Michael Mann

(2004)LA CRISIS DEL ESTADO-NACIÓN EN AMÉRICA LATINA

1. Introduccion

La pregunta especifica es que hace que los estados-nación sean exitosos, es decir, estados con
"poderes infraestructurales"efectivos y naciones cohesionadas. Mi propósito es comenzar
abordando esta cuestión a través de un breve análisis comparativode Occidente, América Latina y
aquellas partes de Asia que se han desarrollado con éxito.

Los estados modernos más eficaces sonaquellos cuya sociedad es suficientemente homogénea e
igualitaria como para permitir el desarrollo de un sentido común deciudadanía nacional. Los
estados pueden de esta forma desarrollar poderes infraestructurales efectivos para movilizar
recursos y promover así el desarrollo. A largo plazo, dichos estados también se harán
democráticos. Los estados-nación de América Latinatienen fallas serias a este respecto. Estas
forman la "crisis estructural" de los estados-nación del continente. A estos problemas sehan
agregado dos "crisis situacionales" más recientes e inesperadas, generadas por la deuda y las
drogas. Estas crisis fueron engran parte producidas desde fuera del continente, pero han
exacerbado la crisis estructural de más largo plazo. Esta combinaciónde "crisis" golpea a Colombia
de forma más fuerte que a cualquier otro país, lo que constituye, de acuerdo con
cualquier definición, la "crisis colombiana". Se puede hablar de un estado que es "fuerte" porque
ejerce un poder despótico sobre susociedad, o porque puede implementar de forma efectiva
decisiones a través de su sociedad -el primero es el poder sobre, elsegundo es el poder a través-.
En un trabajo previo se los llamó, respectivamente, poder despótico y poder infraestructural .
El poder despótico es la capacidad de las elites estatales para tomar decisiones sin negociaciones
regulares con sectores y grupos dela sociedad civil. En principio, la democracia no involucra poder
despótico alguno, aunque todos los estados- nación en realidad loejercen en alguna medida. El
poder infraestructural es la capacidad del estado para implementar realmente decisiones a
lo largo desu territorio, independientemente de quien tome dichas decisiones.

2. Estados occidentales antes de 1945

El estado moderno ideal combina un alto poder infraestructural y un bajo poder desp6tico, esto
es, cuenta con la capacidad demovilizar recursos y reglas de forma efectiva en todo su territorio, al
tiempo que sigue siendo democrático. Pero la mayoría de losestados no alcanzan tal ideal. De
hecho, el proceso de establecer estados-nación infraestructuralmente poderosos y
ampliamentedemocráticos en Occidente fue largo y tortuoso. Se dio entre los siglos XVIII y XX, y la
victoria final sobre los estados másdespóticos solo se produjo a mediados y finales del siglo XX.
Todo esto presupuso tres grandes procesos sociales:(1) Hubo una importante reducción de la
heterogeneidad étnica en cada estado. Originalmente, todos los estados occidentales
eransumamente multiétnicos. Esta variedad se redujo a lo largo de muchos siglos, tanto antes
como después de la industrialización. En algunas ocasiones, esto ocurrió mediante masivas
limpiezas étnicas, pero en Europa se produjo principalmente a través de unamezcla de asimilación
voluntaria y forzada en una identidad étnica dominante.(2) Los estados occidentales se originaron
como monarquías guerreras. Fueron frecuentes las guerras, los grandes y costososejércitos, las
pesadas cargas tributarias y la conscripci6n. Las primeras burocracias estatales eficientes
involucraron ejércitos yescuadras marinas y la maquinaria tributaria necesaria para sostenerlos.
La resistencia no logro reducir la carga de impuestos yconscripción, ya que las
guerras continuaron y se hicieron incluso mayores y más costosas en el siglo XX. Pero la
resistenciatrajo consigo gobiernos representativos, haciendo que las burocracias se hicieran respo
nsables ante las legislaturas. Losorígenes fiscales-militares del gobierno representativo han sido
subrayados, en el marco de una reciente escuela de sociologíahistórica, impulsada por Charles
Tilly, Theda Skocpol y el autor, entre
otros.(3) Esta lucha se vio reforzada por grandes reducciones en las desigualdades de clase en cad
a sociedad nacional, mediante lacombinación de una industrialización mas bien extensa y
uniforme dentro de los territorios y de
presiones democráticas sobrelos estados en busca de una tributación mas justa.Estos tres proceso
s permitieron el surgimiento de sociedades civiles relativamente centralizadas, homogéneas e igua
litarias,articuladas políticamente por un sentimiento compartido de ciudadanía nacional. Los
estados se hicieron en gran medidademocráticos, con el objetivo de lograr el bienestar de todos, y
fueron relativamente eficaces en la movilización de compromisosciudadanos.

