Conducta Parlamentaria PDF

MANUAL DE ÉTICA Y CONDUCTA PARLAMENTARIAS
GUÍA PARA PARLAMENTARIOS
GRUPO DE TRABAJO MUNDIAL SOBRE ÉTICA PARLAMENTARIA

PRESIDENTE: GHASSAN MOUKHEIBER
AUTOR: GREG POWER

GUÍA PARA PARLAMENTARIOS
Grupo de Trabajo Mundial sobre Ética Parlamentaria
Greg Power
Publicado por GOPAC y la WFD
La Organización Mundial de Parlamentarios contra la Corrupción (GOPAC) es una red
internacional de parlamentarios dedicados a la buena gobernabilidad y a mejorar los
parlamentos en calidad de instituciones encargadas de fiscalizar. Es la única organización
o red de parlamentarios cuyo único fin es luchar contra la corrupción en todo el mundo.
Los miembros de GOPAC representan más de 90 países pertenecientes a todas las
regiones del mundo. Existen más de 30 capítulos nacionales trabajando en África, la
región árabe, América Latina, en América del Norte y Europa con el propósito de mejorar
la gobernabilidad en sus países.
La Fundación Westminster para la Democracia (WFD) es la fundación del Reino Unido para
el fortalecimiento de la democracia. Su objetivo es apoyar la consolidación de prácticas
democráticas en las democracias en desarrollo. En colaboración con otras organizacio-
nes, la WFD busca fortalecer las instituciones democráticas, principalmente los partidos
políticos (a través de la labor de los partidos políticos del Reino Unido), los parlamentos
y el conjunto de instituciones que constituyen la sociedad civil. La WFD considera para
que florezca la democracia, todas estas instituciones deben gozar de la solidez necesaria.
Agradecimientos
La Fundación Westminster para la Democracia encomendó, en nombre de la GOPAC, la
elaboración de este documento producido bajo el auspicio del Grupo de Trabajo Mundial
sobre Ética Parlamentaria presidido por Ghassan Moukheiber.
El documento fue redactado y revisado por Greg Power en nombre del Grupo de Trabajo,
la Fundación Westminster para la Democracia y GOPAC.
Autor
El autor, Greg Power es uno de los miembros del Consejo Directivo de Global Partners,
una firma con fines sociales que trabaja en proyectos dedicados a apoyar las políticas
democráticas. El Sr. Power es especialista parlamentario y participa en proyectos que
apoyan la institución de instituciones legislativas y partidos políticos en el Medio Oriente,
África y Europa Central y del Este, principalmente en Iraq, Ruanda y Sudán del Sur….
www.global-partners.co.uk
greg@global-partners.co.uk
El autor desea expresar su gratitud a Ghassan Moukheiber, presidente del Grupo

de Trabajo, así como a todos sus miembros, por su contribución en el desarrollo del
contenido. También agradece profundamente a Dina Melhem de la WFD y a Stephen Tsang
y Nola Juratis de GOPAC y a Oonagh Gay y Alda Barry de la Cámara de los Comunes por sus
comentarios y sugerencias sobre el texto.
Guía Para Parlamentarios/Grupo de Trabajo Mundial sobre Ética Parlamentaria 5
prólogo
La Organización Mundial de Parlamentarios • cumplir las disposiciones del Artículo

contra la Corrupción (GOPAC), en colabo- 8 de la Convención de las Naciones
ración con la Fundación Westminster para Unidas contra la Corrupción que prevé el
la Democracia (WFD), se complacen en desarrollo de “códigos de conducta para
publicar este Manual de Ética y Conducta funcionarios públicos ”
Parlamentarias.
Los miembros de GOPAC reconocen estas
El Manual tiene por objeto brindar a los preocupaciones y necesidades. Durante
parlamentarios con voluntad de reforma, su conferencia mundial celebrada en
lineamientos claros y útiles para el desar- Arusha, Tanzania en septiembre de 2006,
rollo de diversos componentes básicos decidieron crear el Grupo de Trabajo
para un régimen eficaz de ética y conducta Mundial (GTM) sobre Ética y Conducta
–un régimen que corresponda a su contexto Parlamentarias y designaron al capítulo
político y cultural, al tiempo que observe árabe (ARPAC) para dirigirlo.
las normas internacionales fundamentales.
El Grupo Mundial de Trabajo está compuesto
Ha sido necesario desarrollar reglas por parlamentarios de varios continentes,
para un régimen de ética y conducta de consultores expertos y representantes de
esta naturaleza conjuntamente con un organizaciones internacionales. Su meta
mecanismo de aplicación apropiado para principal es la elaboración de un manual
parlamentarios para poder: de ética y conducta para parlamentarios
• permitir a los parlamentarios hacer
que pueda ser difundido y utilizado en
muestra de normas elevadas en materia
varios países. El GMT firmó un convenio
de ética, congruentes con las importantes
de cooperación con la WFD, la cual brindó
funciones que les corresponden en la
el asesoramiento necesario y los recursos
protección de los intereses públicos,
técnicos y financieros para el proyecto lo
particularmente en lo que respecta a
cual merece nuestra gratitud. El Manual
exigir rendición de cuentas por parte del
fue redactado por Greg Power, especialista
poder ejecutivo
• disuadir a los parlamentarios de incurrir en reglas y procedimientos parlamentarios
en conductas que contravengan la ética e de renombre mundial. Los miembros
imponer sanciones en tales casos a fin de del GMT sostuvieron varias reuniones
prevenir y combatir la corrupción a fin de establecer la metodología para
• incrementar la confianza de los ciudada- el proyecto, elaborar un plan de acción y
nos en su sistema político democrático, examinar y comentar las diferentes versiones
en general y respecto de los parlamentos preliminares a fin de que el Manual fuese un
y sus miembros en particular, la cual se documento profesional, útil y de alta calidad.
ve afectada por la corrupción tanto real
como percibida
6 Guía Para Parlamentarios/Grupo de Trabajo Mundial sobre Ética Parlamentaria
Con este propósito en mente, los miembros tales como la elaboración de una guía
del GMT centraron su atención sobre asuntos similar sobre ética y conducta ministerial,
importantes no abordados en su real su traducción a diversos idiomas (en la
magnitud hasta la fecha en las publicaciones actualidad se halla en curso un proyecto
y en la práctica parlamentaria, sobre todo los de traducción para los países árabes),
relativos a conflicto de interés, transparencia, programas de capacitación (se impartió
divulgación y a las restricciones respecto una formación sobre la manera de utilizar
de las actividades políticas. Sin embargo, la Guía a los miembros de la Organización
decidieron profundizar estos puntos en este de Parlamentarios de la Región Árabe
Manual para mantener el énfasis en los contra la Corrupción), desarrollo de
puntos elegidos. Conviene señalar las dos ejemplos y recopilación de las mejores
aéreas principales que no se trataron en prácticas existentes en el mundo en lo que
detalle en este Manual/Guía, aunque no por concierne a regímenes de ética y conducta
esta razón dejan se der piedras angulares en parlamentarias.
todo régimen de ética:
Finalmente, deseamos expresar nuestro
La primera es alentar al pleno cumplimien- profundo agradecimiento a todas aquellas
to de las reglas que penalizan los actos de personas cuya generosa contribución al
corrupción conforme a las normas mínimas compartir su saber, sus conocimientos es-
previstas en la Convención de las Naciones pecializados, sus esfuerzos y sus recursos
Unidas contra la Corrupción (CNUCC). Aun cu- hicieron posible la publicación del Manual.
ando tales reglas se apliquen a funcionarios En particular agradecemos a las personas
públicos y a ciudadanos en general, algunas y organismos enumerados a continuación:
de ellas guardan atinencia particular a los • Parlamentarios de GOPAC: Excelentísimo
parlamentarios quienes como tales, son más Dan Wandera Ogalo (Senador de Ugan-
vulnerables que otros funcionarios a cometer da) y al Excelentísimo Ross Robertson
determinados actos, dada la naturaleza de (Diputado de Nueva Zelanda)
sus funciones y responsabilidades. • Autor: Greg Power de Global Partners
and Associates
La segunda es la conducta personal de los • Fundación Westminster para la Democra-
parlamentarios dentro y fuera del Parla- cia particularmente Dina Melhem y a su
mento, la cual a pesar de cubrir las reglas equipo de colaboradores por sus esfuer-
de ética y conducta más clásicas y más zos sostenidos
estrictas, esta vinculada a la corrupción • PNUD – POGAR: Arkan El Seblani
de manera indirecta. Estas reglas tienden
• Consultores especializados: Alda Barry
a abarcar las relaciones entre parlamen-
(registradora del Members' Interests del
tarios, mayormente. Por lo general se les
Reino Unido), Oonagh Gay (biblioteca
incluye en las reglas de procedimiento y el
de la Cámara de los Comunes del Reino
estatuto del Parlamento.
Unido), Howard Whitton (Grupo Ethicos),
Tras la publicación del Manual esperamos Kenneth E. Kellner (abogado principal dla
que varios de los parlamentarios del mun- comisionde normas de conducta oficial,
do entero con voluntad de reforma lo lean la Cámara de Representantes de los
y que su contenido les sirva como fuente Estados Unidos)
de inspiración para adoptar las medidas • Colaboradores de GOPAC y ARPAC, muy
necesarias hacia el desarrollo de su propia particularmente Maia Bulbul, Nola Ju-
política de ética y conducta o el mejora- raitis, Martin Ulrich y Stephen Tsang y sus
miento de las existentes. colaboradores.
Asimismo, esperamos que esta primera Ghassan Moukheiber (Miembro del Parlamento
edición del Manual dé lugar a la adopción del Líbano) Presidente, Grupo Mundial de
de importantes medidas de seguimiento, Trabajo de GOPAC sobre Ética y Conducta
Parlamentarias
contenido
Prólogo | 5 • Segunda parte – Reglas que rigen la transpar-

