Parece ser el destino de todos los períodos de transición que los

reformadores estén más dispuestos a luchar por una teoría que a unirse en
un problema. En esta etapa, solo puedo pedir que me den crédito por el
reclamo de que no represento una atea. Yo represento una ansiedad En casa,
cuando queremos cambios o reformas, expresamos nuestros objetivos en
términos que todos puedan ver cómo podemos alcanzarlos. Cuando se trata
del mundo internacional, donde nos enfrentamos con viejos y obstinados
hábitos de mente y sentimiento y dogmas políticos, donde el cambio que
tenemos en mente debe cerrar uno de los tomos pesados de la historia y
abrir uno nuevo, parece que nada hará más que la meta perfecta y los
resultados alados. Si comparamos el estado de ánimo general de 1919,
cuando todo el mundo deseaba volver a lo que había sucedido antes, con el
estado de ánimo de 1948 una generación más tarde, cuando la necesidad de
una sociedad internacional activa se da por sentada casi universalmente,
estamos justificados en con respecto al cambio como progreso en verdad; un
cambio en las perspectivas sin las cuales todos los esquemas de paz
internacional serían, como en los siglos pasados, sueños nobles. Sin embargo,
incluso con ese cambio, los esquemas actuales también pueden seguir siendo
sueños nobles si están más allá del alcance de las formas y los medios del
gobierno humano. "El gobierno es algo práctico", escribió Burke a los
alguaciles de Bristol, y debemos tener cuidado con la elaboración de formas
políticas "para la satisfacción de los visionarios". Es tarea de los expertos, ya
sean individuos o grupos, pasar ahora más allá de las buenas apelaciones y
las fórmulas ideales. La vaguedad del experto simplemente dará como
resultado la vacuidad popular. Si esa receptividad popular a la idea de
organización internacional es madurar en una opinión pública informada,
ahora debe ser alimentada con una dieta de hechos concretos y medidas
practicables, para que pueda saber cómo presionar y apoyar a los gobiernos
en la búsqueda de una opinión pública informada. política internacional
activa. ¿De qué otra manera se puede explicar por qué, con tanta buena
voluntad y sentido de urgencia, se ha cumplido tan poco?
La perspectiva general, por lo tanto, es prometedora. Cuando examinamos
las tendencias actuales de manera más concreta, dos se destacan por encima
de todo: la tendencia al autogobierno nacional y la tendencia a un cambio
social radical. Los dos están trabajando en diferentes puntos fuertes en
diferentes partes del mundo, pero se funden el uno con el otro. Incluso en
Europa, donde la creación del Estado parece estar a punto de completarse, la
transformación de la sociedad tiene lugar a nivel nacional; mientras que en el
Medio Oriente, en el sudeste de Asia y en otros lugares, los nuevos Estados
expresan la revolución social tanto como la revolución política. Hablando
internacionalmente, por lo tanto, existe en este nacionalismo social o
socialismo nacional un peligro real de regresión. La tendencia política
moderna ha conducido cada vez más a la división del mundo en Estados
independientes; la idea del autogobierno nacional se tomó como la guía del
acuerdo de paz de 1919 y todavía está trabajando intensamente en el Medio
Oriente, en el sudeste de Asia, y también está despertando en África.

Al mismo tiempo, la división moderna del trabajo había tendido a unir a

pueblos y países, y es esa unidad la que está en peligro de ser liberada por la
nueva concepción del Estado. No es mi parte discutir si la tendencia es
deseable o inevitable, sino simplemente establecer que estas son las
condiciones desde las cuales debe comenzar nuestra construcción
internacional de viviendas. Nos sentimos favorecidos por la necesidad y el
hábito de la cooperación material, nos vemos obstaculizados por el apego
general a la segregación política. Cómo conciliar estas dos tendencias, ambas
naturales y activas, es el principal problema de la arquitectura política en la
actualidad.

