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Caderno de Referência
para Elaboração de
Plano de Mobilidade Urbana
1 Caderno de Referência
para Elaboração de
Plano de Mobilidade Urbana
G
República Federativa do Brasil Ficha Técnica
Desenvolvimento do Guia PlanMob para orientação aos órgãos gestores municipais na elaboração dos
Planos Diretores de Transporte e da Mobilidade
Foto: SPTrans
GUIA PlanMob
GUIA PlanMob
O Guia PlanMob é uma contribuição do Ministério das Cidades para estimular e orientar os
municípios no processo de elaboração dos Planos Diretores de Transporte e da Mobilidade, obri-
gatórios para as cidades com mais de 500 mil habitantes, fundamental para as com mais de 100
mil habitantes e importantíssimo para todos os municípios brasileiros.
Nesse sentido, o Guia é preciso, ao afirmar novos conceitos e princípios para o planeja-
mento da mobilidade urbana, e também genérico para poder contribuir para dirigentes públicos
e técnicos vivendo situações particulares e distintas em suas respectivas cidades. Afinal, os
problemas de desenvolvimento urbano, transporte e circulação se manifestam de forma desi-
gual em função de um enorme conjunto de fatores que foram tratados neste documento: do
porte da cidade à sua inserção na rede de cidades, passando por suas características físicas,
econômicas e sociais.
5
Com tamanha diversidade, um ponto fundamental unifica a nova abordagem da gestão das
políticas de mobilidade urbana em qualquer cidade do país, independente de seu tamanho, de
sua localização geográfica ou da dinâmica de sua economia, é que ela deve ser orientada para
as pessoas. Por isso tiveram tanto destaque no Guia temas que tratam da inclusão social, da
sustentabilidade ambiental, da equidade na apropriação dos espaços públicos e da gestão de-
mocrática.
O Guia PlanMob não pretende ser um manual, apesar de conter, em alguns capítulos, orien-
tações precisas sobre metodologias e formas de organização dos trabalhos; também não é um
texto teórico, apesar de ter se aprofundado na definição de alguns conceitos considerados es-
tratégicos. Nele os leitores, com maior ou menor preocupação técnica, encontrarão um conjunto
sistematizado de informações sobre os elementos que constituem o planejamento da mobilidade,
sobre métodos de trabalho e sobre o processo de planejamento. Nem todas as suas informações
serão de interesse de todos os leitores, mas todos encontrarão nele referências que poderão
ajudar na elaboração do PlanMob para suas cidades.
O Ministério das Cidades pretende, com este trabalho, contribuir para que as mudanças
necessárias no planejamento e na gestão das políticas de mobilidade urbana ocorram no maior
número de cidades possível, afinal se trata de alterar significativamente o padrão de urbanização
e de circulação nos municípios, de implementar um processo de desenvolvimento econômico
sustentável e de garantir inclusão social de toda a população.
Foto: SeMob
UMÁRIO
SUMÁRIO
1. Apresentação. .......................................................................................................................................13
2. Introdução..............................................................................................................................................17
5.2 Conceitos básicos para formulação dos Planos Diretores de Transporte e da Mobilidade.... 40
5.2.1 Mobilidade...........................................................................................................................41
5.2.2 Sustentabilidade..................................................................................................................42
5.2.3 Acessibilidade.....................................................................................................................42
5.2.4 Circulação...........................................................................................................................44
6.4.1.2 Bicicleta.......................................................................................................................88
6.4.2.4 Metrôs.........................................................................................................................92
6.4.2.5 Barcas.........................................................................................................................93
6.4.3.1 Automóveis.................................................................................................................93
SUMÁRIO
6.4.3.2 Motos..........................................................................................................................94
O Estatuto da Cidade determina que todas Distrito Federal. Neste Caderno 1, foram abor-
as cidades brasileiras com mais de 500 mil ha- dados os aspectos relacionados à infra-estrutu-
bitantes elaborem um plano de transportes e ra do sistema de mobilidade, os meios de trans-
trânsito, rebatizado pela SeMob de Plano Dire- portes urbanos e seus serviços. Oportunamente
tor de Mobilidade, ou na expressão simplifica- serão tratados em outra publicação o arranjo
da aqui usada, PlanMob. institucional e o modelo de gestão associada,
bem como o modelo de financiamento e os as-
Não é só uma mudança de nome, mas pectos fundamentais para a implementação do
uma reformulação de conteúdo: a mobilidade sistema de mobilidade urbana.
urbana é um atributo das cidades, relativo ao
deslocamento de pessoas e bens no espaço O apoio à elaboração dos Planos de Mo-
urbano, utilizando para isto veículos, vias e bilidade é apenas uma das ações do Ministé-
toda a infra-estrutura urbana. Este é um con- rio das Cidades desenvolvidas pela Secretaria
ceito bem mais abrangente do que a forma Nacional de Transporte e da Mobilidade Urba-
antiga de tratar os elementos que atuam na na – SeMob. A Política Nacional de Mobili-
circulação de forma fragmentada ou estan- dade Urbana para a construção de cidades
que e de administrar a circulação de veículos sustentáveis, coordenada pela SeMob, con-
e não de pessoas. ta com um programa de ações para diversos
projetos neste sentido, incluindo apoio a pro-
Esse conceito recebe ainda quatro com- jetos, consolidação institucional, capacitação 15
plementos, igualmente estruturais da política de equipes, investimentos diretos de recursos
desenvolvida pelo Ministério das Cidades: a do orçamento da União e diversas linhas de
inclusão social, a sustentabilidade ambiental, financiamento.
a gestão participativa e a democratização do
espaço público. O primeiro afirma o compro- Este novo conceito de planejamento da
misso do Governo Federal com a construção mobilidade, com escopo ampliado, precisa ser
de um país para todos, tendo o direito à mo- incorporado pelos municípios. Duas outras di-
bilidade como meio de se atingir o direito à ferenças fundamentais devem ser destacadas
cidade. O segundo demonstra a preocupação entre os planos de transporte tradicionais e o
com as gerações futuras e com a qualidade PlanMob para evitar que as administrações
de vida nas cidades. O terceiro traduz a bus- municipais incorram nos mesmos problemas
ca pela construção da democracia política, que levaram a que aqueles planos, muitas ve-
econômica e social. E o quarto complemento zes, “não saíssem do papel”.
se refere ao princípio da equidade no uso do
espaço público Primeiro, em sua maioria, os antigos pla-
nos se limitavam a propostas de intervenções
A importância estratégica desta nova abor- na infra-estrutura e na organização espacial
dagem é tanta, que o Ministério das Cidades dos serviços de transporte público, quando
decidiu avançar na obrigação legal e incentivar muito estimando os investimentos necessá-
a elaboração do PlanMob por todas as cidades rios para a sua execução. Normalmente os
com mais de 100 mil habitantes e as situadas processos de planejamento ignoravam a di-
em regiões metropolitanas e em regiões de de- mensão estratégica da gestão da mobilidade
senvolvimento integrado. Afinal, é nesta faixa urbana, principalmente nos aspectos institu-
de cidades que ainda é possível reorientar os cionais e de financiamento, como também,
modelos de urbanização e de circulação de ma- não abordavam adequadamente conflitos so-
neira preventiva, sem descuidar das propostas ciais de apropriação dos espaços públicos ou
corretivas para as grandes metrópoles e para o de mercado, no caso do transporte coletivo. A
APRESENTAÇÃO
omissão daqueles planos com relação a es- ticamente implantado em qualquer lugar. Ao
tes aspectos, desconsiderando as reais con- contrário, seu objetivo é contribuir para que o
dicionantes da mobilidade urbana, é talvez a debate das políticas públicas de transporte e
principal razão da sua baixa efetividade. de circulação urbanas seja levado ao maior nú-
mero de cidades possível, envolvendo os seg-
O caderno PlanMob não é uma enciclopé- mentos organizados da população de forma
dia, muito menos um receituário a ser automa- democrática e participativa.
Renato Boareto
16
I INTRODUÇÃO
INTRODUÇÃO
2.1 A Reforma urbana e o direito à cidade 2.2 A atuação do Ministério das Cidades
1
A lei federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 ficou conhecida como Estatuto da Cidade.
2. INTRODUÇÃO
• Preservar a qualidade ambiental das áreas integrado de transporte e uso do solo, a atuali-
rurais, diversificando as atividades. zação da regulação e da gestão do transporte
coletivo urbano, a promoção da circulação não
Desde a criação do Ministério das Cida- motorizada e o uso racional do automóvel”. (Mi-
des, em 2003, o Governo Federal concentrou nistério das Cidades, 2004a)
em uma única Pasta as políticas públicas de
trânsito e transporte urbano que, até então, Com essa nova visão, o Ministério das Cida-
encontravam-se dispersas, articulando-as tam- des estabeleceu diversos programas que passa-
bém com outras políticas setoriais essenciais ram a nortear a aplicação dos recursos do Orça-
para o desenvolvimento urbano do ponto de mento Geral da União (ver www.cidades.gov.br)
vista econômico, social e estratégico.
Quase todos estes programas interfe-
Quatro Secretarias Nacionais: Habitação, rem, direta ou indiretamente, nas condições
Saneamento Ambiental, Transporte e Mobili- de circulação e de transporte das cidades,
dade Urbana e Programas Urbanos; o Depar- ora induzindo a instalação das atividades no
tamento Nacional de Trânsito (DENATRAN) e território, principalmente onde há população
duas empresas públicas: Companhia Brasileira de baixa renda, ora atuando sobre a dinâmi-
de Trens Urbanos (CBTU) e Empresa de Trens ca econômica e social da cidade ou de re-
Urbanos de Porto Alegre S/A (TRENSURB) giões, ora condicionando a implantação da
constituem a estrutura para o desenvolvimento infra-estrutura viária.
e a condução da Política Nacional de Desen-
volvimento Urbano (PNDU), cujo objetivo é: 2.3 A atuação da SeMob – Secretaria
Nacional de Transporte e da Mobilidade
20 “orientar e coordenar esforços, planos, Urbana
ações e investimentos dos vários níveis de
governo e, também, dos legislativos, do A atuação da SeMob promove a articulação
judiciário, do setor privado e da socieda- das políticas de transporte, trânsito e acessibi-
de civil... (na) busca (da) equidade social, lidade, qualificando os sistemas de transporte
maior eficiência administrativa, ampliação público, por meio de ações que estimulam a
da cidadania, sustentabilidade ambiental e prioridade ao transporte coletivo e aos meios
resposta aos direitos das populações vul- não motorizados de transporte e a implementa-
neráveis: crianças e adolescentes, idosos, ção do conceito de acessibilidade universal. São
pessoas com deficiência, mulheres, negros desenvolvidas também atividades relacionadas
e índios.” (Ministério das Cidades, 2004a, p. 7) à estruturação da gestão pública e atualização
profissional dos técnicos envolvidos no planeja-
Especificamente para a mobilidade urbana, mento e implantação da mobilidade urbana.
a PNDU estabeleceu objetivos em três campos
estratégicos de ação: para o desenvolvimento Estas ações são fundamentais para a mu-
urbano, “a integração entre transporte e con- dança de valores pretendida pelo Ministério
trole territorial, a redução das deseconomias da das Cidades, atuando diretamente sobre seus
circulação e a oferta de transporte público efi- principais elementos:
ciente e de qualidade”; para a sustentabilidade
ambiental, “o uso equânime do espaço urbano, • Ação 1 - Apoio a projetos de corredores es-
a melhoria da qualidade de vida, a melhoria da truturais de transporte coletivo urbano: con-
qualidade do ar e a sustentabilidade energética”; templa projetos de implantação, ampliação
e para a inclusão social, “o acesso democrático ou adequação de infra-estrutura metroferro-
à cidade e ao transporte público e a valorização viária ou viária, que priorizem a circulação do
da acessibilidade universal e dos deslocamen- transporte coletivo em relação ao individual,
tos de pedestres e ciclistas”. A consecução des- incluindo corredores exclusivos e de trans-
tes objetivos, por sua vez, é orientada por três porte coletivo, sistema viário nas áreas cen-
conceitos de aplicação prática: “o planejamento trais, terminais e pontos de parada.
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
possível e necessária a formação e a conso- por habitante cerca de três vezes maior que o
lidação de novas centralidades urbanas, com consumo nos municípios menores.
a descentralização de equipamentos sociais,
a informatização e descentralização de ser- Emissão de Poluentes: A poluição pro-
viços públicos e, sobretudo, com a ocupação duzida pelo transporte individual custa à so-
dos vazios urbanos, modificando-se assim os ciedade o dobro da produzida pelo transporte
fatores geradores de viagens e diminuindo-se público. No caso dos Poluentes Locais esta
as necessidades de deslocamentos, principal- relação passa de cinco vezes. Na mobilidade
mente motorizados. urbana são emitidas 1,6 milhão de toneladas/
ano de poluentes locais, sendo 84% atribuída
2.5.1 Consumo e externalidades ao transporte individual. São emitidas ainda
22,7 milhões de toneladas/ano de CO2 (estufa),
No estudo “Perfil da Mobilidade Urbana no sendo 66% atribuída ao transporte individual.
Brasil – 2003”, elaborado pela ANTP, BNDES O total de emissões por habitante apresenta
e Ministério das Cidades, foi possível estimar uma média de 225 quilos por habitantes por
os seguintes resultados para o consumo de ano, sendo que os municípios maiores emitem
energia, emissão de poluentes e custo de aci- cerca de seis vezes mais poluentes por habi-
dentes para o conjunto das cidades com mais tantes do que os municípios menores. O custo
de 60 mil habitantes. das emissões atinge um total de 4,5 bilhões de
reais por ano, representando um valor médio de
Energia: São consumidas 10,7 milhões R$ 41,80 por habitante.
de TED (Tonelada Equivalente de Petróleo)
por ano na realização da mobilidade urbana, Acidentes: O custo dos acidentes repre-
sendo 75% no transporte individual e 25% no senta um total de 4,9 bilhões de reais por ano, 23
transporte coletivo. Considerando o consumo correspondendo um valor médio de R$ 45,89
de energia por habitante, a mobilidade urbana por habitante.
representa um consumo médio de aproxima-
damente 100 mil GEP (Grama Equivalente de Seguem, na tabela abaixo, Indicadores com-
Petróleo) por habitante por ano, sendo que os parativos entre ônibus, moto, automóvel e bicicleta
municípios maiores apresentam um consumo 2003 (municípios com mais de 60 mil habitantes).
Indicadores Comparativos
ÍNDICES POR PASS-KM
MODO
ENERGIA1 POLUIÇÃO2 CUSTO TOTAL3 ÁREA DE VIA
Ônibus 1,0 1,0 1,0 1,0
Moto 1,9 14,0 3,9 4,2
Auto 4,5 6,4 8,0 6,4
Bicicleta 0 0 0,1 1,1
1
Base calculada em gramas equivalentes de petróleo (diesel e gasolina).
2
Monóxido de carbono (CO), Hidrocarbonetos (HC), Óxidos de Nitrogênio (NOx) e Material Particulado (MP).
3
Custos totais (fixos e variáveis). Fonte: “Panorama da Mobilidade no Brasil, ANTP, 2006” e SeMob.
rigentes municipais, lideranças políticas e dos redes de transporte coletivo e toda a infra-
movimentos sociais que se interessam pelas estrutura urbana associada à mobilidade. O
questões urbanas. Está voltado tanto aos técni- arranjo institucional e o modelo de gestão
cos responsáveis pela condução da elaboração associada, principalmente nas regiões metro-
do Plano Diretor de Mobilidade, como aqueles politanas também fazem parte do PlanMob.
a quem compete a definição dos objetivos, al-
cances e recursos que podem ser mobilizados Nos dois casos, o resultado final do Plano
para a sua realização. Nesta condição, é um será um conjunto de normas e diretrizes, que
público que reúne distintos perfis profissionais, devem ser transformadas em lei ou decreto,
cada um com interesses específicos. e medidas concretas a serem implementadas
durante o seu horizonte de vigência para atin-
Some-se a isso, o fato de que o Caderno gir as metas fixadas, a partir do diagnóstico das
orienta a execução de Planos Diretores de Mobi- condições de mobilidade dos municípios.
lidade para cidades de portes populacionais, situ-
ações urbanas, inserção regional e outras carac- Plano de Ação
terísticas distintas, o que conduz os interesses do
leitor para alguns temas, em detrimento de ou- No mínimo, uma versão estratégica do
tros. Para conciliar tantas diversidades o conteú- PlanMob deverá conter um Plano de Ação,
do do Caderno PlanMob é modular, podendo ser compreendendo um conjunto de medidas para
lido integralmente ou de forma orientada por um serem executadas pelo poder público, pelo se-
interesse específico. Não obstante, alguns itens tor privado ou pela sociedade, para atendimen-
são de interesse geral, sem os quais a compre- to das suas diretrizes.
ensão dos elementos necessários à elaboração
24 do Plano poderá ficar prejudicada. É importante destacar que uma ação é
entendida como um comando para que algo
Os temas abordados foram divididos venha a ser planejado, projetado ou executa-
em dois conjuntos: um, de presença obri- do, como, por exemplo: a regulamentação do
gatória, traz assuntos que todo o Plano de Mo- serviço de transporte coletivo, a estruturação
bilidade deverá abordar, independente do porte do órgão municipal gestor das políticas de mo-
ou das outras características dos municípios; e bilidade urbana, a reorganização da rede de
outro, denominado temas particulares, apre- transporte coletivo, a implantação de campa-
senta uma longa lista de assuntos que variam nhas permanentes de divulgação de trânsito
em necessidade e importância, em razão das seguro, a qualificação da infra-estrutura nas
características de cada localidade. paradas de ônibus, a execução de plano de
transporte de cargas perigosas e outros.
O Plano de Mobilidade pode ser elaborado
com diferentes níveis de aprofundamento. O Plano de Ação tratará mais dos temas
identificados neste Caderno como de presença
Pode assumir uma versão estratégica, obrigatória, de caráter mais geral e aplicáveis a
quando se limita a estabelecer as diretrizes ge- qualquer cidade, concentrando as suas proposi-
rais do sistema de mobilidade, do modelo de ções basicamente nas condições estruturais da
financiamento e da gestão pública, somadas a gestão pública da mobilidade urbana e os concei-
uma relação de ações, programas e proje- tos da Política Nacional de Mobilidade Urbana.
tos com vistas à sua implementação.
Sistema de Mobilidade Urbana e sua
Pode assumir uma versão executiva, quan- infra-estrutura
do acrescenta, à visão estratégica, um maior
detalhamento dessas propostas, por exemplo, O Sistema de Mobilidade Urbana é um
compondo um plano de investimentos e o conjunto de sub-sistemas de infra-estrutura,
modelo de financiamento para realizações dos meios de transporte e seus serviços, orga-
nos campo operacional ou tecnológico para as nizados segundo comandos de gestão e dispo-
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
3.1 Conhecendo o Caderno PlanMob das cidades, medido pela sua população; a
relação entre os instrumentos de política urba-
Como afirmado anteriormente, o público na e a mobilidade urbana; e a influência dos
alvo deste Caderno são técnicos e dirigentes aspectos sócio-econômicos (item 6.1). O pa-
públicos que atuam diretamente com as ques- pel do sistema viário e da gestão da circula-
tões de mobilidade e transporte nas adminis- ção (item 6.2), as características dos serviços
trações municipais. Para conciliar tantas di- de transporte público (item 6.3) e os diferentes
versidades envolvidas no tema, o conteúdo do modos de transporte (item Erro! Fonte de re-
PlanMob é modular, podendo ser lido integral- ferência não encontrada.) são introduzido de
mente ou de forma orientada por um interesse forma resumida, com elementos de reflexão e
específico. Não obstante, alguns itens são de de problematização que serão úteis na avalia-
leitura obrigatória, sem os quais a compreen- ção da situação particular de cada cidade, sem
são dos elementos necessários à elaboração entretanto esgotar os temas, que devem ser
do Plano poderá ficar prejudicada. aprofundados na literatura técnica.
IV. Garantir o controle da expansão urbana, a Tomando como base essas considerações,
universalização do acesso à cidade, a me- é necessário que os planos de transporte e da
lhoria da qualidade ambiental, e o controle mobilidade sejam elaborados de uma forma re-
dos impactos no sistema de mobilidade novada em relação às aplicações tradicionais,
gerados pela ordenação do uso do solo.” incorporando além dos aspectos metodológi-
cos consagrados, novas vertentes de análise
Duas outras diferenças fundamentais de- do problema, bem como uma maior participa-
vem ser destacadas entre os planos de trans- ção social na sua elaboração.
porte tradicionais e o PlanMob para evitar que
as administrações municipais incorram nos Define-se, assim, o Plano de Transporte e da
mesmos problemas que levaram a que aqueles Mobilidade:
planos, muitas vezes, “não saíssem do papel”.
II. O PlanMob deve estar vinculado ao Plano produtos por elas gerados e das cargas em
Diretor Municipal, e aos planos regionais geral que circulam nas cidades, de forma
caso o município esteja inserido em uma a contribuir para a eficiência do processo
região metropolitana, aglomerado urbano econômico;
ou região integrada de desenvolvimen-
to, obedecendo as diretrizes urbanísticas • melhoria da qualidade de vida urbana; e
neles fixadas; é importante destacar que
o PlanMob não é um outro plano urbano, • sustentabilidade das cidades.
mas parte complementar, seqüencial e
harmônica do Plano Diretor.
