonios recogidos en nuestra investigacién de base el 24, Cf. S. Belmartino y otros, Fundamentos historicos..., cit.230 Susana Belmartino proceso que conduce a la transformacién de las mutuales ferroviarias en la Direccion General de Asistencia y Previsién Social para Ferroviarios, ereada el 17 de abril de 1944. En algtin momento a lo largo de Ja década de 1920 los ferroviarios que trabajaban en companias privadas debieron perder la coberturade salud que les otorgaban las “cajas ferroviarias”. Estas habian constituido en los primeros afios del siglo las mas importantes “mutualidades de empresa”, segun la clasificacion de Augusto Bunge, que registra la existencia de tales organismos en el Ferrocarril Sud, el Ferrocarril Pacifico y el Central Argentino, Estas cajas eran administradas en forma exclusiva por las empresas, y las cuotas, obligatorias para todo el personal, descontadas mensuaimente de su salario.* De manera inmediata al cese de la proteccién empresarial, al parecer, Jos trabajadores ferroviarios comienzan a organizar sus propias mutuales, ya no de manera centralizada, sino a partir de los vinculos que representan una mayor proximidad: en general, el nucleo aglutinante era la respectiva “seccién" del sindicato.?® Estas instituciones de ayuda mutua parecen extremadamente débi- les en su origen, en particular por el cardcter voluntario del aporte, y no llegan a incorporar porcentajes significativos de sus potenciales beneficiarios. Los lamados a integrarse y afianzar los vinculos solidarios son muy frecuentes en las paginas de La Fraternidad, publicacién del sindicato homénimo, que también da a conocer ios balances de las actividades de estas organizaciones, mostrando lo exiguo de sus presu- puestos. Comienzan a multiplicarse, particularmente a lo largo de los afios 30, las referencias a la necesidad de aglutinarse en organizaciones de mayor alcance, mientras se explicita la polémica entre dos opciones posibles: “federacién o fusion”. En forma paralela al desarrollo de esta preocupacién por el aflanza- miento de las formas de prevision y solidaridad gremial, comienza a surgir el interés por una organizacion que responda a las necesidades derivadas de los cambios técnicos y organizativos que se gestaban en el interior de la medicina. Al igual que en muchos otros organismos mutuales, en el de los ferroviarios comienza a plantearse la necesidad de 25. Cf. Augusto Bunge. informe presentado ala Camara de Diputados de la Nacion. en Diario de sestones, reuntén 26%, 22 de setiembre de 1919, 26. La empresa que admintstraba los ferrocarriles del Estado habia conservado, en cambio, el sistema de mutualidad con afitiacién obligatoria para todo su personal. En su memoria correspondiente a 1934 La Fraternidad cetebra como la materializacién de una conquista largamente anhelada le incorporacién de un representante gremial en el directorio de esa sociedad de socarros mutuos. El nuevo estatute, aprobade en Julio de 1934, sancionaba la conformacién de un directorio compueste por tres representantes del Estadoy dos delegudos de las entidades gremiales reconocidas, Union Ferroviaria y La Praternidad, elegidos por el voto de sus asoclados. 27. Cf., entre otros. “Centrallzacién de las cajas mutuales y suciedades de socorros mutuos”, on La Fratemnidad. xxi, 460, agosto de 1930. pp. 772-774. Las obras sociales: continuidad o ruptura. hospital o sanatoric propio. conta fiocusion se torno de la organizacion de lo que comenzatia identificarse como et “Hospital Ferroviario" parece haber‘ comenzadc oem | gremio poco antes de 1930; Jas primeras mencione: re el tema se Seaetran en la memoria correspondiente a Jes activa lela® rater i creacx ante 1929. Sin embargo. el proyecto de 8 mda vcldad en 1935, poniéndose en marcha contactos con fa Onin Feroviaria en procura de llegar a un acuerdo que favore: i mbos sindicatos. dias aftiads oe de esa fecha se multiptican en ja revista de La Frater das menciones a fa futura conquista, sea convocande a 108 atctones asociarse, detatiando multiples aportes de pea ss conreationes : id re €] adas a su concrecién 0 informando so Snags antec gobierno naclon PSPs ET) el anaeato,Pranciso is tanto, los contact ant oath con miembros del Poder Legislative estimulan cl ont ome Sento la impresién de haber fructificado con rela sO pesos vue se Cam: subsidio de . s 8 een oe aprsp anvaies, Nose registraen la publicacion jaen cuotas: ; oon Setevemio ninguna mencién a la recepcién de tal recurso. La informa i 4 jue el subsidio no s¢ ; posterior aor fron gestion®s ante el Poder Ejecutio- El Minis ee de Obras Publicas promete Ja entrega de un terreno a ‘aun Para ‘truccién del hospital, y en marzo de 1937 se pro) un oer porel wal se autoriza a las empresas a retener un peso mone: a ni Por mes de salario a todo empleado u Sbrero que declare sv vo! f i ani da asociarse a la institucién en. marcha Esta seria la unica deman‘ vam fecha por ¢] poder politico. - | oe nal ote en 1940, et Hospital Ferroviario adquiere materialidad, oo ta en ‘ese ano la compra de un edificio anteriormente dest tina Se anatorio se lo habilita con una dotacion de 120 camas. la oe ° veraciones > aboratorio y rayos X. Anexo al hospital. ot ins tuto SRepnostico dispondria de unservicio extern con conto de ot a, srugia y especialidades. Dos afios mi + ; , cauneta la Pauguracion de consultorios externos en ‘Rosario. ii i ite Sobre 150,000 obreros y empleados ferroviasios en toa “ 1 pat eas mil habian hecho llegar su adhesion a comi€! z08 eA iod de abe jari trado du: alta de beneficiarios que hemos registra urante Eerie de todo’ el sion voluntaria alcanza & cincuenta mil asocia: 0 oe di proceso S€ registran los esfuerzos para obten través de la revista sindical. eulta: oorte ee eienido en algunos detalles intentando ilustrar las, dil 1 motivo de 1a sane 28. Asi se afirma en et debate parlamentario producido co! oe et a stones; Teun 13.980, en Camara de Diputaclos dela Nacion. Diario de se: de 1950, pp. 2710-2885.232, aes ~ Susana Beimartino oes a ae vtetio el Ho ia organizacion de la cobertura de salud te, ladrillo a ladrillo, ospital Ferroviavio $e va construyendo Tentamen: estatal y creen en Pi irigentes que comienzan a acercarse al a] me oe a law a Ins com inexorable avance de las instituciones ms *parato Sobre este lento one: 08 de previsién, asistencia y seguridad octe as tas, sélo Significativas ‘anaje que permite consolidar pequenas con a posibilidad de acce: pata quienes se encuentran privad quis- (Gad ins avsloactor camas consccucneiee mel coprolucinda partirde rable en la historia de los gf consecuencias incidiran de nora a part de E123 de agosto 4 194 - emios que fueron sus peneficiarios, perdu decreta la intervencié el Ministerio de Obras Pitblicas del . Naci y La Fraternidad—. on de los sindicatos ferroviarios —Unién. Per jacion ‘Andrés Chelle para Gesignando a los capitanes de fragata Rac ale La medida marca ee cargo del gobierno de esas entidad yoly tes dela CGT N21 mayor punto de enfrentamiento entre | ‘ais Cee ar dal de feat de eae ice reek os dirigen- Bee ania [a Union Feerecacia, qae continu Proscrpta la cot 2 ¢ ricamente mas importante viaria, que continuaba siendo el gremi Nea & ta central obrera ortante del Palsy la pry pal base ae or aentorlon de lesmantelami L - trar autertamnentte fel Ueemiente obrero, que Eee ee toe l reglamentario de ia Geen ee es con la sancién del deereto 2.687, El desempeno de los lad de Jas asociaciones profesionales 867, favorece el aeercamiento de aus tadielon los sindicatos ferroviari autoridades, Se comet ‘fo. de sus tradicionales dirigentes con las nevas imputacion de irre; oten arbitrariedades. y no se llega a dem strar la para justificar la vee lades en la administracién que fuer ostrar la sin embargo, se producira un En forma paralela al eo dees ca Soe se Be atscchoe colaberadetas detente omen Socido en el interior del Grupo d ‘os colaboradores del entonces coronel Poa Mercante, quien inieha una coneaen Unidos {GOU), el coronel Domine tes Gel ambos sindicatos.2° i¢ contacios personales con los ange : le octubre Mercante se hi gremios ferroviario: . ace cargo de la int Departamento