Quinquenio Perdido, Creciendo Con Exclusion.

El quinquenio perdido
Crecimiento con exclusión

Perú Hoy
El quinquenio perdido
Crecimiento con exclusión
Santiago Alfaro Raúl Mauro

Enrique Amayo Z. Carlos Monge
Eduardo Ballón E. Modesto Montoya
Felipe Bedoya Juan Narváez
Teresa Cabrera Cosmin Olteanu
Edgardo Cruzado Erick Pajares
Luis Chirinos Jorge Rodríguez S.
Jennie Dador Jean-Michel Servet
Mariel García Vicente Sotelo
Martin Garro Eduardo Toche
Claudia Viale
desco Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo-2011

Código 13980
Perú Hoy, El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusión.

Lima: desco, 2011.
368 p.
Elecciones presidenciales / Regionalización / Partidos políticos

/ Política exterior / Educación / Género / Empleo / Pobreza
/ Economía / Medio ambiente / Alan García Pérez / Perú
Tirada: 1000 ejemplares. Primera edición.
Corrección de estilo: León Portocarrero

Coordinación: Mónica Pradel S.
Carátula y diagramación: Juan Carlos García M.  (511) 226-1568
Foto de carátula: Andina - Sepres
Fotos interiores: Mario Zolezzi / Andina - Sepres
ISBN: 978-612-4043-31-4
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2011-08334
Impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C.

Calle 25, Lote 18, Mz. C 1, Urb. Covima, La Molina
© desco
Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo
León de la Fuente 110. Lima 17 - Perú  (511) 613-8300
www.desco.org.pe
Julio de 2011
Contenido
Presentación 9
Parte I
Política y gobernabilidad
Telegrama sobre los resultados electorales
y los desafíos del nuevo escenario
Eduardo Ballón E. 17
La izquierda de hoy, ¿esperaban un balance?
Teresa Cabrera 37
La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio
Luis Chirinos 59
Política exterior y seguridad: los giros, las dudas
y los fracasos
Eduardo Toche 83
Fernando Henrique Cardoso, Alberto Fujimori
y la solución del conflicto con Ecuador
Enrique Amayo Z. 101
Parte II
Sociedad y democracia
Implicancias de las evaluaciones nacionales
del rendimiento educativo
Jorge Rodríguez S. / Martín Garro 125
Auditoría de género 2006 - 2011
Jennie Dador 147
De los sueños y otros demonios: la política cultural
del segundo alanismo
Santiago Alfaro 163
Gobernar al decretazo: los peruanos del hortelano
y los límites del modelo de Alan García
Mariel García 183
Ciencia, tecnología e innovación. Propuestas para salir
del cuarto mundo científico y tecnológico
Modesto Montoya 205
Parte III
Economía y gestión de recursos
Empleo, pobreza y democracia: el eslabón escondido
Raúl Mauro 229
Política fiscal y pereza gubernamental
Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo 251
La brecha entre gasto corriente e inversión:
un enfoque presupuestal
Juan Narváez 265
Sobreendeudamiento en microfinanzas:
lecciones desde la India
Cosmin Olteanu / Jean-Michel Servet 283
Las industrias extractivas con Alan García
y los retos de Ollanta Humala
Carlos Monge / Claudia Viale / Felipe Bedoya 305
Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental:
balance de políticas y prospectiva estratégica
Erick Pajares 333
Notas sobre los autores 361
Presentación
Un quinquenio perdido. Parece una afirmación exagerada pero no

lo es. A pesar de los indicadores económicos, se percibe que una
inmejorable oportunidad para encaminar al país hacia el desarrollo
sostenible y consolidar la democracia, fue desperdiciada. Alan García
vuelve a ser el protagonista de un gobierno fallido. Evidentemente,
el escenario del segundo gobierno de García es diferente al primero,
los actores son otros y los dramas son distintos, pero la sensación
de un tiempo que debió ser mejor aprovechado es la misma.
En el 2006, Alan García asumió una nueva gestión en medio de
grandes expectativas. El gobierno que terminaba de Alejandro Tole-
do presentaba un balance con varios aspectos positivos considerando
la debacle que significó el régimen fujimontesinista para el país.
El contexto internacional ofrecía un panorama aún más favorable
para seguir impulsando el modelo de crecimiento económico. Sin
embargo, los resultados de la segunda vuelta de entonces, expre-
saron claramente la necesidad de introducir reajustes importantes
en la gestión de ese crecimiento, para incluir a más sectores y más
peruanos y peruanas. Así, Alan García recibió un país con una
dinámica económica en marcha, un entorno favorable y una agenda
10 El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusión
de acción. Una gestión equilibrada de estos elementos debió colocar

al país en una posición expectante de desarrollo. Pero la gestión no
fue equilibrada, y ahora se tiene una agenda donde las luces de alerta
de ayer son ruidosas alarmas el día de hoy. En este sentido, se dejó
pasar un periodo de gobierno sin abordar pendientes importantes
poniendo los avances logrados en una situación de riesgo.
Dominado, quizá, por el temor de repetir la desastrosa experien-
cia de su gobierno anterior, García optó por dejar de lado la agenda
que reclamaba su atención y acomodarse a la inercia del crecimiento
económico, aferrándose a sus lineamientos más rígidos. Esta decisión
quedó expresa de manera transparente en sus sucesivos artículos
sobre «el perro del hortelano», orientados a justificar sus políticas
y a descalificar a todos aquellos que no pensaban como él. Con esta
apuesta inicial, se entiende mejor la actitud adoptada frente a los
conflictos sociales que representan, en la mayoría de los casos, la
punta del iceberg de las condiciones imperantes de desigualdad y
exclusión en el país. En este terreno, prevaleció la parálisis determi-
nada por la esperanza en que los conflictos se «solucionen» mediante
negociaciones tardías y puntuales, recurriendo a la represión y a
su judicialización ante el fracaso de estas, y la consiguiente radica-
lización de las protestas. Bagua, Puno y Huancavelica, son apenas
parte de los ejemplos de una política del gobierno que se va.
El desdén por escuchar las voces y los reclamos de amplios
sectores de la sociedad nacional se expresó también en el escaso
interés por impulsar la descentralización. Las tensiones y pugnas
por la redistribución de funciones y recursos que caracterizaron los
primeros años del proceso, y que permitieron avanzar en las transfe-
rencias, fueron reemplazadas por las postergaciones, las dilaciones y
Presentación 11
los intentos groseros por recentralizar atribuciones y capacidades de

decisión. El gobierno aprista mostró un alto grado de desconfianza
a toda iniciativa que buscara fortalecer la descentralización.
Simultáneamente un nuevo término, «faenón», se incorporaba
al léxico cotidiano como sinónimo de corrupción. Los constantes y
escandalosos casos de tráfico de influencias para beneficiarse ilíci-
tamente de los recursos públicos, que vinculan al Partido Aprista
Peruano (APRA), el partido de gobierno, tal como se quejaba re-
cientemente un dirigente de ese partido con el término de marras,
han terminado por ubicar a la corrupción como un sello distintivo
del gobierno de Alan García. Probablemente lo que más indigna a la
población es la habilidad aprista para enredar, silenciar, complicar
o postergar cualquier investigación, cuando no, liberar o exonerar
directamente a los implicados.
Los afanes de Alan García por terminar su gobierno con una
imagen positiva, que lo coloquen en el partidor de las elecciones
generales del 2016, están naufragando en el medio de una agita-
ción social que recuerda de manera violenta sus graves omisiones
y faltas. Con seguridad, la imagen que perdure con mayor fuerza
en la memoria de la gente, será la del presidente con su casco en
una frenética sucesión de inauguraciones de obras sin concluir o
sin equipar, y sin fecha de funcionamiento, totalmente ajeno a los
incendios sociales surgidos a lo largo y ancho del país.
Estos rasgos centrales de la gestión de García son abordados por
la presente publicación. Los dieciséis artículos que la componen,
intentan, en algunos casos, hacer un balance de un determinado
tema, y buscan, en otros, destacar aspectos claves de las políticas
implementadas por el gobierno. Como es costumbre, la serie Perú
Hoy agrupa los artículos en tres grandes bloques. El primero se acer-

ca al campo de la política y la gobernabilidad, comenzando con un
artículo de Eduardo Ballón sobre el reciente proceso electoral, donde
se resalta que si bien no se presentaron candidatos anti-sistema, los
resultados expresan una clara demanda por cambios. El siguiente
artículo, de Teresa Cabrera, ofrece a propósito de las elecciones una
informada y reflexiva mirada de los vaivenes de los grupos y movi-
mientos ubicados o reconocidos en un amplio espectro de izquierda.
Dejando las elecciones, el texto de Luis Chirinos analiza la política
del gobierno en el tema de regionalización, concluyendo que esta
se ha caracterizado por medidas inconexas, resultados inocuos y la
falta de una orientación programática. Seguido de ello, Eduardo
Toche ensaya una mirada a la política exterior del régimen en los
temas de seguridad y defensa. El bloque se cierra con un análisis
de Enrique Amayo sobre los intereses del Brasil en el proceso que
culminó con la firma del tratado de paz entre el Perú y Ecuador.
El segundo bloque aborda temas vinculados a la sociedad y la
democracia. Se inicia con un artículo de Jorge Rodríguez y Martín
Garro, que analiza comparativamente los tipos de evaluación educa-
tiva y los efectos de sus resultados en los rendimientos educativos.
Jennie Dador pasa revista a las acciones legales e institucionales que
se han tomado para desmontar las «viejas estructuras patriarcales»
que limitan el reconocimiento al derecho a la igualdad y la prohi-
bición de la discriminación. Por su parte, Santiago Alfaro también
discute lo institucional, pero en referencia a la política cultural del
régimen. En su texto se recuerda que el Ministerio de Cultura fue
creado por iniciativa de Alan García, sin un debate previo ni pro-
yecto orgánico, mostrando cómo en este ministerio, así como en el
Presentación 13
Instituto Nacional de Cultura, primó el conservadurismo y la falta

de independencia de sus conductores. Mariel García destaca los ras-
gos autoritarios del régimen, señalando que el mercado aparece como
el eje articulador de las normas de gestión y que el aparato estatal
funciona a partir de constantes estados de excepción. El bloque se
completa con un artículo de Modesto Montoya, que revela la escasa
importancia brindada a los temas de innovación tecnológica, en
contraste con las pretensiones de modernidad y desarrollo del país.
El tercer bloque está dedicado a la economía y la gestión de los
recursos. En el artículo inicial, Raúl Mauro llama la atención por
el cada vez menor impacto que tienen en el debate interno los datos
sobre pobreza y el interés aún menor por discutir cómo se calculan
los mismos. Edgardo Cruzado y Vicente Sotelo describen el rumbo
errático de la política fiscal del gobierno, mientras Juan Narváez
explica en su texto que la formulación del presupuesto nacional se
basó en un enfoque controlista, establecido justificadamente para
una época de hiperinflación y desorden fiscal, pero que en el contex-
to actual obstaculiza la planificación, las políticas sectoriales y la
coordinación intergubernamental. Desde una perspectiva interna-
cional, el rumano Cosmin Olteanu y el francés Jean Michel Servet,
alertan sobre los riesgos de los altos niveles de endeudamiento en el
sector de las microfinanzas. El artículo de Monge, Viale y Bedoya,
se ocupa de las industrias extractivas y su papel en el crecimiento
económico del país, pero también del desencanto de la población.
El bloque y el libro se cierran con un ensayo de Erick Pajares que
muestra cómo la cuestión ambiental fue percibida por el gobierno
como un obstáculo para la inversión.
El repaso es incompleto pero suficiente para mostrar las princi-

pales características del régimen que gobernó el país en los últimos
cinco años. Este deja una agenda no solo con problemas mayores a
los que encontró, que afectan la propia viabilidad del modelo de cre-
cimiento económico, sino que suponen también urgencias mayores.
La irresponsabilidad gubernamental que observamos en los últimos
meses al desatender reclamos y demandas, con un claro propósito de
complicar el inicio del próximo gobierno, debe provocar la reflexión
sobre el político con pretensiones de estadista que cree merecer una
tercera oportunidad para gobernar los destinos del país.
Lima, julio de 2011

Parte I
Política y gobernabilidad
Enrique Amayo Z.
Eduardo Ballón E.
Teresa Cabrera
Luis Chirinos
Eduardo Toche
Telegrama sobre los resultados electorales
y los desafíos del nuevo escenario
Eduardo Ballón E.
El triunfo de Gana Perú y la elección de Ollanta Humala en las
elecciones del 5 de junio pasado, abre las puertas a un nuevo esce-
nario político en el país y supone una oportunidad para todos los
sectores interesados en impulsar el cambio y la democratización
social en el Perú. En un proceso electoral en el que ninguno de los
candidatos representó una opción “anti-sistema”, la gente no votó
a favor o en contra del modelo económico. Lo hizo mayoritaria-
mente por una presencia más fuerte del Estado y por la redistribu-
ción de los beneficios del crecimiento, tanto en la primera vuelta
como en la segunda ronda. Aunque esta apelación, con distintos
tonos y acentos fue, de alguna manera, compartida por Ollanta
Humala y Keiko Fujimori, es innegable que fue el primero quien
apostó a lo largo de la campaña por el cambio1.
Gana Perú basó su éxito en tres grandes ejes de campaña que
la diferenciaron de todas las otras agrupaciones: (i) su énfasis en
la lucha contra la corrupción, en un país en el que esta es percibida
como el problema principal del Estado, como lo demuestran las
encuestas que indican que el 80% de los ciudadanos consideran
que este es corrupto o muy corrupto, y 70% entienden que los
1
Hay que precisar que en la primera vuelta, Gana Perú ganó en 120 provincias y
quedó en segundo lugar en 58, mientras que Fuerza 2011, que hizo la misma apelación,
obtuvo 44 provincias y quedó en segundo lugar en 58. Por lo menos 102 provincias,
más del 50% del total, sostienen nuestra afirmación.
20 Telegrama sobre los resultados electorales y los desafíos del nuevo escenario
partidos tienen importante responsabilidad en dicha situación2;

(ii) su anuncio de una reforma tributaria, que tiene como su punto
central el incremento de los impuestos a las industrias extractivas
y el acento en los tributos directos; y (iii) su compromiso con la
redistribución del ingreso mediante la generación de empleo
digno y políticas de mejoramiento de la calidad de la educación
y la salud, combinadas con distintos programas sociales y previ-
sionales. En otras palabras, una apuesta por más Estado, inclusión
social y participación de la ciudadanía, y el fortalecimiento del
mercado interno.
En ese marco general, con ese discurso y con un candidato y
una campaña que se diferenciaron de las demás por no caer en el
juego de la política como espectáculo, impuesto por los distintos
candidatos de la derecha y los grandes medios de comunicación,
Gana Perú, en un escenario distinto al de 2006, reeditó la votación
que obtuviera en aquella ocasión. Sin sumergirse en las contra-
campañas que agotaron a los otros competidores y certeramente
asesorados en la construcción de una imagen de centro izquierda,
por comunicadores brasileños vinculados al Partido de los Tra-
bajadores (PT), lograron resolver las significativas resistencias
que inicialmente generaba Humala y la sucesión de debilidades
e improvisación que mostró el nacionalismo entre el 2006 y el
2011, lapso en el que no fue capaz de articular una organización
nacional y ser oposición política real.
El que el futuro mandatario no sea un radical, no debe llevar-
nos a menospreciar el resultado. El país ha votado por el cambio
después de varias décadas. Lo ha hecho en un proceso fuertemente
polarizado por los temores que este genera, en un momento en
el que la historia de las luchas y demandas por la inclusión social
y los derechos, se ha encontrado con la coyuntura. Se trata en
2
IPSOS Apoyo / Confederación Nacional de Instituciones Empresariales
Privadas (CONFIEP) / Consejo Nacional para la Ética Pública (Proética). VI Encuesta
Nacional sobre percepciones de la corrupción. Lima: IPSOS Apoyo, 2010.
consecuencia de una oportunidad para el país, que se inscribe en el

proceso mayor, contradictorio y desigual, que vive toda la región.
El resultado electoral
Electoralmente hablando, la victoria de Gana Perú fue bastante
clara, con una diferencia a favor de Ollanta Humala de 2.898%,
en una segunda vuelta en la que de alguna manera se recompuso
el bloque social y político que se articuló alrededor de la Marcha
de los Cuatro Suyos, a excepción de Lourdes Flores y el Partido
Popular Cristiano (PPC). El nacionalismo en estas elecciones
participó en una agrupación mayor, Gana Perú, que incorporó
inicialmente a un grupo de intelectuales y profesionales vincula-
dos en el pasado a Izquierda Unida. Organizados en el colectivo
Ciudadanos por el Cambio, en la segunda ronda se corrió exi-
tosamente al centro político. Articuló un grupo amplio y plural
de técnicos y profesionales, logró una alianza con sectores de la
derecha liberal simbólicamente representados por Mario Vargas
Llosa, contó con el respaldo activo pero silencioso de distintos
núcleos de izquierda (Movimiento Nueva Izquierda, Partido So-
cialista, Partido Comunista Peruano, etc.) y finalmente amplió aún
más su respaldo político con el apoyo de Acción Popular, Somos
Perú y, más tardía y tibiamente, Perú Posible.
Quizá lo más importante fue la adhesión de distintos colec-
tivos sociales como la Coordinadora de Derechos Humanos, el
grupo No a Keiko, Mujeres Dignidad, Mujeres por la Democracia
y múltiples agrupaciones universitarias, entre otros, además de
articulaciones de profesionales y artistas, así como plataformas
de ONG, que se pronunciaron por la dignidad y en defensa de la
vida, contra la candidatura fujimorista, ganado la batalla en las
redes sociales, pero también saliendo a la calle, lo que a la postre
fue muy importante.
Cuadro N° 1
Votación (votos válidos) de Ollanta Humala
Provincias ganadas
Región 2006 (2ª) 2011 (1ª) 2011 (2ª)
2006 2011 (1ª) 2011 (2ª)
Amazonas 77.1 41.0 58.5 6 3 4
Ancash 52.5 30.9 58.3 17 31 16
Apurímac 73,5 51.5 68.4 7 7 7
Arequipa 64.5 47.8 65.9 8 7 7
Ayacucho 83.4 58.04 72.1 11 11 11
Cajamarca 51.9 34.05 51.1 8 5 92
Callao 32.0 21.53 43.0 - - -
Cusco 73.0 62.6 77.0 13 13 13
Huancavelica 76.4 55.4 72.2 7 6 74
Huánuco 63.9 44.09 63.4 11 85 11
Ica 40.7 30.9 50.09 - 3 26
Junín 62.8 38.2 54.6 9 6 77
La Libertad 27.4 24.68 43.3 - 2 -9
Lambayeque 38.7 27.0110 47.9 - 2 -11
Lima 38.0 21.212 42.4 4 2 2
Loreto 52.7 29.213 56.5 5 2 514
Madre de Dios 59.3 51.2 66.2 2 3 3
Moquegua 53.4 47.7 66.7 2 3 3
Pasco 46.6 30.415 51.0 2 2 2
Piura 44.4 31.116 47.6 3 4 217

Puno 69.5 62.7 77.1 13 13 13
San Martín 58.7 36.08 52.1 10 7 818
Tacna 60.8 57.2 73.4 4 4 4
Tumbes 46.5 27.819 45.7 - 1 1
Ucayali 49.5 39.1 54.2 1 2 2
Total 47.6 31.69 51.44 143 120 139
Ausentismo 13.90 12.13 16.9
Elaboración propia en base a datos de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).

1 En la segunda ronda gana las provincias de Aija, Raimondi, Asunción, Bolognesi, Fitzcarrald, Huaraz, Huari,
Luzuriaga, Pallasca, Pomabamba, Recuay y Siguas (12), donde ganó Perú Posible en primer vuelta. Obtiene también
Huarmey que fuera ganada por Fuerza 2011 en la primera vuelta.
2 Gana las provincias de Celendín y Cutervo que ganó Perú Posible en la primera vuelta, así como las de San
Miguel y San Pablo que ganara Fuerza 2011.
3 Pedro Pablo Kuczynski (PPK): 28.6% y Fuerza 2011: 21.8%
4 Ganó Huaytará que la obtuvo Fuerza 2011 en primera vuelta.
5 Perú Posible ganó las otras tres provincias.
6 Pierde la provincia de Palpa que ganó en primera vuelta.
7 Gana la provincia de Yauli que obtuvo PPK en primera vuelta.
8 Fuerza 2011: 28.5%
9 Pierde las provincias de Ascope y Virú que ganó en primera vuelta.
10 Fuerza 2011: 27.8%
11 Pierde las provincias de Chiclayo y Ferreñafe que ganó en primera vuelta.
12 PPK: 26.8% y Fuerza 2011: 22.7%
13 Perú Posible: 32.7%
14 Gana las provincias de Datem del Marañón, Maynas y Loreto que ganó en primera vuelta Perú Posible.
15 Fuerza 2011: 30.8%
16 Fuerza 2011: 32.03%
17 Pierde las provincias de Paita y Talara que ganó en primera vuelta.
18 Gana la provincia de San Martín que en la primera vuelta ganó Fuerza 2011.
19 Fuerza 2011: 35.5%
Regiones donde pierde Humala

El resultado electoral (ver cuadro N° 1), además de la recom-

posición del bloque social y político ya señalado, consagra el
triunfo de la votación del interior del país sobre Lima3, a diferencia
de lo que ocurriera el 2006. Humala en aquella ocasión resultó
ganador en 16 regiones, mientras hoy lo hace en 19 (Ica, Pasco y
Ucayali se suman a las de entonces), no obstante que disminuye
el número de provincias ganadas, de 143 en esa ocasión, a 139 en
esta oportunidad. Siendo cierto lo anterior, hay que resaltar que el
resultado en Lima, donde Humala incrementó su votación entre la
primera y la segunda vuelta en 166.38%, fue definitorio y mejoró
su performance de 2006 en 4.5 puntos porcentuales.
Complementariamente, en el resultado final, entre la primera
y la segunda ronda, resultó particularmente significativo, por su
peso electoral, su crecimiento en Ancash (99.61%), Callao (92.42%),
Cajamarca (81.64%), Loreto (94.44%), La Libertad (84.14%) y Lam-
bayeque (82.98%). Ello sin restarle méritos a su arrollador triunfo
en el sur (por encima de 2/3 de los votos) y de su importante
resultado en las regiones del centro y la selva, donde gana en
todas ellas (ver cuadros N° 1 y N° 2). Hay que recordar además
que entre la primera y la segunda vuelta, Gana Perú le arrebató
a Fuerza 2011 Pasco y Cajamarca, además de ganar Loreto, que
había votado por Alejandro Toledo.
En el caso específico de la provincia de Lima (ver cuadro
N° 3), Humala más que duplicó su votación entre la primera y la
segunda ronda, pasando de 993 998 votos (20.4%), a 2 058 414 votos
(42.11%). Si bien es evidente que creció electoralmente en toda la
ciudad, en aquellos distritos en los que venció en la primera vuelta
(Carabayllo, Comas, Independencia, El Agustino y San Juan de
Lurigancho), su incremento fue menor, aunque casi dobló como
tendencia la votación inicial, que siempre fue la más baja.
3
Recordemos que el 2000, fraude incluido, Fujimori obtuvo en Lima el 78.3%
de los votos. El 2001, Toledo alcanzó el 52.2% y Alan García se aseguró la banda
presidencial el 2006, conquistando el 61.9% del electorado limeño.
Cuadro N° 2
Variación de la votación de Ollanta Humala
en primera y segunda vuelta 2011
Votos totales Votos totales Porcentaje
Región
1ª vuelta 2ª vuelta de incremento
Amazonas 58 275 92 458 58.66
Ancash 160 841 321 047 99.61
Apurímac 76 198 104 067 36.57
Arequipa 348 717 485 130 39.12
Ayacucho 137 663 192 496 39.83
Cajamarca 181 247 329 209 81.64
Callao 112 051 215 606 92.42
Cusco 346 424 421 544 21.68
Huancavelica 84 191 124 099 47.40
Huánuco 123 278 184 763 49.88
Ica 130 689 206 837 58.27
Junín 213 959 324 978 51.89
La Libertad 201 029 370 172 84.14
Lambayeque 160 078 292 904 82.98
Lima 1 134 353 3 021 640 166.38
Loreto 99 744 193 941 94.44
Madre de Dios 26 132 37 007 41.62
Moquegua 46 437 65 028 40.03
Pasco 34 693 61 066 76.02
Piura 249 210 391 351 57.04
Puno 364 235 479 133 31.55
San Martín 111 844 184 557 65.01
Tacna 102 307 133 146 30.14
Tumbes 29 500 60 530 105.19
Ucayali 70 194 96 359 37.28
Votos exterior 39 775 82 529 107.49
TOTAL 4 643 064 7 678 572 65.38
Elaboración propia en base a datos de la ONPE.

En aquellos otros distritos, más ricos (La Molina, Miraflores,

San Isidro, Surco, San Borja), triplicó la votación, mientras en los
más populosos (Cercado, Breña, Rímac, Chorrillos, La Victoria y
Surquillo), hizo lo propio, superando el 35% del total de los votos.
Finalmente, en los distritos “clasemedieros” (San Miguel, Magda-
lena, Pueblo Libre, Jesús María y Barranco), también triplicó sus
cifras, superando el 30% de los votos. Todo ello indica el alcance
relativamente transversal que logró su votación en Lima, sin dejar
de reconocer que Fujimori mostró una gran fortaleza en el estrato
A y una bastante significativa en el E.
Hay que señalar que en algunas regiones, el voto toledista se
inclinó claramente por Ollanta (son los casos de Ancash, Caja-
marca, Huanuco, La Libertad y Loreto); en otras, particularmente
en la provincia de Lima y en varias de las grandes ciudades de
la costa y Cusco, la movilización de distintas redes sociales y
políticas jugó un rol especialmente significativo. Sin desconocer
la importancia del respaldo tardío de Alejandro Toledo, es claro
que parte importante de sus electores, independientemente de su
liderazgo, votaron “naturalmente” por Humala.
En esta línea de reflexión, hay que señalar que la polariza-
ción alentada por la derecha más dura, los poderes fácticos y los
grandes medios de comunicación, sirvieron para que un sector
del voto anti-fujimorista termine en la cuenta de Gana Perú.
En el resultado final, influyeron también varios de los errores
cometidos por Fuerza 2011 en los tramos finales de la campaña
y la incontinencia verbal de algunas de sus figuras como Marta
Chávez, Jorge Trelles y Rafael Rey, además del impacto que tuvo el
recuerdo de la política de anticoncepción quirúrgica del gobierno
de Alberto Fujimori.
Esta buena performance alcanzó para pasar a segundo plano los
límites internos del nacionalismo, que se evidenciaron en algunas
regiones del país, especialmente en el norte (Piura, donde perdie-
ron Paita y Talara; La Libertad, donde perdieron Ascope y Virú;
Cuadro N° 3
Provincia de Lima 2011
Votación distrital de Ollanta Humala
Distrito Primera vuelta Segunda Vuelta % de incremento
Ancón 4193 7737 84.52%
Ate 69 855 122 720 75.68%
Barranco 3910 11 167 185.60%
Breña 10 324 28 719 178.18%
Carabayllo 31 495 56 523 79.47%
Chaclacayo 5936 11 578 95.05%
Chorrillos 30 594 64 770 111.71%
Cieneguilla 2423 4787 97.57%
Comas 74 251 142 734 92.23%
El Agustino 29 540 53 171 80.00%
Independencia 30 300 60 283 98.95%
Jesús María 8057 26 158 224.66%
La Molina 10 028 30 640 205.54%
La Victoria 29 005 63 697 119.61%
Lima 44 241 100 087 126.23%
Lince 6366 20 220 217.62%
Los Olivos 40 579 92 436 127.79%
Lurigancho 19 903 36 885 85.32%
Lurín 7211 13 602 88.63%
Magdalena 4774 14 385 201.32%
Miraflores 6425 22 072 243.53%
Pachacamac 8089 14 710 81.85%
Pucusana 891 2130 139.06%
Pueblo Libre 6734 22 447 233.34%
Puente Piedra 31 287 59 125 88.98%
Punta Hermosa 493 1152 133.67%
Punta Negra 566 1253 121.38%
Rímac 23 652 52 462 121.81%
San Bartolo 611 1279 109.33%
San Borja 6836 22 920 235.28%
San Isidro 3087 10 827 250.73%
San Juan Lurigancho 130 776 240 808 84.14%
San Juan Miraflores 54 468 104 411 91.69%
San Luis 7442 17 767 138.74%
San Martín 69 308 152 247 119.67%
San Miguel 9763 29 996 207.24%
Santa Anita 33 130 61 780 86.48%
Santa María 97 259 167.01%
Santa Rosa 1545 2747 77.80%
Surco 22 349 60 625 171.26%
Surquillo 9415 24 874 164.20%
Villa El Salvador 54 255 99 498 83.39%
Villa María del Triunfo 49 254 92 259 87.31%
Total 993 458 2 059 947 107.35%
Elaboración propia en base a datos de la ONPE.
Lambayeque, donde ocurrió lo propio en Chiclayo y Ferreñafe,

además de Ica, donde perdieron en Nazca). En cualquier caso, hay
que señalar que las cifras muestran que parte importante del voto
aprista en el norte, terminó en manos de Fuerza 2011.
Al respecto de las regiones con mayor conflictividad social,
considerando tanto los conflictos activos como los latentes 4,
es claro que la votación fue indistinta por las dos listas en compe-
tencia. Considerando las regiones con mayor número de conflictos,
Fujimori gana en Lima (21) y en Piura (12), mientras Humala lo
hace en Ancash (26), Puno (21) y Cusco (14). Más ajustadamente,
observando únicamente los conflictos socioambientales referidos
directamente a la minería (46 en el mes de abril), Fujimori gana
en 18 de los distritos que figuran al centro de ellos, algunos tan
emblemáticos como Tambogrande, Huancabamba y San Mateo,
mientras que Humala hace lo propio en otros 28, como Carmen de
la Frontera y San Ignacio. En relación a los niveles de pobreza y de
presencia del Estado, y su influencia en la votación, encontramos
que 10 de las 11 provincias con menor Índice de Desarrollo Hu-
mano (IDH) votaron significativamente por Humala en la segunda
vuelta, mientras 7 de las 11 con menor Índice de Desarrollo del
Estado (IDE) hicieron lo propio.
Los ganadores
Es evidente que el gran vencedor es el presidente electo Ollanta
Humala y con él, su esposa Nadine Heredia, cuya influencia en
sus decisiones resulta indisimulable. El Partido Nacionalista (PN)
que lideran es hasta hoy poco conocido. No obstante sus limitacio-
nes –no lograron articular una oposición coherente y consistente
al gobierno que termina– fue evidente su actividad y su peso
4
Unidad de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo. Reporte Mensual,
N° 86. Lima: Defensoría del Pueblo, 2011.
relativo durante la campaña electoral. Ciudadanos por el Cambio,