Os elementos para a estruturação
III. O PlanMob deve analisar e propor diretri- da gestão da mobilidade são ampla-
zes, ações e projetos para: mente abordados nos cadernos “Mo-
bilidade e política urbana: subsídios
• a infra-estrutura da circulação motorizada para uma gestão integrada” e “Uma
e não motorizada das pessoas e das mer- abordagem sistêmica à gestão da mo-
cadorias, incluindo: calçadas, travessias, bilidade” (editados pela SeMob) e no
passarelas, passagens inferiores, esca- outro caderno “Curso Gestão Integra-
darias, ciclovias, terminais de ônibus, es- da da Mobilidade Urbana” (oferecido
tacionamentos públicos, píers, pistas de no plano de capacitação), disponíveis
rolamento, viadutos, túneis e demais ele- na página eletrônica do Ministério das
mentos físicos; Cidades na Internet.
90%
80%
70%
% acumulada de habitantes
60%
50% 39
40%
30%
20%
10%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
% acumulada da quant. de cidades
A concentração não ocorre apenas nas Porém, esta acessibilidade não é homo-
regiões metropolitanas: 50% dos brasileiros vi- gênea. O padrão desta urbanização, de baixa
vem em apenas 209 cidades (3,77%) enquan- densidade e com expansão horizontal contí-
to em metade do número de cidades vivem nua, comandada pela especulação imobiliá-
91,15% da população. Se consideradas as 224 ria, segrega a população de baixa renda em
cidades com mais de 100 mil habitantes, são áreas cada vez mais inacessíveis, desprovidas
86,6 milhões de pessoas (51%), e apenas as total ou parcialmente de infra-estrutura e de
31 cidades com mais de 500 mil habitantes so- serviços, prejudicando o seu acesso a essas
mam 46,9 milhões de pessoas (27,7%). oportunidades, impedindo uma apropriação
eqüitativa da própria cidade e agravando a de-
As projeções oficiais para os anos de sigualdade na distribuição da riqueza gerada
2005 e 2015 mostram que esta concentração na sociedade.
tende a se acentuar. E, quanto maior a cida-
de, mais os seus habitantes dependem das A política de mobilidade verificada na qua-
redes de infra-estrutura de circulação para ter se totalidade das cidades brasileiras, ao invés
pleno acesso às oportunidades de trabalho e de contribuir para a melhoria da qualidade da
de consumo nela concentradas. vida urbana, têm representado um fator de sua
5. CONHECENDO OS FUNDAMENTOS PARA O PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE
2
O Ministério das Cidades desenvolve o Programa Brasil Acessível que tem como objetivos estimular e apoiar os governos muni-
cipais e estaduais a desenvolver ações que garantam a acessibilidade para pessoas com deficiência e restrição de mobilidade a
sistemas de transportes, equipamentos urbanos e circulação em áreas públicas
3
Desenho universal: concepção de espaços, artefatos e produtos que visam atender simultaneamente todas as pessoas, com
diferentes características antropométricas e sensoriais, de forma autônoma, segura e confortável, constituindo-se nos elementos ou
soluções que compõem a acessibilidade. (Decreto nº 5.296, de 2 de dezembro de 2004)
O conceito de “Desenho Universal” foi criado por uma comissão em Washington, EUA, no ano de 1963 e tem como objetivo consi-
derar a diversidade humana e garantir acessibilidade à todos os componentes dos ambientes, tais como edificações, áreas urbanas,
mobiliários, comunicações, etc. Princípios do desenho universal: uso equiparável (para pessoas com diferentes capacidades); uso
flexível (com leque amplo de preferências e habilidades); simples e intuitivo (fácil de entender); informação perceptível (comunica
eficazmente a informação necessária); tolerante ao erro (que diminui riscos de ações involuntárias); com pouca exigência de esforço
físico; e tamanho e espaço para o acesso e o uso. (CREA-RJ)
5. CONHECENDO OS FUNDAMENTOS PARA O PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE
pessoas usufruírem a vida urbana. As suas ações cional de organizar a circulação urbana, não
devem buscar a adequação dos ambientes natu- mais tendo o automóvel como foco privilegia-
rais e construídos e dos sistemas de transporte do das políticas. Significa repensar a forma de
público, por meio do aperfeiçoamento da legis- administração do sistema viário, priorizando
lação e da regulamentação locais, da orientação o transporte coletivo, o pedestre e os meios
de investimentos públicos e privados e da capa- de transporte não motorizados. Significa ainda
citação das equipes da administração pública e repensar a própria cidade, o desenho urbano,
dos agentes privados envolvidos na produção da a localização e distribuição das atividades e a
circulação, destinando recursos para a elimina- localização dos equipamentos públicos, ten-
ção de situações indesejáveis e evitando que se- do como objetivos reduzir a necessidade de
jam criadas, diariamente, novas barreiras. viagens motorizadas, reforçar novas centrali-
dades, desconcentrar o processo de urbaniza-
Outra forma de definir acessibilidade é a ção e valorizar as relações locais.
“facilidade em distância, tempo e custo, de
se alcançar, com automomia, os destinos de- 5.2.4 Circulação
sejados na cidade”, o que adiciona a esse
conceito dois novos componentes fundamen- A circulação urbana, ou o ato de circular
tais: o tempo e o custo dos deslocamentos. pela cidade, é o exercício da mobilidade me-
(Projeto de Lei nº 1.687/2007) diante o próprio esforço pessoal (a pé ou de
bicicleta) ou através de meios motorizados de
Por isso, as medidas de ampliação da posse ou uso pessoal, ou providos por tercei-
acessibilidade física nos transportes devem ros, através de serviços oferecidos. Em todas
sempre cuidar para que não gerem, em seu as situações, a sua manifestação efetiva se dá
44 lugar, outros tipos de barreira, principalmente na infra-estrutura urbana.
a econômica, pela elevação descontrolada dos
custos de implantação ou de operação que, no A circulação tem regras que, em sua
caso específico do transporte coletivo urbano, maioria, são estabelecidas pelo poder público
podem causar a majoração das tarifas e um e afetam as pessoas de maneira diversa, de-
conseqüente aumento da exclusão social, prin- pendendo do papel que desempenham em um
cipalmente da população de baixa renda. determinado momento. O fato da maior parte
das regras de circulação tratar dos meios de
Duas outras dimensões ainda devem ser transporte motorizado indica, por um lado, a
agregadas ao conceito de acessibilidade den- importância deste tipo de transporte para a
tro da política de mobilidade que não se limitam sociedade e, por outro, a ameaça que eles
ao atendimento das pessoas com restrições de potencialmente representam.
mobilidade e sim à provisão das infra-estruturas
urbanas. A primeira é a adequação das redes Para os veículos em geral, são estabe-
às necessidades de deslocamentos das pes- lecidos sentidos obrigatórios de direção em
soas em termos de abrangência, quantidade algumas vias, regulamentados limites para
e qualidade. Tanto para o sistema viário como as velocidades permitidas, definidos lugares
para o transporte coletivo urbano, é usual a da via pública onde é permitida ou não a pa-
existência de regiões da cidade com limitações rada ou o estacionamento; para o transpor-
de acessibilidade, expressa, por exemplo, em te coletivo, são pré-determinados os trajetos
ruas em estado precário, intransitáveis em perí- e os pontos de parada; bicicletas não são
odos de chuvas, ausência de calçadas ou bair- autorizadas a circular em algumas vias; o
ros desatendidos por linhas de ônibus ou com transporte de carga pode sofrer restrições
atendimento parcial e insuficiente. espaciais ou temporais de circulação; e as-
sim por diante.
A segunda dimensão é qualitativa. Trata-
se de repensar o padrão de mobilidade de que No caso da movimentação urbana, o poder
a sociedade dispõe, de mudar a forma tradi- público precisa intervir nos conflitos entre os di-
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
versos agentes em defesa do seu lado mais vidual, até problemas na gestão cotidiana, como
frágil, o pedestre, construindo espaços onde a mudança de direção de uma via, o controle do
ele tem prioridade sobre os demais veículos: uso indevido de um benefício tarifário, a regula-
as calçadas e as faixas de travessia. mentação de horários para carga e descarga ou
a localização de um simples ponto de ônibus.
As regras de circulação não se limitam às
condições de uso do espaço, estendem-se aos A mobilidade é um fator essencial para to-
veículos e às pessoas. O Código de Trânsito das as atividades urbanas, decisões afetas a ela
Brasileiro reserva um capítulo inteiro para clas- podem trazer grandes benefícios ou prejuízos
sificar os tipos de veículos, determinar equi- para os indivíduos, para as atividades econômi-
pamentos mínimos de uso obrigatório e para cas ou para regiões inteiras da cidade. A gestão
identificação, registro e licenciamento deles. de um tema complexo como a mobilidade urba-
na implica em decisões e ações que têm forte
Também em nome da segurança, algu- impacto no cotidiano da cidade, e é muito co-
mas pessoas estão impedidas de conduzir mum que as soluções possíveis não permitam
veículos automotores, por problemas físicos atender simultaneamente a todos os interesses,
ou mentais, maturidade e habilidade motora. mesmo quando todos eles são legítimos.
Apenas estão aptas a dirigir pessoas que se-
jam penalmente imputáveis, alfabetizadas e
identificadas, e ainda precisam ser aprovadas
em um exame (artigo 140 do CTB).
Foto: SeMob
Ao estabelecer essas normas, o Estado
atua em nome do interesse coletivo, principal- Entre esses conflitos difusos, presentes
mente em defesa da segurança das pessoas, potencialmente em todos os momentos da ad-
mas também para reduzir impactos negativos ministração da circulação urbana, emergem
de vizinhança, preservar o meio ambiente ou com especial relevância os inerentes à gestão
buscar uma maior equidade no uso e na apro- dos serviços de transporte público, com maior
priação da cidade. atenção para o transporte coletivo urbano.
4
A Constituição Federal define o transporte coletivo urbano como serviço público essencial (artigo 30, inciso V); outras modalidades
de serviço podem também ser assim classificadas nas legislações estaduais ou municipais, atribuindo ao poder público maior ou
menor poder de intervenção sobre a sua prestação.
5. CONHECENDO OS FUNDAMENTOS PARA O PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE
exemplos, menos usuais, que incluem atividades planejamento geral fomentando a coordena-
como transporte de interesse turístico, transpor- ção e a racionalidade da atuação dos diversos
tes seletivos, táxis para pessoas com deficiências agentes, reduzindo as externalidades nega-
e outros. Ao mesmo tempo, com o crescimento tivas, minimizando os riscos para os próprios
do setor terciário proliferam iniciativas privadas operadores e para a sociedade e reduzindo os
de prestação de serviços de transporte urbano custos de produção dos serviços. (SANTOS &
à margem de qualquer controle público, em ge- ORRICO, 1996; p. 26-28)
ral direcionados para segmentos específicos tais
como: transporte de executivos, atendimento a Portanto, tratar os transportes urbanos
idosos, entregas rápidas de mercadorias, etc. como serviços públicos implica, em primei-
Não é raro o conflito de interesses entre esses ro lugar, descartar a perspectiva de sua des-
diversos tipos de serviços, regulamentados ou regulamentação e assumir que, com maior
não, na disputa pelo mercado. ou menor intensidade, o poder público es-
tabelecerá regras para o exercício destas
Os transportes públicos são serviços cuja atividades por particulares.
prestação pode ser delegada a particulares
mediante licitação O Estado tem duplo papel O primeiro aspecto a ser considerado se
na sua organização: em se tratando de ser- refere à liberdade ou restrição para exploração
viço público, deve estabelecer as condições dos serviços. No Brasil, como regra, a possibi-
de acesso dos concessionários e especificar lidade da prestação de serviços de transporte
como os serviços serão prestados, buscan- público é condicionada a uma prévia delega-
do sempre o atendimento das necessida- ção formal do poder público, por meio de auto-
des coletivas, a máxima qualidade, o menor rização, permissão ou concessão.
46 custo para a sociedade e para os usuários
e a maior eficiência econômica possíveis; e, Especificamente para o transporte coletivo
como atividade econômica, pode intervir na urbano, esta questão é bastante atual por conta
sua execução como agente normalizador e da emergência e do crescimento das modalida-
regulador, com objetivo de promover o de- des de transporte informal, contestando as bar-
senvolvimento econômico, regular os dese- reiras de acesso à exploração deste mercado.
quilíbrios dos mercados, minimizar as exter-
nalidades negativas e outros. As possibilidades de intervenção pública
na exploração dos serviços de transporte são
A intervenção estatal pode ser normativa, amplas, aplicáveis à cada modalidade de acor-
limitada ao controle da exploração do serviço do com a legislação, a cultura e a orientação
por meio de leis e regulamentos, ou ir além, política de cada localidade: a determinação
suprimindo a liberdade econômica da iniciativa das tarifas, o estabelecimento de itinerários e
privada atuar na sua prestação, em nome do pontos de parada (para o transporte coletivo)
interesse público (intervenção no serviço); na ou de pontos de estacionamento (para o trans-
segunda hipótese, restringindo o direito de sua porte escolar e para os táxis), a determinação
exploração apenas mediante sua delegação da quantidade e dos horários das viagens para
expressa, podendo reservar para si a sua exe- as linhas de ônibus, a padronização de algu-
cução direta, mediante empresas públicas ou mas características dos veículos, o estabele-
através da contratação de serviços. cimento de normas para a operação de cada
serviço e tantos outros.
Na sua ação sobre os serviços, o Estado
pode utilizar medidas fiscais, que influem di- Mesmo para modalidades de transporte
retamente nos custos da atividade, tais como urbano comumente entendidas como do âm-
impostos, taxas, subsídios, incentivos fiscais, bito das relações entre particulares, sem inter-
multas e outros; criar regras de entrada e saída ferência do poder público, há casos que algum
no mercado, controlar a qualidade e a quan- controle na forma de prestação do serviço se
tidade da oferta; e também pode intervir no justifica. Bons exemplos desta situação são:
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
O primeiro princípio, de caráter mais ge- A participação popular pode ocorrer tan-
nérico, não tem aplicação direta a um serviço to na esfera da sociedade como na esfera do
em particular, mas é importante porque rea- Estado. No primeiro caso, organiza-se em tor-
firma a gestão democrática da cidade e das no de entidades ou organizações totalmente
políticas públicas e, a partir daí, permite a independentes do poder público e não organi-
qualificação da idéia de democracia, abrindo zadas por iniciativa governamental; ao contrá-
espaço para os demais. rio, “conquistam (seu espaço), por sua legiti-
mação social, (disputando-a) em igualdade de
O segundo se contrapõe diretamente à condições com outras instituições ou articu-
visão neo-liberal recusando a premissa que a lações de cidadãos”. Na outra ponta, encon-
liberdade para o exercício das atividades eco- tram-se espaços criados pelo próprio Estado,
nômicas esteja acima de qualquer valor e que institucionalizados ou não, com origem na luta
as leis de mercado seriam um meio eficiente de autônoma dos movimentos sociais ou por ini-
mediação dos interesses dos indivíduos e das ciativa do próprio governo, pretendendo criar
empresas. Ao contrário, o Estatuto da Cidade canais de relacionamento direto entre o Esta-
define “a função social da cidade como prin- do e a sociedade. (DANIEL, 1994; p. 27)
cípio balizador da política urbana” permitindo,
portanto, “redirecionar os recursos e a riqueza A participação popular na elaboração dos
de forma mais justa, de modo a combater as Planos de Mobilidade Urbana se situa no se-
situações de desigualdade econômica e social gundo tipo, isto é, se dá no âmbito do Esta-
vivenciadas em nossas cidades”. (Câmara dos do: a Conferência Nacional das Cidades e o
Deputados, 2002; p. 45) Conselho das Cidades são espaços formal-
mente instituídos pelo Ministério das Cida-
O terceiro introduz o tema da participação des, entendidos como instrumentos na “bus-
popular e questiona a autonomia das burocra- ca da implementação dos princípios básicos
cias estatais se apresentarem como detentoras da transversalidade e da integração entre as
A
CONHECENDO
O capítulo é composto por quatro blocos atingindo 39,5% se a estes forem somados
que introduzem conceitos básicos sobre os também os habitantes de outras 1.052 cidades
diversos sistemas que compõem a mobilida- com até 60 mil habitantes.
de urbana, apresentando informações bási-
cas sobre: (i) os fatores que condicionam a Com base nesta realidade, o Ministério das
mobilidade urbana, (ii) as características e o Cidades adotou a meta estratégica de estimu-
papel do sistema viário no planejamento da lar a elaboração destes planos para todos os
mobilidade, (iii) os serviços de transporte pú- municípios com população superior a 60 mil
blico, e (iv) as características dos diferentes habitantes, reconhecendo ainda que o planeja-
modos de transporte. mento da circulação é necessário e recomen-
dável para todas as cidades.
6.1 Entendendo os fatores condicionantes
da mobilidade urbana Para definição de um perfil da mobilidade
nas cidades brasileiras foi utilizada a classifi-
O Brasil é um país com dimensões conti- cação adotada no Sistema de Informação da
nentais, fortes particularidades regionais e com Mobilidade Urbana da Associação Nacional de
profundas desigualdades sociais, culturais e Transportes Públicos (ANTP)5, dividindo-as em
econômicas. Todos estes elementos interferem cinco categorias:
no padrão e nas necessidades da mobilidade
da população de cada cidade. • municípios com população de 60 a 100 mil 51
habitantes;
Os temas mais afetos à política de mobili-
dade: circulação, trânsito e transporte público • municípios com população entre 100 e 250
são tipicamente assuntos de interesse local mil habitantes;
e, portanto, difíceis de serem enquadrados
em uma solução única. Porém, mesmo reco- • municípios com população entre 250 e 500
nhecendo a predominância das especificida- mil habitantes;
des de cada situação, é possível estabelecer
algumas variáveis analíticas que possam ser • municípios com população entre 500 mil e
aplicadas, a princípio, para todo o país, reite- um milhão de habitantes; e
rando a necessidade de adaptá-las às situa-
ções concretas. • municípios com população superior a um
milhão de habitantes.
6.1.1 Porte das cidades
6.1.1.1 Classificação dos municípios
Segundo o Censo do IBGE do ano 2000,
81,25% dos brasileiros vivem em áreas urba- Apenas 437 municípios apresentavam no
nas, sendo que 33,6% destes (27,7% da popu- censo de 2000 populações superiores a 60 mil
lação total) estão em 31 cidades com mais de habitantes, porém, considerando as próprias
500 mil habitantes, para os quais o Estatuto da projeções do IBGE, eles hoje já seriam 477.
Cidade obriga a elaboração do Plano Diretor Projetando a mesma taxa geométrica de cres-
de Transporte e Trânsito. Na outra ponta, 4.019 cimento até 2015, este número deverá chegar
municípios, com menos de 20 mil habitantes, a 579; um acréscimo 32,5% em apenas quin-
abrigam apenas 19,7% do total da população, ze anos. Esse seria exatamente o período de
5
O Sistema de Informações da Mobilidade Urbana da ANTP foi desenvolvido com apoio do BNDES e aplicado, nos dados referentes
a 2003, por meio de um convênio com o Ministério das Cidades.
6. APRESENTANDO OS COMPONENTES DO PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE
aplicação dos Planos Diretores de Transporte dades pequenas e médias, ou uma maior efeti-
e da Mobilidade, que possibilitariam uma orga- vidade na mitigação dos problemas existentes,
nização adequada dessa expansão, para as ci- para as cidades maiores.
Evidentemente os problemas da mobilida- escola, lazer, etc.). A grande diferença está nas
de urbana se manifestam de maneira distinta viagens motorizadas, com as viagens a pé e
nessas cidades; enquanto a concentração de por bicicleta se mantendo praticamente cons-
pessoas dinamiza as relações sociais e induz tantes, independente do porte das cidades.
a uma maior necessidade de deslocamentos, a
extensão territorial os torna mais complexos e A participação das viagens motorizadas, tan-
mais dispendiosos. to por transporte individual como por transporte
coletivo crescem nas cidades maiores, na mes-
52 6.1.1.2 Perfil da mobilidade ma proporção em que se reduzem as viagens
a pé e por bicicleta. O modo predominante nas
É lógica a relação entre a dimensão das cidades com mais de um milhão de habitantes é
cidades e a variação dos seus indicadores de o transporte coletivo (39,4%), bastante próximo
mobilidade. A sistematização dos dados dis- do individual (33,4%); nas cidades médias cres-
poníveis no Sistema de Informações da ANTP ce a participação do individual; enquanto que
evidencia, em primeiro lugar, uma tendência em todas as categorias com população inferior
de ampliação do índice de mobilidade total a 500 mil habitantes, predomina o transporte a
seguindo o crescimento das cidades; a popu- pé (chegando a quase 50% nas cidades meno-
lação das grandes cidades realiza em média res). Porém, apesar da pequena participação
mais do que o dobro de viagens diárias do que relativa, o número de viagens não motorizadas
a das pequenas, o que reflete, provavelmente, nas grandes cidades, em termos absolutos, é
uma maior oferta de oportunidades em todas bastante relevante, reforçando a importância de
as atividades geradoras de viagens (trabalho, um planejamento adequado para este modo.