Nacional “hel 4 _claviente: Peron es ombrado director Ma Secretaria de ‘Trabajo y Prevision. ajo, jerarquizado poco después en ai : organizacion aia Mercante eleva a esta secretaria un Les puntos mas rel istencia médico-social” de los gremios eereia to de Les puntos mas relevantes ae refleren a la nevesidad de 1 a sanatorio para tuberealosos enbose personal, la construceién de a reat pcg eer Gag, neve 2 un ln ima er 29, CE. Hugo del Cam; 2, Sindtcalis Becncs Aine cLASe LOR me # Peronismo. Las comienzos de un vinculo perdurable, Las obras social tres o cuatro millones, Jainstalat del pais—, un servicio externo de atencion de maternidad, ginecologia y cirugia general @ snstalarse en ef local-del Hospital Ferroviario tan pronto se jnaugurara el policlinico. En todos los casas se reitera el control de las entidades gremiales sobre la administca- cion y el funcionamiento de ios servicios. Dos decretos, gancionados por acuerdo de ministros en jos primeros dias de 1944, son. considerados por el gremio Como resultado directo de Ja gestion de ‘Mercante: e) 167 dispone el otorgamiento del subsidio con destino al policlinico, ei 168 determina la obligatoriedad de la contribu- ion del personal ferroviario para el fondo de asistencia y prevision social de las entidades sindicales reconocidas. Por ultimo, un tercer decreto, el 9.694 de abril de ese mismo ano, dispone la creacion de ia Direccion General de Asistencia y revision Social para Ferroviarios, ala que: otorga. competesicia. exclusiva en “la solucion de todos los problemas de sa indole que afecten. al gremio”. En el regimen previsto sé introduce una diferencia significativa con Ja propuesta de Mercante, que mantenia la administracion y el funcionamiento de los servicios bajo eb control de las entidades gremiales. En este caso se especifica que Jas actividades de la nueva direccién sé desarroilaran “con prescindencia absoluta y al margen de las actividades sindicales de las organizaciones reconocidas {articulo 1°) 5° Conforme a las expresiones de Peron, elaporte obligatorio produciria cincuenta millones de pesos en diezanos 2! Cualquiera haya sidolasuma efectivamente yecaudada, eS indudable que ynultiplicé la capacidad de instalacién ¥ otorgamiento de servicios. La decision del Estado de deciarar la obligatoriedad delaporte obrero pone en marcha un mecanis- olucion de ese aporte bajo Ja forma de prestacio- mo que posibilita Ta dev nes de asistencia, que rapidamente 5¢ expander en el interior de la Republica. ‘En noviembre de 1943 habia comenzado la suscripcion de socies con. el objeto de dotar de servicios de atencion médica a la poblacién ferroviaria de Bahia Blanca. Se habia previsto originariamente Ja aper- tura de consultorios externios, pero la gestion de Mercante facilité en mayo de 1944 1a compra de un local apropiado para Ja instalacion de wn as tarde se jnauguraran los consultorios de nities sanatorio. Un mes mi y ginecologia instalados en el jocal de fa Union Ferroviaria. En julio se 80, Por razones de espacio no podentos hacernos cargo aqui de detallar las alternativas del conflicto por la: ‘autonomia-heteronomia de los gremlos ferrovianios ex Taadministracion de sus ntidades de previsién. La tnfacmacton qisponible puede consultarse cP nuestro trabajo ya titado, Fundamentos histericos.-. PP- 109-117. el secretario de Trabajo y Prevision, coronel Juan D. fos de todo el pais. Les anuuncio como el goblerno de vida y abordan el problema xxxvt, 78, enero de 1944 {1."fen una alocncién por radiotelefoni, Peron, se ditigié a los ahajadores fe habla coneretado en realidades proyectos Be ‘mejoran eh nivel hhumano, gociaty médico del gremio y sus familiates”,. LaFraternidad, pp. 16-18.234 — Susana Belmartino lita, i ita : Sostial Regional Cosquin, en setiembre el Hospital Regional Rosar toy se 0¢ toca fa nea ra pundann ental del policlinico, a construirse Puede Nuevo Soe ital Pearl rio de Obras Publicas en Ja zona de o! . modo, imo oe one tions y habilitaciones no se detiene y de mode, como res lo de un intenso movimiento de expansion en ro Federal (el