que impulsó la primera apertura de Humala y la creación de Gana
Perú, por su parte contribuyó decisivamente con las propuestas
de gobierno y poniendo la cara para el debate, especialmente en
la primera vuelta, donde la lista congresal incorporó a algunas
figuras provenientes de distintos núcleos de la vieja izquierda.
En la segunda ronda electoral, más aún tras el triunfo y en
el contexto de la transferencia de gobierno, este espacio se ha
ampliado significativamente. Políticos, técnicos y profesionales
de distintas agrupaciones –claramente Perú Posible, pero no es el
único– aparecen vinculados y declarando desde ese espacio que
es coordinado por el futuro mandatario, a través de sus operado-
res políticos de confianza, en un proceso en el que es claro que la
última palabra la tiene el nuevo presidente. Más allá de las pug-
nas naturales por la organización del nuevo gobierno y del poder
dentro de este, lo que se disputa son las grandes orientaciones
que enmarcarán su gestión y desde las cuales se organizará la
gestión que deberá responder a la denominada hoja de ruta,
y los distintos compromisos que firmó y adquirió el candidato
a lo largo de la campaña.
El peso relativo que adquieran los distintos grupos será sin
duda importante. Este será definido por Ollanta Humala y el
grupo más directo con el que toma las decisiones, que es incluso
menos conocido que el propio PN y su funcionamiento. El nuevo
mandatario, cuyo pragmatismo ha sido bastante señalado a lo
largo de toda su carrera política y del que dio muestras osten-
sibles en la campaña, tendrá el desafío enorme y la posibilidad
de liderar un eventual proceso de reformas que le permitan al
país avanzar en términos de su democratización, y de la inclu-
sión social y los derechos que han negado sistemáticamente los
últimos gobiernos.
Los perdedores
Como es obvio, hay grandes derrotados con este resultado.
En primer lugar, Alan García y su pretensión de garantizar su
camino al 2016. Una vez más “su” candidata resulta perdedora
y a diferencia de otras ocasiones, se abre la posibilidad de
cerrarle definitivamente su ansiado retorno al gobierno. De igual
manera, los tradicionales partidos nacionales, con el Partido
Aprista Peruano (APRA) a la cabeza, suicidada y asesinada
por García, lo acompañan. Con ellos, el cardenal anaranjado
y los sectores más reaccionarios de la Iglesia Católica, que
actuaron desembozadamente. Así mismo, los grandes medios
de comunicación y sus muchos rostros, adecuadamente vestidos
de negro el 5 de junio pasado, se encuentran en esta lista,
especialmente el grupo de El Comercio, en el que seguramente se
vendrá una recomposición, más temprano que tarde.
La derrota de Pedro Pablo Kuczynski (PPK)5, no nos equivo-
quemos, no es la del gran capital, que desde el primer momento
empezó a presionar a Humala y sin duda buscará rodearlo y
hacerlo funcional a sus intereses y comportamientos, que no han
cambiado. Cierto es que los principales gremios empresariales
y los distintos grupos económicos han sido golpeados. Todos se
alinearon entusiastas con Keiko Fujimori y fueron parte del intento
de demolición de Gana Perú. Consumado su tropiezo y basándose
en el innegable poder que tienen, empezaron desde el primer
momento sus presiones: a las exigencias por precisar los futuros
“nombres” del nuevo gobierno, siguió la caída de la bolsa, el alza
del dólar y siempre los medios de comunicación altisonantes,
para rápidamente alinearse con el discurso de la inclusión, como
5
El papel de PPK es muy importante para entender el resultado final del proceso.
Aunque ganó únicamente en tres provincias (Lima, Callao y Yauli) y quedó segundo en
otras 9, entre las que destacan Arequipa, Huancayo y Tacna, es evidente que impidió
un mejor resultado de Alejandro Toledo, quien en la primera vuelta triunfó en 28
provincias y quedó segundo en otras 23.
lo vienen haciendo desde el 2006, buscando “rodear” al nuevo

mandatario y a su grupo más cercano.
También pierde la política exterior norteamericana, que en
los últimos meses ha visto debilitarse su columna vertebral en la
región, integrada por Colombia y Perú. La victoria de Humala,
aunque nacionalista, no es la de un discurso antiimperialista,
modifica el tablero de la política exterior en la región y puede
fortalecer el liderazgo y el estilo brasileño, lo que tiene sus propios
riesgos. En cualquier caso, el vecino del norte pierde un aliado
incondicional y la posición que sentía fortalecida con la presencia
de Sebastián Piñera en el gobierno chileno.
El tema del fujimorismo hay que tomarlo con pinzas y mucha
atención. Ciertamente ha sido golpeado en su pretensión inme-
diata y Alberto Fujimori es el derrotado inmediato mayor en este
tinglado, porque su indulto parece alejarse. Sin embargo, hay va-
rias cuestiones que no se pueden obviar. A lo largo de la campaña
se evidenció que se trata de un partido político en un escenario
sin partidos, que mantiene una estructura operativa en acción
permanente, que tiene una base social “dura” de por lo menos el
20% del electorado, con buena parte de la cual (pobres y extrema-
damente pobres) mantiene relaciones clientelares. Ha conservado
importantes operadores sociales y políticos (la mafia primigenia),
tanto en distintos sectores del Estado (Poder Judicial e Interior,
por ejemplo), cuanto de la sociedad, que facilitan y refuerzan su
presencia que cubre casi todo el territorio nacional, manteniendo
importantes bolsones incondicionales. A ello se suma su poder
económico, su presencia en los medios de comunicación de masas
y su importante vinculación con los poderes fácticos.
Por si ello no fuera bastante, aunque sus pugnas tras el fracaso
electoral no pueden disimularse, cuentan con la posibilidad del
liderazgo de Keiko, que supone una renovación generacional di-
nástica, así como con una bancada congresal que los convierte en
la principal fuerza opositora en un Congreso que se caracterizará
por su fragmentación y por la significativa presencia de “invitados

independientes” en todas las listas partidarias.
Los retos del próximo gobierno

Así las cosas, es evidente que el nuevo gobierno deberá enfrentar
distintos y difíciles retos en un escenario en el que será presionado
permanentemente desde arriba y desde abajo. Desde arriba, el
gran capital no le dará tregua en sus presiones y en su intención
de subordinarlo a sus intereses. Desde abajo, la conflictividad
social, en particular aquella ligada a las disputas por la minería y
los recursos naturales, tampoco le dará tregua. Además, por si no
fuera bastante, en los días que restan hasta el cambio de gobierno,
no hay que olvidar a Alan García y su interminable capacidad
de sorprender y de continuar dejando “bombas de tiempo”,
y buscando soldar su alianza con el fujimorismo.
Los desafíos del nuevo mandato son de distinta naturaleza y
exigirán hilar fino y articular bien sus fuerzas. En el corto plazo
está el tema de la gestión pública. Gana Perú requerirá, según sus
propios números, cerca de 4000 funcionarios de confianza, para
ocupar los casi 18 000 cargos de responsabilidad, en un Estado en
el que trabaja alrededor del 7% de la Población Económicamente
Activa (PEA), pagados a través de 428 reglas diferentes, con el
25% del presupuesto público6. En otras palabras, la gestión de
un Estado, que en la práctica, más que transformar hay que crear.
En segundo término y como telón de fondo, está la situación de
la economía internacional. La crisis de esta, está aún lejos de tocar
fondo y en ese escenario la posibilidad de hacer previsiones sobre
el crecimiento económico en un país fuertemente dependiente
de los precios internacionales, resulta cada vez más incierta. Más
6
Esparch, Nuria. «Construir el servicio civil (y no pedir nada a cambio)». Poder,
N° 27. Lima: Gestión Medios Peruanos, 2011.
difícil aún en un escenario en el que las expectativas están puestas

en el aumento del gasto público y el incremento del consumo
interno, que sin duda puede impactar en el alza de los precios
domésticos de los productos, impactando en un mayor nivel de
inflación. En esta perspectiva, considerando que el crecimiento de
2010 fue de 8.9% y que la tasa de inflación ya amenaza con pasar
del 2.5% en lo que va del año, el asunto es para preocuparse.
En tercer lugar, es evidente, como ya hemos dicho, que la con-
flictividad social no se detendrá. Puno, Huancavelica y Huancayo
son los avisos recientes, pero atrás de ellos hay un largo etcétera
de corto plazo, donde resaltan, entre otros, Tía María (Cocacha-
cra, Arequipa) y el proyecto Inambari (Puno y Madre de Dios).
Conflictos, que como en el caso de Puno, pueden demostrar
dramáticamente las consecuencias de la ausencia de Estado y
de la fragilidad y fragmentación de la sociedad civil, generando
escenarios en los que pueden actuar sectores vinculados en el
pasado con Sendero Luminoso, que tendrán que ser aislados
y derrotados políticamente. En cuarto término está la cuestión
del narcotráfico, donde todo indica que el país puede pasar a ser
próximamente el principal productor de coca y cocaína, tras ser
ya el primer exportador mundial de la segunda.
Pero también están las expectativas y las demandas (recursos
y competencias) de los distintos gobiernos subnacionales, que se
evidenciarán más temprano que tarde. Todo ello sin olvidar los
distintos compromisos asumidos en la campaña: el aumento del
salario mínimo, Pensión 65, Cuna Más, Beca 18 y la ampliación
de Juntos, así como el precio del gas, que tendrán que atenderse
en un plazo perentorio.
Atender estos y otros desafíos exigirá de mucha cohesión
y de importante capacidad política. El discurso inaugural
del presidente marcará seguramente el derrotero del nuevo
gobierno. En el mismo se puede esperar que anuncie las columnas
vertebrales de su gestión futura. La insistencia en la aprobación
de la Ley de Consulta (bloqueada por el actual Ejecutivo); el

incremento de la remuneración mínima; la definición de los
mecanismos de coordinación intergubernamental para reorientar
la descentralización y atender coordinadamente los desafíos
de planeamiento, presupuestación, conflictividad social y
ordenamiento territorial que tiene el Estado peruano; así como
el anuncio de las principales orientaciones en la lucha contra la
corrupción, están entre las posibilidades. Más profundamente,
es de desear que se anuncie cómo se atenderá la relación con
las industrias extractivas y la definición del aporte de sus
sobreganancias.
En cualquier caso, más allá de estos posibles anuncios, es claro
que la nueva gestión será en sus primeros meses, que son los de
definición de las relaciones entre Estado, sociedad y economía,
un espacio de distintas disputas. La pugna por la inclusión social
será inevitable en un gobierno que se ha comprometido a distin-
tos programas sociales y a la mejora de la calidad y el acceso a la
educación y la salud, que adquirirán sentido y sostenibilidad si se
ligan al desarrollo, a la ampliación y fortalecimiento del mercado
interno, y a la generación de empleo, en un contexto en el que hay
que decidir si aquella es leída en términos de reconocimiento y
afirmación de derechos, o deviene en la construcción de nuevas
clientelas.
Vinculada a la disputa anterior estará aquella otra por el tipo
de Estado que necesitamos, en un gobierno que ha anunciado
su reforma para garantizar su democratización y su efectividad
en la provisión de servicios públicos, lo que plantea entre otras
cuestiones el tema de la descentralización, hoy día bloqueada, y
la relación con los distintos niveles de gobierno, pero más allá de
ellos, distintas transformaciones igualmente significativas (Poder
Judicial, Fuerzas Armadas, Congreso de la República, sistema de
partidos, etc.). La lucha contra la corrupción, en un gobierno que
hizo de esta una de sus principales banderas electorales, donde los
temas de transparencia y rendición de cuentas (especialmente de

participación y vigilancia), debieran suponer un espacio amplio
para la acción y la presión, de ser el caso, será también parte de
este campo.
La cuestión ambiental y la imperiosa necesidad de consulta
con las poblaciones afectadas por las inversiones extractivas que
seguirán como parte del modelo, más ampliamente el tratamiento
especial que demandan los pueblos indígenas, exigirán también
definiciones frente a las cuales pugnarán intereses y visiones
fuertemente diferenciadas. Sin ninguna duda, otro tanto ocurrirá
con el tema de los derechos humanos y las recomendaciones de
la Comisión de la Verdad y Reconciliación, en lo que se refiere a
las reparaciones, pero especialmente en las recomendaciones de
política que se desprenden de ella.
En síntesis, se instalará un nuevo gobierno en un escenario
que tiene la marca fuerte de la oportunidad, de la posibilidad
de cambio, que se muestra extremadamente difícil y lleno de
desafíos, como consecuencia entre otras cosas de la incapacidad
y el carácter excluyente de la gestión del presidente García,
que hizo de su discurso del perro del hortelano un dogma de fe
y el instrumento para justificar un gobierno que no fue capaz, a
pesar de los recursos del crecimiento económico que lo acompañó,
de avanzar en la construcción del Estado que requerimos, menos
aún en la inclusión social que exigen legítimamente vastos sectores
de la población.
La izquierda de hoy, ¿esperaban un balance?
Teresa Cabrera
nos enfrentamos a una historia elaborada
asociando formas visibles susceptibles
al sentido una a otra
¿no se nos ocurre algo mejor que contribuir
con más imágenes?
Mario Montalbetti
1
Ubicada en la órbita de quienes se plantean la vigencia de las
ideas de izquierda en el país, varias veces he escuchado o leído
de la necesidad de un “balance”. Una especie de gran ajuste de
cuentas con la historia. Si bien este balance comprende factores
complejos y varía dependiendo del momento en que se formule el
pedido, puede afirmarse que los elementos fuertes se relacionan
con la unidad (y su némesis el caudillismo/sectarismo), con la
guerra interna (y la ambigüedad frente a la lucha armada) y, fun-
damentalmente, a la vinculación de las fuerzas de izquierda con
los sectores a los que aspira representar, o en todo caso, a cuyos
intereses pretende servir desde su discurso y práctica política.
La limitación para este “ajuste de cuentas” es usualmente atri-
buida a la proximidad de la experiencia –que no histórica, vital– de
los cuadros de la llamada “nueva izquierda” y de los dirigentes de
los Partidos Comunistas (PC) en tanto protagonistas de las ruptu-
ras, entrampamientos e indefiniciones que impidieron reaccionar
40 La izquierda de hoy, ¿esperaban un balance?
al cambio de condiciones estructurales en el país, llevando a lo

que se denominó la “derrota estratégica” vivida entre fines de los
ochenta y el inicio de la ultima década del siglo pasado. Más que
la necesaria distancia temporal –matemáticamente improbable–,
lo que juega en contra de la “cabeza fría” para una mirada honesta
del proceso, es la (legítima) continuidad de estos actores en la
arena política, sea en los sucesivos y paralelos intentos de reagru-
pamiento (principalmente en Lima, especialmente de horizonte
electoral), sea en la organización y agitación en espacios locales al
interior del país (compitiendo en cancha chica con excamaradas
pasados al credo fujimorista), o hasta en aquellos sectores que se
decantaron por el proyecto propio ubicándolo en los márgenes de
la gestión de la cosa pública, con un marcado acento tecnocrático.
A esta “limitación” se suma ahora, con mucha nitidez, otra
complicación: la participación de muchos de los interpelados en
alianzas electorales que triunfaron en los recientes comicios loca-
les y nacionales. Aunque con el acceso al poder la identidad de
izquierda se desdibuje –sea porque la estrechez de la victoria fuerza
acercamientos al centro o por el sinceramiento de su ubicación real
en las alianzas de gobierno– lo cierto es que Fuerza Social (Fuerza
Social, Movimiento Nueva Izquierda y los pequeños núcleos que
integraron la alianza) y Gana Perú (Partido Nacionalista Peruano
más las izquierdas sin el Movimiento Nueva Izquierda), empa-
taron con lo que podríamos llamar un creciente sentido común
antineoliberal1 y para bien o para mal, son identificados, fuera
de sus enterados círculos próximos, como proyectos de cambio,
1
Comentando los resultados electorales municipales en Lima (distritos ricos
votando por el Partido Popular Cristiano –PPC–, distritos populares por la alianza de
izquierda), Pajuelo afirma: “la persistencia de un sustrato clasista que sigue permeando
el funcionamiento del sistema político peruano (…) los datos electorales sugieren que
las lógicas políticas en el Perú no se hallan totalmente desvinculadas de las líneas
de diferenciación y desigualdad social producidas por dos décadas continuadas
de transformación neoliberal”. Ver: Pajuelo, Ramón. «La invertebrada izquierda
peruana y el escenario electoral». Argumentos, Lima, diciembre de 2010. http://www.
revistargumentos.org.pe/index.php?fp_cont=920
Teresa Cabrera 41
y vistos en el mapa de la región como la incorporación del Perú

al variado menú de gobiernos progresistas “de izquierda”. Ni el
más entusiasta podría hablar de un resurgimiento de la izquierda,
pero evidentemente se trata de una nueva situación, tras veinte
años de cerrada hegemonía de la derecha cultural y política.
¿Un balance del proceso político de la izquierda peruana tomará
en este escenario otras características? ¿para quién es útil este
“balance”? ¿es útil? ¿cuáles han sido los términos de ese asedio
en la última década?
El que tiene una certeza solo sabe equivocarse

La Bersuit
Mucha gente de mi generación –alrededor de la treintena, los

criados con leche ENCI– sin experiencia continua de militancia en
un partido, pero que se reconoce en una sensibilidad de izquierda,
se formó en la política posfujimorista preguntándose ansiosamente
por sus vínculos con la rica pero desdichada tradición izquierdis-
ta. De la camada anterior –la de las movilizaciones estudiantiles
anti-fujimori– un sector (“manos blancas”) perdió rápidamente
el filo y otro –básicamente alrededor de las universidades públi-
cas– habiendo inscrito su oposición en un horizonte de cambio de
modelo y no solo de régimen2, moviéndose en agrupamientos que
se proponían como sujetos de renovación dentro de la izquierda,
2
Ver: Campana, Álvaro. «Las marchas de los que sobran: los sanmarquinos,
las izquierdas y la lucha contra la dictadura fujimorista». alvaropampa.blogspot.com,
Lima, julio de 2010. Allí se propone una “memoria subalterna” frente a la centralidad
que a diez años de la Marcha de los Cuatro Suyos se otorgaba a los movimientos
estudiantiles de las universidades privadas. Sobre la particularidad de la resistencia en
las universidades públicas, es interesante revisar un texto de Aníbal Quijano: Quijano,
Aníbal. «¿Dónde comienza la resistencia?». La República, Lima, 22 de junio de 1995.
estaban en cierta medida atrapados por el pasado3. La generación

precedente, testigo de la debacle de Izquierda Unida y maniatada
por la guerra y las políticas de pacificación, se había desvane-
cido como tal en la larga noche de los noventa: desapariciones,
conversiones, vida privada, anti-política y eventualmente, un sólido
desempeño profesional y espíritu crítico, civitas4, pero caracteriza-
do por el escepticismo, hasta el cinismo, frente a la vida política.
El nuevo siglo nos haría a todos testigos de los intentos, en
cierta medida exitosos, de los cuadros de la “nueva izquierda” y
los “cristianos de izquierda”, por “instalarse en la escena social
con una agenda reformista”. La expresión, tan sucinta como ama-
ble, está tomada de un artículo reciente de Werner Jungbluth5.
Mucho más duros son los términos usados por Aníbal Quijano,
quien jalando agua para su molino –la colonialidad del poder–,
se refiere a la “cooptación de la inteligencia crítica procedente de
las viejas capas burguesas y sus capas medias asociadas, y que
durante la crisis de los 60 del siglo anterior, gravitaron hacia la
lucha de los trabajadores, se hicieron de izquierda y al final de
3
Por poner ejemplos representativos, mencionemos a grupos como Integración
Estudiantil, que basa su capacidad de movilización y voluntad de poder en una mística
marxista-leninista que fue (es) su fuerte y su techo; Juventud Popular, propuesta
juvenilista de la órbita de Patria Roja PR), que tenía su esqueleto en el closet (el control
de PR sobre la inmóvil Federación de Estudiantes del Perú-FEP); o el Colectivo Amauta,
con un discurso de reafirmación socialista que cuestionaba la estructura ortodoxa de
los partidos, pero que no terminó de definir su continuidad y ruptura respecto a su
nostalgia guevarista.
4
“Es una historia de mierda, que se resuelve en irrelevancia “generacional” pero
que al menos dejó en los sobrevivientes una práctica más o menos individualista, pero
terca, de ciudadanía”. Así lo resume Eduardo Gonzáles (responsable de la juventud del
Partido Unificado Mariateguista-PUM-libios antes de su ruptura) en una conversación
virtual a propósito de las “generaciones”, suscitada bajo un artículo breve de Carlos
León: León, Carlos. «La generación del 68 revisited». NoticiasSER.pe, Lima, 22 de junio
de 2011, en donde ensaya una muy tímida reivindicación de la “nueva Izquierda”
a partir de la trayectoria de personajes públicos, cuyos denominadores comunes
son su origen de clase media limeña y su radicalización en las aulas de la Pontificia
Universidad Católica del Perú (PUCP) en la segunda mitad de los 60.
5
Jungbluth, Werner. «El futuro (actual) de nuestra izquierda política». En:
desco, ed. Perú Hoy. Desarrollo, democracia y otras fantasías. Lima: desco, 2010.
Teresa Cabrera 43
los 70 emergieron como la capa dirigente de la Izquierda Unida,

por un momento la más amplia coalición electoral liderada por
las capas medias” 6.
El inicio del siglo también nos hizo testigos de muy diversas
iniciativas por extender un paraguas a los grupos izquierdistas,
un “instrumento político” que respondiera al nuevo momento,
empezando por definir el diálogo entre los viejos y persisten-
tes PC, y con los movimientos regionales, que habían sido más
efectivos como articuladores de la oposición en el último tramo
del fujimorismo. Es el momento de la Coordinadora Nacional de
Izquierda, de la “disyuntiva” entre el Movimiento Nueva Izquier-
da –MNI– (PC-Patria Roja) y el Frente Popular (PC-Unidad); del
primer UPP; del paso de lo que fuera el Partido Unificado Maria-
teguista (PUM) al deslavado Partido Democrático Descentralista
(PDD); y sus acercamientos –demasiado centristas para el ánimo
imperante– al Partido por la Democracia Social-Compromiso Perú
(el proto-Fuerza Social). En el medio, los roces tácticos entre los PC,
la ventilación mediática de la interna del gremio magisterial y, de
manera marginal, la ebullición de los pequeños núcleos con retó-
rica de renovación y ánimo basista, que pugnaban por trascender
su formato noventero (los “colectivos”) y pasar a un instrumento
que permitiera articularse a “movimientos” y a demandas de tipo
medioambiental, étnico y de politización de asuntos clásicamente
entendidos como “privados” (como la orientación sexual)7.
6
Quijano, Aníbal. «El fujimorismo del gobierno de Alejandro Toledo».
Observatorio Social de América Latina, N° 7. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales (CLACSO), 2002, pp. 71-82.
7
En el caso del Movimiento Raíz, se proponía una crítica a las estructuras
partidarias tradicionales, entre otras cosas, por su incapacidad por expresar y potenciar
la diversidad que definía las luchas sociales emergentes, básicamente las ligadas
a la defensa de recursos presionados por la transnacionalización del capital y a la
reformulación de las identidades (locales, sexuales, étnicas). Esa búsqueda, infructuosa
per se, fue definida como la necesidad de “un contrato moderno para una realidad
posmoderna”.
Si bien es un período más o menos optimista, en tanto dentro

de la precariedad prevalecía la sensación de cierto pluralismo
(y por tanto, de un margen para la competición y la disputa),
el asunto del “balance político” aparece crecientemente como
condición necesaria para la proximidad que se entiende necesaria
en un contexto adverso, definido por la rapidez y contundencia
con que el discurso de la “transición democrática” es hegemo-
nizado por la derecha, más hábil para definir sus contenidos, al
presentar como suficiente un paquete de reformas democráticas
(recuperación de las instituciones, saneamiento de los organismos
electorales, diseño de la descentralización), expulsando en la prác-
tica resoluciones frente a demandas que suponían desmontajes
más estructurales que, como es el caso de la legislación laboral,
significaban menor consenso entre el arco de fuerzas políticas y
poderes económicos que se reacomodaron con Valentín Paniagua
y (se recontra acomodaron con) Alejandro Toledo, dibujando
tempranamente el techo que tendrían en la agenda pública los
debates a los que se había integrado la izquierda en la lucha por
la recuperación de la democracia, en especial, el referido a la ne-
cesidad de dar de baja a la Constitución de 1993, para abrir paso a
una asamblea constituyente que formulara el “nuevo pacto social”.
Los términos del balance que ensombrecerán al diálogo en ese
momento estarán básicamente centrados en el problema de los
“liderazgos” –asunto fuertemente emparentado con el fracaso de
la Izquierda Unida– y que naturalmente no encontrará en ese mo-
mento ninguna redefinición orgánica. En un lugar no por menos
visible poco importante, el otro elemento en cuestión se refería al
deslinde con la reivindicación retórica de la vía armada, que per-
sistía en muchas organizaciones de horizonte marxista-leninista
que “colocaron” su propia memoria de la guerra interna en sus
espacios de trabajo y de cara a su periferia, en cierta medida a
propósito de la apertura del proceso de la Comisión de la Verdad
y la Reconciliación (CVR).
Teresa Cabrera 45
Al presentarse la CVR como una instancia sin resistencias

públicas al interior del campo orgánico izquierdista, a diferencia
de quienes se identificaban en el horizonte de las fuerzas alzadas
en armas8, no se planteó la generación de memoria –una narra-
ción interesada de lo acontecido– como un campo de disputa,
y por ende, como una tarea política para las izquierdas de cara a
su periferia9. Mi impresión personal es que, frente al embate de
la derecha, las fuerzas armadas, la Iglesia católica y el conserva-
durismo en general, se dio por descontada la legitimidad de la
narración que proponía la CVR.
El espanto ante las masacres y el pasmo moral frente a la
constatación de que la guerra había afectado a los más indefensos,
abrió campo para una sensibilidad en torno a la exclusión de las
poblaciones andinas del proyecto nacional y a problemas como
el “racismo en la sociedad peruana”, dando sustento además al
latente discurso condenatorio de las fuerzas armadas. Pero todo
ello, al no estar acompañado ni de discurso ni de trabajo político
desde la izquierda, no tuvo un efecto práctico en las relaciones
8
Organizaciones de línea “acuerdista” asociadas al Partido Comunista-Sendero
Luminoso (PCP-SL) también impulsaron una agenda reivindicativa en este sentido (la
“verdad histórica” que habría sido ocultada por la pacificación). Pero estando al margen
de los intentos de aproximación entre las izquierdas, centraron sus esfuerzos en el
trabajo político en centros pre-universitarios y universidades públicas, logrando cierta
efectividad en la generación de un sentido común condescendiente con el senderismo
entendido como un proyecto que albergaría legítimos “deseos de cambio” y “justicia
social”, proponiendo así la construcción de una memoria subalterna “arrasada” por
la pacificación fujimorista y su narrativa de los “25 mil muertos” atribuidos a Sendero
Luminoso y al Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA).
9
Aún muchos años después, los núcleos izquierdistas que se reconocen fuera de
la órbita de los partidos, persistían en el reclamo: “… dialogar también, directamente,
con las versiones silenciadas del conflicto (…) Hay que identificar las permanencias
de las estructuras sociales y subjetivas de aquel periodo, cuyos ecos resuenan hoy en
día, condicionando muchas veces nuestro propio activismo político. En suma, nos
planteamos la necesidad urgente de hacer un balance integral desde una perspectiva
socialista del conflicto armado”. Ver: Colectivo Sur-Arequipa. «Criterios sobre la
Unidad de la izquierda autónoma». colectivosurarequipa.blogspot.com, Lima, agosto
de 2008. A mediados de 2009, el Colectivo Sur-Arequipa, hermano del ya extinto
Movimiento Raíz, pasó a las filas de Tierra y Libertad.
en los espacios inmediatos –barrios, universidades– donde la

confrontación no era con la derecha, sino con quienes querían
proponerse como “compañeros de ruta”. El que el trabajo político
de la izquierda frente al proceso de memoria haya estado orien-
tado a legitimar ante el conservadurismo y la opinión pública la
validez de los hallazgos y conclusiones de la CVR, descuidando el
posicionamiento de las diversas corrientes actuantes y afectadas
por la guerra, dice mucho del sentido de ubicación política de las
organizaciones de izquierda en contextos y auditorios concretos,
especialmente los auditorios más jóvenes, que no sufrieron la gue-
rra como un hecho político o una pugna militante, sino a lo sumo
como un drama familiar, un problema de seguridad o un recorte
a sus libertades ciudadanas (sentimientos en los que también se
cebó el exitismo fujimorista).
3
Los resultados de los comicios nacionales de 2006 y el proceso que
conduce a ellos, representarán la cancelación de las posibilidades
de la izquierda organizada. Las cifras son contundentes. Las tres
fuerzas políticas de izquierda (el MNI, el Partido Socialista y
Concertación Descentralista, luego Fuerza Social) que postulan
con inscripción y estructura propia, no alcanzarían a sumar ni el
1.5% ¿Qué había ocurrido?
En un tardío movimiento de cintura, el Partido Democrático
Descentralista (PDD) optó por la reinvención –casi reencauche– y
pasó a llamarse Partido Socialista, apropiándose del símbolo del
puño y la rosa. La renovación implicaba una mejor ubicación de
cuadros intermedios con trabajo territorial en las “Limas”, una
apertura más decidida al trabajo de memoria política y la diversidad
sexual, y la capitalización de la presencia de sus socios en espacios
de resonancia entre la gente más joven instruida en el rollo partici-
pacionista (p.e Villa El Salvador, Anta), que buscaban en la tradición
Teresa Cabrera 47
cierta densidad sobre el desarrollo de las tesis sobre el poder local,

en un momento en que los conflictos sociales ligados a la política
extractiva se instalaban definitivamente en la agenda pública .
La reinvención ofrecía, en apariencia, suficiente espacio para
democratizar internamente el partido (léase jubilar a Javier Diez
Canseco y neutralizar a Torres Lozada a.k.a “Toche”). Se generó
entonces un centro de atracción para grupos dispersos y jóvenes
estudiantes que se habían radicalizado lejos del registro economi-
cista y m-l de las universidades públicas, y/o del “compromiso
social” que rebosa en la movida cultural y en “la PUCP”. Muchos
tantearon –aunque con talón mezquino– un posible factor de reor-
denamiento en Plaza Bolognesi y sucursales, pero la operación no
prosperaría. Confirmando todas las reservas, los procesos internos
se precipitarían hacia la definición electoral, postergando la cons-
trucción de partido y llevando al cuadro más visible, Javier Diez
Canseco, a reventar su capital político como congresista crítico,
para apenas seis meses después ser ninguneado en las urnas.
Por el lado de la Confederación General de Trabajadores del
Perú (CGTP), el PC-Unidad cobraba la factura de sus vaivenes
frente al gobierno de Alejandro Toledo (defensa de la institucio-
nalidad democrática el 2001, soporte social indiferenciado al Alan
García opositor el 200410). En el Sindicato Unitario de Trabajadores
en la Educación del Perú (SUTEP), el cuestionamiento largamente
incubado a la hegemonía de Patria Roja (PR), brotó en esos
adversos años allí donde más oneroso se hacía el enfrentamiento:
al control vertical corporativo le saltaron –con ayudín desde el
Ministerio de Educación– los SUTE-democráticos (“un maestro,
un voto”) y la raíz maoísta produjo en Huancayo a su hijo negado:
el maestro Robert Huaynalaya. La ruptura “por izquierda” del
SUTEP empató con la ola represiva y de desprestigio del discurso
sindical en que se embarcó el toledismo y contribuyó a la imagen
10
Un Alan García “de la patada” delante de la CGTP en el paro de julio de 2004.
de la izquierda como anticuada, “ultrona” y proclive al conflicto

estéril. Así, podría decirse que más allá de los factores “clásicos”
(deslealtad, sectarismo, cuoteo, caudillismo, pragmatismo, etc.)
que se citan, que suelen ser bastante autoreferenciales, contra la
política de “frentes” que se habían planteado impulsar los PC,
conspiró en cierta medida su propia práctica en la conducción
de sus bastiones gremiales, restándole significativamente su
atractivo público y el “carisma” necesario para que las periferias
se cohesionen.
El nacionalismo disruptivo de Ollanta Humala11, para fines
de 2005, ya había generado su propio polo. Las reivindicaciones
y las “banderas” del cambio social, así como el rechazo al modelo
económico, son recolocadas en el escenario electoral a través de un
mensaje elemental pero potente: la necesidad de imponer límites
a “los inversionistas” (una operación del lenguaje: los capitalis-
tas, el patrón, et al), denunciar a los “vendepatria” y recuperar la
dignidad nacional. O sea, la actitud crítica atribuible clásicamente
a la izquierda, pero teniendo como mira el Estado12 y realizada
por un militar que reivindicaba el nacionalismo velasquista
que el stablishment detesta con neurosis. De perfil a la izquierda
11
Ollanta Humala Tasso, presidente del Partido Nacionalista Peruano (PNP) y
actual presidente electo del Perú.
12
El reviraje de las izquierdas peruanas –fuera de los PC claro está– hacia el
Estado, es explicable por varios factores, pero me interesa resaltar apenas uno de ellos:
el papel que cumplen los procesos de los países de la región, acompañados de diversos
tipos de movilización popular y ruptura de “pactos de dominación” conservadores
o abiertamente excluyentes. El ascenso de Lula da Silva, la victoria de Evo Morales,
el afianzamiento de Hugo Chávez y el discurso que proponen desde el poder frente
a los movimientos que les respaldan, alientan en el Perú la vía del Estado, incluso
dentro de los agrupamientos críticos a la participación electoral. Ya no en el discurso
fetiche de la “toma del poder” sino en sus posibilidades reales para la redistribución
y el reconocimiento de nuevos contingentes políticos, no son pocos los jóvenes que se
vinculan in situ, con pretextos académicos o directamente políticos, con los procesos
de Ecuador, Bolivia y Venezuela, mientras por otro lado la élite izquierdista setentera
nacional se lamenta frente a sus pares vecinos, que acceden al poder vía coaliciones
por izquierda.
Teresa Cabrera 49
organizada y rodeado por nuestro folklore político, el “nacionalis-

