CADUCIDAD DE LA ACCION ADMINISTRATIVA - Definición / CADUCIDAD DE

LA ACCION ANTE LA JUSTICIA - Definición / CADUCIDAD DE LA ACCION

ADMINISTRATIVA Y CADUCIDAD DE LA ACCION ANTE LA JUSTICIA -
Diferencias

Son bien diferentes la “caducidad de la acción administrativa” y “la caducidad de

la acción ante la justicia”. La caducidad de la acción administrativa es la
consecuencia del vencimiento del plazo legal fijado a la Administración para
investigar cuando se presenta un hecho que pueda ocasionarla. La caducidad de
la acción ante la justicia es la consecuencia del vencimiento del plazo legal fijado
por la ley para acudir ante el estrado judicial para la definición de una controversia
o de un litigio.Si bien es común para las dos instituciones que la caducidad es un
hecho jurídico, por el vencimiento de un plazo legal, también es cierto que cada
una de esas caducidades se refiere a situaciones diferentes. Así: La caducidad
administrativa, se produce en sede administrativa y se traduce, en lo que respecta
a la misma Administración, en la pérdida de la competencia temporal. La
caducidad de la acción ante la justicia, en sede judicial; se traduce en la expiración
del derecho de acción para entablar una demanda. Ambas caducidades también
tienen en común que la declaración (la cual equivale al reconocimiento de la
existencia del paso del tiempo) (hecho jurídico) corresponde a los jueces por la vía
correspondiente. Así: -en la primera de las caducidades (la administrativa para
investigar) en el juicio de validez del acto administrativo que se demanda y la -la
segunda de las caducidades (de la acción ante los jueces) en el expediente
judicial en que se demande una conducta; el juez podrá reconocer la existencia de
la caducidad o para efecto de -rechazar la demanda o -para reponer el auto
admisorio o -como excepción de mérito para fallar.

ACCION DE TUTELA - Requisitos concurrentes de procedibilidad / PROCESO

DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Caducidad de la acción administrativa /
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y A LA DEFENSA - No resultan violados
por respuesta negativa en trámite de juicio fiscal

La Sala ha dicho que el ordenamiento jurídico requiere, en forma precisa, que

cuando se ejercite la acción de tutela es necesario, obligatoriamente -que se trate
de derechos constitucionales fundamentales, -que estén amenazados o
vulnerados, -que esta amenaza o vulneración provengan de una omisión o acción
de una Autoridad Pública o un particular ( en este evento en casos determinados)
y -que no exista otro mecanismo judicial de defensa y -que el accionante este
legitimado para hacerlo. La Sala advierte, a diferencia del Tribunal que la acción
de tutela sí es procedente en este caso, por cuanto la conducta que se afirma, de
acción, no tiene otro mecanismo judicial de defensa. Es claro que si el “juicio
fiscal” que se adelanta contra el demandante se encuentra sin definir, la acción de
tutela tiene cabida. Cosa distinta es que resulte próspera. El impugnante asevera
que los derechos constitucionales al debido proceso y de defensa, se están
desconociendo porque la Administración no accedió a su petición relativa a que
termine el procedimiento fiscal seguido en su contra, por caducidad de la acción
administrativa. ¿Será que la no aceptación de esa petición, por la Administración,
se erige en amenaza o vulneración de esos derechos constitucionales?.Es obvio
para la Sala que ello no es así, porque el derecho “al debido proceso y a la
defensa” no incorporan o garantizan que la Administración tome la ruta que le
marca el solicitante. Sólo esos derechos pueden ser amenazados o vulnerados
cuando se quebranten las garantías constitucionales sobre lo que se considera el
debido juicio, administrativo o judicial, y la defensa. Constitucional y
jurisprudencialmente, la guarda del debido proceso y del derecho de defensa se
circunscribe a las diligencias que se llevan a cabo dentro del proceso, así como a
las oportunidades que se le dan a las partes para que intervengan dentro del
mismo en aras de su defensa; por ello no es posible concluir como lo hace el
impugnante que siempre que de la Administración emane una respuesta negativa,
no definitiva, a sus peticiones se incurra en amenaza o vulneración. En este caso
la negativa de la Administración consiste en haber resuelto desfavorablemente el
recurso de reposición que interpuso el demandante contra el auto que decidió la
apertura a juicio fiscal y denegó por improcedente la declaratoria de la caducidad.
Tal circunstancia no se constituye en conducta administrativa lesionadora de los
mencionados derechos constitucionales fundamentales. Solo una vez que el
proceso de responsabilidad fiscal culmine con una decisión definitiva será
procedente otro mecanismo judicial de defensa, como lo expresó el Tribunal; el
acto definitivo podrá ser demandado en ejercicio de la acción y nulidad de
restablecimiento del derecho.