3. Los estados latinoamericanos antes de 1945

Los estados latinoamericanos se desarrollaron y se desarrollaran a su propio ritmo. También son

bastante antiguos y caminaron por la senda de los estados-nación democráticos
desde principios del siglo XIX, y por la de la industrialización desde el finalde dicho siglo. Tuvieron
dos rasgos distintivos que retrasaron la emergencia de verdaderos estados-nación. (1) Las
presiones militares-fiscales fueron en ellos mucho más débiles, como lo han mostrado Centeno
(2002) y Mazzuca (2001).
Las guerras fueron más escasas y menores y, por lo tanto, los estados y sus aparatos militares tam
bién eran pequeños. Los niveles de tributación fueron mucho menores que en Europa. Los
estados sobrellevaron sus guerras principalmente mediante préstamos ad hoc, creando deudas,
gravando el comercio exterior y simplemente emitiendo más dinero, lo cual generó unainflación
crónica. La debilidad de los estados fue persistente a lo largo del tiempo y fueron gobernados por
oligarquíasterratenientes, las cuales sofocaban las presiones populares a favor de reformas agraria
s y de mayor igualdad. Desde una perspectiva general, puede afirmarse que los estados de
América Latina fueron bien distintos a los europeos. Aunque marchaban(de forma más lenta y
mas desigual) hacia la democracia, su grado de penetración infraestructural en sus respectivos
territorioscontinuo siendo mucho mas débil. (2)
Los principales contrastes étnicos duraron más tiempo. La mayoría de las
colonias en América Latina no llegaron aexterminar completamente las poblaciones indígenas, a
diferencia de las colonias anglosajonas de la zona templada.
Lasdiferencias raciales entre blancos, mestizos, negros, mulatos e indios generalmente
reforzaron las diferencias de clase. En
muchasáreas las clases /castas superiores se consideraron a si mismas como poseedoras de una "c
ivilizaci6n" superior en todo a la delos indígenas; incluso algunas de ellas todavía se lo creen.
Estos fuertes contrastes tambi6n se expresaron regionalmente. Lasregiones colonizadas por
los blancos dominaron a aquellas pobladas por las comunidades indígenas.La combinación de (1) y
(2) genero mayores niveles de desigualdad de clase, étnica y regional entre el cuerpo ciudadano
que laexistente en Occidente. Estos patrones de desigualdad aun persisten, como lo revelan los
datos comparativos sobre la distribucióndel ingreso. En las últimas décadas, la desigualdad ha sido
mucho más alta en América Latina que en Occidente o en el este deAsia. A la vista de este
fenómeno de la desigualdad en gran escala, es difícil que las economías de América Latina se
desarrollensiguiendo la misma línea que las economías de Occidente. Los estados tampoco han
logrado ser la expresión de un sentimiento deciudadanía compartida puesto que
tradicionalmente fueron posesión de las elites, no del cuerpo ciudadano como un todo. Estaselites
han resistido y resisten a la tributación puesto que necesitan menos servicios sociales. Pero aquí la
resistencia
de las eliteses mas eficaz, ya que pueden resistir y minar el poder infraestructural del estado en las
provincias, independientemente de loque suceda en el distrito capital. Las elites pueden
apropiarse con más facilidad de las infraestructuras estatales de manerasubrepticia y
perturbadora por medio de la corrupción. Los servicios supuestamente universales del estado se
desvían hacia losintereses de las redes patrón-cliente de las elites políticas.