Potclntce de Presto Neavo se wnauguravia recién i opt Fed c i evo se inaugurari: cal toree ee regionals, tres clinicas tislologieas, see idea, jultorios externos de di ‘ . cinco nospitales zonales, dos salas de ooaenea i ie algunos “ Poe, auxilios y algunos cs van Contrasts nize el lento proceso de maduracion del Hospital Ferr Pa eee trina le 1930 y la expansién de los servicios en tas panctpale 6 Gludades del pais que se registra a partir de 1944 y lh on ooo eae ‘ollo notable, nos eximede cualquier comentario adic wo sal a oeretted p3 oe que tuvo la politizacién de estas instituciones si “ eau aciae a oar respuesta a las necesidades de sus eneficiarios, vest care ina histe parecida y diferente a la vez comenzarai r aaeatemos 08 anos otras direcciones generales y algunas mutu ies on orga ede eae erat muestra dnvestigacion de base hemos ‘podido perar x lealgunas de: Sanclonadas mediante leyes, sea porque ca icon sastecae i re ee reglamentacton, ° decretos o alguna publicacién donde se ranwerbe st ‘cue por lo ion “n algunos casos conocemos Ios antecedentes, entre partioulay eros b oe hea registry organismos mutuales previos, on eh i I constituyen un. mi \ anterior del movimento sindical. Sobre eaten rneclcententus og a. ten, ersten es ta bién en las reparticiones estatales y destinad so borlo Son car gastos oe atencion médica, subsidies y otros: enet ‘ , el poder politico incid ndo ieee pi incide reglamentai et bligatoriedad dal aporte, tanto del Deneficrario Some del cmpeaden Interviniendo ¢ la gestion, controlando las inversiones algunos a s gando un financiamiento previo para estab] Pat oode pacidad instalada propia. Hecer algtin bo de tre las direcciones ‘ creat generales —organismos d isid creat fos por ley. destinados fundamentalmente a la cobertura. 4d on ceatee oe on apories obligatorios de empleados y emy ead res y ognmione ‘ole. iv isdiccién del Ministerio de Trabajo y Previsi Sno del ee ee fal encargade de regular la respectiva coe ee Grean en estos prim eros aos las que protegen a los empleados y obreros la destinada a proporcionar cobert een al eeooesl acorns tre industria higentien ertura social al personal ocupado en la La di id det direecion sue foma au cargo la cobertura de salud de los obre ‘primeras que se pone en marcha unaver inetalada Las obras sociales: continuidad o ruptura..- 235 en el poder ta administracion. peronista. Tiene su origen ¢n el decreto 10.115/46, reglamentado por regolucion de la Secretaria de Trabajo y Prevision del 30 de abril de ese mismo afio. Las caracteristicas peculiares de su creacion pueden servir para ilustrar la compleja vinculacién entre ta organizacion sindical y el poder politico que gobierna la creacion de este tipo de instituciones. - En efecto, la nueva Direccién General de Prevision y. Asistencia Social puede parecer a primera vista relativamente atipica: no se trata de un sindicato con trayectoria publica. relevante en el periodo de conformacién. del proyecto politico peronista, ni tampoco de un gremio vineulado al quehacer estatal, ni beneficia a trabajadores de grandes empresas de servicios © pertenecientes a los sectores de mayor peso o dinamismo en Ja actividad manufacturera nacional. La primera pregunta que Se jace el observador ingenuo que considera el listado de las actividades beneficia- das con €) apoyo estatal destinado a prevision y asistencia (ferroviarios, bancarios, seguro, carne, empleados estatales, fuerzas armadas, vidrio) es epor que ta industria del ‘vidrio?, gpor qué esta fuerza laboral jncorporada. a establecimientos privados de escasa magnitud, junto @ los grandes jos con THAayor capacidad de organizacién y presion, para los cuales el Estado asumia tambien el papel de empleador? La respuesta, por excesivamente simple, no deja de ser sugerente: el qninistro de Trabajo del primer gobierno peronista, J ost Maria Freire, €s un dirigente del sindicato de trabajadores de esa industria.” Algunas referencias aisladas permitirian suponer que el movimiento de regulacion de asociaciones. tanto nuevas como preexistentes, tras el objetivo