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
> um milhão
de 60 a 100 mil
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
53
A maior participação dos modos motorizados 10 bilhões por ano. Em todas as categorias de
faz crescer os problemas urbanos associados cidades, o transporte individual responde por
à circulação, notadamente os custos das suas mais de 75% destes custos, reforçando a ne-
principais externalidades: poluição e acidentes. cessidade de tomada de medidas no âmbito do
Ainda segundo o Sistema de Informações da planejamento que levem a mudanças na matriz
ANTP, o país desperdiça com isso quase R$ modal das cidades brasileiras.
Na análise relativa destes dados verifi- variando bem menos no caso do transporte
cam-se duas conclusões importantes: pri- coletivo. E, nas duas situações, o transporte
meira, que tanto o custo dos deslocamentos individual custa bem mais para a sociedade
quanto o das suas externalidades, por habi- do que o coletivo: quatro vezes mais no custo
tante, crescem com o tamanho das cidades, dos deslocamentos por habitante e 3,3 vezes
principalmente para o transporte individual, mais no custo das externalidades.
6. APRESENTANDO OS COMPONENTES DO PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE
A utilização do transporte coletivo cres- cidade, as pessoas fazem 0,64 viagem por
ce com as cidades, na média cada habitan- habitante por dia. A produtividade dos siste-
te realiza 0,36 viagens por dia nesse modo. mas, ao contrário, é inversamente propor-
Entretanto, nas cidades com menos de 60 cional: enquanto, nas cidades menores, há
mil habitantes, que possuem uma frota mé- em média um ônibus para 2.430 habitantes,
dia de 30 veículos, este índice cai para 0,15 nas maiores, em razão das distâncias a se-
viagem por habitante; enquanto que, nas ci- rem percorridas e dos elevados tempos de
dades com mais de um milhão de habitan- viagem, um ônibus atende a apenas a cerca
tes, onde há uma média de 4.258 ônibus por de 700 habitantes.
54
55
Tabela 2 - Municipalização do Trânsito por Categoria de Cidades
POPULAÇÃO URBANA MUNICÍPIOS MUNICIPALIZADOS %
Menos de 20 mil habitantes 3972 214 5,38%
Entre 20 e 60 mil habitantes 1115 224 20,08%
Entre 60 e 100 mil habitantes 222 153 68,91%
Entre 100 e 250 mil habitantes 156 137 87,82%
Entre 250 e 500 mil habitantes 62 62 100,00%
Entre 500 mil e 1 milhão de habitantes 22 22 100,00%
Acima de 1 milhão habitantes 14 14 100,00%
Total de municípios 5.563 826 14,84%
Fonte: IBGE –Estimativa 2006 e DENATRAN – 2007
Contudo, algumas cidades mantêm uma É possível que um município que é centro
razoável autonomia na sua organização ur- de uma determinada região possa, por sua vez,
bana, em relação a outros centros. Esta au- ser polarizado por centros maiores, articulando-
tonomia é relativa, pois ao mesmo tempo em se em uma rede hierarquizada de cidades. A
que indica uma certa auto suficiência e isola- combinação destas relações determinará varia-
mento regional, estes municípios são depen- ções nos padrões de mobilidade urbana no que
dentes dos centros urbanos mais dinâmicos se refere, por exemplo, (i) ao volume e perfil dos
para acesso a serviços e bens de consumo deslocamentos urbanos; (ii) à participação de
mais especializados. serviços de transporte coletivo de natureza inter-
municipal; (iii) à intermodalidade e complemen-
Geralmente são municípios de menor taridade dos meios de transporte; (iv) à maior
porte, distante dos grandes centros de produ- complexidade institucional devido à necessida-
ção e distribuição, caracterizados por estru- de de convivência de distintos órgãos gestores
turas urbanas simples e pelo isolamento físi- municipais e estaduais; e (v) à participação da
co dos municípios vizinhos. Possuem baixa circulação de passagem, principalmente quan-
diversidade de oferta de oportunidades, qua- do se tratam de cargas especiais (pela suas di-
se sempre restrita ao atendimento de seus mensões ou volume) ou perigosas.
6. APRESENTANDO OS COMPONENTES DO PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE
As cidades caracterizadas como pólos re- trações municipais. Por outro lado, a proximidade
gionais apresentam maior dinâmica interna, e a conurbação ampliam a incidência de desloca-
tanto nos fluxos internos como nas relações mentos intermunicipais cotidianos, por todas as
com os municípios vizinhos. Em função disto modalidades de transporte, exigindo a provisão
criam conexões inter-municipais mais fortes, de uma infra-estrutura física e de serviços impos-
que geram maior movimentação de pessoas sível de ser atendida pelas prefeituras.
e de mercadorias e que vão demandar uma
estrutura pública por infra-estrutura e serviços Naturalmente, esta situação exige a con-
(terminais, rodovias, sistemas de transporte figuração de novos arranjos institucionais na
coletivo, etc.). Conseqüentemente, a gestão gestão dos serviços públicos, entre eles a mo-
da mobilidade urbana tem que tratar tanto dos bilidade urbana. Estes não podem ser rígidos,
deslocamentos intra-municipais como intermu- como quando da criação das Regiões Metro-
nicipais no âmbito da região polarizada. politanas na década de 1970, e precisam ser
capazes de promover e articular ações efetivas
Quanto aos serviços de transporte público, dos atores, governamentais e privados, pro-
cabe às prefeituras a gestão da rede de linhas duzindo soluções inovadoras e criativas que
municipais, aos estados as intermunicipais e contemplem a necessária visão de conjunto do
à União as interestaduais. Porém permanece problema regional, sem ignorar as realidades
com os municípios a responsabilidade pela locais nem desrespeitar a autonomia munici-
gestão da circulação como um todo dentro do pal, no que couber.
seu território, atuando na coordenação das ou-
tras instâncias de governo e na coordenação Dentro de uma região, os conflitos metro-
de todos os serviços. politanos se manifestam de maneira distinta
58 para os municípios sede e para os demais in-
c) O município em uma região metropolitana tegrantes. Com alta concentração econômica
e segregação da população de baixa renda,
A Constituição Federal, ao prever a possi- em geral, os primeiros ficam com as principais
bilidade de criação de regiões metropolitanas, atividades econômicas, e portanto se tornam
aglomerações urbanas e micro-regiões, reco- grandes pólos de atração de viagens, enquan-
nheceu que algumas funções públicas de inte- to nos demais se instalam áreas residenciais
resse comum não podem ser tratadas de ma- de baixa renda, muitas vezes desprovidas ou
neira isolada pelos municípios ou mesmo pelos carentes de infra-estrutura, equipamentos ur-
governos estaduais. banos e empregos e serviços que atendam às
necessidades dessa população.
A intensa urbanização gerou situações de
acentuada interdependência entre cidades, Em função disto, os problemas e as neces-
onde os limites municipais se tornaram uma sidades dos municípios, no que se refere à po-
mera formalidade, incompatíveis com as rela- lítica de mobilidade urbana, se manifestam de
ções econômicas, sociais e culturais que acon- forma diferenciada: para as cidades-pólo, os
tecem na vida real. Em alguns casos, o grau de principais problemas são a saturação e o con-
conurbação é tão intenso que a delimitação de gestionamento dos sistemas de transporte (sis-
territórios é apenas político-administrativa com tema viário e de transporte público), as deseco-
continuidade do tecido urbano e das caracte- nomias urbanas, e as externalidades negativas
rísticas sócio-econômicas. decorrentes do excesso de oferta; para as cida-
des periféricas, destacam-se a precariedade ou
Essa barreira invisível dos limites adminis- ausência da infra-estrutura, a falta de oferta de
trativos se manifesta com particular intensidade transporte público, o elevado custo e o tempo
na gestão da mobilidade urbana. Os serviços excessivo gasto nos deslocamentos.
de trânsito e os transportes públicos são cons-
titucionalmente reconhecidos como de interesse Nos últimos anos, nas principais regiões
local, portanto de responsabilidade das adminis- metropolitanas do país, verificou-se um proces-
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
so de desconcentração espacial, com as suas que possuem origem e destino no âmbito ex-
periferias crescendo mais do que os núcleos. clusivo do município, os fluxos intra-regionais,
Mesmo assim, elas continuam polarizando os entre os municípios da região, e os fluxos ex-
deslocamentos regionais. ternos, que passam pela região mas têm ori-
gem e/ou destino fora dos seus limites.
Uma gestão metropolitana é necessá-
ria, para prover a mobilidade intra-municipal À esta complexidade devem ser somadas
e intra-metropolitana com redes de serviços ainda as dificuldades intrínsecas do planeja-
estruturadas, coordenadas e complementa- mento envolvendo diversas instâncias de po-
res, integrando os municípios envolvidos e o der, com problemas específicos e dispondo de
governo estadual nos processos de planeja- recursos muito diferenciados para resolvê-los.
mento e de gestão por meio da construção
de redes intermodais, com integração opera- Os dados do Censo de 2000 mostram que,
cional e tarifária. consideradas apenas as cidades com mais de
250 mil habitantes, a maioria dos municípios
Na gestão da mobilidade metropolitana, os brasileiros se insere em regiões metropolitanas
municípios e os órgãos estaduais precisam ad- ou em processo de metropolização, e que 78%
ministrar três níveis distintos de fluxos de pes- da população brasileira vive nestas cidades,
soas e bens: os fluxos internos a cada cidade, mostrando a importância desta questão.
230
59
184
138
92
46
0
Entre 60 e Entre 100 e Entre 250 e Entre 500 mil e Acima de
100 mil habitantes 250 mil habitantes 500 mil habitantes 1 milhão de habitantes 1 milhão habitantes
Um último tipo de barreira urbana são as Cidades ou regiões com expressiva locali-
construídas pelo homem: cidades cortadas por zação industrial, principalmente de empreendi-
rodovias ou ferrovias também sofrem conse- mentos de grande porte, geram tráfego pesa-
qüências nas suas condições de mobilidade. do, rodoviário ou ferroviário, com forte impacto
A ocupação pode ter se dado originalmente ambiental, na qualidade de vida e na seguran-
em função da infra-estrutura instalada, ou esta ça da circulação. O planejamento da mobili-
pode ter sido construída em um espaço com dade deve procurar organizar estes fluxos por
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
destres, com medidas de restrição do tráfego sua rede de estradas rurais, estando algumas
de veículos, garantindo-se as condições para localizadas dentro de propriedades particula-
o abastecimento do comércio local através, res. O levantamento deve conter informações
por exemplo, da criação de áreas de estacio- atualizadas sobre as características das vias
namento no entorno. (dimensões, tipo de pavimento, estado de con-
servação, etc.). Também deve ser identificada
Normalmente, a área de interesse de pre- e mapeada a oferta dos serviços de transporte
servação histórica está envolvida pelo restan- público existentes (com dados de oferta e de
te da cidade, muitas vezes restrita à sua área demanda) e a localização de pólos de geração
central ou qualquer outro segmento da cidade. de viagens, de pessoas ou de produtos.
O planejamento da mobilidade precisa, então,
combinar as exigências de preservação destas O ideal é a elaboração desta base de da-
áreas com o atendimento de todas as necessi- dos a partir da utilização de fotografias aéreas
dades de circulação do conjunto da cidade. da região, preferencialmente em um sistema
geo-referenciado. Alternativamente, o levanta-
6.1.3.4 Mobilidade em zonas rurais mento pode ser realizado sobre uma base exis-
tente, atualizada diretamente a partir de dados
O Brasil é um país essencialmente urba- coletados em campo, percorrendo as vias em
no, com mais de 80% da população vivendo um veículo equipado com um sistema GPS, o
em áreas urbanas, sendo que, nos municí- que permite agregar ao cadastro diversos ní-
pios com mais de 100 mil habitantes, esta veis de informação. Por outro lado, a coleta
participação ultrapassa os 90%. Porém, ape- direta, percorrendo as estradas, fornece infor-
nas nas maiores cidades, são mais de três mações mais detalhadas sobre as característi-
62 milhões de pessoas que residem em áreas cas físicas do viário, as ocupações lindeiras e
rurais e que demandam trabalho, educação, as atividades dos habitantes da região, ainda
saúde, transporte e demais serviços disponí- mais, quando complementada por conversas
veis no perímetro urbano. com os moradores.
6
As normas gerais para parcelamento do solo urbano estão estabelecidas na lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, com mudan-
ças pontuais introduzidas pela lei nº 9.785, de 29 de janeiro de 1999; estes dispositivos estão passando por um processo de revisão
para sua atualização à nova ordem urbanística instituída pelo Estatuto das Cidades.
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
de baixa renda mediante o estabelecimento funcional das vias, garantindo a mobilidade das
de normas especiais de urbanização , uso e pessoas e dos veículos tais como, as vias de pe-
ocupação e edificação, consideradas a situa- destre, as ciclovias, as vias de transportes, entre
ção socioeconômica da população e as nor- outras, preservando sempre os respectivos usos
mas ambientais. e ocupação do solo, principalmente a da moradia
com a via de característica de mobilidade local.
Necessidade de garantir uma nova visão
da mobilidade a população de baixa renda. IV- instituto tributário e financeiro:
e) Art.3º Compete à União, entre outras atri- a)imposto sobre a propriedade predial e territo-
buições de interesse da política urbana: rial urbana (IPTU) progressivo no tempo.
IV- instituir diretrizes para o desenvolvimento Visa à diminuição dos vazios urbanos e
urbano, inclusive habitação, saneamento bási- das distâncias de transportes.
co e transportes urbanos.
V - instituto jurídico e político:
Dos Instrumentos da Política Urbana
i)parcelamento, edificação ou utiliza-
III- planejamento municipal, em especial; ção compulsórios.
ria da mobilidade da região mediante contra- to de vista da mobilidade urbana, este impacto
partida a ser prestada pelo beneficiário. pode se dar na infra-estrutura do sistema viário
– passeios, passarelas, travessias, sinalização
VI- estudo prévio de impacto ambien- e vias – no transporte coletivo, causando pro-
tal (EIA) e estudo prévio de impacto de vizi- blemas de segurança, perda de qualidade nos
nhança (EIV). serviços, elevação dos custos operacionais ou
ainda na qualidade ambiental.
Tem por objetivo compatibilizar a implanta-
ção do equipamento com a geração de tráfego Os PGTs podem ser empreendimentos
e demanda por transporte público. públicos (equipamentos urbanos de saúde,
educação, cultura ou de uso institucional) ou
O Estatuto da Cidade oferece mais de privados (hipermercados, shopping centers,
trinta novos instrumentos urbanísticos. Cabe, indústrias); alguns atraem viagens (empreen-
portanto, a cada município identificar os que dimentos comerciais ou industriais de grande
melhor se adequarem ao desenvolvimento porte), outros são geradores delas (conjuntos
sustentável e à gestão democrática do pro- habitacionais). Podem ter origem na constru-
cesso de planejamento da cidade, a fim de in- ção de um novo empreendimento ou na am-
troduzir a nova visão da circulação, que prio- pliação ou mudança de característica de uso
riza a mobilidade das pessoas independente de um existente. Em todos os casos deve ser
do meio de locomoção adotado (a pé, bicicle- garantida a acessibilidade da população, por
ta, transporte coletivo, táxi, barca ou automó- meio de investimentos na adequação do siste-
vel), possibilitando a acessibilidade a todos: ma viário e na ampliação ou melhoria dos ser-
idosos, crianças, pessoas com deficiência ou viços de transporte público (transporte coletivo,
com mobilidade reduzida. táxis, transporte escolar, etc.). 69
A legislação local deve estabelecer regras público, com a participação dos proprietários,
e parâmetros para análise e aprovação dos investidores, moradores e usuários, para am-
PGTs, tais como: pliação da infra-estrutura de circulação e trans-
portes demandada pelos PGTs, com o objetivo
• condições que configuram um pólo gera- de alcançar transformações urbanísticas.
dor, considerando os tipos de empreendi-
mento (terminais de transporte coletivo, 6.1.5 Aspectos sócio-econômicos
estabelecimentos de ensino, por exemplo)
e sua qualificação (por exemplo, dentro
da categoria de estabelecimentos de en- 6.1.5.1 Condições sociais
sino, o impacto de uma escola infantil e
de uma universidade são muito distintos), Existe uma relação causa e efeito entre as
pelas dimensões físicas (área construída, condições sociais da população com a sua ne-
número de pavimentos, etc.), pela loca- cessidade e sua capacidade de deslocamento
lização (segundo o zoneamento local ou na busca das oportunidades das cidades ofere-
aspectos ambientais), entre tantos outros cem para trabalho, educação, serviços e lazer.
parâmetros; Questões como renda, idade, gênero, entre
outros, interferem na mobilidade da população
• padrões quantitativos para dimensiona- incluindo-as ou excluindo-as do acesso a estas
mento das áreas construídas, como a área oportunidades.
de estacionamento de automóveis, bicicle-
tas e motos em relação ao tipo e às dimen- Nas últimas décadas as cidades brasileiras
sões do empreendimento; vêm passando por uma série de transformações:
70 por um lado, a crescente urbanização que au-
• possibilidades de fornecimento de contra- menta seu tamanho e, por outro lado, as altera-
partidas sociais em situações independen- ções sócio econômicas mudam as necessidades
tes do próprio empreendimento. e os hábitos de deslocamento de suas popula-
ções e interferem nos fluxos de mercadorias.
O impacto que um empreendimento cau-
sa na circulação deve ser analisado a par- O emprego industrial ou em escritórios
tir da demanda de viagens por ele gerada, nas áreas centrais, que geravam um grande
procurando prever as suas características, o volume de viagens pendulares, vem sendo
perfil dos usuários, o tempo médio de per- substituído pelo crescimento do setor terci-
manência no empreendimento e outros indi- ário ou pela descentralização da localização
cadores que permitam medir os seus efeitos das unidades de trabalho, que já não exigem
e dimensionar a demanda adicional na infra- uma mútua proximidade entre serviços com-
estrutura e nos serviços. plementares. Como decorrência, as viagens
começam a ser feitas de forma mais dispersa
O Estatuto da Cidade prevê que a im- tanto no espaço como no tempo.
plantação ou ampliação de um PGT deve
ser precedida dos estudos de impacto de vi- As transformações sociais também ocasio-
zinhança, que devem contemplar os efeitos naram a ampliação da inserção da mulher no
positivos e negativos do empreendimento à mercado de trabalho e a elevação da longe-
qualidade de vida da população residente na vidade das populações, ampliando o público
área de influência direta, nas suas proximida- que tradicionalmente utilizava os sistemas de
des e na cidade como um todo. transportes e circulação da cidade.
Dois dos grandes desafios a serem enfren- • Redução da incidência de impostos e ta-
tados no planejamento da mobilidade urbana xas municipais.
6. APRESENTANDO OS COMPONENTES DO PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE
7
A instalação de pedágios em rodovias privatizadas, em regime de concessão, tem objetivo apenas de remunerar os investimentos
realizados pelo empreendedor privado na concessão, não podendo ser considerada como uma política de regulação da demanda.