mo” se había catapultado mediante una prédica radical sostenida
por una amplia red de marginados (los “reservistas”, licenciados
del ejército) que caló hondo. Su retórica reunía –menos estructu-
rado y programático– aquello que la izquierda “renovada” había
perdido: carácter confrontacional13. El arrastre popular que esto
le otorgó fue el hoyo negro en la galaxia izquierdista.
El 2006 confirma la incapacidad de las izquierdas orgánicas
de presentarse como uno o varios proyectos que “desafían la
narrativa dominante del desarrollo económico”14. Resumiendo:
los desarrollos de la nueva izquierda sentían que “el pueblo” les
sacaba la vuelta con Humala (y que sus amigos se iban con Huma-
la), mientras que la vieja izquierda suponía que el nacionalismo
requería de ellos su carta de ciudadanía política. Al final, quienes
mejor provecho sacarían del paso por “frentes” y “coordinado-
ras” de izquierda serían los ocasionales Unión por el Perú (UPP),
al ofrecer con menos remilgos la inscripción electoral que termina-
ría de dar forma al nacionalismo-2006, el que tras la derrota frente a
un derechizado Alan García configuraría el nuevo mapa electoral:
el nervioso sur andino y la desdeñosa capital que perdonaba los
desmanes ochenteros del expresidente.
13
Como señala Adrianzén “mientras algunos sectores de la izquierda son
incapaces de construir una identidad atrapados en modelos consensualistas, otros
sectores se encuentran afincados en perspectivas teóricas que no empatan con el
momento actual de la democracia como horizonte político incuestionable”. Adrianzén,
Carlos Alberto. Izquierda y postpolítica en el Perú. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano
de Ciencias Sociales (CLACSO), 2009.
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/becas/2008/gobpro/adrianz.pdf
14
Este es uno de los ejes fundantes que Poole y Rénique atribuyen a la conexión
histórica entre el movimiento popular y las izquierdas en el Perú. Poole, Deborah
y Rénique, Gerardo. «Movimiento popular, transición democrática y la caída de
Fujimori», Ciberayllu, Lima, 2001.
http://www.andes.missouri.edu/andes/Especiales/DPGR_CaidaFujimori.html
Un sugerente aunque debatible texto cuyo principal mérito es el de permanecer
lejano del extenuante código politológico.
El carácter aluvional del nacionalismo (la marea jala de todo)

primero y la virulencia de la segunda vuelta después, hizo que
un importante sector de izquierdistas se proyectara marchando
alrededor del nacionalismo. Se buscó entre el desusado repertorio
una más definida retórica nacional-popular, mientras que ante
el caso “Madre Mía” y el verticalismo del Partido Nacionalista
Peruano (PNP), derechos humanos y valores democráticos se
convirtieron en elementos de diferenciación en la izquierda, ten-
sionados en realidad por sectores vinculados al movimiento de
derechos humanos y la centro-izquierda, más proclives al juicio
moral que a la demarcación de una frontera política.
Si bien la adhesión al humalismo de personajes señeros como
Carlos Tapia o Edmundo Murrugarra era cuestionada, no era en
estricto sorprendente. Donde sí se produjeron algunas fisuras fue
en un sector de la generación posfujimorista. Allí, resultaba que
la lucha contra la impunidad, la búsqueda de justicia, la construc-
ción de memoria y otras consignas bajo las cuales se conocieron o
conectaron un amplio espectro de jóvenes educados en la avenida
Universitaria (Lima), que salieron a relucir entre las resistencias
que despertaba Humala, no eran parte de ningún consenso, como
hasta entonces había parecido.
La elección municipal de 2006 me permitió ver de cerca esta
fisura. Un grupo “álter”, no partidarizado pero identificable entre
los “colectivos” de izquierda (reunión de “ex” del Movimiento
Raíz) que se movía entre las universidades limeñas, postuló
como el componente joven en la lista que el PNP presentó a las
municipales capitalinas, circulando por vía electrónica, pocos
días antes de la elección, el pronunciamiento “Transformar Lima
para Transformar el Perú”. Más que su propuesta programá-
tica para la ciudad, el texto significaba el sinceramiento de su
relación con el nacionalismo tras una ardua campaña en la que
eran resistidos por el propio aparato partidario, acompañando
Teresa Cabrera 51
a un candidato sin muchas posibilidades (Gonzalo García) y en

la precaria condición de “invitados”. Aunque el grupo estaba
más identificado con el trabajo universitario en la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, es en la órbita PUCP –y el bu-
llente mundito de opinión ilustrada potenciado por la oleada de
“blogs” y comunicados virtuales– donde aparece contra ellos
el reclamo ético, sea por su exilio hacia un proyecto amorfo o
por no suscribir las acusaciones a Humala como perpetrador
contra los derechos humanos. El resultado del drama fue que la
cifra repartidora llevó a Marisa Glave, otrora presidenta de la
Federación de Estudiantes de la Pontificia Universidad Católica
del Perú (FEPUC), como única regidora de oposición a la Muni-
cipalidad de Lima, representando el voto nacionalista, aunque
acabaría su período ya como dirigente del Movimiento Político
Tierra y Libertad.
4
Con variada suerte en el resto del país y bastante golpeado por el
madrugador transfuguismo en sus filas congresales, el PNP decide
dejar de lado lo regional y local como espacio electoral, y se embar-
ca en la domesticación del partido. Humala se vuelve una figura
opaca que no articulará oposición frente al gobierno de García ni
retomará diálogo con las izquierdas, aunque en sus orillas estas
se avecinden. El camino al 2011 es historia conocida, pero muy
reciente, por lo que manteniéndome en el propósito de este tex-
to, me concentraré únicamente en las tensiones que en el campo
de las izquierdas cuentan como parte del “balance necesario”.
Algunos hechos ligados a la creación de un nuevo referente
político, alternativo a la que se entendía como “la hora de Hu-
mala”, me parecen ilustrativos respecto a la idea de continuidad
y ruptura en las izquierdas. En primer lugar, un acelerado, casi
nervioso proceso de escisiones, primero por trasvase del Partido

Socialista (PS) al Movimiento Tierra y Libertad (TyL), luego al inte-
rior de este último. En segundo lugar la aproximación entre fuerzas
de distinto pelaje que en Lima da lugar a la plataforma de campaña
que llevará a la izquierda a la Municipalidad de Lima. Montado
sobre esta última experiencia, y en tercer lugar, la reunión y debate
de los sectores jóvenes de los partidos y movimientos de Lima en
torno a la “unidad”. En todos los casos, cabe preguntarse por los
límites y alcances reales de los discursos de renovación al interior
de las estructuras partidarias. La reconocida activista feminista
Susel Paredes y el alcalde de Anta, Wilbert Rozas, elegidos en
2008 para la dirección partidaria del PS bajo el mecanismo de
“un militante, un voto”, en setiembre de 2009 renunciaron a sus
funciones para incorporarse, junto con un grupo importante de
socialistas, a Tierra y Libertad, el movimiento identificado con
Marco Arana, sacerdote que se enfrentó al poder de las mineras
en Cajamarca y que asomaba como la carta que, proveniente de
luchas emblemáticas, reunía las condiciones para aglutinar tras
de sí a la izquierda socialista. En un documento olvidable que
no he llegado a saber si circuló también impreso, la dirección
política del PS declaraba su partida conformando el Movimiento
Al Socialismo (MAS), que salvo que me falte información, duró
lo que tardó la combi que los llevó de la Plaza Bolognesi al otro
extremo de la avenida Alfonso Ugarte.
No entraré en el detalle de los otros dos casos15, pues lo que
interesa ahí es apenas recuperar la discusión de la “unidad”
15
Para una visión desde los actores, puede revisarse la compilación de textos
aparecidos en la Revista Virtual Margen Izquierda, que reúne las desiguales impresiones
de un grupo de militantes y activistas que participaron en la campaña electoral en Lima
asociados a Fuerza Social, TyL o el MNI, y otros que en el mismo período trabajaron
en intervención en espacios públicos denunciando actos de corrupción del gobierno
de García, asociados al Partido Nacionalista o en opinión y seguimiento independiente
del proceso a través de medios virtuales. A todos se les pidió opinión del proceso y
responder una pregunta cruel: ¿qué es la izquierda moderna?
Teresa Cabrera 53
y proponerla como un hito, aunque no haya sido visible ni pueda

competir en interés frente a preocupaciones como la suerte que
correrá la gestión de Lima, el gobierno regional de PR en Caja-
marca o cómo se definirá el gabinete del nuevo gobierno, más aún
con la notoria inclusión en el proceso de transferencia de profe-
sionales asociados a la izquierda y cuadros de la izquierda que
entró a Gana Perú. Entre octubre y diciembre de 2010, el MNI, las
juventudes del PS y de FS, su equivalente en TyL, y colectivos que
habían actuado en la campaña municipal, se auto-convocaron a
debates públicos para revisar y confrontar sus posturas en torno a
una eventual unidad, que en realidad estaba planteada como una
petición de principio. La premisa de “no ganamos porque fuimos
divididos” adquiría otro sentido en el balance de la elección de
2006 y la proyección del escenario de 2011. ¿Ese nosotros incluía
al nacionalismo?
El sorpresivo triunfo en Lima de “la confluencia” de casi toda
la izquierda partidaria limeña –pero que contaba con significativo
apoyo de bases nacionalistas–, produjo una de suerte de doble
efecto en la psicología política de los dirigentes, operadores y bases
de la izquierda: en FS –el sector más centrista del progresismo– y
sectores afines (TyL), se llevó a un sobredimensionamiento de su
propia potencia política, fortaleciendo la convicción del camino
propio, que fue sistemáticamente alentada por los medios y líderes
de opinión que buscaron –exitosamente– aislar a FS del resto de
la izquierda. Para las otras fuerzas (MNI, PS, PC-Unidad) –que
ya habían resuelto hace mucho tiempo su prioridad táctica con el
nacionalismo–, la aparición de una nueva y exitosa fuerza electo-
ral generó profunda desconfianza en tanto esta podría ”dividir”
el “campo popular” y, en consecuencia, disputarle el espectro
izquierdista a Humala.
http://es.scribd.com/doc/42208770/MARGEN-iZQUIERDA-1
Así, el problema de la “unidad” entre la militancia joven res-

pondía a varias líneas. Los sectores recostados en el nacionalismo
dirigían su retórica a un “ahora o nunca” con el que pretendieron
aislar a FS y TyL, mientras un sector de FS planteaba su campo de
alianzas en función de “aislar a Ollanta Humala” (a confesión de
parte, relevo de prueba). No obstante las convenidas pulsiones que
corrían por debajo, pudo darse un debate que si bien no era nuevo,
al menos cambiaba de protagonistas, con otros sentidos respecto
a proyectos, diferencias y coincidencias en la cancha progresista.
Conscientes de su protagonismo en la movilización electoral,
lo más evidente entre las “jotas”16, salvo el MNI, era su disenso
y su aparente poca incidencia en las decisiones de sus propias
organizaciones (principalmente arreglos tácticos relacionados a
ir o no con el nacionalismo). El problema de la renovación de las
dirigencias no se presentaba tanto como una disputa de poder,
sino como la imposibilidad de traducir la propia opinión y vivencia
de los hechos en una línea partidaria. Finalmente, y a diferencia
del proceso unitario de la izquierda en los 80, era evidente que
el acercamiento que estaba en juego era el de “partidos” poco
consolidados, aparatos en crisis y –en todos los casos– sin una
mínima base social. La conformación de una coalición que diera
sustento a procesos de democratización y cambio nunca apare-
ció como objetivo. Mientras que el nacionalismo ha carecido de
pulso y capacidad para dirigir un proceso de tales características,
por el lado de FS el tema parece nunca haber estado en agenda,
expresándose en sus acuerdos electorales (de “choque y fuga”).
Proponerse como “izquierda capaz de gobernar” parece el único
capital político que valora FS. Aún hay mucho que reparar respecto
a su interna tras los tropezones con sus aliados en la Municipa-
lidad Metropolitana de Lima, que además conllevaron efectos
16
Juventudes de los PC, del PS y de T y L.
Teresa Cabrera 55
en el crecimiento y continuidad de TyL, y en la inscripción elec-

toral del MNI. Así tenemos pues que la imagen de partido nuevo
y unitario que FS desplegó durante la campaña municipal quedó
fuertemente deteriorada.
A la postre, en la segunda vuelta electoral de 2011, con el fuji-
morismo al frente, la resolución fue unánime, pero estos núcleos
jóvenes no se expresaron como aparato en la organización de la
movilización anti-fujimorista y las actividades de contra-campaña.
TyL vió partir en Lima a su sector joven más “basista”, el PS se
movía en la lógica de campaña de Gana Perú, mientras que el MNI
actuó en ese ámbito con la reserva que suponía no participar del
precario pacto electoral.
Luzcan airosos sus cráneos los convidados

Sucios escarabajos atados a su memoria
Blanca Varela
Dado que, gracias a las redes sociales virtuales y a los esfuerzos

de comunicación de los partidos y núcleos por dichas vías, hay
una mayor conciencia y circulación de opinión sobre las tareas de
la izquierda17 en su relación con el nuevo gobierno, la construc-
ción orgánica y asuntos por el estilo, yo aprovecharé estas líneas
finales para dejar anotado que una reflexión sobre el proceso
político de la izquierda –de la izquierda actuante que he tratado
de presentar líneas arriba– para este período que se abre, sí debe
17
Ya en otro artículo, más bien breve, he sugerido una “agenda maximalista” de
izquierda para los socialistas, vinculada a la baja de la Constitución del 93, la contra a
la agenda ultra-conservadora, el debate sobre el desarrollo extractivista y el problema
de la reconcentración de la tierra. Ver: Cabrera, Teresa. «La izquierda que la izquierda
necesita». Margen Izquierda, n.º 1. Lima: Margen Izquierda, 2010, pp.38-41. www.
revistamargenizquierda.blogspot.com
incluir, además de la pregunta por la recuperación de una visión

antagónica de la política18, el problema de la generación de hitos
en la memoria popular, o si se quiere, en los amplios auditorios
con los que dialoga y a los que intenta ofrecer representación
política. En términos de Poole y Rénique: “en su discurso utópico
la izquierda contemplaba un lugar para el movimiento popular
tanto en la continua lucha en la construcción de una sociedad
mejor y más justa, como en el orden democrático que resultaría de
esa lucha”. Una pregunta tan o más importante que las que –para
acercarnos y distanciarnos de la tradición– nos hemos planteado
en la última década, podría formularse así: ¿qué papel le asigna
(le ofrece) la izquierda hoy a las diversas fuerzas actuantes en
el mundo del trabajo, en la organización barrial, en la “nueva
ruralidad”, en la producción intelectual y cultural? ¿qué orden
les propone? Como la recuperación de lo antagónico, este asunto
es vital para la identidad.
Un asunto vinculado a este, y punto final de este viaje, es el
problema de los íconos, las señas que galvanizan los proyectos
de izquierda19 con la trayectoria de los auditorios, las comunida-
des, los sujetos, los pueblos, más allá del desempeño electoral al
que últimamente –en la popularización del discurso del “análisis
político”– parece reducida la existencia de las izquierdas. Por
contrariar, voy a poner ejemplos precisamente de las campañas.
Dos personajes recurrentemente aludidos por quienes sea para
18
Atendiendo, además, a los alcances de esta en un contexto de producción
intensiva de conflictos relacionados a la presión de territorios por recursos.
19
En esta apuesta, casi pulsión, se inscriben proyectos de realización y crítica
cultural como los propuestos por el colectivo Taller de Artesanía Salvaje (TAS). Dos
de ellos son particularmente ilustrativos de esta apuesta: la conmemoración de María
Elena Moyano en un stencil cargado de potencia militante (megáfono en mano, puño
en alto) en oposición a la versión dulcificada, maternal que ofrece el discurso oficial
y la intervención al monumento de Juan Velasco Alvarado en Villa El Salvador, en la
que los vecinos performaban su relación con la memoria, subiendo a tomarse fotos
con la estatua tamaño natural del General, banda presidencial incluida. Ver: www.
artesaniasalvaje.blogspot.com
Teresa Cabrera 57
el nacionalismo (en nacionales y municipales de 2006), sea para

Fuerza Social (en 2010) organizaban y participaban de las reunio-
nes, asambleas, encuentros, articulaciones, componendas, visitas
a plazas y mercados: el General Velasco y el Doctor Barrantes20,
dos ilustres difuntos bien del siglo pasado. Esos son los símbolos
políticos que flotan en el ambiente y, como he dicho, galvanizan
la memoria del paso de “la izquierda” por el poder. Y no como
personajes ilustres, sino como “momentos” a propósito de los
cuales se generaron procesos –inacabados, defectuosos, contra-
hechos– en los que amplias redes sociales se movilizaron y se
sintieron ubicadas, sea en la transformación de las relaciones del
viejo orden pre-reforma agraria, sea en el discurso reivindicativo
que ordenaba las relaciones entre el gobierno de la ciudad y los
entonces “pueblos jóvenes”. Eso no tiene nada que ver con la
superficialidad con la que, me parece, se trató recientemente la
figura de Barrantes (“el vaso de leche”) o con la demonización
conservadora que reza que con Velasco todo fue para atrás.
Las cosas no son tan fáciles. Hay un sentido común invisibilizado,
“subte”, que no tiene expresión ni en la política de izquierdas ni
en los banalizados mensajes comunicativos del emprendedurismo
o, para ir al otro extremo, las arengas que lanzan las sociedades
de empresarios, tipo “tu lugar en el crecimiento económico que
nos traen las inversiones”.
Pero estamos hablando de cosas de hace cuarenta y de
hace veinticinco años. ¿Nos preguntamos en la izquierda por
la permanencia y caducidad de estas “marcas”? ¿en todo ese
tiempo no hemos ofrecido otras? ¿cuánto tiempo más podremos
aludirlas, sacarles provecho? La recuperación de nuestra rica y
compleja iconografía nacional y popular es para la mayoría de
las izquierdas una tarea desconocida, pero no es meramente
20
Juan Velasco Alvarado, presidente del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas
Armadas entre 1968-1975 y Alfonso Barrantes Lingán, alcalde socialista de Lima entre
1984 y 1987, respectivamente.
estética, mucho menos accesoria. Es fundamental en la genera-

ción de relaciones políticas. Siguiendo al Colectivo-Sur: “se trata
de emprender un proyecto de memoria socialista y popular con
íconos, símbolos, fechas y consignas, que sirvan de insumos
para desarrollar una mística renovada, como sustento último
del activismo y la militancia socialista. Hay que emprender un
proyecto identitario que junto con la dimensión histórica con-
tenga también una “dimensión utópica”, que a partir –pero no
solo– de la memoria, recree el “mito” mariateguista, aquel que
reconoce y valida como determinante la dimensión no racional
de la voluntad y la acción política”21.
21
Ver en: Colectivo Sur-Arequipa. «Criterios sobre la Unidad de la izquierda
autónoma». colectivosurarequipa.blogspot.com, Lima, agosto de 2008.
La regionalización:
balance y perspectivas del quinquenio
Luis Chirinos
Pocos consensos en el Perú son tan amplios como la necesidad y
urgencia de la regionalización. Y sin embargo, pocos disensos hay
tan profundos como el existente en torno de la estrategia a seguir.
De hecho, el debate sobre descentralización desde la década de
1960 ha estado jalonado por este tema: las propuestas de regio-
nalización transversal de Javier Pulgar Vidal y de regionalización
geopolítica de Edgardo Mercado Jarrín, alimentaron por muchos
años el debate de la Constitución de 1979, del Plan Nacional de
Regionalización (1985) y la frustrada descentralización de 19891.
La descentralización y la regionalización volvieron a aparecer
en la transición democrática y fueron –una vez más– objeto del
consenso político de partidos, instituciones y organizaciones so-
ciales, que luego se expresó en la reforma de la Constitución y la
reforma descentralista, en la que la regionalización fue –una vez
más– un componente clave. Al cabo de casi una década, si bien
hay avances en la descentralización, en materia de regionalización
1
Véase: Amat, Carlos y Bustamante, Luis. Lecturas sobre Regionalización. Lima:
Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP), 1981. Incluye textos
de Javier Pulgar Vidal y Edgardo Mercado Jarrín, y una diversidad de posiciones. La
versión más completa de la propuesta de Mercado Jarrín puede verse en: Chávez,
Jorge y Loayza, Francisco. «Fundamentos geopolíticos de la regionalización». En:
Jorge Chávez y Francisco Loayza, ed. Regionalización: proyecto, debate y posibilidad. Lima:
Fundación Friedrich Ebert, 1983.
62 La regionalización: balance y perspectivas del quinquenio
arrastramos un déficit insalvable: el proceso nunca se restableció

del golpe que significó el fracaso del referéndum de 20052.
En 2006, cuando Alan García asumió la presidencia recibió
una situación crítica. Se esperaba por ello que el nuevo gobierno
tuviera propuestas para la profundización del proceso. Cinco años
después, el panorama sigue crítico: no solo no se ha avanzado en
la integración regional, sino que el gobierno no ha generado una
estrategia integral, coherente y viable de regionalización.
En el marco de esta hipótesis, este artículo evalúa algunos as-
pectos de la política de regionalización del gobierno en los últimos
cinco años. En la primera parte, se discuten algunos elementos
del marco legal de regionalización y la diversidad de sus dimen-
siones. Luego se analizarán dos áreas específicas: la asociatividad
regional y municipal, y la integración regional y el Plan Nacional
de Regionalización. Finalmente haremos un balance de la gestión
del gobierno 2006-2011 y presentaremos algunas perspectivas para
el quinquenio que se abre.
A 10 años de iniciada, el escenario de la descentralización se ha
ampliado: ya no se limita a lo que hace o deja de hacer el gobierno
nacional, sino que también abarca el accionar de los gobiernos
subnacionales y los procesos que desencadenan. Gran parte de
lo relevante del proceso ocurre hoy en las regiones a partir de las
dinámicas que impulsan los gobiernos regionales, las municipa-
lidades y la sociedad civil. Por ello, el análisis pondrá especial
énfasis en esta dimensión.
2
Para un análisis del proceso de integración de 2005 y el referéndum véase:
Chirinos, Luis. «Descentralización, integración territorial y democracia en el Perú».
Seminario: Veinte años de la descentralización en Colombia: presente y futuro. Bogotá:
Red de iniciativas para la gobernabilidad de la democracia y el desarrollo territorial
(RINDE), 2007.
Luis Chirinos 63
Descentralización, regionalización y desarrollo

La descentralización como reforma del Estado consiste en la re-
distribución del poder político, las funciones y competencias del
gobierno y los recursos fiscales, hacia los gobiernos subnacionales
con dos objetivos: la democratización del Estado y de sus relacio-
nes con la sociedad, y el desarrollo integral, equitativo y sostenible.
En el Perú, la descentralización y el desarrollo están ligadas a la
necesidad de reformar la organización político territorial, que no
corresponde a criterios que garanticen condiciones adecuadas:
más aún, ésta ha sido factor crucial en el atraso, la exclusión y el
centralismo. Por ello, es un amplio consenso que una descentrali-
zación que no comprenda la regionalización no tiene viabilidad3.
La reforma constitucional redefinió la división político te-
rritorial. El art. 189 dice que “el territorio de la República está
integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos
en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno
a nivel nacional, regional y local. El ámbito del nivel regional
son las regiones y los departamentos”. Más adelante, el art. 190
indica que “las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas
integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente,
conformando unidades geoeconómicas sostenibles”. También
estableció el procedimiento de integración: aprobación mediante
referéndum, incentivos para estimular el cambio, y la facultad de
los gobiernos regionales de crear mecanismos de coordinación
mientras dure el proceso. Esos principios fueron desarrollados por
la Ley de Bases de la Descentralización (LdBD), la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley 28274 de Incentivos a
la integración de regiones.
3
Raúl Lizárraga hace una formulación moderna de los problemas que sustentan
la regionalización en: Lizárraga, Raúl. «Nuevo modelo de Estado y conformación
de regiones: entre la esperanza y el desengaño». En: Francisco Guerra García, ed. El
proceso de regionalización en el Perú: realidades y desafíos. Lima, Centro de Estudios para
el Desarrollo y la Participación (CEDEP), 2005. Véase especialmente pp. 105-107.
La Constitución y el marco legal –hasta antes de la ley de

incentivos– definieron la organización político territorial inclu-
yendo a regiones y departamentos, asumiendo que no son anta-
gónicos y que pueden coexistir4. Progresivamente, sin embargo,
la legislación convirtió la integración regional en el prioritario
(y casi único) objetivo de la regionalización. La LdBD puso plazo
al referéndum, anunció la conformación de regiones y la integra-
ción pasó a ser obligatoria. De hecho, la importancia otorgada
a la integración regional hizo perder de vista las otras dimensiones
de la regionalización.
El proceso se inició con la instalación de los gobiernos regio-
nales en los departamentos. Ello ha sido graficado por algunos
analistas diciendo que se puso la carreta delante de los bueyes.
Una vez instalados los gobiernos regionales se desató una incon-
tenible (y legítima) demanda de funciones y recursos económicos,
que una vez transferidas, consolidó a los gobiernos regionales y
generó resistencias a la integración. Esta decisión (estipulada en la
Constitución) se explica por la necesidad del gobierno de legitimar
la transición democrática y la descentralización con un hecho po-
lítico clave: la instalación de los gobiernos regionales. ¿Era posible
una situación distinta? Teóricamente sí, pero políticamente fue
difícil por las condiciones de la transición. La ausencia de un plan
de regionalización que orientara el proceso y sustentara su legiti-
midad en el debate amplio y el consenso, fue un serio problema. Si
bien la LdBD dispuso que se hiciera un plan de regionalización, no
lo puso como condición para iniciar el proceso. En 2003, el Consejo
Nacional de la Descentralización (CND) publicó un “Plan Nacio-
nal de Organización Territorial 2004-2013”5, pero no promovió
4
El art. 24.1. de la LdBD dice que es función del Consejo Nacional de
Descentralización: “promover la integración regional y su fortalecimiento.”
5
Véase el documento en: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Plan Nacional de
Descentralización 2003-2006. Plan Nacional de Desarrollo Territorial 2004-2013. Lima, GPC,
2003. Ambos planes fueron elaborado por el CND sin participación de las autoridades
Luis Chirinos 65
el debate y el tema desapareció de la escena. La ausencia del plan

de regionalización hizo que el referéndum de octubre de 2005 se
llevara a cabo en base a propuestas que carecieron de orientaciones
programáticas, que debieron ser desarrollados por el plan.
La regionalización, siendo condición crucial para los objetivos
de la descentralización, es un tema complejo que abarca varias
dimensiones interconectadas entre sí. En el Perú, el tema de la
regionalización comprende: a) integración de departamentos
para convertirse en regiones; b) integración de municipalidades
provinciales y distritales; c) asociatividad intergubernamental
de gobiernos regionales y de municipalidades, como estrategia
para generar políticas de desarrollo y promover la integración
territorial; d) saneamiento de la demarcación de departamentos,
provincias y distritos; e) regímenes legales diferenciados para las
municipalidades en función de sus particularidades y heteroge-
neidad; y f) promoción de políticas de ordenamiento territorial y
zonificación ecológica económica.
Este artículo solo aborda las tres primeras dimensiones, en la
expectativa de hacer un balance del gobierno aprista.
Las promesas del gobierno aprista

El gobierno presidido por Alan García planteó sus propuestas
sobre descentralización y regionalización en el plan de gobierno,
en el discurso de toma de posesión y en el “shock descentralista”,
asumiendo en ellos varios compromisos: a) “gobernar con los
presidentes regionales”6; b) relanzamiento y democratización de
las Juntas de Coordinación Interregional (JCIR); c) impulso a la
integración regional y creación de una región piloto; y d) formular
un Plan Nacional de Regionalización (PNR).
subnacionales ni la sociedad civil. El plan fue retirado del portal web del CND por
razones que no fueron explicadas y nunca más se supo de su destino.
6
Véase el discurso de toma de posesión del 28 de julio de 2006.
“Gobernar con los presidentes regionales”