de dotarlas de mayor ‘viabilidad financiera para el otorgamiento de beneficios sociales, fue mucho mas amplio de lo que registra la Juso pensarse en un estimulo muy informacion recogida. Podria incl grande otorgado al mutualisme sindical, en una ynodalidad en la que tronales. Pero se trata de indicaciones todavia no se registran aportes pal obien muy especificas 0 ‘bien excesivamente generales, que no permiten obtener inferencias confiables. Lo que si puede afirmarse, al menos én relacién con las instituciones las cuales poseemos {informacion detallada, es que el muevo desarrollo reproduce Ja heterogeneidad y los particularismos que habian earacterizado al movimiento mutualista. En efecto, dentro de un esquema comun, las modalidades organizativas suelen. presentar particularidades, mas o menos significativas, que pasan por ja importancia del aporte patronal en yelacion con la contribucion de empleados y obreros, Ja cobertura a los miembros de la familia de} beneficiario directo, Ja composicion ‘de los consejos dé administracion, las modalidades de eleccion de sus vocales, los diferentes grados de autonomia-control en relacion com la. respectiva dependen- 30. Fl anddists ruinucios0 de ta legislacion sineutada a estas organizactones puede encontrarse también en nuestra Investigacion dle base, Tecogida en Fundamentas historicos.v. cits288 Susana Belmartino cia estatal. Aunque la organizacién definitiva puede ser similar, los matices diferenciadores no dejan de requerir algun tipo de explicacion, independientemente de la posibilidad de ofrecerla a partir de ia docu- mentacién relevada. Una hipétesis posible podria inclinarse a considerar diferencias en la relacion sindicato-Estado en la coyuntura especifica en la que la reglamentacion se sanciona, diversas tradiciones o expectativas gremiales, 0 intervencién de diferentes organismos técnico-estatales en Ja elaboracién del respectivo proyecto. El rechazo de la tutela estatal por parte del mutualismo El gobierno surgido del golpe militar de 1943 establece también contactos directos con el movimiento mutualista a través de la Secretaria de Trabajo y Previsién. Esta secretaria se habia constituido a partir dela activacién de algunas funciones anieriormente radicadas en el Departa- mento Nacional del Trabajo, y la absorcién de otras, tradicionalmente ingertas en otras dependencias del Ejecutivo, como la inspeccién de mutuales y Ia regulacién de las actividades de asistencia social. La secretaria se transforma, por consiguiente, en interlocutora legitima de la Liga Argentina de Mutualidades, y en ese cardcter interviene en la organizacion del congreso que esa liga convoca en 1944. Las actas de ese congreso™ permiten recuperar una especie de contrapunto entre funcionarios de gobierne y representantes del mutualismo en torno de una tensién evidente entre la oferta de apoyo, asociada a exigencias de control por parte del gobierno y a la reivindica- cién de autonomia decisoria y de gestion esgrimida por los dirigentes mutualistas. Aunque atenuada por expresiones de colaboracién y respe- to reciproco, Ja diferencia de perspectivas con relacién al futuro del movimiento impide el logro de acuerdos organizativos orientados al fortalecimiento y a una mayor regulacién de esa esfera de la prevision social, No solo la defensa de la autonomia es preocupacién evidente de los congresistas de 1944, también se plantea con mucha fuerza el derecho de cada asoctacién a regular su actividad a través de los respectivos estatutos, sin reconocer Ja existencia de un cuerpo doctrinario unico ni la vigencia de valores comunes, a no ser los referidos a la organizacién democratica de los cuerpos de gobierno y fiscalizacién. Incluso existe un. cierto reconocimiento de la necesidad de resignar esa reivindicacién de autogobierno cuando el Estado actiia como promotor delas asociaciones mutuales. Esta defensa de la legitimidad de todos los puntos de vista y de toda practica sancionada por la asamblea o los estatutos de cada mutualidad echa por tierra cualquier pretensién de definir los contenidos del 33, Pueden consultarse en la publicacign oficial: Antecedentes y tegislacion sobre mutualismo en Argentina, Buenos Aires, 1945, pp. 230-257, 237 ontinuidad o ruptura... Las obras social “ ro” mutualismo “auténtico”, como querian los socialistas, 0 del vere . mutualismo, como proponen algunos delegados mi Son ete scion e llega aacuerdos en algunes problemas basicos, come nc ronoa ja coli toria de mujeres y niflos en caracter de asociados, él p! io apsible ot on de salud como objetivo prioritario del mutualismo.