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Peter Natiello
Director de la Misión en Colombia
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID
Kelly Brooks
Directora Programa de Derechos Humanos
USAID/Colombia
Laura Zambrano
Subdirectora Programa de Derechos Humanos
USAID/Colombia
Mariana Puerto
Coordinadora de Respuesta del Programa de Derechos Humanos
USAID/Colombia
Edición
Subdirección Nacional de Políticas Públicas
Diseño y diagramación
Ignacio Neuta
Impresión
Doble Uno Publicidad
Agosto, 2015
Esta publicación fue posible gracias al apoyo del pueblo americano y el gobierno de Estados Uni-
dos, a través de su Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos de este do-
cumento son responsabilidad exclusiva de sus autores y no necesariamente reflejan los puntos de
vista de USAID ni del gobierno de los Estados Unidos.
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PRESENTACIÓN
La priorización es una técnica de gestión estratégica de la carga de trabajo, para el
manejo analítico de la investigación, y del ejercicio de la acción penal y de extinción
de dominio. El objetivo general de la política de priorización es hacer más efectivo el
trabajo de la Fiscalía General de la Nación (FGN), con el fin de dar respuestas adecuadas
y diferenciadas a las distintas demandas ciudadanas de justicia. Así, tal como se hace en
el triage médico, la priorización busca caracterizar la carga de trabajo para definir y or-
ganizar la atención de los casos y situaciones que llegan a conocimiento de la Fiscalía,
según los recursos existentes y el impacto de los hechos delictivos que se investigan1.
Para esto, se diseñó una caja de herramientas compuesta de cinco cartillas, en las que
se desarrollan 22 herramientas relacionadas con: el funcionamiento de la política de
priorización (Cartilla 1); la aplicación de la priorización intra e interdependencias en
la FGN (Cartilla 2); planificación estratégica (Cartilla 3); construcción de indicadores
y análisis de carga de trabajo (Cartilla 4) y estrategias de análisis criminal en contexto
(Cartilla 5).
1 El triage se usa en medicina para clasificar a los pacientes y organizar la atención de las personas según
los recursos existentes y las necesidades de los individuos. Para eso, se hace un análisis preliminar de los
casos, un diagnóstico y, dependiendo de los resultados, se decide dar prioridad a la atención de los casos
más urgentes; remitir a un médico especialista o a un médico general; asignar un grupo de trabajo especia-
lizado por la complejidad o gravedad del caso; solicitar exámenes especiales para un mayor análisis, etc.
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Estas herramientas están concebidas de manera articulada y siguen un orden lógico
de interrelación, con remisión permanente entre unas y otras. No obstante, teniendo
en cuenta que las dependencias se dividen en distintas áreas de experticia y que el
correcto funcionamiento de la priorización depende de esa división del trabajo, este
instrumento se pensó como una caja de herramientas que también puede ser leída sin
seguir un orden determinado. De esta forma, cada herramienta puede entenderse y
trabajarse por sí misma, de manera independiente.
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CARTILLA 1:
COMPONENTES BÁSICOS DE
LA POLÍTICA DE PRIORIZACIÓN
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Con la Directiva 01 de 2012 (“Por medio de la cual se adoptan unos cri-
terios de priorización de situaciones y casos, y se crea un nuevo sistema
de investigación penal y de gestión de aquellos en la Fiscalía general de la
Nación (FGN)”) y la Resolución 1343 de 2014 (“Por medio de la cual se re-
glamentan el Comité Nacional y los Comités Seccionales de Priorización
de Situaciones y Casos, y se asignan diversas funciones para la implemen-
tación de la política de priorización”), se desarrolló la Política Pública de
Priorización, orientada a hacer más efectiva la investigación y judicia-
lización penal, a partir de un uso adecuado de los recursos con los que
cuenta la FGN. El objetivo de esta Cartilla es hacer una breve presentación
de los componentes más importantes de la política.