“Gobernar con los presidentes regionales” en el marco de la regio-
nalización tiene relación con una apuesta por construir una imagen
compartida de la descentralización y una efectiva coordinación
intergubernamental que la sustente. En esta lógica, era una vía
privilegiada para construir el consenso sobre la regionalización.
El presidente García se reunió hasta tres veces con los presidentes
regionales, pero los resultados fueron infructuosos pues no se llegó
a acuerdos viables. Después no hubo más reuniones y la relación
con los gobiernos regionales tendió a ser bilateral. La propuesta no
fue más que un mecanismo dilatorio para postergar las demandas
de los gobiernos regionales.
La Ley del Poder Ejecutivo (LOPE) de diciembre 2007 fue un
paso clave pues creó el Concejo de Coordinación Interguberna-
mental (CCI) como instancia de articulación de la normatividad
y la acción de los tres niveles de gobierno. Sin embargo, el CCI
se reglamentó en 2009 y su formación terminó hace solo unas
semanas. Es decir, que no funcionará en este gobierno, sino en el
próximo. En ausencia de espacios de coordinación y frente a las
constantes críticas del Ejecutivo, los gobiernos regionales crearon
la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) como
instancia de representación. Si bien la ANGR está aún en proce-
so de construcción, ha presentado algunas propuestas cruciales
para avanzar en la descentralización7. Es previsible que en los
años siguientes, el rol de la ANGR será cada vez más importante
7
La propuesta más importante de la ANGR ha sido la Descentralización Fiscal
en 2007. La iniciativa no ha tenido ninguna acogida ni en el Congreso ni en el Ejecutivo.
La razón más probable es el escaso interés de ambos por revisar la legislación vigente.
Véase: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). La Descentralización Fiscal
en el Perú: Situación actual y propuesta de coparticipación tributaria. Lima, ANGR, 2009.
La consultoría fue apoyada por USAID y la publicación contó con apoyo del Grupo
Propuesta Ciudadana.
Luis Chirinos 67
y su capacidad de incidencia se incrementará a medida que se

consolide el CCI.
Visto en perspectiva, incumplir el compromiso presidencial
de “gobernar con los presidentes regionales” significó la impo-
sibilidad de construir un consenso político clave en torno de la
descentralización y la regionalización.
Relanzamiento y democratización
de las Juntas de Coordinación Interregional (JCIR)
El objetivo del relanzar y democratizar las JCIR fue potenciarlas
como espacios de articulación y acción conjunta, y para impulsar
la integración regional. Tras el fracaso del referéndum de 2005,
las JCIR prácticamente desaparecieron: de las 11 JCIR reconocidas
entre 2003 y 2005, solo subsistieron dos (INTERNOR y Macrosur).
Ello en parte se explica por su escaso protagonismo en el referén-
dum: solo tres presentaron expedientes técnicos para el proceso8.
La democratización de las JCIR consistió en la incorporación de las
municipalidades provinciales a fin de ganar representatividad. La
cuestión, sin embargo, es mucho más compleja que simplemente
ampliar su membrecía: la clave es abrir espacios de coordinación
entre gobiernos regionales y municipalidades provinciales, un
tema ausente en la descentralización9. La Ley 28997 incorporó
a las municipalidades provinciales en las JCIR pero no estable-
ció mecanismos ni estímulos para asegurar su cumplimiento.
8
Las tres JCIR fueron: a) Nor Centro Oriente (Áncash, Huánuco, Junín,
Lima y Pasco); b) Ayacucho-Huancavelica-Ica; y c) Apurímac-Cusco. También es
preciso mencionar que solo cinco JCIR registradas tenían como objetivo explícito la
conformación de región.
9
Hay normas como las del Plan de Desarrollo Concertado y de Presupuesto
Participativo que plantean el tema de la coordinación regional-municipal, pero no
tienen ningún cumplimiento ni vigencia real.
Por ello su efecto ha sido nulo: salvo INTERNOR, ninguna JCIR

las ha incorporado10.
Esta tarea fue asumida por la Secretaría de Descentralización
de la Presidencia del Consejo de Ministros (SD-PCM), entidad
cuyo principal encargo fue la transferencia de funciones y que
carecía de poder político para ser interlocutor de los gobiernos
regionales en esta materia. A pesar de ello, la SD-PCM ha apoyado
dos JCIR: el Consejo Interregional Centro Sur –CENSUR– (Ayacucho,
Huancavelica, Ica, Huánuco, Junín, Pasco, Apurímac y Lima) y
el Consejo Interregional Amazónico –CIAM– (Amazonas, Loreto,
Madre de Dios, San Martín y Ucayali), y ha dado capacitación
y asistencia técnica a las JCIR, aunque de manera no sistemática.
Empero subsiste el problema de fondo que es la debilidad de su
orientación programática: más allá de las buenas intenciones,
la ausencia del Plan Nacional de Regionalización (PNR) ha tenido
un efecto negativo y ha reducido el impacto de la SD-PCM.
La Ley 29379 (de junio de 2009) buscó crear condiciones para
el fortalecimiento de las JCIR al incorporarlas al Sistema Nacio-
nal de Control, disponiendo además que el presupuesto incluya
las contrapartidas para financiar sus proyectos aprobados por el
Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), para convertirlos
en sujetos de gasto público. Sin embargo, subsisten problemas
que dificultan la legalidad de uso de recursos para la ejecución
de proyectos.
Evidencia del escaso interés del gobierno por fortalecer las
JCIR (y las mancomunidades municipales), es que la Ley 29230 que
busca impulsar la inversión pública regional con participación del
sector privado, no las incluyó inicialmente. La Ley de Presupuesto
2010 corrigió esta situación al autorizar la ejecución de proyectos
10
En INTERNOR, las municipalidades provinciales forman un Consejo de
Concertación.
Luis Chirinos 69
de las mancomunidades municipales y las JCIR, e indica que el

reglamento de la ley regulará esta disposición11.
Más significativas han sido las iniciativas de coordinación
promovidas por los gobiernos regionales. INTERNOR y CIAM
han consolidado una sola agencia interregional de fomento de la
inversión privada. INTERNOR se ha asociado al gobierno nacional
y está financiando un tramo de IIRSA Norte, mientras que CIAM
ha creado un Fondo de Desarrollo de la Amazonía. Las JCIR han
consolidado su Secretaría Técnica y sus grupos de trabajo, y se
han articulado a instituciones de sociedad civil para la elaboración
de estudios y la generación de información estratégica12. También
hay experiencias de asociación en temas específicos: los gobiernos
regionales de Lambayeque y Cajamarca tienen un convenio para
implementar políticas comunes en los bosques húmedos que com-
parten. Quizás el aspecto más importante de estas experiencias
es que han entendido que el proceso de integración es un camino
complejo y de largo plazo. Por ello, manteniendo la integración
regional como objetivo, su prioridad ha sido construir las bases
para afrontar ese proceso13.
En 2007, los gobiernos regionales de Amazonas, San Martín
y La Libertad constituyeron una Mancomunidad Regional, y han
solicitado su registro en la SD-PCM. Si bien la propuesta no es
radicalmente diferente a la JCIR, implica la búsqueda de formas
11
Ley 29626. Vigésima disposición complementaria final.
12
Un caso ilustrativo es CIAM que ha constituido su Secretaría Técnica integrando
al Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana (IIAP), que ha aportado en
la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial de la Amazonía que está
actualmente en debate público. El IIAP también ha elaborado un mapa de cadenas
productivas de la Amazonía. En el caso de CENSUR se ha formulado un mapa de
oportunidades de inversión. Para una información sistemática de lo avanzado por los
gobiernos regionales véase: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR).
Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009).
Lima, ANGR, 2011.
13
Las páginas web de INTERNOR, CENSUR y CIAM tienen profusa información
sobre sus objetivos, actividades y productos, así como estudios e informes relevantes
para la coordinación interregional y la acción conjunta.
innovadoras de asociación que no generen resistencia, así como

de estructuras institucionales flexibles y dúctiles. Con apoyo del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
las mesas técnicas han elaborado una propuesta de integración
y de acción conjunta en diversas áreas de gestión orientadas al
desarrollo interregional. Sin embargo, como sostiene la ANGR,
“la iniciativa no encuentra un marco normativo que la haga
viable”14. La propuesta parece haberse legitimado y algunas regio-
nes avanzan en ese camino. Por ejemplo, los gobiernos regionales
de Ayacucho, Huancavelica y Apurímac han acordado constituir
una mancomunidad con la finalidad de elaborar proyectos y accio-
nes conjuntas15. También el gobierno regional de Arequipa aprobó
las agendas de trabajo para crear un espacio de coordinación para
la mancomunidad regional Ayacucho-Arequipa16. Los gobiernos
regionales promotores de la iniciativa han elaborado un proyecto
de ley para reconocer y legalizar esta forma asociativa.
El balance de la política gubernamental en este tema indica
que, a pesar de lo comprometido, el resultado evidencia que no
identificó el camino adecuado para avanzar en el fortalecimiento de
las JCIR. Ello contrasta con la dinámica que han impreso los gobier-
nos regionales a este proceso, a todas luces, más realista y positiva.
Mancomunidades municipales
Si bien el plan de gobierno del Partido Aprista Peruano incluyó
la mancomunidad municipal y el proyecto de ley fue presenta-
do por el Congresista Eguren (de Unidad Nacional), su antece-
dente es la multiplicidad de asociaciones de municipalidades
14
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Aportes de los gobiernos
regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009). Lima, ANGR, 2011.
15
Janampa, Tycho. «Presidentes de Ayacucho, Huancavelica y Apurímac crean
Mancomunidad y exigen mayor presupuesto». Noticias SER, Lima, 15 de junio de 2011.
www.ser.gob.pe
16
Ordenanza Regional 039-2011-GRA/CR Arequipa, 02 de junio de 2011.
Luis Chirinos 71
que surgieron desde 1980. La experiencia impulsada por las

municipalidades rurales respondió a la necesidad de enfrentar
sus limitaciones a través de la asociación para la defensa de sus
intereses y la planificación del desarrollo17. Sobre esta base, la Red
de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) buscó colocar
a las mancomunidades municipales en la agenda pública.
La Ley 29029 (de mayo de 2007) definió la mancomunidad
municipal como “el acuerdo voluntario de dos o más municipa-
lidades colindantes o no que se unen para la prestación conjunta
de servicios y la ejecución de obras, promoviendo el desarrollo
local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad
de los servicios”. Para ello se requirió el acuerdo de constitución
de los concejos municipales en base a un informe técnico de
viabilidad y una organización en base a las normas del derecho
civil; con ello adquirían personería jurídica propia. La ley previó
un conjunto de incentivos que si bien no eran muy significativos,
las colocaban en la agenda pública y abrían las posibilidades de
incentivos adicionales18. Su efectividad, empero, dependía de con-
tar con mecanismos legales que permitiera a las municipalidades
aportar recursos a los proyectos. Por ello se dio al Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF) un plazo de 60 días para dictar las
17
Hubo casos muy interesantes de asociación de municipalidades de dos
departamentos, como la Asociación de Municipalidades de la Cuenca de Santo Tomás
(AMSAT) que asoció municipalidades provinciales y distritales de Cusco y Apurímac.
Cabe mencionar que la experiencia de asociación municipal ha sido muy diversa y
lamentablemente no hay una sistematización de dicha experiencia.
18
Los principales incentivos eran: a) prioridad en evaluación de proyectos
por el SNIP; b) prioridad en la implementación del Plan Nacional de Desarrollo de
Capacidades; c) posibilidad de comprometer recursos para proyectos conjuntos; d)
consideración de proyectos de las mancomunidades en los presupuestos participativos
de los niveles de gobierno inmediatos superiores; e) prioridad y tasa preferencial en
adquisición de equipos y maquinarias del Equipamiento Básico Municipal (PREBAM);
f) asistencia técnica de las universidades y posibilidad que se financien con recursos de
la regalía minera y el canon; g) prioridad en proyectos de cooperación internacional a
través de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI). Como se ve, por
diversas razones los incentivos no son significativos, salvo quizá, la prioridad y tasa
preferencial en adquisiciones al PREBAM.
normas “que permitan a las municipalidades comprometer sus re-

cursos para la ejecución de los proyectos u obras acordados por las
mancomunidades que conforman”. Además, la ley misma debía
reglamentarse debido a la generalidad de sus normas. El proceso
de elaboración del reglamento fue largo, complejo y conflictivo.
Hubo diversas iniciativas –entre ellas la de REMURPE– pero no
hubo resultados. En el camino se propuso un cambio legal que
introdujo modificaciones sustanciales.
El objetivo de la Ley 29341 (de abril de 2009) fue incorporar las
mancomunidades a la esfera estatal. En primer lugar, la SD-PCM
asumió la verificación de los requisitos y el registro que les otorga
personería jurídica de derecho público, por lo que se convierten
en entidades públicas sujetas al Sistema Nacional de Presupuesto
y demás sistemas administrativos del Estado. En segundo lugar,
dispuso que la SD-PCM determinará su “estructura básica”. En
tercer lugar, condicionó los incentivos al registro e incluyó otro
incentivo: la prioridad en la ponderación para el acceso a recursos
del Fondo de Promoción de la Inversión Pública Regional y Local
(FONIPREL). Finalmente, estableció el mecanismo de las transfe-
rencias financieras para viabilizar el aporte de las municipalida-
des y, en su caso, de los gobiernos regionales o municipalidades
provinciales.
El reglamento de la ley19 reguló los aspectos operativos del
registro y funcionamiento, y estableció reglas de diverso tipo,
incluyendo una tipología que distingue mancomunidades pro-
vinciales y distritales, que es irrelevante pues no tiene efectos
legales. Un aspecto positivo es que les reconoció capacidad legal
para recibir la transferencia de funciones exclusivas, compartidas
y delegables de las municipalidades distritales y provinciales,
gobiernos regionales, e incluso del gobierno nacional. Ello es
importante pues les atribuye la posibilidad de ejercer funciones
19
Decreto Supremo 046-2010-PCM promulgado en abril de 2010.
Luis Chirinos 73
de un cuasi-gobierno que propicia una dinámica de coordinación

intergubernamental. Su aspecto más negativo es el detallismo
excesivo en la estructura orgánica que prácticamente las deja sin
nada adicional que añadir en el estatuto20. Finalmente, establece
un régimen económico complejo que de alguna manera busca
facilitar su funcionamiento. El art. 21 dice que la mancomunidad
“es una entidad pública de tratamiento especial, con autonomía
presupuestal (…); y está sujeta a los sistemas de administración
financiera del sector Público, acorde a sus especiales necesidades
de funcionamiento que serán considerados en las disposiciones
que emitirá el MEF”. No es una gran variación del régimen general
pero abre la puerta a un régimen excepcional. Si bien quizás las
mancomunidades tendrán dificultades al inicio, será importante
el rol de la SD-PCM en construir capacidades de gestión, lo que
además, redundará en beneficio de las municipalidades.
El régimen legal de las mancomunidades se ha orientado a
introducirlas dentro del ámbito público, limitando sus posibili-
dades de ser entidades flexibles y dinámicas, y sometiéndolas al
control del Ejecutivo. Sin embargo, hay normas que abren pers-
pectivas interesantes: la cuarta disposición del reglamento anuncia
que “las entidades rectoras de los sistemas administrativos del
Estado propondrán y/o aprobarán (…) las disposiciones que
fuesen necesarias para considerar las especiales necesidades de
funcionamiento de la mancomunidad municipal”. Un año después
no se conoce ningún caso de este tipo, pero la posibilidad por lo
menos está abierta, y plantea el reto de la iniciativa a las propias
mancomunidades. El otro problema está en relación a la pobreza
20
El reglamento regula: el órgano directivo, los miembros, el consejo permanente,
el presidente, el régimen de sesiones, convocatoria, oportunidad, quórum, gerente
general y sus funciones, y la posibilidad de establecer otros órganos cuyos fines están
predeterminados. Cabe mencionar que la SD-PCM en el afán de facilitar los procesos,
elaboró los formatos respectivos y los aprobó, con lo que la mancomunidad no tiene
sino que llenarlos. Las municipalidades socias no tienen por qué inventar o innovar
nada. Todo está predeterminado.
de los incentivos21 que suelen ser “prioridad” para conseguir al-

gún beneficio, pero que nunca es asegurado como derecho o que
nunca se reglamenta. En el Perú, aún estamos en una condición
precaria en relación al uso de incentivos como instrumentos de
cambios en los sistemas de gestión pública. Esta situación revela la
incapacidad del Estado para entender la naturaleza particular de
procesos estatales innovadores que se están generando en los go-
biernos subnacionales, así como para crear fórmulas imaginativas
que los incorporen a la legalidad, a partir de su propia naturaleza.
Actualmente hay 68 mancomunidades municipales registra-
das , 75% de las cuales son distritales; estas también predominan
22
en las mancomunidades mixtas. El otro rasgo es que se trata de

municipalidades rurales en situación de pobreza: 66.6% de man-
comunidades distritales son de Apurímac, Ayacucho, Puno, Piura,
Cusco y Huancavelica.
Cuadro Nº 1
Mancomunidades municipales
por tipo y año de constitución
Año Distrital Provincial Mixta Total
2008 23 - 3 26
2009 7 - 2 9
2010 3 - 1 4
2011 18 3 8 29
TOTAL 51 3 14 68
Fuente: SD-PCM y diario oficial El Peruano.
21
Como se menciona, los más significativos son: el acceso prioritario y con tasas
preferenciales a la adquisición de equipos y maquinarias a través del PREBAM; y la
prioridad en jerarquía y ponderación para el acceso a los recursos de FONIPREL.
22
La información oficial del registro de mancomunidades municipales en la web
de la SD-PCM solo registra 39, y su última actualización es de enero de 2011. Para
construir el registro he contado con la generosa colaboración del proyecto USAID
Pro-Descentralización y se ha hecho una revisión de las normas legales en el diario
oficial El Peruano.
Luis Chirinos 75
La evaluación del proceso indica que es el terreno donde más

se ha avanzado, pero donde el factor dinámico han sido las munici-
palidades y no el gobierno. La situación se ha caracterizado por una
tensión entre la propensión de las municipalidades distritales de las
zonas rurales a asociarse para mejorar sus condiciones de acción y
el intento del gobierno por generar un marco legal rígido que les
ocasiona costos de acceso onerosos. Una tarea del próximo gobierno
será reducir esa brecha y garantizar condiciones adecuadas para el
logro de sus objetivos, e identificar su aporte a la regionalización.
Impulso a la integración regional

y el Plan Nacional de Regionalización (PNR)
El fracaso del referéndum demostró que la regionalización es una
tarea más compleja de lo que se había pensado. El presidente García
se comprometió a impulsar la regionalización promoviendo un
marco legal que facilitara el proceso y a desarrollar una experiencia
de región piloto que permita validar el modelo y resolver en la
práctica los problemas que se fueran presentando.
La primera medida fue la Ley 28977 (de abril de 2007) que
redujo de 15% a 10% el requisito de firmas para la iniciativa
ciudadana en la formación de regiones. La norma resultó inocua
pues partió del supuesto equivocado que el monto de firmas era
una barrera de acceso a la expresión ciudadana. Su impacto por
ello ha sido nulo.
La Ley 29379 (de junio de 2009) tuvo mayor impacto por tres
razones. En primer lugar, porque estipuló que las propuestas
de integración tendrán como documento orientador al PNR, el
mismo que será elaborado por la SD-PCM en coordinación con
el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), y
que será aprobado por decreto supremo23. Esta norma modificó
23
Modifica el art. 29, numeral 20.9 de la Ley de Bases de Descentralización 27783.
la LdBD que dispuso su aprobación por ley, siendo un retroceso,

porque cierra la posibilidad del debate público y abre la puerta de
su baja legitimidad. La importancia del PNR exige una discusión
amplia, democrática y abierta que sea expresión de un consenso
nacional. En segundo lugar, porque elimina el plazo fijo para la
conformación de regiones24 y establece que dos o más gobiernos
regionales miembros de una JCIR podrán solicitar la convoca-
toria a referéndum, cuando consideren conveniente. La tercera
razón es que, valorando la importancia de las JCIR, establece
que estas podrán presentar iniciativas de integración. Lo que no
queda claro es si la atribución es exclusiva de la JCIR o se man-
tiene la iniciativa de partidos políticos, ciudadanos y presidentes
regionales. También surge una duda sobre el procedimiento: si
bien se mantiene la exigencia del Expediente Técnico, ¿es posible
presentar iniciativas cuando no hay todavía PNR, siendo este por
mandato legal, el documento orientador al que deben sujetarse las
propuestas? El tema no está claro, pero por fortuna, no es urgente.
Empero, la norma no tocó un tema que si es urgente: la sujeción
de la descentralización fiscal a la conformación de regiones que
se retomó en 201025.
Las reformas legales para flexibilizar la integración regional
no atacaron los problemas centrales y han resultado inocuas.
Pero tampoco el Ejecutivo mostró mayor interés en garantizar su
cumplimiento. Más aún, ha abierto interrogantes sobre el modelo
de integración regional. En otras palabras, no aportó a construir
una política de regionalización.
24
Como establecía el marco legal de la conformación de regiones, debía haber
referéndum de integración regional en 2009 y en 2013.
25
La Ley de Presupuesto 2010 estableció la Comisión Multisectorial de
Descentralización Fiscal que ha planteado una propuesta. Sin embargo, hasta la fecha,
el Ejecutivo no ha tomado al parecer, ninguna decisión. Es recomendable que no se
repita el error anterior de aprobarlo por Decreto Legislativo. El Ejecutivo debe enviarlo
para su debate y aprobación al Congreso, y que al mismo tiempo se promueva un
debate público con participación de los gobiernos subnacionales y la sociedad civil.
Luis Chirinos 77
La otra iniciativa del Ejecutivo fue la creación de la región

piloto. El supuesto de la propuesta es que el éxito del piloto ge-
neraría un efecto de demostración que propiciaría la decisión de
los gobiernos regionales a emprender el camino de la integración.
El argumento sin embargo parece ingenuo: la región piloto ca-
recía de marco legal e implicaba riesgo de inconstitucionalidad.
A ello se agrega que viniendo del Ejecutivo, sería percibida como
una imposición y no como iniciativa de la población involucrada.
Además, los casos piloto tienen el riesgo que el Estado invierta
todos los recursos imaginables para garantizar su éxito, lo que no
puede garantizar para las eventuales réplicas, con lo que más que
un piloto se convierte en caso excepcional. En los primeros años
de gobierno se hicieron anuncios sobre el tema: se mencionaron
departamentos que estaban dispuestos (San Martín y Amazonas),
pero al cabo de cinco años, la región piloto pasó a engrosar el baúl
de las iniciativas incumplidas e inviables.
Más efectivo fue el papel de la SD-PCM apoyando las inicia-
tivas de los gobiernos regionales. Desde 2007, trabajó, en coordi-
nación con la Secretaría de Gestión Pública, en una iniciativa de
los gobiernos regionales de Áncash, Huánuco y Ucayali, dando
asistencia técnica para elaborar el expediente técnico de acuerdo
a la Ley 2827426, el mismo que ha sido entregado en marzo de
2011 y será puesto a la decisión de los Consejos Regionales y
Consejos de Coordinación Regional respectivos. Si bien no es
seguro que la iniciativa prospere, es una experiencia interesante
que debe ser sistematizada. Antes de tomar alguna medida sin
embargo, harían bien los presidentes regionales en tener mayor
claridad sobre el marco legal vigente. De otro lado, hay una cues-
tión estratégica en juego que tiene que ver con las prioridades
26
Asamblea Nacional de Gobiernos Nacionales (ANGR). Aportes de los gobiernos
regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009). Lima: ANGR, 2011. Es
importante precisar que la experiencia se inició como una propuesta de “región piloto”
encuadrándose dentro de la lógica de la iniciativa del presidente García.
de la política de regionalización. El próximo gobierno deberá de-

cidir entre priorizar la conformación de regiones o impulsar las
mancomunidades municipales y JCIR, privilegiando la remoción
de obstáculos y barreras a su accionar, especialmente en relación
a la ejecución de gasto en proyectos conjuntos. Si bien no son
opciones contradictorias, se trata de una cuestión estratégica que
definirá el curso del proceso en los próximos años.
Como hemos visto, la LdBD estipuló la elaboración de un
Plan Nacional de Regionalización y de inversión descentralizada,
pero no lo puso como referencia de las propuestas de integración
regional27. Sin embargo, hasta 2006 no se había cumplido este
mandato. La urgencia del PNR se hizo evidente tras el fracaso
del referéndum de 2005. En ese contexto, el anuncio presidencial
de un PNR fue visto como una saludable decisión de cara a los
desafíos del proceso.
Sin embargo, hasta 2009, el tema no estuvo en la agenda del
gobierno, a pesar que desde la sociedad civil, especialistas, acadé-
micos y ONG plantearon el tema con creciente insistencia28. Con
el ingreso de Yehude Simon a la PCM se retomó la iniciativa con
la contratación de Macroconsult S.A. para elaborar las bases téc-
nicas del PNR. En el proceso hubo diversas reuniones de consulta
con organismos públicos e instituciones privadas, académicas y
ONG que contribuyeron con aportes a la propuesta. El documen-
to fue presentado a la SD-PCM en 2010 y varios meses después
27
Ni la LdBD, ni la Ley 28274, ni su reglamento se refieren al PNR como condición
para el proceso de regionalización. La Directiva 003-CND-P-2004 de lineamientos
y criterios para la formulación de los expedientes técnicos tampoco lo menciona,
y más bien incluye al Plan Nacional de Descentralización (Resolución presidencial
162-CND-P2003) como norma a ser observada por los Expedientes Técnicos.
28
Es importante mencionar los aportes del Grupo Propuesta Ciudadana a través
de diversos pronunciamientos (en: www.participaperu.org.pe) ; el proyecto USAID
PERU ProDescentralización que publicó: Desafíos de la Integración Regional. Lima:
USAID, 2009, donde se incluyó el estudio Hoja de ruta: formulación participativa de una
propuesta de estrategia de regionalización. Importantes aportes también hicieron Francisco
Santa Cruz y Efraín Gonzáles de Olarte.
Luis Chirinos 79
la PCM aprobó la constitución de un grupo de trabajo multisectorial

como “espacio de diálogo y reflexión” para revisar la propuesta29.
El grupo está conformado por funcionarios ministeriales de rango
intermedio30, lo que indica que el resultado del trabajo no tendrá
peso político. Sin embargo sorprende que no haya incluido a la
Comisión de Descentralización del Congreso, cuyo presidente será
un mero invitado, ni a otras organizaciones de la sociedad civil: la
norma se limita a señalar que podrá solicitar su colaboración “de
considerarlo necesario”. Es evidente que el gobierno ha optado
explícitamente por no tomar decisión alguna en este tema.
Una nota final: en relación a la integración municipal, el Con-
greso aprobó la Ley 29021 de fusión de municipalidades distritales
(mayo 19 de 2007) en el marco de la Ley 27795 de Demarcación
Territorial. Como tantas otras, esta ley estableció incentivos que
son poco atractivos, imprecisos y de difícil acceso31, salvo algunos
de carácter económico. La norma creó un mecanismo sui generis de
mesas de diálogo de concertación y coordinación donde se toma
el acuerdo de fusión que será acompañado por un expediente
técnico sustentatorio y abre la posibilidad de que la iniciativa
provenga de los alcaldes, el gobierno regional o la población
organizada, aunque no establece mecanismos para procesarlas.
A cuatro años de la ley, no ha habido ningún caso. Al parecer, ni
la ley ni los incentivos fueron atractivos para las municipalidades,
pero tampoco para el Ejecutivo que, hasta donde se conoce, no
tomó acciones para su promoción.
29
Resolución Ministerial 361-2010-PCM de 2 de diciembre de 2010.
30
Los miembros son: Secretario de Descentralización, que la preside; Director
Ejecutivo de CEPLAN; y representantes de la Dirección General de Competitividad
Agraria (MAG), Dirección General de infraestructura hidráulica (MAG), Dirección
General de Ordenamiento Territorial (MINAM), Dirección General de Electricidad
(MEM), Dirección de Caminos y Ferrocarriles (MTC), Dirección General de Urbanismo
(MINVI) y de ANGR, AMPE Y REMURPE; y del Acuerdo Nacional.
31
El único incentivo interesante y atractivo es la percepción de 50% adicional al
monto percibido por concepto de FONCOMUN en conjunto por las municipalidades
fusionadas por 15 años, aunque bajo ciertas condiciones y con aplicación condicionada.
Elementos para un balance

La pregunta que se plantea es si el gobierno aprista ha tenido una
política de regionalización. La respuesta es que más bien puede
hablarse de acciones y medidas a menudo inconexas y carentes
de orientación programática. Más fueron las promesas que los
cumplimientos. Ello, que se ha expresado en normas y acciones
con objetivos irrealistas o de escasa importancia de cara a la re-
gionalización, o de dudoso fundamento legal, ha impedido que
se avance críticamente en este terreno. Más aún, buena parte de la
política gubernamental se ha orientado al control de las experien-
cias innovadoras de los gobiernos regionales y municipalidades,
limitando su expansión y creatividad. Al cabo de cinco años hay
muchas situaciones a medio avanzar o sobre las cuales se mantiene
pendiente una decisión: el Plan Nacional de Regionalización, las
medidas que debe tomar el MEF para remover las barreras a las
JCIR y mancomunidades, y otras.
Más importante en el período han sido los esfuerzos de los
gobiernos regionales y municipales por coordinar, articular y
promover políticas y proyectos conjuntos a través de fórmulas
imaginativas e innovadoras que están abriendo nuevas fronteras
a la descentralización. Su rol en la formación de mancomunida-
des y JCIR es muy importante, así como de sus organizaciones
representativas: ANGR, REMURPE y AMPE. Esto muestra que
la descentralización con sus problemas, aciertos y fracasos es un
proceso que va sedimentando una nueva identidad en los gobier-
nos subnacionales.
Un elemento crucial de la actual situación es que se ha de-
sarrollado una nueva visión del proceso de regionalización: la
convicción de que comprende mucho más que la integración
territorial y que es un objetivo clave, pero que su construcción
es de largo plazo y depende en gran medida de la existencia de
condiciones políticas que hoy no existen, y que es preciso construir.
Luis Chirinos 81
En ese sentido hay una mayor comprensión de la articulación de

la diversidad de temas que abarca y de su interacción. Hoy los
gobiernos subnacionales están actuando en diversos frentes en el
entendimiento que es una tarea de largo aliento y que la prioridad
no es tanto integrar territorios, sino crear las condiciones para que
las JCIR y mancomunidades generen la masa crítica de experien-
cias asociativas que permitan el surgimiento de coaliciones que
lideren la conformación de regiones.
El nuevo gobierno enfrenta grandes desafíos que deben su-
perar el marasmo de la actual situación. Quiero mencionar tres
que son cruciales. En primer lugar, la renovación del consenso
descentralista y la formación de una coalición nacional (y coa-
liciones regionales) que lideren el proceso de regionalización
articulado a la descentralización en su conjunto, y se exprese en
una nueva institucionalidad y un nuevo estilo de conducción
con participación de los tres niveles de gobierno. En segundo
lugar, el diseño de una política coherente de regionalización cuya
expresión es el Plan Nacional de Regionalización que debe ser
objeto de un amplio y democrático debate para que sea expresión
del consenso nacional. Finalmente, la necesidad de priorizar el
apoyo a las experiencias de las regiones y municipalidades que
se exprese en tres ejes:
a) Estímulo a nuevas formas de asociación intergubernamental
que sean real expresión de las exigencias del desarrollo de
las regiones y municipios, lo que implica abandonar el in-
tento de controlarlas a través de reglamentos por lo general
engorrosos y a menudo sin efectividad.
b) Remover las trabas y barreras de acceso que dificultan la
viabilidad de las JCIR y mancomunidades municipales y
regionales, de manera de garantizar mecanismos adecuados
para el manejo responsable de los recursos en los proyectos
y obras conjuntas que realicen.
c) Avanzar críticamente en la reforma de los sistemas admi-

nistrativos nacionales que se han convertido en obstáculos
a la gestión regional y municipal, y particularmente a las
experiencias asociativas. En ese camino, el impulso al sistema
de gestión descentralizada debería incorporarse también a
estas instancias.
Política exterior y seguridad: los giros, las dudas
y los fracasos
Eduardo Toche
Hacia el 2010, restando solo un año para que el presidente peruano
Alan García termine su mandato, lo que había previsto como
el fundamento de las relaciones exteriores de su gobierno –los
aspectos comerciales–, ya había sido implementado mediante la
firma de tratados de libre comercio. Fue entonces que la cancillería
peruana empezó a generar directrices respecto a un nuevo eje,
la política de cooperación, enfatizándola para el caso de las
relaciones con los países hemisféricos.
Inmediatamente surgieron las interrogantes respecto a
cómo entendía el gobierno saliente la cooperación, sobre todo
en los ámbitos de seguridad y defensa, porque, además de
algunas declaraciones del ministro de Relaciones Exteriores, José
Antonio García Belaunde, no se tiene entre manos referencias
precisas al respecto. Así, el canciller considera que en los asuntos
de paz y seguridad hemisféricas había intereses divergentes
e interpretaciones diferentes, lo cual hace muy difícil armonizar
posiciones. En ese sentido, la Cancillería considera que aún
prevalece una visión tradicional sobre estos temas y, de otro lado,
como el crecimiento económico ha sido sostenible en la región
durante la última década, esta visión hace que se propenda al
gasto en armas. Sin embargo, también ha sido enfática en señalar
que las visiones geopolíticas, bajo la premisa del conflicto, están
86 Política exterior y seguridad: los giros, las dudas y los fracasos
en retirada y son cada vez menos los estados y cancillerías que

creen en esta perspectiva.
De esta manera, la Cancillería cree que si el escenario latino-
americano se ha caracterizado por la sucesión entre la competen-
cia y la cooperación entre los Estados, estima que actualmente el
péndulo estaría en este último campo. Así, la tarea hacia adelante
sería construir agendas viables, buscando centrarse en dimensio-
nes en donde los acuerdos pueden facilitarse en tanto abordan
una problemática común, siendo lo fundamental el énfasis que se
ponga en algunos principios básicos que permitan fortalecer los
mecanismos institucionales y los medios como, por ejemplo, el
principio del respeto a la pluralidad, mediante el cual se pueden
reconocer las dificultades comunes y se inhiba cualquier diferencia
ideológica que pueda provocar enfrentamiento.
No está demás recordar que este planteamiento de la Canci-
llería peruana guarda una íntima relación con las prioridades que
estableció el gobierno del presidente García al iniciar el último año
de su mandato. El 28 de julio de 2010, al exponer su mensaje a la
nación, tuvo un capítulo dedicado a las relaciones internacionales
que dio motivo a diversos comentarios, al señalar que “debemos
tener en claro las prioridades; si nuestra Cancillería trabaja por
eliminar o alejar las hipótesis de conflicto exterior, debemos en-
tonces dar mayor prioridad a nuestros problemas internos”.
En esa línea, el canciller García Belaunde, días después, afirmó
que el presidente estaba resumiendo lo que ha sido la filosofía y
el hilo conductor de la política exterior durante los últimos años,
añadiendo que la manera como el Perú ha entendido la elimina-
ción de las hipótesis de conflictos, ha sido optando por la integra-
ción1: “No necesariamente por la integración de los libros, de los
textos clásicos que marcaron los intentos de la región en los 60,
1
Discurso del Canciller José A. García Belaunde por el Día del Ministerio de
Relaciones Exteriores y Día del Diplomático. Oficina de Prensa y Difusión. Lima, 3 de
agosto de 2010. http://www.contexto.org/docs/2010/mp_dis/mp_discur03.html
Eduardo Toche 87
en los 70, en los 80, sino una integración moderna, una integración
que es válida, que es posible y que es conveniente hacer ahora”.
De esta manera, para el canciller García Belaunde la integra-
ción se entiende como la construcción de relaciones óptimas con
el Ecuador, Colombia y Brasil; “superar –como estamos superan-
do– los desencuentros que eran más de ideología que de otra cosa,
y que pudimos tener en algún momento con un país hermano y
tan vinculado al Perú como Bolivia; y lograr finalmente encapsu-
lar la diferencia sobre el tema marítimo con Chile a través de la
demanda incoada en la Corte Internacional de Justicia”.
Todo ello se vio corroborado por las visitas de Estado que
realizaron los presidentes de Bolivia, Chile y Ecuador a nuestro
país, así como las realizadas por el presidente García a Ecuador
y Chile. Al respecto, los analistas coinciden en afirmar que la re-
lación con los vecinos se encamina hacia una nueva articulación
estratégica. Sin embargo, las buenas voluntades, por decir lo
menos, no superan las dificultades.
Cooperación sin espacios