encia y la divulgación | 29
Introducción | 8 i. Métodos de divulgación y momento oportuno
• Terminología y estructuras de un régimen de para realizarla | 29
ética y conducta | 9 ii. ¿Quién debe registrar la información? | 30
• Creación de una cultura de ética – Consulta y iii. ¿Qué información debe registrarse? | 30
análisis | 10 • Síntesis – Divulgación de la información
• Proceso de desarrollo de un régimen de ética adecuada | 32
y conducta | 11 • Preguntas clave | 32
• Síntesis | 12 • Tercera parte – Restricciones relativas a
“intereses externos” | 33
Sección 1: Determinar el objetivo del régimen de • Restricciones aplicables una vez termine el
ética y conducta | 14 mandato | 34
• Definición del problema | 15 • Síntesis – Lograr el equilibrio correcto | 34
• Objetivo general de un régimen de ética y • Preguntas clave | 34
de conducta – Asegurarse que los parla- • Cuarta parte – Inmunidad parlamentaria | 34
mentarios comprendan sus funciones | 16 • Preguntas clave | 36
• Síntesis – Enfoque de caja de herramientas
| 18 Sección 4: Mecanismos de reglamentación y
• Preguntas clave | 18 aplicación | 38
• Tres modelos de reglamentación del compor-
Sección 2: Establecimiento de los principios de tamiento ético | 39
un régimen de ética y conducta | 20 • Latitud de las sanciones | 40
• Definición de los principios que rigen la i. Categorías de reglas | 41
conducta de los parlamentarios | 21 ii. Tres categorías de sanciones | 41
i. Fuentes internas | 21 • Síntesis – Lograr mecanismos adecuados y
ii. Experiencia parlamentaria a escala sanciones conmensuradas | 42
internacional | 22 • Preguntas clave | 42
iii. Normas internacionales | 23
• Síntesis – Identificación de los principios Sección 5: Desarrollo de una cultura en torno al
universales | 24 régimen de ética – Formación y capacitación | 44
• Preguntas clave | 24 • Síntesis – Influenciar el comportamiento de
los parlamentarios | 46
Sección 3: Desarrollo del contenido del régimen • Preguntas clave | 47
de ética y conducta | 26
• Primera parte – Reconocimiento y resolución Sección 6: Conclusión | 48
de conflictos de interés | 27
• Síntesis – Consolidar la integridad de la Fuentes | 50
institución | 28
• Preguntas clave | 29
introducción
Esta Guía ha sido ideada por y para políti- normas de conducta que han de regir tanto
cos. Está dirigida principalmente a parla- al interior como al exterior del parlamento
mentarios a quienes interese introducir debe contar con el apoyo de los políticos y
reformas, pero se espera que también sea ser considerado legítimo por los ciudadanos.
de utilidad para otras personas (ciudada- Por consiguiente, debe complementar y
nos, organizaciones de la sociedad civil reforzar las reglas parlamentarias existentes
y medios de comunicación) que busquen y reflejar al mismo tiempo las normas de ética
comprender y mejorar las normas en mate- aceptadas en todo el mundo si su objetivo es
ria de conducta ética dentro de los cuerpos enaltecer la integridad de la institución.
legislativos.
Terminología y estructuras de un régimen
La Guía tiene dos objetivos: primero, descri- de ética y de conducta
bir y explicar las partes que componen un Ante todo es importante aclarar ciertos con-
sistema de ética y conducta el cual es nece- ceptos terminológicos. La expresión que se
sario implantar, y segundo, identificar los utiliza con mayor frecuencia para describir
puntos álgidos que los políticos enfrentarán este sistema es ‘código de conducta’. Sin
durante el desarrollo, ejecución y aplicación embargo, el Grupo de Trabajo Mundial de la
de un sistema de esta naturaleza. GOPAC considera que este término podría
prestarse a diferentes interpretaciones. Para
No se pretende que esta Guía se entienda los países donde rige el derecho civil, el tér-
como una plantilla de aplicación universal mino ‘código’ tiene una connotación jurídica
a todos los cuerpos legislativos. No sería acotada, implicando que estas reglas deben
factible. Es imposible trasplantar una prác- fundamentarse en un estatuto integral, mien-
tica directamente de un parlamento a otro. tras las reglas en materia de ética y de con-
El contenido, la estructura y las disposicio- ducta y el marco regulatorio conexo pueden
nes variarán según el contexto político, la irse desarrollando gradualmente e integrarse
en diversos estatutos. Para los países con ar-
cultura y las reglas existentes dentro de
raigo al Derecho Consuetudinario la palabra
cada institución. Más bien busca mostrar
‘código’ infiere lo contrario, es decir que se
las etapas clave para un proceso de refor-
desarrolla mediante convenio dentro de una
ma política, generando primero un acuerdo
institución y que su aplicación descansa so-
político sobre los principios generales de la
bre normatividad no estatutaria.
ética y la conducta para después implantar
reglas y mecanismos más detallados para
En la medida de lo posible hemos tratado
su cumplimiento.
de evitar utilizar el término ‘código’.1 en este
documento Esta Guía ha sido concebida su
Es menester que cada parlamento precise
aplicación en los dos tipos de sistemas ju-
los detalles, como así también determinar
rídicos. Sin embargo, es difícil encontrar
si el nuevo sistema habrá de ser puesto otro término comprensible para todos. El
en práctica mediante la promulgación de
una norma legal, la redacción de nuevos 1
Pero no hemos modificado la terminología cuando se
estatutos parlamentarios o protocolos o a cita a otros autores que aluden a un código de conducta
través de algún otro mecanismo. Sin embargo o cuando los parlamentos describen su propio sistema
todo nuevo sistema que establezca las en términos de ‘códigos de conducta’.
Grupo de Trabajo sugiere que quizás sea Cada país decidirá si estos aspectos individu-
más útil emplear las expresiones ‘sistema ales de un régimen de ética y conducta requi-
de ética y conducta o ‘régimen ético’. La in- eren que se promulgue una ley o si es posible
tención es aportar los bloques de construc- su aplicacion a través de otros medios, tales
ción en torno a los cuales sea posible con- como resoluciones parlamentarias.
struir nuevos sistemas de comportamiento
ético o fortalecer más sistemas existentes. Los políticos también deberán determinar
el contenido de cada una de las tres aéreas
Para los efectos de esta Guía, se utilizara mencionadas según convenga a las respectiv-
la expresión ‘régimen de ética y conducta’ as circunstancias. Pero cada elemento debe
como término genérico a fin de incluir los estar ligado con los demás e informarles. Es
distintos componentes del sistema. Este posible que un conjunto de principios éticos
sistema consta de tres partes diferentes de carácter general goce de amplia acep-
que se denominarán como ‘principios’, tación pero esto no lo hace válido para juzgar
‘reglas’ y ‘marco regulatorio’: la conducta de los parlamentarios salvo que
i) Principios: Los principios generales de pueda vincularse con su actividad dentro de
ética a los cuales deben ceñirse todos los ciertos contextos y circunstancias. Los prin-
miembros de la institución parlamentaria. cipios cobran fuerza mediante el desarrollo
de reglas más precisas. Pero para que estas
ii) Reglas: Las disposiciones específicas reglas sean eficaces debe existir también
que identifican la conducta y el compor- la amenaza de un castigo real y justo para
tamiento que se considera aceptable o no quienes las violen.
aceptable para los parlamentarios.
Creación de una cultura ética – Consulta
iii) Marco regulatorio: Los mecanismos y análisis
para la aplicación de las reglas y la im- El objetivo de régimen de ética y conducta
posición de sanciones. parlamentaria es asegurar que sus miem-
bros se ciñan a ciertas normas de conducta.
Un código de conducta legislativo es un Este régimen debe reflejar las normas gen-
documento oficial que regula la conducta eralmente aceptadas en la institución pero
de los legisladores, determinando los com- también debe encaminarse hacia el estab-
portamientos que se consideran aceptables
lecimiento de normas nuevas.
y los que no. En otras palabras, tiene como
propósito crear una cultura política que en-
fatice fundamentalmente un comportamiento En otras palabras, el desarrollo de un régimen
recto, correcto, transparente y honesto por de ética y conducta requiere de algo más que
parte de los parlamentarios. Sin embargo, el la simple publicación de un conjunto de prin-
código de conducta no pretende generar este cipios, reglas y reglamentos en papel. Hace
comportamiento por sí solo. falta desarrollar un acuerdo político respecto
del objetivo al régimen y generar una cultura
Stapenhurst y Pelizzo, p. 9 en torno a sus disposiciones.
Los parlamentarios deben participar en contar con normas integrales y eficaces de

cada etapa del desarrollo del sistema. Su ética y conocer sus objetivos. Este tema se
participación puede darse de varias for- aborda en la Sección 1.
mas, pero las etapas iniciales de desarrollo
deben congregar a la mayor diversidad de ii) Lograr primero un acuerdo sobre los
parlamentarios posible, a través del debate principios éticos
y análisis general. En las etapas ulteriores Una vez hayan aceptado los parlamentarios
resultará más eficaz delegar la redacción la necesidad de un régimen de ética y con-
de las reglas a un comité, pero esta tarea ducta, la siguiente etapa consiste en gener-
también deberá estar acompañada de con- ar un acuerdo en torno a principios amplios
sultas, análisis y deliberación en el seno que todos los políticos deben observar. Es
del Parlamento. importante comenzar con los principios por
dos razones. En primer lugar, la mayoría de
En la práctica, la eficacia de un sistema de las instituciones ya poseen valores que les
esta naturaleza depende se la forma como definen, plasmados en sus estatutos o en
se observe y se aplique. Por otra parte, un la constitución. En segundo lugar, es más
régimen de ética y conducta no puede re- fácil llegar a un acuerdo sobre principios
solver por sí solo los problemas de com- generales que respecto a los detalles de las
portamiento anti ético ni regir la conducta reglas. Este tema se aborda en la Sección 2.
de los parlamentarios en todas las situa-
ciones, independientemente de cuán inte- iii) Desarrollar reglas detalladas
gral o detallada sea. Siempre habrá zonas La aplicación de principios éticos exige
grises o reglas abiertas a su interpretación. reglas más precisas que expliquen el func-
En estos casos el cuerpo colegiado deberá ionamiento de estos principios en la prácti-
depender del buen juicio de los parlamen- ca. Estas reglas poseen tres características
tarios, de forma tal que su conducta se ciña principales: primero, la definición conflicto
de intereses, segundo, ser más abiertas a
siempre a la integridad de la institución.
fin de minimizar el riesgo de un conflicto
de intereses y tercero, limitar la actividad
Proceso de desarrollo de un régimen de
de los políticos cuando pueden surgir con-
ética y conducta
flictos. La Sección 3 examina cada una de
i) Generar voluntad política de reforma
estos elementos y el tipo de disposiciones
La primera etapa es formar dentro del Par-
que los parlamentarios podrían desear
lamento una coalición en pro del cambio en
poner en práctica.
torno a la necesidad de instaurar un régi-
men de ética y conducta. Una crisis política, iv) Establecer el sistema regulatorio y
un acto de corrupción o la preocupación capacitar a los miembros
general de los parlamentarios respecto La etapa final consiste en desarrollar un
de la confianza pública en la institución sistema regulatorio solido que garantice la
pueden dar pie a tal medida. Los políticos aplicación eficaz de las reglas. Para ello, es
deben comprender por qué es necesario necesario incluir también la capacitación y
formación de los parlamentarios, para que
puedan comprender y cumplir las reglas. La
Sección 4 aborda este tema.
Es posible hacer un símil del proceso con la con-

strucción de una pirámide que se erige sobre
una base general muy amplia y que termina en
un pináculo más estrecho y detallado.
La Guía está estructurada en función

de este proceso. Primero se presentan
los principios generales y luego se dan
mayores precisiones, La Guía se propone
brindar herramientas con las cuales
los lectores puedan construir su propia
pirámide y comprender la estrategia para
lograrlo. Sin embargo, cada parlamento
habrá de elaborar el régimen a su manera y
en función del contexto político local.
Síntesis
El desarrollo de normas de ética elevadas
depende más de los políticos que del con-
tenido de un régimen de ética y conduc-
ta. Es necesario que los parlamentarios
comprendan y respeten dicho régimen.
Por consiguiente, la implantación de un
nuevo régimen es un proceso político que
requiere del acuerdo de los parlamenta-
rios en cada una de sus etapas. Identifi-
car oportunidades de reforma e iniciar
el proceso mediante el establecimiento
de principios generales que gocen de
aceptación general servirán sentaran los
cimientos para construir no sólo normas
detalladas sino también para generar la
voluntad política de establecer ciertas
normas de comportamiento.
sección 1
determinar el
objetivo del
regimen de ética
y conducta
fiscalizar el comportamiento ético tras una