A la luz de ese problema, las ideas y los esquemas para la organización

internacional pueden plantearse, en términos generales, bajo una de tres
categorías: (i) una asociación general y bastante flexible, como la Liga de
Naciones y las Naciones Unidas, (ii) una sistema y (iii) arreglos funcionales.
La Liga de las Naciones y ahora las Naciones Unidas, como implican sus
niamnes, se basan en la separación nacional. Son asociaciones sueltas para
acciones conjuntas específicas ocasionales, con respecto a cada una de las
cuales cada miembro permanece en total libre para participar o no. Son
clubes que facilitan la acción conjunta, si se quiere, y en las instalaciones de
las Naciones Unidas para la acción económica y social han mejorado mucho;
pero no pueden prescribir tal acción, mucho menos tomarla bajo su propia
autoridad.

Nuestra corta pero tensa experiencia desde la creación de las Naciones

Unidas ha demostrado que un arreglo tan poco apropiado es inadecuado en
su alcance e incierto en su funcionamiento. De ahí, sin duda, el interés
generalizado en la idea federal, en una variedad de formas. El federalismo es
uno de los grandes inventos de la teoría política y la vida. Nos llegó del Nuevo
Mundo y ha sido adoptado en varios lugares, especialmente en agrupaciones
políticas más nuevas. Ha funcionado admirablemente cuando varias
provincias o países adyacentes y relacionados, al tiempo que conservan una
identidad separada, querían unirse para un propósito general. La federación
ha sido el equivalente político de una compañía con responsabilidad limitada.
Habitualmente, los experimentos federales se basan en una serie de
elementos similares: un grado de parentesco o relación cercana, una
voluntad de unidad, pero con la clara intención de administrar la mayoría de
los asuntos en forma individual. ¿Cómo se aplica todo esto a la escena
internacional?

Se nos presenta una selección de propuestas para la federación

internacional, abogando por una federación europea variada y vaga, una
federación occidental o una federación democrática o, más ambiciosamente,
una federación mundial. El hecho de que haya tantas propuestas diferentes
muestra que no descansan en ningún elemento inherente de parentesco o
relación cercana. Cualquiera de ellos puede ser deseable, pero no tenemos
pruebas de que alguno sea deseado. La voluntad de unirse no es evidente.
De hecho, la mayoría de estas ideas, como la de la federación europea, se
ven presionadas desde afuera hacia países que no han mostrado ninguna
señal de tomar la iniciativa, como un correctivo a sus anteriores formas
individualistas: una idea novedosa de matrimonio político por sentencia del
tribunal.

o alternativamente, se les insta a que se federen para poder enfrentarse a

otras agrupaciones políticas.

El consejo puede ser bueno, pero es un argumento para un nuevo

nacionalismo, no para un nuevo internacionalismo. Hasta ahora, la
federación simplemente ha creado una nueva unidad política separada que
en el proceso, como en Alemania, trajo paz dentro del grupo. No hay
evidencia de que necesariamente contribuiría a la paz entre ella y otros
grupos. La perspectiva de dos poderosas federaciones, por ejemplo,
enfrentando a otras tantas en Europa no es encantadora. No verificaría una
de las tendencias generales actuales, la de la división política: cambiaría las
dimensiones del nacionalismo, pero no su naturaleza. Tomemos el punto de
vista más esperanzador en cuanto a la voluntad de los países de unirse, y
dejemos de lado por el momento esta visión negativa de la paz. La pregunta
principal es: ¿algún tipo de federación internacional bajo las condiciones
actuales fortalecería la tendencia a la integración material, para hacer de ella
una base general y positiva para la paz? Una federación surge para ciertos
fines específicos, y solo para aquellos. Una federación se une, pero también
restringe. Se basa en una división rígida de poderes y funciones entre las
autoridades territoriales que tienen el mismo estatus; y esa división se
establece usualmente y necesariamente en una constitución escrita provista
de un arsenal de salvaguardias contra su manipulación leve. En el volumen de
ensayos sobre planificación federal, el profesor Wheare concedió que el
gobierno federal es conservador y legalista por naturaleza. Todo intento de
darle al gobierno central una nueva función y poder tiene que tocar las
puertas masivas y oxidadas de la constitución. Los esfuerzos del gobierno
canadiense para cambiar los arreglos fiscales de la federación han sido
bloqueados hasta ahora, a pesar de las largas discusiones y las necesidades
de patentes. En Australia, los repetidos esfuerzos para la acción económica y
social han sido igualmente derrotados; y la reciente decisión de nacionalizar
el sistema bancario ha sacudido la estructura política y el temperamento del
país.