Un primer tema a considerar es la imprecisión con la que se re-
fiere la Cancillería peruana al sistema hemisférico. Sobre esto,
valga recordar que entre el 6 y 8 de junio de 2010, se llevó a
cabo en Lima el Cuadragésimo Período Ordinario de Sesiones
de la Asamblea General de la Organización de Estados Ameri-
canos (OEA), cuya declaración final refirió a la paz, seguridad
y cooperación en las Américas. La ocasión fue propicia para
constatar la profunda crisis del sistema hemisférico que aún
está bajo la conducción de la OEA. En efecto, siempre ha sido
debatible la eficacia de los mandatos que se emanan desde esta
instancia, más aún cuando debió cumplir roles protagónicos
luego de haberse consensuado, a fines de los años 80, un modelo
continental sobre la base del libre mercado y la consolidación
de la democracia. No olvidemos el gran impulso que se dio a la

política multilateral, vista entonces como el mecanismo idóneo
para alinear a los países del continente.
En esa línea, debe traerse a colación los sentidos que adquirió
la política hemisférica cuando debió reorientar sus mecanismos
de defensa y seguridad, en tanto la definición de campos que
había propiciado la Guerra Fría al dejar de existir. A partir de ese
momento, bajo el criterio de que “las democracias no se hacen la
guerra” y al considerar que había desaparecido la amenaza mayor
–el comunismo internacional–, se asumió que podrían liberarse
recursos que se habían destinado a la defensa y seguridad para
aplicarlos a las tareas del desarrollo, dejando provisiones para
prevenir y eventualmente enfrentar amenazas tales como el nar-
cotráfico, el crimen organizado, entre otros.
Estas tendencias cambiaron radicalmente, como se recuerda,
luego del 11 de setiembre de 2001. La vaga definición de
“terrorismo” que el entonces presidente estadounidense George
W. Bush dio como argumento para definir al “nuevo enemigo”,
orientó los sentidos de la seguridad hemisférica, lo que se plasmaría
desde Bridgetown, en junio de 2002, hacia adelante2. Pero habría
que agregar que estos cambios empezaron a delinearse ya cuando
en el contexto latinoamericano operaban variaciones sustanciales.
Los cada vez más evidentes límites mostrados por el modelo
que se auspiciaba desde Washington, habían alimentado críticas
para, luego, promover la instalación de gobiernos que intentan
2
Durante la Segunda Cumbre de las Américas (Santiago de Chile, 1998), se
encomendó a la OEA, a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica, realizar
un “análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad
internacional en el hemisferio”. Este mandato fue reiterado en la Tercera Cumbre de
las Américas (Quebec, 2001), decidiéndose la convocatoria de una Conferencia Especial
sobre Seguridad, a realizarse en el 2004. Con los eventos del 11 de septiembre de 2001
se aceleraron los ritmos de trabajo, aprobándose en la Asamblea General de la OEA,
en Barbados (2002), la Declaración de Bridgetown, sobre el enfoque multidimensional
de la seguridad hemisférica.
Eduardo Toche 89
presentarse actualmente como alternativas ante la ausencia de

resultados sociales, políticos y económicos del esquema imperante.
Por otra parte, el multilateralismo fue dejado paulatinamente de
lado por la potencia hemisférica, dando espacio cada vez más
amplios al bilateralismo, lo que se reflejó cuando dejó de impulsar
el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y optó por los
Tratados de Libre Comercio (TLC), reforzando así sus alianzas con
los gobiernos aliados y tensiones con los regímenes considerados
como “enemigos”.
Más aún, los pobres resultados obtenidos en las últimas décadas
también se reflejan en la órbita de la defensa y seguridad, en tanto
se asumió que en el ordenamiento neoliberal debían de disminuir
e incluso desaparecer las latencias conflictivas intrarregionales.
Esto no ha sido así, y por el contrario, la reapertura de tensiones
entre países del continente, e incluso otras de nuevo tipo, han
venido suscitándose en los últimos años.
Todo ello condujo a reflexionar sobre la posibilidad de buscar
nuevas formas de integración que permitieran formar contextos
más auspiciosos para hacer frente a la globalización. De esta ma-
nera, en la medida que las experiencias subregionales –como la
Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (MER-
COSUR)– manifestaron sus debilidades, emergió la posibilidad
de integraciones más amplias. Así empezó a plasmarse la Unión
de Naciones Suramericanas (UNASUR), cuya novedad más im-
portante radica en ser el primer intento al respecto, sin considerar
a los Estados Unidos.
Dadas las cosas de esta manera, la Declaración de Lima3 volvió
a mostrar los problemas de siempre, es decir, la manifestación de
voluntades que son acompañadas de escasos instrumentos para
plasmarlas en realidades. Más aún, si bien en los considerandos
se estimó que la seguridad es un componente importante para
3
Refiere al documento suscrito y aprobado por los Estados miembros de la
OEA, en la XL Asamblea General, llevada a cabo en esa ciudad, en junio de 2010.
el desarrollo, en la parte resolutiva no pudo identificarse siquiera

un punto que formule la manera en cómo ambas dimensiones se
integrarían.
A pesar de estas dificultades, no dejó de ser loable el llamado
para controlar armamentos, limitar las armas convencionales y
evitar la proliferación de armas de destrucción en masa, en tanto
estas acciones “permitirían dedicar un mayor número de recursos
al desarrollo económico y social”. Sin embargo, lo que faltó decir
fue que no hay relación directa entre menos gasto militar y mejores
índices socioeconómicos. Incluso una afirmación en ese sentido
reafirma la premisa de que la defensa y la seguridad están reñidas
con el desarrollo, cuando debieran ser componentes fundamentales
de este último.
Otra cuestión a tomar en cuenta sería la indefinición de lo que
se denominan “nuevas amenazas”. Al explicitarlas, dicho docu-
mento señaló al “terrorismo” como una de ellas, pero de manera
tan vaga que este se convierte en un cliché que puede aplicarse a
todo aquello que no comulga con los puntos de vista de la OEA.
Valga para el caso de los deslizamientos que otros instrumentos
–como el Plan Estratégico del Comando Sur– hacen de este término,
para finalmente asignárselo sutilmente a regímenes que desde la
perspectiva de Washington son “anti-democráticos”.
Finalmente, el documento reafirma esa preocupante tendencia
que busca diluir los ámbitos de la seguridad interior, seguridad
exterior, e incluso seguridad ciudadana, para compactarlos en un
solo gran paquete, lo cual propende a reafirmar la militarización
del Estado. Un ejemplo de esto es la desconcertante inclusión de
la corrupción como “amenaza”, no tanto porque no lo sea, sino
porque está en el mismo plano que el terrorismo, el narcotráfico
y otros, lo que conduciría a suponer que esta no está vinculada
a la reforma profunda del aparato estatal y el establecimiento de
equilibrios entre el poder económico y el político, sino como algo
circunscrito al sector Defensa.
Eduardo Toche 91
Estos aspectos y otros más parecieran contradecir la perspec-

tiva de cooperación que se auspicia desde el Perú. Para el caso,
en la mencionada declaración no se evidencia una posición clara
sobre los mecanismos multilaterales, en tanto su relativa frialdad
ante la OEA, que no es acompañada por entusiasmos evidentes
ante espacios como la UNASUR. Es cierto que el multilateralismo
no es el único espacio para fomentar cooperación, pero su impor-
tancia es indudable. Por otro lado, como se ha señalado, el Perú
se caracterizó por un alineamiento muy fuerte con los esquemas
diseñados en Washington para el continente y con esa trayectoria
lo menos que debió suponerse fue la necesidad de un periodo de
tránsito para volcarse decisivamente hacia un esquema que, en
el papel, aparece muy distanciado de los criterios que se imple-
mentaron con los TLC. Sin embargo, el entusiasmo mostrado en
torno al posible bloque conformado por México, Colombia, Perú
y Chile, con evidente auspicio estadounidense, parece que solo
confirma un nuevo momento de la misma situación que impera
hace más de dos décadas.
En efecto, la denominada Alianza del Pacífico tiene el mismo
perfil, aunque en formato reducido, de lo que fue el ALCA y es
evidente que su conformación tiene como objetivo servir como
un contrapeso a la creciente presencia de Brasil en el continente,
así como la de China, actualmente el primer socio comercial de
Brasil y Chile, y el segundo de Perú y Argentina. Eso hace que
los puertos del Pacífico sean hoy más importantes que los del
Atlántico, con lo que la geopolítica de la región sudamericana ha
cambiado sus ejes de un océano al otro.
De esta manera, el optimismo mostrado por la Cancillería pe-
ruana sobre el declive de las visiones geopolíticas en el continente
sería bastante relativa, pues esta alianza en ciernes pondría de
lado los actuales espacios de integración –como el MERCOSUR
y la CAN– y, sobre todo, dejaría sin juego al Consejo de Defensa
Sudamericano (CDS), auspiciado por Brasil, el cual vislumbró
esta nueva situación hace mucho tiempo. Por eso el gigante sud-
americano tomó la iniciativa de crear la Integración de la Infraes-
tructura Regional Sudamericana (IIRSA) en el año 2000.
Entonces, el Perú ha empezado a reformular sus planteamien-
tos en función a su importante ubicación en la cuenca del Pacífico.
En ese sentido, la política de integración con los países vecinos ha
merecido especial dedicación y contiene novedades tanto en lo que
refiere a los factores que la componían años atrás, cuando prima-
ban situaciones de conflictividad latente –como por ejemplo con
Ecuador– o permanente tensión y frialdad –como con Chile-, como
en las bajas prioridades que había establecido el Perú en materia
de integración hemisférica y subregional, hasta hace poco tiempo.
A pesar de la particular especificidad que tiene cada uno de estos
vínculos con los países vecinos, el hecho es que se sostienen sobre
similares fundamentos (principios compartidos), instrumentos
(integración fronteriza, económica y bursátil) y conciencia de la
necesidad de cooperación en seguridad.
En efecto, los documentos refrendados por el Perú durante
los últimos años, como la Carta Democrática Interamericana,
los tratados comerciales, entre otros, confirman que quienes los
suscriben son Estados que se adhieren a la democracia repre-
sentativa y a la economía social de mercado, es decir, los princi-
pios fundamentales sobre los cuales se levantó el Consenso de
Washington. Sobre esa base se reitera la disposición a articular
la integración con los países ribereños al océano Pacífico, los
que, además de adscribir a similares principios, han firmado
también acuerdos de libre comercio con Estados Unidos. Ello
indica que a la condición de ribereño en esta parte del océano
no está demás añadir esa cualidad económica para proceder a
la denominada “integración profunda”. En este marco general
se inscribe la integración bursátil entre Perú, México, Colombia
y Chile, que requerirá, además de buena regulación, cimien-
tos de coordinación y reglamentación superior que, sin llegar
Eduardo Toche 93
a la unión económica, se acerquen a los requerimientos elemen-

tales de un mercado común.
En materia de seguridad, por otro lado, la heterogeneidad
en el tipo de relación entre los cuatro países no puede diluirse
si se tiene en cuenta su disímil fundamentación, circunstancias
y problemáticas. La relación peruano-colombiana confirma una
jerarquía estratégica superior derivada de la lucha conjunta contra
el narcotráfico y el terrorismo, de la confianza derivada de ese
emprendimiento y del intercambio de información consecuen-
te. Ello no ocurre con Chile, pero, a pesar de la asimetría, de la
divergencia histórica y de la controversia marítima, la relación
bilateral parece haber reencontrado por el momento el camino
institucional. Dadas las circunstancias, ello tiene un significado
mayor para ambos Estados que debiera expresarse en una mejor
gestión de las diferencias4.
Por otro lado, con Ecuador, las relaciones se encuentran en el
mejor nivel histórico, aun cuando algunos aspectos contemplados
en el Tratado de Paz de 1998 –referidos a la libre navegación de
embarcaciones ecuatorianas en el río Amazonas e instalación de
infraestructura de servicios en las riberas de ese río– aún no se
ejecutan. Finalmente, un enorme desafío hacia adelante para el
Perú es la cuenca amazónica, en donde el aspecto fundamental
es el equilibrio que deba lograrse entre la explotación de recursos
naturales, estándares medioambientales y derechos reconocidos
a la población nativa.
Disminución del gasto militar

Un segundo tema a considerar sería la posición peruana sobre la
disminución del gasto militar en la región, con lo cual evidencia
4
Ver Deustua, Alejandro. «La base oceánica de la integración vecinal y
hemisférica». contexto.org, Lima, 3 de diciembre de 2010. http://www.contexto.org/
docs/2010/edit69.html;
más claramente sus inconsistencias, en especial alrededor del asun-

to más delicado que tiene actualmente entre manos la Cancillería
peruana: Chile.
Las relaciones con ese país muestran actualmente una evidente
disminución de la tensión que había estado rondando desde que el
Perú decidió elevar su demanda marítima a la Corte Internacional
de Justicia de La Haya. Sin embargo, esto no fue óbice para que
los exponentes en Chile de una línea dura hayan estado inten-
tando reinstalar las fricciones, con el propósito de distorsionar el
procedimiento jurídico, presionar a su gobierno para enfriar las
relaciones con el Perú y promover corrientes de opinión contrarias
a la cooperación. En otras palabras, el objetivo sería evitar que
el diferendo marítimo se desenvuelva, como manifiesta Perú,
por “cuerdas separadas”, de manera tal que no comprometa los
ámbitos de complementariedad que empiezan a instalarse, espe-
cialmente en la órbita comercial.
Para el caso, el Perú estima que la activación de un procedimien-
to jurídico no puede ser vista como un acto inamistoso, más aún
cuando ambos países se han adherido al uso de los instrumentos
de solución pacífica de controversias en el marco de la Organiza-
ción de las Naciones Unidas (ONU). Pero, según la posición de
gran parte de los analistas peruanos, las señales emitidas por los
mencionados sectores chilenos indican que su país debe afrontar el
diferendo mediante una estrategia multidimensional, en cuya base
reside un despliegue de poder5. Estos estrategas afirman que Chile
debe plantearle al Perú un escenario de presión “local o general”
para generarle un frente adicional al frágil escenario de seguridad
interna y obligarlo a concluir que no podrá luchar en dos frentes
simultáneos. Esa presión debía incluir todos los factores de poder,
incluyendo el militar. Este escenario debía ser más hostil aun
5
Deustua, Alejandro. «Los halcones chilenos quieren tensión en el proceso
jurídico». contexto.org, Lima, de 9 julio de 2010. http://www.contexto.org/docs/2010/
edit30.html
Eduardo Toche 95
si por presión “local” entendemos el ámbito fronterizo y por pre-

sión “general” la que moviliza todas las capacidades nacionales6.
Puesta la cuestión en ese sentido, formular un campo de
cooperación con el país vecino del sur exige acciones simultáneas
en varios campos y, entre ellos, el convencimiento de que todos
estemos comprometidos en la misma línea. Al respecto, un fac-
tor crucial es sin duda la manera como se formuló la memoria
estatal-oficial peruana sobre la Guerra del Pacífico y cómo, bajo
este marco, se levantaron los relatos institucionales, específica-
mente el de sus fuerzas armadas. También son importantes las
memorias sociales que a pesar de las disyunciones entre ellas y
con el relato oficial, mostraban un campo de coincidencias cuando
de tipificar al enemigo se trataba.
Entonces, en el Perú se pusieron en acción algunos factores
cruciales para que las memorias sobre la Guerra del Pacífico man-
tengan un registro permanente caracterizado por una posición
antagónicamente rígida ante Chile, que ha sido poco permeable a
adecuaciones ante la dinámica cambiante que ha experimentado
la sociedad peruana a lo largo de más de un siglo. ¿Por qué ha
sucedido esto?, o planteada la pregunta de otra manera, ¿por qué
la caracterización de Chile como agresor no ha sufrido mayor
mella, a pesar de los profundos cambios que se han suscitado en
el Perú, en otras dimensiones?
El Perú presenta actualmente una fisonomía de país “en
tránsito” y, por lo mismo, muchos de los criterios institucionales
que se usaron para caracterizar las relaciones con los otros países,
incluso en el pasado reciente, no resultan eficaces ni legítimos en la
actualidad. Lo mismo podría decirse sobre su sociedad, la que en
términos generales ha tenido una intensa movilidad social durante
las últimas décadas, de manera tal que los actuales actores sociales
guardan poca o ninguna relación con los que existían poco tiempo
6
Ídem.
atrás, presentando no solo identidades frágiles sino una relación

muy baja y distante con el Estado.
De esta manera resulta difícil, al menos en teoría, aceptar que
la difundida y firme imagen de agresor que tiene Chile entre los
peruanos se deba fundamentalmente al discurso de un Estado
que tiene crecientes problemas de legitimidad ante su población.
Para el caso, algo muy ilustrativo es lo que reflejan las encuestas
del Latinobarómetro7, en donde el Perú manifiesta una muy alta
inconformidad con los resultados del sistema democrático y sus
operadores, aun cuando manifiestan que es el mejor régimen
político.
Así, tendríamos que analizar si entre los impedimentos para
“olvidar” el pasado también están las actitudes y gestos que en el
imaginario de los peruanos simbolizan la política de Chile hacia el
Perú. En efecto, con beneficio de inventario, todo hace suponer que
no hay disonancia entre los objetivos de la política exterior chilena
hacia el Perú y las manifestaciones que la acompañan. Al menos
esa es la lectura de un país que siente haber incluso reclamado se-
ñales reconciliatorias que sugieran el reconocimiento de que hubo
aspectos execrables en la victoria que no podían aceptarse, sin
que la respuestas hayan sido las esperadas o incluso alimentando
mayor belicosidad; y que todo ello no es sino reflejo de la forma
como se conduce su Cancillería y la agresividad que manifiestan
abiertamente sus militares cuando exponen sus planteamientos
estratégicos o formulan sus argumentos para adquirir armas.
En suma, la rigidez y persistencia de una memoria que relata
la agresividad chilena tiene su contraparte en una memoria que
se esfuerza en subrayar su condición de “país vencedor”, que
también es poco permeable a los cambios y difícilmente adaptable
a nuevos escenarios. En otras palabras, la hipótesis sería que la
posición asumida por Chile ante Perú actualiza permanentemente
7
http://www.latinobarometro.org/latino/latinobarometro.jsp
Eduardo Toche 97
la sensación de agravio que tomó forma con la derrota en la Guerra

del Pacífico.
Al respecto existen desde nuestra consideración al menos dos
ámbitos en donde estas rigideces, que promueven incapacidad
para el olvido, estarían otorgando una lectura cada vez menos
funcional del pasado, en tanto entorpecen significativamente
el aprovechamiento de oportunidades que seguramente están
generándose hacia el futuro.
Uno de ellos es que las relaciones bilaterales y los derroteros
que le siguen son aún de una dimensión exclusivamente estatal,
contrariando las tendencias predominantes que abogan por ac-
torías múltiples en estos ámbitos. En otras palabras, estas están
determinadas por las lógicas trazadas por los aparatos oficiales
de uno y otro lado, y por lo mismo, han sido de alguna manera
impermeables a los puntos de vista de otros sectores, ya sea de la
sociedad civil o de la comunidad académica, por citar dos casos
resaltantes desde los cuales se construyen visiones alternativas
sobre lo que deberían ser nuestras relaciones.
El otro ámbito a considerar sería la creciente importancia que
viene teniendo el sector empresarial en las relaciones bilaterales,
que se evidencia –además de la suscripción de un Tratado de Libre
Comercio entre ambos países– en los altos niveles de inversión
que colocan los chilenos en el Perú, la creciente presencia de los
peruanos en territorio chileno, y lo que es más, las estrategias y
acciones conjuntas que ya vienen realizando para actuar en el
escenario del Asia Pacífico.
El combate contra las drogas

Otro aspecto crucial que está en el centro mismo de la cooperación
para la seguridad es la lucha antinarcóticos. Sobre este punto debe
considerarse que más del 50% de la cooperación internacional que
se origina en los Estados Unidos se destina a este rubro, y por lo
mismo genera muchas condicionalidades en las relaciones entre

los dos países, impidiéndole al Perú generar capacidad de verifi-
cación, monitoreo, transparencia y de rendición de cuentas, pues
las rigideces que caracterizan esta cooperación restringen las capa-
cidades del país para diseñar su propia estrategia antinarcóticos.
Sin embargo, las críticas sobre esta situación ya no conciernen
solamente a los aspectos operativos y sus resultados. Cada vez
son más amplios los planteamientos que ubican los problemas
de la lucha antinarcóticos en factores más estructurales, como
por ejemplo el modelo económico neoliberal, auspiciado por los
Estados Unidos, que ha favorecido –directa e indirectamente– el
desarrollo y consolidación del narcotráfico, en tanto ha debilitado
las capacidades de control por parte del Estado sobre los factores
que actúan en esta actividad ilícita, permitido la concentración de
tierras, facilitado la amplia disponibilidad de insumos químicos
(que son de uso de la actividad minera), el crecimiento de la in-
formalidad, entre otros8.
Hacia el último tercio de 2010, cuando el contexto electoral
para elegir autoridades locales, regionales y nacionales empezó
a tomar forma, el narcotráfico y sus vinculaciones con el ámbito
político si bien generaron alguna preocupación, no cuajaron en
un debate abierto. Aun así han empezado a evidenciarse algunos
estimados del movimiento que estaría produciendo el narcotráfico,
en alrededor de mil millones de dólares anuales, mientras que
para otros sería no menos de veintidós mil millones de dólares.
Como puede comprenderse, la realidad debe estar en un punto
entre estos dos lejanos montos, lo que obviamente hace imposible
la implementación de alguna estrategia con objetivos claros.
Junto a la producción de cocaína, el consumo viene presentán-
dose como un problema cada vez más agudo. Según la Comisión
8
Centro de Investigación “Drogas y Derechos Humanos” (CIDDH). El éxito del
modelo económico peruano, a cambio, el favorecimiento del narcotráfico. Lima: CIDDH, 2010.
Eduardo Toche 99
Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas9 (DEVIDA), el costo

del consumo de la droga en el Perú supera los cuatrocientos millo-
nes de dólares al año, lo cual representa el 0.2% del Producto Bruto
Interno (PBI). Asimismo, se menciona que el 4.6% de la población
entre 12 a 64 años ha utilizado drogas ilegales en algún momento
de su vida, siendo la marihuana y la cocaína las más usadas.
En todo caso, lo cierto es que en los últimos años el negocio
ilegal de la cocaína se ha incrementado en el Perú. En efecto, en el
2005 la extensión de los cultivos de coca en el Perú era de 48 200
hectáreas, y para el 2009 esta cifra subió a 59 900. En el 2010, el
estimado fue de 62 296 hectáreas. Sobre la producción potencial
de cocaína, en el 2006, al inicio del gobierno del presidente García,
se calculaba unas 260 toneladas, número que subió a 317 el 2009,
y sin haberse calculado aún lo que aconteció en el 2010.
Entonces, a pesar de esta realidad, estando al final de la admi-
nistración del presidente Alan García, no se tiene conocimiento
de algún caso judicial emblemático por narcotráfico o lavado
de activos que haya sido ganado por el Estado, tampoco se han
reformado las leyes de pérdida de dominio y de combate a los
insumos químicos (reiteradamente pedidas por el presidente
de DEVIDA, Rómulo Pizarro), e incluso, para referir a lo más
elemental del caso, no se han instalado las garitas requeridas de
control de insumos en las rutas de transporte de droga. En otras
palabras, lo que es indispensable para entablar el combate contra
las drogas, no ha sido atendido.
Es por ello que entre los expertos es unánime la percepción
del fracaso de la lucha antidrogas y que además esto expone
peligrosamente al país, pues podría acercarnos a lo que acontece
en México. En efecto, si bien la Dirección Nacional Antidrogas
(Dirandro) de la Policía Nacional10 estima que durante el año 2010
9
http://www.devida.gob.pe/Documentacion/documentosdisponibles/
Estudio%20Impacto%20Social%20Economico%20Peru%202010.pdf
10
http://www.pnp.gob.pe/direcciones/dirandro/logros.html
hubo logros respecto al 2009, en lo que concierne a incautación de

droga e insumos químicos, así como en la erradicación de planta-
ciones de cocales, son muchos los analistas que consideran estos
“avances” como relativos, pues el panorama de los últimos tres
años se mantiene casi invariable.
Fernando Henrique Cardoso, Alberto Fujimori
y la solución del conflicto con Ecuador*
Enrique Amayo Z.
El auge de la diplomacia presidencial frente a situaciones críticas
durante mis dos mandatos ocurrió cuando conseguimos ponerle fin al
conflicto entre Ecuador y Perú...1
I. Introducción
Es conocido y difundido urbi et orbi por el mismo gobierno del
Brasil, que él es el país líder de América del Sur. Eso es cada vez
más evidente a partir de los dos mandatos presidenciales de
Fernando Henrique Cardoso (1994-1998 y 1999-2002), reforzado
luego por los dos mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-
2006 y 2007-2010).
Un argumento frecuentemente utilizado para afirmar ese lide-
razgo, es que Brasil posee y exhibe, como ejemplo para sus pares
*
Una primera versión fue presentada en la sesión Int. 6566 «El tema democrático
como instrumento de la política exterior. ¿Quién califica a quién?: algunos casos»,
del Congreso internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericano (LASA),
realizado en Toronto, Canadá, entre el 6 y el 9 de octubre de 2010. Con la ayuda
financiera de la Fundación para el Desarrollo de la Universidad del Estado de São
Paulo (FUNDUNESP) el autor de este texto organizó esa sesión, en la que además de
esa primera versión, fueron presentados otros dos artículos.
1
Cardoso, Fernando Henrique. A Arte da política-A história que vivi. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira, 2006. Las traducciones de idiomas diferentes del castellano son
responsabilidad del autor.
104 F.H. Cardoso, A. Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador
de América del Sur, una democracia madura. Algunas característi-

cas de esa madurez serían que ese país respeta las reglas del juego
democrático (lo que significaría posicionarse contra dictaduras),
avanza en la socialización de la política ampliando espacios para
la participación popular (incentivando consultas democráticas,
aceptando los resultados electorales, etc.) y concilia con la división
y equilibrio de poderes, así como otras diversas razones.
La consistencia de ese argumento será visto a la luz del pa-
pel de la política externa de F.H. Cardoso en relación al Perú de
Fujimori-Montesinos, a partir de las conversaciones de Brasilia
relacionadas con el fin del conflicto con Ecuador, abarcando
también el intento de Alberto Fujimori para reelegirse por
tercera vez como presidente peruano. Y si bien eso ya forma
parte de la historia, esta es “reciente”, y por lo tanto es posible
evaluarla, tema principal de este artículo.
En este texto se verá que en nombre de la Razón de Estado
(defensa de los intereses a largo plazo del Brasil), F.H. Cardoso
apoyó militantemente a A. Fujimori, y que este, en deuda con el
presidente brasileño, pagó con concesiones. Lo que no estudia el
presente artículo es el hecho que esa Razón de Estado obviamente
continuó con los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT) de
Lula y de la presidenta actual Dilma Rousseff. Así tenemos que las
aproximaciones al PT y al gobierno brasileño actual hechas por el
presidente electo Ollanta Humala, no deben generar ningún tipo
de deudas, ya que ellas, como lo hizo en su momento A. Fujimori,
tarde o temprano tendrían que pagarse.
Contexto
La frase citada al inicio del texto de F.H. Cardoso fue escrita en el
capítulo 10 (Política externa: o papel e as viagens do Presidente) de
su libro A Arte da política. A história que vivi, dedicado a su difunta
esposa Ruth Cardoso y publicado pocos años después de dejar la
presidencia de su país. Este libro es una especie de auto-evaluación

política, especialmente de sus 8 años como presidente. Ese capítulo
tiene 71 páginas (601 a 672) ocupando aproximadamente el 10% de
ese libro grande (de 699 páginas, dividido en 10 capítulos, además
de agradecimientos, introducción y palabras finales). Es el único
capítulo que dedica a las relaciones externas del Brasil mientras
él fue presidente. La frase está en el noveno sub-capítulo (Um
quadro na parede do Torto - e Fujimori aceita a paz com Equador2) de
ese capítulo dividido en 18 sub-capítulos. O sea, fue mencionada
en el sub-capítulo que está justo en la mitad del capítulo ocupando
casi 7 páginas. Por ello podemos decir que existe un antes y un
después de esa frase. Esa es la razón por lo que vale citar partes
de ese sub-capítulo in extenso.
F.H. Cardoso inicia así el mencionado capítulo 10:
Finalmente, en el nivel meramente político de la diplomacia presiden-
cial actué siempre de acuerdo con nuestras prioridades en materia de
política externa … Daré algunos ejemplos de esa actitud comenzando
por América Latina. En nuestra región mi preocupación constante fue
mantener buenas relaciones con todos los países y ayudar a mantener
la paz y la democracia…3
De inmediato pasa a tocar tres casos, comenzando por Pa-

raguay, narrando como colaboró en 1996 con el presidente Juan
Carlos Wasmosy, cuando este despidió al general Lino Oviedo,
quien era comandante del Ejército Paraguayo. Según la narrativa
los canales usados por F.H. Cardoso permitieron que Oviedo
pacíficamente aceptara asilo político en el Brasil. Posteriormente
narra que en la crisis paraguaya de marzo de 1999, el presidente
2
A Granja do Torto es una de las dos residencias oficiales del Presidente de la
República en Brasília. La otra es el Palácio da Alvorada donde normalmente reside. La
primera sirve principalmente para reuniones inter-ministeriales y para recibir a jefes
de Estado.
3
Cardoso, Fernando Henrique. A Arte da política-A história que vivi. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira, 2006. Como se verá después, los casos latinoamericanos que
narró fueron cuatro.
Raúl Cubas lo llamó por teléfono, y para evitar derramamiento

de sangre paraguaya, terminó convenciendo a Cubas para que
renuncie y acepte asilo en el Brasil.
Después escribe sobre Venezuela: “en relación a Venezuela
cuento un episodio ilustrativo de lo ya sabido: que Brasil defiende
siempre el orden democrático”4. En esta parte cuenta que en 1992,
siendo Ministro de Relaciones Exteriores del Brasil, enterado del
intento de golpe de estado iniciado por el Coronel Hugo Chávez
contra Carlos Andrés Pérez, él llamó por teléfono al presidente
de Venezuela para “garantizarle nuestra solidaridad”5. Y conti-
núa: casi 10 años después, ya como presidente del Brasil, recibió
una llamada del presidente Chávez quien pedía ayuda porque
confrontaba un golpe de estado, la atendió diciéndole que “daría
instrucciones al canciller Celso Lafer, que participaba de la reunión
del Grupo de Río en San José de Costa Rica, para instar a los países
participantes a que públicamente repudiaran el golpe, lo que fue
atendido de inmediato”6.
Finaliza esa parte así:
Podría extenderme en una serie de episodios para mostrar la disposición
del Brasil para ayudar a construir la democracia en los países vecinos,
sin participaciones facciosas. Igualmente, actuamos siempre de forma
solidaria cuando ellos confrontaron dificultades financieras. Innúmeras
veces intenté convencer al FMI y a Estados Unidos a ayudar a Argentina
para que saliera de sus crisis… o a resolver problemas específicos cuando
conflictos comerciales afectaban nuestras relaciones con los vecinos7.
Después inicia otro parágrafo:

El auge de la diplomacia presidencial frente a situaciones críticas durante
mis dos mandatos ocurrió cuando conseguimos ponerle fin al conflicto
entre Ecuador y Perú … que costó, intermitentemente, miles de vidas.
4
Ib.
5
Ib.
6
Ib.
7
Ib.: 637.
Un trabajo paciente para garantizar la paz, en la que estábamos envueltos

