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ANAIS DO

SEMINÁRIO DE
INOVAÇÃO EM
GESTÃO PÚBLICA
SOBRE O SEMINÁRIO

O Seminário de Inovação em Ges- tropolitanas: o que funciona?, Reformas


tão Pública tem o intuito de trazer profis- de Baixo para Cima: Governança Com-
sionais e mestrandos da área de gestão partilhada na Prática e Inovações nas Po-
pública para dividir experiências e cases líticas Sociais.
de sucesso já implementados nos órgãos Dos mais de 60 resumos recebidos,
em que trabalham. 17 foram selecionados e apresentados
Elaborado a pedidos de ex-alunos no dia do evento, que ocorreu dia 10 de
do Programa de Mestrado em Administra- novembro de 2016 em São Paulo. Destes,
ção Pública oferecido por Columbia no apenas 5 não estão publicados aqui de-
Brasil (Global EMPA), o Seminário trouxe vido a não autorização dos autores para
quatro eixos temáticos principais; Gestão a publicação.
Pública Eficaz no Século XXI, Cidades Me-

SOBRE COLUMBIA GLOBAL


CENTERS | RIO DE JANEIRO
Criado com o propósito de servir
como uma ponte entre a Universidade
de Columbia e o Brasil, o Columbia
Global Centers | Rio de Janeiro promove
e facilita o engajamento colaborativo
entre sua grande rede de parceiros
locais, professores, estudantes e ex-
alunos da Universidade de Columbia. Sua
missão é melhorar a compreensão de
desafios globais por meio de uma visão
transdisciplinar, transcultural e aplicada.

2
ÍNDICE
CARTA DO EDITOR | THOMAS TREBAT 5

PAINEL 1: GESTÃO PÚBLICA EFICAZ NO


SÉCULO XXI

“Planejamento estratégico do sistema


nacional de fomento”, 7
Andrej Slivnik e Fernanda Feil

“Explorando a qualidade do
planejamento orçamentário nos 12
municípios do Estado de São Paulo: uma
análise quantitativa baseada no
IEGM/TCESP”,
Eduardo Andrade Speeden

“Os desafios da realização de


avaliações de impacto em programas 15
governamentais: uma análise das
avaliações conduzidas no Estado de
Minas Gerais”,
Cinthia Helena de Oliveira Bechelaine

“1ª Nudge Unit do Brasil - usando ciência


comportamental aplicada na Prefeitura 31
da Cidade do Rio
de Janeiro”,
José Moulin Netto

“A elaboração de banco de preços


públicos por consórcios de municípios 34
como forma de possibilitar compras
coletivas e licitações compartilhadas”,
Thiago Pedrino Simão

PAINEL 2: CIDADES METROPOLITANAS: O


QUE FUNCIONA?

“Diagnóstico e estratégias para a política


tarifária dos serviços de transporte 41
público coletivo”
Martha Martorelli e Aguiar Gonzaga
Vieira Costa

“Centro para todos”


Washington Fajardo 49

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


ÍNDICE
PAINEL 3: REFORMAS DE BAIXO PARA
CIMA: GOVERNANÇA COMPARTILHADA
NA PRÁTICA

“Plataforma de serviços digitais para


aplicativos cívicos”,
Marcelo da Silva Sousa, Monique Louise 52
de Barros Monteiro e Remis Balaniuk

“Integração legistlativa e desenvolvimento


do poder legislativo local”, 55
Paulo Roberto Alonso Viegas

“SPU e a Semente da Integração”, 63


Willian Bueno e Ednilson Oliveira

PAINEL 4: INOVAÇÕES NAS


POLÍTICAS SOCIAIS

“Progressive taxation as a policy tool to 67


fight inequality”,
Francisco Carvalheira Neto

“Livres e iguais: análise inicial do


programa Transcidadania na cidade de 81
São Paulo”,
Michelle Borges Miranda

4
CARTA DO EDITOR

Prezado leitor,

Nessa publicação você encontrará um repositório de práticas bem sucedidas,


mesmo que em menor escala, onde o uso da tecnologia e de técnicas modernas de
gestão trouxeram melhorias para o setor público.

Esse seminário, nasce do programa Global EMPA, um programa híbrido de


mestrado, oferecido pela Escola de Assuntos Públicos e Internacionais da Universidade
de Columbia a alunos brasileiros. Foi por sugestão dos próprios alunos, cuja maioria
trabalha no setor público brasileiro, que começamos a organizar seminários para que
compartilhassem as boas práticas e ações bem-sucedidas.

Desde a chegada de Columbia ao Brasil, percebemos um processo emergente


de abertura do setor público para rever e melhorar suas práticas. Embora nem sempre
observado pelos governantes, esse processo vem sendo fomentado pela sociedade
civil que busca melhores serviços públicos e consegue, por meio de fundações, think
tanks e universidades, aumentar o fluxo e a qualidade das informações e da formação
dos funcionários que são responsáveis por esses serviços.

Para essa primeira edição, recebemos mais de 60 papers, enquadrados em


quatro grandes temas: (1) Gestão pública eficaz no século XXI, (2) Cidades e Regiões
Metropolitanas: O que funciona?, (3) Reformas de baixo para cima: governança
compartilhada na prática e (4) Inovações nas políticas sociais.

Espero que o leitor consiga tirar bons exemplos, que sejam adaptáveis a outras
realidades. Se queremos melhorar os serviços prestados, é essencial que o setor público
brasileiro perca a obrigação de sempre ter que “reinventar a roda” e possa contar com
um repositório de práticas que dão resultado. Essa publicação se propõe a sistematizar
e veicular algumas dessas experiências.

Thomas J. Trebat
Columbia Global Centers | Rio de Janeiro
Diretor do Columbia Global Centers | Rio de
Janeiro e especialista em economia Latino-
-Americana, Trebat passou a lecionar na Uni-
versidade de Columbia após uma longa car-
reira em Wall Street. Já foi diretor executivo do
Instituto de Estudos Latino-Americanos e do
Centro de Estudos Brasileiros da Universidade
de Columbia. Além de diretor do CGC Rio,
Trebat é professor adjunto da Escola de As-
suntos Públicos e Internacionais de Columbia.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


PAINEL 1:
GESTÃO PÚBLICA
EFICAZ NO
SÉCULO XXI
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO SISTEMA
NACIONAL DE FOMENTO
Andrej Slivnik
Fernanda Feil

A Associação Brasileira de Desen- e Social – BNDES, contando com a cola-


volvimento – ABDE, fundada em 1969, é a boração técnica de Paulo Barcellos, res-
instituição que congrega e representa os ponsável pela aplicação da metodologia
Bancos Públicos Federais, Bancos de De- “Balanced Score Card de Segunda Gera-
senvolvimento controlados por unidades ção”, por ele desenvolvida, como solução
da federação, Bancos Cooperativos, Ban- para a superação das principais barreiras
cos Públicos Comerciais Estaduais com comumente encontradas em processos
carteira de desenvolvimento, Agências de planejamento e gestão da estratégia.
de Fomento, a Finep – Inovação e Pesqui- Entendendo que o fortalecimento do SNF
sa e o Serviço Brasileiro de Apoio às Mi- não pode prescindir de uma visão sistêmi-
cro e Pequenas Empresas - Sebrae. Essas ca, a abordagem inclusiva proporciona-
instituições, que têm em seu escopo de da por esta metodologia pretendeu criar
atuação o fomento ao desenvolvimento um projeto representativo do conjunto he-
e que agem como braços financeiros das terogêneo e dinâmico destas instituições.
políticas públicas de seus entes controla- Tanto a ABDE quanto seus associa-
dores, compõem o Sistema Nacional de dos compreendem a necessidade de for-
Fomento – SNF. talecimento desse conjunto de instituições
Em junho de 2016, o conjunto do enquanto sistema, isto é, para além das
SNF contava com mais de R$ 3,9 trilhões particularidades individuais de seus mem-
em ativos (46,6% do total do Sistema Fi- bros. Assim, este planejamento tem como
nanceiro Nacional ou 64,9% do PIB), saldo objetivo intensificar a atuação articulada
de operações de crédito de R$ 1,8 trilhão do SNF, com o intuito de que possa contri-
(55,5% do total do Sistema Financeiro Na- buir ainda mais para o desenvolvimento
cional ou 30,2% do PIB) e patrimônio líqui- sustentável do país.
do superior a R$ 163 bilhões (26,6% do total
do Sistema Financeiro Nacional ou 2,7% PROCESSO DO PLANEJAMENTO
do PIB). A estruturação do macroprocesso
Diante da crescente importância do planejamento e gestão da estratégia
do SNF, notadamente em função do pa- se dividiu em três etapas iniciais – análise,
pel anticíclico por ele desempenhado, definição e formalização. Na etapa de
após a eclosão da crise financeira de análise, foram estabelecidos os cenários
2007/2008, a ABDE reorganizou-se para e as diretrizes para o SNF. Na definição,
melhor atender a seus associados. Entre foram consolidados os objetivos estraté-
as iniciativas desenvolvidas nesta direção, gicos, a partir dos quais foi construído o
em maio de 2015, foi iniciado o processo mapa estratégico. Finalmente, na etapa
de Planejamento Estratégico - PE do SNF, de formalização, foram decididos os in-
com previsão de duração para os anos dicadores, as metas, as iniciativas estru-
de 2016 a 2019. turantes e estratégicas, com desdobra-
A iniciativa, aprovada em Assem- mento dos principais projetos em planos
bleia Geral1, foi realizada pela equipe da de ação.
ABDE, em estreita parceria com o Banco Para tanto, ao longo do processo
Nacional de Desenvolvimento Econômico de elaboração do PE, a ABDE promoveu

1
Congregação de todos os Associados da ABDE representados na figura de seus presidentes.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


reuniões com variados membros do SNF, lhados sobre os 12 objetivos estratégicos
contando com ampla participação de (ver última seção).
presidentes, diretores e equipes técnicas
das instituições associadas. Além disso, 6. Elaboração dos indicadores
o projeto foi apresentado e discutido em Validados em Reunião da Comissão de Es-
reuniões de diretoria2, Assembleias Gerais, tudos e Pesquisas, a discussão sobre indica-
diversas Comissões Temáticas3 e em reuni- dores forneceu subsídios para a proposição
ões pontuais bilaterais com grande parte de iniciativas estruturantes e estratégicas.
dos Associados.
A seguir, elencamos detalhamento 7. Definição de iniciativas estruturantes e
das principais etapas do processo de ela- estratégicas
boração do PE: Processo realizado em reunião amplia-
da da Comissão de Estudos e Pesquisas.
1. Proposição de diretrizes para o Planeja- A definição das iniciativas estruturantes e
mento Estratégico estratégicas contou ainda com contribui-
Primeiro exercício coletivo do processo de ções individuais de presidentes, diretores
planejamento, foi discutido em reunião da e equipes técnicas das instituições asso-
Assembleia Geral ampliada, que contou ciadas à ABDE.
com a participação da maior parte dos
presidentes das instituições associadas à 8. Apresentação e aprovação da última
ABDE, bem como de demais membros do versão do Planejamento Estratégico.
corpo dirigente. Apresentação e aprovação da versão fi-
nal do PE do SNF em reunião de Assem-
2. Validação das diretrizes bleia Geral.
As diretrizes foram definidas em nova
reunião da Assembleia Geral ampliada Objetivos e Mapa Estratégico
quando foram realizados exercícios, indi- As discussões com executivos e equi-
viduais e em grupo, para identificar gar- pes técnicas das instituições pertencentes
galos, soluções, necessidades e objetivos ao SNF ajudaram a identificar os princi-
estratégicos para o SNF. pais desafios que o Sistema deve enfrentar
para se consolidar como instrumento deci-
3. Elaboração do Mapa Estratégico sivo na promoção ao desenvolvimento.
A partir das diretrizes e dos exercícios Diante destes desafios, foram elen-
complementares, realizados na Assem- cados 12 objetivos estratégicos, detalha-
bleia Geral ampliada, foi elaborada a dos adiante, referentes a temáticas como
versão preliminar do Mapa Estratégico do gestão de pessoas e da informação, ini-
SNF, discutindo e consolidando as propos- ciativas de articulação entre os membros
tas dos associados. do sistema e destes com outras institui-
ções, instrumentos de garantias, fonte de
4. Validação do Mapa Estratégico recursos e gerenciamento de riscos, bem
Em reunião de Diretoria, houve nova dis- como a definição dos objetivos finais do
cussão sobre os objetivos estratégicos SNF – a promoção do desenvolvimento.
do SNF, com implementação dos ajustes Para a elaboração do Mapa Estra-
decorrentes, seguida da validação do tégico, os objetivos estratégicos foram es-
Mapa Estratégico. truturados em torno de quatro perspecti-
vas: A) Competência; B) Relacionamento,
5. Descrição dos objetivos Integração e Governança (subdivida em
Esta etapa do processo consistiu na ela- três grupos, Articulação Interna, Relacio-
boração de textos explicativos mais deta- namento Externo e Gestão / Governan

2
Fórum de dirigentes da Associação eleitos pela Assembleia Geral.
3
Fórum associativo composto pelos representantes das instituições associados à ABDE.

8
ça); C) Sustentabilidade Financeira; e D) técnico a governos e instituições públicas
Fomento ao Desenvolvimento: para a formulação de Planos Nacionais,
Regionais, Estaduais e Locais de Desen-
A) Perspectiva: Competência volvimento, colaborando especialmente
Objetivo 1: Ampliar a disponibilidade de com os aspectos operacionais, financei-
competências necessárias à atuação ros e de planejamento.
do SNF.
Objetivo 6: Prospectar oportunidades de
Descrição do objetivo: Assegurar a capa- investimento junto a governos e sociedade
citação técnica das Instituições perten-
centes ao SNF, aperfeiçoando seus qua- Descrição do objetivo: Atuar proativa-
dros de recursos humanos e promovendo mente na identificação e estímulo a opor-
a incorporação do potencial de conheci- tunidades de negócio que contribuam
mento local. para o aproveitamento das potenciali-
dades de desenvolvimento das regiões,
Objetivo 2: Aprimorar os mecanismos de tomando como ponto de partida as ex-
compartilhamento de informações pectativas de governos e da sociedade
quanto ao tema do desenvolvimento.
Descrição do objetivo: Aprimorar instru-
mentos de coleta, sistematização, análi- Gestão / Governança
se, compartilhamento e divulgação de Objetivo 7: Aprimorar a estrutura interna
informações sobre o SNF e suas práticas, de governança e gestão das instituições
integrando-os às atividades de aperfeiço- do SNF.
amento da capacitação técnica das insti-
tuições pertencentes ao SNF. Descrição do objetivo: Definir critérios de
excelência em governança e gestão, que
B) Perspectiva: Relacionamento, Integra- norteiem a organização das instituições
ção e Governança pertencentes ao SNF.

Articulação Interna C) Perspectiva: Sustentabilidade Financeira


Objetivo 3: Fortalecer a articulação entre Objetivo 8: Aprimorar instrumentos de
as instituições pertencentes ao SNF gestão de riscos.

Descrição do objetivo: Reforçar a capa- Descrição do objetivo: Elaborar metodo-


cidade de interação e articulação, assim logias de gestão dos riscos, de acordo
como estimular a complementariedade com os portes das instituições financeiras
de atuação entre as instituições perten- e com a complexidade das operações,
centes ao SNF. observando normas nacionais e interna-
cionais, e também preservando a parti-
Relacionamento Externo cularidade da missão das instituições per-
Objetivo 4: Identificar práticas bem-suce- tencentes ao SNF.
didas de fomento ao desenvolvimento Objetivo 9: Desenvolver e aperfeiçoar
mecanismos de garantias.
Descrição do objetivo: Levantar e divul-
gar práticas nacionais e internacionais de Descrição do objetivo: Aperfeiçoar e tor-
fomento ao desenvolvimento, que obtive- nar mais eficazes os instrumentos de garan-
ram bons resultados. tias existentes, criando novos mecanismos
mitigadores de risco (colateral), que aten-
Objetivo 5: Apoiar a elaboração de Pla- dam às especificidades das operações de
nos de Desenvolvimento financiamento realizadas pelo SNF.

Descrição do objetivo: Prestar suporte Objetivo 10: Articular o desenvolvimento

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


de políticas de fonte de recursos que via- com foco em infraestrutura, capacitação
bilizem a atuação das IFDs. e inovação e aumento da produtividade.

Descrição do objetivo: Obter, junto a Objetivo 12: Ser o promotor da agenda


governos, organismos multilaterais e ao de fomento ao desenvolvimento.
mercado, novas fontes de financiamento
para o SNF, desenvolvendo especialmen- Descrição do objetivo: Garantir reconhe-
te instrumentos que possibilitem a capitali- cimento público às ações realizadas pe-
zação das instituições de menor porte. las IFDs e demais instituições pertencentes
ao SNF e às iniciativas entre elas articu-
D) Perspectiva: Fomento ao Desenvolvi- ladas, bem como melhor entendimento
mento acerca dos desafios do desenvolvimento,
Objetivo 11: Contribuir para a formulação e como disparidades regionais, incentivo à
execução de uma Política Nacional de De- inovação, sustentabilidade e MPMEs.
senvolvimento integrada para as regiões.

Descrição do objetivo: Estimular a im-


plantação de uma Política Nacional de
Desenvolvimento, articulando as Políticas
Nacionais, Regionais e Estaduais de De-
senvolvimento, visando à construção e
implantação de uma Política Integrada

10
FERNANDA FEIL
Graduada em Business & Commerce
pela Monash University – Australia, e em
economia pela Universidade de São
Paulo – USP. Possui mestrado em economia
pela Universidade Federal do Rio Grande
do Sul – UFRGS. Atualmente, é gerente
de Estudos Econômicos da Associação
Brasileira de Desenvolvimento - ABDE.

ANDREJ SLIVNIK
Economista graduado pela Universidade
Estadual de Campinas – Unicamp, e
mestrando em História pela mesma
instituição. Atua como técnico na gerência
de Estudos Econômicos da Associação
Brasileira de Desenvolvimento - ABDE.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
EXPLORANDO A QUALIDADE DO PLANEJAMENTO
ORÇAMENTÁRIO NOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE
SÃO PAULO: UMA ANÁLISE QUANTITATIVA BASEADA
NO IEGM/TCESP
Eduardo Andrade Speeden4

O sistema orçamentário brasilei- dados referentes à execução orçamen-


ro tem uma estrutura legal avançada tária de 2014. A questão que a pesquisa
apoiada na técnica do Orçamento-Pro- busca responder é: quais fatores influen-
grama que liga a alocação de recursos ciam a qualidade do planejamento orça-
financeiros à realização dos objetivos de mentário medida pelo Índice Municipal
governo e ao alcance de metas de resul- de Planejamento (iPlanejamento)?
tado. As dificuldades de alinhar os pro- O iPlanejamento é um dos sete índi-
cessos de planejamento e orçamento na ces que compõem o IEGM e atribui notas
administração pública, no entanto, são de A a C aos municípios conforme o nível
enormes. De um lado, existem governos de consistência entre o que foi planeja-
que preparam orçamentos para além da do e executado. O índice leva em conta
sua capacidade de arrecadação de re- principalmente a variação nas alocações
ceitas e, em seguida, formalmente - ou de recursos financeiros e nas metas físicas
informalmente - contingenciam gastos e dos programas e ações.
adiam projetos para alcançar o equilíbrio A pesquisa mostrou que quanto
fiscal no final do exercício. De outro lado, maior o município, pior é a qualidade do
orçamentos que são fortemente altera- planejamento orçamentário (ver Gráfico
dos, quer pela apropriação de excessos 1). Apenas 64 municípios (9,9% do total)
de arrecadação - revelando uma subesti- tiveram a nota máxima “A” no iPlaneja-
mação da previsão de receita - quer pela mento. Desse total, 80% dos municípios
realocação de recursos entre ações e têm menos de 20 mil habitantes. Mais de
programas que denota falta de priorida- 50% dos municípios ficaram com as duas
de e gestão no curtíssimo prazo. Por con- piores notas no índice: “C” e “C+”.
ta dessas questões, a instituição do plane-
jamento, que tem a credibilidade como Gráfico 1 – Tendência da distribuição per-
pedra fundamental, fica prejudicada. centual das notas do iPlanejamento de
Considerando a importância do acordo com o tamanho dos municípios
tema, este estudo procurou contribuir em número de habitantes.
para a bibliografia sobre o orçamento (Na página seguinte)
público no Brasil analisando o IEGM (Índi-
ce de Efetividade da Gestão Municipal), O orçamento per capita, por sua
desenvolvido pelo Tribunal de Contas do vez, tem efeito positivo sobre a nota do
Estado de São Paulo a partir de recentes iPlanejamento. Quanto maior o orçamen-
avanços na captura de dados de forma to per capita médio, maior a qualidade do
eletrônica de todos os 644 municípios do planejamento orçamentário do município.
Estado. O IEGM foi lançado em 2015 com Identificou-se a predominância de

4
Administrador formado pela FEA/USP com especialização em Gestão Pública pela FGV e mestrado
em Administração Pública pela Columbia University. Atua hoje como Assessor na Secretaria de
Planejamento da Prefeitura de Teresina/PI.

12
Fonte: preparado pelo autor com base no IEGM/TCESP (2015)
Nota: Em destaque, a melhor nota (“A” - azul) e pior nota (“C” - vermelho) do iPlanejamento

orçamentos executados abaixo da pre- nota do iPlanejamento. Mais estudos são


visão inicial. De acordo com Azevedo necessários para compreender porque
(2014), a superestimação do orçamen- esses elementos não estão influenciando
to pode ser adotada por gestores como a qualidade do planejamento orçamen-
estratégia para administrar os recursos tário na esfera municipal.
durante o ano. O autor alerta que essa A partir deste ano, os Tribunais de
prática aumenta o risco de apuração de Contas de outros Estados passarão a ado-
déficits financeiros uma vez que a despe- tar o IEGM em suas jurisdições através da
sa aprovada é superior à capacidade de criação da Rede Nacional de Indicado-
arrecadação do município. Os dados do res Públicos - INDICON. A forte repercus-
IEGM, no entanto, não demonstram asso- são que o lançamento do índice causou
ciação entre a superestimação do orça- nas administrações municipais paulistas
mento e o resultado financeiro negativo vai se difundir pelo restante do país, po-
no exercício. Uma explicação possível é tencializando o IEGM como rica fonte de
dada por Schick (1998) para quem o go- dados para estudos na área pública e
verno tem dois orçamentos: o público, meio para a identificação de boas práti-
maior, apresentado ao legislativo e à so- cas na gestão municipal. A ampliação do
ciedade; e o real, menor, que determina horizonte temporal e do número de mu-
quais contas são pagas e quanto é real- nicípios comparados em pesquisas como
mente gasto com base no fluxo de caixa. esta vai contribuir para um melhor enten-
A pesquisa também testou três dimento do processo de planejamento no
elementos considerados pela literatura setor público brasileiro e seu consequente
como fundamentais para o bom plane- e necessário fortalecimento.
jamento orçamentário: (1) existência de
uma equipe dedicada ao planejamento
(DIAMOND, 2003; SANTOS, 2011); (2) con-
trole interno formalmente instituído (DIA-
MOND, 2003; SCHICK, 1998); (3) iniciativas
de transparência na gestão fiscal (REZEN-
DE, 2011). Em nenhum deles, no entanto, foi
encontrada associação estatística com a

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


REFERÊNCIAS
AZEVEDO, R. R. Imprecisão na estimação
orçamentária dos municípios brasileiros. Planejamento Governamental e o PPA. In:
Dissertação (Mestrado). Ribeirão Preto: CARDOSO Jr, J. C. (org.). A reinvenção do
Faculdade de Economia, Administração planejamento governamental no Brasil.
e Contabilidade de Ribeirão Preto, 2014. Brasilia: Ipea, 2011 (p. 307-336).

DIAMOND, J. Performance Budgeting: SCHICK, A. Why Most Developing Countries


Managing the Reform Process. IMF Should Not Try New Zealand Reforms. The
Working Paper. Fiscal Affairs Department. World Bank Research Observer, vol. 13, no.
IMF. Fev 2003. 1. Fev 1998. p. 123–31.

REZENDE, F. Planejamento no Brasil: auge,


declínio e caminhos para a reconstrução.
In: CARDOSO Jr, J. C. (org.). A reinvenção
do planejamento governamental no
Brasil. Brasilia: Ipea, 2011 (p. 177-216).
SANTOS, E.A.V. O Confronto entre o

EDUARDO SPEEDEN
Administrador formado pela USP,
especialista em Gestão Pública pela
FGV, com 8 anos de experiência no
setor de planejamento e orçamento
municipal. Desenvolveu sua carreira na
área pública como servidor da Prefeitura
de Santos (São Paulo) onde buscou
aprimorar a elaboração das peças
orçamentárias através da padronização
de procedimentos, melhoria na
comunicação interna, uso de indicadores
e foco na transparência. Neste ano,
concluiu o Mestrado em Gestão Pública
pela Columbia University como bolsista
da Comunitas apresentando pesquisa
que explora os fatores que influenciam a
qualidade do planejamento orçamentário
municipal. Está iniciando uma nova
jornada na Prefeitura de Teresina, capital
do Estado do Piauí, atuando junto à
Secretaria de Planejamento na Frente de
Equilíbrio Fiscal, iniciativa do Programa
Juntos pelo Desenvolvimento Sustentável
da Comunitas realizado em diversos
municípios brasileiros com o objetivo de
otimizar a utilização de recursos públicos.

14
OS DESAFIOS DA REALIZAÇÃO DE AVALIAÇÕES DE
IMPACTO EM PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS: UMA
ANÁLISE DAS AVALIAÇÕES CONDUZIDAS NO ESTADO
DE MINAS GERAIS
Cinthia Helena de Oliveira Bechelaine
Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (Bdmg)

INTRODUÇÃO análise social.


A avaliação de políticas sociais Esta pesquisa busca analisar, de
constitui um campo articular da pesquisa forma conceitual e empírica, os desafios
social que se expande a partir da déca- encontrados na implementação de ava-
da de 1960 nos Estado Unidos, no bojo dos liações de impacto, em especial, de qua-
programas do welfare state desenvolvidos tro casos de avaliações de programas
naquele país (WORTHEN; SANDERS; FITZPA- executadas a partir de 2007 pelo governo
TRICK, 2004). Buscava-se, com isso, encon- de Minas Gerais. Visa, portanto, a come-
trar metodologias que permitissem avaliar çar pela pesquisa bibliográfica, revisar o
a efetividade das intervenções estatais tema das avaliações e, a partir de pes-
na área social, por meio da construção quisa documental e empírica, identificar
de métodos pautados em critérios técni- as dificuldades e problemas para a reali-
cos que visavam respaldar as ações de zação de tais avaliações encontradas no
governo e indicar alternativas com maior contexto mineiro.
benefício social, corrigindo os rumos dos Para cumprir esse objetivo, este tra-
programas. Desde então, como argu- balho está compreendido em cinco se-
mentado por Bamberger, Rugh e Mabry ções principais, a começar por esta intro-
(2011), existe uma demanda crescente por dução. Na seção seguinte apresentam-se
avaliações sistemáticas de ações, progra- aspectos conceituais gerais do campo
mas e projetos governamentais e seu va- das avaliações de programas e dos dife-
lor, com a finalidade de contribuir para o rentes tipos de avaliações, com foco nas
aprimoramento da política em questão. de impacto. A seção três trata da metodo-
Nas avaliações que objetivam men- logia de pesquisa utilizada, seguida pela
surar o impacto das políticas, a maior di- parte exploratória desta pesquisa, qual
ficuldade metodológica não consiste em seja o estudo de caso das avaliações de
distinguir produtos de resultados, como impacto empreendidas pelo estado de
afirma Khandker, Koolwal e Samad (2010), Minas Gerais. Por fim, são apresentadas
mas em demonstrar precisamente que os as considerações finais deste trabalho, se-
resultados encontrados (sejam eles positi- guida pelas referências utilizadas.
vos ou negativos) estão causalmente re-
lacionados aos produtos oferecidos por Conceitos gerais e tipos de avaliação de
uma dada política sobre análise. Sendo políticas públicas
que essas dificuldades, completa Arret- O tema avaliação acomoda mui-
che (1998), vão desde as aparentemente tas definições, com uma profusão de
mais simples, como a obtenção de infor- conceitos e significados (PATTON, 2008).
mações sobre os programas, até as me- Para Worthen, Sanders e Fitzpatrick (2004,
todologicamente mais complexas, que p. 103), como qualquer disciplina jovem,
dizem respeito à possibilidade de isolar a “[...] a avaliação encontra controvérsias
interferência das variáveis intervenientes em torno de suas definições e ideologias”.
em qualquer sistema aberto próprio da Segundo Ala-Harja e Helgason (2000, p.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


10) um significado comum a todas as ava- posteriormente (ex-post).
liações seria: a constituição de “[...] aná- Para Ala-Harja e Helgason (2000),
lises sistemáticas e de aspectos importan- uma avaliação não se destina a abolir a
tes de um programa e de seu valor, de subjetividade envolvida na tomada de
modo a fornecer conclusões confiáveis e decisões, mas permite certa melhoria no
utilizáveis”. Rossi e Freeman (1993) apon- provimento de informações aos gover-
tam que a avaliação é a aplicação de nantes, sobre as quais eles possam fun-
procedimentos sistemáticos de pesquisa damentar suas decisões e melhor prestar
social científica, com o objetivo de investi- contas sobre as políticas e os programas
gar a efetividade de programas de inter- públicos. Como afirmam Cohen e Franco
venção social para ajudá-los a aprimorar (1993, p. 278).
aspectos importantes como eficiência,
desenho e implementação entre outros. [...] a avaliação não é um fim em si, e tam-
Para Cohen e Franco (1993, p. 77) o obje- pouco se pode pensar que seja o meio idô-
neo para superar todos os problemas que
tivo da avaliação é “maximizar a eficácia surjam na prestação de serviços [...]. Mas,
dos programas na obtenção de seus fins sem dúvida ela contribui para aumentar
e a eficiência na alocação de recursos”. a racionalidade na tomada de decisões,
Alkin (2004) define avaliação como a ati- identificando problemas, selecionando al-
vidade sistemática de obtenção de infor- ternativas de solução – dentro do possível
– suas consequências, e otimizando a utili-
mações que podem ser utilizadas para
zação dos recursos disponíveis.
mudanças de atitudes ou para a introdu-
ção de julgamentos que podem ser utili-
Neste trabalho, utiliza-se o conceito
zados para o aprimoramento de projetos.
de avaliação como o processo sistemá-
De acordo Weiss (1998, p. 4) entende-se
tico de coleta e análise de dados para
por avaliação de programas: “[...] a aná-
determinar se os objetivos de um progra-
lise sistemática dos processos ou dos resul-
ma têm sido ou estão sendo alcançados
tados de um programa (ou política), em
e em que grau, com a finalidade de au-
comparação com um conjunto de pa-
xiliar na tomada de decisões. Nesse senti-
drões explícitos ou implícitos, com o obje-
do, as avaliações existem para contribuir
tivo de contribuir para o aprimoramento
para o aperfeiçoamento de programas
do mesmo”.
e políticas por intermédio da disponibili-
A partir da visão de vários outros
zação de informações.
autores (ARRETCHE, 1998; WEISS, 1998; PAT-
Muitas são as formas de diferenciar
TON, 2008; ALA-HARJA; HELGASON, 2000;
os tipos de avaliação. De acordo com
AGUILAR; ANDER-EGG, 1995; MOKATE,
Worthen, Sanders e Fitzpatrick (2004), di-
2002; COSTA; CASTANHAR, 2003), a ava-
ferenciadas concepções de modelos de
liação é um instrumento de mudança que
avaliações foram criadas desde o sur-
não deve apenas demonstrar os proble-
gimento dos primeiros estudos avaliató-
mas ou propor soluções para os proble-
rios. De acordo com Aguilar e Ander-Egg
mas detectados, mas produzir mudanças
(1995), mesmo que seja possível fazer di-
apropriadas que conduzam ao cumpri-
ferentes classificações, recorrendo a dife-
mento de padrões de qualidade em di-
rentes critérios, quatro tipos de avaliações
ferentes serviços. Para Worthen, Sanders
têm maior interesse prático: 1) segundo o
e Fitzoatrick (2004, p. 594), a avaliação,
momento em que se avalia; 2) segundo o
devidamente praticada, deve levar “[...]
papel ou função da avaliação; 3) segun-
a melhorias diretas e incontestáveis de sis-
do a procedência dos avaliadores; 4) se-
temas, programas e práticas – melhorias
gundo os aspectos do programa que são
que não teriam ocorrido de nenhuma ou-
objeto da avaliação.
tra forma”. Nesse sentido, o propósito da
De acordo com o primeiro crité-
avaliação não seria outro senão influen-
rio apresentado por Aguilar e Ander-E-
ciar a reformulação de políticas antes de
gg (1995), segundo o momento em que
sua implementação (ex-ante), durante ou
se avalia, pode-se fazer uma tríplice dis-