Incluso en un país tan dinámico como Estados Unidos, el pecado de

inconstitucionalidad ha plagado los esfuerzos de reforma social -como la
prohibición del trabajo infantil en las fábricas- y ha matado o mutilado la
mayoría de las medidas originales del New Deal. El ahora ampliamente
admirado e imitado T.V.A. El plan tenía que sostener, por motivos de
inconstitucionalidad, cincuenta y un demandas ante el Tribunal Supremo
antes de que se le permitiera establecer su gran trabajo. Es curioso cómo
aquellos que exhortan el uso de la idea federal a nivel internacional han
descuidado esta característica central de la misma. Jefferson, que era
políticamente sabio más allá de la medida de un hombre, previó esto y le
hubiera gustado que la constitución incluyera una disposición para su
revisión periódica cada diez años. Resulta que tal disposición y tal término
formaba parte del acuerdo federal Austro-Húngaro, el llamado Anschluss,
con el resultado de que cada término se convirtió en una crisis con la
amenaza de la disolución, lo que llevó a los irreprimibles ingenios de Viena a
hablar de es como "Monarchie auf Kiindigung". Sin embargo, una actitud tan
refractaria no es irrazonable. Las nuevas funciones y los nuevos poderes
permitidos a la autoridad central supuestamente co-igual, por benéfico que
sea el objetivo social, tienen un efecto acumulativo políticamente y un
número suficiente Las nuevas funciones y los nuevos poderes permitidos a la
autoridad central supuestamente co-igual, por benéfico que sea el objetivo
social, tienen un efecto acumulativo políticamente, y un número suficiente
de ellos cambiaría permanentemente el equilibrio sobre el cual se estableció
la federación. Tomó casi veinte años de negociaciones difíciles, como señala
el profesor Brady, "para encontrar una base para la federación de Australia, y
la renuencia a verlo cambiado es, por lo tanto, comprensible". Una
federación internacional, para llegar a existir, tendría que comenzar sobre
una base muy estrecha y con arreglos muy rígidos en cuanto a forma y
funciones; y la renuencia a permitir que estos sean perturbados sería
correspondientemente más profundo. En una federación internacional, cada
adaptación, cada enmienda, tendría que pasar por el guante de discusiones
celosas entre países que se han unido recientemente y difieren en sus
antecedentes políticos. Incluso en asuntos comunes acordados, el ritmo es el
del miembro más lento de la federación; los problemas que dividen
profundamente deben ser eliminados. Pero en nuestro tiempo las
condiciones, necesidades y problemas pueden cambiar rápidamente. La
constitución tendría que adaptarse continuamente, o la dificultad de hacerlo
dificultaría la vida y el gobierno de la federación. ¿Puede un instrumento de
este tipo adaptarse al estado de ánimo revolucionario que,
independientemente de lo que pensemos, esté surgiendo en la mayor parte
del mundo? Algunos pueden haber estado desconcertados de que el más
revolucionario de todos los gobiernos, que cree ideológicamente en la unidad
mundial y en la proscripción del Estado, en las Naciones Unidas y en todas las
ocasiones posibles, insista en una estricta observancia de la soberanía
nacional. La explicación puede encontrarse en un reciente artículo sobre
soberanía del profesor Levin, 2 un destacado jurista soviético, que utiliza este
mismo argumento: que todos y cada uno de los pueblos deben ser libres de
transformar su organización social con pleno poder propio para hacerlo, y sin
interferencia externa o complicaciones.

Evidentemente, el profesor Levin tiene razón al suponer que esto no sería

posible bajo una forma rígida y amplia de asociación política. Si una Casa
federal no puede ser mitad libre y mitad esclava, tampoco puede ser mitad
capitalista y mitad comunista. Todo intento de cambio profundo en una parte
pondría en peligro la persistencia del todo; porque la alternativa parecería a
los legalistas como una interrupción, y para los reformadores como un
estancamiento.