Brasil, Chile, Argentina y Estados Unidos, pero que en su fase final se
desarrolló principalmente en Brasil. Oímos a las dos partes por años,
muchas veces, a altas horas de la noche, llegaban a Brasilia los presiden-
tes, principalmente de Ecuador, con mapas de posiciones estratégicas en
la mano, para discutir los términos de una negociación aceptable. Por
el lado peruano traté siempre con el presidente Alberto Fujimori quien
gobernó entre los años 1990 y 2000 parte de los cuales, lamentablemente, con
poderes dictatoriales. Con el Ecuador fueron varios presidentes. Los que
dedicaron más tiempo al asunto fueron Sixto Durán Ballén (1992-1996)
y Jamil Mahuad Witt (1998-2000)8.
Posteriormente, en unas 20 líneas, hace un histórico de las

relaciones entre el Perú y Ecuador desde la firma del Protocolo
de Río de 1942 (posterior a la corta y violenta guerra de 1941
entre esos países), que fue rechazado por Ecuador, llevando a
problemas que culminaron en una nueva y corta guerra contra
el Perú en 1995. Esto último es esencial para la narrativa de
F.H. Cardoso, pero que nunca menciona directamente, a pesar de
haber estado muy bien informado ya que, según él, contaba con la
“presencia de un representante directo mío en la zona de conflicto,
el embajador Julio César Gomes dos Santos”. Después continúan
otras 10 líneas donde F.H. Cardoso muestra que a pesar de todas
las reuniones entre las partes, no se llegaba a ninguna solución al
conflicto, hasta que:
Cierta noche cenando con los dos presidentes [Fujimori y Mahuad] pro-
puse que se construyera un parque ecológico binacional en un trecho de
la selva en disputa … estábamos casi concordando, reunidos en una sala
pequeña de la Granja do Torto [pero] surgió un nuevo problema: parte
del futuro parque había sido usado como cementerio para algunos sol-
dados ecuatorianos muertos en las batallas. Sugerí entonces que se abriera
una carretera vinculando el cementerio con la frontera del Ecuador con
acceso libre para los nacionales de aquel país. Fujimori aparentó que
no aceptaría pero de repente giró su cabeza hacia un pequeño cuadro
8
Ib.: 638. Cursivas del autor.
de pintura bucólica colgado en la pared… que mostraba un carretita

jalada por un burro en un camino de tierra. Apuntando a ese camino
dijo “solo si fuera de ese ancho. Por allí no pasan carros con tropas,
imagino”. Esa actitud [de Fujimori] selló el acuerdo, firmado el 27 de
octubre de 1998 en el Itamaraty frente a los reyes de España, del Secretario
General de la OEA y de varios presidentes de países amigos … debido al
papel desempeñado por el Brasil recibí las más altas condecoraciones y grandes
homenajes de los gobiernos y congresos de esos dos países9.
Todo lo anterior forma parte del antes. El después tiene que

ver con su política presidencial relacionada con la tercera elección
de Alberto Fujimori. Terminado el parágrafo anterior casi de
inmediato inicia otro:
Años más tarde tuve que vérmelas con la repulsa continental a la ter-
cera elección consecutiva de Fujimori. No fueron pocas las críticas que
sufrí por la paciencia con que nuestra diplomacia manejó el problema.
Hubo gran presión norteamericana y de innúmeras organizaciones
de la sociedad civil internacional contra la aceptación del resultado
electoral. Nuestro embajador en Lima José Viegas Filho (que más tarde
el Presidente Lula nombraría como Ministro de Defensa) informaba
minuciosamente a la cancillería brasileña de las sutilezas del caso. Una
intervención externa contestando la legalidad del pleito …podría perju-
dicar nuestros intereses de largo plazo...10
Poco después agrega:

Recuerdo que… cuando el futuro Presidente Alejandro Toledo era
candidato con grandes posibilidades de victoria vino a visitarme a Bra-
silia acompañado de su esposa Eliane Karp y hubo algún malestar en
nuestra conversación principalmente por obra de ella. ¿Cómo alguien
con mis tradiciones democráticas (Toledo estudió en Stanford y me conocía
de los tiempos en que dí clases en esa universidad) podía haber apoyado a
Fujimori?. Ella reflejaba en su pregunta la opinión de muchos críticos
de oposición a mi gobierno. Le dije que una cosa era mi actitud como
9
Ib. Cursivas del autor. El problema se debía a que el territorio que sirvió de
cementerio era peruano. El pequeño camino resolvió el problema. Itamaraty es el
nombre del palacio donde funciona el Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil.
10
Ib.: 639. Cursivas del autor.
intelectual, radicalmente demócrata y progresista, y otra mi conducta

como jefe de Estado. No eran contradictorias…11
Dice posteriormente: “Es importante resaltar que no apoyamos

ilegalidades en el Perú. Dimos, eso sí, un voto de confianza a los
peruanos en la convicción de que ellos mismos sabrían como
resolver sus cuestiones domésticas, lo que finalmente sucedió”12.
Pocas líneas después termina esta parte relacionada con su papel
en la tercera elección de Alberto Fujimori, así como el sub-capítulo.
Vale mencionar que F.H. Cardoso al período de 4 años (desde
1998, cuando se dio la paz Perú - Ecuador, hasta 2001, cuando
probablemente se llevó a cabo esa reunión con Alejandro Toledo
y su esposa, ya que este fue presidente del Perú desde el 2001), le
dedica 40 líneas. Líneas donde dice poco y no porque desconociera
lo que pasaba en el Perú, pues, dice él mismo, su embajador en
Lima lo informaba minuciosamente13 y, como veremos después,
un enviado especial suyo también. Que diga poco no llamaría la
atención si se trataran de 4 años normales pero no lo son. Como
cualquier persona sabe, en esos 4 años ocurrieron los momentos
más críticos de la joven democracia peruana y de los últimos 50
años de su historia, que generaron un fuerte impacto internacional.
Llama la atención que F.H. Cardoso diga tan poco de un asunto
que, de acuerdo con sus propias palabras, está directamente
relacionado con un momento culminante de su diplomacia pre-
sidencial. Esta falta de memoria lleva a preguntarse el porqué de
ese olvido.
Lo contrario del olvido es la memoria. Eric Hobsbawm,
ex director de tesis de doctorado del autor de este trabajo, en
más de una oportunidad dijo que una de las principales tareas
11
Ídem.
12
Op.cit.
13
F.H. Cardoso probablemente estaba informado más que lo normal ya que
José Viegas Filho tiene vínculos especiales con el Perú, pues su esposa es la periodista
peruana Erika Stockholm.
del historiador es la de servir de “memoria de su tiempo”.

Y este autor, también historiador, resumidamente reconstruirá la
memoria de ese período.
Haciendo memoria14
El intento de Alberto Fujimori de tornarse presidente por un ter-
cer período (lo que le habría dado un total de 15 años de poder
en el Perú), se hizo casi realidad en gran parte gracias al apoyo
militante, en todos los foros internacionales, del gobierno de
F.H. Cardoso. Fue tan militante la posición del Brasil que con-
siguió, en la reunión de Quebec de la Organización de Estados
Americanos (OEA) de 2000, convencer a la mayoría de los países
latinoamericanos (incluyendo a México del último gobierno del
Partido Revolucionario Institucional, a la Argentina de Menem,
la Venezuela del bolivariano Chávez, Chile del “socialista” Lagos,
etc.) a votar a favor de A. Fujimori, contra la oposición de casi
toda la sociedad civil peruana y del gobierno de Estados Unidos
(EE.UU.) de Bill Clinton.
Parte de la prensa brasileña informó así:
Desde comienzos de este año [2000], el gobierno brasileño ha sido el
principal aliado de Fujimori, evitando que él fuera castigado por la OEA
debido a supuestos fraudes cometidos para su ‘re-relección’. La posición
14
La memoria va a reconstruirse a partir de los siguientes artículos del autor:
Amayo Zevallos, Enrique. «Por qué apoya Cardoso a Fujimori?. Fujimori y el Gobierno
del Brasil». Socialismo y Participación, N° 88. Lima: Centro de Estudios para el Desarrollo
y Participación (CEDEP), 2000, pp. 17-24; «Depois de Montesinos, Fujimori: uma visão
desde o Brasil». Cenários. Revista do Grupo de Estudos sobre Cultura e Desenvolvimento,
N° 3-4. Campus de Araraquara – Universidad del Estado de São Paulo, 2001-2002,
pp. 143-158; «Peru: sociedade, cultura e educação, 1945-2003. Ensaio de interpretação
em perspectiva de longa duração». Os Países da Comunidade Andina de Naçõe, vol.2.
Brasília: IPRI - Ministério de Relaciones Exteriores del Brasil, Brasília, 2004, pp.65- 99;
y «O impacto da globalização na Amazônia e no Pacífico Sul-Americano». Globalização.
Análise compereensiva a partir da perspectiva local e regional, Working Papers, N° 14. Tokio:
Universidade Católica de Sophia, 2007, pp.141-189.
del gobierno de FHC fue tomada basándose en dos argumentos. El

primero era que el debilitamiento de Fujimori traería más inestabilidad
a la región ya asolada por profundas crisis en otros países como en Co-
lombia, dónde la guerrilla llevó ese país al caos. El segundo era de orden
geopolítico: Fernando Henrique no quería que EUA -principal defensor del
castigo a Fujimori- tuviera un papel preponderante en un asunto que tendría
que ser resuelto por los países latinoamericanos, teniendo al Brasil como líder15.
Para el reconocimiento del tercer período de A. Fujimori, el

gobierno de F.H. Cardoso invocó a la estabilidad de América
Latina, sugirió que EE.UU. no debería intervenir en asuntos
regionales (sutilmente agitó el fantasma imperialista) y se empeñó
en lograr ese reconocimiento obteniendo los votos de los países ya
mencionados. El gobierno de Clinton criticó ese reconocimiento
pero terminó votando por él. Así, la reunión de la OEA de Quebec,
en nombre de la estabilidad, terminó legitimando el resultado
de las elecciones. Ese reconocimiento a A. Fujimori por la OEA
como presidente efectivo, fue saludado por el gobierno brasileño
como una “victoria” contra el intervencionismo de EE.UU. en los
asuntos latinoamericanos. Esa posición nunca tomó en cuenta que
lo más importante de la lucha contra A. Fujimori fue hecha direc-
tamente por la sociedad civil peruana, con sus muertos heroicos,
acompañada por una pequeña pero valiente prensa independiente
(el gobierno de A. Fujimori sistemáticamente atacó y corrompió
la mayoría de la prensa escrita y hablada). Al frente de esa lucha
se había colocado Alejandro Toledo, quien no había reconocido
el triunfo de A. Fujimori por considerarlo resultado de un fraude
(en lo que coincidió con los más respetables organismos peruanos
e internacionales especializados en vigilar la pureza de los proce-
sos electorales). Aquí importa recordar algunos hechos.
Ya presidente en dos ocasiones con mayoría absoluta en el
congreso, A. Fujimori consiguió, desconociendo la Constitución
15
Folha de S. Paulo. «FHC [Fernando Henrique Cardoso] ajudou a conseguir refúgio
para Montesinos». 25 de setiembre de 2000. Cursivas del autor.
del Perú, ser candidato por tercera vez, teniendo como contrin-
cante en esa ocasión a Alejandro Toledo. El 28 de junio de 2000
ocurrió la segunda vuelta electoral peruana; sus resultados no
fueron aceptados por la oposición que los denunció como frau-
dulentos. Los principales testigos de la elección, presentes debido
a exigencias de la oposición (observadores de la OEA, Instituto
Carter y Transparencia Internacional), en sus informes calificaron
los resultados como “viciados”. El gobierno de Bill Clinton dio
indicios de que podría aceptar la opinión de los observadores de la
OEA. El gobierno de F.H. Cardoso, en la reunión de Quebec, con-
siguió poner en segundo plano la opinión de esos observadores.
Entre junio y julio de 2000 la sociedad civil organizada, par-
tidos de oposición y especialmente Alejandro Toledo, intentaron
evitar la toma del poder por parte de A. Fujimori. Para eso, el 28
de julio de 2000 (fecha de la entrega de mando) organizaron la
movilización nacional llamada Los Cuatro Suyos, en la que par-
ticiparon centenas de millares de personas de todo el país.
El 28 de julio de 2000, ya con el aval de la OEA, por tercera
vez A. Fujimori tomó el poder en medio de grandes movilizacio-
nes en su contra. En circunstancias sospechosas cinco personas
murieron quemadas cuando, según el Sistema de Inteligencia
Nacional (SIN), intentaban incendiar un edificio público. El
gobierno acusó a la oposición y especialmente a Alejandro Toledo
como responsables de esos lamentables hechos16.
16
Vladimiro Montesinos, mentor y brazo derecho de Alberto Fujimori, era jefe
del SIN de facto (nunca fue nombrado oficialmente). Ambos están presos en Lima
desde hace algunos años, sometidos a juicios por haber cometido crímenes políticos
y comunes: abuso de poder, enriquecimiento ilícito, asesinatos, robo, corrupción,
chantaje, tráfico de drogas y armas, lavado de dinero, organización de escuadrones
de la muerte, etc. Pueden recibir decenas de años de cárcel (hasta hoy Fujimori ya fue
condenado a 25 años y Montesinos a casi 10). Uno de los crímenes de que se los acusa
es que los servicios del SIN provocaron el incendio mencionado que mató a esas cinco
personas: su objetivo era culpar a la oposición por ese crimen para desmoralizarla y
quebrarla. El edificio incendiado quedó en escombros. Posteriormente fue destruido
y transformado por la Ciudad de Lima en un parque público para honrar la memoria
La dudosa forma como A. Fujimori llegó por tercera vez a

la presidencia tuvo consecuencias, pues quedó fragilizado en el
Congreso Nacional. Así, A. Fujimori necesitaba construir en el
Congreso mayoría absoluta para, como en sus períodos anterio-
res, continuar con poderes ilimitados. En esas circunstancias, el
13 de setiembre de 2000, su brazo derecho, Vladimiro Montesinos
Torres, fue filmado (y la oposición consiguió pasar ese film por
televisión) pagando 15 mil dólares a un congresista de la oposición
para obtener su voto: la mayoría absoluta se construía comprán-
dola. Entonces V. Montesinos huyó a Panamá. En esa situación:
La operación para que Panamá aceptara recibir a Vladimiro Montesinos
fue comandada, en el campo externo, por el presidente Fernando Henri-
que Cardoso. La presidenta de Panamá Mireya Moscoso aceptó re-ver su
posición de no conceder asilo al jefe informal del servicio de inteligencia
peruano después de recibir una llamada telefónica de F.H. Cardoso, según
investigó la Folha de S. Paulo... Desde comienzos de este año [2000], el
gobierno brasileño ha sido el principal aliado de Fujimori, evitando que
él fuera castigado por la OEA debido a supuestos fraudes cometidos
para su ‘re-relección’...17
O sea, es lícito deducir que F.H.Cardoso participó personal-

mente apoyando tanto a A. Fujimori como a V. Montesinos.
Aquí no va a profundizarse en las sistemáticas violaciones de
la democracia peruana hecha por V. Montesinos, pero sí importa
decir lo siguiente: la presidenta Moscoso aceptó el pedido de
F.H. Cardoso dando asilo a V. Montesinos por 30 días. En esa
situación, este terminó huyendo y despareciendo por meses.
Pero el 23 de junio de 2001 el Federal Bureau of Investigation
(FBI) descubrió que V. Montesinos, a través de intermediarios
de esos mártires de la lucha democrática. Información excelente sobre ese tenebroso

período de la historia peruana y latinoamericana puede encontrarse en el libro
dedicado a V. Montesinos (también a A. Fujimori): Bowen, Sally y Holligan, Jane. El
espía imperfecto - la telaraña siniestra de Vladimiro Montesinos. Lima: PEISA, 2003.
17
Folha de S. Paulo. «FHC [Fernando Henrique Cardoso] ajudou a conseguir refúgio
para Montesinos», 25 de setiembre de 2000. Cursivas del autor.
venezolanos, intentaba entrar en una de sus cuentas de Miami,

donde tenía decenas de millones de dólares. Finalmente se hizo
evidente que V. Montesinos vivía en Caracas “protegido” por
figuras del entourage del presidente Chávez y probablemente por
el propio presidente venezolano18.
Para que no se tengan dudas del apoyo militante del gobierno
de F.H. Cardoso al régimen de A. Fujimori, vale informar lo
siguiente: debe tomarse en cuenta que en ese entonces A. Fujimori
estaba en el poder intentando la presidencia por tercera vez. El
28 de junio de 2000, día de la segunda vuelta electoral peruana,
el Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil (Itamaraty)
condecoró con la Ordem do Cruzeiro do Sul a los Ministros de
Fujimori: Alberto Bustamante y Efraín Goldemberg, y al Secretario
de la Presidencia Edgar Mosquera19. El 31 de mayo de 2000 llegó
a Lima Gilberto Vellosso, emisario especial de F.H. Cardoso,
encargado de invitar a A. Fujimori a una reunión de Jefes de Estado
de América del Sur que se realizaría en Brasilia, del 31 de agosto
al 01 de setiembre de ese año20. Entonces Velloso declaró que:
“la Reunión Cumbre sud-americana tiene por objetivo crear un
ambiente propicio para la integración... es iniciativa del presidente
[F.H. Cardoso] …reunir los 11 Jefes de Estado de América del Sur
resulta indispensable ya que la prioridad del Brasil es mantener
buenas relaciones con sus vecinos”21. El gobierno brasileño, a
través de su embajador, estuvo presente en la ceremonia del
Cuartel General del Ejército Peruano hecha para reconocer
18
Las relaciones de A. Fujimori y V. Montesinos con Hugo Chávez son exploradas
en el libro citado de Bowen y Holligan.
19
O Estado de S. Paulo. 02 de junio de 2000.
20
En esas fechas se reunieron en Brasilia los jefes de Estado del Brasil y de
los otros 11 países independientes de América del Sur para anunciar otro proyecto
integracionista grandioso: Integración de la Infraestructura Regional de América del
Sur (IIRSA); eso F. H. Cardoso lo recuerda en unas pocas líneas en el sub-capítulo A
integração física da América do Sul - e a ALCA. Ver: Cardoso, Fernando Henrique. A Arte
da política-A história que vivi. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006.
21
el tercer mandato de A. Fujimori: “la solemnidad llamó la atención

de los analistas ya que ella normalmente es realizada después de
la toma del cargo el 28 de julio. Diferente a ocasiones anteriores
solo tres embajadores estuvieron presentes: del Brasil, Bolivia
y Rusia” 22. F.H. Cardoso tenía tanto interés en los hechos
electorales peruanos que, como ya fue visto, había enviado un
representante que lo mantenía informado directamente y que
estaba por encima del Embajador de Brasil en Lima. Esa fue
la opinión del Diputado João Herrmann Neto (Presidente de
la Comisión enviada por la Cámara de Diputados del Brasil
a observar la segunda vuelta electoral peruana), expresada al
presentar el informe de esa visita en el local de su partido (el
Partido Popular Socialista), en São Paulo el 05 de junio de 2000.
Conforme pasó el tiempo aumentó el apoyo del gobierno
de F.H. Cardoso al gobierno peruano. Así tenemos que el 05 de
julio de 2000 las ya mencionadas condecoraciones del Itamaraty
fueron otorgadas también al Ministro del Interior, a los Coman-
dantes del Ejército, Marina y Aviación, y a los parlamentarios Vic-
tor Joy Way y Oswaldo Sandoval23. En otras palabras: en medio
de las críticas circunstancias determinadas por las fraudulentas
elecciones peruanas, 10 notorios fujimoristas fueron premiados
con las más altas distinciones que puede dar el Brasil24.Y ese
gobierno también premió a Fujimori como puede deducirse de
lo siguiente:
La Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados del
Brasil anuló la condecoración Orden de la Cruz del Sur que el Gobierno
de Fernando Henrique Cardoso había otorgado al ex- Presidente del Perú
22
O Estado de S. Paulo. 09 de junio de 2000. Cursivas del autor; la solemnidad
fue realizada el día anterior, 8 de junio.
23
O Estado de S. Paulo. 08 de julio de 2000.
24
Vale la pena informar que actualmente varios de esos condecorados están
presos acusados de haber cometido muchos crímenes graves y por eso responden
ante los tribunales peruanos.
Alberto Fujimori. Esa es la condecoración más importante dada por el

Gobierno brasileño… 25
Por tanto, lo descrito anteriormente tiene que ser resultado de

una opción. Eso puede concluirse también de las declaraciones
del entonces Ministro de Relaciones Exteriores de F.H. Cardoso,
Luis Felipe Lampreia. Este manifestó que durante dos meses su
gobierno participó de “manera discreta, característica brasileña,
de conversaciones importantes”26 con todos los protagonistas de
la crisis peruana. A esta altura cualquiera podría preguntarse: en
ese largo tiempo ¿qué es lo que discretamente (o sea, a escondidas
y calladamente) el gobierno brasileño negoció con A. Fujimori?
Obsérvese que ese estilo “discreto” caía como anillo al dedo a
A. Fujimori, quien reconocidamente, tiene en lo secreto y escondido
sus marcas anti-democráticas preferidas, ya que le permitían no
dar cuenta a nadie27.
25
O Estado de S. Paulo online. «Anulada condecoração que FHC [Fernando
Henrique Cardoso] concedeu a Fujimori». 05 de junio de 2003; el año 2003 F.H.Cardoso
ya no estaba en el poder.
26
27
A. Fujimori no tiene principios éticos. Eso está retratado en la forma como dejó
de ser presidente del Perú: como Jefe de Estado de un país del Pacífico había asistido
al Foro de Cooperación Asia - Pacífico. El 19 de noviembre de 2000 desde Tokio, lugar
donde hizo escala regresando del Foro en Brunei, renunció a la presidencia enviando
un fax. De inmediato Japón lo reconoció como ciudadano japonés y así, de acuerdo a
las leyes japonesas, no podía ser deportado. El 20 de noviembre el Congreso Nacional
(CN) del Perú no aceptó su renuncia pero le retiró poderes acusándolo de “incapacidad
moral”. Al día siguiente el presidente del CN, Valentín Paniagua, fue elegido como
Presidente da República de la Transición Democrática. Este organizaría una Comisión
Especial para lograr la captura de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos. Con ese
fin fue solicitada la colaboración de la INTERPOL quien lanzó una orden internacional
de captura. A. Fujimori no podía salir del Japón pues sería preso. Finalmente,
para continuar interviniendo en los asuntos peruanos, el 07 de noviembre de 2005
A. Fujimori llegó a Chile donde fue detenido por las autoridades de ese país. Se inició
entonces un proceso de extradición en su contra. El 21 de setiembre de 2007 la Corte
Suprema de Chile acogió la petición para extraditarlo. Ya en Lima, el 07 de abril de
2009, el expresidente fue condenado a 25 años de prisión.
¿Por qué ese apoyo militante? La respuesta tiene que estar en

lo que dice el mismo F.H. Cardoso: “en los intereses de largo plazo
del Brasil” (o Razón de Estado). ¿Cuáles podrían ser esos intereses?
El mencionado Hermann Neto declaró que el apoyo del
Ejecutivo brasileño a A. Fujimori expresaba la búsqueda por la
hegemonía sobre América del Sur: “estamos diciéndole a los
EE.UU. ‘no necesitamos de su tutela para cuidar de lo que ocurre
debajo de la línea del Ecuador’. Esa posición (del Brasil) en de-
fensa de la no-intervención enfatiza su pretensión de hegemonía,
garantizándose el apoyo del Perú y de otros países estratégicos
como Chile, Colombia y Venezuela”. Y así concluyó: “desde el
punto de vista de la democracia, Brasil irradia la debilidad de sus
principios democráticos, subordinados a intereses económicos”28.
Los intereses de largo plazo, además de ser hegemónicos
(estratégicos), eran también económicos, como puede deducirse
de lo siguiente:
La ligazón fluvial entre Belém (Brasil) y Saramirizia, en el Perú, en sociedad
con empresas privadas brasileñas, ya fue aprobada por los dos gobiernos,
pero el proyecto está parado debido al conflicto en el Perú envolviendo la
elección presidencial, de acuerdo a diplomáticos brasileños y peruanos29.
En el presente texto no se profundizará pero sí vale mencio-

nar lo siguiente: la historia muestra que Brasil, desde tiempos
coloniales, buscó acceso directo a los territorios sudamericanos
que limitan con el Pacífico (el área más grande y dinámica de la
economía mundial actual, la Economía del Pacífico)30. En relación
28
O Estado de S. Paulo. 02 de junio de 2000. La posición de Hermann era
compartida entonces por otros diputados, ver: O Estado de S. Paulo. «O Brasil e
Fujimori». O Estado de S. Paulo, S. Paulo, 10 de junio de 2000.
29
O Estado de S. Paulo, 04 de junio de 2000. Cursivas del autor.
30
Estos asuntos han sido explorados por el autor en varios trabajos: Amayo
Zevallos, Enrique. «La transoceánica Perú - Brasil: los contradictorios intereses de
Estados Unidos y Japón». Revista Allpanchis, N° 45. Cuzco: Instituto de Pastoral
Andina,1995, pp. 37-88; «Amazonia, MERCOSUR and the South American Regional
Integration». En: Gary Prevost y Carlos Oliva Campos ed. The Bush Doutrine and Latin
con eso: después de la mera observación de un mapa se hace

evidente que el Perú, y eso es esencial en relación al Brasil, es el
país más occidental de América del Sur. O sea, su posición en el
Pacífico sudamericano es estratégica o la mejor por ser la menos
distante en relación, por ejemplo, al Japón (centro de la Economía
del Pacífico). De São Paulo, capital económica del Brasil, o de Belén
y Manaus (ejes de de la Amazonía brasileña) podría llegarse con
relativa facilidad hasta Saramirizia, puerto de la Amazonía pe-
ruana. Desde São Paulo por carretera (o ferrocarril) y después por
barco, navegando por ríos del sistema amazónico; desde Belem y
Manaos: navegando los ríos amazónicos. De Saramirizia (en línea
recta, a unos 300 km del Pacífico), obligatoriamente se tiene que
continuar por tierra cruzándose el punto más bajo de los Andes
peruanos, el Paso de Porculla (2138 m) para, finalmente, llegar
al lugar más occidental de América del Sur, Punta Balcón, lugar
estratégico esencial del Pacífico sudamericano. Desde Saramiri-
zia se recorrerían aproximadamente 600 km ya que es imposible
ir en línea recta (en el camino están Los Andes). Punta Balcón
(así como los cercanos Talara, Paita y Bayóvar) tienen condiciones
naturales para la construcción de puertos para barcos de gran
calado. Esos cuatro lugares pertenecen al Departamento de Piura,
que es esencial para transformar al Perú en uno de los líderes
mundiales en pesca. En el caso de Bayóvar, este tiene una de las
reservas comprobadas más grandes del mundo en fosfatos (vitales
para la agricultura mundial). Todo eso explica la importancia
estratégica de esa región del norte peruano, a pesar de lo cual
no se la consideró prioritaria ya que la carretera al Pacífico, que
está casi lista31 (va desde Assis Brasil, Estado del Acre, hasta el
America. New York: Palgrave McMillan, 2007; A Amazônia e o Pacífico Sul-Americano e

sua importância para o Brasil. Sao Paulo: Cultura Acadêmica Editora, 2009; etc.
31
De los casi 500 proyectos de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura
Regional Suramericana ( IIRSA), esta carretera es una de las poquísimas que dejó el
papel para transformarse en realidad.
Puerto de Ilo, en el sur peruano), está localizada a casi 1500 km de

distancia. Y explica también la última cita de arriba que muestra
que empresas brasileñas, desde los tiempos de F.H. Cardoso,
comenzaron a envolverse en los negocios relacionados con su
salida al Pacífico, lo que hace lógica la frase ya citada de Hermann
Neto cuando declaró que su gobierno “irradia la debilidad de sus
principios democráticos, subordinados a intereses económicos”.
Esos intereses desde F.H. Cardoso crecieron tanto, que en el año
2010, según el periodista Marcos Sá Correa, estaba:
… en marcha una invasión del Perú por parte de inversiones brasileñas
en carreteras, pozos de gas y petróleo, explotación de metales preciosos,
hidroeléctricas, hidrovías, líneas de transmisión eléctrica y oleoductos
en un “paquete no anunciado oficialmente” que promete transformar
ese filón de la Amazonía ajena en un productor casi pasivo “de energía
y materias primas baratas, además de permitir acceso a puertos en el
Pacífico.” El ataque económico está descrito, con gran acento de indig-
nación, en el libro Amazonía Peruana en el 2021 de Marc Dourojeanni,
Alberto Barandiarán y Diego Dourojeanni. El libro se basa en datos
oficiales y prevee una “hecatombe biológica”… serán tres carreteras y
dos ferrocarriles que ligarán Brasil al Pacífico peruano. Serán siete las
hidroeléctricas brasileñas en el lado de allá. Una de ellas, la de Inambari,
al costo de inundar 40 mil hectáreas. No se trata de un plan de desarrollo.
Son solo propuestas impuestas por un acuerdo de cooperación, concebi-
das por empresas privadas, estatales y bancos que Brasil encabeza con el
BNDES, FURNAS, Eletrobras y las constructoras OAS, Camargo Correa,
Odebrecht, Andrade Gutiérrez, Queiroz Galvão…Hay una carretera
prevista en una área que desparecerá bajo una hidroeléctrica. Sólo un
detalle parece resguardado: “el interés de los inversores”….32
Todo eso fue iniciado por F.H. Cardoso y A. Fujimori, quienes

mantenían relaciones excelentes. Por ejemplo, A. Fujimori, poco
antes de la mencionada reunión de la OEA del 26 de junio de
2000, declaraba a la prensa brasileña: “tengo una relación muy
32
Sá Correa, Marcos. «Amazônia peruana é nossa». O Estado de S. Paulo, 23 de
abril de 2010.
estrecha con el presidente Fernando Henrique Cardoso, que se

fortaleció durante el proceso de paz entre el Perú y Ecuador”33.
Declaraciones como esa, como hemos visto, son reforzadas por las
opiniones de F.H. Cardoso que mostramos anteriormente, pues
¿qué presidente peruano le dio las altas condecoraciones que él
menciona con un tinte de orgullo?
Así fueron defendidos los intereses de largo plazo del Brasil:
obteniendo enormes ventajas del Perú, ya que F.H. Cardoso negoció
con A. Fujimori, quien estaba en deuda con él. O sea: en deuda
ya que el reconocimiento internacional obtenido para su tercer
mandato fue obra del presidente brasileño. Así, ¿cómo se negoció?
Obviamente que el presidente peruano frente a F.H. Cardoso
negoció desde una posición obsecuente, lo que es peor que la
fragilidad. ¿Qué daría en esas reuniones de meses, discretas y
en las sombras? Todo lo que le pedían. Allí se inició lo que en la
actualidad está transformándose cada vez más en realidad y que
el periodista Marcos Sá Correa retrató muy bien.
Concluyendo
De los escritos mencionados de F.H. Cardoso, puede decirse que él
escribe para la historia usando el método de la memoria selectiva:
recordando lo que le conviene y borrando lo que no le interesa.
También es parte de su método colocarse siempre en la mejor luz,
mostrando, por ejemplo, que él era el autor directo de todas las
grandes ideas que terminaron generando el acuerdo entre Perú
y Ecuador. Simultáneamente, en general, los personajes que él
menciona están siempre girando a su sombra pidiendo ayuda
(presidentes), como ayudantes (embajadores) o como exalumnos
(sugiere que Alejandro Toledo fue su alumno en Standford).
33
O Estado de S. Paulo, 16 de junio de 2000.
De lo anterior también se deduce que la esposa de Alejandro

Toledo tuvo razón al reclamar el apoyo de F.H. Cardoso brindado
a A. Fujimori, quien se había transformado en un dictador, hecho
que, como hemos visto, el mismo F.H. Cardoso reconoció al escribir
que A. Fujimori gobernó con poderes dictatoriales. Además, como
también ya mostramos, F.H. Cardoso dio ese apoyo no porque
carecía de información, pues la tenía sistemáticamente enviada por
su embajador en Lima (al que parece no haberle prestado mucha
atención, ya que tenía su propio enviado con poderes especiales).
Lo que explica ese apoyo fue la Razón de Estado expresada como
defensa de los intereses de largo plazo del Brasil. El apoyo irrestricto
a A. Fujimori prueba que F.H. Cardoso intervino en el Perú (asunto
que criticaba a EE.UU.) no siendo verdad lo que él afirmó: que su
gobierno siempre defendió el orden democrático.
La democracia madura del Brasil es limitada. Lo prueba el
hecho que en nombre de la defensa de sus intereses de largo
plazo, el gobierno brasileño puede intervenir en los asuntos de
otros países, incluso apoyando dictadores34.
34
Artículo escrito en la Ciudad de São Paulo en julio de 2010 y corregido en junio
de 2011.
Parte II
Sociedad y democracia
Santiago Alfaro
Jennie Dador
Mariel García
Martín Garro
Modesto Montoya
Jorge Rodríguez S.
del rendimiento educativo
Jorge Rodríguez S. / Martín Garro

