ENTREVISTA | Deputado Newton Lima Michael Kain

O dilema europeu

GestãoPública
Uma revista a serviço do País

governo sociedade & Desenvolvimento

O PAPEL DAS CARREIRAS

DE ESTADO NA PROMOÇÃO
DO DESENVOLVIMENTO

• Meritocracia no serviço
53

público é meio eficaz de

9 770103 742012
ISSN 0103-7323

combate à corrupção
• Máquina pública deve
ser equilibrada, com
servidores eficientes
Ano XXI - Nº 53 - Maio 2012 - R$ 14,80

Pedro Delarue, presidente do Fonacate

GESTOR E CARREIRAS UNIÃO SISTEMAS E INOVAÇÃO

Polícia Civil do DF propõe novos Governo avalia o atendimento Municípios ganham reforço para
critérios para a ascensão funcional em hospitais e emergências melhorar gestão tecnológica
 Artigo

RUY DE ALENCAR MATTOS

Psicólogo organizacional e mestre em Ciência Política

Fortalecer a democracia
participativa no Brasil
O
Estado-Nação, construção grega que já possui democrático, com seu estado de direito construído a par-
mais de 2.400 anos, vem se aprimorando continu- tir de um equilíbrio dinâmico entre os poderes Executivo,
amente para lidar com as demandas da sociedade, Legislativo e Judiciário, de um lado, e, de outro, as insti-
de onde deriva. Entretanto, a máxima democrática, rever- tuições, associações e organizações da sociedade.
berada ao longo dos séculos, de que o poder deve emanar Proudhon nos alerta que um interesse público pode se
do povo e em seu nome ser exercido, visando a satisfa- criar distinto do interesse popular, e isto em nome mesmo
ção de suas necessidades, tem sido um grande princípio da soberania popular que o mandata. “Neste interesse,
ou valor, porém nem sempre respeitado pelos agentes ele faz dos funcionários públicos, que são por natureza
públicos, eleitos ou designados para representar o povo, funcionários da sociedade trabalhadora, suas próprias
administrando este patrimônio político que lhes foi dele- criaturas. Decorre disto a criação de uma casta burocrá-
gado. A Constituição Brasileira de 1988 assume este tica de onde resulta o despotismo, a corrupção.” Como é
princípio logo em seu primeiro artigo ao declarar que: atual esta situação em nosso país, não é verdade?
“todo poder emana do povo, que o exerce por meio de Mesmo no âmbito dos regimes democráticos pode-
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta mos sentir a tensão contínua entre Estado e sociedade.
Constituição” (Art. 1o. par. único). Enquanto o primeiro se percebe atendendo aos anseios
Como podemos ver, nossa e necessidades da sociedade por
Constituição nasce com uma meio de suas políticas públi-
ambiguidade: ser uma democracia cas, esta o vê como um sistema
representativa ou uma democracia burocrático pesado, lento e auto-
participativa, ou ser uma com- -referente, por vezes corrupto e
binação de ambas? A relação dilapidador dos bens por ela cria-
criador/sociedade/criatura-Estado dos. Mais uma vez Proudhon nos
apresenta diversos estágios, con- adverte de que “é este Estado ofi-
figurando um contínuo de poder, cial, pertencendo de fato a uma
que vai desde o extremo da coação minoria controladora do apare-
máxima, onde o Estado opres- lho estatal que, para aumentar os
sor (monárquico, oligárquico ou números de seus servidores, para
ditatorial) anula a dinâmica e a fazer crescer sua potência extra
própria existência social, até o popular, tende a multiplicar inde-
outro extremo, onde a sociedade finidamente seus empregados.
não reconhece a legitimidade do O socialismo governamentalista
poder estatal, assumindo em suas pretende empregar o governamen-
mãos o poder político (anarquia, talismo contra o capitalismo.” O
colegialidade). No meio deste con- aparelhamento do Estado, com as
tínuo podemos encontrar o regime milhares de funções comissionadas