16
tinção: avaliações ex-ante, avaliações dos avaliadores de acordo com Aguilar
intermediárias e avaliações ex-post. As e Ander-Egg (1995). Em uma avaliação
avaliações ex-ante, também chamadas interna ou na autoavaliação corre-se o
de iniciais ou pré-decisão, são realiza- risco de que os próprios avaliadores res-
das antes de se realizar uma decisão de saltem aspectos positivos do programa
empreender um projeto ou programa, em detrimento de aspectos que necessi-
com a finalidade de proporcionar certa tem de melhoria, além da possibilidade
segurança e racionalidade para a deci- de ocorrerem conflitos pessoais entre os
são de implementar ou não um projeto. próprios integrantes da equipe na busca
A avaliação intermediária, como o pró- do responsável pelas falhas do projeto,
prio nome indica, é feita durante a fase caso sejam identificadas. Embora na ava-
de execução de um projeto, fornecen- liação interna exista maior segurança e
do informações sobre o andamento do familiaridade com o programa que está
programa em relação ao planejamento sendo avaliado, a garantia da objetivi-
inicial. Por fim, as avaliações ex-post são dade é menor em consequência do en-
aquelas realizadas quando o programa volvimento dos avaliadores com o objeto
chegou ao fim. da avaliação. Na avaliação externa, por
Quanto às funções que uma avalia- outro lado, os avaliadores apresentam
ção deve cumprir, têm-se as avaliações maior imparcialidade quanto ao progra-
somativas e as avaliações formativas ma a ser avaliado, mas não detêm ple-
(AGUILAR; ANDER-EGG, 1995). Para Pat- no conhecimento de todos os fatores em
ton (2008), as avaliações somativas são jogo de acordo com a lógica de funcio-
conduzidas quando o programa já está namento do programa e da organização
implementado e são utilizadas para sub- em que o mesmo está inserido.
sidiar decisões como, por exemplo, alo- Por fim, para Aguilar e Ander-Egg
cação de orçamento, continuidade de (1995. p. 46), “[...] uma das classificações
um projeto ou expansão entre outros. As mais úteis é a que se faz atendendo aos
avaliações formativas são orientadas ao aspectos ou componentes do programa
aperfeiçoamento das políticas uma vez que são objeto de avaliação”, ou seja,
que são adotadas durante a implemen- quais aspectos dos programas devem ou
tação de um programa como meio de não ser avaliados. As diferentes tipologias
adquirir mais conhecimento sobre a ges- de avaliação que resultam desse critério
tão, desenvolvimento e resultado que se têm implicações metodológicas e técni-
deseja melhorar. cas específicas para os avaliadores e de-
O terceiro critério, procedência mais envolvidos na avaliação.
dos avaliadores, divide as avaliações De acordo com o critério o que
em quatro tipos: externa, interna, mista avaliar, Figueiredo e Figueiredo (1986)
e autoavaliação (AGUILAR; ANDER-EGG, apontam que a literatura de avaliação
1995). Assim, a avaliação externa recor- de políticas públicas costuma distingui-las
re a avaliadores que não pertencem à em termos de sua efetividade, eficácia e
instituição responsável por executar o eficiência. Por eficácia, a avaliação da
programa; a avaliação interna é feita relação entre os objetivos e instrumentos
com a participação de indivíduos (como explícitos de um dado programa e seus
avaliadores) que pertencem à instituição resultados efetivos; por efetividade, enten-
promotora do programa avaliado e a de-se o exame da relação entre a imple-
avaliação mista é uma combinação das mentação de um determinado programa
anteriores. Na autoavaliação, as próprias e seus impactos e, por avaliação de efici-
pessoas envolvidas na execução do pro- ência, a relação entre os custos empre-
grama a ser avaliado participam das ati- gados na implementação de uma dada
vidades avaliativas. política e os benefícios alcançados.
Existem vantagens e desvantagens As avaliações de eficácia podem
relacionadas ao critério de procedência ser feitas entre, por exemplo, as metas

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


propostas e as metas alcançadas pelo As avaliações de impacto também
programa ou entre os instrumentos pre- podem ser aplicadas a diferentes con-
vistos para sua implementação e aqueles textos, como afirmado por Gertler (2011)
efetivamente empregados. Constitui, usu- e abrangem problemas complexos, ine-
almente, o tipo mais aplicado nas avalia- rentes à natureza dos próprios progra-
ções correntes de políticas públicas, por- mas sociais. Por exemplo, as avaliações
que ela é a mais simples e menos custosa podem ser direcionadas a programas
(FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986). As ava- de educação: qual o impacto das bol-
liações de eficiência indicam uma noção sas de estudo sobre o desempenho aca-
de otimização dos recursos disponíveis, dêmico? Ou programas de saúde: qual
custo mínimo possível para o máximo o impacto das campanhas de incentivo
de benefício (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, ao pré-natal sobre a redução da taxa
1986). Para Arretche (1998), a avaliação de mortalidade infantil? Ou políticas de
de eficiência é a mais urgente de ser re- emprego: qual o impacto dos cursos de
alizada, dado o contexto de escassez de alfabetização de adultos na diminuição
recursos públicos que exige maior racio- do emprego precário?
nalização do gasto. Assim, dada a natureza dos pró-
Por fim, as avaliações de efetivi- prios programas avaliados e a comple-
dade (ou avaliações de impacto) cons- xidade das metodologias utilizadas nas
tituem um tipo particular de avaliações avaliações de impacto, esse tipo de ava-
que busca responder a perguntas de liação exige, normalmente, um tempo de
causa e efeito (KHANDKER; KOOLWAL; SA- execução mais prolongado e constituem
MAD, 2010). Ao contrário de avaliações avaliações mais custosas (ARRETCHE,
gerais, que podem responder a pergun- 1998). Como afirmado por Garcia (2001),
tas a muitos tipos de perguntas, as avalia- as avaliações de impacto enfrentam uma
ções de efetividade são estruturadas em série de limitações, entre elas, a dificulda-
torno do efeito causal (impacto) de um de de se isolar o impacto de uma política
programa, isto é, as implicações do mes- social, uma vez que se trata de contextos
mo sobre determinado grupo de bene- dinâmicos e interativos que se traduzem
ficiários. O foco na causalidade, marca em distintos e inúmeros impactos.
das avaliações de impacto, determina as No entanto, mesmo com a complexida-
metodologias que podem ser utilizadas de inerente às avaliações de efetividade,
(KHANDKER; KOOLWAL; SAMAD, 2010). Aguilar e Ander-Egg (1995) argumentam
Para estimar o efeito causal de um pro- que esse tipo particular de avaliações
grama sobre seu público-alvo, o método apresenta uma importância indiscutível.
escolhido deve simular o que acontece-
ria com os beneficiários caso o programa De que vale ou serve que a instituição res-
não tivesse ocorrido, com o objetivo de ponsável pelo programa funcione, se não
se conseguem os resultados esperados? De
descobrir quais mudanças nos benefici- que vale ou serve uma adequada imple-
ários são diretamente atribuíveis ao pro- mentação, se depois não se alcançam os
grama em questão. Assim, para auferir o resultados previstos? De que vale ou serve
impacto de uma intervenção, utilizam-se alcançar a cobertura prevista, se não se
diferentes métodos capazes de compa- obtém o efeito esperado? (AGULAR; AN-
rar os efeitos esperados do programa em DER-EGG, 1995, p. 55)
um grupo de tratamento (grupos de in-
divíduos que participaram do programa) Neste trabalho, o foco se dará em
e outro grupo de controle (grupo de in- avaliações de impacto realizadas por
divíduos com características semelhan- avaliadores externos, dada a estratégia
tes ao grupo tratamento, mas que não empreendida pelo governo de Minas Ge-
participaram do programa) em relação rais a partir do ano de 2007, como remon-
aos resultados/mudanças ao longo do ta a metodologia de pesquisa elucidada
tempo observados. na seção seguinte.

18
METODOLOGIA seja, pessoas envolvidas nos processos de
Para melhor atender ao objetivo financiamento e contratação, como os
desta pesquisa, optou-se pelo método coordenadores do Programa Estado para
exploratório-descritivo, de acordo com Resultados (EpR) e da FJP; e atores relacio-
o modelo proposto por Vergara (2006). nados aos projetos de maneira indireta,
Exploratório, pois visa explorar um as- como exemplo dos técnicos do EpR que
sunto geral, sobre qual existem poucos acompanharam o desenvolvimento do
conhecimentos no contexto nacional, e conjunto de avaliações.
entender a dinâmica da utilização dos Em relação aos dados qualitativos
resultados das avaliações. Descritivo, na coletados, utilizou-se o método de análise
medida em que buscará analisar os obs- de conteúdo que, de acordo com Bardin
táculos da implantação de avaliação no (1988) visa retirar das entrevistas e mate-
governo mineiro. riais coletados as informações que melhor
Como técnica da pesquisa propôs- respondem ao problema de pesquisa. A
-se utilizar o estudo de casos múltiplos (YIN, seguir, apresentam-se os resultados da
2003), considerando as diferentes avalia- análise desta pesquisa.
ções de projetos realizadas pelo governo
de Minas Gerais. Tal escolha deve-se à Análise do modelo de avaliações de im-
existência de características e contextos pacto no governo de Minas Gerais
diferenciados em cada uma das avalia- Desde 2003, com a política do Cho-
ções de políticas realizadas pelo governo que de Gestão e a implantação de uma
de Minas Gerais. Os casos selecionados unidade de monitoramento intensivo dos
correspondem a avaliações de projetos programas estaduais e, a partir de 2007,
estruturadores Aceleração da Aprendi- com maior ênfase por meio do modelo
zagem (PAV), Viva Vida (VV), Gestão In- Estado para Resultados, o governo minei-
tegrada de Ações e Informações do Siste- ro introduziu um substantivo sistema de
ma de Defesa Social (IGESP) e Minas Sem monitoramento e avaliação de suas políti-
Fome (MSF) realizadas pelas secretarias cas. Dentre os fatores determinantes para
de estado de Educação, Saúde, Defesa a assunção das avaliações de políticas,
Social e Agricultura, respectivamente, a enfatiza-se a disciplina fiscal – também
partir do ano de 2007 no governo do es- conhecida como Choque de Gestão,
tado de Minas Gerais. a criação de um escritório central para
Tendo em vista que a natureza do o monitoramento intensivo de projetos
objeto de pesquisa demanda uma aná- (projetos estruturadores), o processo de
lise de caráter interpretativo dos dados contratualização de resultados e a men-
coletados, utilizou-se da estratégia quali- suração de indicadores finalísticos como
tativa. Baseando-se no entendimento da afirmam Ferreira, Lopes e Campos (2010).
Weiss (1998a), no qual uma multiplicidade A implementação de um conjunto
de grupos de atores interfere nas avalia- de avaliações de impacto de alguns pro-
ções, efetuaram-se entrevistas semiestru- gramas mineiros remete ao fato da ne-
turadas com os usuários imediatos das cessidade de ter, ao final de um ciclo go-
avaliações realizadas pelas secretarias vernamental, um conjunto mais confiável
de Estado selecionadas, como por exem- de informações acerca da efetividade
plo: gerentes dos projetos estruturadores das principais políticas públicas no Esta-
do estado de Minas Gerais submetidos do, como afirmam Ferreira, Lopes e Cam-
às avaliações; equipes dos programas pos (2010). O esforço desenvolvido na
envolvidas com as avaliações; avaliado- frente de avaliações de políticas públicas
res externos da Fundação João Pinheiro foi liderado pela FJP e pelo EpR, contando
(FJP) e do Centro de Desenvolvimento e com o contínuo apoio da Secretaria de
Planejamento Regional de Minas Gerais Planejamento e Gestão de Minas Gerais
(CEDEPLAR) responsáveis por realizar as (SEPLAG) e com a rede de especialistas
avaliações; sponsors das avaliações, ou do Banco Mundial. Para Ferreira, Lopes

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


e Campos (2010), a construção do mo- E, de fato, conforme visto nos pa-
delo de gestão por resultados mineiro foi drões do Joint Committee (1994), os parâ-
muito apoiada pelo Banco Mundial, por metros de rigor ou exatidão determinam
meio de financiamento e, principalmen- se uma avaliação produziu informações
te, via interação entre seus especialistas e boas, relevantes e tecnicamente adequa-
a equipe de governo. das e objetivam garantir que a avaliação
A execução de um conjunto de revele e transmita informações precisas
avaliações de impacto foi uma iniciativa sobre o mérito do programa. Na percep-
inovadora e, dada a sua natureza pionei- ção do avaliador, o pressuposto de que
ra, seria também natural que o processo as avaliações deveriam ser formuladas
apresentasse dificuldades. Os principais de forma integrada à formulação da po-
problemas, na visão de stakeholders dos lítica pública deve ser algo perseguido e
projetos avaliados, estariam relacionados incentivados pelos governos até que se
ao tipo de avaliação escolhido, à dificul- crie uma cultura.
dade de planejar avaliações de impac-
to após a implementação dos projetos, a Você começa a pensar numa avaliação
questões metodológicas das avaliações antes de implementar um programa. En-
tão eu acho que isso é uma coisa que tem
de impacto, à fragilidade dos dados e que começar a entrar também, de certa
informações dos programas avaliados, à forma, na agenda das formações das po-
ausência de tempestividade dos resulta- líticas públicas. Então: “Ah, concebemos
dos das avaliações e à falta de interação um novo programa. Concebemos o IGESP,
entre avaliadores e avaliados. achamos que isso vai ser bom”, na verda-
de, tem que pensar o seguinte, “Bom, antes
de implementar a gente vai querer avaliar,
Precariedade no desenho das você vai querer fazer funcionar ou não.
políticas públicas Então, como eu posso casar a implemen-
Existiam diferenças significativas en- tação do programa com uma demanda
tre os projetos dependendo da iniciativa para entender quais são os mecanismos
que estão funcionando ou não?” A limita-
e da vontade e capacidade da equipe ção foi essa: avaliações desse tipo, sendo
de projetos (FERREIRA; LOPES; CAMPOS, concebida durante o processo de imple-
2010). Assim, embora alguns projetos fos- mentação do próprio programa, tendem a
sem selecionados para a realização de ser mais bem sucedidas e mais convincen-
avaliações de impacto, eles apresen- tes. (AVALIADOR IGESP)
tavam diferenças, tanto quanto ao seu
planejamento inicial, quanto a cultura Em relação ao mesmo problema,
organizacional de cada uma das secre- os avaliadores do projeto MSF ressaltaram
tarias de Estado em que os projetos eram que, caso a avaliação de um programa
desenvolvidos, dada a heterogeneidade governamental fosse planejada antes da
dos processos de idealização e estrutura- intervenção do mesmo ser iniciada, não
ção dos projetos. seria necessário resgatar todo o processo
Tratando das dificuldades encon- de planejamento, uma vez que as popu-
tradas no desenvolvimento dos processos lações beneficiadas e os próprios dados
da avaliação, observou-se, a precarie- gerados seriam pré-requisitos para uma
dade do desenho das políticas públicas avaliação confiável do programa. No en-
que repercute na falta de dados e infor- tanto, a cultura imediatista do setor pú-
mações consolidadas sobre os projetos blico brasileiro, somado a interferências
avaliados. A ausência de dados conso- políticas existentes, impede esse tipo de
lidados e confiáveis remete ao fato de prática, como comentam os avaliadores
que as políticas são implementadas sem nos trechos abaixo.
que incorporem as necessidades de infor-
mação do projeto, seja para uma futura Uma coisa é você fazer, já pensar na avalia-
ção quando o projeto está sendo desenha-
avaliação seja para controle interno, no do e outra coisa é você pensar fazer uma
momento em que são formuladas. avaliação quando o projeto já está a anos

20
no caminho. Por quê? Porque daí tem um suas etapas, a melhor delimitação de seu
trabalho de reconstrução do que foi o pla- objetivo e público-alvo, etapas essenciais
nejamento desse projeto ou até do que não
foi o planejamento desse projeto. Então é
a qualquer projeto público, nem sempre
quase como você tem que resgatar todo o estão presentes na elaboração de um
processo de planejamento junto com quem bom planejamento. E a inexistência de
participou disso para você conseguir dese- planejamento corrobora os problemas in-
nhar a política pública. (AVALIADOR MSF4) formacionais dos projetos avaliados, lacu-
na essa que compromete a factibilidade
Na visão do entrevistado da equipe das avaliações.
do projeto PAV na Secretaria de Educa-
ção, a aferição dos resultados da avalia- Rigor técnico e aspectos metodológicos
ção é prejudicada, não por sua comple- O foco na causalidade, marca das
xidade metodológica, mas devido à falta avaliações de impacto, exige a utilização
de foco dos projetos e à ausência de ob- de determinadas metodologias (KHAN-
jetivo e escopos de atuação claros, uma DKER; KOOLWAL; SAMAD, 2010). Para esti-
vez que escopos de atuação muito am- mar o efeito causal de um programa so-
plos tendem a abraçar muitas ações de bre seu público-alvo, o método escolhido
natureza diferente que prejudicam a men- deve simular o que aconteceria com os
suração dos resultados podendo levar ao beneficiários caso o programa não tives-
dispêndio de esforços e recursos. Caso a se ocorrido, com o objetivo de descobrir
avaliação seja realizada em projetos com quais as mudanças nos beneficiários são
problemas de escopo muito amplos, as diretamente atribuíveis ao programa em
avaliações serão desperdiçadas, já que, questão. Assim, de forma simplificada,
a priori, os projetos não têm uma defini- para auferir o impacto de uma interven-
ção clara de sua estratégia de atuação. ção, utilizam-se diferentes métodos capa-
zes de comparar os efeitos esperados do
O que acontece muito nas avaliações de
projeto é que, muitas vezes, o projeto, ele é
programa em um grupo de tratamento
desenhado e quer abraçar o mundo, en- (grupos de indivíduos que participaram
tão, ele quer resolver todos os problemas da do programa) e outro grupo de controle
educação com. Ele não quer só melhorar (grupo de indivíduos com características
o desempenho do aluno, ele quer melho- semelhantes ao grupo tratamento, mas
rar o desempenho, melhorar a autoestima,
melhorar até a autoestima do professor, do
que não participaram do programa) em
pai, ele quer tudo. Aí quando eles vão de- relação aos resultados/mudanças ao lon-
senhar, eles: “Olha, mas esse projeto está go do tempo observados.
mal desenhado”. Porque eles põem aque- De acordo com Khandker, Koolwal
les nobres da educação e aí ele vai olhar e: e Samad (2010), o método de atribuição
“Ah, mas o projeto não teve esse resultado!”.
Não teve porque não tinha como ter, por-
aleatória, considerado o padrão-ouro de
que não tinha uma ação que tivesse como avaliação de impacto, é o método mais
chegar naquele resultado. Então, às vezes, robusto para evitar uma amostra envie-
também tem até um pouco de problema sada ou não representativa. Na amostra
na concepção dos projetos – o projeto quer aleatória a probabilidade de qualquer
demais. (EQUIPE PAV2) indivíduo da população ser selecionado
é exatamente a mesma de qualquer ou-
A ausência de diagnósticos que tro indivíduo, assim, a seleção dos benefi-
permitam identificar com clareza o pro- ciários acontece por meio de um sorteio
blema a ser sanado pelo projeto e, con- para decidir quem receberá os benefícios
sequentemente, a má definição de uma do programa (grupo-tratamento) e quem
estratégia adequada de intervenção é não receberá (grupo-controle). Pelo méto-
também reprodução dos erros de uma do, a probabilidade de determinadas ca-
cultura falha de planejamento, ainda racterísticas estarem presentes no grupo-
comum no país, como argumenta Lobo -tratamento seja a mesma de elas estarem
(2001). O desdobramento do projeto em presentes também no grupo-controle.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


A importância de realizar avalia- reclama, o programa vai demorar e não
ções com desenho aleatório a priori está adianta, não dá para espremer os dados.
Porque a inclusão de municípios é político.
relacionada à necessidade de encontrar
(AVALIADOR PAV)
conclusões mais confiáveis sobre o im-
pacto dos projetos. O desenho aleatório
A insegurança nos resultados, do
de políticas, desde o seu início, permite
ponto de vista do avaliador do PAV, é, de
maior confiança nos resultados das ava-
fato, um desafio. Interromper um projeto
liações de impacto e, assim, respostas
somente devido aos resultados negati-
mais embasadas e mais certas sobre a
vos avaliação de impacto, por exemplo,
validade do projeto para um determi-
é uma atitude muito arriscada: primeiro,
nado grupo de beneficiários. Por outro
porque o pesquisador não terá certeza
lado, sem selecionar aleatoriamente, é
absoluta quanto ao resultado, devido às
possível fazer uma escolha de modo que
dificuldades metodológicas com que se
as características observáveis sejam se-
depara ao longo do caminho e segun-
melhantes, mas não é possível garantir
do, dado que a responsabilidade de re-
que uma característica de difícil men-
alizar decisões severas quanto às políticas
suração seja comparável nos dois gru-
de um governo tem implicações políticas
pos (tratamento e controle). No entanto,
densas. Para elucidar a ideia, o avaliador
como comentado no trecho abaixo, a
emprega um exemplo hipotético para o
concepção de uma avaliação aleatória
projeto Bolsa Família, sendo sua percep-
requer um desenho de avaliação conco-
ção compartilhada por entrevistados da
mitante à implementação do projeto, o
coordenação do EpR.
que nem sempre é possível de acontecer
em governos. Para o avaliador do projeto Tem sempre essa dificuldade, porque a
IGESP abaixo, várias circunstâncias, den- gente não tem certeza absoluta, tem inse-
tre as quais constrangimentos políticos, gurança nos resultados. Esse é um desafio.
não permitem que o desenho aleatório Quer dizer, o dado que você tem no resul-
das avaliações se torne comum em go- tado que me mostra que não houve impac-
to... Imagina isso acontecendo com o Bolsa
vernos, argumentos esses compartilhado Família, por exemplo, e aí não deu impacto,
pelo avaliador do projeto PAV, como re- o governo vai ignorar, não adianta, porque
tratado abaixo, respectivamente. aquilo ali politicamente... Ele vai sempre fa-
lar: “Não, mas sua avaliação podia ser me-
A avaliação ideal é a que a gente cha- lhor por isso, por isso...”. (AVALIADOR PAV)
ma de uma avaliação aleatória, que testa
um grupo de controle, outro de tratamen- E o discurso acadêmico de uma avaliação
to e aloca, digamos, a eficácia do projeto de impacto, ele não está bem casado com
aleatoriamente a algumas unidades e vê o discurso político. Por quê? Porque tem
o que aconteceu. Hoje, seriam, digamos, uma dissociação, ou seja, isso aqui é muito
a concepção perfeita de uma avaliação, técnico, ele tem muito ‘se, se, se, se...’ tem
mas isso requer, na verdade, um desejo e muita hipótese. Política é um negócio que
um desenho de avaliação anterior à imple- ele vai sentar e gritar para os quatro ventos.
mentação do projeto. E isso em várias cir- (COORDENAÇÃO EPR1)
cunstâncias tem restrições operacionais aí,
várias circunstâncias existem restrições polí-
ticas mesmo, então é muito comum isso não Contudo, observa-se que, ainda
ser feito. (AVALIADOR IGESP) que o método constitua um dos atributos
essenciais das avaliações, não pode ser
Outra dificuldade também o seguinte, por- considerado como o único aspecto ine-
que como nada disso é feito de forma ale- rente ao seu sucesso ou ao seu fracasso.
atória a gente tem que usar metodologias
Quando o pesquisador argumenta que a
alternativas e tal. Claro, têm problemas es-
sas metodologias, só que a gente propõe fragilidade do método, por não ser aleató-
o aleatório e nunca consegue. Agora, por rio, seria uma limitação das avaliações, ele
exemplo, a gente falou: “Vamos fazer ale- desconsidera, portanto, outros aspectos
atório”, com a Secretaria de Educação, e, tão essenciais e importantes quanto o rigor
“Não, não, não, não”. Então, depois não

22
técnico como, por exemplo, a coopera- sobre os programas avaliados (ARRETCHE,
ção entre os diferentes grupos envolvidos. 1998). Lobo (2001) reforça a importância
Na verdade, ao considerar os padrões do da informação desde o início de qualquer
Joint Committee (1994) o rigor técnico é programa ou projeto governamental.
apenas uma das características destina- Para a autora, a estruturação de sistemas
das a julgar o nível de aderência da ava- disponíveis, de acessibilidade garantida
liação; a utilidade das informações gera- e atendendo às peculiaridades dos pro-
das para os usuários, a sua viabilidade e a gramas sociais, é fundamental para o mí-
adequação ética são alguns dos aspectos nimo de factibilidade das avaliações. As-
essenciais à geração de avaliações infor- sim, sistemas de dados, bem estruturados,
mativas, tempestivas e influentes. desde o início do projeto, possibilitam es-
Para o gerente do projeto PAV, não tratégias de avaliação mais condizentes
seria justo implantar o projeto em apenas com seu objetivo.
algumas escolas, que seriam o grupo- Contudo, uma limitação geral das
-tratamento, e deixar outras escolas sem avaliações observada por Ferreira, Lopes
o projeto que, por sua vez, comporiam o e Campos (2010) diz respeito à qualidade
grupo-controle, devido a uma experiên- dos registros administrativos e dados dis-
cia para verificar o impacto. Nesse caso, poníveis dos projetos avaliados. Como dito
questiona-se o dilema ético das avalia- pelos autores, ao longo das avaliações de
ções de impacto em projetos sociais de impacto, identificou-se que alguns proje-
escolher entre atores sociais, no caso alu- tos avaliados não tinham todas as infor-
nos, que poderiam participar do projeto, mações necessárias à realização de uma
como um experimento, e alunos que não avaliação de impacto. De acordo com o
deveriam participar do projeto. Como entrevistado da coordenação do EpR, o
está exemplificado na fala do gerente do principal gargalo das avaliações estava
projeto, abaixo. na ausência de dados dos projetos para
testar os métodos. O grande desafio era
A avaliação de impacto é uma avaliação ter uma base de dados confiável e aces-
diferenciada, e eu acho que ajuda muito sível para a realização dos estudos, como
a gente a perceber se o projeto realmente
está dando resultado ou não está. Por outro se comenta no trecho abaixo.
lado, como as políticas públicas da educa-
ção precisam ser políticas que abranjam O principal gargalo em termo de avalia-
todo o universo das nossas escolas, eu acho ção não é a metodologia de avaliar para
que em alguns casos é difícil fazer avalia- fazer a continha, mas é você ter os dados.
ção de impacto na educação por isso. Vou Uma vez que você tem os dados, que tives-
te dar um exemplo. Como que eu posso, se esses dados de uma maneira sistemáti-
por exemplo, implantar um PIP, trabalhar o ca o tempo todo, chamar alguém, pegar
Programa Intervenção Pedagógica em “x” os dados, fazer uma avaliação e entregar
escolas e não em todas? Não tem como. En- o relatório é rápido. O problema é ter essa
tão, eu acho que a avaliação de impacto, base organizadinha e tal, que é o grande
ela é importante quando a gente tem pro- desafio. Ou seja, o melhor dos materiais está
jetos pontuais, como é o caso do PAV, mas, nos registros internos e que o Governo não
no geral, na educação a gente acha um tem capacidade e sistemática de acom-
pouco difícil não fazer projetos que não se- panhar. (COORDENAÇÃO EPR1)
jam universais. (GERENTE DO PROJETO PAV)
No quesito dados, três das quatro
avaliações analisadas neste estudo en-
Falta de qualidade dos dados e informa- contraram problemas na qualidade das
ções dos programas informações. A avaliação do MSF se de-
As dificuldades atreladas às avalia- frontou com problema de cadastro dos
ções não incidem somente na definição beneficiários. Observa-se na fala dos
da metodologia, mas também em ques- avaliadores que os bancos de dados não
tões operacionais, como, por exemplo, estavam preparados para alimentar uma
problemas na obtenção de informações avaliação de impacto.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


Quando o banco de dados da EMATER se a relação de gestantes daqueles muni-
chegou até aqui com o cadastro dos bene- cípios, dos municípios ou das microrregiões,
ficiários era um banco de dado muito defi- e isso era obtido junto às unidades básicas
ciente, porque não era objetivo; ele não é de saúde, o PSF e tal, só que esse registro
feito para nenhum objetivo de avaliação, é é precário. Então, assim, muita coisa a gen-
simplesmente um cadastro que eles têm de te não recebeu e muita coisa vinha assim,
beneficiários. Então muito do que se tinha tipo uma folha escrita à mão e a gente ti-
pensado, na hora que você via o cadastro nha que processar isso aqui. A gente, “eu”.
não era possível ser feito. Você fica fazendo (TÉCNICO EPR1)
adaptações para que você consiga fazer a
avaliação. (AVALIADOR MSF3) A dificuldade de obtenção dos da-
dos foi, na visão de diferentes stakehol-
Para o entrevistado do PAV, a coleta ders, a comprovação de que o projeto
de dados dos projetos educacionais, im- não estava preparado para ser avaliado.
prescindível às avaliações de impacto, era Na verdade, como ressalta o avaliador
arcaica devido à insuficiência de critérios VV2, os gestores programas governamen-
de seleção e carência por sistemas confi- tais deveriam priorizar as avaliações no
áveis de dados. De acordo com o relato, momento em que são desenhados, já de-
até números básicos, como o quantitativo lineando as suas necessidades de organi-
de alunos ou escolas não estavam sistema- zação de dados.
tizados, como se explica nesta entrevista.
E aí eu vejo nitidamente que a gente não
Eles [os projetos avaliados] não estavam pre- tem essa preocupação de gerar uma linha
parados. Porque, na realidade, em nenhum de base para fazer uma avaliação. Então,
desses projetos não se foi pensando em assim, nasce a política, depois você tem
uma avaliação de impacto no início, então uma ideia de avaliação e você tem que
até o controle mesmo de cada gerente, do correr atrás. Olha só como que as coisas
que estava sendo atendido, do número de são meio atropeladas! (GERENTE DO PROJE-
alunos atendidos, de escolas e tudo o mais, TO VV)
era um pouco... “manual”, a palavra não
é “manual”, é um pouco arcaico no senti- Uma coisa muito importante também, por
do assim, não era uma coisa padronizada. exemplo, que as políticas implementem,
Não tinha bem definido qual que era a po- incorporem essa questão da avaliação no
pulação-alvo, porque que aquela popula- momento em que a política está sendo for-
ção era alvo. Faltava esse tipo de critério. mulada. Isso é uma questão crucial. Você
As escolas, quais os critérios de escolher as estabelece fluxos de informação que vão
escolas, os alunos, até o número de pesso- te possibilitar fazer uma avaliação melhor,
as que estavam sendo atendidos, o número quer dizer, você prepara o terreno para a
de alunos, o número de escolas, tudo isso avaliação. Na verdade, seria importante
não tinha um conhecimento certo, era pou- que isso fosse incorporado no Estado, que a
co por alto. (EQUIPE PAV1) avaliação, ela fosse pensada já no momen-
to do programa. Ou seja, ao formular um
Um ponto comum na percepção programa eu deveria pensar “é importante
que esse programa seja avaliado no dia”,
dos diferentes envolvidos na avaliação então eu já posso preparar o terreno, garan-
do Viva Vida diz respeito à dificuldade em tir que as informações vão sendo sistemati-
conseguir os dados para a pesquisa. O zadas, pensando em objetivos bem claros,
processo de coleta de dados, principal- porque, às vezes, você encontra objetivos
mente para a avaliação dos impactos do ambíguos no programa, então a hora que
Centro Viva Vida, não foi uma etapa fácil você vai avaliar.... (AVALIADOR VV2)
do estudo, de acordo com avaliadores,
com o próprio gerente do projeto e com
o técnico do EpR. Problema da tempestividade
Outro ponto que merece destaque
Uma das dificuldades da avaliação do Viva são as características organizacionais e
Vida foi com relação a dados, porque o políticas da instituição que, de alguma
registro... A gente pediu para as Gerências forma, dificultam a implantação das ava-
Regionais de Saúde que nos encaminhas- liações de impacto e, assim, a utilização