4. El Sur y el Este de Asia después de 1945

Después de 1945 se generalizo por todo el mundo el ideal del estado-nación democrático,
especialmente gracias a ladescolonización. Los Estados Unidos adoptaron un papel de liderazgo en
este proceso, al ser a la vez la mayor potencia y el principal poder anticolonial. Por supuesto, la
realidad no coincide con el ideal o las constituciones. En verdad, la mayoría de losregímenes del
mundo se desenvuelven dentro de un espacio más bien amplio situado entre la democracia plena
y el despotismo.La lucha contra el colonialismo dio lugar a procesos de construcción de nación
análogos a los de las luchas libradas en el pasadoen Occidente en contra de las monarquías y los
altos impuestos. A lo largo de un periodo de veinte años se asistió en los nuevos países
independientes a la emergencia de un nacionalismo secular ostensiblemente democrático,
junto con un cierto crecimientoeconómico. Con el tiempo, sin embargo, en los países situados
fuera del Este asiático comenzó a observarse un estancamientotanto del desarrollo económico
como de la democracia. El "socialismo" se mostro como un régimen despótico en todo el
MedioOriente y África. En los años '50, hasta los '70, fueron puestas las bases para un desarrollo
económico exitoso en países del Estede Asia. El éxito se dio en estados étnica y religiosamente
homogéneos, con un grado relativamente bajo de desigualdades declase. El desarrollo económico
de esta región del mundo fue más bien estatista. A partir de esta modalidad de desarrollo estatista
ycon sesgo de clase, el Este de Asia fue luego capaz de liberalizar su economía en los años '80.
India y China empezaron a seguir su ejemplo en los '90.
Algunos neoliberales sostienen que India y China prosperan porque han liberalizado
recientemente suseconomías. Sin embargo, su crecimiento se inició Antes de que empezaran a
abrir sus mercados. De hecho, fue esta fase tempranala que les dio la confianza para abrirse,
puesto que podían para ese momento hacer frente a la competencia externa. Notesetambién que
esta transici6n del estatismo a una cierta liberalizaci6n fue promovida por partidos políticos que
siguen siendo muyestatistas en su orientación general. No hay, por lo tanto, un único camino
global hacia el desarrollo.

5. América Latina después de 1945: La crisis estructural

El crecimiento económico de América Latina ha sido decepcionante durante varias décadas (a

pesar de algunos breves chispazos).A esto se agrega un estancamiento político.

Las desigualdades latinoamericanas han cambiado recientemente en su forma y, enconsecuencia,

presentan más peligros para el tejido social. Primero, estas desigualdades se han hecho más reales
y visibles en lasciudades.

En segundo lugar, la violencia se ha intensificado por el progresivo eclipse del respaldo cultural a
las grandesdesigualdades. Este es un proceso que ha sido, en parte, resultado de la urbanizaci6n,
la cual ha hecho que ricos y pobres vivan ytrabajen unos al lado de los otros, compartiendo
elementos de una cultura común, en parte nacional en parte global. A esto hayque agregar
también las influencias ejercidas por la potencia hegemónica mundial. Desde Chile hasta Cuba y
Nicaragua, losEstados Unidos combatieron a tendencias de centroizquierda semejantes a las que
desempeñaron un papel central en el logro de un sentido de ciudadanía común en casi todo
Occidente. No obstante, no es posible culpar a los Estados Unidos por el
fracaso paralelo de los movimientos de "centroderecha".

Echando una mirada al panorama actual es posible, sin embargo, identificar tendencias más
prometedoras. Debido a que el comunismo ya no constituye una amenaza, Estados Unidos puede
eventualmentedisminuir su hostilidad tradicional hacia el centroizquierda; en años recientes ha
hecho presiones a favor de las institucionesdemocráticas, al tiempo que su política exterior
muestra el impacto de un nuevo compromiso con los derechos humanos. Sinembargo, hay otros
dos golpes que han hecho sentir sus efectos negativos con gran fuerza, la deuda externa y el
tráfico de drogas.

6. Dos "crisis situacionales": deudas y drogas

A comienzos de los años '80 estallo intempestivamente una grave crisis económica que aún
persiste. En principio, dicha crisis fuegenerada por la tradicional debilidad infraestructural de los
estados latinoamericanos. Su incapacidad para financiarse medianteimpuestos los ha llevado
recurrentemente a tomar grandes préstamos en el exterior y a quedar expuestos, de esta forma, a
las crisisde endeudamiento. Sin embargo, la actual crisis de la deuda externa se intensificó,
considerablemente, bajo la presión de factoresex6genos, como la volatilidad de las tasas de
interés vigentes, en particular en los Estados Unidos. Las presiones por el pago de ladeuda externa
tienen un impacto mayor debido a la gravitación de otro factor exógeno, el auge de la teoría
económica neoliberal, producto de los fracasos de la economía keynesiana norteamericana y de
las políticas de sustitución de importaciones en AméricaLatina. Bajo el liderazgo norte- americano,
el FMI, el Banco Mundial y otras instituciones crediticias ofrecen créditos y préstamosa los países
bajo la condición de que adopten paquetes económicos neoliberales, esto es, que abran los
mercados de productos,capital y trabajo, priva- ticen las empresas estatales, reduzcan los
impuestos a la renta y recorten el gasto gubernamental. Estas sonlas medidas que integran los
programas de ajuste estructural promovidos en la actualidad por las instituciones
económicasinternacionales.La combinación ideal de políticas debería incrementar tanto la
competencia en el mercado como los poderes infraestructurales delestado. Entre estos últimos
estaría la verdadera universalización de los derechos ciudadanos al bienestar puesto que estos
puedenservir para crear un sentido genuino de nación, y estimular, además, el desarrollo de
grandes mercados de consumo domestico.