40 Gestão Pública & Desenvolvimento - Maio 2012

e o crescimento exagerado do número de funcionários
públicos, nesta última década, são exemplos eloquentes
desta realidade, em nosso país.
O Brasil apresenta exemplos claros do peso do Estado
sobre a sociedade. Em nossa história colonial, a nas-
cente sociedade brasileira se insurgiu contra um Portugal
predador, por este lhe exigir 1/5 da riqueza produzida,
isto é, 20% do PIB da época. Hoje, nossa sociedade vem
manifestando a cada ano maior insatisfação, diante do
contínuo crescimento da carga tributária promovida pelo
Estado brasileiro, nos últimos 20 anos. No dia 1º de junho
do ano de 2010, esta carga, (que é a terceira mais elevada
do mundo) alcançou a cifra recorde de meio trilhão de
reais, correspondente a 36% do PIB atual. Isto significa,
grosso modo, que cada brasileiro, independente de sua
idade, renda ou classe social, deverá contribuir anual-
mente com cerca de R$ 5.422,44 para manter este pesado
aparelho de Estado, em seus três níveis estruturais: fede-
ral, estadual e municipal.
Para se ter uma ideia do peso do Estado brasileiro
sobre a sociedade, em seis décadas, o peso da carga tri-
butária triplicou, saindo de 13,8% do PIB em 1947 para
34,7% do PIB em 2001. E para 36%, em 2010, e segue
crescendo.
As políticas públicas e os
direitos fundamentais
Os poderes Executivo e Legislativo, no sentido de
cumprir o que ordena a Constituição, estabelecem meca-
nismos e sistemas de ação com a finalidade de intervir
sobre a sociedade, buscando o bem comum. De modo
mais específico, “as políticas públicas podem ser concei-
tuadas como instrumentos de execução de programas
políticos baseados na intervenção estatal na sociedade
com a finalidade de assegurar igualdade de oportunida-
des aos cidadãos, tendo por escopo assegurar as condições
materiais de uma existência digna a todos os cidadãos.”
O Executivo, ao estabelecer suas políticas públicas, tem a
garantia de elas serão concretizadas, de fato, ou não passarão
de declarações programáticas, divulgadas em forma de cam-
panhas midiáticas ou de propaganda política?
A sociedade não pode ficar à mercê de intenções,
que não se concretizam, de ilusões políticas, frus-
trando suas expectativas de resolver problemas com
os quais convive secularmente, tais como o próprio
direito à uma vida digna e segura, ainda tão distante
de sua consecução em nosso país.
Destacaremos seis indicadores sociais que, jun-
tos, darão um sentido mais objetivo ao que significa
o direito fundamental à uma vida digna e segura:
Índice de miséria, índice de mortalidade infantil,
índice de subnutrição, índice de doenças endêmicas,
índice de assassinato de jovens e índice de mortali-
dade no trânsito
• Índice de miséria – Com base no documento
Radar Social 2005 divulgado pelo Ipea “temos ainda
22 milhões de indigentes, que representam 12,9% da
população brasileira, com renda per capita menor que
um quarto do salário mínimo.”
De que modo um país que ostenta o sexto PIB mun-
dial consegue conviver com esta indignidade? É sabido
que o Executivo vem empreendendo ações com vistas
a reduzir esta chaga nacional. O Programa Fome Zero
constitui um exemplo disso, porém ainda estamos dis-
tante de cumprir adequadamente o direito fundamental
à vida, que é alimentar-se. E o que vem fazendo o Poder
Judiciário diante da lentidão das soluções governamentais
frente a este problema? Afinal, “é na área de intervenção
do Estado na economia, através das políticas econômicas,
que surgem as grandes questões para as quais se faz indis-
pensável o controle judicial, especialmente no tocante
aos serviços públicos essenciais.” E combater a miséria
de modo efetivo é um dos serviços públicos, certamente,
mais essenciais.
• Índice de mortalidade infantil – Apesar
da melhora obtida nesta década passada, reduzindo
em 65% o índice de mortalidade infantil (saindo de
57 para 20, em grupo de 1 mil crianças de até 1 ano),
o Brasil ainda é o país com o terceiro maior índice de
mortalidade infantil na América do Sul. A informação
Maio 2012 - Gestão Pública & Desenvolvimento 41
 Artigo
Fortalecer a democracia participativa no Brasil
consta do Relatório sobre a Situação da População