Nota de Relatoría: Ver sentencia AC-9419 del Consejo de Estado y SU-620/96 de

la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil uno (2001)

Radicación número: 73001-23-31-000-2000-3328-01(AC)

Actor: JAIME ANDRES LOSADA SERRATO

Demandado: JEFE DEL GRUPO DE INVESTIGACIONES DE LA

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

I. Corresponde a la Sala decidir sobre la impugnación presentada por el

demandante contra la sentencia proferida el día 20 de noviembre de 2000 por el
Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se denegó la tutela
interpuesta.
 I. ANTECEDENTES
A. Demanda:

La presentó el señor Jaime Andrés Losada Sánchez, actuando en nombre propio,

contra el jefe del grupo de investigaciones de la gerencia departamental del
Tolima de la Contraloría General de la República (fols. 41 a 46).

B. Pretensiones:

 Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, a la contradicción y a la

defensa y, en consecuencia,
 Ordenar al jefe del grupo de investigaciones de la gerencia departamental del
Tolima de la Contraloría General de la República suspender, inmediatamente
por caducidad de la acción administrativa, de toda la actuación de
responsabilidad fiscal seguida en contra del demandante (fols. 41 a 46).

C. Hechos:

1. La Electrificadora del Tolima S.A, E.S.P, abrió invitación pública con el fin
de contratar el corte, suspensión y lectura de contadores a los usuarios del
servicio de energía eléctrica en las zonas centro norte y sur a finales del año 1996.

2. Del anterior proceso se adjudicaron a la firma ASERVIN Ltda los contratos

388, 396, 397 y 398 de 1997.

3. El secretario general y el jefe de la oficina jurídica de dicha entidad

impartieron autorización, entre los días 11 de marzo y 3 de abril de 1997, a las
pólizas que amparaban y garantizaban esos contratos.

4. Las pólizas fueron aprobadas por la electrificadora, expedidas

tendenciosamente por la compañía de seguros el Libertador, desconociendo lo
establecido en los respectivos contratos que ordenaban al contratista a la
suscripción de pólizas de garantía única.

5. ASERVIN LTDA incumplió con los contratos y como consecuencia de ello,

la Electrificadora expidió actos administrativos (Nos. 297, 303, 304 y 305) el día 29
de agosto de 1997, en los que ordenó hacer efectivas las garantías emitidas para
los mismos.

6. El gerente de la electrificadora dio a conocer a la Contraloría las presuntas

irregularidades encontradas en el mencionado proceso de contratación, lo que
condujo a la iniciación, mediante auto del día 24 de septiembre de 1999, de las
diligencias preliminares y que, posteriormente, por otro auto, No. 158 del día 13 de
diciembre de 1999, se decretara la apertura formal de la investigación fiscal
número 154.

7. Jaime Andrés Lozada fue vinculado a la investigación mediante auto

número 039 del día 10 de febrero de 2000; como consecuencia de lo anterior,
aquel solicitó a la Contraloría la declaratoria de caducidad adminsitrativa, toda vez
que el último hecho generador de la presunta irregularidad fiscal ocurrió el día 3
de abril de 1997 y la acción fiscal, en sus preliminares, se inició el 29 de
septiembre de 1999, es decir 2 años 5 meses y 26 días posteriores a su
ocurrencia.

8. La Contraloría General de la República expidió el auto 121 del día 2 de

junio de 2000, mediante el cual ordenó, de una parte, el cierre de la investigación
fiscal y, de otra, la apertura del mismo. Igualmente se pronunció sobre la
institución de la caducidad; señaló que, objetivamente, el término para su
declaratoria empieza a contarse desde el fenecimiento de la cuenta y que,
subjetivamente (en este caso), los 2 años empezaron a correr en el mes de junio
de 1998 y por lo tanto ese hecho jurídico no ha ocurrido.

9. El demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior

providencia; ésta fue confirmada por auto No. 232 expedido el día 16 de agosto de
2000 (fols. 41 a 46).
 D. Actuación Procesal:

El Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda el día 7 de noviembre de

2000 en el cual ordenó la comunicación al demandado; le indicó tres días para
rendir informe sobre hechos, el cual fue presentado el día 15 siguiente (fols.47,
61 y 62).