Un sistema federal tiene muchas virtudes brillantes. Pero en la forma y el

trabajo es una combinación de rigideces rígidas en su marco, ya sean
geográficas o ideológicas; rígido en su constitución, que debe ser formal y no
cuestionado; rígido en su vida general, debido a los límites y obstáculos que
pone a la acción común fresca. Si en las condiciones actuales de nacionalismo
político es difícil lograr una federación internacional, en las actuales
condiciones de la revolución social sería difícil de mantener. Tendría pocas
perspectivas, excepto en el denominador común más bajo en cuanto a la
membresía, como el Benelux o los grupos escandinavos, o el mínimo común
denominador en cuanto a la actividad federal. Pero si no es posible una
agrupación federal dinámica, una agrupación federal rezagada no tendría
sentido ahora.

Cuando surgieron las federaciones actuales, sus principales funciones

centrales eran defensa común y política exterior. Estas son, de hecho, las
funciones, con un presupuesto común para su propósito, que el Sr. Lionel
Curtis considera suficientes para comenzar el arreglo federal que ha
defendido tan elocuente y devotamente. Pero, ¿esto no vuelve a descuidar la
perspectiva histórica? No solo cambia el número de funciones que deben
llevarse a cabo conjuntamente; su personaje tiende a cambiar aún más
rápidamente. Hace cien o incluso cincuenta años, la defensa y la política
exterior eran asuntos limitados en relación con la vida total de la comunidad.
Ahora abarcan entre ellos el control de los recursos materiales y de la
organización de la industria, el control de la mano de obra y la capacitación, e
incluso el control de las comunicaciones, desde la educación y la opinión, con
el correspondiente control del comercio y de la política fiscal y financiera.

La federación, en resumen, fue inventada y adoptada cuando, en general, las

funciones del gobierno eran limitadas, y las del gobierno central
deliberadamente tenían la intención de restringirse; ahora vivimos febril y
precariamente en una era de planificación centralizada. Nació en tiempos de
entusiasmo por las constituciones; ahora estamos en un estado de ánimo
pragmático que desprecia las reglas y restricciones formales. El federalismo
estaba destinado a poner en manos de la autoridad central las mínimas
funciones posibles de la vida común; ahora solo podría significar dejar en
manos de la autoridad individual las menores funciones posibles de la vida
local. Si la federación hiciera todo lo necesario para la seguridad política y la
seguridad social que exigen las tendencias actuales-inevitablemente a través
del instrumento de la autoridad central-solo podría terminar en la paradoja
de que la idea federal sería proclamada solo para ser organizada fuera de
existencia.

El examen anterior de las dificultades de la idea federal no está hecho de

ninguna inclinación a ser crítico. Es más bien por una convicción completa
que en este campo incómodo no podemos progresar proponiendo esquemas
que tengan una simetría agradable sin tener en cuenta el terreno áspero y
cambiante sobre el que tienen que basarse; y al analizar la idea federal
contra las condiciones y necesidades actuales, he estado tratando de sacar a
la luz el marco sociológico dentro del cual cualquier esfuerzo del gobierno
internacional tendría que funcionar. Ese marco, configurado esencialmente
por la voluntad de distinción nacional y la necesidad de integración social,
muestra que nuestro fin será difícil de lograr simplemente cambiando las
dimensiones de los instrumentos políticos tradicionales. Siendo así, estamos
obligados a buscar un nuevo dispositivo político, y el dispositivo que parece
ajustarse a ese marco es la idea funcional, no como una nueva invención,
sino como una nueva aplicación.

Sucede que el enfoque funcional se ha utilizado mucho en las federaciones

establecidas, con gran éxito por el New Deal, con el T.V.A. esquema como su
ejemplo destacado. Puede ser mejor tratar aquí dos puntos circunstanciales.
Si, se puede decir, las federaciones existentes han podido hacer todo eso,
¿no se rompe el argumento de que la idea federal no puede ser útil a nivel
internacional?

Las federaciones existentes a veces pueden hacer a un lado o rodear las

particiones federales formales porque son federaciones antiguas.