El desarrollo de un régimen de ética y serie escándalos que involucraban a varios
conducta es un proceso político. Por
parlamentarios a quienes se les pagaba por
consiguiente, el contexto político forjará
el contenido y proceso de de desarrollo
representar intereses privados en la Cáma-
del régimen. ra de los Comunes. Este comportamiento
violaba resoluciones adoptadas previa-
Además, la situación política puede dar mente y destacaba los puntos débiles del
lugar a la oportunidad inicial a a los sistema auto regulatorio existente. Como
reformistas. Es importante que los políticos respuesta a la preocupación manifestada
con voluntad de reforma consideren por los políticos, la ciudadanía y los me-
las preocupaciones del público y de los dios de comunicación se adoptó un sistema
políticos respecto de las normas como una
de reglamentación más completo, el cual
oportunidad – esto puede servir de base
para generar la voluntad política para que
añadió fuerza y rigor a las reglas que rigen
se tomen medidas. la conducta ética.
Esta sección examina cómo y por qué se Segundo, en algunos países la necesidad
desarrollan regímenes de ética y conducta. de un nuevo régimen de ética y conducta ha
En primer lugar, es importante precisar las emanado del reclamo social generalizado
razones por las cuales se instaura un régimen respecto a las normas y comportamiento
de ética y conducta y el problema que busca de los políticos. Esto puede atribuirse a
resolver. En segundo lugar, el régimen debe
situaciones en las que los parlamentarios
complementar las reglas y procedimientos
parlamentarias existentes con el propósito
se han valido de sus cargos oficiales para
de que los parlamentarios comprendan el beneficio personal. Sin embargo, la adop-
papel y las funciones que les corresponden ción de un régimen de ética y conducta
en este sentido y, por consiguiente, y mostrar se percibe como una manera de subrayar
un comportamiento acorde. la importancia de las normas públicas de
manera general así como la necesidad de
adoptar un nuevo reglamento para atender
Definición del problema
casos particulares. En Australia, por ejem-
Los parlamentos suelen establecer nuevos
plo, el debate sobre la necesidad de un
sistemas de ética y de conducta por una de
código de conducta surgió a partir de una
las tres razones siguientes: i) como reacción
serie de artículos publicados sobre la malv-
a comportamientos violatorios de la ética,
ersación de fondos públicos y la reducción
ii) como respuesta a preocupaciones de los
del nivel de confianza por parte del público
ciudadanos en torno a las normas parla-
en los políticos – En un momento dado, úni-
mentarias y iii) a fin de aplicar el reglamento
camente el 7% de los australianos creían
parlamentario al interior del Parlamento.
que los parlamentarios tuvieran normas
elevadas de honestidad y de ética. En tales
Primero, algunos países han adoptado
circunstancias, la adopción de un régimen
políticas debido a que los parlamenta-
de ética y conducta se hallará encaminada
rios han violado las reglas existentes. Por
principalmente a restablecer la confianza
ejemplo, en el Reino Unido se adoptó a
pública en los políticos.
mediados de los 90 un nuevo sistema para
Tercero, a pesar de que, tradicionalmente, en sí, cada uno ofrece la oportunidad a los
los regímenes de ética y conducta hayan parlamentarios interesados en introducir
servido para combatir la corrupción y los reformas puesto que cada ejemplo produce
comportamientos anti éticos, su ámbito se circunstancias propicias al establecimiento
ha expandido para incluir otras formas de de un nuevo régimen. Para sintetizar, los
conducta inapropiada que interfieren con parlamentarios con voluntad de reforma de-
el funcionamiento del Parlamento. En las berían aprovechar esta ocasión para enmar-
democracias emergentes es de particular car las discusiones en torno a la adopción
interés la manera en que un régimen de un nuevo régimen de ética y conducta.
de ética y conducta pueda servir para De todas maneras, es necesario definir con
establecer la autoridad de las reglas –y al toda claridad los objetivos del nuevo ré-
Presidente de la Cámara– en una nueva gimen. Estos últimos determinarán el con-
institución parlamentaria. En los primeros tenido y alcance del régimen y la manera
años de existencia de un cuerpo colegiado, como que ha de aplicarse. Si el propósito
no existen una interpretación de las reglas del régimen es claro desde un principio, es
de procedimiento que goce de aceptación probable que logre los objetivos previstos.
general o de un entendimiento común. De
hecho, los Parlamentarios impugnan los Objetivo general de un régimen de ética y
procedimientos frecuentemente, lo cual conducta – Asegurarse que los parlamen-
hace que se dé un debate álgido en torno tarios comprendan sus funciones
a ellos y se cuestionen las potestades del Al identificar la naturaleza del régimen, tam-
Presidente. Se libran batallas en torno a la bién hay que asegurarse que complemente
clase de institución que los Parlamentarios otras fuentes asesoramiento o lineamientos
desean crear, en la cual todos tienen un para los parlamentarios. En su nivel más
interés directo y la elevada rotación de los fundamental, un régimen de ética y con-
Parlamentarios en cada elección prolonga ducta debería servir para asegurarse de que
este proceso de impugnación. Cada vez es los parlamentarios comprendan y observen
mayor el número de parlamentos en esta las normas fundamentales del Parlamento.
situación, que consideran los regímenes No obstante, como todas las instituciones
de ética y conducta como un medio para parlamentarias están regidas por reglas de
fortalecer el procedimiento parlamentario, procedimiento, abundantes en detalles, es
los protocolos y la etiqueta de la Cámara, de preguntarse para qué más puede servir
el trabajo de las comisiones e incluso su un régimen de ética y conducta.
interacción con los electores.
Inicialmente se presentan problemas en
La cuestión principal es determinar la natu- tres niveles
raleza del problema que el nuevo sistema • Primero, los parlamentarios carecen gen-
intenta resolver. Es muy probable que el eralmente de un conocimiento del funcio-
problema comprenda elementos de los namiento de la institución, en particular
tres ejemplos citados. Aunque cada ejem- cuando han sido electos por vez primera.
plo pueda considerarse como un problema
• Segundo, las reglas de procedimiento lo general, estos documentos se utilizan

tienden a ser documentos legalistas como complemento de reglas de proced-
complejos. imiento, explicando la institución y sus pro-
• Suelen ser de difícil comprensión; para in- cedimientos. Puede simplemente tratarse
terpretar una sección hay que comprender de glosarios de terminología parlamentaria
• las disposiciones de otras secciones. tal como el que preparó el Parlamento na-
• Tercero, si bien las reglas dictan el modo mibiano. Otros parlamentos cuentan con
de funcionamiento de una institución, manuales mas detallados que contienen
no precisan la manera como deben com- mayores precisiones el funcionamiento de
portarse los parlamentarios. Las reglas la institución. Por ejemplo, el documento
abordan exclusivamente la función que intitulado Quehacer de la Cámara y sus
tienen dentro de la institución. Aun así, Comisiones, de la Cámara de los Comunes
se limitan a brindar orientación el pro- una guía breve donde trata aspectos tales
ceso, y casi nunca determinan la calidad como las normas que rigen los debates,
o el contenido de su labor. la manera y el momento de formular una
pregunta a un ministro, así como deter-
Para los nuevos parlamentos cuya experi- minados aspectos técnicos de los textos
encia en democracia es limitada y donde estatutarios, de los autos para reformas
hay una elevada rotación de sus miembros regulatorias y relativos a la programación.
en cada elección, la dificultad es mayor Existen documentos similares en Canadá,
porque no hay una cultura parlamentaria
Australia, India y Japón.
claramente definida. Los miembros del par-
lamento necesitaran ayuda primero para
Algunos cuerpos legislativos de la región
comprender las reglas de procedimiento y
árabe también están desarrollando guías
después, para comprender las normas que
para profundizar el conocimiento del par-
se esperan de ellos.
lamento, más amigables al usuario, para
sus miembros. Estos manuales de proced-
La manera más evidente para lograr este
cometido es mediante un sistema de imiento como el desarrollado por el PNUD
inducción o capacitación de los nuevos en colaboración con el Consejo de Repre-
miembros. Aun cuando la mayor parte de sentantes de Bahréin presentan un pan-
los parlamentos reconozcan el principio orama general de la institución y del papel
e importancia de la capacitación, la que desempeñan los miembros del cuerpo
práctica y la instrucción impartida varían colegiado.
mucho. Por otra parte, el impacto de la
capacitación podría no perdurar mucho No obstante, si bien la mayor parte de estas
tiempo, sobre todo si la labor no es guías ayudan a los Parlamentarios a com-
constante o si no se le da seguimiento prender mejor su papel en la institución,
mediante un programa continuo. tienden a concentrarse más en el proceso
que en el contenido. Es decir, explican el
Como resultado de lo anterior, varios par- funcionamiento de la institución mas no in-
lamentos han desarrollado sus propias dican la conducta que deben observar sus
guías para de referencia sus miembros. Por miembros.
Es justamente allí donde los regímenes de puede o no lograr los objetivos deseados;
ética y conducta pueden desempeñar un en segundo lugar, la manera como el nuevo
papel complementario. Es necesario que sistema complementaría otras iniciativas y
se concentren mas en asuntos relativos mejoraría el entendimiento general de las
a las normas y la calidad del trabajo de reglas por parte de los parlamentarios; y
los parlamentarios, y al hacerlo deben en tercer lugar, cuales son las medidas más
estar informados sobre las reglas y apropiadas para alcanzar esos objetivos.
procedimientos del Parlamento al tiempo,
buscando también fortalecerlos. Preguntas clave
• ¿Qué problema trata de resolver el régi-
Síntesis – Enfoque de caja de herramientas men de ética y conducta? ¿Se trata de un
Uno de los puntos clave de la Guía es que caso específico de corrupción?
cada Parlamento debe determinar sus pro- • ¿Si el propósito que se persigue con la in-
pias necesidades y las medidas necesarias stitución del régimen de ética y conducta
para satisfacerlas. En algunos parlamentos, es mejorar la confianza del público, cómo
quizás haya que reinstituir los principios se medirá el éxito que alcance?
existentes por medio de una resolución • ¿Existe la posibilidad de que el régimen
parlamentaria. se utilice para hacer cumplir el proced-
imiento parlamentario y forjar el com-
En otros casos podrían agregarse los prin- portamiento de los parlamentarios en la
cipios y las reglas de conducta ética a las Cámara, Comisión y con los electores?
reglas de procedimiento o bien publicar- • ¿Qué actitud tienen los partidos políticos
los en un documento totalmente indepen- principales y figuras parlamentarias im-
diente. En los países que tenga el sistema portantes (por ejemplo, el Presidente de
del código civil, la aplicación de un régi- la Cámara, los presidentes de las comis-
men de ética puede requerir que se pro- iones mas importantes, etc.)?
mulgue una ley a fin de que el documento • ¿Existe la posibilidad de que régimen de
tenga valor jurídico. ética y conducta divida la opinión de los
partidos? ¿Cómo afectaría esto el éxito
Es imposible trasplantar directamente la que pueda alcanzar el régimen ?
experiencia de un parlamento a otro. Mas • ¿Qué otros mecanismos existen para
bien, los parlamentos que deseen desarrol- asegurarse de que los Parlamentarios
lar un régimen de ética y conducta deben comprendan y cumplan las reglas?
resolver los siguientes interrogante: en • ¿Qué tipo de interacción existirá entre
primer lugar, cual es la índole del problema esos mecanismos y el régimen?
que desean resolver y si el nuevo sistema
sección 2
establecimiento
de los principios
de un régimen de
ética y conducta
la necesidad de instituir un nuevo régimen.

El Parlamento debe determinar los prin- Aun cuando no se cuente con un conjunto
cipios y valores básicos que deben carac-
de principios fundamentales, el hecho de
terizar la institución y el comportamiento
de sus miembros. aludir a los valores que los Parlamentarios
deberían observar constituye una manera
Por lo general, estos principios correspon- útil de sentar los cimientos para erigir una
den a características generales, tales como nueva política, por el hecho de que los prin-
la honestidad, la integridad y la respon- cipios suelen ser tan generales que es rela-
sabilidad –principios con los cuales pocos tivamente fácil llegar a un acuerdo político
Parlamentarios estarán en desacuerdo. generalizado.
Tres son las fuentes que podrán servir
de inspiración a los parlamentos para i. Fuentes internas
desarrollar estos principios. Primero, las En algunos países estos principios se hallan
reglas internas de procedimiento o la incorporados en las reglas de procedimien-
constitución. Segundo, las políticas de to del parlamento o en la constitución. Por
ética de otros parlamentos. Tercero, las ejemplo, la Constitución de Belice contiene
normas y lineamientos internacionales las siguientes disposiciones:
como la Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción.
Los legisladores no deben comportarse de
El consenso en torno a los valores manera que:
fundamentales constituye los cimientos • se coloquen en una situación en que entren
sobre los cuales se desarrollaran reglas o puedan entrar en conflicto de intereses
más detalladas. • comprometan el ejercicio adecuado de sus
funciones y deberes públicos u oficiales
Definición de los principios que rigen la • utilicen su cargo públicos en beneficio
conducta de los parlamentarios propio
El proceso parlamentario para el desarrollo • denigren su cargo público o sus funcio-
de un régimen de ética y conducta debe nes oficiales
comenzar por la cultura a la cual ha de in- • permitan que su integridad se ponga en
tegrarse. El régimen debe incorporar los va- tela de juicio
lores culturales del parlamento e inspirarse • pongan en peligro o menoscaben el
de ellos. respeto o la confianza en la integridad
del gobierno
La mayoría de las instituciones represen-
tativas tendrán ya valores fundamentales En los países donde no hay referencia ex-
integrados en las reglas de procedimientos presa respecto del comportamiento de los
o, en ocasiones, en la constitución. Si el legisladores, es posible que exista un con-
comportamiento parlamentario no refleja junto más general de principios destinado a
uno o varios de los principios, esta podría todos los funcionarios públicos la cual sea
ser una ocasión que puede servir como posible emplear y adaptar al ámbito parla-
catalizador útil para iniciar un debate sobre mentario.
ii. Experiencia parlamentara a escala 5. Apertura: Los titulares de cargos públicos