| Pose i npler tacion del aporte patronal, la forma de eleccion de las or da se de cada asociacion, la posibilidad de autorizar el voto por poeer a oe ‘atsaves de sus estatutos 0 su asamp cade socies ae Pe berana : i estiones. La multip! jac x Pare ee natural no hay normas superiores, ni Foe se que resuiten violados de adoptarse una u otra de las ope! ern me referia cuando afirmaba que la fragm entaciony lane ee dad tenian profunda yaigambre en las instituciones st i con co tura de atencién médica en Ja Argentina. El caso del mm tual cette ye ‘un buen ejempio: no Jogra consolidarse entre sus ingens fap ereepoion de objetivos e intereses comunes: Ta falta a oe eave rents jaentiheador obstaculiza su conformacion como actor us fleadoy ere capacidad de negociacion. ante un Estado que, por p! sus demandas. ; . mt lem gremial responde de manera positiva a ‘a politizacif del vineulo societal que promueve el Estado; los otros mu ual een e ientacion connacional 0 ideologica, rechazan esa opeion y iegan = snsertars elesquemade poder que promete solucionar sus pro! “ ‘pserupto de Ja aceptacion de norms de funciona ee corn ocietales. Desde es cot nose are taran el esting futuro de los dos grandes troncos que componian el movimiento yauttualista. Responsabilidad det Estado-derecho de la ciudadania El debate que tiene lugar en las camaras en 1946 on relacie con las leyes que incorporan la politica de salud piiblica en iter eed Ia Plan Quinquenal provee una sintesis mAs 0 menos aprox mada @° ie spectiva que sobre el rol del Estado en la mate ma min nde Seminante a lo largo de las siguientes tres décadas. en eo Io perspectiva de sintesis que hemos planteado para é i cuestion- . utzaremos Para ictalomo es clara: en diferentes yugares y Spocas Es ‘ado a través de la planificacion, logro de manera sory onde & ssformar Jas nacionalidades, “en su direccion, en su men} dad. en Seconcepto social y juridico, y aun en sus pabitos”.» En la arg 94. Camara de Senadores de Ia Nacién, Diario de sestones, reunion 85t, 19 de dtciembre de 1946, pp. 499-510.238 Susana Belmartino cién del miembro informante se desarrollan in extenso los antecedentes historicos relacionados con etapas de prosperidad excepcional para determinados pueblos, que avalan el concepto: tanto los aztecas coma los incas lograron organizar sus sociedades dentro de canones trazados por altos dignatarios del gobierno; el cédigo de Hammurabi determiné el florecimiento sin par de Babilonia; en Egipto, las dinastias constituyeron. autocracias que regulaban, edio de planes anuales, las mas importantes actividades de orden publico y privado. Después de un exhaustivo rastreo a través de la historia, se retoma el problema en las naciones contemporaneas, que proporcionan también ejemplos dignos de consideracién: la planificacién econémica puesta en marcha por el Estado corporativo italiano, la reconstruccién industrial emprendida por el partido nazi en Alemania, los dos planes quinquenales aplicados en la Unién Soviética, son experiencias a tener en cuentay que no pueden ser desvalorizadas por diferencias en la concepcién politica. Por ultimo, se senala que el plan que mas interés ha despertado en el gobierno, por la identidad ideolégica existente entre ambos pueblos y por haber sido aplicado bajo un régimen democratico, es el instrumentado en Estados Unidos por Franklin D. Rooseveit. El] New Deal tiene como ° sintesis y fundamento Ja “justicia distributiva”, que seria también sintesis y fundamento de la obra del general Peron.