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
A prioridade ao transporte coletivo no uso do dem ser ótima alternativa para viagens mais
espaço viário tem duplo objetivo: aumentar a efi- curtas, ampliando a escolha deste modo e
ciência da circulação urbana e aumentar a justiça minimizando a atual dependência pelos mo-
e a equidade na apropriação da cidade pela po- dos motorizados. É no detalhamento da via,
pulação. Considerando uma ocupação média de na sua arborização, no dimensionamento das
um automóvel de 1,5 pessoa por veículo, e a ca- pistas, das calçadas e dos passeios que são
pacidade de um ônibus para transporte de cerca estabelecidas as prioridades de cada modo
de 75 lugares, com nível de serviço adequado, no uso do espaço urbano.
um ônibus ocupa o espaço nas ruas de 50 carros
e um usuário de automóvel consome 4,7 vezes O planejamento da circulação é completa-
mais espaço público para circular do que um usu- mente dependente das demais políticas urba-
ário de ônibus (Vasconcellos, 1998). nas, que interferem na localização das ativi-
dades econômicas, moradias e equipamentos
6.2.1.4 Planejamento e projeto da urbanos. É nesse momento que é possível
circulação alterar o perfil da demanda para deslocamen-
tos na cidade, interferir na escolha do modo,
O desenho da cidade é um plano de circula- otimizar o aproveitamento da infra-estrutura
ção, com traçados, dimensões das vias, regula- urbana já instalada e reduzir a necessidade
mentações, etc. Em alguns casos, este traçado de novos investimentos.
foi mesmo projetado (Brasília, Goiânia, Belo Ho-
rizonte, Palmas, apenas para citar alguns exem- Muitas vezes os administradores públicos
plos), na maioria foi socialmente construído, se- são forçados a adotar soluções criativas, mais
guindo a dinâmica da urbanização e, dentro dela, econômicas, com padrões construtivos ou de
foi um reflexo, um produto de relações sociais. dimensionamento fora dos tradicionais, para 77
oferecer soluções em situações concretas e
A determinação do sistema viário é particulares, principalmente no esforço de in-
produto de elementos objetivos, desde a clusão social da enorme parcela da população
topografia e outras barreiras naturais, até que foi forçada a se instalar na cidade em situ-
a disposição das atividades humanas no ações indesejadas.
território. Levantamentos de campo, conta-
gens de volume de tráfego, de veículos ou Enquanto a legislação urbanística em ge-
de pessoas, pesquisas de origem e destino ral interfere de modo indireto na mobilidade,
e outros métodos de levantamento de da- alguns dos seus instrumentos têm uma relação
dos (ver item 7.1.1) orientam os traçados mais imediata nas condições de circulação. É
e fornecem subsídios para o dimensiona- o caso dos mecanismos de análise prévia para
mento. Conceitos de projeto e de segurança aprovação da instalação de empreendimentos
orientam as decisões dos projetistas, mes- de maior porte, públicos ou privados, que pro-
mo quando precisam ser flexibilizados para duzem normalmente fortes impactos na infra-
se adequar a limitações orçamentárias ou a estrutura instalada e nas condições de habi-
condicionantes sociais. tabilidade das áreas vizinhas. O instrumento
mais diretamente dirigido para esta finalidade é
Além dos aspectos funcionais, o dese- a legislação de tratamento de pólos geradores
nho urbano pode conter outros atributos, es- de tráfego (PGTs), empreendimentos de gran-
téticos, paisagísticos, ambientais, que fazem de porte que produzem um grande número de
uma grande diferença de qualidade na vida viagens com impacto negativo em seu entorno
das pessoas que moram ou simplesmente cir- imediato, mas aqui também podem ser incluí-
culam por aqueles espaços. É no desenho, e dos os Estudos de impacto de vizinhança (EIV)
na sua materialização posterior, que são to- e estudos de impacto ambiental (EIA).
madas as decisões que determinam a escala
dos espaços públicos. Diante de condições Para todos eles, os municípios têm autono-
adequadas, os meios não motorizados po- mia para elaboração de leis específicas onde
6. APRESENTANDO OS COMPONENTES DO PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE
de fiscalização eletrônica. A triagem dos regis- Nas grandes cidades, o maior número de
tros das ocorrências deve ser rigorosa e o di- vítimas são pedestres que, além de serem o
reito de defesa garantido. Por fim, a destinação elemento mais frágil no trânsito, sofrem em um
dos recursos arrecadados com as multas gera- ambiente urbano produzido para os automó-
das deve obedecer às restrições do Código de veis e por uma cultura de desrespeito às re-
Trânsito Brasileiro. gras de circulação e impunidade nos crimes de
trânsito, muitos decorrentes de desrespeito à
As atividades operacionais também repre- sinalização e abuso da velocidade e do álcool.
sentam um importante subsídio para projeto e
planejamento, incorporando a vivência prática Os acidentes podem ser a face mais visível
das equipes de campo na avaliação de proble- da violência no trânsito, mas não são a única; a
mas e na proposta de soluções para eles. Para violação das áreas residenciais e de uso coletivo,
isto, é fundamental o monitoramento contínuo com destruição do patrimônio histórico e arqui-
das informações operacionais em centrais tetônico, a degradação ambiental e a exclusão
operacionais que acompanham as condições social também são produtos do modelo de circu-
de operação do sistema viário e da sinalização, lação vigente na maioria das cidades brasileiras.
intervindo sobre eventuais problemas no me-
nor tempo possível. O monitoramento sistemá- Se o quadro é gravíssimo, as expectativas
tico possibilita também acompanhar situações podem ser otimistas: diversas cidades vêm
antes, durante a após a implantação de alte- desenvolvendo políticas para reversão des-
rações na circulação por meio da evolução de te quadro, obtendo resultados animadores,
diversos indicadores (acidentes, velocidade, principalmente depois da vigência do Código
infrações, reclamações de usuários, etc.), con- de Trânsito Brasileiro em 1998, por meio de
80 tribuindo para sua avaliação e, se for o caso, programas que têm recebido uma denomina-
fornecendo parâmetros para a realização de ção genérica de Paz no Trânsito, combinando
ajustes de projeto. ações de engenharia, educação, operação, fis-
calização e de comunicação.
6.2.1.7 Paz no trânsito e educação para a
circulação As possibilidades de combinação destes
elementos são quase ilimitadas; começam pelo
O Brasil apresenta índices assustado- simples desempenho das atividades rotineiras
res de acidentalidade no trânsito: estima-se de gestão e administração do trânsito e chegam
em mais 30 mil mortes e mais de 400 mil a fórmulas mais específicas de atuação em
feridos por ano em acidentes, número ainda cada uma destas áreas: procedimentos para
considerado subestimado pelas autoridades estatística de acidentes e tratamento de locais
públicas do setor, dada a precariedade dos críticos, projetos de engenharia utilizando con-
procedimentos de registro, coleta e trata- ceitos de moderação de tráfego, operação co-
mento de dados no país. Calcula-se que isto tidiana, introdução de sistemas eletrônicos de
represente perdas anuais de R$ 5,3 bilhões apoio à fiscalização, programas de educação
em custos diretos (despesas médico-hospi- com diversos segmentos da população são
talares, resgate às vítimas, danos a veículos, apenas alguns componentes de experiências
sinalização, equipamentos urbanos e pro- exitosas na redução do que a área de saúde
priedade de terceiros, atendimento policial, chama de mortes evitáveis.
processos judiciais, custos previdenciários
e perda efetiva de produção), custos indire- Os programas de educação merecem des-
tos (perda potencial de produção e conges- taque especial porque representam a possibili-
tionamentos) e custos humanos (sofrimento dade de promover alterações comportamentais
e perda de qualidade de vida) para o con- nas gerações futuras, permitindo a redução pro-
junto das aglomerações urbanas brasileiras, porcional das ações punitivas, principalmente
não considerados os acidentes rodoviários quando recebem apoio decisivo dos meios de
(IPEA/ANTP, 2003). comunicação em massa.
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
Além disto, deve ser aproveitado ao má- ca, complementar e integrada. Porém, não
ximo o potencial das ações educativas na di- é o que acontece na quase totalidade das
fusão do conceito de mobilidade urbana, isto cidades brasileiras, que nem mesmo organi-
é, os programas não podem se restringir à zam de forma unificada os seus sistemas de
propagação de um comportamento seguro no linhas municipais. Sem uma política tarifária
trânsito (que sem dúvida é um objetivo funda- integrada, cada linha é operada de forma
mental) devendo ser orientados e complemen- praticamente isolada do restante do sistema,
tados por uma visão mais abrangente de cida- limitando as possibilidades de deslocamento
dania na circulação, valorização do pedestre e das pessoas, superpondo serviços desne-
dos meios de transporte coletivo, preservação cessariamente e encarecendo a operação do
do meio ambiente e inclusão social. sistema como um todo.
tarifariamente, independentemente de
quem os opere, inclusive considerando
os serviços sob gestão de outros níveis
de governo (estadual e federal).
Este tipo de organização da rede oferece do dia, com valores um pouco mais caros para
ainda duas outras vantagens: primeiro, permi- horários noturnos e finais de semana (bandei-
te mais possibilidades de ajuste da oferta de ra 2). Na maior parte dos casos a tarifa final
viagens às necessidades da demanda, pela é medida por um taxímetro, regulado com os
implementação de modelos operacionais mais parâmetros tarifários fixados pelo poder públi-
flexíveis, usando veículos expressos, retornos co, que é aferido periodicamente; em cidades
operacionais e outros artifícios do planejamen- pequenas nem sempre é utilizado taxímetro e
to operacional; segundo, o conceito de sistema o preço das corridas são fixos ou definidos em
de transporte ganha materialidade aos olhos função da distância percorrida.
da população, oferecendo uma melhor legibili-
dade da rede para os usuários, os operadores As regras de acesso ao mercado (con-
e para os órgãos gestores. cessão de permissões, autorizações ou alva-
rás) e transferência de direitos de operação
A gestão pública dos serviços de transporte são normalmente disciplinadas na legislação
coletivo exige um adequado suporte institucio- ou nos regulamentos municipais que também
nal constituído, em primeiro lugar, por um con- podem determinar condições para os veícu-
junto de normas que regulam a sua prestação, los (tipo de carro, padronização visual ou
desde a forma e as condições da delegação idade máxima), para os condutores e para a
de sua exploração para operadores privados, prestação do serviço, definindo direitos, obri-
até as condições mínimas estabelecidas para gações e penalidades. A fiscalização dos ser-
a oferta dos serviços aos usuários. Estas nor- viços deve ser realizada complementarmente
mas geralmente são definidas por leis, decre- pela autoridade municipal, no que se refere à
tos, portarias, contratos e outros instrumentos prestação do serviço, e estadual, principal-
que constituem o seu marco regulatório. Outro mente na aplicação das exigências contidas 83
ponto importante da base institucional dos ser- no Código de Trânsito Brasileiro para veícu-
viços de transporte coletivo de passageiros é a los e condutores.
regularidade das delegações ante às exigên-
cias da lei nº 8.987, de 13.02.1995, que dispõe Os táxis recebem pouca atenção das auto-
sobre o regime de concessão e permissão da ridades e dos planejadores no que se refere ao
prestação de serviços públicos, previstos no seu papel dentro de uma política de mobilidade
Artigo 175 da Constituição Federal. urbana. Com um custo mais alto, este serviço
não compete diretamente com o transporte co-
6.3.2 Serviço de táxis letivo urbano, mas cumpre um papel importan-
te de caráter social, quando utilizado em casos
Os táxis constituem um serviço de trans- de emergência, ou econômico, utilizado por
porte público, porém individual. Normalmente turistas e pessoas em viagens de negócios.
são regulamentados pelas prefeituras por meio Os táxis também podem representar uma al-
de lei e decretos. O número de operadores é ternativa de transporte para pessoas de maior
sempre limitado e controlado pelo poder pú- poder aquisitivo, em substituição ao transporte
blico que delega a exploração do serviço para individual privado, principalmente para acesso
particulares, condutores autônomos ou empre- a áreas centrais congestionadas e com pouca
sas, mediante autorização ou permissão, rara- oferta de estacionamento e ainda, a áreas que
mente precedidas de licitação ou outro tipo de tenham acesso restrito ou proibido a automó-
seleção pública. veis, dentro de uma política de regulação da
demanda de tráfego.
As prefeituras fixam as tarifas, ou melhor,
os critérios de composição delas, uma vez que Dentro de uma visão integrada da gestão
normalmente se usa uma combinação de fa- da mobilidade urbana, cabe às prefeituras a
tores: a bandeirada, uma tarifa quilométrica organização dos serviços de táxis sob outros
(para os deslocamentos) e uma tarifa tempo- dois importantes aspectos: a segmentação do
ral (para as horas paradas), variável ao longo mercado e a distribuição espacial da oferta.
6. APRESENTANDO OS COMPONENTES DO PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE
Este fato levou diversos governos locais a luição sonora e ambiental, dentre outros, exi-
promulgarem legislação específica, com o intui- girá análise multidisciplinar envolvendo vários
to de regulamentar estas atividades. Os regula- organismos federais no âmbito de suas res-
mentos implantados limitam a oferta, mediante pectivas competências, para que se chegue a
a obrigatoriedade de permissão ou autorização, um documento legal à altura dos desafios que
fixam algumas regras específicas para circula- esta questão coloca.
ção e exigem itens de segurança para os veí-
culos e para os condutores e passageiros. En- 6.3.4 Serviço de transporte escolar
tretanto, informa o IBGE na Munic 2005, que os
serviços de moto-táxis de 75,7% dos municípios O transporte de escolares atende crianças
em que eles existem, são informais. da pré-escola e do ensino fundamental e, em
menor freqüência, do nível médio, nas suas
A questão enseja que, antes de tudo, seja viagens de entrada e saída das escolas. É nor-
feita uma reflexão sobre a situação local que malmente entendido como um serviço públi-
avalie a necessidade e conveniência da im- co, regulado pelas prefeituras, porém também
plantação destes serviços, que considere os apresenta características de transporte por
aspectos legais, políticos, sociais, técnicos e, fretamento, uma vez que as condições da sua
sobretudo, aqueles relacionados aos impactos prestação (principalmente o preço) são contra-
no sistema de mobilidade e à segurança. tadas diretamente entre o transportador e os
pais ou responsáveis pelas crianças.
A abordagem adequada desta questão
passa, inicialmente, pela distinção entre os Em muitas cidades este tipo de serviço
serviços de transporte de encomendas e o de também é prestado diretamente pelas prefeitu-
pessoas, ou seja, entre o moto-frete e moto- ras, ou com frota própria ou através de tercei- 85
táxi, tanto nos aspectos intrínsecos ao Código ros contratados por elas, neste caso caracteri-
de Trânsito Brasileiro como aqueles relaciona- zando mais claramente um serviço fretado.
dos à natureza dos serviços. Enquanto o pri-
meiro - o moto-frete - configura-se como ativi- Para ambos os casos devem ser obser-
dade econômica, o segundo tem sido tratado vadas as determinações do Código de Trân-
pelos municípios, pelo menos nas localidades sito Brasileiro (capítulo XII) para a condução
onde foi regulamentado, como um serviço de de escolares. O CTB fixa diversas exigências
interesse público. Esta distinção conduzirá a para os veículos a serem utilizados na con-
posicionamentos também distintos sobre as dução coletiva de escolares: autorização do
duas atividades. órgão ou entidade de trânsito estadual, inspe-
ção semestral, diversos equipamentos e dis-
Há que se firmar, neste momento, o en- positivos de segurança e identificação visual
tendimento dos limites de atribuições de cada específica; outro conjunto de exigências é fei-
ente federado, principalmente em relação aos to para os condutores.
serviços de moto-táxi. A competência federal
restringe-se a definição das condições do ve- A norma federal é usualmente complemen-
ículo, do condutor e das regras gerais de cir- tada por uma legislação local específica, com
culação relacionadas à segurança, a que estes exigências adicionais como: definição das con-
veículos deverão obedecer, enquanto caberá dições de entrada e permanência no mercado,
aos entes locais decidir sobre a conveniência normas operacionais e de conduta, determina-
de instituir o serviço e definir o regime jurídico ção de penalidades e outras. A legislação local
da sua prestação. determinará também, se haverá ou não limite no
número de licenças emitidas pela prefeitura.
A regulamentação dos aspectos relaciona-
dos à segurança dos condutores, passageiros A abertura do mercado para autônomos ou
e transeuntes, das regras gerais de circulação, para empresas, a limitação de uma idade máxi-
de defesa da saúde pública, de controle da po- ma para os veículos, a exigência de um auxiliar
6. APRESENTANDO OS COMPONENTES DO PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE
durante a operação com crianças menores são se acessar o ponto de ônibus ou chegar até o
outros exemplos de assuntos a serem tratados local de estacionamento do veículo, por exem-
em legislações municipais. plo, tanto na ida quando na volta.
6.4 As características e o papel dos dife- Passeio: parte da calçada destinada à cir-
rentes modos de transporte culação exclusiva das pessoas. Se esta área
for na pista de rolamento, obrigatoriamente de-
6.4.1 Modos não motorizados verá estar separada por pintura ou elemento
físico separador, livre de interferências.
6.4.1.1 Circulação das pessoas no
sistema viário Pedestre: Quem anda ou está a pé.
vados no mercado, às vezes comparáveis aos planejadores: a segurança física dos seus
de veículos motorizados. Na outra ponta estão usuários no trânsito e a proteção dos veícu-
os integrantes das camadas de renda baixa, in- los contra furto ou roubo. A SeMob editou o
variavelmente habitando a periferia dos grandes caderno de referência para a elaboração de
centros urbanos e as cidades menores. Estes “Plano de Mobilidade por Bicicleta nas Cida-
últimos são os grandes usuários da bicicleta no des” que reúne informações necessárias para
Brasil, fazendo uso regular deste veículo como o estímulo ao uso da bicicleta e contém subsí-
um modo de transporte. dios para os municípios implantarem um pla-
no cicloviário integrado aos demais modos de
Junto com os deslocamentos a pé, a bicicle- transporte. (Disponível no site do Ministério
ta é o modo de transporte mais frágil do cenário das Cidades www.cidades.gov.br)
urbano. Porém, consegue expandir o horizon-
te do cidadão comum, ampliando o seu raio de 6.4.1.3 Carroças e veículos com tração
ação e a extensão das suas viagens diárias. Os animal
ciclistas realizam diariamente pelo menos duas
vezes mais deslocamentos do que os pedestres O Código de Trânsito Brasileiro (artigo
e percorrem distâncias muito maiores. 52) estabelece que os veículos de tração
animal devem ser identificados e estão sujei-
Comparada com as demais modalidades tos às mesmas normas de circulação e con-
de transporte urbano, a bicicleta apresenta duta dos veículos automotores, entretanto é
como características favoráveis: baixo custo comum que eles circulem pelas cidades de
de aquisição e manutenção, realização de modo informal, sem nenhuma fiscalização ou
viagens porta a porta, eficiência energética controle, quando não em desrespeito às nor-
e baixa perturbação ambiental e flexibilidade mas de trânsito. 89
e rapidez para viagens curtas, em distâncias
até 5 km. Como características negativas: O número de carroças, charretes e simi-
tem raio de ação limitado, deixa o usuário ex- lares em circulação tem crescido, indicando
posto às intempéries e é vulnerável em aci- que eles não podem ser ignorados no pla-
dentes de trânsito. (GEIPOT, 1999). Porém, nejamento da mobilidade urbana. Utilizados
na maioria dos casos, as características ne- em pequenas cidades como um meio alter-
gativas podem ser amenizadas ou soluciona- nativo de locomoção, os veículos de tração
das com a elaboração de projetos completos animal aparecem nos grandes centros ur-
e a integração da bicicleta aos demais modos banos como parte da estratégia de sobrevi-
de transporte público. vência de setores excluídos da população;
nestes casos, o uso de carroças costuma
Do ponto de vista urbanístico o uso da bi- estar associado ao trabalho desempenhado
cicleta nas cidades reduz o nível de ruído no pelo seu proprietário ou condutor, fazendo
sistema viário; propicia maior equidade na mudanças de pequeno porte, atuando na
apropriação do espaço urbano destinado à cir- coleta de lixo reciclável ou qualquer outro
culação; libera mais espaço público para o la- tipo de serviço.
zer; contribui para a composição de ambientes
mais agradáveis, saudáveis e limpos; contribui Poucos municípios praticam políticas es-
para a redução dos custos urbanos devido à pecíficas para este tipo de transporte, apesar
redução dos sistemas viários destinados aos da previsão legal e da incidência de problemas
veículos motorizados; e aumenta a qualidade no trânsito que colocam em risco seus ocupan-
de vida dos habitantes, na medida em que gera tes e os demais usuários do sistema viário.
um padrão de tráfego mais calmo.
Frente a essa realidade, a regulamentação
Uma política que pretenda a ampliação do uso e da circulação dos veículos de tração
do uso da bicicleta exige duas preocupações animal e a sua inclusão no planejamento da
básicas dos administradores públicos e dos mobilidade urbana devem ser preocupações
6. APRESENTANDO OS COMPONENTES DO PLANEJAMENTO DA MOBILIDADE
das autoridades públicas. Isto envolve medi- ponsável pela circulação com as áreas da ad-
das dirigidas aos veículos, aos condutores, às ministração municipal responsáveis pela saúde
normas de circulação e aos cuidados com os pública e pelo controle de zoonoses.
animais e com a saúde pública.