internacional deben demostrar la mayor franqueza po-
Los parlamentarios también pueden apr- sible respecto de todas las decisiones o
ovechar la experiencia de otros parlamen- medidas que adopten. Deben justificar
tos en donde se haya instituido un régimen sus decisiones y restringir la información
de ética y conducta. Uno de los conjuntos únicamente sea claramente necesario
de principios más citados es el elaborado para proteger los intereses públicos.
por la Comisión de Normas en la Vida Públi- 6. Honestidad: Los titulares de cargos
ca establecida en el Reino Unido en 1994. públicos tienen el deber de declarar
La comisión adoptó un nuevo código de los intereses personales que estén
conducta integral destinado a los parla- vinculados con sus funciones públicas
mentarios que comprende siete principios y de tomar medidas a fin de resolver los
para la vida pública, cuales son: conflictos, protegiendo el interés público.
1. Altruismo: Los titulares de cargos públi- 7. Liderazgo: Los titulares de cargos públi-
cos deben actuar únicamente en interés cos deben fomentar y apoyar estos prin-
del público. No deben hacerlo con el fin cipios dando el ejemplo y demostrando
de enriquecerse o adquirir otros ben- liderazgo.
eficios personales o para sus familias o
amistades.
Otros países poseen principios similares
2. Integridad: Los titulares de cargos pú-
que señalan las normas básicas de conduc-
blicos no deben contraer ninguna oblig-
ta para sus Parlamentarios. Por ejemplo, en
ación financiera o de ninguna otra índole
Canadá los Parlamentarios deben aceptar:
respecto de personas u organizaciones
• reconocer que el trabajo en el Parlamento
externas que puedan tratar de influirles
es asunto de confianza publica
en la ejecución de sus funciones oficia-
• mantener la confianza y la fe del público
les.
3. Objetividad: En el desempeño de sus respecto de la integridad de cada parla-
funciones públicas, incluyendo deci- mentario y el respeto y confianza que la
siones sobre nombramientos públicos, sociedad concede al Parlamento en como
el otorgamiento de contratos o la reco- institución
mendación de determinadas personas • lograr que los ciudadanos se sientan se-
para que se les recompense o se les ben- guros respecto a que todos los parlamen-
eficie, los funcionarios públicos han de tarios tienen la obligación de observar
hacerlo basados en la meritocracia. normas que anteponen el interés público
4. Rendición de cuentas: Los titulares de a los intereses personales y crear un
cargos públicos deben rendir cuentas al sistema transparente que permita a los
público por sus decisiones y actos y de- ciudadanos juzgar y concluir que efecti-
ben someterse al escrutinio que se con- vamente es así
sidere apropiado para su cargo.
• generar mayor certidumbre entre los La Guía legislativa para la aplicación de la

parlamentarios y orientarles sobre cómo Convención de las Naciones Unidas contra
reconciliar sus intereses privados y sus la Corrupción describe las medidas nece-
obligaciones públicos sarias para aplicar la Convención y sigue un
• fomentar el consenso entre parlamen- enfoque dividido en tres partes mediante
tarios estableciendo reglas comunes el cual se identifica lo siguiente: a) los req-
y facilitando los medios para que un uisitos obligatorios que los Estados deben
asesor imparcial e independiente pueda cumplir, b) los requisitos facultativos que
responder cualquier inquietud respecto los Estados están obligados a considerar, c)
a la buena conducta otras exigencias facultativas que los Estados
deseen aplicar. Esta Guía constituye un pun-
Otros parlamentos establecen característi- to de referencia útil para los parlamentarios,
cas de definición similares. Por ejemplo, teniendo en cuenta que el Articulo 8 estipula
en Uganda los principios generales son: el que cada Estado debe promover la integri-
altruismo, la integridad, la objetividad, la dad, la honestidad y la responsabilidad entre
rendición de cuentas, la apertura, la hones- los funcionarios públicos y debe propender
tidad y el fomento de una buena gobernab- por la aplicación de “códigos o normas de
ilidad. En Etiopía, las reglas estipulan que conducta para el ejercicio recto, honorable y
un parlamentario debe ser “un funcionario apropiado de las funciones públicas”.
leal y honesto y dar el buen ejemplo a los
etíopes… al tiempo que protege y respeta La Organización Mundial de Parlamentari-
los intereses de la nación y del público, y os contra la Corrupción (GOPAC) se ha com-
también debe enaltecer, en todo momento, prometido a lograr que todos los parlamen-
el prestigio y dignidad de la Cámara”. tarios desempeñen un papel de liderazgo
respecto al cumplimiento, adaptación y se-
iii. Normas internacionales guimiento de la CNUCC. Particularmente,
Además de aprovechar las fuentes internas los parlamentos desempeñan un papel
y la experiencia de otros parlamentos para importante en la adaptación de las normas
establecer los principios del régimen, es internacionales a un contexto regional o
posible aprovechar otras fuentes a escala nacional, cerciorándose que se ejerza una
internacional. La Convención de las Nacio- fiscalización eficaz del cumplimiento de las
nes Unidas contra la Corrupción (CNUCC) disposiciones contenidas en ellas. La orga-
es un referente para las iniciativas contra la nización provee una lista de verificación
corrupción a través de un conjunto de nor- para parlamentarios diseñada para mejo-
mas completas, medidas y reglas que los rar la sensibilización y el nivel de consenso
países pueden aplicar, las cuales se hallan y fortalecer las competencias de los parla-
cimentadas sobre medidas de prevención y mentos.
de penalización de determinados actos.
Sintesis – Identificación de los principios • Si no se han determinado los valores,

universales ¿Podrían servir las reglas parlamentarias
Tal como hemos visto, cada ejemplo com- existentes como punto de partida para
prende principios fundamentales muy simi- desarrollar dicho conjunto de principios?
lares que buscan reflejar la integridad de la • ¿Es posible que surjan desacuerdos sobre
institución, mantener la confianza pública e ciertos principios o valores? ¿De ser asi,
instar a los Parlamentarios a comportarse podría deberse a políticas partidistas o a
de manera que no desacrediten a la insti- otras diferencias por razones culturales,
tución. Usualmente estos principios son étnicas o religiosas?
de orden general por lo cual casi siempre • ¿Qué influencia podrian tener la cultura y
gozan del acuerdo de todos los parlamen- el contexto político actuales en el debate
tarios. Los principios reflejan valores con- sobre los valores fundamentales de la
siderados como cimientos de de la orga- institución?
nización, razón por la cual tienden a reflejar • ¿Hay principios utilizados por otros
las aspiraciones y no algo prescriptivo. parlamentos o normas internacionales
que pudieran servir como base para las
En breve, el establecimiento de principios consultas?
nucleares constituye es un primer paso
importante hacia la construcción de un
régimen de ética y conducta, pero no es
suficiente por sí solo. Para que los principios
tengan un sentido y sean aplicados, la
institución deberá contar con disposiciones
más detalladas e implantar un mecanismo
de seguimiento y cumplimiento de las
reglas.
Preguntas clave
• ¿Existen fuentes internas que definan los
principios de buena conducta? Por ejem-
plo, ¿Tienen que comprometerse los par-
lamentarios a mantener la integridad de
la institución en el momento de asumir
sus cargos?
• ¿Los valores de la institución están plas-
mados en una constitución o en reglas
de procedimiento?
sección 3
desarrollo del
contenido del
regimen de etica
y conducta
comportamiento de un solo parlamentario

El acuerdo sobre los principios que rigen es la integridad de toda la institución la que
el comportamiento parlamentario sienta la
sufre un notable menoscabo.
base para el desarrollo de un régimen de
ética y conducta.
Siendo esto así, los conflictos de intereses
Sin embargo, dado que estos principios son constituyen el punto focal de casi todos los
de carácter general, pueden interpretarse regímenes de ética parlamentaria. Sin em-
de distintas maneras. Los políticos pueden bargo es importante comprender que los
seguir teniendo un entendimiento diferente conflictos de intereses son prácticamente
de lo que son actividades aceptables y ac- inevitables para los políticos, a los cuales
tividades ilícitas. Por lo que los parlamen- constantemente se les pide servir de me-
tos deben hacer comprender las nuevas
diadores entre intereses diversos –como
reglas detalladas y llegar a un consenso en
torno a ellas.
la localidad, la raza, el sexo, la religión o
el partido político. Aunque un conflicto de
Esta sección está dividida en tres partes, intereses no es sinónimo de corrupción ni
cada una aborda un elemento a consid- de comportamiento anti ético, los Parla-
erar al fijar las reglas para los códigos mentarios deben comprender y asimilar las
de conducta. dificultades posibles.
• Primero, el potencial para conflictos de in- Un régimen de ética para parlamentarios

tereses entre las funciones publicas de los tiene por objeto determinar los conflictos de
Parlamentarios y sus intereses privados intereses que puedan conducir –o aparenten
• Segundo, las disposiciones principales de conducir– a comportamientos anti éticos.
reglas éticas, respecto de la transparencia
y la divulgación de los intereses propios En última instancia, la tarea de los Parla-
• Tercero, la manera en que esta gran ap- mentarios es velar por los intereses pú-
ertura se concilia con la protección de blicos. Algunas constituciones, por ejem-
los Parlamentarios en la ejecución de plo la de Ruanda, son explícitas a este
su trabajo respecto en particular y estipulan que un
parlamentario no debe tener ninguna otra
Primera parte – Reconocimiento y resolución obligación diferente a representar los in-
de conflictos de intereses tereses nacionales. Sin embargo hablar
Casi todos los comportamientos antiéticos de ‘intereses nacionales’ implica un juicio
están ligados con la noción de ‘conflicto subjetivo. Todos los políticos aducirían que
de intereses’ – en otras palabras, existe su partido tiene las mejores políticas para
conflicto de intereses cuando el interés defender los intereses nacionales, sin em-
personal de un político electo va en bargo, estas políticas podrían divergir con-
contravía de los intereses públicos que le siderablemente.
eligieron para representarlas. En su forma
más extrema, se trata de parlamentarios La percepción que se tiene del concepto
que utilizan el cargo que desempeñan de conflicto de intereses también se verá
para fines personales. Aun cuando un afectada por elementos contextuales como
conflicto de intereses aparente influir el la cultura y la constitución. En muchas so-
ciedades existe la tradición de hacer obse- de los Estados Unidos se supone que los
quios, lo cual forma parte familiar de las legisladores pueden cabildear para ob-
prácticas políticas. Sin embargo, la cultura tener subvenciones gubernamentales en
no debe servir de excusa al soborno o a beneficio de los distritos, mientras que en
la compra de favores. Normas internacio- los sistemas que siguen el modelo de West-
nales tales como las establecidas por la minster, a los Parlamentarios generalmente
CNUCC o la GOPAC proporcionan orient- se les impide ejercer presiones directas
ación al respecto. para obtener beneficios financieros —su
involucramiento sería considerado como
La CNUCC, indica que existe soborno cuan- un abuso de influencia y siendo así, como
do se entrega un obsequio (o aun la simple generador de una distorsión de los interés
oferta de un obsequio) lo cual otorga ven- públicos mas amplios.
taja indebida a una persona en particular
frente a un funcionario público o a las deci- Sin embargo, aun en los casos en donde los
siones que éste último pueda tomar. parlamentarios deben abstenerse de par-
ticipar en cierto tipo de cabildeos, existen
La dificultad para todos los regímenes de zonas grises. Por ejemplo, se esperaría de
ética radica en poder demostrar que un un productor de lácteos electo represent-
regalo haya afectado la decisión tomada ante de una circunscripción donde reside
después de recibido obsequio o quepueda buen número de productores lácteos, vele
redundar en un beneficio futuro. Por lo que por sus intereses en el seno del parlamen-
las reglas éticas tienden a citar todo tipo de to. Sería posible hacer una distinción entre
ejemplos de conflictos que puedan ocurrir el hecho de representar los intereses de la
a fin de orientar a los políticos. industria láctea en su conjunto (lo cual no
sería percibido como conflicto de intereses)
Sin embargo, estos ejemplos suelen ser y el hecho de tratar de influir decisiones
muy específicos, por lo que resulta imposi- que sólo favorecieran a las granjas lácteas
ble cubrir todas las situaciones posibles en de su circunscripción (lo cual constituiría
un solo conjunto de reglas. Por esta razón un conflicto de intereses). (Ver Conflicto de
los regímenes de ética y conducta suelen in- intereses, de Gerald Carney)
cluir una cláusula general que exhorta a los
políticos a ser prudentes en caso de acep- Síntesis – Consolidar la integridad de la
tar cualquier cosa. Por ejemplo, el código institución
de conducta del Parlamento canadiense Estos pocos ejemplos ilustran en cierta me-
estipula que los Parlamentarios no deben dida, la dificultad para definir lo que con-
aceptar ‘ningún regalo ni beneficio algunos stituye o no un conflicto de intereses en
vinculados con su cargo que pudieran perci- un conjunto particular de circunstancias.
birse razonablemente como algo que com- Finalmente, el propósito que se persigue
prometen su juicio o integridad personal’. mediante la identificación de conflictos de
intereses posibles es asegurar la confianza
La interpretación de las reglas también es- del pública en su sistema político y evitar
tará condicionada por el sistema constitu- toda suposición de que los Parlamentarios
cional al cual se integren. En el Congreso utilizan sus cargos públicos para beneficiar
sus intereses particulares. La percepción Segunda parte – Reglas que rigen la