En lo fundamental señaló; que:

 “Es cierto que con oficio de 24 de mayo de 1999, el Gerente

de la Electrificadora del Tolima puso en conocimiento de la
Contraloría General de la República, presuntas irregularidades en
la adjudicación de varios contratos a la firma ASERVIN Ltda., lo
cual originó la apertura de las diligencias preliminares No. 154 del
24 de septiembre de 1999.

 Es cierto que como resultado de dichas diligencias se ordenó

abrir investigación formal mediante auto No. 124 de 11 de
noviembre de 1999, la cual terminó ordenando abrir juicio fiscal
contra el tutelante por una deficiente revisión de las pólizas que
garantizaban el cumplimiento de los contratos 388, 396, 397 y
398 de 1997. Que en forma sucesiva favorecieron a la firma
ASERVIN Ltda. Y que ante el incumplimiento del contratista
generaron un presunto daño patrimonial de $60.702.702, al no
poder hacer efectivas las pólizas.

 No es cierto que el último hecho generador del daño haya

ocurrido el 3 de abril de 1997, como lo afirma el demandante. Del
análisis probatorio obrante en la investigación fiscal se deduce
claramente que los contratos que dieron origen al proceso fueron
liquidados en fechas posteriores, lo que indica que no es
procedente declarar la caducidad.

 Cuando se inició el proceso de responsabilidad fiscal en

Electrolima, la ley vigente es la ley 42 de 1993 que no se ocupó en
forma directa del tema de la caducidad de la acción fiscal, razón
por la cual y por remisión del artículo 89 de la misma ley, se debía
acudir a las disposiciones del código contencioso administrativo,
específicamente al artículo 136, subrogado por el artículo 44 de la
ley 446 de 1998.

 En efecto es claro que la acción fiscal caduca en el término

de dos años, que por referirse a un contrato se empiezan a contar
desde la firma del acta de liquidación del mismo. Lo anterior se
desprende de la lectura del artículo 44 numeral 10 literal C de la
ley 446 de 1998, lo cual ha sido reiterado por jurisprudencia del
Consejo de Estado. Sentencia del 14 de abril de 1992. Expediente
 6661; sentencia 29 de julio de 1996 expediente 9477” ( fols. 61 y
62)

E. Providencia Impugnada:

Denegó la acción de tutela y consideró que existen otros medios de defensa

judicial para resolver los conflictos que se suscitaron entre el demandante y el
demandado; como sustento de lo anterior anotó:

“Se observa entonces que se trata de un problema de

interpretación normativa que debe ser previamente dilucidado por
el organismo competente para ello y que no es propiamente por el
mecanismo de la tutela sino mediante el ejercicio de la Acción
Contencioso Administrativa de Nulidad y Restablecimiento del
Derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A que puede
intentar el mismo que formula este mecanismo excepcional
persiguiendo la invalidación del acto que le declara su
responsabilidad fiscal.

No está este Tribunal adelantando ningún pronunciamiento en

relación con la Caducidad en este preciso caso, sino formulando
la posición de las partes en cuanto al momento en que culmina el
plazo que tiene la administración pública en este caso el
Organismo de Control para iniciar la Acción. De hacerlo estaría
utilizando inadecuadamente la tutela para resolver un conflicto de
carácter patrimonial entre el Estado y el Administrado cuando por
su naturaleza corresponde a la Acción Contenciosa anotada (fols.
63 a 67)”.

F. Impugnación:

El demandado solicitó la revocatoria de la sentencia. En primer término

manifestó que la calificación que de la caducidad hizo el Tribunal desnaturaliza la
acción fiscal por cuanto el artículo 89 de la ley 42 de 1993 - que determina los
procedimientos dentro del proceso fiscal - remite de manera expresa al Código
Contencioso Administrativo en aquellos temas que no se reglamentaron y como tal
debió aplicarse lo dispuesto en el artículo 136, subrogado por el artículo 44 de la
ley 446 de 1998 que desarrolla los términos de caducidad de las acciones. No está
de acuerdo con que el término de caducidad de las acciones contractuales sea
asimilable al término de caducidad de la acción fiscal por cuanto según la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la sentencia C. 046 de 1994, el
término que debe tomarse para el cómputo de la caducidad se determina de
acuerdo con las normas que rigen este cómputo en la acción de reparación
directa. Al respecto expresó:

"Si lo anterior fuera cierto, tendríamos varios términos de

caducidad, dependiendo de la acción que correspondiera
intentarse ante la jurisdicción Contenciosa Administrativa()

Así mismo la Contraloría validada con la decisión impugnada,

establece como término de iniciación de la contabilización de la
caducidad, a partir de la firma del acta de liquidación del contrato.
Pretende el organismo de Control fiscal a través de esta indebida
y errónea interpretación que contradice la posición de la
Honorable Corte Constitucional ya plasmada y suficientemente
explicada sobre la caducidad, de evitar la anterior consecuencia
jurídica por su tardanza o mora en la iniciación de la acción
fiscal" ( fols. 72 y 73).