Generaciones de vida y experiencia comunes los han unido a una comunidad,

con una visión común y problemas comunes expresados en los programas de
los partidos nacionales; y el gobierno central común ha llegado a darse por
sentado, con los gobiernos estatales o provinciales, con quizás la excepción
de Quebec, una excepción significativa, más en el nivel de los órganos
administrativos locales. En la mayoría de los casos, el problema, por lo tanto,
no era tanto crear una política común como consolidar un grupo de políticas
similares o idénticas. Y, sin embargo, incluso en federaciones tan antiguas, en
tiempos de crisis, estos actos colectivos se ampliaron no cambiando los
arreglos federales sino más bien eludiéndolos. En ningún caso hubo un
cambio deliberado en la gradación formal del poder; los gobiernos federales
asumieron muchas tareas nuevas con el consentimiento nacional tácito, y así
adquirieron un nuevo poder mediante acreción funcional, no mediante una
revisión constitucional. En los Estados Unidos, el único intento de cambio
constitucional, para aumentar la membresía de la Corte Suprema, fue
también el único problema en el que el presidente Roosevelt fue
completamente derrotado, aunque su efecto habría sido leve en
comparación con el tremendo impacto del New Deal.

Los Estados Unidos tomaron esta línea audazmente también al iniciar nuevas
conexiones con los Estados vecinos, no solo en los acuerdos de cierre de la
guerra con Canadá, que fueron una cuestión de conveniencia, sino en
medidas permanentes. La Autopista Alcan ha creado una franja de
administración internacional que va desde los Estados Unidos a través de
Canadá hasta Alaska; el acuerdo con México para el desarrollo del Río Grande
ha convertido a un río divisorio en una empresa conjunta; y es probable que
los desarrollos panamericanos sigan la misma línea. Estos experimentos
tienen una lección particular para el problema internacional más amplio. No
solo se pueden hacer, sino que a los Estados Unidos les ha resultado más fácil
completar el acuerdo de Alcan con Canadá y el acuerdo de Río Grande con
México que obtener su propia T.V.A. Esquema yendo. Los dos primeros se
hicieron con países soberanos que conservaron su soberanía excepto en la
medida en que se agruparon para una empresa funcional conjunta específica.
El otro experimento afectó a las unidades federales que se mostraron reacias
a compartir su poder y se esforzó por mantener el equilibrio establecido en la
Constitución estadounidense. En una forma más extrema, la insistencia del
Gobierno australiano, frente a la renuencia estadounidense, en ilustrar que
alguna forma de compromiso internacional para trabajar por el "pleno
empleo" se incluya en la Carta de San Francisco, con el propósito de lograrlo
de esta manera el derecho a tomar medidas internas que de otro modo
estarían más allá de su poder constitucional, una forma sorprendente y
novedosa de solicitar obligaciones internacionales para superar las
obstrucciones federales. El incidente también ilustra cómo está cambiando el
contenido de la "política exterior". En los Estados Unidos y en otras
federaciones, en otras palabras, era posible la acción conjunta necesaria
frente a obstáculos constitucionales porque podía confiar en un sentido
antiguo y vivo de la unidad nacional.

Una nueva federación internacional no tendría tal unidad, y las barreras

constitucionales obstaculizarían tanto más a cada esquina. E incluso esas
viejas federaciones han encontrado que a veces es más fácil hacer arreglos
funcionales con Estados extranjeros que dentro de ellos mismos.

La verdad es que, por su propia naturaleza, el enfoque constitucional enfatiza

el índice individual de poder; el enfoque funcional enfatiza el índice común
de necesidad. Existen muchas de esas necesidades que trascienden las
fronteras nacionales, y se podría comenzar de manera efectiva al
proporcionarles un gobierno conjunto. En ese sentido, el surgimiento de
tantos nuevos Estados nacionales, que aumenta políticamente nuestras
dificultades, incluso podría ponerse al servicio de la unificación internacional.
Si desean lograr una base social promisoria para su independencia política,
necesitan muchas cosas en cuanto a ayuda y servicio material y técnico que
están más allá de sus medios y experiencia; y, como en el caso del Plan
Marshall, tales necesidades deberían usarse deliberada e insistentemente
para establecer líneas para una acción internacional conjunta.