A regulamentação deste tipo de transporte
A regulamentação do veículo começa pela deve estar associada a programas de inclusão
sua identificação, ou seja, um emplacamento social e de geração de emprego e renda que
que deverá ser feito e controlado pela Prefei- estimulem os carroceiros a deixar a informali-
tura. Também devem ser estabelecidos itens dade. Os objetivos e a proposta de regulamen-
de segurança que serão obrigatórios para a tação devem ser discutidos previamente com
circulação, como faixas refletoras, espelhos os interessados, abordando os perigos a que
laterais, iluminação noturna e outros. estão sujeitos, as condições de vida dos ani-
mais e os problemas ambientais que a ativida-
Em relação ao condutor o município deve de pode causar. A sua implantação deve ainda
emitir uma autorização de circulação, que só ser complementada por uma intensa campa-
deve ser concedida após um treinamento e uma nha de educação e conscientização seguida
capacitação mínimas que informem sobre as de uma fiscalização rigorosa.
normas estabelecidas para os veículos e para
sua circulação e as demais exigências da lei e 6.4.2 Modos motorizados coletivos
suas punições. As autorizações não devem ser
fornecidas para cidadãos menores de 18 anos, 6.4.2.1 Microônibus e ônibus convencionais
apesar de ser comum a condução de carroças e
similares por crianças ou pessoas sem nenhum A produção da indústria brasileira, medi-
90 conhecimento de normas de circulação. da pela fabricação de carrocerias para ônibus,
situa-se na faixa de 18 mil unidades por ano,
Quanto à circulação, a regulamentação sendo que pouco mais da metade é destinada
pode abranger a definição ou restrição das vias ao transporte urbano. (www.fabus.com.br)
em que os veículos de tração animal podem
circular e estacionar e estabelecer restrições Há uma grande variedade de modelos no
de horários, se for o caso. Para coleta de entu- mercado que, entretanto, podem ser agrupados
lho e outros resíduos sólidos, é fundamental a em alguns tipos básicos: os ônibus convencio-
definição das áreas autorizadas para seu des- nais, os mais utilizados, com capacidade para
pejo, evitando que sejam levados para terre- transportar 80 a 95 passageiros, com nível de
nos baldios, margens de rios, acostamento de conforto de 6 pass. em pé/m2; os ônibus articu-
estradas e outros locais inadequados. lados, que comportam entre 125 e 160 passa-
geiros, com o mesmo padrão de serviço. Em
A Prefeitura também pode realizar um ca- uma faixa intermediária, há modelos que trans-
dastro dos animais, para controle de suas portam cerca de 105 passageiros por carro. Em
condições de saúde e da localização de seu algumas cidades circulam modelos especiais,
proprietário – hoje isto pode até ser realizado como ônibus bi-articulados e tróleibus.
eletronicamente, mediante a implantação de um
chip nos animais. Eles precisam estar em boas Recentemente, tem crescido a utilização
condições de saúde, com as vacinas em dia de microônibus. Menores, mais versáteis e com
e ter um lugar adequado para ficarem durante custo operacional inferior ao dos ônibus, estes
o dia e para descansarem a noite. É comum veículos têm se apresentado como uma alternati-
encontrar estes animais deixados em várzeas, va para reduzir custos operacionais, atuando em
margens de rios ou até em praças públicas, po- regiões de menor demanda de passageiros, ou
dendo constituir um risco ao tráfego de veículos para estender a rede de linhas para locais de difí-
e aos pedestres que circulam na região. Para cil acesso, onde, pelas condições do sistema viá-
regulamentação e fiscalização destes aspectos, rio (ruas estreitas, curvas acentuadas, topografia
é importante a atuação conjunta do órgão res- muito irregular ou pavimento de baixa qualidade),
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
no Brasil (Curitiba, São Paulo, ABC Paulista, trô Brasília; o Grupo II inclui outros três servi-
Goiânia, dentre outras) e em outros países da ços que deles se aproximam: Belo Horizonte,
América Latina (Bogotá, na Colômbia, e Quito, Recife (sistema eletrificado) e Porto Alegre.
no Equador) demonstram um grande potencial Os dois outros grupos (Grupo III: CPTM e Su-
de uso desta tecnologia. pervia e Grupo IV: Fortaleza, FLUMITRENS,
João Pessoa, Maceió, Natal, Recife – diesel,
A implantação de sistemas estruturais com Salvador e Teresina) não podem ser consi-
veículos leves exige investimentos iniciais ex- derados como metrôs. (MACHADO, SILVA &
pressivos em infra-estrutura urbana, ainda que Outros, 1999)
muito inferiores aos exigidos pelos sistemas
de metrô. O Estado, nas três esferas de go- Muitas das ferrovias urbanas, mesmo as
verno, tem papel fundamental a desempenhar linhas que mantém operação, apresentam gra-
na captação de recursos, seja diretamente, por ves problemas com ocupação de áreas opera-
meio de recursos orçamentários, ou criando cionais por favelas, criando situações de risco
condições de captação de recursos na iniciati- para os moradores e de redução de desempe-
va privada por meio de concessões, parcerias nho operacional devido à redução da velocida-
público-privada, operações urbanas e outros de operacional e à maior incidência de aciden-
instrumentos de financiamento. tes. Estes casos devem ser abordados dentro
do PlanMob.
6.4.2.3 Trens urbanos e regionais
6.4.2.4 Metrôs
Os serviços de trens urbanos de passagei-
ros surgiram no Brasil junto com a expansão do Em todo o mundo o metrô é considerado
92 transporte ferroviário. Hoje a CBTU – Compa- como uma solução eficiente para o transporte
nhia de Trens Urbanos – empresa do Governo de massa nas grandes metrópoles. É um modo
Federal opera os trens de subúrbio em ligações de transporte que apresenta algumas caracte-
metropolitanas ou regionais em Fortaleza, Sal- rísticas relevantes:
vador, Recife, João Pessoa, Maceió, Teresina e
Natal, aos quais devem ser somadas São Pau- • possibilita a promoção de uma intermodali-
lo, operados pelo Governo do Estado por meio dade expressiva mediante integrações com
da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos sistemas de ônibus, automóveis e táxis;
(CPTM), e Rio de Janeiro, onde o serviço está
a cargo da empresa concessionária Supervia, . • vale-se de novos espaços urbanos, aére-
Nas regiões metropolitanas de Fortaleza, Recife os e subterrâneo, não sobrecarregando a
e Belo Horizonte a operação está a cargo res- infra-estrutura viária;
pectivamente METROFOR, METROREC e ME-
TRO BH, e em Porto Alegre, de uma empresa • causa baixa vibração, emissões e ruídos na
pública federal (TRENSURB). superfície, reduzindo a poluição ambiental;
se novo meio de circulação, mas, por outro para ampliação do sistema viário e sempre
lado, tornou a sociedade dele dependente. Os tendo como justificativa a melhoria do tráfe-
veículos motorizados permitiram a ampliação go, gerando o inevitável – a diminuição da
das aglomerações urbanas e a multiplicação qualidade de vida.
das distâncias; isto implica maiores desloca-
mentos, que exigem mais veículos e maiores Hoje, os gestores devem buscar o rom-
investimentos nas infra-estruturas para a sua pimento dessa lógica e investir no desenvol-
movimentação; quanto mais vias se constro- vimento de cidades que valorizem as pesso-
em, mais carros são colocados em circulação, as que nela habitam, incentivando o uso de
em geral em volume superior à capacidade modos de transporte coletivos e de modos
da infra-estrutura construída, aumentando, ao de transporte não-motorizados e viabilizan-
invés de diminuir, os problemas de congestio- do a integração entre os mais diversos mo-
namentos, poluição, perda de tempo, etc. “No dos e possibilitando aos cidadãos, escolhas
final das contas, o automóvel desperdiça mais em relação aos seus deslocamentos, de
tempo do que economiza e cria mais distân- forma que o automóvel particular não seja
cias do que supera.” (GORZ, 1973) entendido como a única alternativa possível
de transporte.
O Brasil possui uma frota estimada de
17 milhões de automóveis. A produção mensal 6.4.3.2 Motos
da indústria automobilística cresce ano a ano.
Em 1957, quando se instalou no país, 1.166 A motocicleta é a cada dia mais utilizada
automóveis eram fabricados por mês; três no Brasil como forma de transporte. De acordo
anos depois, em 1960, já eram 42.619. Em com a Abraciclo, a venda anual de motocicle-
94 1980 a produção atingiu 933 mil e, em 2006, tas passou de 123.169 para 940.000 unidades,
aproximadamente 2.1 milhões. (www.anfavea. entre 1990 e 2004, e estima-se que frota circu-
com.br) O automóvel é responsável por parte lante tenha atingido a ordem de 5 milhões de
significativa da poluição sonora e atmosférica, unidades em 2004. (VASCONCELLOS, 2005)
ocupa muito espaço público no sistema viário,
potencializa acidentes de trânsito – que são Este crescimento se deve a um conjunto
uma das principais causas de mortes no país de fatores. As motocicletas são relativamente
– e, em muitas cidades, seu uso responde por baratas em comparação com outros veículos
grandes congestionamentos nas grandes ci- motorizados, e a sua compra é facilitada com
dades e metrópoles. financiamentos de longo prazo; consomem
pouco combustível e apresentam baixo custo
Elevado a símbolo de modernidade, liber- de manutenção; e conseguem bom desempe-
dade e qualidade na circulação, o transporte nho no trânsito cada vez mais congestionado
individual produziu uma verdadeira cultura das grandes cidades em função da possibili-
do automóvel que legitimou a destinação de dade de trafegar entre os veículos parados e
enormes recursos públicos para investimen- da facilidade de estacionamento. Estas facili-
tos em ampliação do sistema viário, na busca dades, aliadas à baixa qualidade e ao custo
de paliativos para um problema sem solução: dos serviços de transporte público, tornaram
garantir fluidez para um modelo de mobilidade este tipo de transporte uma opção atraente
insustentável a médio prazo. para setores da população que não tem re-
cursos para a aquisição de automóveis, em
Independente dos dados e do fato de que especial para os jovens.
este modelo é absolutamente insustentável
sob todos os pontos de vista, nossas cidades Ainda pelos motivos de flexibilidade de cir-
permanecem sendo construídas para aco- culação, as motos estão sendo cada vez mais
modar seus veículos em detrimento dos es- utilizadas para a realização de entregas e de
paços reservado às pessoas, canteiros cen- transporte de cargas de pequenas (documen-
trais, áreas arborizadas que perdem áreas tos e mercadorias de pequeno volume) por
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
7.1 Conhecendo métodos para o trabalho dos dados coletados em campo; (vii) consis-
de análise das condições da mobilidade tência dos dados obtidos, análise e crítica; e
(vii) organização do banco de dados.
Um dos processos chave para a análise
da mobilidade urbana é a elaboração de uma As pesquisas oferecem aos órgãos públi-
base de informações que contenha dados de cos gestores uma valiosa base de informações
oferta e de demanda dos transportes. sobre a cidade para utilização no planejamen-
to e na gestão da mobilidade urbana, a qual,
Os dados de oferta se referem às condi- diante da dinâmica das cidades, precisam de
ções do sistema viário e da sinalização, ben- periódicas atualizações.
feitorias para pedestres, características e ao
dimensionamento das linhas de transporte De fato, as pesquisas de campo revelam
coletivo, entre outros. Os dados de demanda uma situação que se altera ao longo do tempo
referem-se a origem e destino das viagens como resultado da implementação de políticas
de transporte coletivo ou privado, fluxos de públicas ou como produto da evolução das rela-
tráfego em eixos viários e em intersecções, ções sociais e econômicas que estão presentes
fluxos de pedestres, variações temporais da nas cidades. Em conseqüência, elas precisam
demanda (horárias, diárias, semanais etc.), ser atualizadas periodicamente, por meio de
indicadores de congestionamento (filas de projeções dos dados originais ou com a reali-
veículos em congestionamentos, velocida- zação de novas pesquisas. A periodicidade da 99
des, etc.), entre outros. revalidação das pesquisas depende do tipo de
informação a ser obtida, da margem de erro
A base de informações do setor de mobili- aceita e das dificuldades operacionais e econô-
dade urbana pode ser montada a partir de in- micas para a realização de novas coletas. Pes-
formações de fontes primárias (dados obtidos quisas mais complexas podem ser realizadas
diretamente em campo) ou de levantamentos com menor freqüência (por exemplo, a pesquisa
em fontes secundárias (dados disponíveis, do- origem/destino na Região Metropolitana de São
cumentos, bibliografia). Paulo é realizada a cada dez anos), enquanto
levantamentos operacionais como contagens
7.1.1 Obtendo dados de campo volumétricas de veículos localizadas ou pesqui-
sas pontuais de demanda do transporte coletivo
As fontes primárias são resultados de le- podem ser repetidas frequentemente.
vantamentos realizados diretamente em cam-
po específico para o aspecto da mobilidade As possibilidades de realização de pes-
urbana que se esteja analisando. Independen- quisas de campo são muitas, dependendo de
te do tipo ou grupo de informações desejado, cada situação, porém alguns tipos são usuais
o processo de obtenção de dados envolve as na gestão dos serviços de transporte público
seguintes atividades: (i) seleção e especifica- e da circulação urbana.
ção dos objetivos da coleta; (ii) seleção das in-
formações a serem obtidas; (iii) planejamento Na literatura técnica estão disponíveis vá-
dos processos de coleta de dados, incluindo a rios manuais e documentos que oferecem aos
identificação dos recursos disponíveis, a defi- interessados maiores detalhes sobre a sua exe-
nição da metodologia de coleta, a definição da cução. Nos sub-itens a seguir são descritos os
amostra, a preparação de formulários e a logís- principais levantamentos e pesquisas que po-
tica para a sua aplicação; (iv) treinamento das dem ser empregados pela equipe responsável
equipes de pesquisa; (v) aplicação da pesqui- pela elaboração do Plano Diretor de Transporte
sa e obtenção dos dados brutos; (vi) tabulação e da Mobilidade.
7. CONSTRUINDO O PLANO DE MOBILIDADE
APRESENTANDO
• faixas exclusivas ou preferenciais para trá- O princípio deste tipo de pesquisa é a di-
fego de ônibus; visão da área objeto de análise em zonas de
tráfego que configuram unidades territoriais re-
• vias exclusivas para o transporte público; lativamente homogêneas de origem e destino
de viagens. As viagens internas (intra e inter
• garagens das empresas de transporte zonas) e externas são medidas em amostras
coletivo; estatisticamente representativas e seus re-
sultados são posteriormente expandidos para
• pontos de táxi, transporte escolar, trans- todo o universo da pesquisa.
porte de mercadorias e outros serviços que
utilizam as vias públicas; Há muitas maneiras de se realizar pes-
quisas origem / destino, cada uma delas com
• elementos de comunicação visual sobre o aplicação e resultados próprios, podendo ser
serviço; aplicadas em diversos estudos, em função dos
objetivos desejados e dos recursos disponíveis.
• sistemas de informação específicos para
os usuários de transporte público. A mais ampla é a pesquisa O/D Domiciliar
que tem como objetivo registrar o padrão de de-
7.1.1.2 Pesquisas de comportamento na manda atual de viagens da população, em con-
circulação junto com seu perfil sócio-econômico, avaliando
as características dos deslocamentos das pes-
Em complemento ao inventário físico, que soas, o motivo da viagem, o horário e o tempo
fornece informações sobre a capacidade a as de percurso e os meios de transporte utilizados.
características da infra-estrutura dos sistemas Complementarmente às entrevistas domiciliares 101
de transportes, as pesquisas de demanda in- devem ser feitas pesquisas nos principais eixos
formam o mapeamento quantitativo dos movi- de acesso à região pesquisa (linha de contorno)
mentos de transportes, no espaço e no tempo. para identificar as viagens externas a ela.
Estas pesquisas buscam quantificar e qualificar
deslocamentos (viagens), medir a demanda Este tipo de pesquisa constitui um impor-
para cada tipo de viagem, identificar as origens tante instrumento para o planejamento dos in-
e os destinos (distribuição espacial das via- vestimentos em infra-estrutura e, se realizada
gens ou matriz origem-destino), conhecer os periodicamente, permite acompanhar a evolu-
motivos das viagens e os modos de transpor- ção dos padrões de deslocamento da popula-
tes adotados (distribuição modal), identificar os ção e da mobilidade em geral.
caminhos escolhidos (alocação de viagens na
rede de transportes) e a verificar a distribuição Para estudos de tráfego, dois tipos de
temporal das viagens (horários de pico e de pesquisa O/D são praticados: uma, com entre-
entre picos de demanda). vistas com motoristas de veículos em pontos
previamente escolhidos da via pública, e outra
As informações sobre a circulação viária por meio da anotação das placas dos veículos
devem abranger todos os modos de transpor- simultaneamente em dois locais distintos. Nes-
te motorizados ou não, coletivos e individuais, tes dois casos, a sua aplicação só é possível
públicos e privados. para áreas menores e normalmente com um
objeto de estudo bastante delimitado.
a) Pesquisas de origem e destino
Outro tipo de pesquisa de origem e desti-
As pesquisas de origem e destino (pes- no utilizado no planejamento operacional dos
quisa O/D) visam determinar a distribuição serviços de transporte coletivo urbano são as
espacial e temporal dos desejos de desloca- pesquisas de embarque e desembarque reali-
mentos gerados em uma determinada região zadas com passageiros embarcados nos ôni-
ou cidade. bus (ver item específico adiante).
7. CONSTRUINDO O PLANO DE MOBILIDADE
Em todos os casos, o produto final destas As contagens em eixos viários visam deter-
pesquisas é uma matriz quadrada que retrata o minar as quantidades de veículos que passam
numero de viagens (demanda de viagens), em por uma seção transversal de uma via, por unida-
um determinado espaço de tempo (hora, dia, de de tempo (veículos/hora) em um determinado
mês), entre cada par (origem e destino) de zonas sentido de tráfego, bem como identificar as varia-
de tráfego. Em alguns casos, estas viagens po- ções temporais desses valores e a composição
dem ser desagregadas por motivos diversos (tra- veicular (veículos leves, pesados e outros).
balho, estudo, lazer, compras, outros), por renda,
sexo, idade ou escolaridade da população, por As pesquisas de fluxo de tráfego em inter-
meio de transporte utilizado e por todas as outras secções de dois ou mais eixos viários deter-
variáveis compreendidas na pesquisa. minam as quantidades de veículos por unida-
de de tempo (veículos/hora) em cada um dos
Este mesmo instrumento pode ser aplica- sentidos de tráfego permitidos na intersecção
do para identificação da movimentação de car- (movimentos direcionais), permitindo também
ga urbana identificando seus principais pontos analisar as suas variações temporais e a com-
de atração e geração, o fluxo e as característi- posição veicular.
cas da carga transportada (embalagem, peso,
dimensões e outras) e a sazonalidade das mo- Analogamente, as pesquisas de fluxos de
vimentações. pedestres ou de bicicletas são realizadas de ma-
neira a determinar os volumes de fluxos e suas
Pesquisas específicas com ciclistas na via variações temporais em determinadas vias.
pública também podem ser realizadas para a
identificação de origens e destino das viagens, A velocidade na via pública é outro aspec-
102 fornecendo elementos para o planejamento de to fundamental no planejamento da mobilidade
sistemas cicloviários. urbana, verificar suas condições de segurança,
para medir o nível de serviço ou de desempenho
b) Pesquisas de engenharia de tráfego do sistema viário e determinar rotas de tráfego.
tempos gastos e a formação de filas nos cruza- tativas da oferta e da demanda, fundamentais
mentos, servindo para identificar a necessida- para o planejamento da rede, para o controle da
de de instalação ou de retirada de semáforos, operação, para o acompanhamento do desem-
bem como para ajustar a programação dos penho econômico e do equilíbrio econômico e
equipamentos de controle existentes ou para financeiro e outros aspectos.
projetar arranjos geométricos no sistema viá-
rio, a partir das informações sobre a eficiência a) Pesquisas de oferta
operacional da intersecção.
As pesquisas de oferta buscam conhecer
A pesquisa de capacidade, ao contrário, de- as condições reais da prestação dos serviços
termina o fluxo de veículo capaz de ser atendido de transporte coletivo (oferta), que inclui: (i) a
por um determinado componente viário (eixo viá- relação de linhas e serviços; (ii) os itinerários
rio ou intersecção) sob determinadas condições e a localização dos pontos de parada; (iii) os
de sinalização, geometria e outras interferências dados de oferta (frota alocada e viagens rea-
existentes. É importante para o planejamento lizadas); e outras informações importantes à
de tráfego pois, ao invés de medir o problema caracterização do serviço de transporte.
quando ele já ocorre, permite determiná-lo com
antecedência a partir do levantamento dos com- A ação básica consiste na organização das
ponentes dinâmicos do tráfego: fluxo (veículos/ informações cadastrais que constituem a espe-
hora), velocidade (km/hora) e densidade de trá- cificação dos serviços (programação). A opera-
fego (veículos/km de via). ção do transporte coletivo é uma atividade pla-
nejada; um número de carros pré-estabelecido
Os veículos na via pública podem se tornar é alocado em linhas com um determinado iti-
um problema mesmo quando não estão em cir- nerário onde realizam um número de viagens 103
culação. Para isso as pesquisas de estaciona- também previamente estabelecido.
mento visam determinar os níveis de ocupação
e de rotatividade de estacionamentos, na via A programação destas características
pública ou fora dela, identificando os graus de operacionais pode ser feita pelo poder pú-
solicitação do espaço público para esta finalida- blico ou pelos próprios operadores. Em mui-
de e, conseqüentemente, subsidiam a formula- tos municípios esta programação está for-
ção de políticas públicas referentes ao assunto. malizada através de ordens de serviço ou
Em geral as pesquisas consistem em levantar outro instrumento equivalente. Estes dados
o número de veículos que utilizam cada trecho nem sempre estão disponíveis nos órgãos
ou espaço de estacionamento em determinados públicos e precisam ser levantados junto às
períodos do dia, assim como a distribuição dos empresas operadoras, concessionárias ou
tempos de ocupação das vagas. permissionárias dos serviços de ônibus.