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HERRAMIENTA #1
Definición y fines de la política de priorización
3 Para la definición de situación ver Herramienta #19; definición de fenómeno ver Herramienta # 18; defi-
nición de temática ver Herramienta # 9.
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La política de priorización busca alcanzar los siguientes fines:
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HERRAMIENTA #2
Criterios de priorización
La priorización requiere de una serie de criterios comunes que permiten la toma de
decisiones. Los criterios de priorización actúan como parámetros lógicos que sirven
para focalizar la acción investigativa de la FGN hacia determinados fenómenos, situa-
ciones y casos, con el fin de asegurar una mayor efectividad de su trabajo investigativo
y un mejor aprovechamiento de sus recursos humanos, administrativos, económicos
y logísticos. La comprensión de estos criterios y su aplicación de manera homogénea
permiten que la toma de decisiones de priorización pueda ser descentralizada pero
alineada. Para esto, la Directiva 01 de 2012 formuló tres criterios de priorización, que se
desarrollan de manera resumida en el siguiente cuadro:
Categorías
Criterio Componente Desarrollo de los componentes
de valoración
Gravedad
Objetivo
Impacto
Importancia
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Categorías
Criterio Componente Desarrollo de los componentes
de valoración
Víctimas
Subjetivo
Impacto
Victimarios
Complementarios
Factibilidad
Dificultad
Viabilidad
(i) El criterio objetivo se refiere a la gravedad de los efectos generados con las conduc-
tas criminales y a la importancia de adelantar su investigación y judicialización.
(iii) Los criterios complementarios son aquellos que se enfocan en evaluar la dificultad
que representa investigar y judicializar determinadas situaciones y casos.
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HERRAMIENTA #3
Test de priorización
No obstante, es importante aclarar tres puntos en relación con este análisis: primero,
los valores de dificultad e impacto son progresivos. Esto implica que las categorías
de “bajo” y “alto” no son absolutas. Por el contrario, se trata de una línea continua que
acepta más grados y términos medios. Segundo, el análisis de impacto y dificultad es
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relacional. Esto quiere decir que el estudio de cada fenómeno, situación o caso debe
hacerse en relación con los otros, de modo que un fenómeno delictivo que puede
ser considerado de alto impacto y de alta dificultad, inicialmente (como podrían ser
los homicidios dolosos por ajustes de cuentas), puede considerarse de menor impac-
to y dificultad que otro (por ejemplo, una masacre o el exterminio de comunidades
étnicas). Así, dicho estudio no se hace de manera aislada sino que debe adelantarse
en comparación con los demás fenómenos que enfrenta la dependencia (“más/me-
nos bajo/alto que”). Tercero, este análisis es dinámico, de manera que un fenómeno,
hecho o situación que inicialmente se valoró de alta dificultad puede volverse de baja
dificultad (por ejemplo, cuando se generan buenas prácticas de investigación), o uno
que se consideró de bajo impacto puede volverse de alto impacto (si, por ejemplo,
varían las condiciones sociales de un territorio).
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De esta forma, la aplicación de los criterios de priorización se puede
concretar en las siguientes subreglas:
Ahora, como se puede observar, los criterios de priorización deben ser utilizados
como marcos de referencia útiles para facilitar la toma de decisiones. Sin embargo,
debido a su nivel de abstracción su aplicación requiere que los funcionarios de los
diferentes niveles adapten su contenido a la realidad de los fenómenos criminales
que componen su carga de trabajo, teniendo en cuenta las limitaciones derivadas
de la calidad y cantidad de la información disponible para el funcionario que toma la
decisión y si esta se toma antes o después del análisis concreto de casos específicos
ya investigados por la entidad.
HERRAMIENTA #4
Ejecución de la política de priorización
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(i) Establecer un orden a la atención de las situaciones o casos que conoce la Fis-
calía, con prelación de algunas sobre otras.