El reclamo popular universal para la seguridad social también podría

convertirse en un canal para la unidad internacional. Porque es importante
notar que el nuevo nacionalismo está en todas partes, sin lugar a dudas,
nacionalismo social; al igual que el nacionalismo del siglo XIX, cada uno
quiere tener su propia casa nacional, pero, a diferencia del nacionalismo
anterior, tiene una intención especial sobre una nueva vida social dentro de
esa casa. Puede haber mucho que decir acerca de un sólido bloque
internacional de viviendas, pero mientras las personas opten por vivir en
casas nacionales aisladas, podríamos recorrer un largo camino mediante el
suministro de servicios sociales conjuntos y de otro tipo. Sólo de algún modo
existe alguna posibilidad, por ejemplo, de reparar la brecha en la unidad
política de la India y de conducir gradualmente a una unidad de intereses
naturales comunes; considerando que cualquier sugerencia de reunión
política solo serviría para hacer sospechar incluso esas propuestas prácticas.
Nuevamente, esta parece ser la única esperanza posible de reparar la división
entre árabes y judíos en Palestina; y, de hecho, de construir una verdadera
unidad entre los propios países árabes, a lo largo del camino tan
admirablemente trazado por el Centro de Suministro del Medio Oriente
durante la guerra. En la región del Danubio, a pesar de mucha
confraternización ideológica, la mera referencia del Sr. Dimitrov a una
conexión federal de inmediato trajo una reprimenda desde Moscú, y poca
respuesta de sus vecinos; pero esos mismos países aparentemente están
trabajando en un esquema para una Autoridad del Valle del Danubio.
Tampoco hay otra forma de lidiar con el problema vital del Ruhr. Si la región
va a seguir siendo alemana, si los temores franceses por la seguridad deben
ser mitigados, si se cumplen los reclamos de los países vecinos aliados por
una parte de sus productos, y al mismo tiempo, se les debe dar a los
trabajadores alemanes la perspectiva de una vida digna, solo una Autoridad
del Valle del Ruhr bajo gestión funcional internacional no política tendría
alguna posibilidad de satisfacer estas demandas variadas y mixtas.

Se pueden hacer dos puntos sobre esto que resaltarán el contraste entre el
enfoque político y el funcional: primero, que un R.V.A. podría iniciarse en
cualquier momento sin esperar un Western Union, mientras que un Western
Union todavía tendría que trabajar a través de un R.V.A .; y, en segundo
lugar, que la Rusia soviética podría incorporarse en cualquier momento a la
asociación de una R.V.A. autónoma, pero no en una Western Union. El
adjunto de un R.V.A. dentro de un sistema occidental completo
inevitablemente cavar un foso contra una cooperación más amplia. Sería
instructivo examinar la estructura y el funcionamiento de los arreglos
funcionales en tiempos de guerra, o el trabajo de la Organización
Internacional del Trabajo para dar una dirección común a las políticas de
mejoramiento social sin invadir la soberanía del Estado. Los Gobiernos
francés, belga y británico están trabajando en líneas de cooperación para sus
territorios africanos, que abarcan desde el saneamiento, el riego y la
conservación del suelo, hasta el uso común de las comunicaciones y otros
servicios, con miras a coordinar las necesidades económicas, educativas y
educativas. y políticas administrativas.

No es solo en el campo del gobierno y la economía que el enfoque funcional

trae alivio. En el notable sermón que predicó el arzobispo de Canterbury ante
la Universidad de Cambridge en noviembre de 1946, admitió abiertamente
que todos los planes de reunión entre las iglesias inglesas habían fracasado
porque, como él insistió, habían intentado una reunión constitucional, y
llamó a para un enfoque diferente simplemente por el intercambio de
ministros y púlpitos. "Es porque temo un estancamiento", dijo el Dr. Fisher,
"que me atrevo a desechar esta sugerencia: ¿podemos llegar a la plena
comunión entre nosotros antes de escribir una constitución?" La evolución
del problema flamenco en Bélgica también es instructiva. El movimiento
separatista político durante la Primera Guerra Mundial creó una amarga
reacción en el país y casi condujo a conflictos civiles. Desde entonces,
mediante cambios graduales y silenciosos, los flamencos han obtenido
completa autonomía en educación: la Universidad de Gante es ahora
completamente flamenca y la de Lieja completamente francesa, y casi tan
amplia autonomía en la administración del área flamenca; Además, ha
habido una creciente asociación cultural con Holanda. El punto instructivo es
que ninguna disposición constitucional ha legalizado hasta ahora esta
evolución, mientras que las conversaciones de separación han desaparecido
entre los flamencos.