Sem uso de senha, os pesquisadores ape- Nos serviços de transporte coletivo ur-
nas anotam, a cada ponto, o número de pas- bano, por exemplo, a acomodação do setor
sageiros que embarcam e desembarcam dos público e do setor privado a uma situação an-
ônibus. Com senha, os resultados são mais terior de demanda cativa talvez tenha levado
precisos. Neste caso os pesquisadores são po- a um distanciamento entre as suas políticas
sicionados nas portas de entrada e saída dos e as aspirações dos usuários que, em um
ônibus, entregando a cada usuário uma senha mercado de transporte de passageiros cada
no momento em que o passageiro embarca no vez mais competitivo, mesmo quando intensa-
ônibus, coletando-a no desembarque. mente regulamentado, pode ser uma das ex-
plicações para a tendência de perda contínua
Ambas fornecem a ocupação máxima de demanda.
de passageiros no ônibus durante a viagem
que, comparada com o total de passageiros Em função disto, cresceram as iniciativas
transportados na mesma viagem, mede o de introdução de processos de avaliação das
seu índice de renovação, naqueles sentido e aspirações da população e de prospecção de
7. CONSTRUINDO O PLANO DE MOBILIDADE
mercado comumente utilizados em outros se- críticas, sugestões e opiniões diversas que
tores, na área de marketing, entre eles diver- podem subsidiar a formulação das políticas
sos tipos de pesquisas que passaram a ser de mobilidade.
empregadas como apoio ao planejamento da
mobilidade urbana. Do mesmo modo, pesquisas de satisfa-
ção podem ser utilizadas como instrumento de
Pesquisas de opinião foram introduzidas monitoramento e gestão dos transportes e de
para verificar a satisfação dos usuários fren- orientação na formulação de políticas públicas
te aos serviços de transporte que lhes são de mobilidade.
oferecidos. Sob diversas formas, todas elas
procuram captar a avaliação da população, A aplicação de pesquisas de preferência
usuária ou não dos serviços de transporte, declarada permite, por exemplo, estabelecer
sobre seus aspectos gerais ou atributos es- curvas estatísticas de demanda referentes ao
pecíficos. Nos serviços de transporte coleti- uso de sistema ainda não implantados, em fase
vo urbano, permitem, por exemplo, avaliar a de planejamento; também possibilitam avaliar
quantidade e qualidade da oferta, a condição a sensibilidade da população frente algumas
da frota, o tratamento dispensado por moto- medidas estratégicas pretendidas pelo poder
ristas e cobradores e o preço da tarifa, etc. público como, por exemplo, a disposição dos
usuários para aceitar medidas de restrição à
Este tipo de pesquisa, além de forne- circulação do transporte individual ou para ob-
cer informações importantes para nortear as ter investimentos na melhoria da infra-estrutura
ações do poder público, abre espaço para mediante cobrança de tarifas (pedágios).
106
Tabela 3 – Quadro resumo de levantamentos e pesquisas
Inventário do sistema viário
Inventários Inventário dos sistemas de controle de tráfego
físicos Inventário de estacionamentos
Inventário de equipamentos associados ao transporte público
Pesquisa O/D domiciliar
Pesquisa O/D de tráfego
Pesquisas de origem e destino
Pesquisa O/D de transporte coletivo
Pesquisa O/D de carga urbana
Pesquisa de fluxo em eixos viários
Pesquisas de Pesquisa de fluxo em intersecções
comportamento Pesquisa de fluxo de pedestres ou bicicletas
na circulação Pesquisa de velocidade pontual
Pesquisas de engenharia de tráfego Pesquisa de velocidade e retardamento
Pesquisa de atraso em intersecções
Pesquisa de capacidade
Pesquisa de estacionamento
Pesquisa de ocupação de veículos
Organização das informações cadastrais
Pesquisas de oferta Levantamento de trajetos
Pesquisas Pesquisa de oferta
operacionais Pesquisa visual de carregamento
do transporte Pesquisa de demanda nas garagens
coletivo Pesquisas de demanda Pesquisa de demanda associada à pesquisa de oferta
Pesquisa de embarque e desembarque sem senha
Pesquisa de embarque e desembarque com senha
Pesquisa de opinião
Outras
Pesquisa de satisfação
pesquisas
Pesquisa de preferência declarada
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
tras reuniões podem ser feitas com grupos ção dos planos, incluindo avaliações e atualiza-
específicos de usuários (estudantes, idosos ções intermediárias, ajustes e correções.
ou portadores de deficiências, por exemplo),
que têm demandas muito específicas para os Outro ponto das recomendações para a
transportes. Um terceiro segmento relevante elaboração dos planos diretores participati-
é constituído por associações representati- vos aplicável também aos Planos Diretores de
vas, empresariais e comerciais, sindicatos, Transporte e de Mobilidade Urbana é a pro-
clubes e outras entidades que congregam um posta de constituição de um Núcleo Gestor,
razoável número de representados, capazes composto por representantes do poder público
de realizar análises menos focadas em aspec- e da sociedade civil, com competência para:
tos isolados. E um quarto bloco é constituído coordenar os trabalhos; formular os planos de
pelos operadores, agentes econômicos dire- trabalho; coordenar a elaboração técnica e a
tamente envolvidos na prestação dos serviços mobilização social; compatibilizar os trabalhos
de transporte: empresários de ônibus, trans- técnicos com as leituras comunitárias ao longo
portadores alternativos, taxistas, transporta- de todo o processo; propor critérios para esco-
dores escolares, por exemplo; estes, além de lha de prioridades; e elaborar o cadastro das
reivindicações específicas, trazem uma visão organizações e lideranças que participarem do
interna dos problemas de provisão de cada processo.
serviço e das suas relações com o poder pú-
blico e com os usuários. Durante todo o processo deve ser manti-
da uma preocupação constante de informação
Os debates do Plano de Transporte e da e capacitação dos agentes envolvidos, sejam
Mobilidade também devem ser estendidos para eles representantes do poder público, de seg-
temas transversais, como a questão ambiental, mentos empresarias ou populares. 109
revitalização urbana, desenvolvimento econômi-
co, inclusão social, e outros, envolvendo conse- 7.2 Utilizando métodos de planejamento
lhos locais, universidades e outros grupos com de transporte
interesse específico em cada um deles.
• dados da rede viária com os sentidos de • Análise do impacto de ações nas velocida-
tráfego, velocidades ou tempos de percur- des e nos tempos de viagem;
so, as capacidades de tráfego e as dimen-
sões de seus componentes; • Avaliação dos benefícios da implantação
das ações (medidos em termos de ganhos
• contagens de tráfego na rede viária; em tempos de viagem);
Com base nesses dados, podem ser • Análise da atratividade para empreendi-
gerados mapas temáticos para análise de mentos.
carregamento de tráfego na rede viária,
de carregamento nas linhas de ônibus, de 7.2.2 Realizando estudos de projeção
simulação de desejos de viagens (origem-
destino) ou de definição de caminhos e iti- O planejamento da mobilidade urbana
nerários de viagens. envolve sempre propostas de ações e in-
vestimentos em diversos setores públicos
Os modelos de transporte realizam, em ou privados (como transporte coletivo, siste-
geral, quatro etapas do processo de análise: ma viário, sistemas de controle de tráfego),
(i) geração de viagens, (ii) distribuição de cujo prazo de maturidade pode envolver
110 viagens (matriz origem destino), (iii) divisão períodos longos, da ordem de 5 a 30 anos,
modal (escolha do modo de transporte, pri- dependendo do tipo e da magnitude destes
vado ou coletivo) e (iv) alocação de viagens investimentos.
à rede (carregamento da rede viária). Forne-
cem ao final do processo as demandas de Para apoio à avaliação das ações e dos
tráfego ou de transporte coletivo nos trechos investimentos propostos no PlanMob, é conve-
da rede de transporte, permitindo análises de niente estimar a evolução dos principais com-
desempenho das condições de circulação e ponentes da mobilidade ao longo do período
avaliações de alternativas de investimentos de maturidade do investimento, principalmen-
(combinações de investimentos em sistemas te, a evolução da demanda, expressa através
viários, engenharia de tráfego e de transpor- da matriz origem/destino de viagens.
te coletivo).
Os fatores de crescimento do número de
Os resultados obtidos pela modelagem po- viagens geradas em cada zona de tráfego
dem ser utilizados para: (demanda) podem ser estimados a partir de
projeções das matrizes de viagens. Estima-
• Análise da demanda de tráfego na área de se primeiro o crescimento em cada zona que,
estudo (viagens totais, viagens de veículos posteriormente, é projetado na matriz total de
comerciais, viagens de veículos privados); viagens (matriz origem/destino) do ano base,
de forma iterativa, até a obtenção de uma con-
• Dimensionamento das pistas de um eixo vergência que resulta na matrizes origem/des-
viário (número de faixas); tino projetadas para os períodos futuros.
ou das especificidades dos municípios. Pela Neste cenário, a melhoria das condições
sua generalidade, devem ser objeto nos de mobilidade nos centros urbanos passa ne-
Planos de Ação, mas não necessariamen- cessariamente por criar medidas que regulem
te integram os Planos de Investimentos, por e condicionem o uso do transporte por auto-
isto suas recomendações aqui são tratadas móvel, melhorem a qualidade e a eficiência
como diretrizes. dos transportes públicos e que privilegiem os
deslocamentos não motorizados, através de
De certa forma, os temas gerais traduzem intervenções físicas e operacionais no siste-
iniciativas para implementar os conceitos de- ma viário.
finidos na Política Nacional de Mobilidade Ur-
bana para a construção de cidades sustentá- Estas medidas podem ser classificadas,
veis e de fortalecimento da gestão pública, de segundo sua natureza, em físicas, operacio-
prioridade ao transporte coletivo e aos meios nais, gerenciais e comportamentais.
de transporte não motorizados, de inclusão
social, de gestão democrática e de sustenta- As intervenções físicas são obras de im-
bilidade ambiental. plantação, ampliação ou manutenção da infra-
estrutura dos sistemas viários (faixas de rola-
7.3.1.1 Diretrizes e instrumentos para a mento, passeios, canteiros, ciclovias etc.) e de
difusão dos conceitos de mobilidade transporte coletivo (faixas exclusiva, terminais,
abrigos etc.), para atendimento a novas de-
Os cenários das médias e grandes cidades mandas ou para melhorar os níveis de serviço
apontam para dificuldades de mobilidade cres- atuais. São medidas que exigem investimen-
centes, que comprometem a qualidade de vida tos, públicos ou privados, às vezes significa-
e o desempenho da economia urbana, seja tivos. Nelas devem ser observadas as diretri- 113
pela saturação da infra-estrutura viária, para zes da Política Nacional de Mobilidade Urbana
fazer frente aos volumes crescentes de trans- para a Construção de Cidades Sustentáveis
porte motorizado, seja pela exclusão das pes- de prioridade aos meios de transporte coletivo
soas dos sistemas de transportes por razões e não motorizados, de ampliação da acessibili-
físicas ou econômicas. dade universal.
sobre a necessidade de que haja mudança de do transporte público com o transporte in-
comportamento de modo que alterem os seus dividual e os meios não motorizados, cons-
hábitos de viagem, valorizem o uso de meios truindo locais adequados para estaciona-
de transporte sustentáveis – coletivos e não- mento de veículos e de bicicletas próximos
motorizados – alertando para os efeitos noci- a estações, terminais e outros pontos de
vos que, a médio prazo, o uso indiscriminado acesso ao sistema de transporte coletivo;
dos meios de transporte particulares podem
gerar, estimulando uma postura mais cons- • Estimular o aumento de viagens que uti-
ciente e cidadã. lizem os modos de transporte não-moto-
rizados, através da implantação de ciclo-
É importante que as medidas comporta- vias, ciclofaixas, bicicletários e paraciclos;
mentais ocorram juntamente às medidas de melhoria das condições das viagens à pé,
melhoria da oferta do TCU e dos meios de cir- por meio do tratamento adequado dos pas-
culação não-motorizados. seios e vias de pedestres, com eliminação
de barreiras físicas, tratamento paisagísti-
A difusão do conceito de mobilidade ur- co adequado e tratamento das travessias
bana, a partir dos conceitos acima, pode ser de pedestres , sempre adotando os precei-
traduzida em um amplo leque de estratégias a tos da acessibilidade universal;
serem implementadas pelo poder público, en-
tre as quais podem ser destacadas: • Estimular o aumento de viagens que uti-
lizem modos de transporte sustentáveis,
• Considerar os deslocamentos à pé como principalmente a bicicleta, através de re-
um meio de transporte na formulação das serva de parte do sistema viário à constru-
114 políticas de mobilidade urbana; ção de ciclovias, ciclofaixas e bicicletários;
• Preservação dos fundos de vale e das áre- 7.3.1.3 Diretrizes e normas gerais para o
as de várzea para preservação ambiental planejamento integrado da gestão urbana e
e regulação da drenagem urbana em lu- de transporte
gar de construção de avenidas marginais
aos córregos urbanos (parques lineares O Plano Diretor Municipal é o instrumen-
de fundo de vale); to máximo de definição da política urbana e,
como tal, devem ser a referência para a ela-
• Obrigatoriedade de realização de estu- boração do Plano Diretor de Transporte e da
dos de impacto ambiental para determi- Mobilidade que, por sua vez, deverá ser insti-
nados empreendimentos de transporte tucionalizado mediante decreto ou atos legis-
(reforçando a legislação existente e o lativos e normativos específicos que orienta-
Plano Diretor); rão as políticas de mobilidade urbana.
para gerir as políticas públicas. Para isto, o seus principais problemas e desafios, até a
PlanMob deverá dispor sobre diretrizes para apresentação final do Plano, passando pelas
esta integração que poderão contemplar: etapas intermediárias, com as análises, as rei-
vindicações e as propostas já realizadas.
• Desenvolvimento de procedimentos inter-
nos para avaliação conjunta dos impactos O planejamento participativo presente na
de projetos públicos e privados sobre a mo- metodologia dos trabalhos orientados pelo Mi-
bilidade urbana e dos projetos de transporte nistério das Cidades é mais do que um método
e circulação no desenvolvimento urbano; de consulta, é uma forma diferente de tratar os
processos de decisão e a própria administra-
• Estabelecimento de normas para aprova- ção pública, visando partilhar o poder político e
ção de parcelamentos do solo, instalação administrativo e socializar o conhecimento.
de pólos geradores de tráfego e modifica-
ções no uso do solo após análise de seu Nesse sentido, as diretrizes do PlanMob
impacto sobre a mobilidade urbana; podem incluir:
cesso permanente que não se encerra com a Quanto à instituição de um processo per-
elaboração do PlanMob. Ao contrário, o Plano manente de planejamento, o PlanMob pode
deve ser o ponto de partida, se o município dispor de diretrizes sobre:
não possui instrumentos nesse sentido, ou a
continuidade de uma dinâmica existente. • Estabelecimento de atos normativos que
vinculem os investimentos na infra-estrutu-
Normalmente o grau de detalhamento das ra e nos serviços públicos às orientações
propostas contidas nos planos não é suficien- do Plano;
te para a sua efetiva implantação. As normas
e diretrizes nele fixadas precisam ser desen- • Realização de projetos básicos, funcionais
volvidas tanto no âmbito da regulamentação e estudos seqüenciais para posterior de-
normativa (leis específicas complementares, talhamento setorial das ações executivas
decretos regulamentadores, resoluções ou propostas no Plano;
portarias), como no desenvolvimento dos pro-
jetos, estruturação de equipes próprias ou na • Fixação de uma periodicidade para a atua-
contratação de obras e serviços necessários lização do Plano;
para a sua implementação.
• Instituição de um banco de dados perma-
Uma vez iniciada a implementação do Pla- nente sobre a mobilidade urbana;
no, ele exige estrutura e processos internos de
acompanhamento permanente e revisões perió- • Realização de processos periódicos de
dicas. Estas podem ocorrer continuamente, mas consultas à sociedade.
é conveniente estabelecer previamente um prazo
para uma atualização mais ampla e estruturada 7.3.1.6 Diretrizes e meios para a 117
do PlanMob, em periodicidade compatível com o acessibilidade universal
horizonte e com a complexidade das suas pro-
postas, por exemplo, a cada quatro anos. Estimativas da Organização das Nações
Unidas (ONU) indicam que aproximadamente
10% da população dos países em desenvol-
vimento demonstra algum tipo de deficiência,
permanente ou temporária. No Brasil, segundo
os dados do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (IBGE), 14,5% da população são
portadores de alguma deficiência. Parte destas
pessoas está impedida de usufruir livremente
espaços públicos e privados da cidade por pro-
blemas de projeto ou de construção, quando
são desconsiderados os princípios da acessi-
bilidade universal.
Foto: Prefeitura Municipal de Palhoça
Apesar de recente no Brasil, a preocupa-
Vale destacar que é fundamental que a ção com a acessibilidade é um importante fator
mobilização dos agentes sociais na fase de de inclusão social e de democratização, pois
elaboração do PlanMob seja mantida, dentro permite a todos o acesso aos bens e serviços
das devidas proporções, ao longo da sua im- que a cidade oferece. As cidades devem ga-
plementação e nas suas revisões. Conseqüen- rantir a acessibilidade de todas as pessoas a
temente, os processos participativos precisam todos os ambientes, em especial as pessoas
ser estruturados também de forma continuada, com dificuldade de locomoção. A acessibilida-
com objetivo de manter a sustentação ao Pla- de universal é um aspecto determinante para
no na sociedade e de fiscalizar a sua condução se considerar uma cidade sustentável e re-
pelo poder público. presenta um ganho para toda a sociedade, na
7. CONSTRUINDO O PLANO DE MOBILIDADE
medida em que oferece facilidades e comodi- ção de espaços segregados, áreas especiais,
dades para todos, independentemente de sua isoladas, destinadas apenas ao acesso de
idade ou condição física. pessoas portadoras de deficiência.
Uma maior eficiência deste viário, acompa- circulação e cada vez mais atenção nas políticas
nhada de reestruturação das redes municipal e públicas. Dois movimentos então se seguiram: a
intermunicipal de transporte coletivo pode for- máxima redução do espaço público destinado aos
talecer os sub-centros e os núcleos de bairro, pedestres, para ampliação do espaço dos veícu-
dinamizando a economia local e reduzindo a los, e o abandono dos investimentos públicos nos
necessidade de deslocamentos motorizados. espaços destinados à circulação a pé.
antigas, que tratam de muros e passeios e que do o espaço dos pedestres. Também é normal,
transferem para os proprietários dos lotes a res- nas áreas centrais, vias importantes praças ou
ponsabilidade pela construção e manutenção simplesmente ao lado dos pontos de ônibus, a
das calçadas, cabendo à prefeitura estabelecer ocupação das calçadas pelo comércio, ou como
padrões para a sua execução e fiscalizar o seu uma extensão das lojas ou, mais freqüentemen-
cumprimento, o que raramente é feito. te, pelos trabalhadores informais, camelôs ou
ambulantes, com suas barracas, carriolas e ta-
Duas situações limite derivam daí: alguns pro- buleiros. Nestas situações a condição é crítica,
prietários desconhecem ou resistem em aceitar a por serem locais de grande movimentação de
sua responsabilidade na construção e manuten- pessoas que, muitas vezes, são obrigadas a an-
ção dos passeios públicos, fato que ocorre com as dar pela pista, sem a menor segurança.
próprias prefeituras, em suas instalações; no outro
extremo, quando investem nas calçadas, se co- O Código de Trânsito Brasileiro (artigo 68)
locam como proprietários dela, acreditando poder representou um avanço também nessa área,
arbitrar livremente sobre o seu projeto e seu uso. as assegurar o direito dos pedestres na utili-
zação dos passeios, responsabilizar os muni-
A omissão dos poderes públicos sobre a cípios pela construção de calçadas e passeios
administração das calçadas deixou espaço para públicos, que deve ser compartilhada com os
outros tipos de abusos. O primeiro é a sua in- proprietários dos imóveis. A utilização deste
vasão pelos automóveis; é comum encontrar espaço para outros fins pode ser autorizada
veículos parados sobre as calçadas, realizan- pela autoridade competente, desde que não
do paradas rápidas para carga e descarga ou seja prejudicial ao fluxo de pedestres.
embarque de passageiros, ou estacionados por
124 períodos prolongados em frente a estabeleci- Entretanto, há ainda uma grande distância
mentos comerciais, casas noturnas ou praias, entre o texto da lei e a realidade das cidades
sem serem importunados por um agente de brasileiras, e os Planos Diretores de Trans-
trânsito. Outra manifestação deste tipo é a co- porte e da Mobilidade não podem continuar a
locação de mesas nas calçadas em frente a ba- ignorar o problema.
res e restaurantes, reduzindo ou até eliminan-
> um milhão
de 60 a 100 mil
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
circulação livre para os pedestres, resguar- trens de subúrbio e barcas); ou pela criação de
dando a acessibilidade e a segurança de espaços destinados à circulação de bicicletas
pessoas com deficiência; em parques e outras áreas públicas.
me expressivo de embarques nos pontos de pa- reflexos nas condições de circulação como
rada; nestes casos, ou quando as freqüências um todo. A princípio, a prioridade ao trans-
e o volume de passageiros são muito elevados, porte coletivo se dá em detrimento a algum
são exigidas soluções de maior impacto. outro uso da via, com redução da sua capa-
cidade para o tráfego geral, eliminação ou
Mesmo sem intervenções físicas signifi- redução da oferta de vagas para estaciona-
cativas, soluções utilizando recursos de en- mento, implantação de restrições para carga
genharia (projeto viário e de sinalização), de e descarga, implantação de um maior número
operação ou de fiscalização podem ser sufi- de semáforos e de travessias de pedestres,
cientes para otimizar a operação do transpor- etc. A opção preferencial pelo transporte co-
te coletivo e melhorar a sua eficiência, supe- letivo em relação ao transporte individual não
rando dificuldades localizadas que retardam deve desconsiderar as demais necessidades
as viagens, tais como: da cidade, nem deve ser negligenciada a im-
portância do debate social no processo de
• Pavimentação e manutenção adequada formulação, sob pena de sua efetiva implan-
dos itinerários do transporte coletivo; tação sofrer fortes restrições ou até mesmo
ser inviabilizada.