Enla base de todo esto deberían estar las políticas dirigidas a disminuir la inequidad mediante, por
ejemplo, la expansión deindustrias intensivas en mano
de obra y el mejoramiento de los niveles de educación. Ocurre, sin embargo, que hoy en díaColom
bia y sus vecinos están lidiando con una segunda crisis situacional, provocada principalmente por f
uerzas dentro de losEstados Unidos más que en América Latina. En Colombia y, en menor medida,
en Perú ya existía un grave conflicto en elcampo, pero los Estados Unidos lo han intensificado
exportando su problema de drogas a los países latinoamericanos, en cuyasremotas áreas
rurales se cultiva la coca de la cual se retina la cocaína. El producto se exporta luego de vuelta a
Estados
Unidos para satisfacer su enorme demanda. Parece claro que los Estados Unidos no legalizaran las
drogas; tampoco gastaran grandessumas en el tratamiento de los drogadictos. Toda su política
consiste en proscribir y reprimir a los proveedores. Por consiguiente,la demanda norteamericana
se satisface a través de canales ilegales, y los cultivadores colombianos se ven obligados a buscar
elabrigo de protectores armados. Si se legalizaran las drogas, los problemas de Colombia (y
Afganistán) se reducirían al nivelnormal de sus respectivas regiones. Esta es la política más constru
ctiva que los Estados Unidos podrían iniciar en relacióncon Colombia.
El "Plan Colombia" supuestamente combina la represión de los llamados "narcoterroristas" con inc
entivos para que los campesinos sustituyan sus cultivos. Hasta ahora ha primado la represión sobr
e los incentivos y eso no estafuncionando.

Otra vez, el centro del problema esta en la

desigualdad y la pobreza. Y si la solución obvia del mercado esinaceptable (dejarlos cultivar coca),
una reforma agraria lanzada por el estado se torna necesaria. En cambio, el PlanColombia opta, en
la práctica, por la represión estatal. Por lo tanto, el estado se esta armando cada vez mas y mejor,
perosigue fragmentado e incapaz de penetrar con sus instituciones en muchas áreas rurales.
Es probable que la guerra contra lasdrogas provoque una crisis inédita en Colombia; en
un plano mas general no hará otra cosa que exacerbar la honda crisisestructural de todo el
continente.

7. Conclusión

El principal problema de los gobiernos de América Latina no esta localizado en la dimensión

de poder despótico /democrático. En la
actualidad, la democracia representativa esta bien arraigada en la región. A
pesar de que Colombia esta acosada por loque muchos consideran una guerra civil,
se siguen realizando elecciones en todas sus provincias. El problema central es mas profundo: una
honda crisis estructural del estado-nación, es decir, tanto en la nación como en el poder
infraestructural del estado. Por debajo, la nación está dividida y atrofiada por el peso de
enormes desigualdades, mayores que en
cualquier otra parte del planeta, y ello se traduce en una creciente violencia que debilita aún más
el estado y la nación. El reto es comoincorporar sus diversas poblaciones en una
genuina ciudadanía
nacional, que pueda sostener estados infraestructuralmente poderosos que, a su vez, se vuelvan p
lenamente democráticos. Es el nivel de inequidad entre clases el que genera los principales proble
mas. Aunque estas clases suelen tener aun un matiz étnico, habitan cada vez mas el mismo
universo culturaly el mismo espacio geográfico en cada país. Las desigualdades se amplían como
resultado de las políticas económicas neoliberales, aunque el estatismo tradicional no era mucho
mejor. Y la guerra contra las drogas ha reforzado las
tradicionalesguerras sociales. Esta combinación es la que produce "la crisis colombiana". Empero,
esta es solo la forma mas grave de unacrisis que en realidad afecta a todo el continente.