de abuso de poder puede ser tan nociva transparencia y la divulgación
como un abuso de poder real.
Si bien la divulgación y transparencia no
Por consiguiente, uno de los principios necesariamente eliminan un conflicto entre
subyacentes a todo régimen de ética y los intereses personales y los intereses pú-
blicos, sí permiten identificar un posible un
conducta sería que los Parlamentarios no
conflicto de intereses.
actúen de manera tal que tengan dificultad
en justificar sus actos en público. Según este enfoque, los Parlamentarios
deben declarar sus intereses personales
Finalmente, vale mencionar que un régi- en un registro parlamentario, para que
men de ética y conducta no puede prever el público, sobre todo sus electores,
reglas para el comportamiento de los Par- puedan determinar si sus actos como
lamentarios en todas las situaciones. Su Parlamentarios han sido o no influidos por
cumplimiento depende de la inteligencia tales intereses.
y buen juicio del parlamentario del cual se
Sin embargo, la definición de la infor-
trate. Por esta razón para es importante mación que debe consignarse en el regis-
que comprendan el sentido de las reglas tro, la cuestión de quién debe consignar tal
para observarlas. Esto explica la importan- información y el momento de hacerlo, varía
cia de realizar un proceso de consulta con de un país a otro.
los políticos porque permite cerciorarse
que entiendan el sentido de las reglas y Esta sección trata los temas a continuación:
participen en el establecimiento de las mis- i) Métodos de divulgación y momento opor-
mas. Este proceso es tan importante como tuno para realizarla
ii) ¿Quién debería registrar la información?
el resultado.
iii) ¿Qué información habría que registrar?
Preguntas clave
• ¿Hay algún lugar donde el Parlamento Las reglas que permiten mejorar la trans-
haya definido en qué consiste un conflic- parencia y divulgación generalmente con-
to de intereses para los Parlamentarios? stan de tres elementos principales.
¿Incidirá el concepto en los modelos de
conducta generalmente aceptados? i) Métodos de divulgación y momento
• ¿Existen aéreas particulares de actividad oportuno para realizarla
(por ejemplo, regalos) que pudieran ser Los métodos de divulgación por lo general
contenciosas al definir el significado de corresponden a una de las dos categorías
conflicto de intereses? a saber: divulgación extraordinaria y divul-
• ¿Incluirán las reglas éticas una definición gación rutinaria.
especifica de soborno?
• ¿Hasta donde intentarán las reglas definir Por divulgación extraordinaria se entiende
las circunstancias explícitas que señalan que los parlamentarios deben declarar sus
un eventual conflicto de intereses? intereses externos antes de participar en
un debate, en una audiencia en comisiones ii) ¿Quién debe registrar la información?

o en una votación, cuando sus intereses Aun cuando parece obvio que el registro
privados puedan entrar en conflicto. Por di- contenga los intereses del legislador, algo
vulgación rutinaria se entiende que los par- menos obvio es que muchos países exigen
lamentarios deben declarar sus intereses al que se declaren igualmente los detalles fi-
asumir sus cargos y en intervalos regulares nancieros del cónyuge y de los hijos e hijas.
a partir de entonces. Naturalmente estos Esta medida se aplica en parte para que los
métodos de divulgación no son excluyentes Parlamentarios no cedan a la tentación de
mutuamente y en muchos casos se espera burlar el reglamento transfiriendo su patri-
que los Parlamentarios cumplan los dos. monio a otros miembros de la familia. Sin
embargo, esta práctica ha despertado pre-
La divulgación tiene por objeto señalar la ocupación respecto del nivel de protección
posibilidad de un conflicto de intereses. En de la vida privada de los parlamentarios
determinados casos, la divulgación puede que, al fin y al cabo, no han solicitado un
impedir que un parlamentario participe en cargo público y que no comprenden por qué
un debate o emita un voto o puede implicar su vida privada deba pertenecer al dominio
simplemente que el parlamentario declare público. Existen diversas soluciones para
sus intereses y participaciones. Sin embar- este asunto. Se puede limitar el nivel de in-
go, el registro rutinario de los intereses y formación acopiada sobre los otros miem-
participaciones de los parlamentarios es un bros de la familia o bien se puede exigir que
mecanismo de divulgación más profundo las familias se inscriban en forma colectiva
y uniforme. Significa crear y mantener un en vez de individual.
registro de todos los intereses de los Par-
lamentarios, actualizándolo regularmente En buen número de países, se imponen re-
durante la vida entera del Parlamento. Fa- stricciones al acceso a determinadas partes
cilita la labor de las autoridades parlamen- del registro limitando el acceso público a la
tarias en la gestión de los intereses y al información de la familia. Por ejemplo en
tratar de determinar si los parlamentarios Francia la comisión sobre Transparencia Fi-
no han declarado intereses/participacio- nanciera en la Política, exige la confidenciali-
nes personales. dad de los registros, sin embargo, en España
la información correspondiente al patrimo-
También puede constituirse en un elemen- nio privado de los legisladores es confiden-
to indispensable para la investigación de cial pero se permite el acceso del público al
presuntos delitos de corrupción y encausa- resto del registro. En Sudáfrica los estados
miento de delitos de corrupción. Es im- financieros contienen una sección confiden-
portante que todo sistema de divulgación cial y otra pública, y es la comisión sobre los
rutinaria obligue a los parlamentarios a de- Intereses Personales de los Parlamentarios
clarar sus intereses a intervalos regulares, quien determina el contenido de la sección.
de manera que todo incremento imprevisto
en sus ingresos o en sus activos pueda iii) ¿Qué información debe registrarse?
ser explicado. En estos casos, el acusado Esta es el área donde se presenta mayor
asumirá la carga para probar su inocencia divergencia entre los distintos regímenes
y de demostrar que su enriquecimiento ha de ética respecto a que deben divulgar
sido lícito.
públicamente los políticos. Esto demuestra Hay muchos Parlamentarios que combinan
lo importante que es adaptar las reglas a su cargo público con profesiones que atien-
una institución parlamentaria específica y den a tiempo parcial como el periodismo, el
contar con el apoyo y el cumplimiento del derecho y la medicina. En tales casos, los Par-
régimen por parte de las personas sujetas lamentarios tienen la obligación de declarar
a las reglas. Por ejemplo, en 1979, cuando la identidad de su empleador y los emolu-
se le exigió a varios miles de funcionarios mentos recibidos. También están obligados
Nigerianos que declararan sus intereses de declarar otras fuentes de ingresos, tales
personales, sólo dos personas lo hicieron: como patrocinios o cargos remunerados (de-
el nuevo presidente y el vicepresidente. sempeño como miembros de consejos direc-
tivos u otros).
A pesar de las divergencias, de manera gen-
eral, existen cuatro categorías de intereses c) Pasivos
que es necesario declarar: a) activos, b) in- En muchos respectos, la necesidad de de-
gresos, c) pasivos y d) obsequios (incluidos clarar los pasivos es tan importante como
los viajes). la de declarar los activos y los ingresos. Por
ejemplo, un político que haya contraído mu-
a) Activos chas deudas quizás sea más vulnerable a
Por lo general los activos comprenden bi- utilizar su cargo público como mérito para
enes, acciones, puestos administrativos, fi- obtener fuentes adicionales de financia-
deicomisos, asociaciones y demás inversio- miento. Si los pasivos se acumulan, el regis-
nes. Además de la divulgación puede haber tro debe contener información detallada so-
otras exigencias para determinados funcio- bre los montos adeudados, el acreedor, de
narios electos. Por ejemplo en los Estados las tasas de interés y del motivo de la deuda.
Unidos a éstos se les exige que coloquen
sus acciones y demás activos en un fidei- Disposiciones diversas: Todos los intereses
comiso ‘ciego’, es decir un fideicomiso cuya aplicables que no pertenezcan a una de las
composición desconoce el beneficiario, o categorías mencionadas y que no obstante
que declaren el valor integral de los mis- correspondan a la definición del objetivo
mos. En el Reino Unido existen disposicio- principal del registro que consiste en “pro-
porcionar información sobre los intereses
nes semejantes para los ministros quienes
pecuniarios u otros beneficios importantes
deben colocar sus activos más importantes que reciba un parlamentario y que terceras
en fideicomisos ciegos a fin de evitar que se partes pudieran razonablemente pensar que
sugiera la existencia de influencia indebida se presta a influir sus actos, discursos o vo-
en sus decisiones de gobierno. tos en el Parlamento o las medidas dispues-
tas a título de parlamentario” o que según el
b) Ingresos parlamentario pudieran eventualmente dar
En la mayor parte de los países se imponen pie para pensar que influyen sus actos de
restricciones en cuanto a ciertos tipos de manera similar, aun cuando el parlamentario
no reciba ningún beneficio financiero.
empleos externos, por considerárseles in-
compatibles con las responsabilidades de Reino Unido, Cámara de los Comunes,
un titular electo para desempeñar un cargo Clausula 10, Intereses a registrar
público (ver más adelante). Sin embargo no Cámara de los Comunes del Reino Unido,
son muchos los países que imponen una Cláusula 10
prohibición tajante de los empleos externos.
d) Obsequios y viajes se exhorta a los Parlamentarios a declarar