Mundial/ 2008 divulgado pelo Fundo de População
das Nações Unidas. “De acordo com o estudo, a esti-
mativa para aquele ano (2008), é que, em cada grupo de
mil crianças nascidas vivas no país, 23 morram antes
de completar um ano de idade. O índice brasileiro só
não é maior do que o da Bolívia, com 45 mortes, e o
do Paraguai, com 32.” Fica no ar a pergunta: as políti-
cas públicas de saúde estão sendo efetivas? Diante do
sofrível índice apresentado, poderá o Poder Judiciário
pressionar o Poder Executivo a cumprir a Constitui-
ção, garantindo o direito à vida a 23 pessoas/por mil,
que equivale a 4 milhões e 370 mil pessoas que mor-
rem anualmente no Brasil, antes de completarem um
ano de vida?
É fundamental recordarmos que “embora a formu-
lação de uma política pública seja responsabilidade dos
poderes Executivo e Legislativo, a sua execução demanda
um tratamento isonômico que será assegurado pelo
Poder Judiciário através de uma concepção substancial
acerca do papel da Constituição.”. Diante da evidente
falta de tratamento isonômico em relação às populações
das diversas regiões e classes sociais brasileiras, caberia,
portanto, ao Juiz, provocado pelo Ministério Público,
assegurar o cumprimento deste direito fundamental que
é garantia à vida.
• Índice de subnutrição – O Estado brasileiro
tem deixado fora de sua população economicamente
ativa um considerável contingente de pessoas, pois a
subnutrição afeta tanto o crescimento físico quanto
o desenvolvimento da inteligência, conforme já com-
provado pela própria OMS. Além disso, uma pessoa
subnutrida em sua infância levará para o resto de sua
vida uma série de deficiências que certamente afeta-
rão a sua qualidade de vida, suas relações sociais e,
portanto, o exercício de sua cidadania. Portanto este
é mais um aspecto do direito à vida que vem sendo
negligenciado historicamente pelas políticas públi-
cas brasileiras. Com base em pesquisas do Programa
Mundial de Alimentos das Nações Unidas (PAM), “o
Brasil é o país da América do sul com o maior número
de subnutridos. São 15,6 milhões de pessoas, ou 9% da
população. (...) A situação brasileira, apesar da fome
atingir “apenas” 9% da população é considerada das
mais críticas e paradoxais, porque o país é um dos
maiores produtores de alimentos do mundo”
Mais uma vez perguntamos o que será feito em
42 Gestão Pública & Desenvolvimento - Maio 2012
relação às gerações futuras de brasileiros? Continuarão
condenados à esta fome endêmica? Constitucionalmente,
o Poder Executivo está obrigado a resolver esta questão
econômica e social, o que não vem sendo feito a contento.
Diante desta clara ineficácia dos sucessivos
governos brasileiros, o Poder Judiciário, que também
está submetido à ordem Constitucional, vem exercendo
o seu papel diante da omissão do Executivo, frente ao que
estabelece a Constituição? Pelo menos em tese, “a vio-
lação da Constituição, sempre abrirá as portas da tutela
jurisdicional a qualquer questão, por mais política que
seja”. A quem recorrer, quando a omissão se dá nos
três poderes?
• Índice de doenças endêmicas – Este é
mais um fator determinante do direito fundamen-
tal à vida, que vem sendo negligenciado pelo Estado
brasileiro, omitindo-se ao cumprimento do art. 5º.
da Constituição. É o que podemos depreender de
declarações emitidas durante recente seminário sobre
saúde pública, que aqui sintetizamos: “devido às bai-
xas condições de moradia do país, cerca de 6 milhões
de pessoas estão infectadas pela doença de chagas.
(...) Outra doença que não fica de fora da lista dos
problemas emergenciais de saúde pública do país
é a malária. O Brasil é o país com maior número de
casos nas Américas e o terceiro do mundo.” Em pleno
século XXI nosso país ainda apresenta mazelas de
saúde pública típicas de séculos atrás, denunciando
o descompasso entre as ações de saúde preventiva
em relação ao grande avanço da medicina curativa,
que é equivalente ao praticado no primeiro mundo,
tanto nos hospitais particulares, quanto nos hospitais
públicos. Este estado de coisas denuncia o equívoco
do modelo de saúde brasileiro, que há décadas vem
estabelecendo políticas públicas orientadas predo-
minantemente para o tratamento de doenças, com o