24
das mesmas como correção de rota. E, de fato, diferentes entrevistados
Para o gerente do projeto PAV, um comentaram a relação entre a ocasião
dos motivos que atrapalham a realização na qual os resultados foram entregues e a
de avaliações de impacto na refere-se utilização das avaliações. Na visão da Se-
ao trade off entre extensão para tempo cretaria de Educação, é próprio da natu-
de execução da pesquisa e a necessida- reza das avaliações de impacto ser mais
de urgente de expansão de projetos. Em delongada, o que nem sempre coincide
outras palavras, como o desenvolvimento com o ciclo político do governo, como
de uma avaliação de impacto deman- explica o entrevistado da SEE e os coor-
da algum tempo para a sua conclusão – denadores do EpR.
aproximadamente mais de dois anos, e,
concomitantemente à execução da ava- Um dos problemas que eu acho da avalia-
liação, existe uma pressão iminente pela ção de impacto é que o tempo da avalia-
ção de impacto não coincide muito com o
ampliação das políticas, não é algo ba- tempo de governo, porque para a avalia-
nal manter um projeto avaliado “parado” ção de impacto você tem que ter no míni-
enquanto uma avaliação de impacto é mo dois anos e, no governo, tudo é muito
concluída. No relato abaixo o gerente do rápido as coisas. Ás vezes, não há o tempo
projeto comenta e exemplifica a coação necessário, porque você tem que fazer, tem
que mudar a política. Tem um gap entre
pela ampliação de projetos educacionais, tempo necessário para fazer uma boa ava-
como aconteceu no projeto Reinventan- liação e tempo que precisa para política
do o Ensino Médio – o projeto já tinha um pública. Acho que essa área é uma dificul-
cronograma de expansão definido antes dade das avaliações. (EQUIPE PAV1, grifos
mesmo que alguma evidência sobre sua dos autores do artigo)
validade e resultados fosse concluída.
Para Shulha e Cousins (1997), a ativi-
É meio complicado. Porque você não pode dade política também estaria relaciona-
fazer a avaliação de impacto correndo. No da ao contexto de realização das avalia-
mínimo, no mínimo, você precisa de um a ções, sendo que a tomada de decisões,
dois anos. E eu acho que na educação, se
a gente for esperar um a dois anos para fa- alinhada às recomendações de uma ava-
zer uma avaliação de impacto como tem liação, não depende somente de um úni-
que ser feita, nós vamos perder dois anos co ator, mas de outros grupos de interesse
de atividade. Igual, agora, o Reinventando e circunstâncias do próprio setor público.
o Ensino Médio, começou com 11 escolas, Nesse veio, Cousins e Leithwood (1986) res-
em 2013 vai para mais 122 e, em 2014, já vai
para o estado todo. Como é que nós vamos saltam que valores e interesses de pessoas
esperar uma avaliação de impacto para envolvidas nos programas mostraram-se
poder universalizar? Então eu acho que na concorrentes poderosos com os resulta-
educação tem hora que é difícil fazer ava- dos das avaliações. O que condiz com a
liação de impacto por este prisma que tem percepção dos entrevistados abaixo.
que universalizar e não pode demorar mui-
to. Mas eu acho que ela é muito importan-
Aqui na Secretaria de Educação, as toma-
te. (GERENTE DO PROJETO PAV) das de decisões são feitas, não baseadas
em dados técnicos; são feitas, porque têm
Leviton e Hughes (1981) enfatizam que ser feitas. Você tem que tomar uma
a importância de submeter os resultados decisão em determinado momento, então
de uma avaliação em tempo de se tomar você toma a decisão naquele momento na
mesa: “vamos fazer isso, isso e isso”. (EQUIPE
as decisões necessárias. Em outras pala- PAV2)
vras, os autores citam a importância da
tempestividade para o se uso. Quanto a O ciclo político, ele é curto. Ele é, no máxi-
essa característica, os autores citam, não mo, cinco anos em alguns países, mas no
somente o tempo de espera para a apre- nosso país são 4 anos, sendo que ele é mais
curto ainda porque já no último ano o gru-
ciação dos resultados, mas também a in- po que detém o poder já está preocupa-
terferência da fase do ciclo político em do com a nova eleição, e é natural da de-
que as avaliações são recebidas. mocracia, eles precisam se ocupar com o

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


seu capital político – o capital político dele devido a sua especificidade e complexi-
é dado pelas apostas que eles fizeram há dade metodológica, foi comentada por
“x” anos atrás. Então, mesmo que as avalia-
ções de impacto tivessem mostrando resul-
diferentes atores, nas entrevistas. De acor-
tados ruins, mas se a aposta do político, que do com os entrevistados, essa dinâmica
ele fez em determinado programa, isso não das avaliações de impacto não era algo
vai voltar atrás porque é a imagem dele, é trivial para um grupo de pedagogos que
a reputação dele. (COORDENAÇÃO EpR2) gerenciavam os projetos avaliados na SEE,
principalmente no que tange à diferen-
De acordo com Bamberger, Rugh ciação entre os grupos controle e trata-
e Mabry (2011), os usuários de uma ava- mento. Os entrevistados da SEE justificam,
liação devem manter-se informados du- assim, a não participação dos gerentes
rante todas as fases de um estudo avalia- da Secretaria pela ausência de conheci-
tório, sendo avisados a cada descoberta mento sobre as especificidades de uma
preliminar feitas pelos avaliadores. avaliação de impacto. Não havia como
demonstrar interesse e participar das ava-
Falta de conhecimento dos gestores pú- liações se não havia qualquer vínculo en-
blicos e interação com os avaliadores tre avaliadores e avaliados e se não exis-
Acomete à avaliação a ausência tiam incentivos para incluir os gerentes no
de incentivos para facilitar o entendimen- processo de avaliação, como relatam os
to dos atores quanto aos relatórios de entrevistados abaixo.
avaliação, que trazem fórmulas e termos
complexos inerentes às metodologias que Acaba que na avaliação de impacto há
mensuram o impacto de políticas. Como uma parte metodológica muito forte, né?
E os gerentes não têm muito entendimen-
assinalado por Leviton e Hughes (1981), a
to em relação a isso. Então, assim, eu não
utilização pode ser prejudicada se os in- sei se eles acompanharam, conseguiram
centivos para ler os relatórios de avaliação entender a parte metodológica, principal-
são baixos. Como exemplo, os autores ci- mente na definição do grupo controle, de
tam os jargões e vocabulários específicos tratamento, porque lá na Secretaria de Edu-
cação eles são pedagogos. Área de esta-
utilizados pelos avaliadores como um difi-
tística não é o forte lá, e não teria que ser,
cultador do entendimento dos resultados porque eles são pedagogos. Então, assim,
das avaliações pelos usuários, uma vez teve um pouco de falta de entendimento
que, para a maioria dos gestores e polí- de como foi definido toda a técnica mes-
ticos, a avaliação ainda constitui uma mo, a parte metodológica. (EQUIPE SEE1)
ferramenta incomum. O entrevistado da
equipe da SEE comprova o fato, quan- Segundo a percepção de alguns
do comenta que se trata de um relatório entrevistados, as equipes dos projetos têm
complicado, de difícil entendimento. outras prioridades que não se relaciona-
vam à avaliação. Como afirma Mokate
O relatório é muito complicado, mas você (2002), o enfoque em atividades tradicio-
consegue ler as conclusões, mas aquela nalmente acomete a gerencias de pro-
parte de econometria, eu, por exemplo,
não entendo quase nada. A gente lembra
gramas sociais, que são orientadas ao
de algumas coisas que a gente estudou, cumprimento de atividades e processos
mas é bem superficial, tem uma ideia por e o produto máximo do trabalho são en-
onde está passando aquilo. Quem quiser ler tregas de serviços e, não, de resultados.
pode pular aquela parte e ler introdução Adjunto a esse estilo gerencial, que so-
e conclusão, pelo menos você vai saber:
“Deu impacto. Deu, mas não deu muito...”.
mente requer informações de monitora-
Mas é um relatório complicado, é difícil mento, as equipes não tenderão a contar
para as pessoas. (EQUIPE PAV2) com incentivos e, muito menos, interesse
para realizar e encarregar-se de avalia-
A falta de conhecimento dos geren- ções de impacto. Nesse sentido, a gerên-
tes dos projetos educacionais avaliados cia e a equipe dos projetos se envolvem
sobre o tema das avaliações de impacto, com uma administração focada em ati-

26
vidades facilmente controladas por eles sugestões que elas dão, eu acho que isso
e se afastam do tema e da importância pode ser as vezes muito mais interessante
do que simplesmente fazer uma avaliação
da avaliação. Como exemplo, o discurso do antes e do depois, porque eu acho que
do entrevistado do EpR ressalta a falta de durante é importante também. Eu acho
tempo para se envolver com os resultados que o ideal é você fazer uma “quali” antes
do projeto. e depois uma “quanti” ou vice-versa, por-
que eu considero que elas são complemen-
Os gestores não têm o conhecimento disso, tares. (AVALIADOR MSF3)
de avaliar políticas. Assim, não é uma área
ainda que as pessoas não dão muita im- Como elucida o trecho de entre-
portância, porque tem várias coisas no seu
vista abaixo selecionado, embora o ge-
dia adia que você tem que preocupar, de
questões burocráticas, como é que funcio- rente do projeto IGESP reconheça a im-
nam os processos para gestão desses pro- portância do estudo para identificar a
jetos e tal... Ás vezes ele: “Ah, não, mas meu efetividade do IGESP, assume que talvez
recurso está ali, eu tenho que fazer é isso, o instrumento de mensuração apenas
tenho que liberar meu recurso, tenho que
do impacto do projeto não tenha sido o
fechar esse contrato aqui”. Ele não pensa
na política. Essa parte de você pensar a po- mais apropriado para responder as per-
lítica, o que você está querendo implemen- guntas sobre a operação, reconstrução e
tar, como é que você vai medir isso para ver melhoramento da política. O gestor deixa
se é eficiência, isso é eficácia, isso gera im- indícios de que, caso a avaliação fosse
pacto. (TÉCNICO EPR2) qualitativa e representativa das questões
de implementação do programa, talvez
Escolha do tipo de avaliação seria mais bem aproveitada.
O avaliador MSF3 protesta contra
a predominância do modelo quantita- A de impacto eu acho que ela ficou muito
tivo nas avaliações. Fato já comentado restrita, muito. Engraçado, né? Por quê? Pri-
por teóricos do campo, como Guba e meiro porque talvez ela não seja qualitativa,
porque o negócio dela é muito mais o mé-
Lincoln (1989), a constituição do campo todo. E para quem, na verdade, lida com
de avaliações de programas caracteri- o programa, para falar a verdade, o méto-
zou-se por pressupostos típicos do rigor do, a modelagem estatística você não tem
positivista, cuja influência se mostra ain- capacidade de criticar aquilo, de saber se
da presente acompanhando o histórico aquilo está certo. [...] Eu disse “ok”, isso é óti-
mo, isso fortalece, isso legitima mais, mas a
da administração pública do País, como questão que a gente lidava era... Era exa-
ressalta Lobo (2001). Nesse sentido, o ava- tamente assim: “Gente, como é que opera
liador MSF3 argumenta que não neces- isso? Por quê? Porque que ele gerou isso?
sariamente a avaliação de impacto é a porque que o IGESP gerou? O que do IGESP
resposta para todas as avaliações, sendo que gerou legitimidade?”. Isso não é res-
a combinação de métodos qualitativos e pondido. (GERENTE DO PROJETO IGESP)
quantitativos uma alternativa interessante
para explorar os resultados e os processos Nesse sentido, atenta-se para as
de um projeto. diferenças existentes entre as avaliações
de impacto que aludem aos efeitos do
Não necessariamente a avaliação de im- projeto a partir de metodologias essen-
pacto é a resposta para todas as avalia- cialmente quantitativas, e as avaliações
ções. Algumas pessoas questionaram a de processos que representam chances
avaliação de impacto, eles achavam que
ao monitoramento dos processos respon-
era algo muito mais matemático, muito frio
e que talvez não conseguisse captar tudo. sáveis pela produção do efeito espera-
Eles achavam que talvez uma metodologia do da política. Como apresenta Perez
mais qualitativa conseguisse perceber mais (2001), a pesquisa sobre os processos de
outras nuances do projeto. Eu, particular- um programa não se restringe apenas a
mente, gosto muito da avaliação qualita-
diagnosticar, mas a corrigir os cursos das
tiva. Eu acho que tem hora que você ir e
conversar com a pessoa e tentar perceber ações no momento em que os programas
como que ela vê o projeto e quais são as estão sendo executados.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


Alguns atores, como Leviton e Boru- todo mais indicado, deve simular o que
ch (1983), argumentam que estudos ava- aconteceria com os beneficiários caso o
liatórios focados em desenho ou processos programa não tivesse ocorrido, com o ob-
seriam mais bem utilizados que estudos fo- jetivo de descobrir quais mudanças nos
cados em resultados dos programas. Esse beneficiários são diretamente atribuíveis
argumento é compartilhado por um dos ao programa em questão. A sofisticação
avaliadores do projeto que acredita que, dos métodos, inerente a esse tipo de ava-
do ponto de vista do usuário, as avalia- liações, pode, contudo, distanciar o ges-
ções de processos seriam mais úteis que tor dos projetos da prática de avaliação.
os tipos que utilizam métodos quantitati- Um segundo ponto se refere à realização
vos sofisticados, dado que se concentram mais comum de estudos não aleatoriza-
em problemas do dia-a-dia do projeto. dos, o que implica conclusões insuficien-
tes e, até, controversas, que colocam em
Agora, se você me perguntar “qual a ava- cheque a real utilidade das avaliações.
liação que você achou mais interessante?”. Por fim, a constatação de que as ava-
Qual que você acha que é a avaliação
que foi melhor em termos de resultados liações de impacto contemplam ciclos
mais concretos para a secretaria, eu acho de desenvolvimento longos o que nem
que foi a primeira avaliação; foi a avalia- sempre é compatível com o tempo polí-
ção de processo. Eu acho que para a se- tico do governo. Prova disso foi a eleva-
cretaria a avaliação de processo foi mais in- da rotatividade citada nas entrevistas das
teressante. Eu gostei muito da avaliação de
processo, eu acho que a avaliação de pro- pessoas envolvidas com as avaliações de
cesso, ela é muito interessante porque, além impacto aqui pesquisadas, tanto por par-
dela detectar o que está acontecendo, as te dos gestores dos projetos, quanto dos
principais dificuldades, eu acho que ela avaliadores. Como foi apresentado, um
consegue dar uma informação maior: “Os avaliador que iniciava a avaliação não
principais problemas, os principais pontos
fracos estão aqui. Porque que estão aqui? era o mesmo que concluía o estudo ou
O que que está acontecendo?”. (AVALIA- o gestor que iniciou o projeto não era o
DOR VV1, grifos dos autores da pesquisa) mesmo que participou da apresentação
dos resultados da avaliação.
CONSIDERAÇÕES FINAIS Embora representem estudos técni-
Como se verificou no presente es- cos que têm como finalidade identificar
tudo, a partir da discussão teórica e da obstáculos, propor medidas de correção
análise empírica do caso de Minas Gerais, e alteração de políticas e programas a
embora exista um crescente interesse em partir de evidências, as avaliações não
avaliações de programas governamen- constituem atividades destituídas de va-
tais no Brasil e nos governos estaduais, lores, como se fossem instrumentos téc-
constatou-se que há uma série de desa- nicos imparciais ou impessoais. Nesse
fios à realização concreta dessa concep- sentido, não se pode entender a avalia-
ção normativa de avaliação de políticas ção como uma ferramenta meramente
públicas, o que se buscará consolidar técnica, ao contrário, como afirmado
nesta conclusão. por Draibe (2001), é uma atividade que,
Quanto ao tipo de avaliação se- por sua própria natureza, condições e
lecionado, observam-se peculiaridades métodos, constitui uma ação conflitiva
das avaliações de impacto que dificultam que consolida valores, afirma interesses,
o seu uso. Um primeiro ponto se refere à provoca mudanças e transforma pen-
complexidade inerente às avaliações de samentos. Independentemente de qual
impacto dada a necessidade de utilizar seja a proposta de uma dada avaliação,
métodos que permitam a aferição das re- seu desenvolvimento sempre irá apoiar-
lações de causa e efeito das políticas pú- -se em uma estrutura organizacional já
blicas. Para estimar o efeito causal de um definida e em um sistema gerencial e
programa sobre seu público-alvo, o mé- decisório que podem influenciar a sua
todo escolhido, sendo o aleatório o mé- condução e implementação.

28
REFERÊNCIAS caminho percorrido por Minas Gerais. In:
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about the use of evaluation? American
Journal of Evaluation, Champaign, v. 19, n.
CINTHIA HELENA DE
1, p. 21-33, mar. 1998a.
OLIVEIRA BECHELAINE
É uma jovem líder que acredita na
YIN, R. K. Case study research. design and
administração pública mais profissional
methods. Thousand Oaks: Sage, 2003.
e focada em evidências. Sua trajetória
abrange experiências com os temas
de gestão por resultados e avaliação
de políticas públicas. Atua, desde 2013,
como Gerente de Estratégia Corporativa
no Banco de Desenvolvimento de Minas
Gerais (BDMG) na área de planejamento
estratégico. Participou de projetos
inovadores do Governo de Minas Gerais,
como o Programa Estado para Resultados
e o Escritório de Prioridades Estratégicas,
no cargo de Especialista em Políticas
públicas e Gestão Governamental.
Cinthia é mestre em Administração pela
Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), possui formação complementar
em curso de educação executiva na
Harvard Kennedy School of Governament
e graduação em Administração Pública
pela Fundação João Pinheiro.

30
1ª NUDGE UNIT DO BRASIL - USANDO CIÊNCIA
COMPORTAMENTAL APLICADA NA PREFEITURA DA
CIDADE DO RIO DE JANEIRO
José Moulin Netto

Os cidadãos em todo o mundo atalhos mentais/heurísticas (regrinhas, vie-


estão, cada vez mais, exigindo serviços ses) desenvolvidos ao longo da vida. Estes
melhores. Mas, especialmente no Bra- atalhos mentais são muitas vezes compar-
sil, a crise econômica e os déficits fiscais tilhados entre pessoas da mesma cultura,
têm desafiado os governos e as empresas ou do mesmo estrato, Nudge é um “em-
a encontrarem soluções mais eficientes purrãozinho” que leva pessoas mudarem,
para prestarem serviços efetivos. Por isto, previsivelmente, seus hábitos ou compor-
é urgente usar inovações que tragam re- tamentos beneficiando a si e a sociedade
sultados comprovados, como a ciência como um todo,
comportamental aplicada, sendo Nudge
uma das suas principais aplicações. • Usando os atalhos mentais/heurís-
Em 2014, Tim Harford do Financial ticas, desenha-se contextos que motivem
Times escreveu: “A economia compor- mudança de hábitos ou comportamentos
tamental é uma das ideias mais quen- — Sem restringir nenhuma das op-
tes da política pública. O Behavioural ções nem mudar significativamente os in-
Insights Team (BIT) do governo britânico, centivos econômicos,
usa a disciplina para desenhar políticas • Para descobrir o contexto mais
públicas. A Casa Branca anunciou seu efetivo para os diferentes estratos de pes-
próprio grupo de insights comportamen- soas, sempre que possível, conduz-se tes-
tais”. Assim, criou-se um movimento glo- tes controlados e randomizados (RCTs),
bal. Vários países/cidades vêm criando isto é, inclui um grupo de controle e outros
suas próprias unidades de ciência com- grupos de tratamento,
portamental aplicada, também chama-
das de Unidades de Nudge. Assim, Nudge garante a efetivida-
de de um uma política pública antes de
O QUE É NUDGE? sua implantação de em larga escala.
A ciência comportamental com-
prova que a grande maioria das decisões
que tomamos no dia-a-dia são automá- Exemplos de Nudge:
ticas: não paramos para pensar. Usamos Nudge tem sido usado em várias áreas:

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


• Saúde • Aumento do envolvimento dos
• Educação pais na educação dos filhos e anteci-
• Planejamento familiar pação de matrícula
• Governo eletrônico • Maior atividade física entre idosos
• Limpeza pública • Menor fechamento de cruzamentos
• Reciclagem • Maior adesão ao portal da Prefeitura
• Ordem pública
• Educação financeira Mas, a maioria tem sido em recuperação
• Emprego de impostos. Exemplos:
• Segurança no trânsito
• Redução de despesas a) Uma carta ao fim do ano conseguiu
• Integridade arrecadar 200% a mais de IPTU em atraso
que a carta padrão
Uma das áreas de maior utilização
de Nudge, no mundo e no Brasil, é o b) A carta ao lado usou diferentes heurís-
aumento de recuperação de impostos ticas e foi 60% mais efetiva que a carta
não pagos. padrão em evitar que o cidadão entrasse
Nos últimos dois anos, em parceria na dívida ativa
com diferentes organizações internacio-
nais, a Prefeitura do Rio de Janeiro tem “Gostei e investiria mais” – Marco Aurélio
projetado e realizado diferentes projetos Cardoso, Secretário da Fazenda do Go-
de Nudge: verno Eduardo Paes

• Aumento de aderência no trata-


mento de tuberculose, em parceria com
o Banco Mundial

32
A NEXTA
A NEXTA (www.nexta.net) é a
primeira empresa brasileira de consultoria
especializada em projeto de ciência
comportamental aplicada com foco no
setor público. Nos últimos dois anos, sua
equipe vem participando de workshops
e das principais conferências mundiais de
ciência comportamental. Seus consultores
têm experiência de vários projetos em
Ciência Comportamental incluindo
todos os projetos Nudge conduzidos na
Prefeitura do Rio de Janeiro.
Dependendo do problema
específico a ser resolvido, a equipe do
projeto inclui os principais especialistas
em ciência comportamental do mundo,
incluindo professores universitários
e profissionais.
Nossa abordagem é de desenvolver
uma real parceria com nossos clientes
que participam das etapas do projeto.
Com isso, em pouco tempo, os próprios
clientes podem criar sua própria unidade
de Nudge.

UM CASO

JOSÉ MOULIN NETTO


Moulin é Engenheiro pela UFRJ e tem
um MBA pela Wharton School, Univ.
da Pensilvânia. Tem também uma Pós-
Graduação em Liderança e Gestão no
Setor Público pelo CLP / Harvard Kennedy
School. Atualmente é o Presidente da
Fundação João Goulart cuja missão é
desenvolver líderes e gestores na Prefeitura
do Rio de Janeiro, onde criou uma
Unidade de Nudge informal. Tem 20 anos
de experiência em consultoria de gestão
e estratégia em vários países. Montou
equipes e abriu escritórios em São Paulo,
“Nudge usa estratégia diferenciada de Rio de Janeiro e Buenos Aires. Nos últimos
comunicação para aumentar a eficiência 2 anos, estruturou vários projetos Nudge
do equilíbrio fiscal.” para diferentes governos. Criou uma
empresa de consultoria especializada em
projetos Nudge chamada NEXTA.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
A ELABORAÇÃO DE BANCO DE PREÇOS PÚBLICOS
POR CONSÓRCIOS DE MUNICÍPIOS COMO
FORMA DE POSSIBILITAR COMPRAS COLETIVAS E
LICITAÇÕES COMPARTILHADAS
Thiago Pedrino Simão

Antes de celebrar qualquer contra- Por essas e outras razões, cada vez
to, decorrente de procedimento licitatório menos os fornecedores respondem as so-
ou de contratação direta, a Administra- licitações da Administração ou quando o
ção Pública deve apurar o valor estimado fazem apresentam preços que não cor-
da contratação, em conformidade com respondem à realidade de mercado.
a Lei nº 8.666/93 (arts. 7º, § 2º, inc. II e 40, § Em vista desse cenário, dois fatores
2º, inc. II). se revelam imprescindíveis para a qua-
O problema reside justamente em lidade da pesquisa de preços, quais se-
como aferir o preço estimado de dado jam, a análise da adequação dos valo-
objeto, obra ou serviço. res considerados em vista da realidade
Tradicionalmente, consolidou-se de mercado e a ampliação e diversifi-
no âmbito das Cortes de Contas o enten- cação das fontes das informações cole-
dimento de que a Administração deve tadas com o objetivo de definir o valor
estimar o preço da licitação com base estimado da contratação.
em pelo menos três orçamentos elabo- A experiência tem indicado bons
rados por fornecedores que atuam no resultados quando a Administração am-
ramo da contratação. plia as fontes de pesquisa e, principal-
Ocorre que essa tem se tornado a mente, realiza a depuração dos valores
pior maneira de estimar o valor da futu- pesquisados. Ou seja, a Administração
ra contratação, pois em grandes centros deve se valer, além dos três orçamentos
três orçamentos não são capazes de re- de fornecedores, da referência de pre-
tratar a prática de mercado e, não bas- ços obtida a partir dos contratos ante-
tasse isso, como o tempo, os fornecedores riores do próprio órgão, de contratos de
perceberam que podem manipular (ge- outros órgãos, de atas de registro de pre-
ralmente para cima) os valores cotados ços, de preços consignados nos sistemas
que serão empregados como critério de de pagamentos, de valores divulgados
julgamento de suas propostas. em publicações técnicas especializadas
Lembra-se que os fornecedores não e quaisquer outras fontes capazes de re-
têm qualquer obrigação de fornecer essa tratar o valor de mercado da contrata-
informação e, ainda que o façam não se ção, podendo, inclusive, utilizar preços
vinculam aos preços orçados por ocasião de contratações realizadas por corpo-
de uma futura licitação. rações privadas em condições idênticas
Ademais, os fornecedores não pos- ou semelhantes àquelas da Administra-
suem qualquer interesse em antecipar ção Pública.
para a Administração sua estratégia de A melhora da qualidade da esti-
negócio. Por melhor que seja o preço or- mativa de preços passa pela conside-
çado, isso não garante vantagem alguma ração, nesse processo, apenas de refe-
na licitação. Pelo contrário, permite aos rências que informem preços aceitáveis,
concorrentes conhecerem a proposta do assim entendidos aqueles que não repre-
fornecedor, visto que o processo adminis- sentam claro viés em relação ao contex-
trativo no qual esse documento será ane- to de mercado aferido, isto é, que não
xo deve ser público. sejam muito inferiores ao padrão míni-

34
mo ou superiores ao referencial máximo Fornecedores com o Cadastro de Contri-
identificados para o produto ou serviço. buintes do Estado/Município; 7) Trava das
Assim, parece possível concluir que Licitações e Compras Diretas; 8) Relação
a melhor forma de realizar a estimativa de Fornecedores Bloqueados Judicial-
de preços por ocasião da instauração de mente; 9) Relação de Fornecedores com
procedimento licitatório é pela realização Penalidades; 10) Relação da Execução
de pesquisa de mercado que priorize a das Licitações; 11) Perfil de Compras das
qualidade e a diversidade das fontes, pois Unidades Gestoras (Secretarias, Departa-
quanto maior o número de informações e mentos, etc); 12) Preço de Referência dos
a respectiva excelência, mais próximo e Itens de Material, Serviço e Obras; 13) Eco-
condizente com a realidade do mercado nomicidade nas Aquisições Públicas; 14)
estará o preço estimado. Produção de Informações Operacionais
Não parece demais imaginar e Gerenciais sobre as aquisições realiza-
como seria útil se o servidor pudesse con- das pela Administração Pública Estadual/
tar com um banco de preços organizado Municipal; 15) Integração com outros Sis-
e acessado por meio de um sistema in- temas de Execução e Controle de aqui-
formatizado, dotado de critérios de bus- sição de Materiais e Serviços (RedeCom-
ca e pesquisa que lhe permitisse aferir os pras, SICONV, etc.).
valores praticados por objeto, por quanti- A operacionalização de um Ban-
dade, por CNPJ, por região do país, entre co de Preços traz ínsita a necessidade
outros parâmetros. de realização de um “Banco de Espe-
Surge, então, a necessidade de que cificações”, entendido como um con-
seja adotado, por todos os entes públicos, junto de atividades integradas que visa
um sistema de Banco de Preços Público, à padronização de produtos e serviços
que tem a finalidade de manter um ban- adquiridos pelo governo, servindo de
co de dados como referências, e análises insumo para a criação do “Banco de
de pesquisas de preços atualizadas.5 Modelos”, que dará maior eficiência ao
O objetivo de um Banco de Preços Banco de Preços, garantindo, acima de
é contribuir para a racionalização das tudo, transparência e critérios mínimos
despesas referentes às compras governa- de qualidade nas aquisições e contra-
mentais, mediante o acompanhamento tações públicas.
sistemático dos níveis de preços pratica- A implementação de especifica-
dos pelos diversos órgãos públicos e en- ções, através de banco de modelos, traz
tidades da Administração Pública quan- a possibilidade de redução do tempo
do da aquisição de bens e serviços. nos processos de compras, de divergên-
A instalação de um Banco de Pre- cias de fornecimento, dos valores através
ços pode conduzir aos seguintes benefí- da gestão do Banco de Preços, além de
cios imediatos: 1) Padronização da Des- possibilitar o aumento na qualidade nos
crição dos Materiais, Serviços e Obras; 2) dados para gestão e tomadas de ações
Centralização das Informações dos For- através de informações estratégicas.
necedores do Estado/Município; 3) Padro- Os impactos negativos da falta de
nização do Processo de Compra desde a padronização são verificados quando a
solicitação do Material ou Serviço; 4) Re- Administração efetiva compras erradas
gistro das informações sobre as Licitações e emergenciais artificiais, engendrando
e Compras Diretas; 5) Registro dos Preços processos de compra demorados e difí-
Praticados (Licitação, Empenho e Liqui- ceis, com nítidas deficiências na gestão
dação); 6) Integração do Cadastro de de estoques.

5
Manual Banco de Preços – SIGA/ES - Governo do Espirito Santo - Secretaria de Estado de Gestão e
Recursos Humanos. http://www.compras.es.gov.br/download/Manual_Banco_de_Precos.pdf

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


Necessário, então, a adoção de conceito legal de consórcio público em
uma linguagem uniformizada para aquisi- seu art. 2o, inciso I: consórcio público:
ção de bens e serviços para órgãos e enti- pessoa jurídica formada exclusivamente
dades do Governo dos Estados e dos Mu- por entes da Federação, na forma da Lei
nicipais, o que possibilita a elevação do no 11.107, de 2005, para estabelecer rela-
grau de confiabilidade das informações e ções de cooperação federativa, inclusi-
permite a implantação de programas de ve a realização de objetivos de interesse
racionalização e controle das compras. comum, constituída como associação
A implementação de metodologia pública, com personalidade jurídica de
de padronização, catalogação e clas- direito público e natureza autárquica, ou
sificação de materiais e serviços permiti- como pessoa jurídica de direito privado
rá otimizar os processos de aquisição de sem fins econômicos.
bens e serviços e criar oportunidades Entre as principais vantagens da
para incorporar à gestão de suprimen- formação de consórcios para a gestão
tos avanços tecnológicos voltados para pública, citam-se os ganhos crescentes
a manutenção de padrões de qualidade de escala (quanto maior a população
e produtividade requeridos pela adminis- atendida, menores são os custos de ma-
tração pública; nutenção da estrutura que presta esses
Daí porque a padronização dos serviços, pois essa deixa de ser subutili-
itens de consumo e a regularidade da zada); a maior facilidade encontrada na
pesquisa de preços realizada pelo órgão captação de recursos: uma vez que os
central de compras permitirá aos Go- consórcios representam sempre grupos
vernos Estadual e Municipal assegurar a de municípios, esses tendem a ser vistos
qualidade dos bens adquiridos, ter maior como prioridades – em relação aos pe-
controle sobre os gastos de custeio e re- didos feitos por municípios isolados – pe-
duzir as despesas com compras e contra- las fontes de recursos. O consorciamento,
tações de serviços para órgãos e entida- nesse sentido, representa o equaciona-
des dos poderes. mento de problemas em escala regional,
Surge, então, o questionamento: algo preferível, sobretudo no caso de pro-
havendo dados e fatos suficientes para blemas cujas consequências dificilmente
sustentar a necessidade de que todos os se limitam a atingir apenas um município.
municípios implantem um banco de pre- Além disso, se pode considerar
ços públicos, para fins de racionalização também outros pontos a favor desse me-
das compras públicas, seria possível a ins- canismo de gestão de territórios, como,
trumentalização de consórcios municipais por exemplo, a identidade de atividades
para a efetivação de compras coletivas? e problemas, com a superação do limite
A resposta é positiva. das bandeiras partidárias; implementa-
As relações intergovernamentais, ção de mecanismos de articulação e co-
antes regidas pelos convênios bilate- laboração mútua; formulação e execu-
rais, foram fortalecidas pela regulamen- ção de políticas regionais com redução
tação dos consórcios públicos pela Lei de custos operacionais; fortalecimento
11.107/2005, que permitiu a gestão asso- político da região; fiscalização tributária
ciada de serviços públicos por meio da conjunta e, o que nos interessa neste tra-
criação de uma pessoa jurídica. balho, a possibilidade de efetivação de
Os consórcios surgem no cenário compras coletivas.
brasileiro, portanto, como um novo instru- Um exemplo da possibilidade da
mento do federalismo cooperativo, pro- realização de compras coletivas por
piciando o desenvolvimento regional por consórcios municipais é aquele realizado
intermédio da conjugação de esforços pelo Consórcio Público do Extremo Sul,
para a prestação de serviços públicos de composto pelos seguintes municípios:
forma associada. Amaral Ferrador, Arroio do Padre, Ar-
O Decreto 6.017/2007 apresenta o roio Grande, Canguçu, Capão do Leão,