La mayor parte de las reglas éticas con- todo interés que pudiera incitar a otras per-
tienen restricciones sobre obsequios y vi- sonas a creer que esos intereses influyen su
ajes. En determinados países, como en Ar- juicio en el desempeño de sus funciones.
gentina, está prohibido tajantemente todo
obsequio vinculado directamente con su Síntesis – Divulgación de la información
cargo en el parlamento, mientras que en adecuada
Australia, los parlamentarios pueden reci- Las reglas detalladas del régimen de ética
bir regalos a condición que no generen un y conducta deben cubrir una vasta gama
conflicto de intereses directo. En el Reino de eventualidades. En el nivel más básico,
Unido se permite aceptar obsequios y no es necesario decidir que método de divul-
es menester declararlos siempre y cuando gación se empleará, la frecuencia de las de-
no estén vinculados con el trabajo del par- claraciones y las categorías de bienes que
lamentario en el Parlamento. Sin embargo, deben constar en el registro de intereses.
cuando si se hallan relacionados y su valor Todos los elementos del régimen deben ser
supera el 1% del salario anual del parlamen- complementarios, de esta manera, la infor-
tario, los parlamentarios deben declararlos mación presentada en cada sección deter-
en el registro de intereses al igual que su minará la eficacia del régimen en general.
valor. En los Estados Unidos, ningún funcio-
nario electo a un cargo público puede recibir Preguntas clave
obsequios cuyo valor supere $100 dólares. • ¿Qué método de divulgación desea adop-
tar el Parlamento: el rutinario, el extraor-
Como se puede constatar, en cada cat- dinario, o ambos métodos?
egoría hay un límite por debajo del cual no • Si el Parlamento opta por la divulgación
es necesario declarar los intereses financie- rutinaria, ¿con que frecuencia deberán
ros. Sin embargo, tal como lo demuestran actualizar su lista de bienes los parla-
varios ejemplos, el límite varía enorme- mentarios?
mente de acuerdo con contexto local. Fre- • ¿Quién será responsable de llevar el reg-
cuentemente se imponen disposiciones istro: un funcionario parlamentario, un
específicas con el propósito de evitar los comité parlamentario u alguien más?
abusos que justamente han suscitado la • ¿El registro será totalmente público o
adopción de reglas éticas. contendrá secciones confidenciales?
• ¿Quién estará obligado a declarar sus in-
Para los parlamentos que desean establecer tereses? ¿Se incluirá a los miembros de la
un nuevo régimen de ética y conducta, tam- familia? En caso afirmativo, ¿qué miem-
bién es útil incluir una ‘clausula paspartú’ bros de la familia?
que sugiera a los Parlamentarios una vez • ¿Qué información debe registrarse? ¿Cuál
más la necesidad de hacer buen uso de pru- será el nivel de detalle de las reglas en
dencia y buen juicio. Por ejemplo, la lista de cuanto a los diferentes activos, ingresos,
intereses a declarar en el Reino Unido con- pasivos u obsequios que deben de-
tiene una última cláusula mediante la cual clararse?
• ¿A qué nivel deberán fijarse el nivel por En otros casos, es posible que el Parlamen-
encima del cual es necesario declarar to decida prohibir ciertas actividades a un
tales intereses? ¿Qué disposición se parlamentario en razón de sus intereses o
adoptará a fin de actualizar o modificar el impedir su participación en determinados
límite con el transcurso del tiempo? debates o votaciones sobre ciertos asuntos
• ¿Deberán incluirse en el registro intere- específicos respecto de los cuales sus in-
ses no pecuniarios? tereses privados puedan entrar en conflicto
sus responsabilidades públicas.
Tercera parte – Restricciones relativas a
“intereses externos” La mayor parte de los regímenes de ética
y conducta comprenden restricciones re-
El objetivo de la divulgación es permitir a specto de ciertos intereses externos que
otras personas determinar la probabilidad se estiman incompatibles con el ejercicio
de un conflicto de intereses. En otras pal- en un cuerpo legislativo. Numerosos par-
abras, algunas veces conocer los intereses
lamentos cuenta con reglas en materia de
es suficiente y no requiere la adopción de
otras medidas. ‘incompatibilidad’, las cuales indican la
clase de ingresos y empleos que se estiman
No obstante, en determinadas circunstan- inapropiados respecto para su ejercicio
cias, cuando la naturaleza de los intereses como funcionarios electos. Por lo general
externos tiene una incidencia directa sobre se trata de profesiones de naturaleza sen-
el involucramiento de un parlamentario, es sible, tales como las fuerzas armadas, los
posible que sea necesario impedir que con- servicios de seguridad, la función pública
tinúe participando. Cuando se juzga que un y en las funciones de magisterio. Además,
parlamentario ha violado las reglas, puede
otros parlamentos imponen restricciones a
ser necesario imponer otros sanciones. (La
aplicación de sanciones se trata en detalle los miembros del clero. En todos los casos
en la Sección 4). mencionados, se obliga a los Parlamen-
tarios a renunciar a esos cargos antes de
Esta sección describe las situaciones en asumir sus funciones parlamentarias.
que habría que impedir la participación
del parlamentario, así como la manera de Las restricciones son rigurosas en determi-
conciliar estas situaciones con la inmunidad nadas circunstancias y en ciertos países.
parlamentaria. Por ejemplo, en Ruanda a los Parlamenta-
rios les está prohibido ocupar un puesto
Los encargados de desarrollar el régimen externo. La finalidad es preservar su inde-
de ética y conducta deberán determinar si pendencia y evitar toda posibilidad de que
la divulgación es suficiente. En determina- cualquier interés mercantil o comercial
dos casos puede bastar con supervisar la privado interfiera con su cargo público. La
probabilidad de un conflicto de intereses. situación en el Reino Unido es diferente.
Por ejemplo, habrá casos en los que sea Alli se arguye que los intereses externos
suficiente que los parlamentarios enuncien permiten a los parlamentarios adquirir una
sus intereses al iniciarse un debate para variedad de perspectivas que a menudo les
que los demás entiendan sus intereses fr- ayudan en su labor como legisladores.
ente al tema a debatir.
Restricciones aplicables una vez termine Preguntas clave

el mandato • La divulgación de intereses seguramente
También existen restricciones en cuanto podría hacer que se tenga que supervisar,
de la clase de empleos que los políticos restringir o prohibir ciertas actividades a
pueden ocupar después de concluido su un parlamentario ¿Cómo se determinaran?
mandato. Los políticos y los ministros, en • ¿Desea el Parlamento que no se permita
particular, tienen acceso privilegiado a per- a los Parlamentarios aceptar otras formas
sonas responsables de tomar decisiones de empleo externo? Si se permitieran
y a informaciones importantes durante el otros empleos, ¿cómo se definirá la clase
transcurso de sus mandatos, por lo que de empleos permitidos? ¿Qué empleos se
es probable que conserven mucha de esta juzgarán incompatibles con el cargo de
información al salir del Parlamento. Por lo titular de un puesto público?
general, los regímenes de ética y conducta • ¿El régimen de ética y conducta contendrá
tienden a imponer restricciones a los políti- restricciones aplicables una vez cese el
cos, en especial a los ministros respecto al cargo? De ser así, ¿cuál será la duración
empleo la información para fines particula- de este período ‘de espera’?
res una vez hayan dejado su curul.
Restricciones aplicables a los Ministros
Por consiguiente, es común que no se per- A no ser que el ejercicio de sus potestades,
mita a los ministros aceptar un cargo en los deberes y funciones oficiales lo exijan, está
sectores de actividad de los cuales hayan prohibido a todo funcionario publico,
sido responsables. Por ejemplo, un Minis- a) ocupar un empleo o ejercer una profesión
b) administrar u operar una empresa o
tro de Defensa podría desear favorecer a
actividad comercial
ciertas empresas si sabe que al concluir su c) ocupar o aceptar un cargo como miembro
mandato irá a trabajar en ellas. del consejo directivo o funcionario de una
sociedad u organización
Síntesis – Lograr el equilibrio correcto d) ocupar un puesto en un sindicato o
Un régimen de ética y conducta parlamen- asociación profesional
tarias debe tratar de hallar el punto medio e) actuar como consultor con remuneración
entre la libertad de la cual deben gozar los f ) ser asociado activo de una compañía/
Parlamentarios para poder desempeñar sus sociedad
funciones, y el cumplimiento de las normas
Ley sobre conflicto de intereses, Canadá
de conducta que se espera de ellos. Sin
duda alguna existe determinada tensión
entre las reglas éticas y la inmunidad par- Cuarta parte – Inmunidad parlamentaria
lamentaria. En las democracias emergentes Los argumentos contra la divulgación de
es posible que las circunstancias hagan intereses o las restricciones sobre las
necesario insistir sobre la protección de los actividades de los parlamentarios por lo
parlamentarios. Sin embargo, el régimen general se fundan en que éstas reducen
de ética y conducta debería ser visto como la capacidad de un parlamentario para
una forma de garantizar que no se abuse de cumplir su función de representación y, mas
los sistemas de inmunidad.
específicamente, porque son contrarias a El modelo británico de ‘no imputabilidad’

los principios de inmunidad parlamentaria. protege la libertad de expresión de los
Esta es otra área contenciosa y existen Parlamentarios en el desempeño de sus
algunos argumentos importantes sobre los funciones. Esto significa que a los repre-
motivos por los cuales puede ser imposible sentantes no se les puede procesar por las
aplicar un régimen de ética y de conducta opiniones que expresen o por sus votos en
paralelamente a un sistema parlamentario la sala o comisiones. Este derecho parla-
de inmunidad. Sin embargo al desarrollar mentario suele extenderse a testimonios
un régimen es necesario tener en cuenta durante audiencias en sala. En determina-
hasta qué punto puede limitar la inmunidad dos casos también cubre actividades fuera
de los parlamentarios. del Parlamento, tales como las desempe-
ñadas en la circunscripción, a condición de
La inmunidad parlamentaria tiene por ob- que se les considere como ‘actividades del
jeto asegurar que los Parlamentarios gocen fuero parlamentario’.
de libertad suficiente para asumir sus fun-
ciones plenamente. Es decir, pedir que el El concepto francés de ‘inviolabilidad’
gobierno les rinda cuentas, examinar leyes corresponde a una noción de inmunidad
y representar al público. Algunas de estas mucho más amplia, que dispone que
funciones harán que estén en confrontación los representantes electos no pueden
directa con varias instituciones del Estado ser procesados por ninguna actividad
y por ello, los Parlamentarios deben tener delictiva, salvo si se les sorprende ‘en
completa libertad de acción sin temer a ser flagrancia. El alcance de la inviolabilidad
perseguidos, victimizados o señalados por tiende a presentarse bajo tres formas
las autoridades en cualquier otra forma. principales. En los sistemas que siguen
el modelo Westminster, hay una forma de
“Los parlamentos deben adoptar sistemas inviolabilidad muy limitada en la que sólo
funcionales de inmunidad parlamentaria se informa al Presidente del parlamento
que aseguren la protección contra procesos cuando se ha detenido a un parlamentario.
infundados o por motivos políticos, pero En algunos países (Liberia, Sierra Leona,
que igualmente garanticen que los parla- Noruega), no está permitido detener a
mentarios respondan ante la ley”.
parlamentarios camino al Parlamento o
GOPAC, Declaración de Arusha, 23 de sep- de regreso del mismo. Sin embargo, en la
tiembre de 2006 mayoría de los países, a los representantes
no se les puede procesar mientras durante
su término en el Parlamento sin la anuencia
Si bien las disposiciones detalladas de los de éste último.
esquemas de inmunidad parlamentaria
difieren de una institución a otra, las dis- El concepto de inmunidad parlamentaria es
posiciones tienden a seguir o el modelo importante y absolutamente necesario para
británico de ‘no imputabilidad’ o el modelo el funcionamiento adecuado del Parlamento.
francés de ‘inviolabilidad’. En los nuevos parlamentos, y especialmente
en las sociedades post conflicto, este prin-

cipio puede ser particularmente importante.
Hay muchos ejemplos de órganos ejecuti-
vos que intentan socavar la capacidad de
los miembros de partidos de la oposición o
victimizarlos utilizando mal la ley o el pro-
cedimiento parlamentario. El sistema de in-
munidad parlamentaria debe tener la solidez
suficiente como para poder resistir esta
amenaza.
Sin embargo, la tendencia a nivel mundial

es alejarse del principio de ‘inviolabilidad’
y de optar por un concepto más limitado de
‘no imputabilidad’. Efectivamente, muchos
países temen que al impedir que los parla-
mentarios sean procesados, el sistema de
inmunidad sirva de medio para encubrir ac-
tos de corrupción y abuso de poder.
El principio rector del sistema de inmu-

nidad parlamentaria debería ser que el
derecho a la inmunidad haga integral del
cargo, mas no de la persona. Su objeto es
enaltecer la integridad del cargo público y
de la institución y no proteger a personas
que participan en actividades evidente-
mente delincuenciales.
Preguntas clave
• ¿Cuál será la interacción del régimen de
ética y conducta con las disposiciones
relativas a la inmunidad parlamentaria?
• ¿Cómo logrará el Parlamento de que la
inmunidad parlamentaria se utilice para
eludir las disposiciones del régimen de
ética y conducta?
sección 4
mecanismos de
reglamentación
y aplicación
El primer modelo conlleva la creación de un