Una postura importante en la educación a nivel global es aquella
que promueve una vinculación cada vez más estrecha de las de-
cisiones que se toman a nivel de política educativa, con el uso de
evidencias e información empírica como resultado de procesos de
evaluación o investigación. Esta postura cuenta con una presencia
creciente en los sistemas educativos latinoamericanos y tiene en
la evaluación estandarizada del rendimiento escolar uno de los
principales medios para la producción de la información necesaria
en la toma de decisiones.
En el Perú, la evaluación del rendimiento escolar está a cargo
de la Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMC), unidad
operativa del Ministerio de Educación (MINEDU) creada en 1996,
pero que en 1994 inició la preparación de la primera evaluación
en el marco de un acuerdo con el Banco Mundial, con fondos
adicionales del Banco Interamericano de Desarrollo.
El sistema peruano de evaluación del rendimiento se define
como un sistema de “bajas implicancias” que utiliza los resultados
de las pruebas para brindar información en la escuela (a direc-
tivos y docentes), a padres de familia e instancias intermedias
del sector educación a nivel local y regional, con el propósito de
tomar decisiones sobre los procesos de aprendizaje. Se trata de
producir información y darle un uso formativo (como cambios
en el currículo, capacitación docente u otras decisiones de mejora,
128 Implicancias de las evaluaciones nacionales del rendimiento educativo
incluyendo los recursos necesarios para su implementación),

sin mayores consecuencias para los principales actores educativos.
En cambio, los sistemas de “altas implicancias” en América Latina
(Chile, México, Costa Rica, República Dominicana, Estado de San
Pablo en Brasil, entre los más representativos), utilizan los resul-
tados de las pruebas para tomar decisiones con consecuencias
directas sobre las escuelas, los docentes y los alumnos. El cuadro
siguiente compara ambos tipos de sistemas.
Cuadro Nº 1
Sistemas de evaluación del rendimiento de “bajas” y “altas”
implicancias en América Latina
San Pablo
Decisiones / Consecuencias* Perú Chile México
Brasil
Información a la escuela (directivos X X X X

y docentes)
Información a instancias intermedias X X X X

sectoriales
Información a padres de familia X X
Información a población / ranking X X

de escuelas
Incentivos económicos a docentes X X X
Programas focalizados de apoyo a X

escuelas
Promoción educativa de estudiantes X
Bajas implicancias Altas implicancias

* El cuadro muestra solo algunas de las consecuencias que se pueden identificar en los sistemas de
evaluación del rendimiento en América Latina, siendo estas las más importantes en los sistemas
considerados.
Como vemos en el cuadro, por ejemplo en el caso de Chile, los

resultados de las evaluaciones se utilizan para tomar decisiones
de información con propósitos formativos (“bajas implicancias”)
y para sumar decisiones que suponen incentivos “por oferta”
a docentes (incentivos económicos a docentes de escuelas con

desempeños de excelencia), y a escuelas (programas de apoyo
focalizado a escuelas con menores rendimientos, como el p-900,
programa que apoya a 900 escuelas pobres); o incentivos “por
demanda” con la publicación de un ranking de escuelas que sirven
como referente para las decisiones de matrícula de los padres.
Esto último es especialmente efectivo en las escuelas municipales
y privadas subvencionadas que reciben alumnos provenientes de
familias beneficiarias de ese sistema.
Otro tema que diferencia a ambos tipos de sistemas tiene que
ver con las características metodológicas de las evaluaciones.
Los sistemas de “altas implicancias” por lo general utilizan marcos
de evaluación censales para alcanzar cobertura y acompañan la
aplicación de las pruebas con otros instrumentos que permiten
desarrollar estudios de “factores asociados” a los rendimien-
tos, para asegurar así validez y confiabilidad en los resultados.
Los sistemas de “bajas implicancias” por lo general trabajan solo
con muestras y recogen información sobre “factores asociados”
con distintos niveles de amplitud.
¿Cuáles son las principales características metodológicas de
las evaluaciones que lleva a cabo la Unidad de Medición de la
Calidad Educativa?, ¿qué resultados se puede obtener de ellas?,
¿cómo, en qué y con qué implicancias se usa esos resultados?,
¿qué es necesario cambiar o introducir en el sistema? Estas son
algunas de las preguntas a las que vamos a dar respuesta en el
desarrollo de este artículo.
Características metodológicas de las evaluaciones:

avances y retrocesos
La Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMC) ha
aplicado pruebas en 1996, 1998, 2001, 2004, y desde el 2006 cada
año. Sin embargo, se puede decir que solo desde la Evaluación
Nacional (EN) 2001 se dieron los primeros pasos para que las
pruebas utilizadas reúnan las condiciones técnicas necesarias
para un análisis de comparación: definición detallada del objeto
de evaluación, estabilidad de los ítems de contenidos y uso del
“modelo de criterios” para el análisis de los resultados1.
Adicionalmente, la EN 2001 incluyó la aplicación de instru-
mentos complementarios a las pruebas (encuestas a directores,
docentes, padres de familia y alumnos) que permitían recolectar
información acerca de las características de los alumnos –y sus
familias–, los docentes y las escuelas, que podía ser utilizada
para establecer aquellos factores con mayor incidencia sobre los
resultados obtenidos en las pruebas2.
En las actuales EN se sigue utilizando los mismos formatos
para las pruebas. Si bien los ítems de contenidos variaron mucho
entre 2001 y 2004, estos tendieron a estabilizarse desde el 2006.
También se ha mantenido desde esa época el “modelo de criterios”
como pauta de análisis de los resultados.
Desafortunadamente, mientras se consolidaban algunos
avances, en simultáneo se tomaban decisiones que tendrían con-
secuencias graves en el debilitamiento del proceso en su conjunto.
Una de esas decisiones desafortunadas fue la de suprimir desde
1
Una característica importante de estas pruebas y de las siguientes tiene
que ver con el hecho que el objeto de la evaluación es definido con mucho nivel de
detalle, desde la identificación de los contenidos del currículo a ser evaluados, hasta
los procedimientos evaluativos utilizados en cada caso. Por otro lado, el paso de
un “modelo de normas” a un “modelo de criterios” permite establecer de manera
absoluta cuánto sabe cada alumno en relación con un nivel de logro mínimo aceptable
(estándar) que aparece como un punto fijo en una escala. Este procedimiento facilita
la presentación de resultados por su relación al estándar y las comparaciones entre
individuos o grupos, incrementando radicalmente las posibilidades de análisis,
comunicación y uso de resultados.
2
Un estudio importante sobre las EN 2001 y 2004 que describe las características
técnicas de las pruebas utilizadas se encuentra en: Cueto, Santiago. Las evaluaciones
nacionales e internacionales de rendimiento escolar en el Perú: balance y perspectivas. Lima:
Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), 2006.
la EN 2006 el levantamiento de información para establecer “fac-

tores asociados”3.
En el gráfico Nº 1 se puede observar los resultados alcanzados
por nuestros alumnos en las cuatro últimas evaluaciones para
las áreas de comunicación (comprensión lectora) y matemática.
Estos resultados corresponden a los porcentajes de alumnos que
alcanzan el “nivel 2” de rendimiento4.
En estos resultados son evidentes las mejoras de los rendimien-
tos en los últimos años. Así, tenemos que en comunicación se pasa
del 15.1% al 27.4% y en matemática del 7.1% al 13.9%. ¿Qué ha
sucedido?, ¿qué factores explican estos logros? Según el Ministro
de Educación, Víctor Raúl Díaz Chávez, la explicación se encuen-
tra en “la implementación de la carrera pública magisterial”5.
Sin embargo, no es posible establecer una asociación de este
tipo sin contar con los datos necesarios. Es muy probable que la
explicación real se encuentre en la acción simultánea de una mul-
tiplicidad de variables (dentro de ellas probablemente la carrera
pública magisterial) ubicadas dentro y fuera de la escuela, de las
que no se tiene mayor evidencia porque no se recogió información
3
Los estudios de “factores asociados” tienen como finalidad facilitar la
comprensión del funcionamiento de los sistemas educativos locales o regionales,
e identificar aspectos de la vida de las escuelas (“factores escolares” como el clima
institucional, las expectativas sobre el aprendizaje, la dotación de materiales en
medios pobres, o la experiencia y estabilidad de los equipos docentes) que según
la investigación empírica hecha influyen positiva o negativamente sobre las
oportunidades de aprendizaje de los estudiantes. En ese sentido, constituyen un
valor agregado a las evaluaciones estandarizadas del rendimiento, evitando que
las mismas se limiten a describir la situación en términos de aprendizajes, al sumar
referentes de comparación y de análisis necesarios para una reflexión del por qué los
resultados son lo que son, y qué tipo de intervenciones o políticas podrían ayudar
a mejorarlos.
4
El rendimiento “nivel 2” corresponde a niños y niñas que terminado el 2do
grado logran los aprendizajes esperados (en contenidos y competencias), en las áreas
de comunicación y matemática de las EN.
5
Entrevista al Ministro de Educación Víctor Raúl Díaz Chávez. «Más escolares
de primaria entienden lo que leen». Perú 21, Lima, 13 de abril de 2011.
Gráfico Nº 1
Rendimientos en comunicación y matemática
en las cuatro últimas EN
100%
90%
80%
70%
60%
Comprensión
50%
Matemática
40%
30%
20%
10%
0%
2007 2008 2009 2010
Fuente: Informes de resultados de las Evaluaciones Censales de Estudiantes (ECE) 2007, 2008,
2009 y 2010. Elaboración propia.
para establecer aquellos factores con mayor incidencia sobre los

resultados.
Las actuales EN arrojan datos muy interesantes que se pueden
observar por área, región o escuela. Incluso con ellos es posible
hacer comparaciones o establecer tendencias si se los observa
longitudinalmente, pero no se puede avanzar más allá de eso en
términos de explicación. La supresión del levantamiento de datos
para “factores asociados” limitó al extremo las posibilidades de
uso de los resultados de las EN, ya sea que este uso se oriente
por criterios académicos, como la producción de conocimiento en
general, o por criterios pragmáticos, como la toma de decisiones
a nivel de políticas públicas6.
6
En el estudio ya citado de Santiago Cueto sobre los resultados de la EN
2004 y los datos de factores asociados, se menciona que tal vez la variable de mayor
Con un marco metodológico como ese es inexplicable la deci-

sión de pasar del uso de muestras a marcos censales y de aplicar
pruebas anualmente, más aún si la UMC se define como un siste-
ma de “bajas implicancias”. Sin estudios de “factores asociados”,
hacer evaluaciones con más frecuencia (EN anual) a un mayor
número de alumnos cada vez (censales), no ofrece mejores datos
ni mayores posibilidades de uso de los resultados.

Según el propio Marco de Trabajo de la Evaluación Censal de
Estudiantes (2009), documento oficial de la UMC, los resultados
de las EN deben servir para tomar decisiones de mejora de los
procesos formativos, incluyendo aquellas que corresponden a
la ejecución del gasto corriente en educación y de otras partidas
presupuestales para programas específicos.
Implicancias en la escuela, los órganos intermedios

y la familia
El propósito de las evaluaciones del rendimiento educativo como

las que realiza la UMC, no es establecer qué y cuánto saben los
alumnos evaluados, o en qué escuelas o regiones se sabe más,
sino utilizar esa información para identificar aquellos aspectos
de la práctica docente (en lo disciplinar, lo pedagógico y lo pro-
fesional) que según los resultados en las escuelas aparecen como
importancia en cuanto al ambiente escolar para explicar el rendimiento estudiantil sea

el dominio que tengan los docentes de las competencias que deben enseñar. Al menos
en esa muestra existía correlación positiva entre el dominio que el docente mostraba
del contenido disciplinar y el rendimiento medio del aula a su cargo. Hubiese sido
estratégico continuar con una línea de investigación en esa dirección, al menos como
soporte de los procesos de selección de futuros docentes y la capacitación de los
actuales.
deficitarios. Es decir, contar con marcos de información para que

las distintas instancias involucradas puedan tomar las decisiones
necesarias para mejorar las prácticas educativas, con sus conse-
cuentes efectos en los aprendizajes y los rendimientos educativos.
También es un propósito central de estas evaluaciones,
según la propia UMC, brindar información detallada a los padres
de familia sobre los resultados de sus hijos. La idea es que esta
información sensibilice a los padres y los lleve a involucrarse en
los procesos de aprendizaje, planteando alternativas de acompaña-
miento en casa que complementen el rol del docente en la escuela.
A nivel de la escuela, la información producida por las EN
debería permitir que cada docente elabore un “mapa” sobre su
propia práctica, para identificar las competencias o contenidos que
a la luz de los resultados del grupo de alumnos a su cargo se han
trabajado de manera poco eficaz. Con esta información los docen-
tes podrían tomar decisiones sobre aquellos temas o metodologías
en los que deben complementar su formación, introducir cambios
en la programación del currículo, acompañar a los alumnos con
desempeños más pobres, u otras medidas que se consideren
necesarias para asegurar las mejoras buscadas. Esta información
agregada debería servir a los directivos de las escuelas para
identificar necesidades de capacitación en los equipos docentes e
iniciar las acciones necesarias para asegurar su cobertura, además
de tomar otras decisiones para asegurar las mejores condiciones
posibles para la práctica docente en cada caso.
A nivel de los órganos intermedios (direcciones regionales
de educación y unidades de gestión local del Ministerio de Edu-
cación), la información debería servir para tomar decisiones que
hagan equitativas las condiciones básicas que se le brinda a cada
escuela para el desarrollo del proceso de enseñanza-aprendizaje,
principalmente aquellas decisiones que permitan enfocar esfuer-
zos y recursos en incrementar las oportunidades de capacitación
y de acompañamiento pedagógico para los equipos docentes de

las escuelas con desempeños más pobres.
Sin embargo, según una directiva de la UMC entrevistada7, el
acceso de los padres a los resultados de las EN es muy limitado,
el uso de esta información en la escuela es casi nulo y, si bien a nivel
de los órganos intermedios el uso es más frecuente, la calidad del
mismo varía en cada unidad de gestión dependiendo de las carac-
terísticas de los equipos técnicos que se hayan conformado en las
mismas. Muchas de estas unidades limitan el uso de la información
a fundamentar decisiones sobre la capacitación docente, a justificar
recursos adicionales (por lo general vía proyectos específicos) para
el mismo fin, o para la adquisición de algún otro recurso.
Es claro que la UMC no ha logrado estructurar los mecanismos
necesarios para que los resultados de las EN sean aprovechados
por los usuarios previstos o, lo que es lo mismo, los mecanismos
que ya se utilizan son muy poco eficientes. Solo se tiene evidencia
de una institución con presencia nacional como el Consejo Nacio-
nal de Educación que ha recogido estos resultados para proponer
reformas en el sistema educativo. El resto corresponde a un uso
académico (investigación) con poca o ninguna vinculación a los
procesos de toma de decisiones.
Implicancias en la asignación del gasto público educativo
Los datos del gasto público educativo regional para este artículo
se obtienen de los gastos corrientes del sector Educación en el
programa de educación básica de cada región, al momento del
Presupuesto Institucional Modificado (PIM)8. Estos son los gastos
7
Entrevista con Liliana Miranda, Jefa de la UMC, febrero 2011.
8
El presupuesto sectorial puede ser observado cada año en dos momentos:
el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), que es el presupuesto asignado a
principios de año y aprobado por ley, y el Presupuesto Institucional Modificado
(PIM), que es el presupuesto real que se termina ejecutando, y que en promedio es
ejecutados en los servicios educativos públicos: pago de personal,

de pensiones y la adquisición de bienes y servicios prestados.
No se incluye los gastos de capital (ejecución de obras y adqui-
sición de bienes para el largo plazo), que es la otra categoría de
gastos en el presupuesto institucional. El gasto público por alumno
resulta de dividir el gasto público educativo (obtenido como se
menciona), entre la matrícula de la educación básica pública en
cada región.
El cuadro Nº 2 presenta el gasto público por alumno en las
regiones para los años 2009 y 2010, con la finalidad de hacer com-
paraciones y establecer niveles de variación en el presupuesto
asignado a cada región.
Lo primero que nos muestra el cuadro Nº 2 es el carácter
inercial del presupuesto educativo regional, con un promedio
de gasto por alumno que varía solo en +1.3% entre 2009 y 2010,
para una matrícula con un crecimiento similar en el período.
Por otro lado, a nivel de las regiones las variaciones presupuestales
no son significativas tampoco. El 44% de las regiones muestra una
variación de 3% (positiva o negativa) o menos, con pocos casos
de variaciones positivas importantes como Apurímac, Amazonas,
Cusco, Ayacucho y Puno, por encima del 8%.
En términos del ranking del gasto por región, el cuadro nos
dice que las posiciones cambian de un año a otro básicamente por
pequeñas variaciones en aquellos presupuestos con montos muy
cercanos, pero que hay grupos de regiones con integrantes que
se mantienen fijos. En los años observados, las 10 regiones con
mayor gasto y las 5 con menor gasto son las mismas, al margen
de los cambios de posición.
25% mayor que el PIA en el nivel regional. El PIM es un referente presupuestal más
cercano al gasto sectorial por año.
Cuadro Nº 2
Gasto público regional por alumno 2009 – 2010
(en miles de soles)
Gasto por Gasto por % de
Región Ranking Ranking
alumno 2009 alumno 2010 variación
Moquegua 1587 1 1701 1 +7.1

Tumbes 1334 2 1208 4 -9.4
Lima 1327 3 1355 3 +2.1
Tacna 1297 4 1388 2 +7.0
Arequipa 1232 5 1167 8 -5.2
Pasco 1118 6 1123 9 +0.4
Ancash 1096 7 1105 10 +0.8
Ayacucho 1087 8 1176 6 +8.1
Puno 1086 9 1175 7 +8.1
Apurímac 1065 10 1176 6 +10.4
Piura 1049 11 914 20 -12.8
Junín 1047 12 1084 11 +3.5
Madre de Dios 1045 13 1042 13 -0.2
Ica 1018 14 987 18 -3.0
Callao 1000 15 998 16 -0.2
Huancavelica 992 16 1044 12 +5.2
Cajamarca 989 17 1017 14 +2.8
La libertad 969 18 987 18 +1.8
San Martín 954 19 972 19 +1.8
Amazonas 914 20 1003 15 +9.7
Loreto 912 21 848 23 -7.0
Lambayeque 901 22 907 22 +0.6
Cusco 839 23 912 21 +8.7
Ucayali 832 24 735 25 -11.6
Huánuco 784 25 799 24 +1.9
Promedio 1059 1073 +1.3
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera (SIAF) amigable – Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF). Elaboración propia.
Los datos también nos dicen que los presupuestos se estruc-

turan de manera muy rígida, básicamente respondiendo a los
montos del pago de personal necesario para atender la cobertura
de la matrícula en cada región. No son presupuestos que den
margen para implementar proyectos o programas diversifica-
dos, en la lógica de una gestión descentralizada en lo financiero
y en lo pedagógico. Toda iniciativa para atender necesidades
educativas puntuales en las regiones debe provenir de recursos
no ordinarios de los fondos nacionales de inversión pública, o
de recursos privados.
En este punto, un tema clave tiene que ver con establecer si
las decisiones sobre el gasto educativo regional responden en
alguna medida a la información ofrecida por la UMC sobre los
rendimientos educativos que se alcanza en las regiones. Para ello
es necesario identificar los niveles de correlación entre el rendi-
miento educativo y el gasto por alumno, con la finalidad de saber
si el gasto se ejecuta de manera que discrimine positivamente a
aquellas regiones que han mostrado un rendimiento educativo
bajo en las evaluaciones.
La definición que utilizamos de rendimiento educativo se
refiere al porcentaje de alumnos con rendimiento “nivel 2” en
cada región. Sobre ese porcentaje se elabora un ranking de regio-
nes donde la posición 21 corresponde al mayor porcentaje y la
posición 1 al menor.
Trabajamos con los datos de la EN 2008 y del PIM regional
2010, porque suponemos que el tiempo necesario para la elabo-
ración del informe de resultados de una EN, su comunicación
efectiva a distintos actores relevantes y la maduración de las
condiciones para su uso por tomadores de decisiones clave, no
es menor a 8 ó 10 meses. Si esto es así, los resultados de la EN
2008 recién pudieron ser utilizados en las decisiones sobre el
presupuesto 2010.
La correlación que representa el gráfico Nº 2 es positiva al 0.557

(significativa al 1%), lo que nos permite llegar a dos conclusiones:
la primera, que las regiones donde los alumnos alcanzan mejores
resultados son aquellas en las cuales el Estado ha gastado más por
alumno (Moquegua, Tacna, Lima), con excepciones como Tumbes
o Apurímac, con gastos por encima del promedio y rendimien-
tos bajos o muy bajos. En el sentido opuesto, los menores gastos
coinciden con los más bajos rendimientos como en los casos de
Ucayali, Huánuco o Loreto.
La segunda conclusión es relativa al hecho que no ha habido
discriminación positiva para concentrar mayores recursos en las
regiones con rendimientos más bajos. Una situación así habría
llevado a que, dependiendo de la cantidad de recursos asignados
para estos casos, la correlación sea menos significativa, o que
incluso se torne negativa.
Si los resultados de las EN no son utilizados por los tomadores
de decisiones en el gobierno central para asignar el gasto educativo
regional, es bastante menos probable que las autoridades regio-
nales los utilicen en focalizar recursos para atender situaciones
críticas (por ejemplo, el poco dominio disciplinar y didáctico de
los docentes en áreas estratégicas) o compensar desigualdades
educativas entre grupos específicos (por ejemplo, alumnos con
lengua materna indígena)9.
9
El estudio de Santiago Cueto sobre la EN 2004 identificó algunos grupos
característicos con bajo rendimiento, como las niñas en matemáticas, los estudiantes
que trabajan, aquellos que tienen lengua materna indígena, o los que tienen padres con
escaso nivel educativo. Pero no se cuenta con evidencia de intervenciones específicas
con financiamiento público que se orienten a atender esas desigualdades.
Gráfico Nº 2*
Ranking de rendimiento educativo10
y gasto por alumno en las regiones11
Ranking de rendimiento
Gasto por alumno
* El gráfico no incluye datos de Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Puno. El informe de la EN

2008 no consigna datos de esas regiones.
Se tiene evidencia de grandes esfuerzos en varios gobiernos

regionales por elaborar proyectos de inversión pública que
permitan complementar los recursos ordinarios disponibles para
la mejora de los servicios educativos en sus territorios. Estos
esfuerzos son loables pero también son poco sostenibles. En la
mayoría de los casos, las limitaciones técnicas de los equipos re-
gionales en materia de educación constituyen una especie de “valla
10
El rendimiento está referido a los resultados de la prueba de comprensión
lectora.
11
Para la correlación entre rendimiento educativo y gasto por alumno se utiliza
el coeficiente de Spearman.
muy alta” frente a las posibilidades de las regiones de conseguir

financiamiento para sus iniciativas. En otros casos (una minoría)
se logra el financiamiento, pero lo acotado de las iniciativas (casi
siempre proyectos pequeños o muy específicos) y lo limitado de
la cobertura temporal (2 ó 3 años), no permiten esperar acciones
con efectos importantes.
Implicancias en el presupuesto por resultados
El Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje (PELA) es

parte del presupuesto por resultados, una política impulsada por
el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) desde el 2007, que
tiene como propósito hacer más eficiente el gasto público sectorial.
Al ser un programa presupuestal estratégico, el PELA no es
diseñado, implementado y evaluado por el MINEDU. Su gestión
se comparte entre el MEF y los gobiernos regionales, instancias que
tienen autonomía en la ejecución financiera (los recursos ingresan
directamente al pliego de cada gobierno regional) y pedagógica.
Si bien los resultados de las EN están previstos como la prin-
cipal fuente de información del indicador de impacto del PELA12,
los mismos datos no juegan un rol similar cuando se trata de las
decisiones para asignar el presupuesto a las regiones.
El cuadro Nº 3 nos permite ver que el presupuesto del PELA
se incrementó en 41.9% (46 millones de soles) entre los años 2009
y 2010. Su participación como parte del presupuesto del Sub
Programa de Educación Primaria también se incrementó de 14.3%
a 20.2% en esos años.
12
Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMC). Evaluación Censal de
Estudiantes. Segundo y cuarto grado de primaria de IE EIB. Marco de trabajo. Lima:
Ministerio de Educación, 2009.
Cuadro Nº 3
Presupuesto PELA 2009 – 2010
(en millones de soles)
Programa 2009 % 2010 %
Sub Programa de Educación Primaria 765 311 701 100.0 771 461 339 100.0
PELA 110 098 938 14.3 156 249 071 20.2
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera (SIAF) amigable – Ministerio de Economía

y Finanzas (MEF). Elaboración propia.
El incremento respondió a 87 millones de soles aprobados para

implementar la estrategia PELA regional integrada por cuatro
componentes: equipo técnico regional (con locales, mobiliario,
equipos y gastos de operación), acompañamiento pedagógico
(visitas de acompañamiento, materiales para acompañantes,
docentes y alumnos, gastos de operación), formación de acom-
pañantes y docentes (talleres de capacitación, grupos de inter-
aprendizaje y pasantías), y centro de recursos (mobiliario, equipos
y gastos de operación).
El eje de la estrategia PELA regional es la selección de las
escuelas beneficiarias para el acompañamiento pedagógico.
Era lógico esperar que se tomase en cuenta los resultados de
las EN para la selección de aquellas escuelas con los más bajos
rendimientos, al margen de la región a la que pertenezcan, como
hubiese correspondido a los propósitos del programa. Sin embargo,
como se puede observar en el gráfico Nº 3, los resultados de las
EN no fueron la fuente principal en las decisiones de enfocar los
recursos en algunas de las regiones (en la minoría de los casos)
con desempeños muy pobres.
El gráfico Nº 3 muestra que no existe correlación (-0.17) entre
el rendimiento educativo y el presupuesto PELA. La correlación
deseable tendría que ser negativa, en el sentido que a los menores
Gráfico Nº 3*: Ranking de rendimiento educativo13

y presupuesto PELA regional14
Ranking de rendimiento
Gasto PELA
* El gráfico no incluye datos de Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Puno. El informe de la EN

2008 no consigna datos de esas regiones. Este tampoco incluye a Lima, que representa el 53% del
presupuesto PELA de 2010, situación que llevaría a la distorsión del gráfico.
rendimientos debieran corresponder las mayores asignaciones de

gasto y viceversa, mientras lo que se tiene es una nube dispersa que
no sigue ningún patrón. Solo en los casos de Huánuco, Apurímac,
Loreto y Cusco (en menor medida), responden a una aparente
intención de enfocar recursos, mientras en la orilla opuesta,
Ucayali, San Martín y Amazonas, con rendimientos igualmente
bajos, reciben presupuestos muy reducidos.
13
El rendimiento está referido a los resultados de la prueba de comprensión
lectora.
14
Para la correlación entre rendimiento educativo y gasto por alumno se utiliza
el coeficiente de Spearman.
El gráfico nos permite observar también que regiones como

Moquegua, Tacna o Arequipa, con los mayores gastos regionales
por alumno y rendimientos dentro de los más altos, tienen parti-
cipaciones porcentuales en el presupuesto relativamente mayores
que regiones más pobres.
Al parecer la gestión del PELA es otro caso en que termina
primando el criterio convencional del porcentaje de escuelas con
bajos rendimientos por región, que en último análisis lleva a una
asignación de recursos que responde a la cantidad de escuelas en
cada región. Ello, por supuesto, sin considerar el hecho que Lima
concentra el 53.2% del presupuesto PELA total de 2010.
Reflexiones finales, a modo de recomendación