En segundo término expresó que el tribunal también desconoció el objeto de

protección de los derechos fundamentales, por medio de la acción de tutela, al no
advertir la existencia de ese término de caducidad.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a

decidir previas las siguientes,

III. CONSIDERACIONES:

Corresponde a la Sección Tercera decidir la impugnación en tutela promovida por

el demandante contra la sentencia proferida, el día 20 de noviembre de 2000, por
el Tribunal Administrativo del Tolima.

A. Problema jurídico.

Debe determinarse en primer término, sí es procedente definir por vía de tutela si

la Administración incurrió en la caducidad de la acción administrativa.
Antes de resolver esa cuestión la Sala explica al impugnante que son bien
diferentes la “caducidad de la acción administrativa” y “la caducidad de la
acción ante la justicia”.

 La caducidad de la acción administrativa es la consecuencia del vencimiento del

plazo legal fijado a la Administración para investigar cuando se presenta un
hecho que pueda ocasionarla.
 La caducidad de la acción ante la justicia es la consecuencia del vencimiento
del plazo legal fijado por la ley para acudir ante el estrado judicial para la
definición de una controversia o de un litigio.

Si bien es común para las dos instituciones que la caducidad es un hecho

jurídico, por el vencimiento de un plazo legal, también es cierto que cada una de
esas caducidades se refiere a situaciones diferentes. Así:

La caducidad administrativa, se produce en sede administrativa y se traduce, en

lo que respecta a la misma Administración, en la pérdida de la competencia
temporal.

La caducidad de la acción ante la justicia, en sede judicial; se traduce en la

expiración del derecho de acción para entablar una demanda.

Ambas caducidades también tienen en común que la declaración (la cual

equivale al reconocimiento de la existencia del paso del tiempo) (hecho jurídico)
corresponde a los jueces por la vía correspondiente. Así:

 en la primera de las caducidades (la administrativa para investigar) en el juicio

de validez del acto administrativo que se demanda y la
 la segunda de las caducidades (de la acción ante los jueces) en el expediente
judicial en que se demande una conducta; el juez podrá reconocer la existencia
de la caducidad o para efecto de 1) rechazar la demanda o 2) para reponer el
auto admisorio o 3) como excepción de mérito para fallar.

La Sala de esa manera le aclara al demandante su inapropiada crítica a las

consideraciones del Tribunal.
Ahora sí, entrando en materia, cabe recordar las explicaciones de la Sala sobre
los requisitos, concurrentes, para la prosperidad de la acción de tutela; dice
concurrentes porque es indispensable la existencia de todos los supuestos, es
decir no basta la presencia de algunos. La Sala ha dicho que el ordenamiento
jurídico requiere, en forma precisa, que cuando se ejercite la acción de tutela es
necesario, obligatoriamente:

 que se trate de derechos constitucionales fundamentales

 que estén amenazados o vulnerados
 que esta amenaza o vulneración provengan de una omisión o acción de una
Autoridad Pública o un particular ( en este evento en casos determinados) y
 que no exista otro mecanismo judicial de defensa y
 que el accionante este legitimado para hacerlo ( 1).

La Sala advierte, a diferencia del Tribunal que la acción de tutela sí es procedente

en este caso, por cuanto la conducta que se afirma, de acción, no tiene otro
mecanismo judicial de defensa.

Es claro que si el “juicio fiscal” que se adelanta contra el demandante se encuentra

sin definir, la acción de tutela tiene cabida. Cosa distinta es que resulte próspera,
como así se explicará.

Por lo anterior la Sala no comparte la posición del a quo cuando concluyó que la
acción de tutela es improcedente por cuanto el demandante podrá impugnar el
acto administrativo que resulte de la conclusión del procedimiento definitivo fiscal.