* El Plan Quinquenal propueste para los argentinos también “entrana una reforma fundamental’, que sdlo se basa “en ansias de justicia y respeto a nuestras libertades fundamentales”.** Uno de los pilares de esa reforma es el reconocimiento del derecho al bienestar. Este reconoctmiento implica la organizacién de la salud publica y de la asistencia social, “ambas presididas por principios comunes, estructuradas en el mismo cuerpo normative, su accion planificada por un organismo tnico”.” Los problemas jurisdiccionales pueden resolverse sin lesionar la normativa constitucional, Es indudable que las endemias, las epidemias y las enfermedades sociales no pueden considerarse como problemas que afectan exclusivamente el orden local, pues son capaces de afectar “la vida interna de la Nacién”. Lo mismo puede decirse de la asistencia de la maternidad e infancia, y de la asistencia social en general, que constituyen cuestiones de interés nacional, puesto que inciden “en el elemento humano en sus aspectos mas vitales”. No puede ponerse en tela de juicio el hecho de que compete al Congreso Nacional legisiar sobre todos aquellos aspectos “capaces, de afectar a la Nacién misma”.** Ante este alegato, qué argumentos utiliza la oposicion? Una tipologia posible seria la siguiente: 95. idem, p. 501. 36. idem, p. 502, 87. idem, p. 504. 88. idem, p. 507, Las obras sociales: continuidad o ruptura... écnis disticos que len técnico: faltan los analisis esta‘ J * AE estate ore et ablidad del plan. Se desdefa la larga tradicién de la salud publica argentina; no’ se utiliza la experiencia et los “grandes maestros”, alejados delos servicios por razones pol ticas. Ne se han hecho experiencias piloto pata verificar la viabilidad de la: anizativas propuestas. a . 2. eo otos de orden juridico: 1a llamada “ley de bases" motivo de ta , digcusion no es ensi misma un cédigo sino un conjunto e prin , pies. de normas fundamentales que serviroa Dara a rs toriza future itario, Su aprobacién sign! a coe eal Poder Bjecutivo, para que la reglamentacion se convierta dera ley”? : : 3 Rpeentos de orden institucional, relacionados con a gsfera Ge . nibuctones yla distribucion de funciones en el interior i ap ate estatal y entre las diferentes jurisdicciones. Sega da opin on del oo ae ee Tope e oe ee pent conatituctonal del repartee rasa de todo nuestro ordenamiento legal Wl la Secretaria de Salud Publica [...] invade todas las separ Cs on dantes: las provincias, las rounicipalidades, Obras tee de Nacién, el Consejo Nacional de Educacién y aun el Ms 40 ; ‘prgurnentos de orden constitucionat: la leila er es uno aulatinamente van de los Tactovecte de curva de penetracién, desde la ley que cred el Departamento Nacional de Higiene hasta las tiltimas leyes que se dictaron, se agrava el mal dela centralizacién. - 8 Nose trata de argumentos superficiales ¥ 0 oat Pere 5 0 Ilegan a constituir w a al ti z ree lemma, Pere cigcovuntura, yensuanalisis Ja oposicion se ‘diseregs enla consideracion delas formas operativas: improvisacion coy ions, der entre diferentes organismos, superposici6n c i Seements Ppsoreton de autonomias. Eloficialisme« dispone de pun ine re Hea, Ja inoperatividad anterior 2 cua ore todo, tiene a gu favor la defensa de un proyecto politico que sosicion no puede cuestionar en si mismo. ‘eiones de " Rn efecto, ambien los radicales se preocupan Por jas con al sde vida de los sectores populares, defienden las reivindicac’ nes a. miento obrero, responden. ainterpelaciones de aftrmacion renee nia, de crecimiento del mercado interno, de expan: ial: sa productivo. Algo semejante sucede con 1a propuesta sectorial: la defen: 3 iembre 39, Camara de Diputados de la Nacton, Diario de sestones, reunion 33°, 10y 11 de setiem! de 1947. pp. 313-359. 