36
Cerrito, Chui, Herval, Jaguarão, Mor- pras individuais.
ro Redondo, Pedras Altas, Pedro Osório, Em estudo realizado por Silvâni Ma-
Pelotas, Pinheiro Machado, Piratini, Rio ria Sehnem do Amaral e Carine Raquel
Grande, Santana da Boa Vista, Santa Vi- Blatt7, foi analisado o impacto da aqui-
toria do Palmar, São José do Norte, São sição de medicamentos pelo consórcio
Lourenço do Sul e Turuçú. CIS-AMMVI no desabastecimento e no
O Pregão Eletrônico nº 01/20156 custo dos medicamentos do componen-
destinou-se a selecionar as propos- te da Assistência Farmacêutica Básica.
tas mais vantajosas para aquisição de Em relação ao número de itens que
medicamentos pelos Municípios men- apresentaram falta em pelo menos um
cionados, mediante contratos a serem dia, houve uma redução aproximada de
celebrados diretamente entre eles e os 12,0% em 2008 em relação a 2007, e de
licitantes vencedores. 48% em 2009 em relação a 2007. O núme-
A adesão a um consórcio para a ro de medicamentos em falta por um pe-
aquisição de medicamentos certamente ríodo superior a 90 dias foi de 11(2007), três
possibilitará a redução dos custos, garan- (2008) e dois (2009).
tindo maior oferta de medicamentos e di- Os preços pagos em 2008 para a
minuição do desabastecimento do com- aquisição dos medicamentos por unida-
ponente da Assistência Farmacêutica. Os de, já sob influência do consórcio, foram
preços dos medicamentos tendem a cair sistematicamente mais baixos que em
com a economia de escala e o poder 2007 (63% dos itens). Quando compara-
de negociação de preços aumenta com dos os valores unitários de 2009 com a
maiores volumes negociados. aquisição dos medicamentos por meio
A adesão ao consórcio possibilitará de consórcio com os valores de 2007, os
economia de recursos e oferta mais regu- valores unitários foram inferiores para 76%
lar de medicamentos. Além disso, municí- dos itens.
pios menores puderam usufruir do poder A ideia que os municípios devem
de compra e da infraestrutura adminis- promover uma união, através de consór-
trativa dessa forma de organização, de- cio, para fins de realização de compras
sobrigando a realização do processo de coletivas, parece tomar corpo. A Comis-
licitação de medicamentos em vários mu- são de Constituição e Justiça e de Cida-
nicípios da mesma região. Dessa maneira, dania (CCJ) da Câmara dos Deputados
o consórcio intermunicipal para a aquisi- aprovou em 11 de agosto de 2015, pro-
ção de medicamentos pode ser uma im- posta que beneficia municípios com me-
portante ferramenta para a melhoria da nos de 50 mil habitantes e os consórcios
gestão da Assistência Farmacêutica. públicos intermunicipais na compra de
Em 2008, os municípios da Asso- maquinário pesado para a realização de
ciação dos Municípios do Médio Vale do serviços em vias públicas.
Itajaí (AMMVI), no estado de Santa Cata- Segundo o texto, os bancos públi-
rina, passaram a utilizar o Consórcio Inter- cos oficiais disponibilizarão linhas de cré-
municipal de Saúde (CIS-AMMVI) para a dito em condições especiais para a com-
aquisição de medicamentos. Esse novo pra desse maquinário por municípios com
modelo de aquisição tinha como meta a menos de 50 mil habitantes e por consór-
redução dos custos operacionais dos mu- cio entre dois ou mais municípios em área
nicípios, bem como a busca por preços contínua. A medida está prevista no Pro-
mais vantajosos que os obtidos em com- jeto de Lei Complementar 456/09, do de-

6
http://www.consorcio.azonasul.org.br/Lista/85/Licitacoes
7
AMARAL, Silvâni Maria Sehnem do; BLATT, Carine Raquel. Consórcio intermunicipal para a aquisição
de medicamentos: impacto no desabastecimento e no custo. Revista de Saúde Pública, São Paulo, v.
45, n. 4, p. 799-801, ago. 2011. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rsp/v45n4/2196.pdf

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


putado Manoel Junior (PMDB-PB), e rece- tro de empresas e pessoas físicas inidône-
beu parecer pela aprovação do relator, as, suspensas ou impedidas de contratar
deputado Jorginho Mello (PRSC). e licitar com a Administração Pública, nos
termos da legislação em vigor.
CONCLUSÃO Ações estratégicas:
Indispensável que os municípios • constituir um instrumento básico
adotem programas de modernização de apoio aos processos de compras
das compras públicas, sendo necessário e contratações;
que sejam padronizados e gerenciados • fomentar a instituição de um Sis-
os procedimentos para solicitação, licita- tema Integrado do registro cadastral de
ção, contratação e controle dos materiais fornecedores para todos os
e serviços adquiridos pelas unidades ges- municípios Consorciados;
toras, devendo ocorrer integração, em • firmar parcerias com instituições
um único sistema, das áreas de licitação, e ou implementar cadastro de empresas
contratação e almoxarifado, permitindo e pessoas físicas inidôneas, suspensas ou
uma maior agilidade e transparência aos impedidas de contratar e licitar com a
procedimentos, gerando informações Administração Pública.
para a tomada de decisões.
Logo, deverá ser adotado um Ban- PROJETO 03: Licitação Compartilhada
co de Especificações, estabelecendo a Objetivo: realizar licitações com-
padronização das especificações técni- partilhadas em favor dos municípios
cas de bens e serviços e um o Banco de consorciados, acompanhar a execu-
Preços, parametrizando os preços referen- ção, bem como proceder à aquisição,
ciais para bens e serviços. administração ou gestão compartilha-
Tendo por base tais premissas, natu- da de bens e serviços de interesse dos
ral que seja criado o estimulo para que os municípios consorciados, inclusive para
municípios reúnam-se em consórcio para a execução de ações ou programas Fe-
realizar a compras através de uma Cen- derais e Estaduais transferidos ou conve-
tral de Compras, utilizando-se de proces- niados com os municípios;
so de licitação ou pregão eletrônico. Ações estratégicas:
Assim, uma lista de projetos e ações po- • Definição de política, normas,
dem ser adotadas: regras, indicadores, controles e estraté-
gias de compras;
PROJETO 01: Homologação de Marcas • Planejamento das necessidades
Objetivo: criar um banco de dados para contratações periódicas;
de marcas homologadas para melhorar • Identificação, avaliação e de-
a qualidade dos bens a serem adquiridos finição de produtos e serviços com po-
pelos municípios consorciados. tencial para contratação compartilha-
Ações estratégicas: da, tendo como parâmetros volume,
• Normatizar os procedimentos do valor e frequência;
banco de marcas; • Geração de economia em es-
• Criar descrição padrão dos bens cala na medida em que é possível au-
e serviços; mentar as quantidades contratadas.
• Criar plataforma/sistema para uti-
lização do banco de marcas.

PROJETO 02: Cadastro de Fornecedores


Objetivo: instituir banco de infor-
mações de fornecedores e registros ca-
dastrais de licitantes e contratantes do
consórcio e dos municípios consorciados,
inclusive implementar e informar o cadas-

38
THIAGO PEDRINO SIMÃO
Bacharel em Ciências Jurídicas pelas
Faculdades Integradas de São Carlos
(FADISC). Pós-graduado em Ciências
Criminais pelo Centro Universitário de
Araras (UNAR), em Direito Tributário pela
Pontifícia Universidade Católica de Minas
Gerais (PUC Minas), em Direito Municipal
pela Escola Paulista de Direito (EPD) e
em Liderança e Gestão Pública pelo
Centro de Liderança Pública (CLP), com
módulo internacional realizado na The
John F. Kennedy School of Government at
Harvard University.
Advogado e atual Procurador Geral
da Prefeitura Municipal de Itirapina-
SP. Adotando uma visão sistêmica da
ciência jurídica, detenho experiência
no trato de questões relacionadas ao
direito público, tendo atuado nas esferas
da advocacia privada e pública. Tenho
por objetivo relacionar o direito com
a gestão pública, traçando elementos
conectivos da racionalidade jurídica
com as tendências contemporâneas em
políticas públicas, gestão econômica e
tributária nas esferas governamentais,
permitindo um planejamento estratégico
na nova formatação entre Estado e
Administração Pública.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
PAINEL 2: CIDADES
E REGIÕES
METROPOLITANAS:
O QUE FUNCIONA?
DIAGNÓSTICO E ESTRATÉGIAS PARA A POLÍTICA
TARIFÁRIA DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE
PÚBLICO COLETIVO

Aguiar Gonzaga Vieira Costa


Martha Martorelli
INTRODUÇÃO de transporte público coletivo.
A Política Nacional de Mobilidade Urba-
na é um instrumento da política de de- CARACTERIZAÇÃO DOS PASSAGEIROS
senvolvimento urbano que objetiva a in- TRANSPORTADOS
tegração entre os diferentes modos de A figura 1 (na página seguinte) mos-
transporte e a melhoria da acessibilidade tra a caracterização nacional dos passa-
e mobilidade das pessoas e cargas no geiros que utilizam o serviço de transpor-
território do município. te público coletivo com base nos dados
Destaca-se nesta Lei o Capítulo II levantados pelo Ministério das Cidades.
que traz diretrizes para a regulação dos Observa-se a predominância de passa-
serviços de transporte público coletivo geiros pagantes comum, ou seja, que cus-
com ênfase na política tarifária. Com teiam integralmente o valor da própria
base nesta temática, questões como di- passagem, seguidos de usuários do vale-
ferenciação entre tarifa pública e tarifa -transporte, estudantes, passageiros que
de remuneração, a necessidade de pro- fazem integração tarifária, gratuidades e
piciar modicidade tarifária para os usuá- estudantes com desconto na tarifa.
rios e os impactos dos benefícios tarifários
concedidos no valor da tarifa ganharam TARIFAS
destaque e, cada vez, mais fazem par- O modelo de remuneração e tari-
te dos debates relativos aos serviços de fação do transporte público urbano por
transporte público. ônibus no Brasil ainda é baseado no cus-
Este artigo busca, com base na to. Assim, os prestadores do serviço têm
análise de alguns aspectos, verificar o suas receitas fixadas, a partir do custo
panorama nacional com relação a esta total de operação, com a inclusão de
temática observando os avanços com re- margem de remuneração do capital. A
lação à implantação da Política Nacional estimação dos custos totais operacio-
de Mobilidade Urbana. nais pelo poder público se dá por meio
As informações utilizadas são pro- de uma equação específica, a “plani-
venientes de um levantamento realizado lha de custos” – também chamada de
pelo Ministério das Cidades considerando “planilha GEIPOT”, que incorpora os cus-
o ano base de 2014. O universo da pes- tos médios, fixos e variáveis incorridos na
quisa é composto de 525 municípios com produção do serviço de transporte que
população superior a 60.000 habitantes são repassados aos pagantes. As tarifas,
segundo o CENSO 2010 - IBGE. A pesqui- na grande maioria dos casos, são calcu-
sa também foi enviada aos estados e ao ladas pelo rateio do custo total pelo nú-
Distrito Federal com o objetivo de se obter mero de passageiros transportados.
informações a respeito das principais regi- Nota-se que o modelo de remune-
ões metropolitanas. O índice de participa- ração pelo custo não estimula a eficiên-
ção da pesquisa foi de 50,54%. Entende-se cia: se uma empresa tem seu custo ele-
como estados e municípios participantes, vado por uma gestão ineficiente, a tarifa
os que responderam os questionários da paga pelo usuário também subirá. Além
pesquisa e aqueles que se manifestaram disso, o modelo promove um círculo vi-
para informar que não possuíam sistema cioso: se o número de passageiros trans

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


Fig. 1 Caracterização dos passageiros transportados no serviço de transporte público coletivo

portados cai, a tarifa sobe, resultando em também impacta, consideravelmente,


nova queda do número de usuários. Tam- é o diesel (21%). Dentre os demais itens
bém não são repassados aos usuários os (25%), que não foram especificados na
ganhos de produtividade das empresas pesquisa, estão, conforme a planilha
que se beneficiam das melhorias na rede GEIPOT: despesas administrativas, lubrifi-
e na infraestrutura promovidas pelo po- cantes, rodagem, remuneração e outras
der público. Adicionalmente, em virtude despesas com pessoal.
de não haver estímulo para aumento da Dentre as diretrizes da política ta-
produtividade e eficiência no setor, even- rifária da Lei 12.587/12 está a simplicida-
tual ineficiência de prestadores de servi- de na compreensão, transparência da
ços é levada para o cálculo tarifário. estrutura tarifária para o usuário e publi-
Na pesquisa realizada, para o dado cidade do processo de revisão. Porém,
relativo à tarifa predominante foram con- ainda não é prática dos gestores locais
sultados os valores presentes no momen- o repasse da informação dos custos dos
to da pesquisa e os valores anteriores das insumos e os respectivos pesos no preço
tarifas dos serviços de transporte público da tarifa aos usuários.
coletivo nos municípios e regiões metro-
politanas. O valor médio de tarifa registra-
do em 2015 foi de R$ 2,90, representando
um aumento de 11% em relação ao valor
médio de 2014 (R$ 2,61).
Foram levantados ainda os prin-
cipais itens que influenciam na compo-
sição tarifária, O resultado, conforme
mostrado na figura 2 (na página seguin-
te), destaca que o componente que
mais contribui com o valor das tarifas é
a despesa com pessoal responsável pela
operação (38% do valor). Outro item que

42
Fig. 2 Peso dos principais insumos na composição tarifária

GRATUIDADES E DESCONTOS A figura 3 mostra exemplos


Além da gratuidade constitucional comparando a porcentagem dos
concedida aos idosos com mais de municípios, com serviço de transporte
65 anos no pagamento de tarifa dos público, que concedem gratuidades e
serviços de transporte público coletivo, meia-tarifa. Destaca-se o predomínio
alguns municípios concedem benefícios de gratuidades para pessoas com
tarifários a diversas outras classes. Esses deficiência (quase 80% dos municípios),
benefícios, quando não correlacionados seguida pela gratuidade para pessoas a
a uma receita extra tarifária, promovem o partir de 60 ou 65 anos. Para os estudantes
aumento do custo do transporte para os observa-se o predomínio da meia-tarifa
demais usuários pagantes. na maioria dos municípios.

Fig. 3 Presença de benefícios tarifários nos municípios

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


Com relação a esta temática mostrado na figura 4, esta participação
vale destacar que a Lei de Mobilidade ainda é bastante discreta, até mesmo
Urbana preconiza que os municípios para as cidades com maior população.
deverão divulgar, de forma sistemática Para as cidades maiores, a
e periódica, os impactos dos benefícios receita extra tarifária é constituída
tarifários concedidos no valor das tarifas fundamentalmente por subsídio público
dos serviços de transporte público para custeio de gratuidades ou descontos
coletivo. Porém, na prática, este preceito ou para subsídio parcial do sistema como
não é aplicado, e os usuários do serviço um todo. No caso das cidades menores,
de transporte não tem conhecimento de destacam-se as receitas de publicidade
que, em muitas vezes, uma parcela do nos veículos, que representam um valor
valor da tarifa que eles pagam subsidia muito pequeno com relação ao custo
a gratuidade ou desconto concedido a total do sistema.
determinado grupo de pessoas. Outra diretriz da política tarifária
(art. 8º, IV) fala da contribuição dos
RECEITA TARIFÁRIA X beneficiários diretos e indiretos para
RECEITA EXTRATARIFÁRIA custeio da operação dos serviços. Este é
A Política Nacional de Mobilidade um tema em que se faz necessária uma
Urbana aborda a diferença entre o valor considerável evolução no Brasil de forma
da passagem cobrada do usuário (tarifa a propiciar alternativas para o custeio do
pública) e a tarifa de remuneração que serviço de transporte público, com base
se trata do valor que cobre o real custo principalmente nos instrumentos previstos
da prestação do serviço de transporte na Política de Mobilidade Urbana e no
público coletivo. Desta forma, a receita Estatuto da Cidade.
total do serviço é constituída pela
soma da receita tarifária com a receita
extra tarifária. De forma a proporcionar
modicidade tarifária aos usuários deste
serviço, a lei preconiza a necessidade de
um aumento da proporção da receita
extra tarifária do sistema. Porém, como

Fig. 4 Percentual de receita tarifária e extra tarifária na composição da tarifa de municípios

44
ÍNDICE DE PASSAGEIROS da União. O uso de alguns equipamen-
POR QUILÔMETRO tos contribui também para a melhoria na
O índice de passageiros por quilo- prestação do serviço de transporte públi-
metro (IPK) é um dos parâmetros utiliza- co coletivo.
dos para o cálculo tarifário dos serviços Considerando o universo dos mu-
de transporte coletivo por ônibus quando nicípios que possuem serviço de trans-
a forma de calculo da remuneração do porte por ônibus verificou-se, conforme
operador é por passageiro transportado mostrado na figura 6 (na página seguin-
ou passageiro equivalente. te), que a bilhetagem eletrônica já está
Este índice reflete o grau de utiliza- presente em mais de 80% dos municípios.
ção do serviço de transporte público por Este é um avanço considerável para um
ônibus na cidade, ou seja, quanto maior melhor controle dos passageiros trans-
o número, maior a lotação dos veículos. portados pelas empresas operadoras.
Desta forma, uma operação mais eficien- Destaca-se também a tecnologia
te e um maior número de passageiros de monitoramento eletrônico de frota, re-
transportados em um veículo contribuem alizado normalmente por meio de GPS,
para um maior o IPK. presente em 53% dos municípios com ser-
A figura 5 evidencia que o IPK é viço de transporte público por ônibus.
consideravelmente maior para as cida- Outras tecnologias presentes em
des com mais de 750 mil habitantes, ou menor escala foram: Centro de Controle
seja, os veículos de transporte público co- Operacional (31,46%), Centro de Contro-
letivo das maiores cidades possuem uma le de Tráfego (21,13%), Informações em
maior taxa de ocupação do que os das tempo real aos usuários, que podem ser
menores cidades. acessadas pela internet em qualquer dis-
positivo móvel, (20,66%) e sistemas de se-
TECNOLOGIA NA MOBILIDADE URBANA máforos inteligentes concedendo priori-
O incentivo ao desenvolvimento dade aos ônibus (12,68%).
tecnológico e científico é uma das dire-
trizes da Política Nacional de Mobilidade
Urbana e também uma das atribuições

Fig. 5 Índice de passageiros por quilômetro médio por faixa populacional

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


Fig. 6 Tecnologia presente na mobilidade urbana

ACESSIBILIDADE DA FROTA (micro-ônibus e ônibus convencional),


A acessibilidade universal é um a adaptação da frota é feita,
dos princípios da Política Nacional de predominantemente, por meio de
Mobilidade Urbana. A Lei nº 12.587/12 uso de plataformas elevatórias. Já os
também diz que é direito dos usuários veículos articulados e biarticulados são,
ter ambiente seguro e acessível para majoritariamente, de piso baixo.
a utilização do Sistema Nacional de Ressalta-se que, mesmo que os
Mobilidade Urbana. veículos não estejam modificados para
A renovação da frota, aliada a um atender aos requisitos de acessibilidade,
processo de adequação com relação à é possível que o acesso ao serviço de
acessibilidade, pode acarretar aumento transporte possa estar acessível, mediante
no valor da tarifa onerando os usuários. adequações das estações, terminais e
Observa-se na figura 7 que, pontos de parada, de forma a promover
para veículos de menor capacidade o embarque dos usuários em nível.

Fig. 7 Acessibilidade da frota considerando diferentes tipos de veículos

46
ESTRATÉGIAS PARA A POLÍTICA TARIFÁRIA de uso público. Diferentemente do instru-
É possível afirmar que os sistemas mento anterior, este já é utilizado em al-
de transporte coletivo brasileiros adotam guns municípios brasileiros e é mais bem
mecanismos de subsídios internos, uma aceito pela sociedade. Comumente são
vez que, com a predominância de mo- chamados de “área azul” ou “zona azul”.
delos de tarifa única, os sistemas operam Políticas de estacionamento, com
com uma espécie de compensação in- o objetivo maior de prover de alimenta-
terna, nos quais, como regra, a tarifa dos dores o transporte coletivo, em áreas de
usuários das viagens mais curtas cobre carência do sistema público, podem ser
parte dos custos dos que residem em positivas e precisam ser planejadas de
áreas mais distantes. acordo com as pesquisas sobre transpor-
A política tarifária deve ser instru- tes disponíveis em cada cidade.
mento da política de ocupação equilibra- De forma complementar, vale res-
da da cidade de acordo com o plano di- saltar, que para uma real vinculação de
retor municipal. Desta forma, a fixação de recursos é fundamental a criação de fun-
preços pode ser utilizada como fator de do municipal específico de transporte ou
gestão da demanda. Assim, tarifas mais mobilidade urbana.
baixas para viagens locais podem ser um
importante estímulo para a consolidação CONCLUSÕES
de subcentros e para o desenvolvimen- A Política Nacional de Mobilida-
to regional. Preços reduzidos nos horários de Urbana trouxe, de forma inovadora,
de menor demanda (fora dos picos) po- diversos pontos para o debate relativo à
dem produzir um melhor aproveitamento prestação do serviço de transporte pú-
da estrutura operacional implantada; do blico coletivo, destacando-se a impor-
mesmo modo, tarifas relativamente mais tância da avaliação das diretrizes da po-
elevadas, para o pagamento de viagens lítica tarifária.
isoladas, podem inibir a utilização de A partir do diagnóstico realizado,
meios de pagamento múltiplos adquiri- foi possível verificar que alguns pontos
dos com antecedência. necessitam de uma gradativa evolução
A Lei de Mobilidade Urbana diz que para proporcionar tarifas justas e eficiên-
na ocorrência de superávit tarifário pro- cia na prestação do serviço. Uma das for-
veniente de receita adicional originada mas de se obter tal resultado, por exem-
em determinados serviços delegados de- plo, pode ser o aumento da receita extra
verá ser revertida para o próprio Sistema tarifária para o sistema.
de Mobilidade Urbana. A política de concessão de des-
Dentre os instrumentos de gestão contos e gratuidades deve ser repensada
do sistema de transporte, presentes na para que não seja subsidiada pelos outros
Lei 12.587/12, é citado o pedágio urba- usuários do sistema e sim por fontes de re-
no, descrito como a aplicação de tribu- ceitas específicas. Além disso, critérios so-
tos sobre modos e serviços de transporte cioeconômicos devem ser prioritários.
urbano pela utilização da infraestrutura Destacam-se, também, nos últimos,
urbana, visando desestimular o uso de anos avanços com relação à acessibili-
determinados modos e serviços de mo- dade da frota e, principalmente, ao uso
bilidade, vinculando-se a receita à apli- da bilhetagem eletrônica dentre outras
cação exclusiva em infraestrutura ur- tecnologias que buscam otimizar a ope-
bana destinada ao transporte público ração e aumentar o controle por parte do
coletivo, aos modos não motorizados e poder concedente.
no financiamento do subsídio público Atualmente, com o crescimento
da tarifa. dos custos operacionais, aumento das ta-
Outra forma possível de obtenção rifas e, em alguns casos, a queda da de-
de recursos seria por meio do estabele- manda, os questionamentos sobre os pro-
cimento da política de estacionamento blemas de financiamento da prestação

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


dos serviços de transporte coletivo urba-
no ganharam espaço.
Neste ambiente, muitos questionam
a conveniência e a justiça social da per-
manência dos modelos de tarifa única,
alegando o crescimento exagerado do
custo médio das viagens, além de não
promover equidade em relação aos usuá-
rios e as respectivas distâncias percorridas.

REFERÊNCIAS
Ministério das Cidades (2013), Política Na-
cional de Mobilidade Urbana – Cartilha
da Lei nº 12.587/12, Ministério das Cida-
des, Brasília.

Ministério das Cidades (2016), Pesquisa


Nacional de Avaliação do Vale-transpor-
te 2015, Ministério das Cidades, Brasília.

Ministério das Cidades (2015), PlanMob – AGUIAR GONZAGA VIEIRA DA COSTA


Caderno de Referência para Elaboração Formado em Engenharia Elétrica
de Plano de Mobilidade Urbana, Ministé- pela Universidade de Brasília com
rio das Cidades, Brasília. GOMIDE, A. A. especialização em Gestão Pública.
(1998). A Regulação Econômica nos servi- Atualmente é Analista de Infraestrutura
ços públicos de transporte urbano no Bra- da Secretaria Nacional de Transporte
sil. Dissertação (Mestrado em Economia) e da Mobilidade Urbana (SeMOB)
– Faculdade de Ciências Econômicas. do Ministério das Cidades onde atua
Universidade Federal do Rio Grande do na implantação de um sistema de
Sul, 1998, Porto Alegre – RS. informações em mobilidade urbana, na
capacitação de municípios e no apoio à
COSTA, M. S. (2008). Um Índice de Mo- implementação da Política Nacional de
bilidade Urbana Sustentável. Tese (Dou- Mobilidade Urbana.
torado) - Escola de Engenharia de São
Carlos, Universidade de São Paulo, São MARTHA MARTORELLI
Carlos, 2008. Engenheira, com especialização em
Gestão Pública e Meio Ambiente,
Analista de Infraestrutura da Secretaria
Nacional de Transporte e da Mobilidade
Urbana, do Ministério das Cidades,
desde 2008. Desde 2012 coordena as
ações de disseminação da Política
Nacional de Transporte e da Mobilidade
Urbana, as atividades de capacitação
de municípios para a elaboração dos
Planos de Mobilidade Urbana e as
publicações governamentais sobre o
tema. Atualmente possui blog para
a participação de interessados nas
discussões sobre mobilidade urbana,
Cidade Cidadão.

48
CENTRO PARA TODOS
Washington Fajardo

O centro da cidade do Rio de Ja- Conservação), SEOP (Secretaria Munici-


neiro vem sendo alvo de intervenções pal de Ordem Pública), SMDS (Secretaria
urbanas de grande escala que transfor- Municipal de Desenvolvimento Social) e
mam sua imagem bem como suas carac- Fundação Parques e Jardins, sob a coor-
terísticas locais. Tais intervenções buscam denação do IRPH e recebendo apoio da
tornar este lugar mais atrativo tanto para RIOTUR e da SECPAR. O objetivo é realizar
investidores quanto para promover o en- ações que tornem o Centro Histórico mais
tendimento do Centro como um bom lu- limpo, seguro, iluminado, conservado e
gar para viver e trabalhar. ordenado.
No contexto de intervenções urba- O Grupo Institucional é formado
nas municipais de grande porte dos úl- pelo IPP (Instituto Pereira Passos), SMAC
timos anos que investem em opções de (Secretaria Municipal de Meio Ambiente),
transporte de massa, capazes de atrair SMF (Secretaria Municipal de Fazenda),
um número ainda maior de pessoas, tais SMU (Secretaria Municipal de Urbanismo)
como o VLT (Veículo Leve sobre Trilhos), e PGM (Procuradoria Geral do Município)
BRT Transbrasil, Via Binário, Túnel Rio 450 e que também atuam sob coordenação do
a Via Expressa, entende-se a importância IRPH. O objetivo é agilizar o licenciamento
de realizar ações que visem responder às por meio de comitê executivo, abordar a
necessidades específicas de cada lugar, problemática dos vazios urbanos e títulos
com intervenções em menor escala, a de propriedade, mapear e elaborar um
serem implementadas a curto, médio e inventário de propriedades problemáti-
longo prazo, afim de conectar estas in- cas e desenvolver estratégias para incen-
tervenções ao centro histórico do Rio ga- tivar o desenvolvimento residencial e in-
rantindo qualidade urbana para o todo o vestimentos privados na área.
Centro. Em uma nova metodologia de atu-
O projeto Centro Para Todos é uma ação, a cada mês uma área foi vistoriada
iniciativa da Prefeitura, lançada em junho por representantes do grupo operacional
de 2015, coordenada pelo Instituto Rio no período diurno e também no período
Patrimônio da Humanidade – IRPH, com noturno para levantamento de deman-
consultoria da Bloomberg Associates e das. A realização dessas vistorias conjun-
que reúne, de forma integrada, ações de tas permitiu o melhor conhecimento da
melhorias dos espaços públicos do Cen- atuação de cada órgão e principalmen-
tro do Rio de Janeiro utilizando a tecnolo- te identificar que as falhas muitas vezes
gia a nosso favor. são decorrentes simplesmente da falta
O projeto foi estruturado em duas de coordenação entre os órgãos e pela
linhas de ações: operacional e institucio- falta do olhar do usuário. Estas vistorias fo-
nal, e o local do projeto, o Centro Histó- ram filmadas e transmitidas ao vivo pelos
rico, foi dividido em nove áreas: Praça aplicativos Facebook e Periscope dando
Tiradentes, Centro Financeiro, Praça XV, oportunidade à população para conhe-
Cinelândia, Lapa, Cruz Vermelha, SAA- cer e acompanhar o projeto.
RA, Castelo e Campo de Santana. Dentro Após as vistorias, cada órgão ela-
de cada área, foram estabelecidas rotas borou planos de ações que foram acom-
prioritárias, onde as ações operacionais panhados, mensurados e relatados em
de curto prazo tiveram maior foco. newsletters semanais motivando os partici-
O Grupo Operacional é compos- pantes do projeto e mostrando que é pos-
to pela Subprefeitura do Centro, CET-Rio, sível melhorar os espaços públicos através
COMLURB, Guarda Municipal, RIOLUZ, de esforços coordenados. Além disso, para
SECONSERVA (Secretaria Municipal de agilizar o processo de comunicação, fo-

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


ram criados grupos operacionais no What- criando canais de comunicação através
sapp com estes órgãos e outros, incluindo do whatsapp para resolver problemas de
representantes do comércio e amigos do serviços públicos, promovendo conexões
bairro, por exemplo, relatando em tempo entre estes representantes, e incentivando
real os problemas e soluções de serviços a realização de eventos conjuntos e o uso
públicos. Algumas fotos das ações realiza- de páginas do facebook de cada cluster
das foram postadas também no Instagram para divulgação das atividades culturais
e na página do facebook do Projeto Cen- do bairro.
tro Para Todos. Esta forma de coordenar, registrar e
No âmbito institucional, o projeto mensurar criando indicadores das ações
reuniu outras secretarias para ativar pro- de diferentes órgãos da Prefeitura para re-
gramas como o mapeamento de títulos qualificação do espaço público é inova-
e vazios urbanos através da criação de dora. A importância de olhar para o ter-
um aplicativo de banco de dados que ritório urbano como conjunto na gestão
pode ser alimentado por dispositivos dos serviços públicos, inclusive a iniciativa
como smartphones e tablets. No futuro, de reunir e estimular o diálogo entre os es-
estes dados serão importantes para o le- paços culturais com o comércio e o setor
vantamento da vocação de imóveis va- de transportes se mostrou evidente. Espe-
zios ou abandonados e definir estratégias ra-se ao final deste projeto que o Centro
de transformação de áreas subutilizadas. Histórico seja um lugar mais atraente, vivo
Ainda no grupo institucional, foi criada e agradável e, quem sabe, possa servir
uma comissão para agilizar a análise de de modelo para outros bairros da cidade.
processos de licenciamento. A estratégia
de reunir semanalmente representantes
dos órgãos responsáveis pela análise dos
processos num mesmo local permitiu a
redução do tempo de espera para o pri-
meiro parecer em 83%.
A próxima etapa do projeto é viabi-
lizar novas formas de parcerias com o se-
tor privado com programas semelhantes
aos Business Improvement Districts – BID’s
que já existem em outros países e provo-
car a integração dos equipamentos cul-
turais, comércio local e modais para que
possam, além de realizar eventos conjun-
tos e melhorar a divulgação de seus es-
paços, atrair mais vida ao bairro. Desta
WASHINGTON FAJARDO
forma, esperamos garantir a sustentabili-
Arquiteto e urbanista, Presidente do
dade do projeto.
Instituto Rio Patrimônio da Humanidade
Em outro foco de ação para pro-
e do Conselho Municipal de Proteção
mover a participação pública, identifica-
do Patrimônio Cultural, é assessor
mos 4 clusters de cultura: Lapa-Tiraden-
especial do prefeito Eduardo Paes para
tes-Central, Passeio-Cinelândia-Glória,
assuntos urbanos, autor do projeto
Candelária-Praça XV-Castelo e região do
arquitetônico das Arenas Cariocas;
Porto. Organizamos com o apoio da Se-
autor da concepção arquitetônica
cretaria Municipal de Cultura, uma série
da revitalização do Imperator - Centro
de reuniões com os representantes dos es-
Cultural João Nogueira, no Méier; autor
paços culturais, comércio e modais, apre-
do mecanismo que dedicou 3% do valor
sentando o projeto Centro Para Todos, le-
das CEPACs para Patrimônio Cultural no
vantando demandas que poderiam ser
Porto; criou o edital Pro-APAC e Centro
atendidas pela Prefeitura e pelos modais,
Carioca de Design na Praça Tiradentes.