• Conversões à esquerda exclusivas para
ônibus; A implantação de tratamentos viários para
o transporte coletivo deve ser acompanhada
• Restrições de estacionamento em tre- de melhorias gerais nas vias, nas calçadas,
chos críticos dos itinerários ou em horá- nas travessias de pedestres, no mobiliário
rios de pico; urbano, na comunicação com os usuários,
na sinalização e na iluminação pública. Estas 129
• Reposicionamento dos pontos de parada medidas podem ser um importante elemento
para melhorar o desempenho da circulação; para a qualificação dos espaços urbanos, po-
dendo ser complementadas por outras inicia-
• Melhoria da coordenação semafórica, com tivas que resgatem a qualidade ambiental do
prioridade à circulação do transporte coletivo; eixo viário e do seu entorno.
Muitas cidades brasileiras contam com Mesmo com tantos benefícios, os siste-
sistemas integrados, do tipo tronco-alimenta- mas integrados também têm seus problemas,
do que oferecem conectividade entre várias como: resistência dos usuários aos transbor-
linhas de transporte coletivo e que permitiram dos compulsórios, seccionamento de linhas
a troncalização dos sistemas, isto é, a con- consolidadas e perda de tempo ou de con-
centração das linhas que atendem aos corre- forto na viagem. Estes problemas devem ser
dores viários principais, complementados por eliminados ou, pelo menos minimizados, no
uma rede de linhas alimentadoras, geralmen- planejamento da rede. Por fim, a sua implan-
te articuladas em um terminal de integração. tação exige uma revisão da política tarifária
Muitos desses sistemas foram implantados na para que seja implementada a integração e
década de 1980 e hoje, esgotada a sua capa- mantido o equilíbrio econômico e financeiro
cidade de atendimento, precisam ser reformu- dos sistemas, sem a transferência de novos
lados ou ampliados. encargos para os usuários.
obtenção de bons resultados. Para isto, alguns soluções com veículos leves sobre trilhos
cuidados devem ser tomados pela equipe res- (VLTs e metrôs leves) ou com uso de ônibus
ponsável pela elaboração do PlanMob: de maior capacidade de transporte em corre-
dores viários segregados.
• Definição de um modelo operacional
adequado; Estas alternativas conciliam a diretriz de
prioridade ao transporte coletivo, a possi-
• Elaboração de um projeto de rede estrutura- bilidade de propiciar condições ambientais
do e dimensionado segundo a matriz de de- urbanas ainda melhores, são mais eficien-
sejos de viagens da população e as diretrizes tes, porém têm custos expressivos, apesar
urbanísticas definidas no Plano Diretor; de bem inferiores aos dos sistemas de alta
capacidade. Neste contexto, ganham força
• Estudo adequado da localização dos terminais soluções que se valem da tecnologia ôni-
e pontos de integração da rede, que devem bus, largamente dominada pela indústria e
obedecer aos princípios técnicos definidos em pelos operadores nacionais, possibilitando
um projeto funcional e não apenas à disponibi- portanto menores custos de implantação
lidade de áreas ociosas no município; e operação. A implantação de sistemas de
média capacidade com tecnologia rodoviá-
• Estudo da necessidade e da possibilidade rias em corredores altamente qualificados
de investimentos no sistema viário para pode ainda evoluir, no futuro, para sistemas
priorizar a circulação dos ônibus nos corre- de tecnologia ferroviária, de média ou de
dores, com diversos horizontes de implan- alta capacidade.
tação dos projetos;
Os municípios que pretendem utilizar 131
• Desenvolvimento de projetos adequados esse modo de transporte no seu sistema lo-
para terminais e estações, que devem cal ou regional devem incluí-lo no estudo do
atender atributos básicos dos usuários PlanMob. É o momento oportuno para discus-
(conforto, segurança, informação e servi- são da possibilidade de utilização de meios
ços de apoio) e da operação (facilidade de de transporte de maior capacidade, capazes
acostamento para os ônibus, extensão su- de catalisar o processo de reestruturação de
ficiente para acomodação dos veículos nas todo o sistema de transporte coletivo local
operações de embarque/desembarque, e regional, considerando os investimentos
segurança do usuário, facilidade de iden- necessários e a disponibilidade de recursos
tificação de linhas integradas, instalações para sua efetiva implantação.
operacionais adequadas, etc.).
Contudo, será importante verificar, na
7.3.2.6 Sistemas estruturais de transporte sua elaboração, pelo menos, os seguintes
coletivo de média capacidade aspectos:
• Em municípios integrantes de regiões Por outro lado, ações no campo das po-
metropolitanas, os sistemas de média líticas urbanas e de transporte, formuladas
capacidade devem ser articulados do no âmbito do Plano Diretor Municipal, podem
ponto de vista regional, para atender a maximizar o aproveitamento da infra-estru-
maiores demandas; tura instalada, estimulando o adensamento
ao longo da via e de sua área de influência
• Não são sistemas facilmente transferí- imediata, gerando ao mesmo tempo deman-
veis para a iniciativa privada devido aos da adicional para os serviços em locais onde
elevados investimentos necessários, à operam com capacidade ociosa.
132 pouca flexibilidade do modelo operacio-
nal e aos riscos contratuais; em função Pelas suas características, principalmente
disso, a possibilidade de concessão do os elevados investimentos necessários para
serviço, mesmo que envolva somente a sua implantação, nenhum dos serviços de alta
operação, exige um bom modelo contra- capacidade em operação no país está sob res-
tual e institucional; ponsabilidade municipal, o que não quer dizer
que eles não devam ser considerados no plane-
• O significativo volume de investimentos ne- jamento da mobilidade urbana, principalmente
cessário pode requerer a participação de nas cidades onde eles já existem, mesmo com
outros níveis de governo (Estado e União) baixa utilização.
no modelo de financiamento;
O planejamento local, então, deverá ser com-
• Os órgãos locais de gestão de transporte patibilizado com os planos da esfera responsável
nem sempre estão preparados para a con- pelo serviço (estadual ou federal), considerando
dução destes projetos. as recomendações gerais feitas no item anterior,
para sistemas de média capacidade.
7.3.2.7 Sistemas estruturais de transporte
coletivo de alta capacidade Hoje, em muitas cidades, pela falta de
uma concepção de sistema único e pela au-
Os sistemas de transporte coletivo de sência de políticas de integração tarifária,
alta capacidade (metrôs e trens) são viáveis sistemas metro-ferroviários existentes e com
para cidades áreas urbanas (acima de dois capacidade ociosa sofrem concorrência dos
milhões de habitantes). Atualmente, porém, modos rodoviários. Portanto, durante o pro-
alguns dos serviços metro-ferroviários em cesso de elaboração do PlanMob, as redes
operação no país estão sub-aproveitados, municipal e regional devem ser estudadas
se considerados os custos de operação e de como um todo, com especial preocupação
manutenção dos serviços e a capacidade de para a definição dos modelos tarifário e de
transporte que dispõem. remuneração dos operadores.
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
cal para local, exceto a isenção total do pa- sação de receitas (pagamento por serviço, câ-
gamento da tarifa para os idosos maiores de maras de compensação tarifária, etc.).
65 anos, estabelecido constitucionalmente.
Fora isto, a legislação e a regulamentação O PlanMob pode analisar a política tarifá-
locais, ou muitas vezes os hábitos conso- ria para os serviços de transporte coletivo sob
lidados, beneficiam alguns segmentos de os dois pontos de vista citados anteriormente
usuários: estudantes normalmente são be- (política de remuneração dos operadores e
neficiados com redução de 50% no valor da política de benefícios sociais), acrescidos de
passagem ou com gratuidade total; o limite um outro, não menos relevante, que é o da
de isenção do idoso foi reduzido para 60 política de desenvolvimento urbano, utilizan-
anos em muitas cidades; pessoas portado- do a fixação de preços como fator de gestão
ras de deficiências e seus acompanhantes da demanda. Assim, tarifas mais baixas para
gozam de gratuidade em praticamente todas viagens locais podem ser um importante es-
as cidades; e assim por diante. tímulo para a consolidação de sub-centros
e para o desenvolvimento regional; preços
Atualmente, com o crescimento dos cus- reduzidos nos horários de menor demanda
tos operacionais e com a queda de deman- (fora dos picos) pode produzir um melhor
da, os questionamentos sobre os problemas aproveitamento da estrutura operacional im-
de financiamento da prestação dos serviços plantada; do mesmo modo, tarifas relativa-
de transporte coletivo urbano ganharam es- mente mais elevadas para o pagamento de
paço. Neste ambiente, muitos questionam a viagens isoladas podem inibir a utilização de
conveniência e a justiça social da permanên- dinheiro nos veículos e induzir a utilização
cia dos modelos de tarifa única, alegando o de meios de pagamento múltiplos adquiridos
134 crescimento exagerado do custo médio das com antecedência.
viagens, ou seja, apesar de a tarifa ser úni-
ca, ela é cada vez mais cara. A ampliação Possivelmente, para o PlanMob, os aspec-
da possibilidade de implantação de sistemas to mais importante da política tarifária é a confi-
tarifariamente integrados, a partir da disse- guração de sistemas efetivamente integrados,
minação dos sistemas de bilhetagem eletrô- com todos os modos de transporte existentes,
nica, ampliou essa discussão. inclusive os sob responsabilidade de outras es-
feras de governo.
No que se refere às gratuidades, questio-
na-se a justiça da transferência do ônus destas Como a fixação das tarifas públicas é uma
medidas, muitas delas socialmente justas, para prerrogativa do Poder Executivo local, a rigor
o conjunto dos usuários, a maioria de baixa este item poderia ser excluído do planejamento
renda, por meio da elevação relativa da tarifa da mobilidade, entretanto, como os aspectos
média. Algumas cidades estão criando meca- econômicos são essenciais tanto para a garan-
nismos para compensar este efeito nas tarifas tia de continuidade da prestação do serviço pú-
por meio do orçamento público, adquirindo e blico de caráter essencial, como para a permitir
fornecendo passes para estudantes, idosos, o acesso da população a este serviço, o Plan-
desempregados, deficientes físicos, etc. Mob pode avaliar os seguintes aspectos:
Outro desafio estrutural das políticas tarifá- • Realização de pesquisas de demanda para
rias é o estabelecimento de uma remuneração conhecimento da demanda efetiva trans-
justa a todos os operadores da cidade (quando portada no sistema municipal, em seus di-
há mais de um operador na cidade), conside- versos serviços (inclusive com estimativa
rando que cada lote de serviços tem seus cus- para eventuais serviços clnadestinos), da
tos e receitas específicos. Mais uma vez esse participação de usuários que gozam de pri-
problema se agrava nas cidades que possuem vilégios de gratuidades tarifárias, total ou
algum tipo de integração tarifária. Surgem en- parcial, e estimativa de demanda potencial
tão diversos modelos de sistemas de compen- para novos serviços;
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
Na elaboração do Plano Diretor de Trans- De forma geral, estes indicadores retratam 135
porte e da Mobilidade serão apropriadas in- variáveis quantificáveis, obtidas a partir das es-
formações quantitativas sobre as variáveis tatísticas oficiais, complementadas por pesqui-
importantes e representativas para o conheci- sas regulares, indicando, por exemplo:
mento e diagnóstico da situação da mobilida-
de nos municípios. • quantidade de viagens/habitante/dia (índi-
ce de mobilidade);
Apesar de ser previsível a dificuldade de
obtenção de muitas informações de fontes • relação entre viagens motorizadas e não
primárias ou secundárias em muitos municí- motorizadas (divisão modal);
pios, ou de dúvidas sobre a veracidade das
disponíveis, a adoção de metodologias ade- • frota de veículos/mil habitantes (índice de
quadas para coleta e tratamento destes da- motorização);
dos permitirá realizar análises de consistência
e projeções que lhe garantam a confiabilidade • acidentes de trânsito/mil habitantes;
e permitam estimar importantes informações
(ver a respeito o item 7.1.). • vítimas fatais e não fatais/mil habitantes;
alocados os alunos de uma maneira que sejam A identificação do perfil e das necessida-
atendidas as suas necessidades de transporte, des do transporte de carga na área rural do
de acordo com o nível de serviço determinado município, principalmente para o escoamen-
pela prefeitura. O planejamento precisa aten- to da produção agrícola, identificando sua
der ainda a comodidade dos estudantes, para sazonalidade, volume de produção e carac-
que percam o menor tempo possível dentro terísticas de transporte para cada produto,
dos veículos, e os limites do orçamento públi- permite estabelecer diretrizes e um plane-
co, otimizando a necessidade de frota e a qui- jamento adequado das intervenções sobre
lometragem percorrida. essa infra-estrutura.
samentos que cada via propicia dentro da ma- dade urbana baseado no transporte individual,
lha viária, uma vez identificada a utilização de causou um profundo impacto nos centros tradi-
macro circulação da via, este sentido é trans- cionais das cidades. A proliferação de shopping
portado até a região central ou pólo local, cons- centers, normalmente localizados em regiões
tituindo-se referência para os binários subse- mais afastadas, deslocou dos centros tradicio-
qüentes. Na implantação deste tipo de solução nais parte importante das atividades econômi-
é importante que seja mantido o equilíbrio da cas urbanas, principalmente aquelas voltadas
oferta nos dois sentidos de circulação, utilizan- para o consumo das classes de maior poder
do vias com capacidades similares. aquisitivo. Com isto os centros antigos passa-
ram por um processo de esvaziamento econô-
É importante salientar que qualquer mudan- mico, de desvalorização imobiliária, de mudan-
ça na circulação ou nas características das vias ça de usos e relativa deterioração.
(por exemplo, ampliação ou redução do limite
de velocidade, liberação ou retirada de estacio- Estas áreas, contudo, não perderam sua vi-
namento, entre tantas outras) interfere nas ca- talidade. Na maioria dos municípios ali ainda se
racterísticas de sua utilização, nos padrões de concentram atividades administrativas, políticas e
uso do solo e na importância relativa daquela financeiras e um intenso setor terciário, ainda que
via dentro da malha viária do município. mais voltado para um consumo mais popular, com
forte presença da economia informa. Em muitos
As demandas pela ampliação dos espaços locais, a desvalorização imobiliária estimulou o
destinados à circulação podem ser em benefício crescimento do uso habitacional de baixa renda.
dos veículos ou dos pedestres. Principalmente
sob a ótica da mobilidade urbana sustentável Com o aprofundamento da formas de se-
138 e da prioridade aos meios não motorizados, é gregação espacial, de certa forma as áreas
necessário analisar as possibilidades do alar- centrais também se especializaram: de um
gamento das calçadas para melhoria das con- lado, os centros históricos, em processo de de-
dições de circulação dos pedestres. terioração, se tornaram um espaço mais vol-
tado para as classes populares, de outro, as
A sinalização semafórica é outra ferramenta novas centralidades, dinâmicas e inseridas na
para organização da circulação urbana, orien- economia globalizada, aparecem como verda-
tando a operação em cruzamentos saturados ou deiras ilhas de aparente prosperidade.
perigosos, preferencialmente utilizando equipa-
mentos coordenados em rede e que permitam a Os centros históricos, mesmo quando em
adoção de múltiplos planos de tráfego. condições precárias de conservação, são áreas
consolidadas, providas de infra-estrutura urba-
7.3.2.12 A circulação nas áreas centrais na e de equipamentos públicos, inclusive uma
boa oferta de transporte público. Ali se concen-
As áreas centrais são, em geral, um lugar de tram edificações e conjuntos arquitetônicos e
concentração de atividades econômicas, principal- urbanísticos de valor cultural e patrimonial e as
mente do setor terciário, incluindo aqui, além dos atividades econômicas são intensas, com inú-
centros tradicionais das cidades, os pólos regio- meras oportunidades de trabalho, convivendo
nais secundários e as novas centralidades que a ao mesmo tempo com espaços deteriorados,
dinâmica da expansão urbana gera. Normalmente, com edificações abandonadas ou ociosas. Nes-
a importância destas áreas transcende os aspec- tas áreas, são necessárias ações de reabilita-
tos econômicos, e atinge dimensões simbólicas e ção e recuperação, dentro de um plano geral
culturais na sociedade, contribuindo, por exemplo, de desenvolvimento urbano que recupere a sua
para a consolidação da identidade local. importância econômica, cultural e simbólica,
sem expulsar a população existente. Em menor
A reorganização da economia, com redução escala, o mesmo ocorre em centros regionais
das atividades industriais e ampliação do setor e centros de bairro, que perderam progressiva-
de serviços, associada a um padrão de mobili- mente seu papel de referência local.
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
Outro método de restrição da oferta (medi- Parte desses problemas pode ser minimi-
ção de rampas de acesso) utiliza um controle zada, preventivamente, pela gestão do uso e
semafórico nos acessos a uma via de trânsito da ocupação do solo, estabelecendo um zonea-
rápido e acesso controlado e com demanda mento adequado das industrias, pelo menos das
próxima ao seu limite de saturação. Nos aces- que produzem maiores impactos ambientais, se-
sos são instalados laços de detecção e equi- gregando-as das áreas mais sensíveis. Porém,
7. CONSTRUINDO O PLANO DE MOBILIDADE
nem sempre isso é possível, até porque, mesmo Neste caso, a gestão da mobilidade tam-
isoladas, estas atividades necessitam de abaste- bém envolve a engenharia, demandando pro-
cimento de suprimentos e matérias primas e de jetos e planos de circulação de veículos de
escoamento da produção, gerando um tráfego carga, gerais ou localizados, que definam rotas
de passagem pelo sistema viário da cidade. preferenciais ou vias de uso proibido a veículos
de carga como produto de estudos específicos
Outras atividades, mesmo de menor impac- das matrizes de origem e destino dos produ-
to ambiental, geram deslocamentos urbanos tos movimentados na área urbana e da análise
para recebimento de matérias primas e despa- das características e da capacidade da estru-
cho de mercadorias que causam transtornos tura urbana, em termos de uso e ocupação do
na sua vizinhança imediata. Nestes casos, são solo e de infra-estrutura viária.
necessárias medidas, no âmbito da gestão da
circulação urbana, para administrar os confli- 7.3.2.15 Modelo institucional em regiões
tos. Em alguns casos, a simples regulamenta- metropolitanas e áreas conurbadas
ção de espaços e horários para as operações
de carga e descarga pode ser suficiente para A princípio, a política de mobilidade ur-
controlar seus efeitos negativos, outros podem bana, em particular a gestão dos serviços de
exigir medidas mais abrangentes. transporte público e de trânsito, é assunto de
interesse local e, portanto, sob responsabilida-
Para mitigar esses impactos, o PlanMob de das prefeituras.
deve desenvolver estudos específicos sobre
a circulação de carga urbana, identificando os Porém, as necessidades de deslocamen-
tipos, o volume e as especificidades da movi- tos não se restringem ao território do municí-
140 mentação gerada em cada local, e desenvolver pio, principalmente em situações de intensa
programas específicos de transporte e trânsito conurbação. Nestes casos, a gestão e o pla-
relacionados ao transporte de cargas que con- nejamento da mobilidade, tanto em se tratando
templem, pelo menos, os seguintes aspectos: dos serviços de transporte público quanto da
circulação, precisam superar os limites políti-
• regulamentação do transporte de carga e co-administrativos municipais. Para isto, é ne-
das operações associadas; cessário criar canais, institucionais ou políticos,
para envolver os outros gestores envolvidos:
• definição de rotas preferenciais e das vias prefeituras vizinhas, governos estadual e fede-
de uso proibido; ral e até empresas públicas concessionárias.
Foto: SeMob
ORIENTANDO
8. ORIENTANDO O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANMOB
uso de métodos de previsão de demanda (mo- dos e os recursos técnicos e financeiros dis-
delos de transporte) e no uso de instrumentos poníveis também condicionam decisivamente
de simulação do desempenho de redes de a escolha das metodologias. Isto é mais evi-
transporte com base em indicadores de de- dente na definição das pesquisas necessá-
sempenho econômico e social. rias, que exigem conhecimento especializado
e dificilmente compensam ser realizadas com
Na abordagem social cabe a utilização de mé- equipes internas; as pesquisas representam
todos que permitam, a partir da discussão com a parte significativa dos custos totais do Plano e
sociedade, uma compreensão do que as pessoas, implicam prazos adicionais para o trabalho.
entidades e setores econômicos pensam das con-
dições de mobilidade no município e da receptivi- 8.1.4 Estabelecendo o plano de trabalho
dade e aprovação das medidas que venham a ser
definidas; esta abordagem também pode produzir O plano de trabalho é o conjunto de tare-
indicadores qualitativos e quantitativos que expres- fas e atividades que serão necessárias para a
sem algumas variáveis importantes à análise. produção do PlanMob, isto é, espelha a forma
como a metodologia definida será aplicada em
É importante que as reuniões, audiências uma seqüência lógica de trabalhos.
e outros eventos de discussão pública ocorram
com base em informações sistematizadas sobre No plano de trabalho as atividades são agru-
a infra-estrutura, demanda e oferta de serviços, padas em etapas e fases de acordo com vários
obtidas pela aplicação das metodologias técni- critérios, tais como: similaridade de assunto tra-
cas, permitindo a ampliação da capacidade de tado (transporte público, tráfego, infra-estrutura);
interlocução e de moderação das discussões. similaridade de processos de trabalho, de técni-
cas empregadas ou de natureza dos trabalhos 147
A partir dos objetivos e do objeto fixados (pesquisas de campo, análise, mapeamento,
para o Plano, o profissional ou profissionais modelagem, etc.); equipe envolvida; concatena-
encarregados da elaboração do Termo de Re- ção ou simultaneidade de execução.
ferência do PlanMob devem escolher as meto-
dologias mais apropriadas para a sua realidade, De forma genérica, as etapas de elabo-
podendo considerar as técnicas e métodos des- ração do PlanMob, independente do porte da
critos neste guia e na literatura especializada. cidade, dos objetivos, do objeto ou das meto-
dologias escolhidas pelos municípios, podem
O tipo de produtos requeridos (que decor- ser organizadas de acordo com o diagrama e o
rem dos objetivos fixados), os prazos deseja- quadro apresentados abaixo:
mobilização
identificação e
análise prévias
detalhamento institucionali-
das propostas zação do
PlanMob
8. ORIENTANDO O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANMOB
Continua...