(ii) Destinar mayores recursos técnicos, operativos, logísticos y/o humanos para la
investigación de ciertas situaciones o casos; por ejemplo, asignando la investiga-
ción y judicialización de ciertas situaciones o casos a unidades especializadas en
delitos o en fenómenos criminales específicos.
(iii) Ajustar el tipo de respuesta que han de recibir ciertos casos o situaciones, de
acuerdo con las circunstancias particulares de cada uno; por ejemplo, agrupando
e investigando de manera conjunta casos asociados entre sí.
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HERRAMIENTA #5
Ciclo de la política pública de priorización
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Para esto, la política de priorización se concreta en planes y decisiones de priorización
intradependencias e interdependencias (Cartilla 2). Los planes de priorización se refie-
ren al momento de planificación que permite a cada dependencia definir sus objetivos
estratégicos y proyectar las actividades a mediano y largo plazo a través de las cuales
se alcanzarán dichos objetivos. Para ello, estos planes deben realizarse con base en (i)
la caracterización de la criminalidad a la que responde cada dependencia; (ii) el análisis
del desempeño de la dependencia en la respuesta que les ha dado a tales situaciones;
(iii) la aplicación de los criterios de priorización y (iv) los lineamientos de política criminal
priorizados en las instancias estratégicas de la entidad. Las decisiones de priorización,
por su parte, se refieren a las determinaciones que se toman sobre casos o situaciones
concretas, y que hace cada fiscal o dependencia respecto de su carga de trabajo.
Direcciones Direcciones
Nacionales de Nacionales de
Fiscalías Policía Judicial
Especializadas Especializadas.
Directores seccionales
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Nivel nacional
El nivel nacional está compuesto por el Comité Nacional de Priorización de Situacio-
nes y Casos como órgano rector de la política, los subcomités nacionales que aprue-
ban planes de priorización y las dependencias cuya competencia de casos es asignada,
de acuerdo con su especialidad, directamente por el Fiscal General de la Nación.
Además, el Comité cuenta de manera permanente con dos subcomités técnicos que
permiten gestionar de manera más eficiente su carga de trabajo. Por un lado, el Sub-
comité para la Aprobación de Planes de Priorización de Fiscalías y Policías Judiciales
Nacionales Especializadas tiene como función estudiar y aprobar los planes de prio-
rización presentados por estas dependencias. Por el otro lado, el Subcomité para la
Aprobación de los Planes de Priorización de los Comités Seccionales de Priorización
estudia y aprueba los planes de priorización presentados por los directores secciona-
les como responsables de los comités seccionales de priorización.
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Subnivel 2: Direcciones nacionales
Las dependencias misionales del nivel nacional tienen como función principal pro-
poner sus planes de priorización para que sean aprobados por el Comité Nacional
de Priorización. Con base en los planes aprobados, cada una de estas direcciones
adopta decisiones de priorización frente a su carga de trabajo.
Nivel seccional
El nivel seccional está conformado por los comités seccionales de priorización de
situaciones y casos, por las direcciones seccionales y por las dependencias del nivel
local en que se divide cada una de estas, incluidas las unidades de competencia
general (como las unidades de vida, de patrimonio económico, de administración
pública, las URI, etc.), las unidades de competencia específica (como las unidades de
priorización, de responsabilidad penal de adolescentes, EDA, GAULA, etc.), los mode-
los de gestión organizacionales (como los CAVIF, CAIVAS, SAU, etc.) y los despachos
sin competencia específica distribuidos territorialmente. Al igual que sucede con el
nivel nacional, el nivel seccional está conformado por dos subniveles:
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Recuerde
· La priorización se refiere al manejo estratégico de la carga de trabajo entendida
como el inventario y el flujo de casos que debe resolver la entidad. En ocasiones,
la carga de trabajo incluye iniciativas investigativas que permiten enfrentar fenóme-
nos criminales no denunciados.
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