50
PAINEL 3:
REFORMAS DE
BAIXO PARA CIMA:
GOVERNANÇA
COMPARTILHADA
NA PRÁTICA
PLATAFORMA DE SERVIÇOS DIGITAIS PARA
APLICATIVOS CÍVICOS
Monique Louise de Barros Monteiro
Marcelo da Silva Sousa
Remis Balaniuk

Desde o início de 2015, o Tribunal de para o desenvolvimento de aplicativos


Contas da União tem internalizado bases móveis cívicos, no contexto do Projeto
de dados provenientes do Instituto Nacio- BEPiD (Bolsa de Capacitação para desen-
nal de Estudos e Pesquisas Educacionais volvimento de aplicativo IOS), por meio de
Anísio Teixeira (INEP), do Cadastro Nacio- uma parceria entre o TCU e a Universida-
nal de Estabelecimentos de Saúde (CNES), de Católica de Brasília (UCB). A parceria
do Ministério do Desenvolvimento Social e em questão envolveu o desenvolvimento
Agrário (relativas a assistência social) e do de aplicativos cívicos por parte de alunos
Sistema Nacional de Emprego (SINE). da referida universidade. Aqui, definimos
Após importação dos dados, eles aplicativos cívicos como aplicativos a se-
podem ser disponibilizados para a socie- rem utilizados pelos cidadãos para con-
dade sob a forma de dados abertos, não sultar e prover feedback sobre serviços
apenas para consulta humana como tam- públicos. No contexto da cooperação
bém para processamento por sistemas de TCU/UCB, os aplicativos deveriam utilizar
software. Dentro desse contexto, surge a os canais de informação fornecidos pelos
oportunidade de expor as informações web services desenvolvidos pelo Tribunal.
por meio de serviços digitais – ou web ser- Os web services desenvolvidos per-
vices – definidos aqui como componen- mitem tanto a exposição de dados como
tes de software que disponibilizam opera- a armazenagem de informações gené-
ções de consulta aos dados custodiados. ricas relativas a aplicativos cívicos (ex.:
Tais operações podem ser acessadas por perfis de usuário, postagens, avaliações,
aplicações desenvolvidas externamente etc.), permitindo-se a coleta de dados
para a obtenção dos dados por meio de provenientes de crowdsourcing (infor-
protocolos padronizados, de acordo com mações providas por meio de controle
os padrões da World Wide Web. Tais pro- social relacionadas a serviços públicos).
tocolos incluem, por exemplo, Hypertext Tais informações poderão ser utilizadas
Transfer Protocol (HTTP). como insumo para futuras abordagens
Dentre as aplicações cliente pas- de análise de dados visando à melhoria
síveis de consumir os web services supra- dos serviços públicos e à coleta de indi-
citados, estão, por exemplo, aplicativos cadores relacionados a processos de tra-
móveis desenvolvidos não apenas inter- balho do TCU.
namente pelo TCU, mas também desen- Foram especificados e desenvolvi-
volvidos por atores diversos da sociedade. dos os seguintes conjuntos de web services
para disponibilização das informações:
OBJETIVOS • Saúde: informações relacionadas
O projeto Plataforma de Serviços a especialidades médicas, estabeleci-
Digitais para Aplicativos Cívicos tem por mentos de saúde, profissionais, medica-
objetivo o desenvolvimento e disponibi- mentos e serviços especializados, todos no
lização de web services voltados para a âmbito de serviços públicos. A documen-
exposição de dados abertos da Adminis- tação da interface para tais serviços pode
tração Pública. ser encontrada em http://mobile-aceite.
Os web services foram projetados tcu.gov.br/mapa-da-saude/rest/api-doc.
inicialmente como ferramenta de apoio • Assistência Social: informações rela-

52
tivas a centros de referência e centros de de objetos. Assim, um usuário pode ava-
referência especializada de assistência liar um objeto, que pode ser, por exemplo,
social (respectivamente, Cras e Creas). A uma escola ou um hospital, a depender
documentação da interface para tais ser- do contexto de utilização.
viços pode ser encontrada em http://mo- A documentação da interface para
bile-aceite.tcu.gov.br/mapa-da-saude/ os serviços do metamodelo pode ser en-
swagger/index.html?url=/mapa-da-sau- contrada em http://mobile-aceite.tcu.gov.
de/v2/api-docs#!/assistencia-social. br/appCivicoRS/rest/api-doc.
• Empregos: informações relativas a
postos do SINE. A documentação da in- RESULTADOS
terface para tais serviços pode ser en- Os aplicativos Mapa da Saúde, Nos-
contrada em: http://mobile-aceite.tcu. sa Escola, Meu Remédio, Mami e Vacin
gov.br/mapa-da-saude/swagger/index. App constituem exemplos reais de aplica-
html?url=/mapa-da-saude/v2/api-docs#!/ ções desenvolvidas tendo por base a API
empregos disponibilizada. Estão disponíveis nas lojas
• Educação: informações relaciona- App Store e/ou Google Play.
das a educação, incluindo basicamente Por fim, em 2016, surgiu mais uma
dados cadastrais de estabelecimentos oportunidade de validar o metamodelo
educacionais e seus recursos. A documen- para aplicativos cívicos acima descrito por
tação da interface para tais serviços pode meio de uma iniciativa do mundo real: o
ser encontrada em http://mobile-aceite. Desafio de Aplicativos Cívicos, promovido
tcu.gov.br/nossaEscolaRS/rest/api-doc. pelo TCU. O objetivo é promover uma ha-
ckaton para que desenvolvedores exter-
Daqui em diante, denominaremos nos inscrevam aplicativos cívicos que fa-
os conjuntos de web services acima ci- çam uso dos web services disponibilizados.
tados de API, sigla para Application Pro- Desde o início das inscrições para a
gramming Interface. hackaton, já coletamos e implementamos
A API inicialmente proposta e dis- cerca de 20 (vinte) sugestões para o apri-
ponibilizada para os web services seguiu moramento da API disponibilizada.
os requisitos esperados pelos aplicativos O resultado e premiação para os
Mapa da Saúde e Nossa Escola, desenvol- melhores aplicativos está previsto para
vidos por alunos inseridos no Projeto BEPiD. ocorrer em novembro de 2016.
Em virtude principalmente das necessida-
des de coletar feedback de cidadãos, os
aplicativos foram desenvolvidos seguindo
um modelo de rede social, demandando,
portanto, a existência de um cadastro de
usuários e de avaliações de serviços públi-
cos por eles fornecidas. A partir daí, surgiu
o metamodelo para aplicativos cívicos,
um conjunto adicional de web services
que permite consultar, incluir, alterar e ex-
cluir informações relacionadas a usuários,
aplicativos, grupos de usuários, postagens,
hashtags, notificações, etc.
Adicionalmente, para que o mesmo
modelo pudesse ser adotado tanto para
saúde pública como para educação,
bem como para outras áreas de atuação
do Estado, é possível que usuários postem
avaliações, sob a forma de postagens, de
entidades genéricas denominadas aqui

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


MARCELO DA SILVA SOUSA
É Bacharel em Ciência da Computação
pela UnB, com mestrado em Sistemas
Distribuídos (UnB) e especialização em
desenvolvimento de aplicativos móveis
(Uniara). Auditor Federal de Controle
Externo do Tribunal de Contas da União
desde 2006, exerce funções relacionadas
à gestão de equipes de desenvolvimento
e arquitetura de software. É detentor de
16 certificações profissionais (SOACC,
SOACP, PMP, CTFL, CSM, CSD, SCJA,
SCJP, SCJD, SCWCD, SCBCD, SCEA(I),
RUPF, IRUP, ITIL Foundations, Oracle SQL
Expert). Atua como professor universitário
e em cursos preparatórios para concursos
públicos, online e presenciais, na área
de Desenvolvimento de Sistemas. Autor
de livro na área de Tecnologia da
Informação, é um entusiasta das iniciativas
de transparência, das tecnologias cívicas
e dos dados abertos.

54
INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA E DESENVOLVIMENTO DO
PODER LEGISLATIVO LOCAL
Paulo Roberto Alonso Viegas
Francisco Etelvino Biondo

Num país com governo organi- Tais dificuldades podem ser relacio-
zado em três Poderes independentes e nadas à vários aspectos, como à obten-
harmônicos entre si, pode-se inferir que ção de recursos financeiros adequados
o papel institucional do Poder Legislati- às respectivas necessidades do ente lo-
vo passa por uma oportuna e legitima- cal, a um efetivo controle sobre o uso de
dora aproximação de seus membros, recursos públicos, ao desconhecimento
representantes da sociedade, com os das atividades administrativas e compe-
cidadãos a quem devem prestar contas, tências pelos servidores, à desinforma-
permitindo melhor conexão e comuni- ção de agentes administrativos e políti-
cação entre ambos os grupos. cos locais, à submissão e dependência
É claro que um Legislativo possui dos Legislativos aos Executivos locais, ao
funções típicas, como a de fiscalizar o uso uso da máquina pública para benefício
dos recursos públicos, julgar e legislar. Par- pessoal ou de grupos, à desorganização
ticularmente, pode-se dizer que legislar e administrativa, ao uso inadequado dos
fiscalizar a aplicação de recursos públicos recursos financeiros para resolver ques-
são funções que alavancam a atividade tões locais sensíveis.
econômica. Quanto à função de legis- Esses fatores permitem que se faça
lar, por delimitar o campo de ação dos um diagnóstico do funcionamento institu-
agentes econômicos para desenvolve- cional do Brasil, a partir de suas “pontas”,
rem suas atividades. Quanto à função de ou seja, de seus municípios, incluindo aí
fiscalizar a aplicação de recursos, porque aqueles menos organizados e desenvolvi-
o gasto público promove a circulação de dos. Ora, se for possível realizar esse diag-
moeda, a qual será disputada por agen- nóstico e com base nele melhorar o fun-
tes econômicos que, por sua vez, geram cionamento de agentes locais, pode-se
negócios, emprego e renda. com isso melhorar o resultado do todo, in-
No Brasil, o Poder Legislativo federal clusive permitindo a redução da depen-
é bicameral, coexistindo a Câmara dos dência dos poderes locais com relação
Deputados e o Senado Federal. No caso aos poderes centrais (União e Estados).
específico do Senado Federal, ele é com- No Brasil, considerando-se, ainda,
posto por representantes dos Estados e do o âmbito municipal, muitos problemas
Distrito Federal, estrutura que busca equi- decorrem de omissão ou falha na atua-
librar o poder dos Estados no Congresso e ção institucional do Legislativo local, pro-
manter a federação de pé. blemas muitos dos quais podem ser mi-
Cabe salientar que a organização tigados a partir de ação autônoma das
do Estado sob a forma federativa envol- próprias Casas. Há, hoje, 5.570 Casas Le-
ve grande complexidade, com Poderes gislativas municipais e, segundo estima-
distribuídos em diferentes esferas de com- tivas do Programa Interlegis do Senado
petência. No caso do Brasil são: União, Es- Federal, mais de 70% delas se deparam
tados e Distrito Federal, e Municípios. Em com essa situação.
especial, na esfera municipal, há dificul- Apoiado de evidências empíricas,
dades típicas quanto ao bom funciona- procurou-se identificar as causas das di-
mento da administração, em boa medi- ficuldades verificadas no funcionamento
da pela omissão, consciente ou não, dos das Casas Legislativas locais. Uma vez es-
legislativos locais. tando as causas identificadas, foi possível

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


segmentá-las em quatro grupos de forma
estruturada, sob um esquema “quadri-
lateral”. Esse esquema baseia-se, então,
nos seguintes grupos: 1 - falta de infor-
mação de natureza técnica e gerencial
para agentes políticos e administrativos;
2 - precariedade na gestão de recursos
financeiros (planejamento, realização e
controle), hoje altamente dependente de
fonte não onerosa relativa às transferên-
cias constitucionais; 3 - dificuldades ao
pleno acesso de tecnologias de proces-
samento de informações e de comunica- Gráfico 1: Modelo hipotético 1
ção; e 4 - falta de consciência da popula-
ção e de agentes políticos quanto à ideia
de “cobrança” (influenciada pela ques- No Modelo hipotético 1, o diagnós-
tão cultural ilustrada pela máxima “não tico realizado no Legislativo de um de-
cobrar para não ser cobrado”. terminado município indica, como prin-
O supracitado esquema “quadri- cipais causas de problemas, a falta de
lateral” pode ser esquematizado da se- Informação e a falta de Conscientização
guinte maneira: da População.

(FALTA DE) (FALTA DE)


ACESSO A CONSCIENTIZAÇÃO
TECNOLOGIA DA POPULAÇÃO

Gráfico 2: Modelo hipotético 2

(FALTA DE) PRECARIAEDADE No Modelo hipotético 2, o diag-


INFORMAÇÃO NA GESTÃO nóstico realizado no Legislativo de outro
FINANCEIRA município indica que as quatro causas
de problemas afetam de modo similar o
funcionamento do Legislativo local, o que
Esse modelo de “causas”, consequência não significa que ele se encontra numa
do diagnóstico aplicado a cada Casa posição “ótima”. Significa tão somente
Legislativa municipal, pode gerar formas que as quatro causas de problemas ten-
distintas de quadrilátero, o que ocorre em dem a afetar de modo semelhante a Câ-
função do grau com que cada uma das mara Municipal analisada.
quatro causas afeta a realidade de cada Uma situação mais desejável seria
Legislativo municipal. Assim pode-se ter aquela que as causas pouco afetam à
diferentes formatos de “quadriláteros”, tal Casa analisada, gerando menos proble-
como, por exemplo: mas e permitindo a elas um melhor fun-
cionamento. Por exemplo, no modelo
hipotético 1, a causa relacionada à pre-
cariedade na gestão financeira afeta a
Casa analisada de forma menos contun

56
dente do que o correspondente grupo a evolução do seu funcionamento.
provoca no modelo hipotético 2. Os Níveis de Desenvolvimento va-
Por conseguinte, a partir dos resul- riam de 1 a 4 (Legislativo Instalado, Legisla-
tados diagnosticados de cada Legislati- tivo Administrado, Legislativo Governado
vo local, propõe-se um planejamento es- e Legislativo Integrado), conforme o grau
corado no desenho de um metamodelo de maturidade alcançado pela Casa Le-
de maturidade de Casas Legislativas lo- gislativa. Quanto os Domínio, eles com-
cais. Esse modelo visa elencar objetivos preendem as classificações Informação,
a serem perseguidos pela administração Comunicação, Educação e Tecnologia.
para lidar com seus problemas e res- Essa última se subdivide em três segmen-
pectivas causas, organizados segundo tos: legislativa, de gestão e de tecnologia
dois grupamentos de variáveis. Portan- da informação. Em cada domínio se esta-
to, deve considerar, primeiramente, a belece parâmetros que permitam as Ca-
variável “Domínios de Ação”, destinada sas a mitigarem os efeitos das causas de
ao enfrentamento dos grupos de causas problemas supramencionadas, além de
dos problemas diagnosticados, estan- desenvolverem soluções que aprimorem
do a eles associados. Em segundo lugar, o seu funcionamento. Nos cruzamentos
deve-se considerar a variável “Níveis de dessas variáveis são estabelecidos, por-
Desenvolvimento” das Casas Legislativas, tanto, os objetivos a serem perseguidos
que permitam a partir do estágio evolu- para essas finalidades.
tivo da Casa, planejar as ações e acom- A síntese dessa ideia pode ser verifi-
panhar o desenvolvimento do trabalho e cada no quadro seguinte:

Quadro 1: METAMODELO DE MATURIDADE DE CASAS LEGISLATIVAS

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


Então, com base nesse metamode- tralizada, o que encontra amparo legal
lo de maturidade, é possível estabelecer no art. 241 da Constituição Federal, per-
planos de desenvolvimento institucional mite que se reduza custos da ação como
(PDI) para cada Casa Legislativa e, a par- um todo e se oferte políticas de desen-
tir de uma coordenação centralizada das volvimento específicas para essas Casas.
respectivas ações, buscar um desenvolvi- Isso inclui soluções informatizadas base-
mento institucional equilibrado de todo o adas em sistemas não proprietários, de-
Legislativo brasileiro. senvolvidos pela comunidade legislativa
Sugere-se que o Plano de Desen- fomentada pelo ente centralizador da
volvimento Institucional deve ser orienta- ação. Uma boa razão para que se ado-
do por quatro tipos de macro objetivos te a centralização da coordenação das
do Legislativo, sendo eles: integração, ações para aplicação em nível local é a
modernização, transparência e sustenta- consequente redução de custos e os ga-
bilidade. As ações que modelarão o de- nhos de escala com a produção e apli-
senvolvimento de cada Casa Legislativa cação de modelos de sistemas de base
serão, então, agrupadas nessas quatro padronizada, mas que podem ser cus-
classificações, visando atingir aos respec- tomizados para cada Casa legislativa.
tivos objetivos de evolução da Casa. Há, Além disso, entes mais estruturados po-
inclusive, a possibilidade de estabeleci- dem elaborar soluções padronizadas e
mento de metas parciais de evolução a as difundirem em ambiente colaborativo
partir do estágio de desenvolvimento em para que outras Casas as adotem a um
que se encontra a Casa. Dentre essas custo baixo. Também, é possível a oferta
ações, podem ser destacadas a oferta e de implementação de sites das Câmaras
implantação de sistemas de gestão legis- para que elas dêem transparência para
lativa, desde sistemas voltados à compi- a população, o que pode ser feito com
lação de leis locais, à transparência das hospedagem localizada no ente centra-
informações, ao apoio à informação le- lizador, reduzindo custos de manutenção
gislativa e ao processo legislativo, ou ao de links mediante compartilhamento.
acompanhamento quanto à adequa- A ideia ora proposta, em parte já
ção municipal às disposições da Lei da iniciada no âmbito do Programa Interlegis
Ficha Limpa. Ainda, a iniciativa de cria- do Senado Federal, necessita de reformu-
ção de diversos grupos de discussão via lação, e um caminho a ser percorrido é
internet no âmbito do Poder Legislativo o aqui apresentado. Parte desta proposta
muito contribui para a integração e atu- já compõe o planejamento estratégico
alização das Casas Legislativas. Pode- prospectivo do Programa Interlegis. Des-
-se, então, tratar nesses grupos de temas taca-se, assim, que o trabalho ora apre-
como desenvolvimento de soluções de sentado baseia-se na experiência vivida
sistemas, de gestão do orçamento pú- no âmbito do Programa Interlegis, bem
blico, de gestão de projetos, de proces- como em pesquisas e análises lógicas so-
so legislativo, de sistemas de controle e bre os problemas discutidos.
acompanhamento, entre outros assuntos O Programa Interlegis foi criado há
de interesse do Poder Legislativo. 19 (dezenove) anos pelo Senado Federal,
Conforme as ações forem sendo e hoje se encontra incorporado à escola
executadas, espera-se que a situação de governo do Senado Federal, o Instituto
da Casa Legislativa se altere, situação Legislativo Brasileiro (ILB). O Programa fora
que será captada em nova rodada de vinculado ao Senado, seja porque ele se
diagnósticos, conferindo dinâmica à si- encontra posicionado no topo da estru-
tuação do legislativo brasileiro, sem pre- tura orgânica do Poder Legislativo, como
juízo de outras ações que possam ser também por ele ser o responsável pela
feitas em paralelo relativamente a cada sustentação e equilíbrio da Federação,
Casa legislativa. como já mencionado. O Interlegis desen-
A mencionada coordenação cen- volveu sua missão apoiado em recursos

58
de financiamento do Banco Interameri- nanceiras ou técnicas, de estruturarem
cano de Desenvolvimento (BID), relação localmente seus sítios na internet. Ainda,
que foi encerrada em 2014, o que redu- somente em 2016, estima-se a emissão de
ziu de modo significativo a sua atuação. 100.000 certificados de educação a dis-
Passou, então, a depender, de forma par- tância (EAD), o que é acompanhado de
cimoniosa, de recursos orçamentários do médias mensais de 200.000 usuários no
Senado Federal, o que dificulta a realiza- ambiente virtual de ensino, e 400.000 visi-
ção plena de seu trabalho. tas ao sítio da plataforma educacional.
Entre os trabalhos e resultados al- Uma importante ferramenta usada
cançados pelo Interlegis podem ser cita- pelo Programa Interlegis, e que pode ter
dos a elaboração de sistemas de apoio seu uso potencializado com a adoção
à gestão do processo legislativo (SAPL) da proposta aqui apresentada, é a ca-
e de administração de gabinetes ou es- pacitação mediante Educação a Dis-
critórios parlamentares (SAAP), além da tância. A potencialziação aqui tratada
administração do “Domínio.leg”, usado refere-se, numa primeira abordagem, à
com o intuito de criar uma identidade adoção da modelagem de gestão edu-
aos ambientes virtuais legislativos do cacional baseada nas ideias de “mape-
país. Além disso, ocorrem, também, a re- amento de competências” e “trilhas de
alização de oficinas de revisão de mar- aprendizagem”, amplamente difundidas
cos jurídicos de centenas de Câmaras nos meios acadêmicos e corporativo.
Municipais, a criação de diversos gru- De acordo com a primeira, analisa-se
pos colaborativos na internet voltados a estrutura orgânica do ente e se esta-
ao desenvolvimento e organização dos bele competências que o ocupante de
entes do Legislativo, e a oferta de cursos cada cargo deve preencher para tecni-
presenciais e a distância sobre temas re- camente estar preparado para o desem-
lativos ao funcionamento do Legislativo. penho das respectivas funções. Na se-
Esses cursos compreendem conteúdos gunda ideia, se estabelece um plano de
específicos para entes em diferentes es- desenvolvimento de capacidades que
tágios de desenvolvimento institucional. cada pessoa na organização deve rea-
Os números alcançados nesses lizar para que adquira as competências
anos de operação do Programa Interle- que seu cargo requer. Essa modelagem
gis são notórios. Por exemplo, o Progra- começou a ser efetivamente implantada
ma conta hoje com cerca de 1500 sites pelo ILB/Interlegis em 2016.
hospedados em seu servidor em Brasília, Uma visão da penetração do tra-
o que se justifica pelo fato de muitas Ca- balho já realizado até o final de 2015 pode
sas Legislativas não terem condições, fi- ser verificada na imagem seguinte:

Ilustração 2: Programa Interlegis – Penetração das ações

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


Na ilustração anterior, Câmaras entendimento, e considerando que o
aderidas são aquelas firmaram termo de Programa Interlegis busca a maturidade
intenções de adesão com o Programa dessas Casas, pode-se imaginar que a
Interlegis. Dessas, boa parte delas assina- adoção do Plano em tela, pelo Interlegis,
ram convênios com o Programa. Como pode contribuir para que as Casas
já salientado, os produtos e serviços ofe- adquiram um nível de funcionamento
recidos são: Portal Modelo, SAPL, SAAP e com maior independência e autonomia.
Domínio.LEG. As oficinas de instrução e Com isso, pode-se imaginar que elas
capacitação para a revisão de Marcos venham a ter mais acesso a informação, a
Jurídicos não figuram na Ilustração 2. Res- tecnologias de trabalho, a capacitação
salta-se que o SPDO não foi liberado para e educação, de modo a gerar efeitos
implantação, apesar de já ter sido desen- socialmente desejáveis e meritórios
volvido. O SAAP, por sua vez, encontra-se quanto ao seu desempenho.
em reformulação, e por isso apresenta Essa ideia se justifica na
pouca penetração nas Câmaras. medida em que a esta proposição
Em 2016, o trabalho continuou se contribui para evidenciar os aspectos
desenvolvendo em busca de uma maior de responsabilidade, legalidade
penetração do produtos e serviços. O de- e transparência que permeiam as
safio doravante é colocar em prática o atividades desses entes, e também para
plano de ação delineado para o avanço a aproximação do Poder Legislativo
do Programa Interlegis, com base na pro- municipal com o cidadão.
posta de ação ora apresentada. O trabalho compreende o planejamento
Uma síntese das etapas da propos- de uma nova etapa de funcionamento do
ta de ação pode ser verificada na ima- Programa Interlegis, com objetivos, metas
gem seguinte: e atividades específicas, considerando
o atual contexto tecnológico e social, e
caminhando em direção a uma coesão
ainda mais forte da federação com
respeito à independência de seus entes,
e à adoção de políticas sociais mais
consistentes e inclusivas.
Para o êxito dessa proposta,
todavia, identificou-se ser necessário
o cumprimento de alguns requisitos. O
primeiro deles refere-se à decisão sobre
a quem cabe a realização do projeto ou
programa. Tendo como base a experiência
do Programa Interlegis, cabe dizer que
não há consenso atualmente entre
senadores quanto a sua manutenção.
Alguns têm questionado se caberia ao
Senado promover o desenvolvimento
institucional do Legislativo, em suas três
esferas de atuação. A defesa, neste
Quadro 2: SÍNTESE DAS ETAPAS DA PROPOSTA trabalho, é no sentido de que cabe, sim,
DE AÇÃO ao Senado essa missão, por motivos já aqui
salientados – por exemplo, ser o Senado
A proposta de ação, portanto, a “Casa da Federação” – e conforme
representa uma sequência de passos disposições constantes dos arts. 46 e 241
a serem dados em direção ao da Constituição Federal.
fortalecimento institucional das Casas Um segundo requisito diz respeito à
Legislativas municipais. A partir desse necessidade de se identificar uma nova

60
fonte de financiamento para o Programa. desenvolvimento institucional dos Poderes
A retomada de linha de financiamento de Estado, e uma colaboração deles
junto a uma instituição internacional de com esta proposta tende a gerar sinergias
fomento, como o Banco Interamericano positivas com o seu trabalho. Ainda, esses
de Desenvolvimento (BID), por exemplo, entes, responsáveis pela fiscalização e
é indicada, na medida em que acompanhamento da administração
essas instituições cobram resultados pública, em especial a do Poder Executivo
periodicamente quanto à evolução em suas distintas esferas, gozam de
física e financeira dos projetos apoiados. poder suficiente para submeter os entes
Isso permite o acompanhamento do fiscalizados a suas decisões e cobranças.
desenvolvimento institucional das Casas. Por isso, faz sentido o Programa contar
Além disso, deve-se entender que com o apoio institucional dos Tribunais
financiamentos a projetos dessa natureza de Conta para que consiga alcançar
devem ser entendidos como parte de os resultados esperados, de forma mais
um plano de Estado, com o contrato célere e eficaz.
de financiamento firmado entre União A participação dos Tribunais de
e a agência internacional de fomento. Conta pode, inclusive, contribuir para
Esse entendimento não parece ter sido a resolução de importante questão
percebido, quando do cancelamento que ocorre de forma recorrente em
de despesas do Interlegis para fins de vários municípios brasileiros: a influência
redução do gasto orçamentário do indevida do Executivo municipal no
órgão responsável pela sua execução correspondente Legislativo. Apenas
em anos recentes. para exemplificar, a experiência
Uma alternativa ao financiamento empírica nos levou a identificar casos
do Programa seria a identificação e em que os componentes do Legislativo
captação de recursos privados, com desconheciam de sua independência
interesses específicos na questão, ou orçamentária e patrimonial com
de recursos de caráter não oneroso relação ao Executivo local. Há casos
a partir de Fundos que tenham o em que os membros do Legislativo, após
desenvolvimento do homem e da desentendimentos de suas lideranças
sociedade como apelo maior. com o prefeito, foram expulsos de suas
Um terceiro requisito estaria instalações (no prédio da prefeitura) e
relacionado a como conferir passaram a fazer reuniões ao ar livre.
“enforcement” e estabilidade à execução São exemplos que abarcam situações
do programa ou projeto. Ingerências institucionalmente indesejáveis, contra as
políticas e desacertos administrativos quais a proposta de fortalecimento do
costumam atrasar a execução de projetos legislativo se opõe.
na esfera pública. Criar mecanismos que Portanto, a proposta em tela traz
suportem a execução é muito desejável inovação ao mecanismo de organização
e importante para a eficácia do intento. administrativa e estatal, promovendo
Isso porque, dada a natureza do projeto, ideias que desenvolvam as instituições
podem ocorrer conflitos em função, localmente, a partir do fortalecimento do
por exemplo, de questionamento de Poder Legislativo local. Isso inclui inovação
competências institucionais para a sua aberta e mudanças administrativas
realização, de conveniências políticas promovidas “de baixo para cima”, com
que variam a cada momento, de ofensas reforço a ideia de equilíbrio entre Poderes
a pretenso espaço de outro Poder ou no âmbito municipal, promovendo a
de outra esfera administrativa, entre transparência, a cidadania, a estabilidade
outros motivos correlatos. Nesse sentido, social e a integração nacional.
sugere-se angariar apoio dos Tribunais
de Conta dos Estados e dos Municípios.
Isso porque esses entes têm interesse no

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


PAULO ROBERTO ALONSO VIEGAS
Consultor do Senado Federal, tendo
atuado nas áreas de orçamento,
fiscalização e controle, e de economia
para os setores de energia e mineração.
Trabalhou como advisor para senadores
e comissões parlamentares (Assuntos
Econômicos, Serviços de Infraestrutura,
e Orçamentos). É Mestre em Ciências
Econômicas pela Universidade de
Brasília (UnB), Engenheiro de Produção
pela UFRJ, com MBA em Gestão de
Negócios pela Fundação Dom Cabral,
pós-graduação em Administração de
Empresas pela EAESP/FGV, e graduado
em Direito pelo UniCEUB.

FRANCISCO ETELVINO BIONDO


Instituto Legislativo Brasileiro - ILB - Escola de
Governo do Senado Federal, Brasília - Brasil.

62
SPU E A SEMENTE DA INTEGRAÇÃO
Willian Bueno
Ednilson Oliveira

A Secretaria de Patrimônio da União os imóveis pertencentes à União de ma-


(SPU) está desenvolvendo, no âmbito do neira georreferenciada, tendo em vista o
Programa de Modernização da Gestão fato de que terrenos de marinha e ter-
do Patrimônio Imobiliário da União, ins- renos marginais de rio federal possuem
trumento de integração de banco de grande potencial para a implantação
dados, com ferramentas de visualização de investimentos em áreas estratégicas
geoespacial, que tem o potencial de ser da infraestrutura nacional como, por
utilizada na gestão e no planejamento in- exemplo, a construção de portos, usinas
tegrado de projetos de infraestrutura nas hidrelétricas, terminais multimodais, etc.
três esferas de governo. Dessa forma, tais áreas precisam estar
Há muito que o Instituto de Obras muito bem identificadas e mapeadas
Públicas vem defendendo a criação de pelo Governo Federal.
uma plataforma única de planejamento Mas a SPU não ficou apenas nisso.
e gestão de obras públicas. Artigos ante- Ela se preocupou em dar um olhar mais
riores do IOP como, por exemplo, Integra- técnico e trazer uma visão de futuro para
ção BIM+GIS para Projetos de Infraestrutu- esta ferramenta. Com ela, a SPU busca
ra e o Sistema Unificado do Processo de uma gestão mais eficiente com o auxílio
Obras – OPUS já adiantavam esse assunto. de ferramentas de geoprocessamento
Citam-se também a publicação BIM – A e intercâmbio de informações institucio-
Experiência do DNIT e os encaminhamen- nais. A ferramenta inclui a criação de um
tos ao Grupo de Trabalho Interministerial banco de dados geoespacial, no qual
para Acompanhar os Gastos Públicos do será possível a inclusão de camadas de
Governo Federal e ao Senador membro informações das mais diversas áreas do
da Comissão de Infraestrutura do Senado, governo. Isso inclui, por exemplo, o de-
nos quais o assunto sobre integração foi senvolvimento de modelos digitais de ter-
explorado e até proposto a membro do reno tridimensionais, com simulação de
Poder Legislativo. alagamento (Predição Morfológica), que
Fato é que essa ideia é tão viável servirão de instrumento para tomada de
que começa a ter sua semente plantada decisão nas questões estratégicas e ge-
no âmbito da Administração Pública Fe- renciais da SPU.
deral. O responsável por isso é a Secretaria A iniciativa traz em si princípios do
de Patrimônio da União (SPU), do Ministé- Big Data, um moderno conceito de banco
rio do Planejamento, Desenvolvimento e de dados que busca armazenar grandes
Gestão (MPDG). A SPU vem desenvolven- quantidades de informações para even-
do uma plataforma para integração de tual análise. Trata-se de um conceito re-
dados referentes a imóveis da União. Com lativamente recente, que vem ganhando
essa iniciativa, a SPU busca uma padroni- força desde o ano 2000, e tem promovi-
zação cartográfica a partir de um mode- do a sistemática utilização dessa grande
lo de dados geoespaciais com base nos quantidade de informações disponíveis,
padrões da INDE (Infraestrutura Nacional com o objetivo de favorecer análises para
de Dados Espaciais), com precisão e con- tomada de decisões mais inteligentes.
fiabilidade suficientes para o controle e a O grande insight no qual a SPU vem
gestão eficiente de imóveis da União. trabalhando é a utilização de dados já
A SPU, preocupada com a identi- existentes para uma gestão mais efetiva.
ficação dos imóveis da União, resolveu Isso possibilita a simulação da interface
criar uma plataforma para integrar todos entre o território e todos os atributos físicos

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


e qualitativos adjacentes. Ou seja, bus- tegrada entre projetos de infraestrutura.
ca-se integrar todas as informações dos Projetos de diferentes esferas ou órgãos,
bancos de dados existentes em uma úni- quando estiverem carregados nessa pla-
ca plataforma geoespacial. Além disso, a taforma, terão a possibilidade de serem
utilização integrada de dados geoespa- analisados quanto a forma como que os
ciais permite prever o impacto da implan- mesmos interagem entre si e com o meio
tação de projetos, especialmente proje- a sua volta. Isso reduz riscos de execu-
tos de infraestrutura. Assim, por exemplo, ção, associados a conflitos físicos entre
as informações que as Prefeituras, os Cor- diferentes projetos, e riscos ambientais,
reios, a Receita Federal, as Agências Re- associados a conflitos entre o projeto e o
guladoras possuem, passarão a conversar meio ambiente.
entre si, gerando informações acessíveis O IOP parabeniza a iniciativa da
em diferentes camadas geoespacializa- SPU e cria a expectativa de ver esse siste-
das, criando uma poderosa ferramenta ma ser adotado pela Administração Pú-
para análise de projetos e tomada de de- blica Federal. As vantagens são inúmeras,
cisão do governo. desde a gestão mais eficientes de obras
A ferramenta, em desenvolvimen- públicas, como possibilidade de maior
to pelo Programa de Modernização da transparência aos investimentos em infra-
Gestão da SPU, está em fase final de de- estrutura, uma vez que todos estarão dis-
senvolvimento, mas a catalogação das ponibilizados em uma única plataforma
informações é complexa e segue norma- de gestão. Existe também grande poten-
tivos técnicos rígidos, fator que deman- cial de benefício aos estados e municí-
da ações de curto, médio e longo prazo. pios, visto que esta plataforma pode ser
Inicialmente, o trabalho está sendo es- estendida, integrando também demais
truturado com base no banco de dados entes federados.
da própria SPU, o qual possui um exten- É muito importante a valorização
so acervo de produtos cartográficos que dessa iniciativa, de modo a ampliar seu
estão sendo digitalizados de acordo com uso e garantir efetividade a essa tecno-
a seguinte estruturação: primeiro faz-se logia. Conforme já apontado pelo IOP, a
a digitalização e vetorização de mapas, gestão voltada à integração do plane-
plantas e cartas seguindo as boas práti- jamento da infraestrutura já vem sendo
cas da cartografia, passando pela ex- adotada por diversos países com exce-
tração dos atributos, fazendo-se então a lentes resultados. O Brasil não pode ficar
validação dessas informações e depois a de fora.
carga no banco de dados da SPU.
Destaca-se também que a SPU é
pioneira em usar essa tecnologia como
forma de gestão do patrimônio. Esse pro-
grama está sendo feito em parceria com
o Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento (BID), que dá apoio financeiro e
técnico aos países que trabalham para
reduzir a pobreza e a desigualdade, por
meio de projetos inovadores.
No futuro, realizando uma extrapo-
lação de imóveis para projetos de infraes-
trutura, essa ferramenta possibilitará um
planejamento integrado das ações do
governo, por meio do compartilhamento
de informações inter-relacionadas. Des-
sa forma, a SPU está abrindo uma janela
de oportunidade para comunicação in-

64
WILLIAN BUENO
Analista de Infraestrutura do Ministério
do Planejamento. Mestrando em
Administração Pública pela Universidade
de Columbia. Diretor Adjunto de
Caracterização e Incorporação do
Patrimônio na Secretaria do Patrimônio
da União, em que está implementando
o uso de tecnologias inovadoras para
gestão do patrimônio público, tais
como BIM (Modelagem da Informação
da Construção) e GIS (Sistema de
Informações Geoespaciais). Presidente do
Instituto de Obras Públicas (IOP), em que
está liderando o projeto “Infraestrutura
para Crescer”. Trata-se de uma ação
colaborativa entre diversos profissionais
do setor, com o objetivo de aprimorar
a governança pública na entrega de
infraestrutura à sociedade.