B. Caso concreto:

Es procedente estudiar las circunstancias que rodean el proceso fiscal que se

adelanta contra el actor para determinar sí son ciertas las amenazas y
vulneraciones a los derechos fundamentales constitucionales de debido proceso y
de defensa, consagrados en la siguiente norma constitucional:

1
Sentencia AC- 9.419 Consejero Ponente: Dra. Maria Elena Giraldo Gómez
 “Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes

al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y
con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aún cuando

sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya

declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene
derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado
escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el
juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones
injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se
alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria,
y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación

del debido proceso”.

El impugnante asevera que esos derechos constitucionales se están

desconociendo porque la Administración no accedió a su petición relativa a que
termine el procedimiento fiscal seguido en su contra, por caducidad de la acción
administrativa.

¿Será que la no aceptación de esa petición, por la Administración, se erige en

amenaza o vulneración de esos derechos constitucionales?.

Es obvio para la Sala que ello no es así, porque el derecho “al debido proceso y a
la defensa” no incorporan o garantizan que la Administración tome la ruta que le
marca el solicitante. Sólo esos derechos pueden ser amenazados o vulnerados
cuando se quebranten las garantías constitucionales sobre lo que se considera el
debido juicio, administrativo o judicial, y la defensa.

Sobre el tema de las garantías que deben observarse en el proceso de

responsabilidad fiscal, la Corte Constitucional expresa:

“ d) En el trámite del proceso en que dicha responsabilidad se

deduce se deben observar las garantías sustanciales y procesales
que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas
 con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que
se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que
dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en
forma urgente e inmediata necesidades de interés público o social,
con observancia de los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art.
209 C.P.), a través de las actividades propias de intervención o de
control de la actividad de los particulares o del ejercicio de la
función y de la actividad de policía o de las que permiten exigir
responsabilidad a los servidores públicos o a los particulares que
desempeñan funciones públicas. En tal virtud, la norma del art. 29
de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad
fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías
sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal
(autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción
de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a
intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado,
a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las
autoridades con violación del debido proceso, y a interponer
recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso
público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces
por el mismo hecho” (2).

Advierte la Sala que el demandante indicó como conductas amenazadora y

vulneradora la negativa de la adminsitración a aceptar la existencia de la
caducidad de la acción administrativa; por lo mismo se puede concluir que como
esa conducta no tiene relación, de medio a fin, con los derechos constitucionales
del debido proceso y de defensa, no existe ninguna conducta amenazadora ni
vulneradora a los mismos.

En el juicio fiscal, aún no concluido, no se advierte la presencia de conductas

amenazadoras o vulneradoras a los mencionados derechos; por el contrario se
evidencia que el demandante está siendo juzgado de acuerdo con la norma
preexistente, con la observancia de las formas del juicio; ha tenido derecho a la
defensa, ha podido pedir pruebas y ha tenido la oportunidad de controvertirlas.

Como se ha visto, constitucional y jurisprudencialmente, la guarda del debido

proceso y del derecho de defensa se circunscribe a las diligencias que se llevan a
cabo dentro del proceso, así como a las oportunidades que se le dan a las partes
para que intervengan dentro del mismo en aras de su defensa; por ello no es
posible concluir como lo hace el impugnante que siempre que de la Administración
emane una respuesta negativa, no definitiva, a sus peticiones se incurra en

2
Sentencia SU - 620 del 13 de noviembre de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonel.
amenaza o vulneración. En este caso la negativa de la Administración consiste en
haber resuelto desfavorablemente el recurso de reposición que interpuso el
demandante contra el auto que decidió la apertura a juicio fiscal y denegó por
improcedente la declaratoria de la caducidad.

Tal circunstancia no se constituye en conducta administrativa lesionadora de los

mencionados derechos constitucionales fundamentales.

Solo una vez que el proceso de responsabilidad fiscal culmine con una decisión
definitiva será procedente otro mecanismo judicial de defensa, como lo expresó el
Tribunal; el acto definitivo podrá ser demandado en ejercicio de la acción y nulidad
de restablecimiento del derecho.

De lo estudiado se colige que el fallo impugnado se confirmará, pero por razones

distintas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley.

FALLA

PRIMERO. CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal

Contencioso Administrativo del Tolima el día 20 de noviembre de 2000.

SEGUNDO. REMÍTASE el proceso a la Corte Constitucional para su eventual

revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

TERCERO. ENVÍESE copia de este fallo al Tribunal Administrativo de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Alier Eduardo Hernández Enríquez

Presidente
Jesús Maria Carrillo Ballesteros. María Elena Giraldo Gómez

.Ricardo Hoyos Duque German Rodríguez Villamizar