04/05/2018 ConJur - Ricardo Calciolari: Polêmicas advindas da aprovação da Lei 13.

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OPINIÃO

Quem controla o controlador? Polêmicas

advindas da aprovação da Lei 13.655/2018
4 de maio de 2018, 10h56 Imprimir Enviar 46 0 0

Por Ricardo Pires Calciolari

Charles-Louis de Secondat, barão de La Brède e de Montesquieu, escreveu,

em 1748, a famosa obra O Espírito das Leis. Elabora uma teoria de limitação
do poder absoluto e trás as noções básicas daquilo que, na Constituição
Estadunidense de 1787 e na Declaração dos Direito do Homem e do Cidadão
de 1789, imporão a separação das competências administrativas,
jurisdicionais e legislativas.

Outrossim, mais de duas centúrias após tais fatos vemos o crescimento da

competência controle. Assim, não são raras as vezes que vemos a
adjetivação de quarto poder dada ao Ministério Público em razão do poder LEIA TAMBÉM
de controle que tal órgão exerce. Atualmente também os órgãos de controle OPINIÃO
do legislativo (tribunais de contas) e também internos (controladorias) têm Leonardo Peixoto: Nova LINDB criou
crescido em atuação e exercício de competência. Nesse sentido, a balizas para a segurança jurídica
delimitação e racionalização do exercício da atividade de controle não seria,
OPINIÃO
por óbvio, incólume às críticas e também da atividade legislativa limitadora.
Maceno Lisboa: Novas alterações na
Assim, a recente alteração na Lei de Introdução às Normas do Direito LINDB e o Direito Tributário
Brasileiro procedida pela Lei 13.655, de 25 de abril de 2018, causou grande
OPINIÃO
polêmica já na sua aprovação. Muitos setores, em especial aqueles
Teresa Arruda Alvim: Modulação e
vinculados aos tribunais de contas, às controladorias, às corregedorias e ao
um olhar a partir da Lei 13.655
Ministério Público, impuseram severas críticas e pleitearam o veta à lei. O
veto presidencial, materializado pela Mensagem 212, de 25 de abril de 2018, SEGUNDA LEITURA
foi imposto a oito dispositivos (um artigo, seis parágrafos e um inciso). Segunda Leitura: Mudanças na Lindb
inovam no Direito brasileiro
O Decreto-Lei 4.657, 4 de setembro de 1942, originalmente intitulava-se Lei
de Introdução ao Código Civil Brasileiro. Tal norma tem hoje 75 anos de DIREITO PÚBLICO
vigência e é uma norma geral do Direito. Foi modificada pela 22ª vez, e da Temer veta artigos polêmicos ao
forma mais significativa. Seu texto original contemplava 18 artigos, um novo sancionar lei que altera LINDB
artigo (o 19) foi incluído em 1957, e agora o texto amplia-se para 30 artigos,
modificando-se sobremaneira.
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O objetivo original da norma era regulamentar, de forma geral, os conceitos
comuns do Direito, em especial: vigência e eficácia das normas jurídicas, Linkedin RSS Feed
conflitos de leis no tempo e no espaço, critérios hermenêuticos, integração

https://www.conjur.com.br/2018-mai-04/ricardo-calciolari-polemicas-advindas-aprovacao-lei13655 1/5
04/05/2018 ConJur - Ricardo Calciolari: Polêmicas advindas da aprovação da Lei 13.655

do ordenamento jurídico e regras de Direito Internacional Privado.

Conhecida como “lei das leis”, é estudada no início do curso de Direito,
normalmente na disciplina Introdução ao Estudo do Direito.

Criada no início da década de 1940 por ínclitos civilistas, sua principal meta
era tratar de temas gerais sobre incidência, aplicação e interpretação
normativa que não eram comportados no âmbito do Código Civil de
Beviláqua, em vigor desde 1916. Após a aprovação do novo diploma civil,
essa norma se manteve, sofrendo alguma alteração em 2009, que inclusive
lhe deu a nomenclatura mais coerente de Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro.

A alteração vivenciada no dia 25 último iniciou-se com o Projeto de Lei no

Senado 349/2015, de autoria do senador Antonio Anastasia (PSDB-MG). Na
sua justificativa, apresenta-se a participação de ilustres administrativistas,
como o professor Floriano de Azevedo Marques Neto (professor titular de
Direito Administrativo e diretor da Faculdade de Direito da USP) e Carlos Ari
Sundfeld (fundador do curso da FGV Direito em São Paulo).

Tal projeto foi fruto de estudos da própria Escola de Direito da FGV São
Paulo em parceria com a Sociedade Brasileira de Direito Público (SBDP). Seu
principal escopo seria o de trazer ao aplicador do Direito a necessidade de se
atentar aos efeitos de sua decisão, principalmente quando embasada em
princípio ou valores normativos amplos. Em suma, uma aproximação entre
a hermenêutica e a prática e, mais especificamente, entre a Filosofia do
Direito e a prática administrativa.