EDNILSON OLIVEIRA FERREIRA


Analista de Infraestrutura do Ministério
do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão, exerce o cargo de Coordenador
de Projetos e Programas Aquaviários
no Departamento de Obras e Serviços
de Acessos Aquaviários da Secretaria
de Infraestrutura Portuária do Ministério
dos Transportes, Portos e Aviação Civil. É
formado em Engenharia de Fortificação
e Construção pelo Instituto Militar de
Engenharia, além de Sócio Fundador e
Diretor do Instituto de Obras Públicas, no
qual atualmente coordena a equipe de
Tecnologia de Gestão da Informação do
Projeto Infraestrutura para Crescer.
ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
PAINEL 4:
INOVAÇÕES
NAS POLÍTICAS
PÚBLICAS SOCIAIS
PROGRESSIVE TAXATION AS A POLICY TOOL TO
FIGHT INEQUALITY
Francisco Carvalheira Neto

INTRODUCTION equity and social justice. One can easily


Before addressing the core subject jump from a more descriptive, analytical
of this paper, it is important to bring some approach on economic inequality towards
epistemological remarks on the nature of policy lessons on the role of redistribution
social sciences. When considering historical in modern democratic societies.
trends of inequality, the researcher should The economic background after
recognize that “politics is ubiquitous and the financial crisis of 2008-2009, as well as
that economic and political changes the current stage of globalized financial
are inextricably intertwined and must capitalism poses serious challenges to
be studied together” in order to reject the social state in democratic societies,
simplistic and deterministic approaches8. as designed throughout the 20th century.
Secondly, the “beauty” of the social As this paper will describe in more details,
sciences is precisely the uncertainty about economic inequality of income and
a given conclusion on any controversy.9 wealth is increasing globally. One of the
Nevertheless, there is plenty of room main causes for this phenomenon is the
for improving the scientific knowledge global tax competition between states.11
about our societies. This is the context The context in which national states
in which this paper aims to contribute. face the problem of inequality is complex,
Although subject to size constraints, the and it also includes lower economic growth
primary goal of this study is to provide a rates. Global reports claim that there is a
literature review based on Thomas Piketty, “new normal” economic global scenario,
describing inequality trends worldwide.10 characterized by “higher unemployment,
The debate on inequality, in lower productivity growth, and subdued
particular, is subject to intense controversy, economic growth”,12 in which governments
since it sets the stage to considerations on face severe budgetary constraints.

8
“A quick glance at the curves describing income and wealth inequality or the capital/income
ratio is enough to show that politics is ubiquitous and that economic and political changes are
inextricably intertwined and must be studied together. This forces one to study the state, taxes, and
debt in concrete ways and to abandon simplistic and abstract notion of the economic infrastructure
and political superstructure” PIKETTY, Thomas, Capital in the Twenty-First Century. Cambridge,
Massachussets, London, England: The Belknap Press of Harvard University Press, 2014, p. 705.
9
Thomas Piketty poses humorous rhetoric questions illustrating that epistemological fact – “Did Maggie
Thatcher save Britain? Would Bill Gates’s innovations have existed without Ronald Reagan?” Ibid., p.
622-624.
10
Ibid.
11
“At the same time, the recent rise of tax competition in a world of free-flowing capital has led many
governments to exempt capital income from the progressive income tax. This is particularly true in
Europe, whose relatively small states have thus far proved incapable of achieving a coordinated tax
policy. The result is an endless race to the bottom, leading, forexample, to cuts in corporate tax rates
and to the exemption of interest, dividends, and other financial revenues from the taxes to which labor
incomes are subject” Ibid., 603.
12
5 WORLD ECONOMIC FORUM, The Global Competitiveness Report 2015-2016. Geneva: World
Economic Forum, 2015, p. 8.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


As national States compete, in as well as some key concepts describing
globalized financial capitalism, for the relation between the tax system and
receiving capital flows, a “race to bottom” the inequality structure.
occurs.13 In this scenario, favorable Thomas Piketty calls for a strong
forms taxation of capital tend to flourish, modernization of the social state, which
exempting the richest people (normally, includes not only social spending, as well
the top centile of the wealth hierarchy) as the tax system. The author considers
from taxation, and contributing to that the social states achieved a level of
increase inequality. complexity that “threatens to undermine
Another important introductory their social and economic efficacy”
remark is related to the differences between and therefore, needs to be reform and
the current moment and the response to modernized.16 This modernization includes
the Great Depression. This difference is very the use of progressive taxes as a mechanism
enlightening of the challenges national to fight inequality and to provide economic
states face, and of how difficult it is to growth and political stabilization.
counteract current inequality trends. The
political and economic debate between DEVELOPMENT
the “antimarket” and “antistate” camps, Consequences of Inequality
in academia as well as in politics, tends to Rising trends of income and capital
dispute the meaning of this difference. inequality worldwide pose complex
The “antimarket” camp considers challenges to the effective governance
that the pragmatic response after 2008 of democracies as well as to sustained
simply “avoided the worse”. The basic economic growth.
conclusions of this camp were that, when This tension has led authors to
responding to the 2008 crisis, there was investigate why “democratic forms
no real “‘return of the state’ to managing have coexisted with massive increases
the economy”.14 On the other hand, the in economic inequality”, in countries
response to the “the Great Depression, as like United States and other advanced
terrible as it was, at least deserves credit democracies, exploring a number
for bringing about radical changes in tax of alternative explanations, like the
policy and government spending”.15 asymmetric influence of the most rich
This is the context in which we present on the political system or even the basic
progressive taxation as a policy tool to “ideological shift toward acceptance of a
fight inequality, presenting a historical form of free market capitalism”. 17
background of this fiscal policy principle,

13
6 “At the same time, the recent rise of tax competition in a world of free-flowing capital has led many
governments to exempt capital income from the progressive income tax. This is particularly true in
Europe, whose relatively small states have thus far proved incapable of achieving a coordinated tax
policy. The result is an endless race to the bottom, leading, for example, to cuts in corporate tax rates
and to the exemption of interest, dividends, and other financial revenues from the taxes to which labor
incomes are subject” PIKETTY, op. cit., p. 603.
14
Ibid., p. 575-576.
15
Ibid., p. 575.
16
Ibid., p. 577.
17
BONICA, Adam; McCarty, Nolan; POOLE, Keith T.; ROSENTHAL, Howard. Why Hasn’t Democracy
Slowed Rising Inequality?. Journal of Economic Perspectives, v. 27, n. 3, 2013, available in http://www.
ingentaconnect.com/content/aea/jep/2013/00000027/00000003/art00007), access in July 15th 2016,
p. 103;121.

68
Although the explanations underling justification of the inequality as a result
this phenomenon – coexisting democratic of meritocracy. This last method usually
institutions and rising inequality - might be considers a variation of the argument that
an open question, Thomas Piketty considers “preventing the rich from earning would
that the economic inequality itself brings harm the worst well-off”,20 and it is usually
a risk to the stabilization of democracies. applied in modern democratic societies.
High degrees of inequality of income and The political risk associated to
wealth tends to compromise the public trust inequality is, therefore, significant.
on the institutions and to undermine their Additionally to this political risk,
legitimacy, with important implications recent literature shows that economic
to the stability and the prosperity of inequality na also affect growth negatively.
modern democratic societies: “when it These studies use comparative research
comes to the ownership of capital, such on data relating economic growth and
a high degree of concentration is already inequality in order to conclude that
a source of powerful political tensions, inequality itself also poses a high risk to
which are often difficult to reconcile with sustained economic growth. In other
universal suffrage”.18 words: contrary to classic economic
Other authors align with Piketty´s theory´s claims, for which inequality was
findings on this respect: “growth-enhancing”,21 “recent literature
has re-examined the interactions between
Income inequality is regarded as the inequality and growth”.22 These studies
crucial factor leading to social conflict, found a correlation linking “higher initial
and political instability. High inequality
could lead to a lower level of democracy, income inequality with lower growth”, by a
high rent-seeking policies, and a higher number of complex transmission channels:
probability of revolution. An economy
could fall into a vicious cycle because the (i) through the impact of income inequality
breakdown of social cohesion brought on encouraging (unproductive) rent-
about by income inequality could threaten seeking activities that reduce the security
democratic institutions.19 of property rights; (ii) through social tensions
and political instability that increase
uncertainty and discourage investment;
Throughout the history, a number (iii) high inequality is likely to be reflected
of methods have been used for in a relatively poor median, representative
preventing social unrest within a context voter who will seek redistribution through
of high inequality. In addition to political taxation that, in turn, will bring about further
repression, elites in democratic countries distortions in the economy; and conversely
in (iv) a more equal initial income distribution
often use more subtle methods such as

18
“The egalitarian societies of Scandinavia in the 1970s and 1980s (it was 30 percent in Germany and
France at that time and is more than 35 percent now). In more inegalitarian societies, the top decile
claimed as much as 50 percent of national income (with about 20 percent going to the top centile).
This was true in France and Britain during the Ancien Régime as well as the Belle Époque and is true in
the United States today. Is it possible to imagine societies in which the concentration of income is much
greater? Probably not. If, for example, the top decile appropriates 90 percent of each year’s output
(and the top centile took 50 percent just for itself, as in the case of wealth), a revolution will likely occur,
unless some peculiarly effective repressive apparatus exists to keep it from happening” PIKETTY, op. cit.,
324.
19
THORBECKE, Erik; CHARUMILIND, Chutatong. Economic Inequality and Its Socioeconomic Impact.
World Development, v. 30, n. 9. Great Britain: Elsevier Science, 2002, available in https://thorbecke.
economics.cornell.edu/docs/SEImpact.pdf, access in July 15th 2016, p. 1485.
20
“If inequalities are seen as justified, say because they seem to be a consequence of a choice by
the rich to work harder or more efficiently than the poor, or because preventing the rich from earning
more would inevitably harm the worst-off members of society, then it is perfectly possible for the
concentration of income to set new historical records” PIKETTY, op. cit., 325.
21
THORBECKE; CHARUMILIND, op. cit., p. 1480.
22
Ibid., p. 1482.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


implies a greater income share accruing rise above a certain threshold, will inevitably
to the middle class that is likely to reduce lead to societal tension and political
fertility and population growth.23 instability, both of which are detrimental
to economic activity. Extreme cases of this
Another author, François would be the civil conflicts or large-scale
Bourguignon, argues that the negative revolutionary movements that, throughout
history, have almost always incorporated
economic consequences of inequality take claims about certain types of inequality.
the form of “market imperfections”. These When it comes to the contemporary era,
imperfections, like asymmetric access to Alberto Alesina and Roberto Perotti have
credit market24 as well as to educational shown that political instability in developing
opportunities,25 appear in different sectors economies, as represented by an indicator
that takes into account attempted coups
of the economy. This process engenders d’état and assassinations as well as the
economic inefficiency, which eventually number of casualties in domestic conflicts,
compromises sustained growth: can be at least partially explained by the
degree of inequality in a given country, and
In all of these cases, market imperfections has, unsurprisingly, a negative effect on
are responsible for unequal access to crucial investment and growth.27
services or supplies, resulting in the failure of
opportunities and potential to be exploited, This paper focused, so far, on
while other less promising opportunities are
fulfilled. These inequalities, connected to the risks associated with inequality
the poor functioning of markets, are linked both to the economy as well as to the
to the concept of inequality of opportunities political stabilization and cohesion
[…]. Because they precede the process of modern democracies, which is na
of income formation, they may explain important theoretical premise, backed
both income inequality and economic
by empirical data.
inefficiency.26

Rising inequality
Finally, it is interesting to notice that
It is also important to describe
the economic and political dimensions
some basic patterns and characteristics
of inequality are intertwined. Indeed,
of the rising inequality worldwide. There
François Bourguignon makes an interesting
is a recent economic literature analyzing
argument, stating that the political tension
these trends.
brought by high inequality can itself be a
Income and wealth inequality are
source of inefficiency and low growth:
consistently widening all over the world,
[I]t is reasonable to imagine that a substantial since the 1970’s/1980’s. Following a period
rise in inequality, or even the perception of a of compression in inequality, in the 20th

23
Ibid., p. 1480.
24
“Therefore, a potential entrepreneur who has no wealth and no network of connections will often
have to give up on a brilliant idea that would have created jobs and value, simply because he lacks
the necessary collateral or guarantee. On the other hand, a different entrepreneur who has access
to capital or to good connections will be able to create a business that is less commercially or socially
valuable than the first one would have been”. Bourguignon 131-132.
25
“Talented students may not have access to higher education, either because their parents do not
have sufficient means to fund them or because the system of student loans has gaps, or because the
environment they grew up in did not encourage them to prioritize their academic studies. On the
other hand, students born into wealthier families are able to go to college even though they are less
talented and society will benefit less from their education” Bourguignon 132.
26
BOURGUIGNON, François. The Globalization of Inequality. Translated by Thomas Scott- Railton. New
Jersey: Princeton University Press, 2012, p. 132-133.
27
Ibid., p. 134.

70
century, which is due to the war period poorest, which, led to itself, will most likely
shocks as well as the welfare state policies, lead to greater inequalities.30
economic inequality has been rising: Additionally to this, one of the
characteristics of inequality, with
[T]he two world wars, and the public important policy implications, is that
policies that followed from them, played a the inequality of wealth is much more
central role in reducing inequalities in the
twentieth century. (…) [I]nequality began to extreme, by any given country in any
rise sharply again since the 1970s and 1980s, given time (for which there is available
albeit with significant variation between data), than the inequality of income. This
countries, again suggesting that institutional finding is based on historical data.31
and political differences played a key role.28 Moreover, and contrary to economic
classic theory, this high degree of capital
Among the main causes for concentration is not related to life-cycle
this trend, there is a characteristic of savings, but to the accumulation effects
capitalism: capital concentration has an of inherited wealth:
intrinsic tendency of growing on a rate
faster than the output growth. According In other words, and contrary to a
to Piketty, this finding is expressed by the widespread belief, intergenerational
formula r > g, in which “r” represents the warfare has not replaced class warfare.
The very high concentration of capital is
capital growth rate, and “g”, the output explained mainly by the importance of
growth rate. inherited wealth and its cumulative effects:
Besides that intrinsic aspect of for example, it is easier to save if you inherit
capitalism, there is the economic principle na apartment and do not have to pay
of “unequal returns of capital”. This rent. The fact that the return on capital
often takes on extreme values also plays a
means that capital return rates tend be significant role in this dynamic process. 32
increase along with the fortune size. This
phenomenon occurs due to the fact that, It is important to highlight that this
as people are richer, better investment accumulative process is independent of
opportunities become available.29 the origin of the initial fortune. Indeed,
These two factors combine creating it will accumulate, through inheritance
a process of divergence: the richest and replication, independently of it was
groups of the population will be able gained by inheritance or by innovation.33
to accumulate increasingly more than

28
PIKETTY, op. cit., p. 292.
29
Ibid., p. 527.
30
“If the fortunes of the top decile or top centile of the global wealth hierarchy grow faster for
structural reasons than the fortunes of the lower deciles, then inequality of wealth will of course tend
to increase without limit. This inegalitarian process may take on unprecedented proportions in the new
global economy. In view of the law of compound interest discussed in Chapter 1, it is also clear that
this mechanism can account for very rapid divergence, so that if there is nothing to counteract it, very
large fortunes can attain extreme levels within a few decades. Thus unequal returns on capital are a
force for divergence that significantly amplifies and aggravates the effects of the inequality r>g” Ibid.,
p. 527.
31
“The first regularity we observe when we try to measure income inequality in practice is that
inequality with respect to capital is always greater than inequality with respect to labor. The distribution
of capital ownership (and of income from capital) is always more concentrated than the distribution of
income from labor. Two points need to be clarified at once. First, we find this regularity in all countries
in all periods for which data are available, without exception, and the magnitude of the phenomenon
is always quite striking. To give a preliminary idea of the order of magnitude in question, the upper
10 percent of the labor income distribution generally receives 25 to 30 percent of total labor income,
whereas the top 10 percent of the capital income distribution always owns more than 50 percent of all
wealth (and in some societies as much as 90 percent)” Ibid., p. 300.
32
Ibid., p. 303.
33
Ibid., p. 542.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


Finally, there is another pattern of mechanism, call for an urgent need to
inequality worldwide: within the upper reform the mechanisms of redistribution.
decile of wealth distribution, the top Piketty phrases that challenge as the
centile concentrates on business and need to “reform the social state” to
financial assets34 rather than in real estate 21th century’s challenges, which would
assets, contrary to what happens to the demand modernizing rather than
so-called “patrimonial middle class”.35 dismantling the social state designed
These findings are important to throughout the 20th century.37
tax reform because understanding more This normative approach – stressing
deeply the differences between the the need to counteract rising inequality
rich (the top decile) and the super-rich with redistributive policies – is also backed
(the top centile) will contribute to more by Bourguigon:
effective and economically efficient forms
of progressive taxation.36 [F]ighting against rising inequality, which
The previous and present sections of has followed long periods of stability, seems
crucial not only from the point of view
this paper briefly addressed some negative of social justice, but also as an essential
consequences of inequality, as well as safeguard for preserving societal stability
inequality trends worldwide. The next and economic performance. Not doing so
section will analyze progressive taxation would be equivalent to gambling on the
as an effective mechanism to promote point at which more inequality may become
a serious obstacle for economic progress or
redistribution in modern democracies. might even trigger social movements that
may threaten the existing economic order.38
Progressive taxation as policy tool to
fight inequality A recent article published by the
As seen before, there is strong International Monetary Fund reached a
evidence, demonstrated by literature similar conclusion. It analyzed metadata
review, that high degrees of inequality on inequality and economic growth in
have significant negative consequences. several countries and concluded that a
This is, therefore, a consistente argument moderate redistribution has a positive
favoring mechanisms of redistribution effect on economic growth.39 Although
in modern democracies. A number of this article was based on fiscal transfers
different interventions and policies can (and not on progressive taxation), the
be used to deter the current trends of results favors redistribution.
rising inequality.
The recent economic scenario
of slower growth rates, associated to
the complexity of globalized financial

35
Ibid., p. 321-323.
36
“Housing is the favorite investment of the middle class and moderately well-to-do, but true wealth
always consists primarily of financial and business assets” Ibid., p. 320.
37
Ibid., p. 585-588.
38
BOURGUIGNON, op. cit., p. 142.
39
“And second, there is surprisingly little evidence for the growth-destroying effects of fiscal
redistribution at a macroeconomic level. We do find some mixed evidence that very large
redistributions may have direct negative effects on growth duration, such that the overall effect—
including the positive effect on growth through lower inequality—may be roughly growth-neutral.
But for non-extreme redistributions, there is no evidence of any adverse direct effect. The average
redistribution, and the associated reduction in inequality, is thus associated with higher and more
durable growth” OSTRY, Jonathan D.; BERG, Andrew; TSANGARIDES, Charalambos G.. Redistribution,
Inequality, and Growth. IMF Staff Discussion Note, 2014, available in https://www.imf.org/external/pubs/
ft/sdn/2014/sdn1402.pdf, access in July 15th 2016, p. 25-26.

72
This is why promoting redistribution of World War I. In France, the law creating a
to fight inequality includes reforming the “general tax on income” was passed on July
15, 1914, in direct response to the anticipated
tax system, but also the social spending financial needs of the impending conflict
and social services system. Although this is (after being buried in the Senate for several
not the primary focus of the present paper, years); the law would not have passed had
it is important to highlight Thomas Piketty´s a declaration of war not been imminent.
remarks on this important dimension, Aside from this exception, most countries
adopted a progressive income tax after
which is complementary to tax reform: due deliberation in the normal course of
parliamentary proceedings. Such a tax was
If total taxes and social spending remain more adopted in Britain, for example, in 1909 and
or less unchanged in proportion to national in the United States in 1913. Several countries
income (or perhaps rise slightly in response in northern Europe, a number of German
to growing needs), how can we improve the states, and Japan adopted a progressive
operation of hospitals and day care centers, income tax even earlier: Denmark in 1870,
adjust doctors’ fees and drug costs, reform Japan in 1887, Prussia in 1891, and Sweden
universities and primary schools, and revise
in 1903.42
pension and unemployment benefits in
response to changing life expectancies and
youth unemployment rates? At a time when The early adoption of progressive
nearly half of national income goes to public tax considered the “overall income”,
spending, such debates are legitimate and that is, “the sum of income from labor,
even indispensable. If we do not constantly
including both wage and nonwage labor,
ask how to adapt our social services to the
public’s needs, the consensus supporting and capital income of all kinds, including
high levels of taxation and therefore the rent, interest, dividends, profits, and in
social state may not last forever.40 some cases capital gains”. Governments
used overall income as a measure of each
Taxation can be used as an person’s ability to contribute.43
important mechanism of redistribution. The comparison of this fiscal policy
This will be the focus of this section, using principle with the current trend of exempting
progressive taxation as a policy tool to capital income (especially when derived
fight inequality. from financial assets) enlightens how the
world has evolved towards inequality
Progressive taxation in the 20th century in recent decades. In United Kingdom,
Progressive taxation was adopted another fiscal policy principle also
by developed countries in the 20th century contrasts with the current favorable forms
mainly in the interwar period. Universal of capital taxation: a traditional fiscal
suffrage played a role in increasing the typology that distinguished between
pressure towards progressivity, but the “earned” incomes, derived from labor,
war effort was crucial to push for that and “unearned” incomes”, derived from
policy. Piketty sees progressive taxation capital (rents, interests, dividends). This an
“as much a product of two world wars as example of the generalized suspiciousness
it much of democracy”. 41 towards elites’ earnings.44
A number of developed countries The economic shock of 1914-1919 also
adopted progressive income tax at the played an important role. It accelerated
early decades of the 20th century: the pace of adoption of progressive
To be sure, a number of countries adopted a taxation, and it also contributed to raise
progressive income tax before the outbreak
top rates.45

40
33 PIKETTY, op. cit., p. 588.
41
34 PIKETTY, op. cit., p. 606.
42
35.Ibid., p. 606.
43
Ibid., p. 606-607.
44
Ibid., p. 618.
45
Ibid., p. 609.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


For instance, the United States Progressive taxation in the 20th
adopted “confiscatory” rates in 1919, century was an example of a balanced
above 70%.46 The war effort intensified redistributive policy, designed to conciliate
this trend on the following decades. The social justice with individual freedom: in
average income top income tax in United other words, a “relatively liberal method
States was 81% in the period between 1932 for reducing inequality”.52 Not surprisingly,
and 1980 periods; it reached a record of Anglo-Saxon countries like United States
94% in 1944, after the Second World War and United Kingdom were pioneers and
victory.47 United Kingdom even surpassed early adopters of progressive taxation.53
United States with a top income rate of After the 1970s, these countries went on
98% in the 1940s.48 the opposite direction and decrease
The reaction to the Great Depression their tax rates to levels below continental
also contributed to progressive tax. In United European rates.54
States an anti-elite feeling grew among the
population, because “many blamed the The debate on the economic effects of
elites for having enriched themselves while redistribution through progressive taxation
leading the country to ruin”.49 Among the arguments used by
The political and economic those against progressive taxation is that
rationale behind these extreme rates was this policy would compromise country´s
creating disincentives to the perpetuation efficiency, and therefore, sustained
of the income concentration, 50 without economic growth. These claims are
hurting individual freedom and based on the theoretical framework from
property. According to this rationale, classic economic theory. Bourguignon
progressive tax, even with very high provides a summary of this perspective,
top rates such as the abovementioned, which is based on the alleged existence
does not prohibit the individual to work of a trade-off between equality and
and earn the corresponding gains (it is economic efficiency in the economy:
not an “absolute prohibition”), neither
it takes away all the earned capital or A central tenet of economic theory is that
income, since the first portions of wealth, the redistribution of income cannot be lump
sum, because redistribution instruments—
under a progressive structure, would be that is, taxes and transfers of all types— are
inevitably taxed at lower rates (it is not based on the income economic agents
an “absolute expropriation”). 51 generate through their activity and how

46
Ibid., p. 615.
47
“The top rate rose to 63 percent in 1933 and then to 79 percent in 1937, surpassing the previous record
of 1919. In 1942 the Victory Tax Act raised the top rate to 88 percent, and in 1944 it went up again to 94
percent, due to various surtaxes. The top rate then stabilized at around 90 percent until the mid-1960s,
but then it fell to 70 percent in the early1980s. All told, over the period 1932–1980, nearly half a century,
the top federal income tax rate in the United States averaged 81 percent”. Ibid., p. 617.
48
Ibid., p. 618.
49
Ibid., p. 616.
50
Ibid., p. 615.
51
Ibid., p. 615.
52
Ibid., p. 615.
53
Ibid., p. 615.
54
“Over the past three decades, their top marginal income tax rates, which had been significantly
higher than the top rates in France and Germany, fell well below French and German levels. While
the latter remained stable at 50–60 percent from 1930 to 2010 (with a slight decrease toward the end
of the period), British and US rates fell from 80-90 percent in 1930-1980 to 30-40 percent in 1980–2010
(with a low point of 28 percent after the Reagan tax reform of 1986) (see Figure 14.1). The Anglo-Saxon
countries have played yo-yo with the wealthy since the 1930s” Ibid., p. 619.

74
they spend it. Under these conditions, like United States and United Kingdom
income and wealth redistribution policies drastically reduced the top rates of
will necessarily distort the operation of
markets and make the economy inefficient
income taxes. There is ongoing debate
in the sense that it will no longer operate on the causes of phenomenon, and
at maximum capacity on its production whether this regressive policy helped or
frontier. Therefore, there will inevitably be not to increase productivity and growth,
trade-offs between equality and efficiency. like classic theory predicted.
In other words, the simple fact of dividing the
cake more equally will shrink the size of the
Under classic economic perspective,
cake, because it will distort the behavior of the significant decrease of top income
agents and the operation of markets. Taxing rates stimulated growth and productivity.
the income that an individual gains from It created the incentives for top executives
his or her economic activity will reduce the to increase their labor supply as well as
incentive to work, start a business, or invest.
Distributing revenue from taxation to the
their productivity:57
rest of the population could have negative
consequences on the supply of labor. The If one believes the classic economic models
result would be a lower volume of goods based on the theory of marginal productivity
and services available in the economy, and and the labor supply, one might try to
therefore a drop in efficiency.55 explain this by arguing that the decrease in
top tax rates spurred top executive talent to
increase their labor supply and productivity.
Based on this theoretical framework, Since their marginal productivity increased,
critics of progressive taxation believe that their salaries increased commensurately
it would reduce incentives to innovate, and therefore rose well above executive
since the most competent will not be salaries in other countries.58
able to fully access the proper reward for
their work. Piketty refutes this causal relation.
Bourguignon refutes this classic He believes the classical explanation
theory’s basic premise, which is based on “runs into serious conceptual and
a “restrictive theoretical framework” (that economic difficulties”. The author
“all markets are perfectly competitive”): argues that the top executive salaries
“the hypothesis that there is an inverse rose based on the “bargaining power”
relationship between efficiency and model: after the 1980’s, the decrease in
equality is not very robust”.56 top marginal income rate to the richest
This controversy led Thomas Piketty significantly increased the incentives for
to analyze the case of large company’s top executive to persuade other agents,
top executive earnings. The salaries of like stakeholders and members of the
these top executives rose significantly compensation committee, to concede
in recent decades, while governments them the high raises.59 In other words,

55
BOURGUIGNON, op. cit., p. 129-130.
56
Ibid., p. 130.
57
PIKETTY, op. cit., p. 620.
58
Ibid., p. 620.
59
“It is always difficult for an executive to convince other parties involved in the firm (direct
subordinates, workers lower down in the hierarchy, stockholders, and members of the compensation
committee) that a large pay raise say of a million dollars is truly justified. In the 1950s and 1960s,
executives in British and US firms had little reason to fight for such raises, and other interested parties
were less inclined to accept them, because 80-90 percent of the increase would in any case go
directly to the government. After 1980, the game was utterly transformed, however, and the evidence
suggests that executives went to considerable lengths to persuade other interested parties to grant
them substantial raises. Because it is objectively difficult to measure individual contributions to a firm’s
output, top managers found it relatively easy to persuade boards and stockholders that they were
worth the money, especially since the members of compensation committees were often chosen in a
rather incestuous manner” Ibid., p. 620-621.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


“lower marginal tax rates encourage States and United Kingdom, did not gain
executives to negotiate harder for higher in productivity in comparison with rich
pay”, instead of any “hypothetical European countries that maintained
increase in managerial productivity”.60 relatively high levels of progressivity.64
The author discharges alternative In fact, not only the decrease in the
explanations, like differences in top marginal income did not contribute
corporate governance or in company to economic growth, but it is positively
size, to the differences in executive pay. correlated to the wealth concentration
He concludes that the only effective in the top centile of income, since the
remedy to deter that rising process of 1980s.65
top executives’ salaries would be the The conclusions summarized
implementation of dissuasive taxes.61 in this section have important policy
The case of the significant raise in implications, since the alleged negative
top executives’ salaries is enlightening, effect on productivity is often used as an
however, of a more important controversy argument against progressivity taxes.
on the effects of progressive taxation and On the contrary, a carefully
redistribution on the economy as a whole. designed progressive tax system can be
After analyzing data on economic an effective policy tool not only to reduce
growth and top marginal tax rates for inequality, but to promote sustained
eighteen countries in the period of economic growth as well. Bourguignon,
1960-2010, Piketty found out “there is like Piketty, also refutes the existence of an
no statistically significant relationship absolute trade-off between equality and
between the decrease in the top economic efficiency in the economy. The
marginal tax rate and the rate of growth”. author stands strongly for redistributive
This is a solid argument against the policies, such as progressive taxation:
economic supply-side theory criticism on “fortunately, however, there are policies
progressivity taxes: that both redistribute income, or modify
the distribution of production factors,
In other words, the reduction of top and improve the overall efficiency of the
marginal income tax rates and the rise economy, especially given that inequality
of top incomes do not seem to have
stimulated productivity (contrary to the itself can have a negative effect on
predictions of supply-side theory) or at economic efficiency”.66
any rate did not stimulate productivity
enough to be statistically detectable at Recommended progressive tax reforms
the macro level. 63 Reforming the tax system can also
help to counteract the risk of political
The author claims that, since the instability explored on the previous
1970’s, countries that reformed their system section. A regressive tax system – in which
towards a low progressivity, like United poor people contribute with a larger

60
Ibid., p. 623.
61
“Finally, we found that variations in the marginal tax rate can explain why executive pay rose sharply
in some countries and not in others. In particular, variations in company size and in the importance of
the financial sector definitely cannot explain the observed facts. Similarly, the idea that skyrocketing
executive pay is due to lack of competition, and that more competitive markets and better corporate
governance and control would put an end to it, seems unrealistic. Our findings suggest that only
dissuasive taxation of the sort applied in the United States and Britain before 1980 can do the job” Ibid.,
624.
62
Ibid., 761.
63
Ibid., p. 621.
64
Ibid., p. 621.
65
Ibid., p. 620.
66
BOURGUIGNON, op. cit., p. 130.