Anteriormente, en este documento, presenté las muchas variedades de la

idea federal que compiten por el apoyo del público como una prueba de su
debilidad. Hay tantos esquemas, si no más, para el experimento funcional.
¿Eso no muestra una fragilidad de concepción similar? Tal vez nada pone de
manifiesto con mayor claridad cuán diferente es el núcleo de lo político del
enfoque funcional. En el primero, los diversos esquemas son mutuamente
excluyentes: un Estado no puede estar en una federación europea o una
federación imperial, o en una federación europea y una federación
democrática. Los esquemas funcionales son, en el mejor de los casos,
complementarios, ayudando a los demás y, en el peor, independientes entre
sí. Cualquiera puede ser iniciado en cualquier momento, ya sea que los
demás sean aceptados o no, y cualquiera puede vivir y prosperar incluso si
otros fallan o son abandonados. En tales tiempos de cambio tienen la virtud
inestimable de la existencia autónoma, y también del desarrollo autónomo.
Un esquema iniciado por unos pocos países para el transporte, o para el
petróleo, y demás, podría ampliarse más tarde para incluir a los miembros
tardíos, reducidos a dejar que los reacios abandonen. Además, pueden variar
en cuanto a su membresía, los países podrían participar en algunos esquemas
y quizás no en otros, mientras que en cualquier arreglo político, tal elección
dividida obviamente no sería tolerable.

La "neutralidad" funcional es posible, donde la "neutralidad" política no lo es.

Además, los arreglos funcionales tienen la virtud de la autodeterminación
técnica, una de las principales razones que los hace más fácilmente
aceptables. La naturaleza de cada función explica el alcance y los poderes
necesarios para su desempeño efectivo. Todos estos elementos son capaces
de una medición concreta y, a diferencia de los arreglos políticos rígidos, son
por lo tanto capaces de un ajuste concreto, de acuerdo con los cambios en
las condiciones de la función. Los requisitos de una autoridad federal para la
conducta, por ejemplo, de la política exterior común siempre deben ser una
cuestión de negociación política. Los requisitos de una autoridad funcional a
cargo del petróleo o la aviación o de una autoridad del valle del Danubio, en
cualquier momento dado para la tarea clara que se le ha confiado, serían una
cuestión de auditoría fáctica.

Por lo tanto, estas características del enfoque funcional ayudan a mitigar el

problema obstinado de la soberanía igualitaria. En este enfoque, no se trata
de rendir soberanía, sino simplemente de poner en común todo lo necesario
para el desempeño conjunto de la tarea en particular. En tales disposiciones
prácticas los gobiernos no tienen, como en los sistemas políticos, para
salvaguardar su derecho a la igualdad de voto, pero pueden permitir un
puesto especial a los países que tienen una responsabilidad especial en la
tarea en cuestión, siempre que el servicio se preste en beneficio de todo.
Todo esto está completamente de acuerdo con toda la tendencia del
gobierno moderno. El gobierno del siglo XX significa menos una división de
poderes que una integración de funciones; la administración y el derecho
administrativo son sus herramientas características, y tales arreglos
funcionales simplemente significarían dar rango internacional a los órganos
administrativos y la jurisdicción administrativa, de acuerdo con la naturaleza
de cada tarea. También estarían en armonía con la filosofía social de nuestro
tiempo. Como Sir John Boyd Orr ha dicho de su particular responsabilidad;
"Aquí, en este plan mundial de alimentos, tenemos los medios para que las
naciones puedan comenzar a cooperar en algo que no perjudique a ninguno
de ellos y los haga a todos buenos". "Si los gobiernos tienen en el fondo el
bienestar de sus propios pueblos, podría permitir que esas organizaciones
trabajen; y si las organizaciones tienen éxito y su número crece, el gobierno
mundial evolucionará gradualmente a través de su desempeño. Desde el
punto de vista de la vida diaria normal, para citar al difunto profesor
Hobhouse, "la vida de una comunidad puede considerarse como la suma de
las funciones desempeñadas por sus miembros". Y a la inversa, se podría
agregar, el desempeño de varias funciones comunes es la forma de crear una
comunidad normal. Si uno visualizara un mapa del mundo que mostrara
actividades económicas y sociales, aparecería como una intrincada red de
intereses y relaciones que cruzaría y volvería a cruzar divisiones políticas, no
un mapa de lucha de Estados y fronteras, sino un mapa pulsante con las
realidades de la vida cotidiana. Son la base natural de las organizaciones
internacionales: y la tarea es llevar ese mapa, que es una realidad que
funciona, bajo un gobierno internacional conjunto, al menos en sus líneas
esenciales.
Las líneas políticas serán luego superpuestas y borradas por esta red de
relaciones y administraciones conjuntas.