A principal aplicação dos dispositivos será, sem dúvida, no próprio Direito

Administrativo. Isso entregará, sem dúvida, aos professores de IED, mas
também aos filósofos do Direito, a necessidade de reescrever suas obras e de
visitarem capítulos de Direito Administrativo, em especial a noção de
controle de políticas públicas, a aplicação do princípio da razoabilidade e a
ideia de tripartição de poderes. Isso também levará os administrativistas a
reescreverem os capítulos sobre controle da administração pública, hoje
ainda vinculados a conceitos importantes, mas insuficientes, de mérito do
ato administrativo.

A própria norma agora fala em “esfera de controle”, o que ressalta a

crescente importância dada ao papel do Ministério Público, dos tribunais de
contas e das controladorias no combate à corrupção e na busca de eficiência
e moralidade na gestão pública e nos contratos com particulares. Contudo, a
nova regulamentação vem justamente com o objetivo de destacar a esses
poderes a necessidade de atentarem-se aos efeitos práticos de suas decisões,
com necessidade de motivação detalhada e maior padronização.

É claro que tal dispositivo, por seu alcance e amplitude, não passará
incólume das diversas críticas. Um dos pontos de destaque é que a
ampliação de regras nas atividades de controle implica em redução da
estabilidade institucional. Ademais, a existência de regras como a
necessidade de se estabelecer normas de transição sempre que se alterarem
critérios hermenêuticos teria efeito contrário do pretendido, pois
geraria ainda mais insegurança.

Por outro lado, vemos que muitas atividades de controle, exercidas de forma
inconsequente, sem a correta análise dos efeitos, tem gerado problemas
mais significativos do que aqueles que pretendem combater. É comum, por
exemplo, que o Tribunal de Contas, em procedimento de análise prévia de
edital, paralise o processo de compra fundamentado em jurisprudência
vacilante que considera possível erro formal e com tal atitude impõe
https://www.conjur.com.br/2018-mai-04/ricardo-calciolari-polemicas-advindas-aprovacao-lei13655 2/5
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demora de meses (ou até anos) para aquisição de bens que asseguram
direitos fundamentais (como remédios, medicamentos, saneamento, entre
outros).

O nova legislação esclarece a necessidade de impor a esses órgãos a efetiva

ponderação e razoabilidade em sua atividade de controle, de esclarecer a
interpretação de termos amplos ou principiológicos, de manter tal
interpretação nas situações futuras e, em caso de mudança, deixar isso
claro, estabelecendo, inclusive, regras de transição.

É claro que há muitos pontos polêmicos que merecerão análise muito mais
detalhada e pormenorizada. Um dos tópicos seria o Ação Declaratória de
Validade do Ato, o qual foi vetado. Mas serão sujeitos de amplos debates, a
partir de agora, os institutos: (i) do compromisso para eliminar
irregularidade, incerteza ou proliferação de processos; (ii) da compensação
no processo administrativo; (iii) da responsabilidade pessoal do agente
público por opiniões, pareceres e decisões em caso de dolo ou erro grosseiro.

De fato, como direita Montesquieu, “só o poder freia o poder”. As limitações

impostas pela lei ao exercício das atividades de controle apresentam-se
como uma resposta social ao exercício dessas competências que, embora
salutar, podem causar efeitos deletérios se não exercidas com as cautelas
necessárias. Resta agora aguardar a doutrina se debruçar sobre esses novos
institutos referido acima e a análise da sua utilização na prática.

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Ricardo Pires Calciolari é controlador-geral no município de Itapevi (SP), professor de

Direito, bacharel e mestre em Direito pela Universidade de São Paulo e doutorando em
Direito pela PUC-SP.

Revista Consultor Jurídico, 4 de maio de 2018, 10h56

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COMENTÁRIOS DE LEITORES
1 comentário

TEMPOS INGLÓRIOS
Rivadávia Rosa (Advogado Autônomo)
4 de maio de 2018, 16h42

https://www.conjur.com.br/2018-mai-04/ricardo-calciolari-polemicas-advindas-aprovacao-lei13655 4/5
04/05/2018 ConJur - Ricardo Calciolari: Polêmicas advindas da aprovação da Lei 13.655
Realmente. A questão é reiterativa desde os tempos platônicos, perpassou o império
romano e chegou em nosso século, no glorioso ano de 2018 – 18.º do séc. XXI do Terceiro
Milênio da Era Cristã ou de Nosso Senhor Jesus Cristo:
Assim, nos tempos romanos perguntava o poeta satírico JUVENAL [Decimus Junius
Juvenalis]: quis custodiet custodes? [quem fiscaliza o fiscal?]; nos tempos modernos
pergunta o jurista francês GASTON JESSÉ: Qui garde le gardien? [Quem guarda o
guardião?]. E, nos gloriosos tempos brasiliensis em que há um “novo poder” que obra
como se estivesse acima das leis e das instituições, com arreganhos totalitários, quem nos
‘protegerá’?

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