Los principios y las reglas proporcionarán organismo judicial o cuasi judicial encargado
lineamientos para los funcionarios electos,
de fiscalizar y aplicar la reglamentación
pero el régimen de ética y conducta deberá
contener igualmente mecanismos de
destinada a los Parlamentarios. Para
aplicación y sanciones a fin de disuadir a muchos parlamentos, la dificultad de
eventuales transgresores. este modelo estriba en que todas las
violaciones están sujetas a procedimientos
La presente sección examina tres modelos penales, por lo que puede interferir con las
diferentes de aplicación y reglamentación, disposiciones de las reglas en materia de
a saber: la reglamentación interna de un inmunidad parlamentaria. Por otra parte,
Parlamento, la reglamentación externa en vista de que el régimen es de aplicación
impuesta por un organismo judicial y la
externa, los parlamentarios no sienten
creación de un comisario independiente que
rinda informes a un comité parlamentario.
propias las disposiciones contenidas en los
principios o reglas. Si mediante el régimen
La segunda parte de esta sección examina se pretende encontrar la manera de que las
las sanciones posibles que los parlamentos disposiciones gocen de aceptación general,
quizás deseen aplicar para fomentar la tendría mayor sentido encontrar la forma
adopción de un comportamiento ético y directa de integrar el régimen en la cultura
una buena conducta. parlamentaria.
Tres modelos de reglamentación del El segundo modelo yace sobre la auto

comportamiento ético reglamentación del Parlamento. Este
No sorprende que el aumento en el número sistema requiere la creación de una
de regímenes de ética y conducta en varios comisión especial sobre ética, encargado
parlamentos durante los dos últimos dece- de informar sobre los parlamentarios que
nios también haya dado lugar a la adopción parecen haber violado las reglas, realizar
de nuevos mecanismos de fiscalización y investigaciones al respecto e imponer
aplicación de la reglamentación. En gen- sanciones. Sin embargo, este modelo es
eral, existen tres modelos. El primero cor- objeto de crítica porque los legisladores
responde a una reglamentación totalmente se convierten por este conducto en
externa, como el utilizado en Taiwán; el investigadores, jueces y jurados, en vez
segundo consiste en observar únicamente de constituirse en órgano que ratifica las
la reglamentación que emana del cuerpo sentencias pronunciadas por un árbitro
colegiado, tal como ocurre en los Estados imparcial. Además, si la intención es
Unidos; y el tercero combina un comisario generar o restablecer la confianza pública
externo encargado de investigaciones con respecto de los políticos, es poco probable
una comisión parlamentaria para aplicar que un modelo que se base en la auto
sanciones, cual es el sistema que se aplica reglamentación de los políticos goce de
en el Reino Unido e Irlanda. credibilidad pública en sus políticos.
El tercer modelo combina elementos de de Sierra Leona autoriza al funcionario que

los dos anteriores. Este modelo implica preside a remitir a la Comisión de Privile-
la designación de una ente regulador in- gios los casos de Parlamentarios que hayan
dependiente responsable de la reglamen- difamado a otra persona, y será la comisión
tación, designado por el parlamento y que la que determine las sanciones discipli-
responda ante el mismo. Este ente regu- narias a imponer. En otros parlamentos las
lador se encarga de examinar los casos y comisiones de ética se encargan de deter-
notificar a los Parlamentarios respecto a la minar las sanciones a imponer por motivo
aplicación de las reglas, sin embargo la de- de las violaciones mas graves al protocolo
cisión sobre la imposición de sanciones se parlamentario.
adopta en el seno del parlamento, a través
de una comisión convocada especialmente El punto clave es que la distinción entre las
para este fin. Este modelo que se aplica en reglas éticas, tal como suelen compren-
el Reino Unido desde mediados de los 90 derse, y las cuestiones de conducta parla-
ha sido objeto de crítica por conceder de- mentaria de índole general han comenzado
masiado poder a los parlamentarios y ase- a confundirse. Esto se debe en parte a que
mejarse mucho al modelo de la auto regla- las reglas éticas han buscado establecer
mentación. En vista de la preocupación normas amplias de comportamiento acept-
que surgió en 2009, en torno a las normas able para todos los aspectos de la vida
parlamentarias británicas, el gobierno pro- pública, lo cual tiene implicaciones obvias
puso una nueva forma de reglamentación para los parlamentos recién establecidos
totalmente independiente. que buscan establecer normas de conducta
parlamentaria.
Un factor común a todos los modelos es
Latitud de las sanciones
determinar la manera de remitir los casos
Las reglas relativas a la conducta obser-
para que se les investigue. Por ejemplo,
vada dentro del Parlamento son tan diver-
en Sudáfrica, la Comisión de Ética puede
sas y particulares a cada institución, que
abrir sus propias investigaciones contra es difícil señalar en una guía de este tenor
parlamentarios. En otros sistemas, como el algo que vaya más allá de los aspectos ge-
del Reino Unido, hasta 2009, el comisario nerales. Sin embargo, basta una mirada
encargado de las normas, sólo podía general para reafirmar la percepción de que
examinar las quejas presentadas contra las sanciones por violaciones a las reglas
parlamentarios específicos; quejas que éticas y el mal comportamiento a nivel de
podían presentar otros parlamentarios o procedimientos parlamentarios se super-
miembros del público en general. ponen y confunden entre sí. Esta sección
examina brevemente cuatro categorías de
Sin embargo, tal como se mencionó ante- reglas relacionadas con los procedimientos
riormente, el desarrollo de regímenes de parlamentarios, así como tres tipos princi-
ética y conducta ha difuminado aspectos pales de sanciones2.
del comportamiento de los parlamentarios
que trascienden las consideraciones pura- 2 Esta sección se inspira ampliamente en Van der Hulst,
mente éticas. Por ejemplo, la Constitución pp. 112-119.
i. Categorías de reglas laciones graves o de comportamientos anti

La primera serie de reglas trata de la pro- éticos, la cuestión suele remitirse a una
hibición de recurrir a la fuerza durante las comisión de ética (de haberla) para que sea
deliberaciones y la prohibición implícita o allí donde se determine la sanción corre-
explícita de portar armas. La segunda serie spondiente.
de reglas prohíbe las amenazas, la intimi-
dación, la provocación y los insultos. Sin Sin embargo, las sanciones a disposición
embargo, la definición de lo que constituye del presidente de la sesión o la comisión
‘lenguaje no parlamentario’ varía de una in- encargada de ética se dividen en tres. La
stitución a otra. Por lo general, la definición primera sanción, que emana de la tradición
depende de la decisión del presidente que parlamentaria francesa, consiste en un
encabeza la sesión, el cual establece los llamado al orden, seguido de medidas
límites. La tercera serie puede clasificarse disciplinarias cuya severidad se acentúa
dentro de las reglas que se rigen los casos gradualmente. Si es la primera se hace
en los cuales se impide continuar sesionan- un llamado al orden. En una segunda
do es decir, cuando se presenta una obstruc- etapa, el llamado al orden se anota en el
ción ilícita de las deliberaciones. Quiere registro parlamentario y en una tercera,
decir est, cuando se presentan situaciones si el parlamentario rehúsa observar la
en que los parlamentarios rehúsan obe- decisión del presidente, se le retira el
decer a las reglas de procedimiento y por derecho al uso de la palabra, lo cual suele
consiguiente impiden continuar la sesión. dar lugar a una ‘censura’ o ‘amonestación’
Se alude a los Parlamentarios que toman la pública que se consigna en el registro y
palabra sin la anuencia del presidente de la que puede acompañarse de una expulsión
sala, que ignoran una llamada de atención temporal de la Cámara. Esta medida se
o que rechazan la autoridad del presidente aplica en casos graves, cuando ha habido
mediante cualquier otra manifestación. La amenazas o se ha recurrido a la violencia
última serie de reglas se propone enaltecer o se ha provocado a un jefe de Estado.
la dignidad del parlamento. Con frecuencia En el senado de los Estados Unidos, esta
estas reglas apuntan al uso del lenguaje, medida puede venir acompañada de una
así como a la manera de vestirse, en par- reducción de salario durante el período en
ticular las reglas que siguen la tradición que se expulsa al Senador.
parlamentaria británica. La constitución de
Sierra Leona estipula que los Parlamenta- La segunda categoría está relacionada con
rios deben enaltecer la dignidad e imagen la tradición británica de ‘nombrar’ a los par-
del Parlamento en todo momento. lamentarios; es la sanción más severa que
el presidente de la cámara pueda imponer.
ii. Tres categorías de sanciones De costumbre esta sanción se aplica sólo
Por lo general, es el presidente quien hace si el parlamentario transgresor continua
cumplir las reglas, sobre todo por estar re- su transgresión a pesar de haber sido ob-
lacionadas directamente con las sesiones jeto de repetidas advertencias y de haber
en cámara. No obstante, en casos de vio- sido invitado (a) a retirarse de la Cámara.
Cuando un diputado es ‘nombrado’, se pro- mayor transparencia, el veredicto final es

pone a la Cámara que vote una moción en aquel que imponen los electores mediante
virtud de la cual será suspendido (a), esta sus votos en una elección.
suspensión durará, si es una primera vez,
cinco días de sesión. Síntesis – Lograr mecanismos adecuados y
sanciones conmensuradas
La tercera categoría se refiere a las san- La selección de los mecanismos de regla-
ciones complementarias que están re- mentación adecuados y el tipo apropiado
lacionadas con las medidas antedichas. de penalización, sólo puede realizarse en
Éstas pueden incluir una multa o pérdida el contexto del sistema político y de las
de salarios, una disculpa al Parlamento o infracciones cometidas. Independiente-
una pérdida de antigüedad en el escalafón, mente del mecanismo y de las sanciones
por ejemplo a título de presidente de una elegidas, los dos elementos del sistema
comisión y de los privilegios conexos. deben gozar del apoyo de los parlamenta-
rios y de la ciudadanía. A fin de proteger
Tal como se ha mencionado, las sanciones la integridad de la institución, el sistema
y los mecanismos de aplicación respecto debe ser considerado como algo indepen-
de las violaciones al reglamento ético diente, legítimo y justo.
habitualmente se clasifican en las
mismas categorías. Pero dado que, por Preguntas clave
definición, estas violaciones corresponden • ¿Desea el Parlamento implantar un me-
a infracciones más graves, éstas conllevan canismo de reglamentación externo
suspensiones, expulsiones y multas por regido por los tribunales, un mecanismo
faltas de conducta o incluso la retención de de reglamentación interno dirigido por el
salarios durante períodos determinados. presidente o por una comisión parlamen-
Por ejemplo, en Irlanda las violaciones al tario o un comisario externo que rinda
código de conducta implican suspensiones, informes a una comisión parlamentario?
multas o la censura pública. En Francia • Si el régimen de ética depende de
sólo existe una opción: la prohibición de un comisionado externo, ¿quién lo
presentarse, por espacio de un año, como designará?
candidato a elecciones y en Alemania, • ¿Cuál será el término de su mandato?
es el presidente que encabeza la sesión ¿Ante quién deberá responder en el
quien trata todas las quejas poniéndolas parlamento?
en conocimiento de los electores sobre las • ¿Tendrá necesidad el parlamento de crear
violaciones para que sean ellos quienes otra comisión encargada de hacer que se
determinen la suerte del parlamentario. Y, cumplan las reglas? O bien, ¿se confiará
en todos los casos, el factor de mayor poder esta tarea a una de las comisiones
de disuasión debería ser que gracias a una existentes?
• ¿Qué tipo de sanciones se impondrán a

las personas que violen las reglas? ¿Cómo
van a determinarse tales sanciones?
¿Quién se encargará de implementarlas?
• ¿Quién tendrá competencia para abrir una
investigación contra un parlamentario?
• ¿Podrán los miembros de la ciudadanía
presentar una queja? ¿Podrán el comis-
ionado o la comisión decidir por sí solos
cuándo ha de abrirse una investigación?
• ¿Qué salvaguardas se establecerán a fin
de asegurar que el régimen de ética y
conducta no sea utilizado simplemente
por quienes persiguen un fin político o
una venganza personal contra un parla-
mentario en particular?
• ¿Tendrán derecho los parlamentarios al
recurso de apelación si creen haber sido
tratados de manera injusta? ¿Quién ad-
mite la apelación: un comisionado, una
comisión parlamentaria o el parlamento
sesionando en pleno?
sección 5
dessarrollo de
una cultura en
torno al régimen
de ética – formación
y capacitación
Por ello, resulta importante que los par-