patente descaso do Estado para com a prevenção da
saúde.
A Constituição-cidadã, que nos foi outorgada pela
Assembleia Constituinte de 1988, criou um divisor de águas
entre o Direito tradicional, refém da legalidade formal e o
Direito moderno, que combina a interpretação da legalidade
constitucional com as exigências da legitimidade e da efi-
cácia do ato administrativo, orientando-se pela realidade e
pelo bem comum. Neste sentido, cabe ao Poder Judiciário
atuar como estuário final de demandas da sociedade origi-
nadas pela frustração de seus direitos mais fundamentais.
 • Índice de assassinato de jovens – Este é
um indicador típico da vida moderna, que nasce da
escalada da violência urbana, promovida por uma
série de fatores, tais como baixa escolaridade, desem-
prego, precárias condições de moradia, despreparo
técnico e material da polícia, entre outros. O assas-
sinato de jovens representa um sofrimento humano
agudo não só para as famílias que perdem seus filhos,
como também para a sociedade que assiste, impotente,
à quebra abrupta de suas potencialidades econômicas
e de suas promessas de inovações sociais e culturais,
representadas por contingentes humanos jovens que
não terão futuro. É aterrador saber que “o índice
de assassinatos de jovens entre 15 e 24 anos no Brasil
aumentou 48% na última década, deixando o país em
terceiro lugar no ranking da Unesco, que considera
um universo de 60 países com dados comparáveis. Os
primeiros países no ranking da Unesco são Colômbia
e Porto Rico. Na população em geral, essa mesma taxa
(número de homicídios por 100 mil habitantes) cres-
ceu 29% no mesmo período.”
Diante desta realidade, o art. 5º da Constituição está
sendo solenemente ignorado, principalmente se salientar-
mos que o assassinato de jovens vem aumentando numa
impressionante taxa de 48% na última década. A omis-
são do Estado, considerando seus três Poderes, é patente.
Suas políticas públicas, cujos destinatários são os jovens,
não têm apresentado resultados consistentes, como pode-
mos depreender com estes indicadores estatísticos.
• Índice de mortes em acidentes de trânsito – Este cons-
titui mais um indicador típico da vida brasileira, cuja
urbanização tem ocorrido num ritmo muito intenso,
sem as correspondentes ações governamentais que
seriam necessárias para evitar este verdadeiro “estado
de guerra não declarada” nas cidades e nas estradas. ao IDH - Índice de Desenvolvimento Humano (que com-
O Brasil figura entre os países que possui um dos
trânsitos mais violentos do mundo. E vem mantendo
esta indesejável liderança representada pelo elevado
número de mortes provocadas por acidentes de trân-
sito, que apresentou um incremento de 9% em três
anos, segundo dados de avaliação do Ministério da
Saúde. “De acordo com o levantamento, 32.753 pes-
soas morreram em consequência dos acidentes em
2002, enquanto o número subiu para 35.753 em 2005.”
Diante de tamanho descaso com a vida humana, a
inviolabilidade do direito à vida e à segurança, preconi-
zada pelo art. 5o. da Constituição, transformou-se em
letra morta. Esta é mais uma porta que se abre para a
ação enérgica do Judiciário perante um Executivo que se
mostra inepto para lidar com esta questão, deixando de
assegurar uma vida segura para seus cidadãos.
A responsabilidade do Estado
e o regime de governo
Constatamos, ao longo da rápida análise que fizemos
com base nos seis indicadores que, a nosso ver, sinteti-
zam os direitos mais fundamentais do homem, que são
o direito à vida e a segurança, que o Estado brasileiro
não tem sido capaz de dar solução aos problemas vitais
mais candentes. Ele tem demonstrado grande eficá-
cia para orientar e estimular o crescimento econômico,
inclusive diante de crises econômicas que têm abalado
até mesmo países do chamado primeiro mundo. Entre-
tanto, nos indagamos se basta termos alcançado o sexto
PIB do mundo, e estarmos exibindo um crescimento eco-
nômico razoável, menor apenas do que o ritmo da China,
(segundo a OCDE), e ao mesmo tempo sermos avaliados,
numa relação de 182 países, como o 75º país, em relação
bina a análise da riqueza com os índices de educação e
esperança média de vida), segundo recente relatório da
ONU-PNUD.