76
portion of their wealth/income when “ex-ante” inequality. Complementary
compared to rich people - damages methods of taxation might also be used,
fiscal consent. Indeed, exempting the like taxes on inter-vivos transfers.72
top centile of the wealth hierarchy can Another important measure would
stimulate middle class to question the involve a significant increase in top rates.
legitimacy of the system in general.67 According to Piketty, the “optimal” tax
One of the most drastic cases of rate on top executive income would
regressive tax system is Brazil. Despite be approximately 80% (above 500.000
the country´s prosperous period of or 1 million a year), in United States.73
economic growth in the 2000´s, which This would achieve the objective of
successfully combined democracy, drastically reducing the remuneration at
equity and economic growth,68 Brazilian this level.
redistributive process lacked of a proper The author considers that, in order
progressive taxation.69 to leverage the resources necessary
As a result of that regressive tax to sustain social spending and public
system, the large economic inequality in services, which, in general terms, have
the country remained roughly the same a redistributive effect; it would also be
throughout the 2000’s. Indeed, in 2014, necessary to increase tax rates on the
the top centile of the income distribution levels of income of upper middle class.
in the country hold 25% of the income For the United Stated, Piketty mentions
and 30% of the total wealth.70 the example of a 50 or 60% tax rate on
A number of different forms of incomes above 200.000.74
progressive taxation can be explored in
order to help countries in general to promote
tax reforms oriented to progressivity.
One of the targets of progressive
taxation is “intergenerational transmission
of wealth”. Progressive taxes can help
to reduce this transmission in order to
“prevent the perpetuation of inequalities
from one generation to the next”.71 This
form of taxation contributes to alleviate

67
“Clearly, such a fiscal secession of the wealthiest citizens could potentially do great damage to
fiscal consent in general. Consensus support for the fiscal and social state, which is already fragile in
a period of low growth, would be further reduced, especially among the middle class, who would
naturally find it difficult to accept that they should pay more than the upper class” PIKETTY, op. cit., 604.
68
KERSTENETZKY, Celia. Desenvolvimento em sociedades desiguais. In: Seminar O Papel do Estado no
Século XXI., 2015, Brasília, Escola Nacional de Administração Pública, p. 6.
69
Ibid., p. 18.
70
Ibid., p. 18.
71
BOURGUIGNON, p. 167.
72
Ibid., p. 170.
73
66 “An “optimal rate” would prevent useless economic behavior, will not have the negative effect of
hurting economic growth, and it will focus on extremely high levels of income - 0.5 to 1% in the income
hierarchy” PIKETTY, op. cit., p. 625.
74
Ibid., p. 625.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


The author’s view of the current According to the author, the
path of the debate on fiscal policy primary objective of such global tax on
and taxation is pessimist. Based on the capital would be to gain control over
history of progressive tax throughout the globalized financial capitalism. Although
20th century, he believes that, without a domestic reforms, like reforming social
“radical shock”, United States and Europe spending and implementing progressive
will most likely persist rejecting any income tax, are not enough,77 this ideal
significant shift towards more equality- form of a global tax on capital provides
based fiscal policies.75 an analytical benchmarking to measure,
Thomas Piketty defends a global inspire and compare other tools and
progressive tax on capital. The author regulations.78 Large continental countries
believes this an “ideal” goal, a “useful have some degree of autonomy to trigger
utopia” that might push countries to equality-based reforms on taxation.79
tax reform towards a more progressive
system.76 This proposal could work as every CONCLUSION
reform can be compared. It would work This paper demonstrated, through a
on the academic and political debate as literature review, that economic inequality
a benchmark, a ground reform that can among citizens, both of income and capital,
inspire marginal improvements towards a is a complex problem that has important
more equality-based fiscal system. economic and political consequences.

75
“That said, the history of the progressive tax over the course of the twentieth century suggests that
the risk of a drift toward oligarchy is real and gives little reason for optimism about where the United
States is headed. It was war that gave rise to progressive taxation, not the natural consequences of
universal suffrage. The experience of France in the Belle Époque proves, if proof were needed, that
no hypocrisy is too great when economic and financial elites are obliged to defend their interests and
that includes economists, who currently occupy an enviable place in the US income hierarchy. Some
economists have an unfortunate tendency to defend their private interest while implausibly claiming
to champion the general interest. Although data on this are sparse, it also seems that US politicians of
both parties are much wealthier than their European counterparts and in a totally different category
from the average American, which might explain why they tend to confuse their own private interest
with the general interest. Without a radical shock, it seems fairly likely that the current equilibrium will
persist for quite some time. The egalitarian pioneer ideal has faded into oblivion, and the New World
may be on the verge of becoming the Old Europe of the twentyfirst century’s globalized economy”.
Ibid., p. 627.
76
“To be sure, appropriate updating of the last century’s social-democratic and fiscal-liberal program
is essential, as I tried to show in the previous two chapters, which focused on two fundamental
institutions that were invented in the twentieth century and must continue to play a central role in
the future: the social state and the progressive income tax. But if democracy is to regain control over
the globalized financial capitalism of this century, it must also invente new tools, adapted to today’s
challenges. The ideal tool would be a progressive global tax on capital, coupled with a very high
level of international financial transparency. Such a tax would provide a way to avoid an endless
inegalitarian spiral and to control the worrisome dynamics of global capital concentration”. Ibid., p.
627.
77
Ibid., p. 627.
78
“Whatever tools and regulations are actually decided on need to be measured against this ideal”
Ibid., p. 627.
79
“Larger political communities such as the United States and China have a wider range of options,
but for the small countries of Europe, which will soon look very small indeed in relation to the global
economy, national withdrawal can only lead to even worse frustration and disappointment than
currently exists with the European Union. The nation-state is still the right level at which to modernize
any number of social and fiscal policies and to develop new forms of governance and shared
ownership intermediate between public and private ownership, which is one of the major challenges
for the century ahead. But only regional political integration can lead to effective regulation of the
globalized patrimonial capitalism of the twenty-first century” Ibid., p. 700-701.

78
On the economic dimension, and contrary BIBLIOGRAPHY
to classic economic theory predicted,
inequality can produce inefficiencies that BONICA, Adam; McCarty, Nolan; POOLE,
compromise sustained economic growth. Keith T.; ROSENTHAL, Howard. Why Hasn’t
Under a political perspective, it can trigger Democracy Slowed Rising Inequality?.
great dissatisfaction among citizens, Journal of Economic Perspectives, v.
which can lead to social unrest and can 27, n. 3, 2013, available in http://www.
eventually compromise the stability of i n g e nta co n n e ct.co m/co nte nt/a e a/
democratic institutions. jep/2013/00000027/00000003/art00007),
In addition to these important access in July 15th 2016.
findings, the present study conducted
a brief summary of the major trends of BOURGUIGNON, François. The
economic inequality worldwide. Inequality Globalization of Inequality. Translated
has been increasing significantly since by Thomas Scott-Railton. New Jersey:
the 1970 and 1980´s, and this complex Princeton University Press, 2012.
scenario brings important challenges to
democracies. Author such as Thomas KERSTENETZKY, Celia. Desenvolvimento
Piketty recognizes this problem as a em sociedades desiguais. In: Seminar
process intrinsic of capitalism. O Papel do Estado no Século XXI.,
The rising inequality, therefore, 2015, Brasília, Escola Nacional de
is phenomenon that needs to be Administração Pública.
counteracted by redistributive policies, if we
consider the need to guarantee sustained MORGAN, Milá Marc. Income
economic growth as well as the effective Concentration in a Context of Late
governance of democratic societies. Development: Na Investigation of Top
Throughout the 20th century, Incomes in Brazil using Tax Records, 1933–
one of the most effective mechanisms 2013. Paris: Paris School of Economics, 2015.
to implement this redistributive goal
was progressive taxation in developed OSTRY, Jonathan D.; BERG, Andrew;
countries, which has also been replaced TSANGARIDES, Charalambos G..
by more progressive taxation policies since Redistribution, Inequality, and Growth.
the liberal shift in the 1970’s. IMF Staff Discussion Note, February 2014,
In order to implement tax reforms available in https://www.imf.org/external/
in the 21th century towards progressivity, pubs/ft/sdn/2014/sdn1402.pdf, access in
there a number of forms of taxation that July 15th 2016.
can be used, including the benchmarking
with Thomas Piketty’s proposal of a global PIKETTY, Thomas, Capital in the Twenty-
tax on capital. Other mechanisms might First Century. Cambridge, Massachussets,
be considered, like taxes on inheritances, London, England: The Belknap Press of
the end of the capital tax exemptions, as Harvard University Press, 2014
well as the rise in top income tax rates.
Progressive taxation, therefore, is THORBECKE, Erik; CHARUMILIND,
an effective mechanism of promoting Chutatong. Economic Inequality and Its
redistribution. In other words, it can be an Socioeconomic Impact. World
effective policy tool available to modern Development, v. 30, n. 9. Great Britain:
democracies in the 21th century. The Elsevier Science, 2002, available in https://
complex economic scenario, that includes thorbecke.economics.cornell.edu/docs/
slower growth rates all over the world, calls SEImpact.pdf, access in July 15th 2016.
for an urgent need to counteract rising
inequality with progressive taxation. WORLD ECONOMIC FORUM, The Global
Competitiveness Report 2015-2016.
Geneva: World Economic Forum, 2015.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


FRANCISCO CARVALHEIRA NETO
Advogado, Francisco é Mestre em
Administração Pública por Columbia
University. Integra a carreira de
Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental, vinculada ao Ministério
do Planejamento - Governo Federal.
Já atuou como Assessor Legislativo no
Ministério da Justiça e no Senado Federal,
em temas como política tributária e
desenvolvimento, transparência e acesso
à informação, reformas administrativas
no setor público, direitos humanos,
direito autoral, Marco Civil da Internet e
segurança pública. Francisco também
coordenou a implementação da Lei de
Acesso à Informação no Ministério da
Justiça e implementou neste órgão uma
política pioneira de transparência e dados
abertos. Em sua vida acadêmica, tem se
dedicado ao estudo da progressividade
tributária como instrumento para redução
da desigualdade econômica.

80
LIVRES E IGUAIS: ANÁLISE INICIAL DO PROGRAMA
TRANSCIDADANIA NA CIDADE DE SÃO PAULO
Michelle Borges Miranda

INTRODUÇÃO bem como no Brasil houve a decisão do


Conselho Federal de Psicologia de con-
“Existe um L... antes do programa e um denar tratamentos que prometessem a
outro L... após o programa TransCidada- “cura” da homossexualidade.
nia.”80 Mas a entrada da questão da AIDS
na agenda política governamental não
A inclusão na agenda política do significou que as demandas da popula-
Governo Brasileiro e de alguns estados e ção LGBT como um todo também tives-
cidades do país como São Paulo, sobre sem inserção. Ao contrário, no Brasil, as
a importância do debate em torno da políticas públicas para a população LGBT
diversidade sexual, direitos civis e sociais, começaram a ter um início de avanço
afim de se garantir a cidadania de pes- após a formulação do Plano Nacional
soas LGBT81 é fruto das ações dos movi- de Direitos Humanos (PNDH-2), ainda no
mentos sociais LGBT’s que nasceram de Governo FHC e ampliada no PNDH-3 em
maneira organizada no final da década 2009 na Gestão do Governo Lula do Par-
de 1980, como resposta primeiramente tido dos Trabalhadores (PT) onde foi pre-
a epidemia da AIDS. O movimento des- visto, entre outras, o programa Brasil sem
de aquele período já tentava expor que Homofobia. Ainda assim cheio de limites,
o debate acerca da diversidade sexual pois nos anos seguintes reivindicações de
deveria se dar de maneira ampla, e não direitos básicos como nome social, crimi-
apenas como requisito para controle e nalização da homofobia, campanhas de
vigilância dos grupos ditos de risco que diversidade sexual nas escolas, foram im-
em geral se referia a população LGBT pedidas de serem implementadas mesmo
(Nardi, 2008). sendo previstas na PNHD-3. Fazendo di-
Esse primeiro debate provocado versos grupos questionar a efetividade de
pelos movimentos sociais e movimentos decretos, e projetos que se encontram es-
de saúde proporcionou a entrada dessa tagnados, que podemos entender como
questão na agenda política do momen- resultado da morosidade da formulação
to, que, mesmo dentro dos seus limites, e implementação de políticas públicas
foi fundamental para se discutir sobre para a população LGBT e compromisso
a pluralidade de expressões da sexu- com a pauta na agenda política.
alidade, reivindicadas desde os anos Sabemos que as políticas públicas
1960 pelos movimentos feministas e de no campo da sexualidade são perme-
libertação sexual, e anos mais a frente adas de particularidades, uma vez que
para retirada da homossexualidade da elas estão ligadas também a valores, cul-
lista de patologias mentais pela Asso- turas, crenças e tradições construídas ao
ciação Psiquiátrica Americana em 1973, longo da sociedade, repletas de racismo,

80
Trecho retirado de entrevista realizada na sede do programa TransCidadania com participantes do
programa no dia 23/03/2016.
81
Sabemos que existe uma disputa no seio do movimento LGBT a respeito da sopa de letrinhas que
tenta dá conta numa única sigla da diversidade sexual, sem invisibilizar nenhum grupo. A sigla LGBT
não dá conta por si só. Mas para este trabalho adotaremos ela por agrupar os principais grupos em
discussão (Gays, Lésbicas, Bissexual e Transgêneros - Travestis e Transexuais), em especial o movimento
T que é o objeto de estudo desse trabalho.

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


machismo, sexismo, LGBTfobia, discrimi- a política foi desenhada estariam auxilian-
nação e preconceito quanto a tudo que do no combate da LGBTfobia, contra a
se coloca contrário a norma. De acordo violência e discriminação que que a po-
com Mello (2012) a própria tentativa de pulação LGBT sofre cotidianamente. Nos
normatização da homossexualidade é perguntamos ainda se as políticas públi-
vista com desconfiança por diversos se- cas desenvolvidas para a população LGBT
guimentos do movimento LGBT, dado o estariam servindo apenas como uma tute-
receio de uma vez que ao ser assimilado la do governo. Logo, entende-se que qual-
uma expressão de sexualidade essa seja quer política pública hoje formulada para
usada para normatizar as demais. a população LGBT poderia dá conta não
Essas particularidades das políticas apenas das questões objetivas ligadas ao
públicas em parte se dá pelas próprias problema que a mesma pretende solucio-
particularidades do movimento LGBT, nar, mais também atuando na colabora-
pois, mesmo que aprovada uma política ção da mudança de paradigmas, afim de
dita para população LGBT ela não signifi- criar uma cultura tolerante à diversidade,
ca dizer que a mesma está sendo pensa- antidiscriminatória e anti-violenta contra
da para todas as comunidades que cada LGBTs na sociedade, e mais ainda, que
letra tenta representar na sigla, ou seja: seja capaz de capacitar promovendo a
para gays, lésbicas, travestis, transexuais, criação da autonomia necessária da pes-
bissexuais e outros que a sigla nem dá soa LGBT, para que a mesma possa dei-
conta. Isso porque embora esses grupos xar de vivenciar uma cidadania precária,
tenham em comum a luta contra a violên- com vai descrever Berenice Bento.
cia e preconceito vivido diariamente em Entretanto, políticas públicas para a
razão da sua orientação sexual ou da sua população LGBT não se justificam apenas
identidade de gênero, cada grupo tem pela violência cotidiana que esses grupos
também suas próprias reivindicações, de- sofrem em decorrência da sua identidade
mandas, e características específicas de de gênero ou expressão de sexualidade
seu grupo. que contradiz a norma. A violência que
Estas características se reproduzem LGBTs sofrem é pública, e é um proble-
também na própria visibilidade que se ma público, devendo o estado, através
dá para os diferentes segmentos da co- do governo, punir e reparar a violência
munidade LGBT. A travesti, por exemplo, concreta e simbólica que esse grupo so-
para além da fobia contida na socieda- fre cotidianamente. Mas para além disso,
de contra os LGBT em geral, sofre diversos as políticas públicas são essenciais para
outros preconceitos e a ela são coloca- se garantir a igualdade de direitos e sua
dos estigmas que a fazem ser secunda- extensão, que hoje ainda é tido como um
rizada dentro da própria comunidade. privilegio heterossexual.
Não por acaso, o movimento de lésbicas, Contudo, a própria definição de
bissexuais e o movimento T (Transgêne- política pública não é única e nem unani-
ros, travestis e transexual) fazem o esforço me. Ela varia de acordo com os cientistas
de manter viva em ações a comunidade sociais e políticos quanto a natureza de
para além da comunidade LGBT como suas ações e o foco de análise, variando
um todo. A pesquisadora Berenice Bento desde sua definição mais simples como
possui uma vasta literatura onde aborda sendo seu papel a soluções de problemas
o movimento das travestis no Brasil com da sociedade até definições que focam
a mais ampla e rica profundidade, onde nas ações dos governos sobre questões
podemos ter uma abrangência melhor públicas para produzir efeitos específicos,
sobre o assunto. influenciado a vida de cidadãos (MEAD,
Porém, ao analisarmos as políticas 1995; LYNN, 1980; PETERS, 1986) e o es-
públicas existentes atualmente no brasil, tudo do poder de decisão do governo
nos questionamos se tais políticas ao ten- (DYE,1984). Sendo a definição de Laswell
tarem desempenhar o papel para o qual (1958) a mais difundida, que sugere que

82
a política pública se dá pela análise de e receita e ainda a incapacidade de for-
quem ganha o quê, o porquê e, que dife- mar coalizões políticas que respondam
rença ela faz. questões como, o equilíbrio de impulsio-
Para Souza, a política pública é a nar o desenvolvimento econômico e pro-
ferramenta onde “os governos traduzem mover a inclusão social da maior parte
seus propósitos em programas e ações, da sociedade.
que produzirão resultados ou as mudan- Interessante notar que para Rua
ças desejadas no mundo real” (SOUZA, (1995), apesar do nome já remeter a um
2003b). Os estudos sobre políticas públi- conhecimento, as políticas públicas têm
cas no Brasil são recentes, e tem como ên- caráter público não pela amplitude so-
fase a análise das estruturas e instituições, cial de sua ação, mas pela soberania de
bem como as características das políticas quem a executa, o poder público. Sem
setoriais especificas e dos seus processos dúvida, isso será importante para norte-
de negociação. ar o debate acerca das políticas públi-
Entretanto, segundo Souza (2006), cas para determinados setores, como no
essas definições ainda focam as ações do caso desse trabalho, as políticas públicas
governo e não dão conta de enxergar os para travestis e transexuais.
limites do mesmo, a necessidade da dis- Existe uma compreensão no sen-
cussão e debate entre governos, a influ- so comum de que políticas públicas são
ência de agentes externos que incidem para todos, universais, não podendo pri-
sobre as diversas fases da política pública vilegiar um determinado setor, políticas
influenciando o rumo e a tomada de de- particulares, por conta do caráter públi-
cisão do governo. Os estudos recentes so- co da política. Outro equívoco recorren-
bre o processo de produção de políticas te é de se tratar políticas públicas como
públicas mostram que não basta obser- políticas sociais. Embora, políticas socais
var apenas quem formula a política em sejam políticas públicas, nem toda políti-
si, mas também analisar os subsistemas ca pública é necessariamente uma políti-
envolvidos. Embora as abordagens sobre ca social. Com isso, quando uma política
políticas públicas ainda não tenham uma pública, de aspecto social, é desenhada
definição única, todas elas entendem para um grupo em especifico, como no
que a mesma se dá em forma de ciclos caso de travestis e transexuais, uma das
que compreendem de maneira geral as primeiras barreiras a se romper é a da
fases de formulação, implementação e ignorância acerca da legitimidade da
avaliação da política. política pública destinada a um setor em
O conhecimento que permeia as especifico, para além do convencimento
políticas públicas quanto a elaboração, da necessidade da política em si.
formulação, tomada de decisão, imple- Para Mello (2012) existe uma dificul-
mentação e avaliação tem ganhando dade grande ainda quanto aos fatores
destaque nos debates nas últimas déca- de influência e pressão externa para pro-
das, em certa medida influenciado em moção de políticas públicas para LGBTs.
decorrência da mudança de paradig- Diferentemente de grupos com maior
mas sobre como o Estado deve gerir as aceitação para construção de políticas
políticas na sociedade. Em especial em públicas como idosos ou crianças. Políti-
países da América Latina, ou em países cas que visem a questão da sexualidade
de desenvolvimento recente da demo- ainda esbarram no conservadorismo car-
cracia, as políticas públicas tem ganhan- regado de preconceitos que impedem
do enfoque impulsionado por fatores de ver a real situação e mazelas que pre-
como a adoção de políticas restritivas de cisam ser solucionadas. Especialmente
gastos e menor interferência do Estado em países de tradição cristã, como é o
(tanto em políticas econômica quantos caso do Brasil, onde debates que envol-
em políticas sociais), adoção de com- vam sexo, gênero, família ou reprodução,
portamentos equilibrados entre despesa ainda que pelos esforços de seus agentes

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


de movimentos sociais consigam ganhar ainda, sobre a influência de outros atores
atenção para agenda governamental, que não pertencesse a estrutura gover-
ainda passam por dolorosos e burocráti- namental, ou ainda que, parte das fases
cos processos até conseguir algum tipo ou estágios da política poderiam se dar
de efetividade. fora do ambiente governamental, sendo
Nesse sentido, a análise de políticas posteriormente absorvida por este. (RE-
públicas é de fundamental importância ZENDES, BAPTISTA, 2015)
para entender as motivações e o que im- Mas foi Hebert A. Simon quem su-
pulsionam a criação, implantação e su- geriu uma primeira divisão para análise
cesso de uma política, sistematizar no que baseado nos estudos de Lasswell, e a ele
for possível as etapas de planejamento e também se considera créditos no estudo
suas ações, definir os agentes de imple- das políticas públicas. Seus estudos foram
mentação, levantar normas e possíveis publicados em 1947, onde concebe sua
riscos, monitorar o andamento da implan- teoria dividindo em três fases o processo
tação bem como seus resultados, seus de visualização do problema, escolha e
limites. Tudo isso a fim de conseguir um tomada de decisão sobre as questões or-
número maior e melhor de modelos ca- ganizacionais: inteligência, desenho e es-
paz de ajudar na formulação e implanta- colha. Anos mais tarde, o próprio Lasswell
ção de outras novas políticas com índice propôs uma simplificação do modelo de
maior sucesso, levando em consideração análise de construção e desenvolvimen-
as especificidades da realidade onde a to da política pública, porém, segundo
política será implementada e avaliar a Charles Lindblom (1950), o modelo de Las-
efetividade de uma política. swell permanecia estático e consideran-
Porém, avaliar efetividade de polí- do o desenvolvimento da política apenas
ticas públicas não é uma tarefa simples. dentro do aparelho governamental, pro-
Existem dificuldades para se criar indica- pondo então um novo modelo de análise
dores de efetividade capazes de medir o partindo do entendimento que existia en-
grau de sucesso da política na vida das tre as fases uma troca de poder e intera-
pessoas, e com isso medir se os objetivos ção do início ao fim do processo, tornan-
e metas formulados na política foram al- do-o complexo em todo o seu ciclo de
cançados. Nisto também se constitui um vida. (REZENDES, BAPTISTA, 2015).
dos motivos para a avaliação constante Gary Brewe (1974), por exemplo,
da política. destacou o caráter dinâmico das políti-
A literatura clássica sobre formula- cas públicas não as entendendo como
ção e análise de políticas públicas, em um ciclo linear, mas uma sequência de
especial a partir do século XIX tendo fases que podem sofrer mudanças ao
como auge da produção este período longo do seu curso, sendo este um ciclo
até o século XX, observou a necessidade continuo e não um ciclo definido como
de dividir a análise das políticas públicas propôs Lasswell, tendo estas fases anterior
no que foi chamado por Harold Lasswell aos estágios dentro do espaço governa-
(1958) de fases ou estágios. Lasswell é con- mental. Howlett e Ramesh (1990) dividi-
siderado por muitos analistas como pio- ram o processo de políticas públicas em
neiro no estudo das ciências políticas, em cinco etapas (Montagem de agenda;
especial das políticas públicas no sentido Formulação da política; tomada de de-
de antecipar e efetivá-las na sociedade cisão; Implementação; e Avaliação), e
iniciando nos anos de 1930 à 1940, ten- as chamaram de ‘Improved model’, que
do influenciado diversos outros trabalhos tem por definição a formulação de uma
que seguiram a mesma lógica de divisão política a partir da percepção de proble-
de fases ou estágios, mas que divergiam mas, seguindo as demais etapas até o fim
sobre as divisões propostas por Lasswell, do ciclo. (REZENDES, BAPTISTA, 2015).
ou à sua forma de entender cada fase Mattos e Baptista (2015), organiza-
como algo estanque e não dinâmico, e ram no livro “Caminhos para Análise das

84
Políticas de Saúde” uma série de artigos Após a agenda formada, segundo
que tiveram por norte a discussão sobre o modelo de Howlett e Ramesh, entrasse
análise de políticas públicas de saúde no no momento de formulação e tomada
Brasil, onde fazem um percurso histórico de decisão da política, que de maneira
das primeiras metodologias de análise resumida é o momento de diálogo entre
dessas políticas, até os seus desdobramen- intenções e ações, onde irão se definir
tos no país. Neste livro Baptista e Rezendes princípios e diretrizes para o desenvolvi-
(2015) sugerem uma tabela simplificada, mento de uma ação. A implementação
onde podemos observar a evolução de das políticas que compõem a agenda
alguns modelos e suas principais carac- envolve a análise de uma série de siste-
terísticas. Segundo os autores as caracte- mas e atividades, junto aos Sistemas de
rísticas em comum das agências públicas Gerenciamento de Decisão, Sistemas de
(fazedoras de políticas), dos atores parti- Informação, agentes implantadores de
cipantes do processo de construir a polí- políticas e Sistema de Logísticas e Opera-
tica, as inter-relações dos mesmos e das cionais, que irão dá base concreta para
demais variáveis externas que podem a medir a viabilidade de uma política se-
vim influenciar o processo foram os pontos gundo as metas, critérios e prioridades de
de partida para diversos modelos. um governo.
A partir das entrevistas em profun- A avaliação da política é uma fase
didade realizadas durante o ano de 2015 que atualmente vem sendo bastante
e 2016 na sede do Programa TransCida- debatida em virtude da complexidade
dania, observou-se que dos modelos de avaliar uma política, pelos resultados
descritos, o que melhor descreve a meto- obtidos, esperados, e também por que
dologia utilizada pelo programa é o mo- é complexo a avaliação de eficiência e
delo de Howlett e Ramesh, o ‘Studying efetividade, pela ausência de uma de-
Public Policy (1993) que faz uma análise finição que possa abranger as diversas
dividindo em quatro fases: construção leituras que isso pode subintender. Come-
da agenda, formulação e tomada de çando que, a avaliação não está relacio-
decisão da política, implementação e nada apenas a última fase de um proces-
avaliação da política. Esse ciclo enten- so, embora, na maioria dos modelos ela
de que uma política passa pelo primeiro apareça na última fase do ciclo, a avalia-
estágio de identificação do problema na ção é um processo que passa por todas
sociedade, onde alguns desses proble- as fases do ciclo de diferentes maneiras,
mas dependendo de uma série de variá- e para cada uma dessas maneiras, ela
veis, vão compor a agenda política que se dará de uma forma especifica e medi-
será realizada ao longo de um governo, rá questões ligadas aquela determinada
ou até mesmo podendo se transformar fase com propósitos distintos.
numa agenda fixa, que transpassa o go- A avaliação pode ser realizada no
verno de um mandato. início de um processo para medir a viabi-
Os estudos de Kinngdon (1984) nos lidade do mesmo, ou pode ser realizada
ajudou a ter uma perspectiva de como durante o processo para ir testando a po-
analisar os fatores de influência para a lítica e trazendo feedback do andamen-
inclusão de uma política na agenda go- to do mesmo, ou ainda, como é mais co-
vernamental que ele chamou de: fluxo mum de se imaginar, a avaliação pode
problema (que estão na sociedade, mas ser realizada ao final do processo com o
que não estão em pauta), fluxo soluções propósito de medir os resultados, e mes-
ou alternativas (problemas que possuem mo esses resultados podem ser avaliados
especialista que já elaboraram soluções de maneiras distintas.
ou alternativas e aguardam um momento Vários autores classificam os tipos
oportuno para encaixar na agenda) e o de avaliação. Aguilar e Ander-Egg (1994)
fluxo político (situações advindas de bar- classifica a avaliação em “exame”, “ex-
ganhas ou acordos). posto”, avaliação de processos e avalia

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


ção de resultados. Já Draibe (2001) defini mo que uma situação se torne um proble-
os tipos de resultados em desempenho, ma político, não os dá garantias de que
impactos e efeitos. Aretch (2001) classifica serão efetivamente solucionados ou qui-
a avaliação em avaliação política, aná- çá gerado políticas públicas para respon-
lise de políticas públicas e avaliação de der tal questão, a isso se chama de “não-
políticas públicas, e ainda sugere outras -decisão”, que se refere ao processo de
classificações decorrentes da relação en- emperramento no processo de decisão,
tre processos e resultados: avaliação da por conta de conflitos de interesses dentro
eficácia, avaliação da eficiência e ava- do próprio governo, podendo até, mes-
liação da efetividade. mo que se formule uma política a mesma
Na tentativa de apresentar uma po- vim a não ser implementada.
lítica que na preocupação de desenvol- É o caso, das políticas públicas
ver seu escopo visasse também combater para a população LGBT como um todo,
a LGBTfobia, preocupando-se com a au- que ganhou notoriedade e espaço na
tonomia da população que se pretende agenda política de debates, mas conti-
alcançar. Esse trabalho inicial irá expor nua sendo invisível nos marcos de gran-
como se deu a construção do programa des políticas que garantam para além de
Transcidadania como uma política públi- direitos sociais, garantam direitos civis da
ca setorial para a população de travestis pessoa LGBT, ou como as cartilhas anti-
e transexual na cidade de São Paulo, bus- -homofobia que mesmo sendo pauta de
cando analisar suas decisões com base debate do governo, parte da agenda
nas entrevistas em profundidade com os política, sendo formulada a cartilha não
gestores do programa e os modelos de foi implementada por ordem da Presidên-
criação e avaliação de políticas públicas cia da República.
mencionados, além de expor um rápido No trabalho “Analise de políticas
balanço do programa no seu primeiro ci- públicas: uma revisão da literatura sobre
clo de vida , através dos apontamentos o papel dos subsistemas, comunidades
oficiais do programa e depoimentos das e redes”, Capella (2015) observa que os
beneficiárias do mesmo. modelos desenvolvidos de subsistemas
e análises de políticas públicas, não
OS PRIMEIROS PASSOS PARA UMA conseguem ser aplicados em sua tota-
TRANSCIDADANIA: O PROGRAMA. lidade ao contexto brasileiro por conta
Segundo Rua (1995), as agendas de uma série de especificidades da re-
políticas nem sempre refletem os anseios alidade política nacional divergente da
do conjunto da sociedade civil, o que sig- realidade estadunidense a qual a maio-
nifica que, existe uma série de outros fato- ria desses modelos foram elaborados.
res que determinam a agenda, tais como Entretanto, eles servem de parâmetros
interesses outros do governo que não seja parcial para algumas análises de com-
a satisfação da situação em si da popu- portamentos similares que possam ser
lação, uma vez que um problema pode apresentados nas políticas públicas bra-
existir durante muito tempo incomodan- sileiras e dos subsistemas.
do e gerando insatisfações em grupos Por exemplo, através do mode-
sem que chame a atenção das autorida- lo de múltiplos fluxos propostos por John
des pública, que pode vim a acontecer Kingdon (2003) podemos entender como
apenas numa mudança de conjuntura, as mudanças, inclusões ou retiradas de
mobilização da ação política (coletiva ou problemas, se dão na agenda governa-
individual), situações de crises, calamida- mental. Capella (2015) diz que o modelo
des ou catástrofes, ou uma oportunidade é baseado em três processos (ou fluxos)
(as chamadas janelas de oportunidade). que afetam a formação da agenda go-
Nessa fase, chama-se a demanda vernamental, são eles: problemas, solu-
de “estado de coisas”, antes que se torne ções e contexto político. Dessa forma, ao
um “problema político”. Entretanto, mes- analisarmos o exposto acima quanto as