La misión de un régimen de ética y conducta lamentarios participen en cada etapa del
debe ser tanto preventiva como punitiva. Un desarrollo del régimen de ética y conducta,
régimen es mas eficaz en la medida en que lo cual no implica que su punto de vista
los miembros del parlamento lo comprenden y deba dominar en todos los casos, pero sí
observan sus reglas. significa que el proceso de desarrollo del
régimen a instaurar debe permitir que los
Un régimen de ética y conducta debe deter- parlamentarios entiendan que las disposi-
minar el camino correcto que deben seguir ciones como justas y realistas y sientan que
los parlamentarios, así como proporcionar los ellos tienen un papel a jugar para alcanzar
lineamientos necesarios para facilitar su ob- el éxito del mismo.
servancia.
Además, es necesario el apoyo activo de par-
El sistema de reglamentación y cumplimiento lamentarios clave para lograr no únicamente
también debe prever la capacitación y for- la aceptación sino un pleno entendimiento de
mación de los parlamentarios, ofreciendo al las reglas y principios contenidos en el régi-
mismo tiempo, asesoramiento y lineamientos men. A este respecto, el funcionario que pre-
continuos sobre la manera de interpretar y sida, desempeña una función primordial para
cumplir las reglas. sentar el tono en la institución. Toda nuevo
régimen de ética y conducta deberá cumplir
La presente sección examina las opciones que los principios generales que rigen los proced-
permiten desarrollar una cultura en torno a el imientos parlamentarios, por lo cual el Presi-
régimen de ética y conducta. dente del Parlamento será una figura clave a
involucrar en el desarrollo régimen.
El proceso para desarrollar un régimen de
ética y conducta forma parte integral de la En cuanto a la consulta y formación de los
instauración de una cultura en la cual se parlamentarios, el papel de los partidos
empiece por comprender normas claras y políticos será igualmente crucial. Es justa-
que las mismas sean consideradas legíti- mente dentro de los partidos políticos que
mas por las partes sujetas a observarlas. los parlamentarios adquieren gran número
de competencias esenciales y comienzan
Una cultura dominante que incluya a conocer las normas que rigen el desem-
normas elevadas en materia de ética peño de sus funciones. El establecimiento
permitirá disuadir más a los eventuales de un régimen debe contar desde su inicio
transgresores que toda una serie de reglas con la participación de figuras clave de los
detalladas –en ocasiones la opinión de partidos políticos a fin de obtener su apoyo
los colegas parlamentarios puede tener respecto del proceso y de asegurar igual-
mayor poder de disuasión frente a ciertos mente que desempeñen un papel para in-
comportamientos. struir a los parlamentarios sobre lo que se
espera de ellos.
La experiencia en la Cámara del Pueblo mentarios debe incorporar formación sobre

(Lok Sabha), en la India, es interesante en las disposiciones del régimen. Es muy prob-
este sentido. En virtud de su decisión de in- able que el hecho de inculcar los valores
staurar un régimen de ética y conducta, su fundamentales y de hacer comprender las
Comisión de Ética recomendó que “se con- reglas al iniciar un parlamento ayude a dar
certaran esfuerzos mancomunados para forma a la cultura dominante.
implantar valores éticos fundamentales
entre los legisladores… la cultura centrada El último elemento para asegurar un enten-
sobre la ética debe evolucionar de manera dimiento pleno del régimen de ética y con-
tal que el sentido de disciplina y de respon- ducta es el establecimiento de una fuente
sabilidad surjan del interior ” A estos fines permanente y oficial de orientación y ase-
la comisionrecomendó que el Parlamento soramiento para parlamentarios. Dado que
organizara un coloquio sobre el análisis lo más probable es que las reglas sean com-
del funcionamiento actual de la institución, plejas y que en ciertos casos, abiertas a in-
es decir, una introspección en la cual par- terpretación, los parlamentarios necesitar-
ticiparan los líderes y líderes adjuntos, los án contar con acceso al asesoramiento de
secretarios, los whips (o responsables de la especialistas. Por lo general, una comisión
disciplina de grupo), al igual que el Presi- puede desempeñar esta función, tal como
dente del Parlamento y los miembros de la sucede en Sudáfrica donde una comisión
Comisión de Ética y el Secretario General. encargada de los intereses de los Parla-
Tras este coloquio hubo una serie de cu- mentarios interpreta el código de conducta
atro o cinco seminarios abiertos a todos los y asesora a los Parlamentarios respecto del
miembros del Lok Sabha. contenido –o por un comisario parlamenta-
rio encargado de las normas, el cual actúa
Los parlamentos deben tomar en consider- como custodio de la aplicación del código y
ación diversas posibilidades y herramien- fuente principal de asesoramiento para los
tas de sensibilización. La integración de Parlamentarios que no estén seguros sobre
un régimen de ética y conducta cuenta con cualquier aspecto de las reglas.
recursos utilizados frecuentemente, tales
como publicaciones y sitios existentes en Síntesis – Influir el comportamiento de los
la Internet que constituyen una opción. La parlamentarios
difusión de guías que explican las implica- El régimen de ética y conducta por sí solo
ciones de los principios y de las reglas ya no puede cambiar el comportamiento de
sea en forma impresa o electrónica también los parlamentarios. Este comportamiento
puede ser útil. debe surgir de la dinámica interna de la in-
stitución y reflejar la misma. El desarrollo
Pero los políticos también necesitarán de un régimen nuevo constituye en si, una
capacitación específica cuando el nuevo etapa importante de este proceso. El simple
sistema sea introducido y también al inici- hecho de establecer un régimen de ética y
arse cada nuevo mandato parlamentario. conducta puede servir como catalizador
Todo programa de inducción para Parla- para instaurar ciertas normas de conducta.
A la postre, es imposible establecer una

nueva política que logre gobernar el com- “Ningún conjunto de reglas puede obligar
eficazmente a aquéllos y a aquéllas que no
portamiento de los parlamentarios en toda
estén dispuestos a observar el espíritu de
circunstancia. La mayor parte del tiempo, las reglas, como tampoco ningún estado
se espera que los parlamentarios hagan de derecho podrá prever todas las posibles
uso de su propio juicio para determinar eventualidades que pueda surgir o ser
el comportamiento adecuado que deben imaginada por el ingenio humano.
adoptar. Esto significa que la manera como
la institución forme e instruya a sus miem- El presente Código de Conducta ha sido
bros a fin de que comprendan y acepten el formulado de la manera más simple y
régimen debe constituir parte esencial de directa posible. Su éxito depende de la
integridad y buen juicio de aquéllos y
todo nuevo marco.
aquéllas a quienes se aplica.
Preguntas clave Por consiguiente, de subsistir alguna duda

• ¿Qué posturas será necesario adoptar respecto a su ámbito, aplicación o del sen-
para lograr que los parlamentarios gocen tido de alguno de los aspectos de este Có-
de un pleno entendimiento del régimen de digo, el principio rector para el parlamenta-
ética y conducta? rio en cuestión habrá de ser su buena fe.”
• ¿En qué medida deben participar las figuras
clave de la institución en el desarrollo del Código de Conducta de la Asamblea
Nacional de Sudáfrica
régimen de ética y conducta?
• ¿En qué medida forjaran el contenido del
régimen los partidos políticos y cómo
podrán utilizarse para inculcar los valores
fundamentales? ¿Será posible utilizar a
los partidos para impartir la capacitación
a los parlamentarios?
• ¿Se incluirá formación sobre el nuevo
sistema dentro del programa de inducción
de todos los Parlamentarios?
• ¿Dónde podrán obtener asesoramiento
imparcial y fidedigno sobre las reglas y el
reglamento los parlamentarios?
sección 6
conclusión
Así como no existe una formula única para miembros, al igual que por sus atribu-
un régimen integral y universal de ética y ciones y potestades constitucionales.
conducta que convenga a todos los Parla- Siendo así, el nuevo sistema debe con-
mentos, tampoco existe una formula única centrarse tanto sobre el cambio de los
para desarrollar un nuevo sistema. A la comportamientos como sobre la modifi-
postre, un régimen de ética y conducta es cación de las reglas.
un documento político.
• Segundo, un nuevo régimen orientado
El éxito del régimen no reside únicamente hacia el cambio de conducta debe emerg-
en su contenido, sino en la manera como er de conformidad con las circunstancias
se comprenda, observe y aplique. Por esta parlamentarias dentro de las cuales pre-
razón, el proceso que se siga para desarrol- tende ser eficaz. Los miembros del par-
lar el régimen es tan importante como su lamento respectivo deben apropiarse de
contenido. las reglas si han de considerarlas legíti-
mas y respetar su autoridad.
Se trata de un proceso sumamente político, • Tercero, el proceso de desarrollo de un
razón por la cual es necesario que el docu- nuevo régimen es tan importante como
mento final sea visto por los parlamentarios el contenido resultante. Establecer de un
como legitimo, teniendo en cuenta que es
conjunto de reglas detalladas no debe
su obligación respetar su autoridad, aun
ser por sí solo, el objetivo deseado. Para
cuando no estén de acuerdo con todas sus
disposiciones. que las reglas sean eficaces, el proceso
también debe involucrar la participación
El objetivo de la presente Guía es pro- de los miembros del parlamento para que
porcionar una descripción general de instauren un conjunto de valores central-
las etapas a seguir en el desarrollo de es de la institución.
un régimen de ética y conducta. A fin de • Cuarto, la creación de un régimen de ética
definir el problema que el nuevo régimen y conducta no basta, como acto aislado,
pretende resolver mediante el desarrollo para resolver todos los problemas que
de principios, reglas detalladas y de un la institución está abocada a resolver.
régimen eficaz de aplicación, necesari- Los principios, las reglas y los reglamen-
amente habrá que hacer frente a diversas
tos deberían ser percibidos únicamente
objeciones. El contexto político actual,
los valores culturales que radican en la como uno más entre los innumerables
institución y las actitudes de parlamenta- esfuerzos requeridos para mejorar el fun-
rios clave, serán determinantes para dar cionamiento de la institución.
forma a este proceso.
Finalmente, la presente Guía sólo puede
Sin embargo, cabe hacer hincapié en los ofrecer sugerencias en cuanto a la manera
cuatro principios fundamentales sobre los como pueden realizarse. Su aplicación in-
cuales debe reposar el régimen, cuales son: cumbe a los políticos mismos.
• Primero, la eficacia del parlamento está
determinada por las actitudes, las per-
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MANUAL DE ÉTICA Y CONDUCTA PARLAMENTARIAS

GUÍA PARA PARLAMENTARIOS

GRUPO DE TRABAJO MUNDIAL SOBRE ÉTICA PARLAMENTARIA

AUTOR: GREG POWER

El autor desea expresar su gratitud a Ghassan Moukheiber, presidente del Grupo

La Organización Mundial de Parlamentarios • cumplir las disposiciones del Artículo

Prólogo | 5 • Segunda parte – Reglas que rigen la transpar-

Los parlamentarios deben participar en contar con normas integrales y eficaces de

Es posible hacer un símil del proceso con la con-

La Guía está estructurada en función

fiscalizar el comportamiento ético tras una

• Segundo, las reglas de procedimiento lo general, estos documentos se utilizan

la necesidad de instituir un nuevo régimen.

ii. Experiencia parlamentara a escala 5. Apertura: Los titulares de cargos públicos

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Sintesis – Identificación de los principios • Si no se han determinado los valores,

comportamiento de un solo parlamentario

• Primero, el potencial para conflictos de in- Un régimen de ética para parlamentarios

sus intereses particulares. La percepción Segunda parte – Reglas que rigen la

un debate, en una audiencia en comisiones ii) ¿Quién debe registrar la información?

d) Obsequios y viajes se exhorta a los Parlamentarios a declarar

Restricciones aplicables una vez termine Preguntas clave

específicamente, porque son contrarias a El modelo británico de ‘no imputabilidad’

en las sociedades post conflicto, este prin-

Sin embargo, la tendencia a nivel mundial

El principio rector del sistema de inmu-

El primer modelo conlleva la creación de un

Tres modelos de reglamentación del El segundo modelo yace sobre la auto

El tercer modelo combina elementos de de Sierra Leona autoriza al funcionario que

i. Categorías de reglas laciones graves o de comportamientos anti

Cuando un diputado es ‘nombrado’, se pro- mayor transparencia, el veredicto final es

• ¿Qué tipo de sanciones se impondrán a

Por ello, resulta importante que los par-

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Preguntas clave Por consiguiente, de subsistir alguna duda

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