Somos um país cada vez mais rico e mais injusto. Este
é o resultado que obtivemos até hoje em nossa história
de nação. Uma história recheada de paradoxos e ambiva-
lências que nos fazem conviver com os piores índices de
qualidade de vida e de segurança de seus cidadãos, con-
seguindo combinar a concentração da riqueza em alguns
grupos sociais com a exclusão sistemática de grandes
massas populacionais, situadas em regiões, como o norte
e o nordeste, e na periferia das grandes cidades.
Maio 2012 - Gestão Pública & Desenvolvimento 43
 Artigo
Fortalecer a democracia participativa no Brasil
É este o país que queremos deixar de legado para
nossos filhos e netos? Diante do fraco desempenho das
políticas públicas traduzido por estes seis indicadores
de vida e segurança, além de muitos outros não abor-
dados neste texto, será que, no fundo, estamos diante de
uma grave crise política, ainda pouco percebida em sua
real magnitude? Uma crise que exigirá uma mudança de
segunda ordem, isto é, uma mudança de natureza qua-
litativa, que reveja princípios, valores e mecanismos de
nossa democracia, redefinindo as relações mantidas entre
Estado e sociedade, de modo que esta deixe de se colo-
car numa atitude passiva ou meramente reativa, sempre
esperando um “grande pai” e passe a ser também prota-
gonista de seu futuro?
É inegável que inúmeras pesquisas têm constatado
indícios de falência do regime democrático represen-
tativo em nosso país. Porém, à semelhança do que
ocorre com pessoas que estão prestes a sofrer uma
isquemia cerebral, e continuam a ignorar os sintomas
que seu corpo está lhe informando, tais como fraqueza
em uma perna ou um braço, tontura, visão dupla, difi-
culdade de falar, entre outros e, diante de tal quadro de
risco, por ele considerado apenas um “incômodo pas-
sageiro,” ainda insiste em continuar achando que está
em ótimo estado de saúde, o mesmo pode estar ocor-
rendo com nossa nação, empurrando os problemas
para o próximo presidente, para a próxima legislatura,
para o próximo mandato do Judiciário e assim conti-
nua a postergar o enfrentamento de situações críticas,
tais como estas que analisamos até aqui, sintetizadas
nesta vergonhosa relação 6º PIB/75º IDH, uma equa-
ção insustentável sob todos os aspectos.
Enfim, tudo demonstra que já é tempo de se repen-
sar a relação da sociedade brasileira com o seu Estado,
tendo em vista a patente incompetência deste em resol-
ver os graves problemas nacionais. E isto inclui o Poder
Judiciário, parte do Estado, com sua tão propalada moro-
sidade na prestação jurisdicional.
Diante da patente incompetência do Estado brasileiro
para lidar com estas questões humanas essenciais, além
do sentimento de angústia e frustração, pode-se perceber
uma sensação de impotência e de desalento social, tradu-
zida na lamentação de que “não tem jeito mesmo, só nos
resta esperar”.
Porém, em que pese a tendência cultural “macu-
naímica” à acomodação, cabe à sociedade brasileira
construir mecanismos que garantam a real satisfação de
44 Gestão Pública & Desenvolvimento - Maio 2012
seus direitos fundamentais, por meio da definição e da
implementação de políticas públicas efetivas, cujos resul-
tados serão facilitados com a participação da sociedade
nos processos decisórios do Estado.
Vantagens da democracia participativa
Em nosso entender, para superar esta situação cala-
mitosa, faz-se necessário complementar a prática da
Democracia Representativa, com o uso de mecanismos
viabilizados pela democracia participativa, como já
vem sendo feito com sucesso pela Confederação Suíça,
desde 1848. Aquele país tem conseguido combinar, de
modo harmonioso, o instituto da representação polí-
tica com a participação direta de seus cidadãos. Será
este o segredo da Suíça para exibir o 7º. IDH mundial,
combinado com o 7º. maior PIB em paridade de poder
de compra per capita (PIB-PPP) do planeta (US$
43.193,00), enquanto o Brasil combina seu fraco 75º.
IDH a um, também fraco, PIB-PPP (US$ 10.466,00)
que se mantém no 77º. lugar do mundo?
Os cidadãos suíços não abrem mão do direito de inter-
ferir nas decisões de Estado e, até mesmo, de definir, por
conta própria, como os recursos públicos serão aplicados,