86
problemáticas da população LGBT, o Comprometendo-se em reduzir a
contexto político de pressão para implan- realidade desigual e desiquilibrada da
tação de políticas públicas, e inclusive, população de São Paulo, o Programa de
algumas propostas dadas ao longo dos Metas 2013-2016 se propunha a governar
anos pelo próprio movimento LGBT, pode- a cidade de maneira transversal entre as
mos começar a desenhar como se deu o unidades que compõem a prefeitura, e
programa TransCidadania na cidade de realizar seu plano através de 100 metas,
São Paulo. que agrupou em três eixos temáticos que
O TransCidadania é um programa se desdobram em 21 objetivos estratégi-
social desenvolvido pela Prefeitura de cos. Os eixos temáticos foram: 1 - Com-
São Paulo na gestão do então Prefeito promisso com os Direitos Sociais e Civis,
Fernando Haddad, criado pelo Decreto 2 - Desenvolvimento Econômico Susten-
no 55.874, de 29 de janeiro de 2015, fir- tável com Redução das Desigualdades e
mando parceria entre a Secretaria Mu- 3 – Gestão Descentralizada, Participativa
nicipal de Direitos Humanos e Cidadania e Transparente.
(SMDHC) e a Secretaria Municipal do De- Neste plano, no eixo 1 “Compromis-
senvolvimento, Trabalho e Empreende- so com os Direitos Sociais e Civis”, o obje-
dorismo (SMDTE). tivo 10 refere-se a “Promover uma cultura
Esse programa faz parte das metas de cidadania e tolerância, reduzindo as
do Plano de Governo Haddad Prefeito manifestações de discriminação de to-
2012, “Um tempo novo para São Paulo”, das as naturezas”. Dentro desse objetivo
onde no capitulo chamado “Direito à Di- encontram-se as seguintes metas:
versidade Sexual”, o mesmo afirmava que
pretendia colocar em prática o Plano ● Meta 49 – Criar e efetivar a Secre-
Municipal de Combate à Homofobia, ela- taria Municipal de Promoção da Igualda-
borado nos anos de 2008 e 2011 durante de Racial;
as Conferências Municipais que previam ● Meta 50 – Viabilizar a implemen-
propostas quanto as questões de direitos tação das Leis Federais no 10.639/2003 e
e cidadania à população LGBT. no 11.645/2008 que incluem no currículo
O plano de governo de 2012 pre- oficial da rede de ensino a temática da
via ações quanto à saúde, educação, História e Cultura Afro-Brasileira e Indígena;
segurança, cultura, nome social, criação ● Meta 51 – Criar e efetivar a Secreta-
de Centros de Referência e Combate à ria Municipal de Políticas para as Mulheres;
Homofobia (com advogados, psicólogos ● Meta 52 – Reestruturar os 5 Cen-
e assistentes sociais), equipar a Coorde- tros de Cidadania da Mulher, redefinindo
nadoria da Diversidade Sexual (CADS) de suas diretrizes de atuação;
recursos humanos e orçamentários, criar ● Meta 53 – Desenvolver ações per-
vinculado ao CADS uma unidade móvel manentes de combate à homofobia e
para atendimento da população LGBT, respeito à diversidade sexual;
fortalecer o Conselho Municipal LGBT e ● Meta 54 – Implantar a Ouvidoria
melhorar o mapeamento de ocorrências Municipal de Direitos Humanos e Comba-
homofóbicas no município de São Paulo. te à Discriminação e à Intolerância;
Seguindo a orientação da Câmara ● Meta 55 – Implementar a Educa-
Municipal de São Paulo que desde 2008 ção em Direitos Humanos;
após uma mobilização da sociedade ci- ● Meta 56 – Criar a Comissão da
vil que exigia um Programa de Metas de Verdade, da Memória e da Justiça no
todo prefeito após sua posse, em 2013 foi âmbito do Executivo Municipal.
apresentado o Programa de Metas 2013-
2016 do então Prefeito Fernando Haddad De acordo com o ex-Coordena-
que pode ser entendido como a consoli- dor Adjunto de Politicas LGBT, o programa
dação do programa de governo Um tem- TransCidadania foi idealizado no esforço
po Novo para São Paulo. de cumprir a meta 53, para além das de-

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


mais iniciativas previstas no programa de de figuras dos movimentos sociais passa-
gestão como o Centro de Referência em rem a colaborar como agentes do gover-
Direitos Humanos na Prevenção e Com- no, especialmente no Brasil:
bate à Homofobia (CCH), Unidade Móvel
de Cidadania LGBT e o Centro de Refe- “Os movimentos sociais tem lutado tanto
rência em Direitos Humanos – Coordena- para transformar comportamentos sociais
como para influenciar políticas públicas.
ção Balcão de Atendimentos. Como parte desses esforços, muitas vezes
Na tentativa de cumprir os objetivos se mobilizam em prol de mudanças nos
e matas estipulados quanto à afirmação processos de tomada de decisão estatal,
dos direitos humanos, participação social demandando a inclusão da sociedade ci-
como método de gestão e o sentido de vil em novos espaços participativos. Essa
demanda implica não somente na cria-
pertencimento à cidade enquanto espa- ção de espaços de diálogo entre atores
ço de exercício de cidadania, à Prefeitu- da sociedade civil e do governo, mas da
ra de São Paulo criou no início da gestão maior presença de ativistas de movimentos
novos instrumentos a partir da junção de sociais dentro do próprio Estado.” (ABERS e
ferramentas já existentes no município. BULOW, 2011)
A nova Secretária Municipal de Di-
reitos Humanos e Cidadania (SMDHC) foi De acordo com a prefeitura, o ob-
criada a partir do Decreto Municipal no jetivo da SMDHC é o aprimoramento das
53.685, de 2 de janeiro de 2013, unifican- políticas públicas quanto aos direitos hu-
do as já existentes Comissão Municipal manos e a participação social, através de
de Direitos Humanos (criada em 2002) e mecanismos tradicionais (conferências,
a Secretaria Municipal de Participação conselhos e audiências públicas) e de
e Parceria (criada em 2008). Ganhando novas formas inovadoras e não institucio-
forca normativa tornando-se lei pela Lei nais, pelo diálogo social, promovido atra-
Municipal no 15.764, de 27 de maio de vés das novas mídias e com a ocupação
2013, através da Lei Municipal de Refor- do espaço público com direitos humanos,
ma Administrativa. ou seja, sua política principal é ter a parti-
Pode-se observar que para a cons- cipação social como método de gestão.
trução das novas políticas a serem im- A partir da SMDHC foram criados
plementadas pela nova gestão, o então três macros coordenação, divididas em
Prefeito Fernando Haddad decidiu por eixo de atuação, elas foram, a Coordena-
aproveitar para a secretária que estava doria de Promoção e Defesa de Direitos
sendo criada e as coordenações, e dire- Humanos, a Coordenadoria de Participa-
ções dos programas que previa estabele- ção Social e Gestão Estratégica e a Su-
cer, figuras públicas, experientes de movi- pervisão Geral de Administração e Finan-
mentos sociais que já haviam trabalhado ças. A SMDHC abrangeu em seu projeto
com o mesmo no período que foi Ministro duas áreas que viu como principal para
da Educação em Brasília durante o Go- o cumprimento das metas da secretaria:
verno Federal de Lula. a de Promoção e Defesa de Direitos Hu-
Esse fato, de acordo com o próprio manos e a de Participação Social como
plano de governo, foi de extrema impor- método de gestão. Com isso, pretendeu-
tância para trazer para dentro da ges- -se melhorar a articulação e gestão trans-
tão novas mentalidades sobre gestão de versal das políticas de Direitos Humanos e
políticas públicas e participação social, Cidadania da Cidade de São Paulo.
ou seja, uma tentativa de se fazer uma Cada uma das três coordenações
nova política, onde governo e popula- se desdobra em outras coordenações
ção conseguissem ter maior diálogo e o mais especificas em suas áreas de atua-
mesmo pudesse corresponder os anseios ção. Para Coordenadoria de Promoção
da sociedade de maneira mais efetiva. e Defesa de Direitos Humanos, coube en-
Esse elemento chama atenção para que globar algumas pastas já existentes e ou-
Abers e Bulow (2011) vão dizer a respeito tras que foram criadas. Dessa forma a

88
coordenadoria ficou composta pelas se- da cidadania LGBT
guintes coordenações: Educação em Di- Dessa forma, o terreno para a cria-
reitos Humanos, Promoção do Direito à ção do programa Transcidadania estava
Cidade, Direito à Memória e à Verdade, minimamente garantido, a partir daí, se-
Politicas para Juventude, Politicas para gundo Alessando Melchior, atual coorde-
a População em Situação de Rua, Politi- nador de políticas LGBT da SMDHC estava
cas para Criança e Adolescente, Politicas dada a largada para a elaboração do
para LGBT, Politicas para Idosos e Políticas Programa Transcidadania que foi inaugu-
para Migrantes. rado dois anos depois.
Dessa forma, coube a Coordena-
doria de Políticas para LGBT, da SMDHC, PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
articular as ações que satisfariam a meta Partindo de uma perspectiva teóri-
53 do Plano de Metas 2013-2016, que diz ca pós-estruturalista, as técnicas utilizadas
respeito a “Desenvolver ações perma- neste trabalho são diversificadas. Inicial-
nentes de combate à homofobia e res- mente se baseou na busca e análise de
peito à diversidade sexual”. As ações políticas públicas para travestis e transe-
planejadas foram: xuais documentos acadêmicos, dados ofi-
ciais governamentais que relatem as polí-
● Campanha com veiculação na ticas públicas desenvolvidas para trans e
grande mídia, com o objetivo de promo- travestis no cenário brasileiro e internacio-
ver o respeito e a cidadania da popula- nal, na análise documental da política do
ção LGBT e combater a homofobia. TransCidadania na Cidade de São Paulo e
● Centros de Referência e Comba- na observação participante82, documen-
te à Homofobia tada em diário de campo, das atividades
● Atividades de formação continu- de acesso público do programa.
ada na rede municipal de ensino. Trabalhou-se com aquisição de da-
● Promoção de atividades de com- dos através das participantes do progra-
bate à homofobia em espaços públicos. ma TransCidadania, e para isso este tra-
● Apoio para a realização da Para- balho adotou técnicas de metodologia
das do Orgulho LGBT, uma das maiores do qualitativa como os métodos como ob-
mundo, organizado pela APOGLBT (Asso- servação participante, para conhecer a
ciação da Parada do Orgulho LGBT). dinâmica do programa e de suas partici-
● Elaboração do Programa Trans- pantes, e método de Focus Group83, com
Cidadania. questionário semiestruturado para realizar
● GTI para saúde integral da popu- as entrevistas necessárias ao projeto, prio-
lação LGBT (com SMS) rizando sempre métodos participativos
● Revitalização do Largo do Arou- que busquem estimular a liberdade de
che: Subprefeitura Sé exposição das ideias e sentimos das par-
● Centros de Referência e Combate ticipantes dentro do objetivo proposto e
à Homofobia: rede de proteção à vítima cumprindo também as questões de pre-
de violência homofóbica e de promoção servação de identidade e não exposição

82
De acordo com Correia (2009) entende-se como método a observação participante como
o contato direto, frequente e prolongado do investigador, com os atores sociais, constituindo a
observação em uma técnica de investigação que usualmente se complementa com a entrevista
semiestruturada ou livre, juntamente com outras técnicas de análise documental.
83
Focus Group é um tipo de entrevista em profundidade realizada em grupo, cujas reuniões
apresenta características definidas quanto a proposta, tamanho, composição e procedimento de
condução. (OLIVEIRA,1997)

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


das participantes tal como prevê o comi- ais, quando se comparado com a reali-
tê de ética da Universidade a qual este dade dessas pessoas e a demanda delas
projeto está vinculado. atualmente na sociedade.
Este trabalho utilizou procedimen-
tos metodológicos classificados como “Quando a gente começou a pensar no
Pesquisa social, histórica, descritiva e ex- Transcidania (…) primeiro que foi uma en-
comenda do Prefeito. Então ele realmente
ploratória, com abordagem qualitativa tem a ver com o modelo de gestão que a
para tratamentos dos dados. O caráter gente queria aplicar na cidade. Que era
de pesquisa social deste projeto se dá um modelo de gestão para pessoas que
quando um projeto se propõe em melho- nunca foram recepcionadas pelo servi-
rar a compreensão de ordem, de grupos, ço público na cidade de São de Paulo e
pessoas trans era um desse público, além
de instituições sociais e éticas. (MARCO- de LGBT. Então essa era uma encomenda
NI; LAKATOS, 2008). Para analisar os dados do prefeito. A partir daí foram feitas várias
levantados será foi utilizado a técnica de pesquisas e agente pediu até o apoio pra
verificação através do mapa dialógico84 ONU e não conseguimos encontrar. Encon-
(CONKLIN, 2006). trávamos ações de políticas públicas, mas
não um programa que atendesse e desse
conta dessa população. Então o TransCi-
ANÁLISE INICIAL E DISCUSSÃO DO PRO- dadania ele não se inspirou em ninguém
GRAMA TRANSCIDADANIA que não fosse as necessidades né? das
Quando o programa Transcidada- pessoas que davam na militância, que da-
vam pesquisando sobre isso e que vieram
nia foi lançado, uma das principais e mais conosco (…) então não tinha um modelo
frequente pergunta feita aos Coordena- pra guiar”. ( Sammy Larrat, Coordenadora
dores do programa era sobre sua formu- do programa Transcidadania)
lação. Pesquisadores, jornalistas e os mais
diversos interessados no programa que- De acordo com o ex-Coordenador
riam saber se ele havia sido inspirado em Adjunto, o Coordenador de Políticas Pú-
outros programas semelhantes. blicas LGBT e a Coordenadora do Trans-
É curiosa tanto a pergunta quanto a cidadania, a experiência da equipe en-
resposta olhando dos dois pontos de vista. volvida em outros projetos, a proximidade
Para alguns entrevistadores, acostumados com a realidade da vida cotidiana de
com o modelo de pesquisa acadêmica, pessoas travestis e transexuais, a suas vi-
onde tudo é referenciado, citando três ou vências e a oportunidade aberta pelo
mais autores para validar tal pensamento então prefeito de São Paulo em dialogar
ou ação, a resposta dos gestores pode ser com as demandas do movimento LGBT
escutada com admiração, surpresa e cer- fizeram diferença na formulação do pro-
ta resistência acadêmica, quando os ges- grama. E de fato.
tores expõem que o programa não teve Quando analisamos tais dados de
um modelo a seguir e que foi surgindo da acordo com o modelo de ciclo de políti-
vivência e expectativa dos envolvidos. cas públicas de Hewlett e Ramesh (1993),
Para os gestores, não existe surpre- construção de agenda, formulação e
sa nessa resposta, uma vez que são raras, tomada de decisão da política, imple-
quase que inexistentes as políticas públi- mentação e avaliação, e mais especifi-
cas para as pessoas travestis e transexu- camente os estudos de Kinngdon (1984)

84
Mapa dialógico é a representação da discussão por meio de um conjunto de questões ou
problemas, possíveis soluções, respostas, prós e contras, anotações, referências e conclusões
ou decisões. A conversa é orientada e configurada pela da visualização do próprio mapa que
representa o diálogo.

90
sobre fluxos, e possíveis fatores de influên- ciação Internacional de Gays e Lésbicas,
cia para entrada de uma demanda na dados do Grupo Gay da Bahia (CGB), nú-
construção de uma agenda, percebe- meros oficiais da Secretaria de Direitos Hu-
mos que no caso do programa Transcida- manos da Presidência da República, da
dania houve uma confluência de fluxos ONG Transgender Europe e pesquisas da
que se somaram, e não apenas a influên- Fundação Perseu Abramo.
cia de um único. Pois os problemas sociais Todas essas pesquisas só enfati-
históricos das pessoas travestis e transexu- zaram o que já é de conhecimento de
ais (fluxo problema), as leis e portarias já quem lida no dia a dia da rua com essa
existentes na cidade de São Paulo e em população, um número alarmante de
Território nacional tais como a lei de res- violência letal contra travestis, onde, de
peito ao nome social nos equipamentos acordo com Sergio Carrara (2006) mais
públicos, tratamento no SUS de hormo- de 70% dos casos de execução contra
nioterapia que foram utilizadas no esco- travestis foram arquivadas e dessas, mais
po para formulação do programa (fluxo de 40% se refere a pessoas negras e par-
soluções ou alternativas) e o interesse do das. Porém podemos presumir que os
gestor público em ter na sua agenda po- números são bem maiores, uma vez que
lítica algumas das demandas LGBT, possi- não existe uma pesquisa oficial e os ca-
bilitaram a mistura necessária para criar sos quando chegam nas delegacias não
a fundação, ou base, para o programas. são tratados como homofobia, transfo-
Porém, interesse em incluir uma de- bia ou mesmo violência contra a pessoa
manda na agenda política não significa LGBT. As pesquisas ainda demonstram
a realização e efetivação da mesma. que a prostituição e atividades ilícitas
Após a inclusão do programa Transcida- são frequentes entre as travestis de baixa
dania na agenda política de São Paulo, renda, e segundo a pesquisa realizada
de acordo com a coordenadora do pro- em 2008 do Revelando Tramas, mostrou
grama, iniciou-se uma série de reuniões que a respeito de violências simbólicas e
de costura entre as secretarias para ma- psicológicas sofridas em ambiente esco-
pear e definir a agencia de cada uma lar entre alunos, a LGBTfobia foi relatada
delas dentro do programa. Nisso se reve- com mais de 63% dos casos.
la a característica transversal da política, Por outro lado, no que diz respeito a
que buscou a parceria dos demais ór- políticas públicas existentes no município
gãos para garantir a efetividade das leis de São Paulo foi observado o Centro de
e decretos de acesso a assistência social Referência da Diversidade, equipamen-
e garantia de direitos as beneficiárias do to da Secretaria Municipal de Assistência
programa, que de acordo com a decisão e Desenvolvimento Social (SMADS) loca-
política dos gestores, por questões orça- lizado no centro da cidade presta aten-
mentárias e estratégicas, seriam inicial- dimentos ao público LGBT em geral com
mente, isso é, no ano de 2015 beneficia- orientações médicas e jurídica, e apoio
das 100 participantes chegando a dobrar social; o Centro de Combate à Homofo-
esse número após um ano de programa bia (CCH) atende pessoas LGBT vítimas de
em 2016. violência e discriminação; e o Ambulató-
O processo de formulação e toma- rio de Saúde de Travestis e Transexuais,
da de decisão, como podemos perceber vinculado à secretaria de saúde do Esta-
pela Nota Conceitual do programa, dis- do de São Paulo.
ponível no site da prefeitura de São Paulo, O POT (Programa Operação Tra-
se deu por influência de uma série de da- balho), criado pela lei 13.178/2001 e atu-
dos coletados pelos pesquisadores e en- alizado pela lei 13.689 de 2003 e Decreto
volvidos nesse processo que retratavam 44.484/2004, é uma política de transferên-
sobre a violência contra a população cia de renda condicionada à realização
LGBT no Brasil de acordo com organiza- de atividades de qualificação e forma-
ções e associações como a ILGA (Asso- ção profissional. Ele foi utilizado como pos

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


sibilitador para a transferência de renda Após a implantação do POT, em
para as beneficiárias, dando-as possibili- 2009 foi criado uma modalidade cha-
dade de dedicar mais tempo as ativida- mada POT LGBT, que atendeu segundo a
des educacionais e de formação cidadã nota conceitual, 92 pessoas desde 2009 e
que estava sendo desenhada no progra- estava ligado à antiga Coordenação de
ma, embora os próprios organizadores ti- Políticas de Atenção à Diversidade Sexual
vessem críticas sobre o mesmo antes da (CADS). Em março de 2014 foi assinado o
formulação do programa como descrito Termo de Cooperação entre a Secretaria
na nota conceitual: Municipal do Desenvolvimento, Trabalho e
Empreendedorismo e a Secretaria Munici-
“Esses elementos, embora previstos na pal de Direitos Humanos e Cidadania, ou
justificativa e no desenho inicial do POT, seja, o POT Transcidadania, prevendo os
foram perdidos ao longo dos últimos anos. critérios a serem definidos pelo Programa
As ações de formação e qualificação pro-
fissional foram paulatinamente substituídas Transcidadania, já visualizando sua entra-
pela utilização das seis horas de atividades da num programa maior. Porém, embora
previstas na legislação no desenvolvimen- o POT tenha sido importantíssimo para a
to de atividades laborais em órgãos mu- realização do programa Transcidadania,
nicipais e conveniados, para suprir rotinas ainda hoje ele é visto com uma certa pro-
administrativas, de expediente e outras ati-
vidades do gênero. blemática, por limitar em dois anos as be-
Essa inversão apresenta problemas con- neficiárias, e os gestores entenderem que
ceituais, políticos e relacionados à pers- dois anos perto de uma vida de exclusão
pectiva da qualificação da gestão públi- de direitos e oportunidades, é muito pou-
ca, além da própria descaracterização do co para trazer o sentimento de dignidade
programa. Em primeiro lugar por substituir
ações e rotinas de expediente, que deve- e cidadania de fato para as centenas de
riam ser executadas por servidores públi- travestis e transexuais.
cos concursados, por beneficiários de um
programa social. Além de fragilizar um dos “(...) A gente precisa conseguir se desven-
pilares da administração pública, que é a cilhar do POT. Porque o POT é uma lei e diz
valorização dos servidores públicos, essa que você só pode ter vinte quatro meses.
medida também prejudica os próprios ser- De que forma nós conseguiríamos uma justi-
viços municipais ao colocar em risco a con- ficativa de gestão, jurídica, para solucionar
tinuidade das ações prestadas pela Pre- esse problema. Por que dois anos não é su-
feitura, na medida em que são prestadas ficiente”. (Symmy Larrat, Coordenadora do
por beneficiários de programas sociais que Transcidadania LGBT)
podem ser desligados quando atingirem al-
gum dos critérios de saída do programa ou
realocados de acordo com a discriciona- Esse processo de parcerias entre
riedade política da supervisão direta, sem secretarias e outras entidades, de acor-
contar com a retaguarda jurídica e legal do com o modelo de Hewlett e Ramesh
dos servidores públicos. (1993) são características da etapa de
Atualmente o Programa Operação Tra- implementação da política, onde se ob-
balho possui 12 modalidades em parceria
com diversos órgãos municipais. Essas mo- serva a possibilidade de concretização
dalidades preveem o desenvolvimento de das ações propostas no desenho da
atividades de orientação e monitoria em política. De acordo com o decreto de
telecentros do município, zeladoria e ma- criação do programa as funções iniciais
nutenção de equipamentos esportivos e acordadas foram:
mesmo de orientação de tráfego, como a
modalidade Travessia Segura da Compa-
nhia de Engenharia de Tráfego (CET), por “Art. 3o Compete à Secretaria Municipal de
meio do qual 200 pessoas atuam sinali- Direitos Humanos e Cidadania:
zando o trânsito em vias de grande fluxo e I ­acompanhar e avaliar, em articulação
pontos de travessia. Trata-se, portanto, de com as demais Secretarias Municipais, a im-
uma descaracterização dos objetivos do plementação do Programa;
programa.” (Prefeitura de São Paulo, Nota II ­ encaminhar e auxiliar os beneficiários do
Programa na adesão a outros programas
conceitual do Programa Transcidadania) e ações públicos e na obtenção de outros
benefícios a que possam fazer jus;

92
III ­referenciar equipamentos municipais, do parceria com o programa. A exemplo
em especial das redes de saúde, assistên- da secretaria de combate a violência
cia social e de apoio à mulher, para aten-
dimento e acolhimento de pessoas travestis
contra as mulheres, empresas que se mos-
e transexuais; travam interessadas em parcerias para
IV ­prestar apoio técnico e financeiro à exe- aproveitar a mão de obra qualificada
cução das atividades previstas no Programa. que seria formada pelo programa como
Parágrafo único. O referenciamento previs- previsto em seu decreto de lançamento
to no inciso III do “caput” deste artigo não
impede nem exclui o atendimento de pes-
do programa, e os demais eixos previstos
soas travestis e transexuais nos demais equi- no programa: eixo autonomia, eixo opor-
pamentos públicos. tunidades e eixo cidadanias.
Art. 4o A rede municipal de saúde deverá
ofertar, nos equipamentos municipais a se-
CONSIDERAÇÕES FINAIS: ISSO AINDA É
rem referenciados, a terapia hormonal, no
âmbito do Processo Transexualizador e pelo O INÍCIO
Sistema Único de Saúde (SUS), conforme
Portaria no 2.803, de 19 de novembro de “O transcidadania tá ali para justamen-
2013, do Ministério da Saúde. te mostrar que essas pessoas existem.”
Art. 5o Os artigos 2o e 17 do Decreto no
44.484, de 10 de março de 2004, passam a
(Symmy Larrat, Coordenadora do Transci-
vigorar com as seguintes alterações: dadania LGBT)
“Art. 2o .............................................................
Parágrafo único. A Secretaria Municipal de Ao longo desse trabalho pudemos
Direitos Humanos e Cidadania poderá ce- perceber com nitidez que as debilidades
lebrar convênios, parcerias ou termos de
cooperação específicos para o desenvol-
que estruturalmente o programa têm e
vimento de atividades pelos beneficiários seus desafios são visíveis pelos próprios
provenientes do Programa TransCidadania, gestores, e que embora os mesmos te-
respeitadas as normas e diretrizes do POT. ” nham compromissos com a gestão, esse
(NR) compromisso não os torna cegos diante
“Art. 17. .................................................................
.....
dos desafios, ao contrário, os torna cien-
VII ­Secretaria Municipal de Direitos Huma- tes do trabalho que possuem.
nos e Cidadania. ” (NR) Alguns desses desafios observados
Art. 6o O artigo 8o do Decreto no 40.232, de como limitação de orçamento, participa-
2 de janeiro de 2001, passa a vigorar acres- ção efetiva das secretarias no dia a dia
cido do § 3o, com a seguinte redação:
“Art. 8o .............................................................
do programa, questões sobre o pós pro-
§ 3o Na realização de censos de caráter grama, não também citados pelos co-
qualitativo, deverão constar as classifica- ordenadores, e mais, a questão da em-
ções quanto à orientação sexual e à iden- pregabilidade das participantes. Porém,
tidade de gênero, destinadas a subsidiar como cita Symmy Larrat, esse programa é
a elaboração de políticas públicas volta-
das aos respectivos segmentos de lésbicas,
um início para a vida de centenas de be-
gays, bissexuais, travestis e transexuais. ” neficiárias que concretamente estão ten-
(NR) do novas oportunidades, e também mais
Art. 7o Todas as unidades da Administração um passo para a tomada de consciência
Municipal Direta e Indireta que prestam e mudança de cultura de uma socieda-
atendimento ao público deverão afixar,
em local visível, placa contendo a seguinte
de extremamente transfóbica, machista,
mensagem: racista e misógina.
“De acordo com o Decreto no 51.180, de 14 Não nos cabe aqui criticar o progra-
de janeiro de 2010, os órgãos e entidades ma a fim de fazer retroceder o pequeno
da Administração Municipal Direta e Indire- passo que se dá para a garantia de cida-
ta devem respeitar e usar o nome social das
pessoas travestis e transexuais.” (Decreto no
dania e direitos de pessoas que a socie-
55.874, de 29 de janeiro de 2015)
dade ignora cotidianamente. Nós cabe
contribuir de maneira a amplificar essa
Outras funções foram surgindo na experiência, com as possibilidades que a
medida que outros órgãos foram forman- academia nos oferece para conjuntamen-
te darmos passos para melhorar ainda

ANAIS DO SEMINÁRIO DE INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA


mais essa e outras políticas que devem sur- O debate sobre a participação de
gir para a população de pessoas travestis figuras dos movimentos sociais dentro dos
e transexuais, amplificar e aprofundar as órgãos do governo é palco de intenso
políticas e os estudos que possam escan- debate e desgaste. Tal ação não é vista
carar para a sociedade o cotidiano dessa com bons olhos na maioria dos movimen-
parcela da população e mais, as travestis tos sociais por questões como perca de
e transexuais negras que são segundo os autonomia frente ao governo, capitula-
relatórios já citados, são os principais alvos ção das pautas, e interesses particulares,
da violência denunciada. como observam Abers e Bulow (2011).
O processo de pesquisa de cam- No caso do programa TransCida-
po não é simples, ainda mais quando a dania, o fato do PT ter sido criado fruto
área que se busca informações é próxima de movimentos sindicais e sociais e sua
do pesquisador que recebe informações forte ligação com as principais centrais
secundárias no seu cotidiano, podendo sindicais e movimentos popular, torna
levá-lo a cometer certos erros como ir mais suscetível a participação de figuras
para campo cheio de conceitos e pré-jul- dos movimentos dentro dos governos des-
gamentos que não o possibilita enxergar te partido como é no caso de São Paulo
as sutilezas do campo de pesquisa. Des- onde a prefeitura é gerencia pelo Partido
sa forma, é necessário se dedicar a um dos Trabalhadores. Abiers e Bulow (2011)
processo de regressão, preservando sua ainda apontam que essa característica
experiência de pesquisa, mas se despren- de relação entre movimentos socais e es-
dendo de conceitos, formulações ou até tado é nitidamente da América Latina,
mesmo princípios que o vicie e seja um em especial no Brasil.
empecilho na sua pesquisa, e ainda, bus-
que novas fontes de para se aprofundar “Esse pressuposto impede que se captu-
no assunto para além do conhecimento rem algumas das relações complexas que
existem entre pessoas no aparato estatal
já adquirido. e aquelas que agem a partir de organiza-
Esse trabalho é parte de um estu- ções de movimentos sociais. Se pensarmos
do de mestrado em andamento, e por o Estado como um bloco homogêneo que
isso não pretende-se esgotar aqui as dis- opera em um espaço organizativo distinto,
cussões sobre o tema, ainda mais sobre dificilmente conseguiremos reconhecer re-
des que cruzam as fronteiras entre Estado
a fase de avaliação da política que pro- e sociedade civil como parte importante
positalmente não foi tratada neste traba- dos movimentos sociais. Porém, como suge-
lho. Porém algumas impressões ao longo rimos a seguir, na América Latina – e, em
desse processo de dois anos puderam ser particular, no Brasil – as redes de movimen-
levantadas possibilitando algumas discus- tos sociais muitas vezes cruzam essas frontei-
sões agora e no futuro como por exemplo, ras.” (ABERS e BULOW, 2011)
a inclusão de quadros de movimentos so-
ciais LGBT na coordenação dos progra- Com o desenvolvimento da pes-
mas e as tomadas de decisões quanto a quisa não podemos negar a importân-
construção e implementação do progra- cia que se tem para o programa Trans-
ma. Como destaca Abers e Bulow (2011): Cidadania a inserção de figuras que já
militam pelas questões LGBT’s. Pois esses
“Nossa revisão da literatura sobre movimen- ao entrarem para o governo trazem con-
tos sociais brasileiros permitiu detectar pelo sigo um conjunto de experiência e vivên-
menos dois padrões adicionais de intersec- cia que os ajudam na elaboração das
ção entre movimentos sociais e o Estado ao ações quando as mesmas estão dentro
longo das duas últimas décadas: a incor-
poração de ativistas de movimentos sociais da agenda política do governo. Além,
em cargos governamentais e a formação de serem facilitadores e canais de comu-
de novos movimentos sociais a partir da in- nicação entre a sociedade e o governo
terlocução entre ativistas dentro e fora do a qual fazem parte.
Estado.” (ABERS e BULOW, 2011) Porém um outro ponto observado,

94
que deriva dessa inserção de especialis- ARRETCHE, M.T.S. Tendências no estudo
ta dos movimentos sócias, afim de facilitar sobre avaliação. In: RICO, Elizabeth M.
uma maior participação social, é o quan- (org) Avaliação de Políticas Sociais: uma
to isso se reflete na prática das tomadas questão em debate. São Paulo: Cortez
de decisões. Os estudos de modelos de Editora, 1998.
análises de políticas públicas apresenta-
dos na revisão de literatura de Capella AVRITZER, Leonardo; COSTA, Sérgio. Teoria
(2015), deixa nítido que as fases das políti- crítica, democracia e esfera pública:
cas públicas no Brasil adotam pontos dis- concepções e usos na América Latina.
tintos de modelos distintos. Dados – Revista de Ciências Sociais, vol.
Isso se dá por diversos fatores entre 47, n. 4, p. 703-728, 2004.
eles a questão dos modelos não terem
sido desenvolvidos para a realidade bra- BAPTISTA, T. W.F., REZENDE, M. A ideia de
sileira, e por conta das especificidades ciclo na análise de políticas públicas. In:
da cultura política local. Por exemplo, BAPTISTA, Tatiana W. F., MATTOS, Rubens A.
embora o TransCidadania e a própria (org) Caminhos para Análise das Políticas
SMDHC terem nascido com a proposta de Saúde. Porto Alegre: Rede UNIDA, 2015.
de transversalidade e maior participa- p. 220-259.
ção social ainda são dentro do governo
que se toma as principais decisões que BREWER, G. The policy sciences emerge:
norteiam a implantação dos projetos e to nurture and structure a discipline. Policy
programas. O que lembra os estudos de Sciences, v.5, p. 239-244, 1974.
Hamm (1983) sobre os comitês do Con-
gresso estadunidense, grupos de interes- CAPELLA, Ana Cláudia Niedhardt and
se e agências federais e suas relações na BRASIL, Felipe Gonçalves. ANÁLISE DE
formação de políticas públicas, obser- POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA REVISÃO
vando que as subunidades especializa- DA LITERATURA SOBRE O PAPEL DOS
das ainda possuem forte desempenho SUBSISTEMAS, COMUNIDADES E REDES.
na produção de políticas. Novos estud. - CEBRAP [online]. 2015, n.101,
Contudo, este é apenas um primei- pp.57-76. ISSN 0101-3300. http://dx.doi.
ro esforço de analisar o programa Trans- org/10.1590/S0101-33002015000100003.
Cidadania em relação a construção polí-
ticas públicas para travestis e transexuais, DRAIBE, S.M. Avaliação de implementação:
na tentativa de com isso conseguir contri- esboço de uma metodologia de trabalho
buir para futuras construções de políticas em políticas públicas. In: BARREIRA, M.
para essa população que nas palavras C. R. N.; CARVALHO, M. C. B. de (orgs.).
de Mello (2012) em termos de políticas Tendências e perspectivas na avaliação
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Pesquisadora formada em sistemas de
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Rural da Amazônia - UFRA, mestranda
Chatham, N.J.: Chatham House. 1986.
em Mudança Social e Participação
Política pela USP, desenvolve pesquisas
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sobre mulheres na computação,
White Plains: Longman Publishers. 1995.
resistência dos sistemas de informação,
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PETERS, B. G. “Review: Understanding
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Governance: Policy Networks,
transexuais. Atualmente é analista
Governance, Reflexivity and Accountability
de infraestrutura na ThoughtWorks.
by R. W. Rhodes”, Public Administration 76:
Ativista e militante dos movimentos
408-509. 1998.
sociais (de computação e de mulheres
negras), pertence a comunidade de
RUA, M. Graças & AGUIAR, Alessandra
Software Livre e têm forte interesse em
T., “A Política Industrial no Brasil 1985-
Políticas Públicas e desenvolvimento de
1992: Políticos, Burocratas e Interesses
Tecnologias inclusivas.

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