La estrecha asociación de los Estados puede ser integral o selectiva.

Claramente, el primero es el ideal: todos los países trabajan juntos para su
bien común. Pero si no puede ser integral, si tiene que ser selectivo, es mejor
que sea selectivo en líneas de actividades especiales en lugar de grupos
seccionales. Cualquier país puede unirse a una actividad en particular, pero
un grupo determinado no puede ayudar a ser exclusivo; y, en palabras del Dr.
Johnson, "tal es la disposición del hombre que cualquier cosa que hace una
distinción crea rivalidad". Visto desde esta perspectiva, el enfoque funcional
implica no solo un cambio de dispositivo político sino un cambio de
perspectiva política. Debería ayudar a cambiar el énfasis de las cuestiones
políticas que se dividen, a aquellas cuestiones sociales en las que el interés
de los pueblos es claramente similar y colectivo; cambiar el énfasis del poder
al problema y propósito.

En todas las sociedades hay armonías y desarmonías. Es en gran medida

dentro de nuestra elección que elegimos y más. Desde el final de la guerra
hemos tenido una ilustración brutal de esta verdad en las conferencias de
paz, en las reuniones de las Naciones Unidas en las que se suponía que
nacería la nueva vida internacional. Debemos comenzar de nuevo, por lo
tanto, con un sentido claro de que las naciones pueden estar unidas en una
comunidad mundial solo si las unimos por lo que une, no por lo que divide.
En segundo lugar, los caminos y los medios para ese fin deben ajustarse a ese
propósito. Deben ser adecuados, pero también deben ser relevantes; y si van
a ser relevantes, deben partir de las condiciones que nos rodean. Deben
evitar la reacción, pero también evitar la utopía. Podemos pedir a nuestros
semejantes que miren más allá del Estado nacional; no podemos esperar que
se sientan a la vez miembros de un Estado mundial.

Durante sus primeros meses como presidente, Jefferson le escribió a un

amigo que se daba cuenta de lo corto que le costaría alcanzar esa razón y
experiencia justificadas, pero "cuando reflejamos lo difícil que es mover o
desviar la gran máquina de la sociedad, cuán imposible para hacer avanzar
las nociones de un pueblo entero de repente a un ideal ideal, vemos la
sabiduría del comentario de Solon, que no debe intentarse más bien de lo
que la nación puede soportar ".

Ese es un juicio sabio. Pero en nuestro caso, y en nuestro tiempo, lo que las
naciones pueden soportar muestra una distinción. En general, parecen
incapaces de interferir mucho en su independencia política, pero pueden
soportar bastante en lo que respecta a la acción económica y social. Esa
distinción brinda una primera línea de guía para cualquier arreglo
internacional. La siguiente pregunta es cómo se podría organizar tal acción
económica y social para conducirnos a la comunidad internacional y al
gobierno internacional. En nuestros propios países, nos estamos
acostumbrando a poner casi todas estas acciones en manos del gobierno
central. ¿Estamos listos para seguir el mismo curso en el ámbito
internacional? Si es así, una federación, con su maquinaria política restrictiva,
en ningún caso es el instrumento adecuado. Una federación que deje esas
actividades sociales y económicas en manos de sus miembros nacionales
sería a este respecto poco más que una réplica de las Naciones Unidas, bajo
un disfraz y nombre diferentes. Si, por el contrario, esas actividades se
confían a una autoridad internacional centralizada con los correspondientes
poderes y medios, tendrá que ser apenas un gobierno internacional de pleno
derecho.

Estas tareas deben necesariamente realizarse conjuntamente y controlarse

centralmente; por lo tanto, la verdadera elección no es entre los
nacionalismos competitivos actuales y una federación internacional coja, sino
entre un gobierno mundial completo y completo y organismos funcionales
igualmente completos pero específicos y separados.