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
...Continuacão
Consultas públicas Esta etapa reúne as reuniões iniciais com a sociedade, com
objetivo de apreensão do conhecimento público sobre as ques-
tões envolvidas, principalmente das expectativas e da percep-
ção dos problemas.
As consultas públicas devem ser organizadas de acordo com um
planejamento de atividades que incluem: (i) definição dos agen-
tes a serem consultados (Associações de Bairro, Conselhos de
Orçamento Participativo; Sindicatos, Associação Comercial, En-
tidades de Classe, etc); (ii) definição do roteiro básico; (iii) esta-
belecimento de cronograma de eventos; (iv) planejamento dos
recursos, incluindo a definição dos locais; (v) agendamento, con-
vite e divulgação; (vi) execução dos eventos; (vii) sistematização
das observações colhidas.
Continua...
8. ORIENTANDO O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANMOB
...Continuacão
Análise dos O objetivo desta etapa é promover a leitura das informações co-
problemas - lhidas e sua análise para identificar os problemas existentes. É o
Diagnóstico momento, também, de sistematizar adequadamente as informa-
ções sobre as condições locais de mobilidade, oferecendo uma
síntese de dados quantitativos e indicadores, como por exemplo:
a quantidade de passageiros transportados, de frota, de viagens,
e outros dados do serviço de transporte coletivo; perfil dos des-
locamentos realizados pela população e os modos empregados;
dados sobre a infra-estrutura viária (extensão pavimentada, lar-
guras viárias, etc).
Uma boa forma de se organizar o diagnóstico é segmentá-lo em
blocos de análise com dados e indicadores sobre, por exemplo: (i)
padrões de mobilidade da população; (ii) descrição e características
do sistema viário; (iii) circulação de tráfego; (iv) sistema de transpor-
te coletivo; (v) circulação de bicicletas; (vi) acessibilidade e condi-
ções para a mobilidade a pé; (vii) modos de transporte público não
coletivos; (viii) circulação de mercadorias; (ix) modelo institucional
e base normativa; (x) organização da gestão pública; (xi) políticas
públicas de mobilidade e transporte; (xii) políticas urbanas e seu
150 reflexo na política de mobilidade.
Além dos dados quantitativos, o diagnóstico deve apresentar uma
abordagem dos aspectos qualitativos oriundos da compreensão
dos técnicos e dirigentes públicos e da sociedade, ouvida na eta-
pa de consulta.
Os trabalhos, por serem caracteristicamente analíticos, tem uma di-
visão de tarefas mais agrupada, diferente de etapas de trabalho em
que se identifica uma rotina. Trata-se, em essência, da produção de
mapas, tabelas, gráficos e textos que representem as informações
colhidas e as reflexões sobre as principais questões, com indicati-
vos de como elas poderão ser tratadas, em momento mais avan-
çado da elaboração do Plano. Recomenda-se, entretanto, que as
análises sejam segmentadas por temas envolvidos, como exemplo:
serviço de transporte coletivo, rede viária, circulação de ciclistas,
acessibilidade, regulamentação, organização pública para a gestão
e, ainda, quando necessário e possível, seja particularizada para
regiões do município.
Continua...
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
...Continuacão
Audiências sobre Deve-se prever um segundo momento para discussão com a socieda-
o diagnóstico de, no qual a Administração Municipal expõe os resultados dos levan-
tamentos e análises que realizou, incluindo as observações da etapa
de consulta pública. A apresentação do diagnóstico já pode incluir di-
retrizes e proposições iniciais, de forma a avaliar sua receptividade e
mapear os conflitos que elas provocam em relação aos interesses dos
vários segmentos.
Podem ser realizados uma ou mais audiências, devidamente prepa-
radas e convocadas com antecedência e ampla divulgação, o que
exige um conjunto de atividades de planejamento e organização.
Continua...
8. ORIENTANDO O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANMOB
...Continuacão
Concepção de Nesta etapa são concebidas soluções, propostas, diretrizes, ações, en-
propostas fim, um conjunto de medidas partindo da análise da situação atual e do
prognóstico realizados anteriormente e debatidos com a sociedade.
Neste trabalho, é importante fixar, de antemão, as diretrizes principais
com que a localidade tratará a questão da mobilidade, para que não
se produzam propostas conflitantes entre si, como, por exemplo, pro-
postas para um mesmo eixo vetor de deslocamentos que demandem
vultosos investimentos para a ampliação da sua capacidade viária e,
ao mesmo tempo, para implantação de um sistema de média ou alta
capacidade de transporte coletivo.
As propostas devem contemplar todos os temas de presença obrigatória
(ver item 7.3.1.), além das questões específicas, adequados ao porte e
características de cada local (ver item 7.3.2.).
Não se deve esperar, entretanto, que do processo de formulação de so-
luções surjam soluções “limpas e finais” para os problemas. Ao contrário,
nesta etapa podem se concebidas duas ou mais soluções para determi-
nadas questões que serão posteriormente verificadas do ponto de vista
técnico, econômico e social.
Continua...
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...Continuacão
Continua...
8. ORIENTANDO O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANMOB
...Continuacão
Conclusões sobre Esta etapa conclui o processo de análise dos problemas e de orienta-
as propostas ção de soluções aplicáveis.
e escolhas
A partir do conjunto de dados sistematizados sobre as alternativas
e as impressões obtidas das audiências realizadas cabe à Adminis-
tração Municipal escolher as propostas que serão incorporadas ao
PlanMob.
Este processo de escolha de alternativas pode ser feito com apoio
de técnicas que utilizam de recursos computacionais para modelar
as distintas opiniões (ver item 7.2.3.), ou por métodos mais simples
de cotejo de vantagens e desvantagens, discutidas em reuniões de
equipe.
Detalhamento das Em função dos objetivos do plano (ver capítulo 4) pode ser necessá-
propostas rio algum detalhamento adicional das propostas formuladas, como a
expansão do pré-dimensionamento realizado da oferta de transporte
coletivo para todos os horários dos dias tipo (caso o Plano contenha
um componente de aplicação operacional imediata), o detalhamento
das seções transversais e o traçado básico de uma ciclovia, ou ainda
154
o desenvolvimento de um arranjo geométrico básico de uma obra de
arte especial no sistema viário.
Estes e outros exemplos podem ser incorporados ao PlanMob como
uma derivação dos trabalhos, mais pela oportunidade de aproveita-
mento da mobilização no campo técnico, do que pela necessidade
intrínseca de finalização do Plano.
Os trabalhos de detalhamento podem assumir uma dinâmica própria
e gerar novas necessidades de informação e recursos incompatíveis
com o objetivo principal dos trabalhos. Conseqüentemente, sempre
que possível, o detalhamento de medidas propostas deve ser objeto
de um outro processo de trabalho.
Continua...
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
...Continuacão
Institucionalização Nesta etapa deve ser produzida a minuta de projeto de lei dispondo
do PlanMob sobre as diretrizes da mobilidade no município e as gestões políticas
e legislativas associadas ao trâmite da matéria.
Para tanto, deverá haver uma avaliação e uma triagem dos conteú-
dos do PlanMob, identificando os aspectos que devem ser tratados
pelo poder legislativo (normas e diretrizes) e os que são exclusiva
iniciativa do Executivo Municipal (desenvolvimento de projetos e in-
vestimentos).
155
No caso dos municípios menores, com me- As sugestões de roteiros apresentadas a se-
nos de 500 mil habitantes, isto pode ser função guir são indicativas, refletindo uma compreensão
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
média das características dos municípios brasilei- • Organização da circulação em áreas cen-
ros, não podendo ser limitadores dos processos trais e pólos locais.
de diagnóstico, análise e proposição necessários
para a realidade de cada município. Sempre que c) Aspectos metodológicos e atividades
necessário, eles devem ser ajustados e adapta- sugeridas
dos para a incorporação de outras atividades ou
temas que se mostrem relevantes, configurando Além das atividades básicas e fundamen-
novas combinações que contemplem as especi- tais do plano, conforme etapas descritas no
ficidades locais segundo a avaliação do profissio- item 8.1, sugerem-se os seguintes aspectos
nal ou dos profissionais encarregados de elabo- metodológicos a serem considerados na for-
rarem o Termo de Referência dos trabalhos. mulação do plano de trabalho:
• Importância da zona rural, logo das ques- • Inventário das condições de circulação vi-
tões afetas à acessibilidade; ária, estado da sinalização viária e dimen-
sões das vias;
• Pequena dimensão territorial da área urbana;
• Identificação das demandas de transporte
• Crescimento populacional acima da média na zona rural; 157
nacional;
• Pesquisas de origem e destino de viagens
• Modo predominante: a pé; através de entrevista com a população na
área central (pontos de ônibus, estaciona-
• Maior participação de viagens não mo- mentos na via e ao longo das calçadas), veri-
torizadas; ficando, além do local de origem e de destino,
o modo de transporte, os tempos de viagem
• Redes de serviços de transporte coletivo em- e outros indicadores úteis à compreensão da
brionárias, com elevados intervalos entre via- mobilidade da cidade. Esta pesquisa tam-
gens; dimensão territorial não favorece o modo. bém poderá ser realizada em outros locais
que se mostrem importantes como pólos de
• Pouca participação pública na gestão do geração de viagens (região de fábricas, Sho-
transporte; pping ou Centro de Compras);
• Motorização média para baixa. • Pesquisas com ciclistas sobre o uso da bi-
cicleta, incluindo origens e destinos, rotas
b) Temas particulares a serem abordados no e problemas enfrentados;
Plano, além dos temas obrigatórios.
• Pesquisa de transporte coletivo: operacio-
• Acessibilidade, transporte coletivo e esco- nal e sobe-desce.
lar para a área rural;
c.2) Relativas à instrumentalização das análises
• Implantação e qualificação de calçadas e
áreas de circulação a pé; • Elaboração de um zoneamento de tráfego
(regiões) da cidade com características
• Criação de condições adequadas à circula- homogêneas de tipo de ocupação, perfil
ção de bicicletas; social e econômico da população, com um
8. ORIENTANDO O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANMOB
c) Aspectos metodológicos e atividades su- • Pesquisas com ciclistas sobre o uso da bi-
geridas cicleta, incluindo origens e destinos, rotas
e problemas enfrentados;
Além das atividades básicas e fundamen-
tais do plano, conforme etapas descritas no • Pesquisas de contagem volumétrica de trá-
item 8.1, sugerem-se os seguintes aspectos fego nos principais locais pré-identificados.
metodológicos a serem considerados na for-
mulação do plano de trabalho: c.2) Relativas à instrumentalização das
análises
c.1) Relativas às pesquisas e levantamentos
• Elaboração de um zoneamento de tráfego
• Inventário da infra-estrutura viária, com atenção (regiões) da cidade com características ho-
para as condições das calçadas e travessias; mogêneas de tipo de ocupação, perfil so-
cial e econômico da população e adequa-
• Inventário das condições de circulação vi- das às formas de obtenção dos dados de
ária, estado da sinalização viária e dimen- origem e destino (domiciliar ou entrevistas
sões das vias, com atenção para a questão em pontos estratégicos mais origem/desti-
semafórica existente e potencial; no de transporte coletivo);
8. ORIENTANDO O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANMOB
• Produção de mapas temáticos com as in- • Projeção das viagens de transporte coleti-
formações obtidas; vo para o horizonte de estudo utilizando o
168 modelo de transporte;
• Produção de mapa que represente a hie-
rarquia viária atual; • Análise da malha viária, especialmente so-
bre o ponto de vista da sua capacidade de
• Utilização de recursos informatizados suporte para o atendimento de demandas
para representação da rede viária e de futuras de transporte coletivo, de circula-
transporte coletivo; ção a pé e por bicicletas;
8.3 Instituindo o Plano de Transporte e da Ainda que não obrigatória, a sua institu-
Mobilidade cionalização dentro do Plano Diretor ou me-
diante projeto de lei especifico é altamente
O Plano Diretor de Transportes e da Mobilida- recomendada, para consolidar as diretrizes e
de é bem mais do que os seus produtos, é um pro- os instrumentos de sua implementação.
cesso de mobilização social e de envolvimento de
toda a sociedade na formulação de políticas que Duas preocupações devem estar presentes
visam propiciar melhor qualidade de vida, melho- quanto a isto: o envolvimento dos vereadores na
res condições para o desenvolvimento econômico elaboração do Plano e o envolvimento da popu-
e urbano sustentáveis e maior inclusão social. lação na sua aprovação pela Câmara Municipal.
Caderno para Elaboração de Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade - PlanMob
Para a primeira, deve ser buscada a parti- resoluções, especificações técnicas, etc.),
cipação do maior número possível de vereado- outras deverão ser submetidas às Câmaras
res nas etapas intermediárias de discussão dos Municipais.
problemas, de formulação dos objetivos e das
estratégias, de análise dos dados e das condi- Dispositivos complementares tendem a
cionantes da mobilidade urbana, de formulação ser mais específicos, uma vez que são dirigi-
das propostas e da proposição das diretrizes e dos a problemas localizados, em que os con-
dos instrumentos de gestão que constituíram flitos de interesses podem ser mais pontuais,
o Plano propriamente dito. Isto permite que os porém mais acirrados. De um lado, os seg-
parlamentares aprofundam o seu conhecimen- mentos envolvidos diretamente em cada ma-
to dos problemas, compreendam as dinâmicas téria, tendem a se mobilizar para maximizar
e as questões estruturais da organização dos os seus benefícios; de outro, a Administração
serviços envolvidos e entendam a complexida- Municipal pode sentir dificuldade em conse-
de da sua provisão. Por outro lado, poderão guir apoio de outros setores da sociedade,
participar desde o início da formulação de es- que não se sintam diretamente beneficiados
tratégias, da negociação política entre os diver- pelas medidas. Mais uma vez, o envolvimento
sos segmentos da sociedade e da proposição de todos os segmentos da sociedade no diag-
de soluções. Deste modo, ficarão duplamente nóstico dos problemas, na seleção de alterna-
comprometidos com a proposta final: com a tivas e na escolha das medidas a serem to-
sua visão conceitual e com as propostas con- madas, mesmo as de importância secundária,
cretas formuladas. é a melhor forma de esclarecê-los quanto aos
objetivos de cada ação proposta, conseguir
A segunda preocupação leva para o le- apoio político para as mudanças necessárias
gislativo a articulação social que gerou a pro- e minimizar as reações contrárias. 171
posta encaminhada para sua aprovação. Em
todas as atividades de iniciativa própria do Outro aspecto importante que deve ser
legislativo, para a análise e para aprovação considerado como parte da institucionalização
do projeto encaminhado pelo Executivo, deve do PlanMob é a definição, dentro da Adminis-
ser realizado um esforço de mobilização so- tração Municipal, dos responsáveis pela sua
cial dos setores envolvidos na elaboração do implementação. As equipes técnicas envolvi-
Plano, por meio de reuniões com vereadores das na preparação do Plano, principalmente
para esclarecimento de dúvidas ou discussão os profissionais e consultores contratados
de propostas de emendas e acompanhamen- para tarefas específicas, serão desmobiliza-
to das audiências públicas, dos trabalhos das das e seus integrantes, quando do quadro
comissões e, evidentemente, das sessões de próprio de pessoal, assumirão naturalmente
votação do projeto de lei. outras tarefas. Porém, deve ser mantido um
responsável, ou uma equipe, com atribuições
Além da consolidação das diretrizes do e competências claras para a coordenação
PlanMob em uma lei geral, é provável que do das atividades programadas no Plano de Ação
processo de análise e discussão dos elemen- e acompanhamento da execução do Plano
tos que constituem a política de mobilidade (ver o próximo item).
urbana surja a necessidade de outros ins-
trumentos normativos, mais específicos, tais A manutenção em funcionamento do Nú-
como a elaboração ou revisão da legislação cleo Gestor, constituído para a elaboração do
municipal relativa a um ou mais serviços de PlanMob, redimensionado para um volume
transporte público, a formulação de uma lei menor de atividades, é interessante, mas não
disciplinando a aprovação da instalação de suficiente. O Poder Público Municipal deverá
pólos geradores de tráfego e outras tantas constituir, dentro de sua estrutura administra-
possibilidades. Algumas destas medidas po- tiva, uma unidade responsável pela coordena-
derão ser implementadas com ações unilate- ção das atividades de implantação, acompa-
rais do Poder Executivo (decretos, portarias, nhamento, monitoração, prestação de contas
8. ORIENTANDO O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANMOB
para a sociedade, análise dos resultados e Por outro lado, a administração pública tam-
proposição de ajustes nos processos. Esta bém precisa ser fiscalizada: das ações de seus
unidade pode ser o órgão responsável pela representantes máximos (prefeito, secretários,
gestão das políticas de mobilidade urbana, diretores e outros dirigentes) que conduzem as
com orientação mais técnica, ou outra instân- políticas públicas, até as dos funcionários que
cia que for mais conveniente. efetivamente atendem à população e são res-
ponsáveis por colocar em prática os instrumen-
Seja qual for a solução adotada, o funda- tos de gestão que dão forma à política.
mental é destacar a importância da designa-
ção formal de competências e de responsabi-
lidades para esta unidade, devendo isto ser Um plano desta natureza tem um ho-
tratado também como parte da institucionali- rizonte de implementação de dez a vinte
zação do PlanMob. anos, período bastante superior ao man-
dato de um governante, e até o de seu su-
8.4 Implementando o Plano de Transporte cessor. Mudanças estruturais nos padrões
e da Mobilidade da mobilidade urbana como as propostas
dentro da Política Nacional de Mobilidade
Aprovado o PlanMob, a sua implantação Urbana Sustentável e da Política Nacional
deve ser uma continuidade natural do pro- de Desenvolvimento Urbano levam tempo
cesso que o produziu. As atenções da Admi- para se consolidar. Por isso, tanto o Plano
nistração Municipal precisam se voltar agora Diretor como o PlanMob precisam ter con-
para o acompanhamento da sua implemen- tinuidade na sua implementação, sob pena
tação e para as suas inevitáveis revisões e de perderem totalmente sua efetividade.
172 atualizações, amparadas em mecanismos
permanentes de prestação de contas e de in-
formação à população. Governos e dirigentes futuros podem ter
opiniões divergentes das contidas no Plano, e é
A execução do plano é atribuição direta natural que algumas medidas sejam calibradas
do Poder Executivo. Mesmo quando as di- para se adequarem a uma nova orientação polí-
retrizes e propostas se dirigem para ações tica. Tanto que o próprio Plano deve prever me-
realizadas por entes privados ou públicos de canismos de ajustes e de revalidação durante
outras esferas de governo, cabe ao poder a sua vigência. Porém, por outro lado, também
público municipal, a sua condução, as ini- é importante a defesa dos principais elementos
ciativas de regulamentação e de gestão dos contidos no PlanMob, principalmente se ele ti-
serviços de transporte público e de utilização ver sido fruto de um amplo processo de plane-
do sistema viário, a articulação dos investi- jamento participativo. O Plano elaborado desta
mentos previstos, ainda que provenientes de maneira não expressa apenas a visão do gover-
empreendedores privados, a aplicação de to- nante que estava à frente de sua formalização,
dos os instrumentos contidos no plano e a mas de toda uma articulação social.
sua fiscalização.
O plano não é do Executivo, muito menos
de um prefeito, é da cidade. Mas, para que isto
O poder executivo precisa ser ajuda- de fato ocorra, os agentes que participaram da
do e fiscalizado nesse sentido. Somente sua elaboração precisam apoiar e exigir a sua
uma ampla articulação de forças políticas implementação, mobilizando-se em sua defesa
locais, as mesmas que ajudaram a cons- quando isto for necessário.
truir o plano, consegue dar suporte para a
implementação das medidas previstas no Este acompanhamento demanda organiza-
plano, muitas delas contrariando interes- ção e informação. Quanto ao primeiro aspecto,
ses econômicos e políticos. recomenda-se manter em funcionamento o
Núcleo Gestor, que coordenou a elaboração
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