40. Ibidem.240 Susana Betmartino del hospital publico, Ja expansion de la actividad del Estado como garante del derecho a la salud, no son cuestionadas desde la bancada radical. Incluso una parte de sus miembros est4 mas cerca del oficialismo en la defensa de la perspectiva centralizadora que de algunos de sus compafieros de bloque. En efecto, la divisoria de aguas entre intransigen- tes y unionistas, que comienza a dibujarse en esos afios, pone a los primeros en un lugar cercano al intervencionismo centralizador defendi- do por el oficialismo, y alos segundos como portavoces de una propuesta que se asume como federalista y en ocasiones se expresa en términos de recorte de la actividad estatal y recuperacién de la iniciativa de diferentes organismos de la sociedad civil, tanto de beneficencia como referidos directamente a la actividad privada de indole empresarial. Las condiciones se repiten en los debates relacionados con la creacion. de las primeras instituciones destinadas a financiar la atencién médica de algunos gremios, En un debate relactonado con reformas a la ley de creacién de la Direccién General de Asistencia y Previsién Social para Obreros y Empleados de la Industria del Vidrio, en 1949, el diputado Frondizi sefiala la conveniencia de que “se prepare inmediatamente un. régimen general de asistencia y prevision social que comprenda a todos los asalariades”, considerando inoportuno el otorgamiento de mejoras para un gremio que son negadas a otros en igualdad de condiciones. De manera inmediata se apresura a aclarar que tal manifestacién no significa oposicion al proyecto.*! Esta es Ja légica general con la que los diputados radicales se ubican. en el ambiguo lugar que los obliga a actuar como opositores al proyecto peronista, sin oponerse a Jas organizaciones gremiales que seran bene- ficiadas a partir de una dinamica de retribucién de apoyos o procura de adhesiones. De todos modos, la oposicién no se refiere a la doctrina, sino a las formas organizativas, abogando por esfuerzos que se dirijan a “promover la seguridad de la poblacién en sectores amplios, dilatados, unificados en la nacionalidad sobre una superficie horizontal”, concre- tados en una organizacién “que no cree un funcionalismo societario disgregador, que perturbe Ja vocacién argentina para la realizacién de una democracia social arménica y perfectible”.“? La impresién que deja la lectura de los debates es una aceptacion generalizada dela necesidad de cambios en las modalidades organizativas de las instituciones de prevision, lameselas mutual 0 seguro social, con acuerdo en que ésos cambios deben basarse en un mayor protagonismo del Estado, que asegure contribuciones obligatorias, apoye con subsidios o préstamos y garantice el cumplimiento de los fines sociales asignados a las instituciones. Las discrepancias pasan, como ya senalé, por las implicaciones politicas de las formas organizativas propuestas. 41. Camara de Diputados de ia Nacién. Diario de sesiones, reunion 47°, 27 de settembre de 1949, pp, 4110-4119. 42. Camara de Diputados de la Nacion, Diario de sesiones, reunion 31%, 12 de setiemibre de 1981, pp. 1841-1877, Las obras sociales: continuidad o ruptura... nsabilidad social, planificacién, solidaridad, asistencia, ju: cia see. se plantean come fundamentos doctrinarios de estas nuevas i miales sin despertar oposicion. . o cong ede esta politica csistencial sé pone nitidamente en “el hombre de trabajo” que —se aclara— deja de ser considerado en forma aisladao. comp colectivo sujeto a determinadas reiaciones laborales para ser abordado como integrando un micleo familiar € inserto en un am ent social que le permita desarrollar la totalidad de sus condiciones de ura. A y oe rabajador se convierte asi en a intermediario entre Ja accion asistencial del Estado y los espacios sociales a los que progres var ene se incorpora. Atencién médica, recreacién, consumo, depo! es. cae ae tacion, constituyen vehiculos que posibilitan el acceso de los tral ae ade res y sus familias a bienes de los que anteriormente se encon' oe eta perspectiva de reconocimiento de la responsabilidad del Estado por el acceso de la poblacién al bienestar y correlativo derecho ¢ | ciudadania a una atencién médica integral, oportuna e ig itaria, conformara la doctrina que otorgue fundamento a las institucion Vous aimerez peut-être aussi
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