quais os problemas que deverão ser resolvidos, enfim,
como construirão seus futuros, solidariamente, em com-
plemento às decisões legislativas e executivas.
Vale aqui ressaltar que “a democracia participativa
não revoga os fundamentos da democracia representa-
tiva, mas apenas amplifica os instrumento de proteção
direta deste valor constitucional” que está preconizado
no art. 1º da Constituição Brasileira: “todo poder emana
do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituição (Art. 1o
§ único).
Este sistema misto ainda é um tabu político no Brasil,
apesar de já encontrarmos diversos exemplos isolados,
tais como os Conselhos Tutelares, os Conselhos de Saúde, Estado para a realização dos direitos fundamentais (e dos
os Conselhos de Direitos Humanos, as Organizações demais direitos) estabelecidos na Constituição brasileira,
Sociais, a prática do Orçamento Participativo em alguns depende de uma mudança de paradigma político. Mudança
municípios, entre outros. esta que irá promover uma nova relação entre a sociedade e
Na Confederação Suíça, a combinação democra- o Estado brasileiro, de modo que aqueles que exercem pode-
cia representativa/participativa já se encontra no “DNA res delegados, em todos os níveis, possam ser controlados
da nação”, desde 16 de novembro de 1848. O Conselho em última instância pelos possuidores originários do poder
Federal (composto pelos sete ministros que irão dirigir fundamental, os indivíduos singulares.”
colegiadamente o país, alternando anualmente sua coor- Afinal os cidadãos criaram o Estado, não para se livrar
denação entre os representantes dos diversos partidos de suas responsabilidades, mas para melhor viabilizar a
majoritários) é eleito pela Assembleia Federal. solução de problemas que a sociedade enfrenta no pre-
A Suíça combina esta estrutura de gestão estatal colegiada sente e enfrentará no futuro.
com uma grande autonomia política de seus 26 Cantões, e Os políticos profissionais precisam entender estas
com a manutenção de duas casas parlamentares (o Conse- questões fundamentais: o Estado não pode continuar
lho Nacional e o Conselho dos Estados) cujos parlamentares sendo loteado, como um grande latifúndio; o mandato
não são profissionais, isto é, não têm dedicação exclusiva à não pode ser um escudo institucional para acobertar prá-
atividade política, pois “a maioria dos deputados e senado- ticas ilícitas; a função pública não pode continuar sendo
res exerce outra profissão na vida privada. Em função do um meio de enriquecimento rápido às custas do erário
mandato que exercem na capital, Berna, eles recebem inde- público; o emprego público não pode continuar sendo
nização de 75 mil francos por ano e por pessoa. Além destes um meio para se conseguir uma gorda e precoce aposen-
mecanismos de controle, os suíços mantém um legislativo tadoria; o gestor público não pode continuar se isolando
comunal, formado diretamente por seus cidadãos, que se em “torres de marfim” burocráticas, apartando-se da
reúne em assembleia pelo menos uma vez por ano, nas 3.000 sociedade que o mantém e para quem trabalha.
Comunas. Em nível dos Cantões, os suíços exercem pelo A solução para estas “doenças políticas” brasileiras
menos quatro vezes por ano o poder deliberativo, típico de é o FORTALECIMENTO DA DEMOCRACIA PARTI-
uma Democracia Direta, comprometendo o povo em deli- CIPATIVA, de modo que a sociedade assuma, de fato,
berações sobre as principais questões nacionais, inclusive o poder que lhe cabe.
encaminhando iniciativas populares de
mudança constitucional e participando
de referendos sobre atos do parlamento
federal.
Será que estamos diante de uma
miragem ou de uma utopia política?
Certamente não, pois ao contrá-
rio de algo “sem lugar”, ou “em lugar
algum”, (utopia deriva do termo grego
“topos”, isto é, “lugar”), o modelo
suíço de democracia representativa/
participativa está bem localizado nos
Alpes europeus e já possui uma histó-
ria de 162 anos (diante dos 122 anos
da República Brasileira), e seus resul-
tados, em forma de PIB ou de IDH,
falam por si mesmos.
A questão central que queremos
realçar é a de que a eficácia das políti-
cas públicas, enquanto instrumentos do

Maio 2012 - Gestão Pública & Desenvolvimento 45