Hace 10 años José Rodríguez y Santiago Cueto15 advertían, en
relación al poco protagonismo de la Unidad de Medición de la
Calidad Educativa (UMC), que es fundamental antes de realizar
una evaluación tener claro qué se quiere saber y cómo se utiliza-
rán los resultados en mejoras educativas, de modo que los datos
producidos puedan seguir un plan definido. Sostenían que si no se
tiene claridad en estos puntos no tiene sentido evaluar. ¿Qué tanto
la UMC ha remontado estas limitaciones en los últimos 10 años?
Creemos que han habido algunos avances y muchos retrocesos.
Algunas reflexiones y recomendaciones para el futuro
inmediato:
• Se debe retomar el uso de muestras para la evaluación y la
frecuencia de las aplicaciones a cada 3 años, por razones
económicas y metodológicas. El uso de muestras arroja infor-
mación muy confiable y es evidentemente un proceso menos
costoso, más aún si el tiempo entre una y otra aplicación
15
Rodríguez, José y Cueto, Santiago. «¿Cuánto aprenden nuestros estudiantes?
Presentación de la Evaluación Nacional de 2001». Crecer, nº 2. Lima: Ministerio de
Educación (MINEDU) y Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), 2001.
es de 3 ó 4 años. Esto es lo que comúnmente se utiliza en

sistemas de “bajas implicancias”.
• Las razones metodológicas –que también tienen que ver con
las económicas– se vinculan al hecho que evaluaciones más
pequeñas y menos frecuentes permitirían reponer aplicacio-
nes paralelas a las pruebas para realizar estudios de “factores
asociados”. Los estudios de “factores asociados” incremen-
tan significativamente el potencial de uso de la información
producida. Por ejemplo, el estudio PISA 200016 (INCE / OCDE,
2001) demostró a través de un estudio de “factores asocia-
dos” paralelo a la aplicación de la prueba, que “el entorno
familiar influye sobre el éxito educativo y que el estatus
socio-económico puede reforzar sus efectos”. También logró
identificar algunos “factores propios de la escuela”, como
“el incremento del acceso a los recursos disponibles en las
escuelas, más que incrementar recursos en sí”, “la capacitación
del profesorado” y “la carga docente (número de alumnos
por docente en la escuela), cuando la proporción es alta”;
todos ellos con efectos importantes en los rendimientos y que
tratados adecuadamente por los actores escolares pueden
llevar a mejoras significativas en los mismos.
• Se debe evaluar siempre en un grado definido, sea en el 2do
grado, como se viene haciendo, o al final del nivel primario
(6to grado), como se ha recomendado en algunos informes,
en las áreas de Comunicación y Matemática. Esta recurrencia
permitiría asegurar condiciones de comparación entre las
evaluaciones, permitiendo la realización de estudios longitu-
dinales para establecer cuánto han aprendido los alumnos en
un período de tiempo definido. Este diferencial o valor agre-
16
INCE / Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA por sus siglas en ingles)
2000. Santiago de Chile: OCDE, 2001.
gado podría ser luego relacionado con las características de

los centros educativos (al menos en aquellos casos relevantes),
con la finalidad de establecer relaciones de causalidad que no
se pueden alcanzar con solo las evaluaciones transversales.
• Se deben mejorar las condiciones de acceso y de uso de la
información que se produce en las EN. Una idea clave en
este tipo de experiencias es que no basta con informar los
resultados de las evaluaciones, sino que es necesario generar
los espacios de reflexión e intercambio entre los distintos
actores escolares y educativos en el nivel institucional, local
y regional, para que la información pueda ser efectivamente
utilizada en programas de mejora. Una evaluación cuyos
resultados no se comunican y no se usan sustentando decisio-
nes o intervenciones de distinto tipo, es un ejercicio formal,
estéril y muy costoso, frente a los beneficios que esta puede
ofrecer.
• Una vez mejoradas las características metodológicas de las
EN y las condiciones para el uso de los resultados, se las debe
articular con otras políticas públicas como la asignación de
recursos públicos para la educación a nivel de las regiones,
la focalización de recursos en grupos con desventaja educa-
tiva, o la selección de las escuelas para el acompañamiento
pedagógico en el marco de la estrategia PELA regional.
• Finalmente, es necesario conformar equipos con capacidades
de aprender de las EN a nivel local y regional. El uso efectivo
de los resultados de las EN pasa por ejecutar con eficacia
acciones de comunicación, sensibilización y acompañamiento
a actores diversos, tarea que solo se puede cumplir desde
unidades locales y regionales con las capacidades necesarias.
Auditoría de género 2006 - 2011
Jennie Dador
Contexto: país e institucionalidad
El Estado peruano ha suscrito y ratificado distintos tratados
internacionales sobre derechos humanos de las mujeres, tanto
vinculantes como simples declaraciones políticas. De estos, son
especialmente relevantes la Convención para la eliminación de
todas las formas de discriminación contra la mujer, la Convención
interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia
contra la mujer, así como la Plataforma de acción de la cuarta
conferencia mundial sobre la mujer y las metas y objetivos de
desarrollo del milenio. La firma de estos compromisos vinculantes
se traduce en tres obligaciones básicas para el Estado peruano:
a) Obligación de respetar: los Estados y cualquier autoridad
pública o institución, deben abstenerse de interferir en el
disfrute de los derechos de las mujeres. Es decir, no deben
violar sus derechos humanos, especialmente el derecho a la
igualdad y la prohibición de discriminación.
b) Obligación de proteger: los Estados deben prevenir las vio-
laciones y de producirse, sancionarlas de manera efectiva. En
ese sentido, el Estado tiene el deber de regular a actores no
estatales.
150 Auditoría de género 2006 - 2011
c) Obligación de garantizar: El Estado debe facilitar el acceso

o proveer medidas para la plena realización de los derechos
de las mujeres. Se trata entonces de generar condiciones para
promover los cambios sistemáticos.
El Perú reconoció por primera vez la igualdad entre los sexos
y la des-oficialización de la religión católica en la Constitución
Política de 1979. En adelante vimos caer parte del andamiaje de las
viejas estructuras patriarcales reflejadas en las normas del derecho
de familia, los códigos penales y las leyes laborales. Actualmente,
el derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación
están consagrados en el inciso 2) artículo 2° de la Constitución
Política. Como expresión de ello, el Decreto Supremo N°004-2008-
MIMDES (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social), precisa que
los estatutos de todas las formas de organización jurídica sin fines
de lucro deberán adecuarse a las normas de la Constitución y de
la ley relativas a la igualdad jurídica del varón y la mujer, es decir,
se acabó con la asociación entre mujeres y segunda categoría.
En términos institucionales, el MIMDES, creado en 1996, es
la instancia responsable al más alto nivel gubernamental de velar
por la implementación de estos compromisos y de los planes de
igualdad de oportunidades y contra la violencia hacia la mujer.
Sin embargo, el presupuesto asignado al MIMDES representó
apenas el 1.6%, el 0.5% y el 1.2% del presupuesto público de los
años 2007, 2008 y 2009, respectivamente1.
En el año 2007 se establecieron las políticas nacionales de
obligatorio cumplimiento para todas las entidades y niveles del
Gobierno Nacional2, entre ellas la obligatoriedad de incorporar la
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en sus polí-
ticas, planes nacionales y prácticas, así como en la contratación de
funcionarios y cargos directivos, garantizando así el derecho a la
1
Andía, Betsabé. Presentación en el Seminario de la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos. Lima, 24 de noviembre de 2009.
2
Decreto Supremo 027-2007-PCM (Presidencia del Consejo de Ministros)
Jennie Dador 151
no discriminación de las mujeres y la erradicación de la violencia

familiar y sexual, pero sin los mecanismos adecuados de segui-
miento. De igual manera, ese mismo año se modificó la Ley del
Sistema Nacional de Presupuesto, señalando en su artículo 47 que
en la evaluación de la ejecución presupuestal del sector público
se debe incorporar el impacto en políticas de equidad de género.
A lo largo de este quinquenio, se observa un crecimiento
económico sostenido y el desarrollo de una serie de mecanis-
mos institucionales y presupuestales destinados a facilitar el
proceso de implementación de la Ley de igualdad de oportu-
nidades entre mujeres y varones, aunque con limitaciones en el
reconocimiento de la diversidad del sujeto mujer3, la asignación
presupuestal y los enfoques de abordaje que ignoran la dimensión
estructural de la desigualdad y la violencia de género, centrán-
dose en la atención de sus consecuencias a nivel de las relaciones
interpersonales.
Se evidencia de esta manera la tendencia a atender esta proble-
mática con políticas y programas hacia la mujer en tanto “grupo
vulnerable”, focalizándose en las mujeres pobres y extremadamen-
te pobres. Si bien es innegable que la desigualdad de género afecta
más burdamente a las mujeres pobres, indígenas, afrodescendien-
tes, y que viven en las zonas rurales, no se debe dejar fuera a las
mujeres de clases medias y altas, cuya sola condición económica
no las exime de la discriminación de género. Así, no es casual que
en medio del crecimiento económico, la persistente desigualdad
de género se exprese, según el informe de Social Watch de 2010, en
la caída del Índice de la Brecha de Género al puesto que ocupaba
el Perú en el año 20064.
3
En marzo de 2007 se aprobó la Ley de Igualdad de Oportunidades, Ley 28983,
dejando fuera de su ámbito de protección la discriminación que sufren las mujeres
lesbianas.
4
De acuerdo al Índice de Brecha de Genero de 2007 (participación de la mujer
en la política, participación económica y oportunidades, logros educativos y salud, y
sobrevivencia), publicado por el Foro Económico Mundial, el Perú ocupaba el puesto
48 de 160 países en términos de desigualdad de género. Desde entonces, la igualdad
Violencia de género contra las mujeres

La violencia contra la mujer es una vulneración de los derechos
humanos, expresión del poder, dominio y control que se ejerce
sobre sus cuerpos y vidas, y como tal restringe el goce de los
derechos a la igualdad, la libertad, la autonomía y la integridad.
Según datos de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar
(ENDES)5, en el Perú la prevalencia nacional de violencia física
en las mujeres unidas es del 38.8% y de 68.4% la psicológica, es
decir, una de las más altas en la región andina, después de Bolivia.
Las mujeres del área urbana (39.3%) dijeron haber experimentado
violencia física en una ligera mayor proporción que las del área
rural (37.7%). En el caso de la selva y la sierra, este índice era de
42.3% y 40.9%, respectivamente. Por quintil de riqueza, el mayor
porcentaje fue en las mujeres ubicadas en el quintil intermedio
(43.9 por ciento). Así tenemos que la violencia contra las mujeres
en el Perú es transversal a toda la sociedad.
Como expresión extrema de esta violencia, en la última
década se visibiliza el fenómeno del feminicidio, o asesinato
de mujeres por razones de género. Los datos recogidos por
el Ministerio Público a través de su Registro de Feminicidio6
permiten afirmar que en el 2009 y el 2010, hubieron 135 y 123
víctimas por esta causa, respectivamente. Ellas mueren prin-
cipalmente a manos de los hombres con los que están unidas
mejoró ligeramente (el Perú llegó al puesto 44 en el 2009) para empeorar en el 2010, al
pasar al puesto 60 de un total de 134 países analizados. El país ha retrocedido al volver
así al puesto que ocupaba en el año 2006. Ver: Villar, Eliana. Informe de seguimiento a los
compromisos de acción adquiridos en la Plataforma de Acción de Beijing-Perú. Lima: Mesa
de Género de la Cooperación Internacional (MESAGEN), 2010.
5
Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES). Continúa 2009. Instituto
Nacional de Estadística e Informática (INEI). Lima, mayo 2010.
6
El 20 de febrero 2009 se expide la Resolución Nº 216-2009-MP-FN que aprueba la
directiva Nº 002-2009-MP-FN, que establece los procedimientos para la sistematización,
procesamiento y análisis de los homicidios de mujeres en un contexto de violencia
familiar.
Jennie Dador 153
o con los que en algún momento estuvieron sentimentalmen-

te vinculadas; mientras que ellos son asesinados durante un
robo, un ajuste de cuentas o una venganza7. La respuesta de
la administración de justicia, al no existir una figura penal au-
tónoma que sancione esta clase de crímenes, se ha basado en
la aplicación de las figuras penales del homicidio por emoción
violenta o del parricidio.
Como respuesta al problema de la violencia, el Estado pe-
ruano creó en el 2001 el Programa nacional de lucha contra la
violencia familiar y sexual, encargado de diseñar y ejecutar, en
el plano nacional, acciones y políticas de prevención, atención
y apoyo a las víctimas. Sin embargo, una de sus limitaciones ha
sido el considerarla solo como violencia familiar o doméstica,
convirtiéndola en un asunto propio de las familias disfuncionales
o pobres, equiparando las agresiones que sufren las mujeres con
las que se dan contra los niños, o entre otros miembros del grupo
familiar, lo que no refleja el espíritu de la Convención Belem do
Pará, que en su artículo 1° define la violencia contra la mujer
como “cualquier acción o conducta, basada en su género, que
cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a
la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado”8.
Este enfoque centrado en el ámbito y grupo familiar, es una
respuesta parcial del Estado, ya que coloca la vulnerabilidad de
las mujeres en el contexto familiar sin identificar ni relacionar
las múltiples manifestaciones de violencia, en lo privado y en lo
público, como parte de un mismo fenómeno. Así por ejemplo,
7
Villanueva Flores, Rocío. El Registro de Feminicidio del Ministerio Público. Enero-
Diciembre 2009. Lima: Ministerio Público. Observatorio de Criminalidad, 2010.
8
La Comisión ha verificado que las leyes en general todavía se concentran
primordialmente en la violencia doméstica e intrafamiliar, y no abarcan las diversas
manifestaciones de violencia que se cometen contra las mujeres, así como los contextos
en que tales hechos ocurren además del familiar. Ver: Organización de Estados
Americanos (OEA). Acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas.
Washington D.C.: OEA, 2007.
quedan al margen de esta protección las agresiones producidas

por enamorados, amantes y tantas otras formas de relacionamiento
afectivo y/o sexual, ya sean actuales o pasadas, distintas al ma-
trimonio y las uniones de hecho, considerando que en el 11.9%
de los feminicidios ocurridos durante el 2009, el victimario fue el
enamorado o novio9.
En este Programa se ubican los Centros Emergencia Mujer
(CEM), que son servicios interdisciplinarios para la atención de
víctimas. Actualmente existen 122 CEM, 75 de los cuales se crearon
durante el quinquenio del presidente Alan García10. Solo el 18%
se ubica en zonas rurales, aunque la atención se realiza desde la
misma perspectiva urbana.
El modelo original de los CEM es uno de convergencia mul-
tisectorial para que la víctima acceda a las distintas instancias
desde un solo espacio: policía, medicina legal, fiscalía, justicia y
recuperación de la salud. Sin embargo, debido a la debilidad en la
rectoría, este circuito completo de atención solo existe en la sede
central del MIMDES.
En términos presupuestales, si bien se observa un incremento
progresivo, este guarda relación con la ampliación de la cobertura
de servicios y pago de planillas; sin embargo, apenas representa
el 2.0% del presupuesto total del sector Mujer para el 2010.
9
Dato de Villanueva Flores, Rocío. El Registro de Feminicidio del Ministerio Público.
Enero-Diciembre 2009. Lima: Ministerio Público. Observatorio de Criminalidad, 2010.
10
http://www.mimdes.gob.pe/cem/1468.html, visitada el 12 de octubre 2010.
Jennie Dador 155
Cuadro Nº 1: Evolución del presupuesto del Programa Nacional

contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS) 2001-201111
Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
PNCVS 7.1 6.9 7.9 10.0 8.8 10.6 11.0 12.8 17.0 31.0
Sector 471.9 514.5 939.4 1025.5 1197.8 1215.0 1111.6 904.7 1183.9 1547.1
Mujer
% 1.5 1.3 0.8 1.0 0.7 0.9 1.0 1.4 1.4 2.0
Fuente: Portal del Ministerio de Economía y Finanzas. Elaboración propia.

(*) Presupuesto Inicial de Apertura.
(**) En trámite en el Congreso para su aprobación.
Asimismo, cabe mencionar que mediante la Ley N° 29465,

Ley del Presupuesto del sector público para el año fiscal 2010, se
dispuso el diseño del Programa estratégico de violencia familiar
y sexual y seguridad alimentaria, el que nunca llegó a culminarse.
Retos:
• Creación de un Sistema Funcional contra la Violencia de Gé-
nero. La desigualdad de género y la violencia contra la mujer
constituyen problemas multidimensionales que requieren de
una política pública intersectorial e intergubernamental, a fin
de integrar todos los esfuerzos necesarios de las instancias sec-
toriales y de los poderes públicos (Ejecutivo, Judicial, Legis-
lativo y organismos autónomos). Implica, además, responder
al reto de la descentralización, que demanda obligaciones en
los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local),
pero cuyas políticas deben tener ejes comunes. En ese sentido,
en el marco de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N°
29158, se requiere crear de manera expresa, mediante ley, el
11
http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/Navegador/Navegar_3.
aspx?y=2008&ap=ActProy, visitada el 9 de mayo de 2011.
Sistema Funcional contra la Violencia de Género, encargando

al MIMDES su rectoría.
• Los Sistemas Funcionales son los conjuntos de principios,
normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante
los cuales se organizan las actividades de la Administración
Pública que tienen por finalidad asegurar el cumplimiento
de políticas públicas, que requieren la participación de todas
o varias entidades y poderes del Estado. En este caso el
MIMDES sería la autoridad técnico-normativa a nivel nacional
encargada de dictar las normas y establecer los procedimientos
relacionados con su ámbito, coordinar su operación técnica y
ser responsable de su correcto funcionamiento12.
• Aprobar el proyecto 2906/2008-CR, que modifica los artículos
3º y 6º de la Ley 28592, Programa Integral de Reparaciones, a
fin de garantizar que todas las víctimas de las distintas mo-
dalidades de violencia sexual tengan derecho a la reparación
individual, y no solo las víctimas de violación.
• En el campo de las reformas penales se requiere tipificar los
delitos de violencia contra la mujer13 y feminicidio14; aprobar
el proyecto de ley que prohíbe el ingreso o sanciona con la
expulsión de la carrera pública magisterial a los docentes
sentenciados por actos de violencia familiar, o por actos de
acoso sexual15; y despenalizar el aborto en caso de embarazo
por violación (artículo 120 del Código Penal).
12
Dador, Jennie. Violencia de Género. Aportes al Gobierno Peruano 2011-2016. Lima:
Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), 2011.
13
La Comisión revisora de la Ley de Protección frente a la Violencia Familiar
ha aprobado un proyecto de ley que tipifica la violencia familiar. En otras palabras,
avanzó con la tipificación pero se mantiene el enfoque sesgado en lo familiar.
14
Proyectos: 3654/2009-CR; 3971/2010-CR; y 04119/2009-CR.
15
Proyecto N°4073-2009/CR.
Jennie Dador 157
• Se requiere que la Fiscalía de la Nación apruebe e implemente

a nivel nacional el protocolo de evaluación del daño psíquico
para víctimas de violencia familiar, sexual y de tortura.
• Desarrollar la propuesta de ley de coordinación entre el de-
recho consuetudinario y la justicia formal, según el artículo
149 de la Constitución.
• Incorporar la enseñanza obligatoria del curso de Derechos
Humanos de las Mujeres en las instituciones de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional del Perú, tanto en la escuela
de oficiales como en la de sub-oficiales.
• Incorporar al Sistema Integral de Salud (SIS), hoy Asegura-
miento Universal de Salud (AUS), la recuperación de la salud
física y atención de las secuelas psicológicas de las víctimas de
violencia familiar y violación sexual, mediante la aprobación
del dictamen N° 09-2007-2008/CSPFPD-CR (proyectos de ley
Nº 157, 495 y 1149-2006/CR).
• Desarrollar medidas para garantizar la información comple-
ta y oportuna, así como la entrega de Anticoncepción Oral
de Emergencia (AOE) a las víctimas de violación sexual, en
todos los servicios de salud y de atención a víctimas (CEM e
Instituto de Medicina Legal).
• Fortalecer la capacidad de respuesta de las comisarías: per-
sonal calificado en las escuelas de formación, dotación de
recursos (infraestructura y logística), desarrollo de protocolos
de atención y sistemas de registro.
• Prevención de manera sostenida como parte de las acciones
cotidianas de los distintos sectores del Estado y desarrollo de
acciones dirigidas a la modificación de costumbres, prácticas
y concepciones culturales que promueven y justifican la vio-
lencia contra la mujer, así como educar sobre nuevos modelos
de masculinidad y feminidad.
Autonomìa sexual y reproductiva

El acceso y las posibilidades de uso de los métodos anticoncepti-
vos son indispensables para que las mujeres participen en la vida
económica, social y política del país, realicen sus aspiraciones
reproductivas, si es que las tuvieran, y eviten la muerte materna.
Según datos de la ENDES 200916, el 73.2% de mujeres en unión
conyugal usaban algún método anticonceptivo, 74.6% en el área
urbana y 70% en el área rural. En el último caso, si bien se observa
un incremento en el uso de métodos, esto corresponde mayorita-
riamente a métodos tradicionales, lo que considerando las rela-
ciones de género al interior de la familia y la alta prevalencia de
la violencia en la pareja, deja a las mujeres del campo sin mucho
margen de negociación.
Para colmo, la Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE),
incorporada a los métodos anticonceptivos desde el año 2001,
terminó siendo expulsada de la oferta estatal, pues en el 2009,
producto de una serie de acciones legales, el Tribunal Constitucio-
nal ordenó al Ministerio de Salud que se abstenga de desarrollar
como política pública la distribución gratuita a nivel nacional de
la AOE17.
Todo esto trae como consecuencia que todavía en el Perú la
Tasa Global de Fecundidad deseada sea de 1.8 hijos en promedio
por mujer, mientras que la Tasa Global de Fecundidad observada
es de 2.6 hijos, es decir, cada mujer tiene todavía 0.8 hijos más de
los realmente deseados. Las mayores brechas entre la fecundi-
dad deseada y la observada se encuentran entre las mujeres sin
educación, que tienen 2 hijos más de los deseados; las del quintil
inferior, con 1.9 hijos más; y las mujeres que residen en el área
rural, con 1.5.
16
Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES). Continua 2009. Instituto
Nacional de Estadística e Informática (INEI). Lima, mayo 2010.
17
EXP. Nº 02005-2009-PA/TC.
Jennie Dador 159
Otro indicador clave para evaluar la salud sexual y reproduc-

tiva de un país es la tasa de muerte materna. Para el 2009 se tiene
una tasa de 103 casos por 100 mil nacidos vivos, representando
esta cifra una disminución del 44% respecto a lo registrado en la
ENDES 2000 (185 por 1000 mil nacidos vivos). Sin embargo, esta
cifra no guarda relación con nuestro estatus de país de renta media
alta, sino que nos coloca en una realidad comparada a países como
Haití y Bolivia. Además, muchas de esas muertes son prevenibles,
como por ejemplo cuando se trata de las mujeres que mueren en
el intento de desvincularse de una maternidad impuesta o no es-
perada, y llegan a los servicios de salud con abortos incompletos,
donde son denunciadas.
El aborto en condiciones clandestinas e inseguras es una rea-
lidad que afecta la vida y la salud de las mujeres, adolescentes y
jóvenes. El único aborto legalmente permitido es el terapéutico,
aunque se carece de un protocolo que garantice su correcta aplica-
ción. El Estado peruano no ha cumplido con las recomendaciones
formuladas por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas, respecto al caso K.LL18.
Otro grave problema que limita las posibilidades de desarro-
llo es el embarazo adolescente no planificado. Según datos de la
ENDES 2008, no se aprecian cambios significativos en la fecundi-
dad de las adolescentes en los últimos 6 años. La tasa nacional es
de 13.7%, con una demanda insatisfecha de planificación familiar
de 16.3%. El embarazo adolescente alcanza el 27.2% en la selva,
el 15.3% en la sierra, el 11.2% en el resto de la costa, y el 81% en
Lima Metropolitana.
A pesar de ello subsisten las barreras legales que limitan el
acceso de las/los adolescentes a los servicios de salud sexual y
salud reproductiva. Un claro ejemplo de este caso es el artículo
173 del Código Penal que tipifica como delito de violación sexual
18
Siglas del nombre de la víctima.
todo tipo de relaciones sexuales entre y con menores de 18 años,

aunque sean consentidas. El embarazo es ahora la prueba y el
principal mecanismo de detección del “delito”.
Lamentablemente, pese a la situación descrita, en el Perú
no existe una política seria de educación sexual y planificación
familiar libre de prejuicios, en el marco de un Estado laico y de-
mocrático, que garantice la vigencia de los derechos humanos de
las mujeres, especialmente la autonomía sexual y reproductiva,
y el acceso a servicios e insumos.
Retos:
• Desarrollar estrategias regionales para hacer frente a la muerte

materna, de manera especial para cerrar la brecha urbano/
rural.
• Aprobar el protocolo para la atención del aborto terapéutico
y capacitar al personal médico en los aspectos técnicos, y a
todo el personal sanitario en los aspectos jurídicos (artículo
119 del Código Penal).
• A nivel legislativo, se debe derogar la disposición (artículo
30 de la Ley General de Salud) que obliga a las/os médicas/
os a denunciar los abortos provocados que llegan a los servi-
cios de salud, y se debe modificar también el artículo 173 del
Código Penal, sobre la edad límite de la indemnidad sexual.
La propuesta en este último punto debe considerar el límite de
la indemnidad sexual en los 14 años, como tradicionalmente
ha ocurrido en el Perú hasta el año 2006.
• Las coberturas en salud no deben excluir causas de morbilidad
y mortalidad de las mujeres, tales como la atención del aborto
terapéutico y aborto incompleto, tratamiento del cáncer de
cuello uterino y mamario; y la atención de las lesiones por
violencia familiar y sexual.
Jennie Dador 161
• Restablecer la vigencia y distribución gratuita de la Anticon-

cepción Oral de Emergencia (AOE).
• Garantizar a los y las adolescentes acceso a servicios de salud
sexual y salud reproductiva diferenciados, así como a infor-
mación e insumos anticonceptivos, sin autorización de sus
progenitores.
• Difusión de los derechos de las personas usuarias de los ser-
vicios de planificación familiar previstos en la Norma Técnica
de Planificación Familiar (NTN° 032.MINSA/DGSP-V.01).
Para concluir, podríamos decir que todo lo descrito líneas
arriba confirma para este quinquenio la aprobación de una se-
rie de mecanismos e instrumentos para la gestión, aunque no
necesariamente su implementación; así como la presencia de un
modelo conservador en lo valórico y liberal en lo económico, con
poco margen para la pluralidad, el debate y los distintos planes
de vida que las mujeres quieran para sí.
De los sueños y otros demonios:
la política cultural del segundo alanismo
Santiago Alfaro
Hasta antes de la segunda guerra mundial, a nivel internacional
las políticas culturales fueron una prolongación de las políti-
cas de educación. Mediante organismos dispersos los Estados
formulaban leyes, diseñaban programas e implementaban
servicios, atendiendo campos puntuales del arte y el patrimonio.
La construcción de naciones era la meta. La formación ética y
estética de los ciudadanos, el método.
A partir de las décadas de los años sesenta en Europa y la de
los setenta en América Latina, paulatinamente la cultura adquiriría
su propia autonomía dentro de la gestión pública. Bajo el amparo
doctrinario de los derechos humanos, la incursión en el poder de
múltiples corrientes pluralistas y la influencia de la United Na-
tions Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO),
los Estados tendieron a reunir el conjunto de entes y funciones
culturales bajo un mismo marco institucional. Lo hicieron otor-
gándole un rango ministerial u otro menor como el de una sub-
secretaría, consejo o instituto.
Posteriormente, a nivel programático las políticas culturales
transitaron hacia una segunda generación. En esta, a diferencia
de la primera, el alcance de lo comprendido por cultura fue
ampliado. Junto a la preocupación por los museos y las “bellas
artes”, surgió el interés por las industrias culturales y el arte
digital, la recuperación de espacios públicos y la salvaguardia
166 De los sueños y otros demonios: la política cultural del segundo alanismo
del patrimonio inmaterial, así como del destino de los pueblos

indígenas y las minorías étnicas.
También merecieron mayor atención las conexiones de la
cultura con otros campos de la vida social como la economía,
el turismo y la comunicación, así como el impulso de estrategias
orientadas a negociar el lugar de la cultura en los tratados de libre
comercio, lograr un equilibrio entre los derechos de los autores y
los consumidores, afianzar redes asociativas, motivar la circulación
de creadores y creaciones, luchar contra el racismo y diseñar sis-
temas de financiamiento. Todo, enmarcado dentro de un enfoque
que concibe la cultura como una dimensión del desarrollo.
En el Perú, recién en el 2010 se optó por darle plena autono-
mía institucional a la cultura, al extraerla del sector educativo y
situarla en el Consejo de Ministros, tal como ya lo habían hecho
todos nuestros países vecinos. Sin embargo, la decisión no se tomó
mediante un proceso de participación y consulta ciudadana como
en el caso colombiano, o un amplio y largo debate como sucedió
con la creación del Consejo Nacional de la Cultura y de las Artes
de Chile. Tuvo más bien su origen en una iniciativa individual del
presidente, carente de un proyecto orgánico que la enmarcara y
de una apuesta articulada por las políticas de segunda generación.
La creación del Ministerio de Cultura fue, entonces, un hecho
trascendente por sus consecuencias pero aislado por su causa.
En general, el conservadurismo y personalismo caracterizaron
tanto el acercamiento de Alan García a la cultura como el de
sus dos delegados: Cecilia Bákula, última directora del Instituto
Nacional de Cultura, y Juan Ossio, primer Ministro de Cultura.
A continuación se evaluará la gestión de cada uno de ellos,
partiendo desde su ubicación en la evolución de la instituciona-
lidad cultural peruana y finalizando con los retos que motiva
tanto la existencia del Ministerio de Cultura como la posibilidad
de transitar hacia una segunda generación de políticas culturales.
Para ello, se apelará a una noción restringida de política cultural:
Santiago Alfaro 167
aquella que la define como una rama especializada de las acciones

públicas, como lo son las del sector educación, salud o economía,
orientada a canalizar la creatividad estética como los modos de
vida colectivos1.
Memoria de nuestra institucionalidad centrífuga

Los orígenes modernos de las políticas culturales se remontan
al surgimiento de los Estados nacionales. A nivel mundial, estos
establecieron como una de sus funciones el conservar y adminis-
trar el patrimonio cultural, constituido por el acervo de obras,
monumentos y técnicas consideradas valiosas y legítimas. Para
ello, en base a criterios paternalistas (no obligatorios), instituye-
ron archivos, museos, bibliotecas, escuelas y elencos artísticos.
Todos fueron concebidos como dispositivos para la construcción
de una memoria e identidad nacional normalmente ajustada a las
versiones de las elites.
En el Perú, salvo algunas incursiones de inclinación pluralista
motivadas por el indigenismo de la “Patria Nueva” y el de me-
diados de siglo XX o el populismo corporativista del velascato,
dicha política e institucionalidad cultural tuvo como mandato
“extender” al conjunto de la población la “cultura ilustrada”
o interpretaciones eurocéntricas de la herencia pre-hispánica,
colonial y republicana.
1
Como sucede con el concepto de cultura, el de política cultural posee varios
sentidos. Aparte de su comprensión como una tipo de política estatal, también es
definido como la movilización de conflictos culturales desde los movimientos sociales
(Sonia Álvarez, Arturo Escobar y Evelina Dagnino); un conjunto de intervenciones no
solo públicas sino también civiles, privadas y comunitarias orientadas al desarrollo
simbólico, satisfacción de necesidades culturales y la obtención de consensos para un
tipo de orden o transformación social (Néstor García Canclini); o como la manipulación
de tecnologías de la verdad para la construcción de sujetos cívicos (Toby Miller). Para
un balance global de las distintas comprensiones de la política cultural, ver: Nivón,
Eduardo. La política cultural. Temas, problemas y oportunidades. México: Conaculta, 2006.
De esta manera, durante el protectorado del general San Martín

se creó la Biblioteca Nacional (1821) y el Museo Nacional (1822).
Más adelante, José Pardo fundó el Museo de Historia Nacional
(1905), bajo la dependencia del Instituto Histórico del Perú, y este,
a su vez, del Ministerio de Instrucción. En su segundo gobierno,
Pardo instituyó la Escuela Nacional de Bellas Artes (1918).
Por otro lado, Augusto B. Leguía creó la Sección de Asuntos
Indígenas (1921) dentro del Ministerio de Fomento, el Museo
Bolivariano (1924), el Museo de Arqueología (1924) y el Patronato
Nacional de Arqueología (1929), primer organismo público
encargado de la conservación del legado arqueológico nacional.
Oscar R. Benavides hizo lo mismo en 1938 con la Orquesta Sinfónica
Nacional, el Museo de Arqueología y Antropología, y el Consejo
Nacional de Conservación y Restauración de Lugares Históricos.
Por su parte, José Luis Bustamante y Rivero creó la Escuela Na-
cional de Arte Escénico en 1945, y un año después, continuó con
el Conservatorio Nacional de Música, el Instituto Indigenista
Peruano y el Museo de la Cultura Peruana.
En medio de esta maraña institucional, se promulgó la Ley
Orgánica de Educación (1941), creándose la Dirección de Educa-
ción Artística y Extensión Cultural dentro del organigrama del
Ministerio de Educación, intento inicial de centralizar la gestión
pública de la cultura. Luego, durante los mismos años en los que
comenzaron a proliferar en el mundo los ministerios o consejos
de cultura, las tareas relativas al campo artístico, y especialmente
lo patrimonial, se unificaron finalmente bajo un mismo aparato
burocrático a través de la Casa de la Cultura (1962) y el Instituto
Nacional de Cultural (1971).
Este último, organismo rector de las políticas culturales
hasta el 2010 –a pesar de haberse constituido en un avance con
relación al marco institucional anterior– careció siempre de poder.
Su dependencia del sector educación y rango menor dentro de
la estructura del Estado limitó las oportunidades para que sus
Santiago Alfaro 169
directores negocien partidas presupuestales, incluso que las

mantengan luego de ser asignadas.
Los mismos motivos obstaculizaron también el establecimiento
de metas estratégicas tanto dentro del sector cultural como con el
resto de carteras ministeriales. Facilitaron, además, que el Instituto
Nacional de Cultura (INC) cayera preso de los cacicazgos y cesaris-
mos de turno, siendo sometido a innumerables reformas, acordes
con el gusto y la conveniencia de cuanto ministro de educación,
director general o gobierno, asumía el poder.
Las reformas, a la larga, afectaron los alcances de sus funciones
y competencias, motivando de nuevo la dispersión de las inter-
venciones del Estado en el campo cultural. Especialmente después
de la reducción que sufrió en el desmantelamiento de 1984, la más
radical de todas, el INC básicamente tuvo como misión velar por
las distintas expresiones del patrimonio cultural y administrar los
elencos artísticos. Como consecuencia de ello, en su arquitectura
institucional se materializaron básicamente las políticas culturales
de primera, no las de segunda generación.
Alan II: los sueños del patriarca

Alan García heredó entonces un INC anacrónico y precario. A lo
largo de su gobierno no hizo mucho por revertir esta situación.
En su segunda administración no se apostó ni programática ni
financieramente por el arte y la cultura. El presupuesto del INC,
la Biblioteca Nacional o el Archivo General de la Nación, no au-
mentaron2. Tampoco se elaboraron lineamientos de política cul-
tural para el quinquenio. Sí se creó el Ministerio de Cultura, pero
2
Entre el 2006 y el 2010 los recursos ordinarios del INC solo se incrementaron
en aproximadamente 9 millones de soles, siendo de S/.39 millones en el 2010. Ese año,
el 80% de su presupuesto total (S/.217 millones) provino de recursos directamente
recaudados, esto es, de los servicios que ofrecía como el ingreso a museos o restos
arqueológicos. En comparación, el presupuesto del Ministerio de Cultura del Ecuador
fue en el 2010 de 26 millones de dólares, el doble de lo que le entregó el Estado al INC.
incluso este giro institucional tan meritorio no vino acompañado

de mayor presupuesto ni de un proyecto político para el sector.
Las iniciativas presidenciales fueron más bien las que abun-
daron. Todas ellas realizadas sin consultar a los organismos
competentes y/o haberlas planificado previamente. La Casa de
la Literatura (2009), el convenio entre Radio Nacional y la Asocia-
ción Peruana de Autores y Compositores –APDAYC – (2009), el
Ministerio de Cultura (2010) y el Gran Teatro Nacional (2011), son
proyectos que nacieron de sueños palaciegos, no de evaluaciones
técnicas, continuando una tendencia personalista manifestada
también durante el primer gobierno aprista3.
En aquella oportunidad, el Consejo de Integración Cultural
Latinoamericana (CICLA), la Medalla de Artes, Ciencias y Letras
Inca Garcilaso de la Vega , el Consejo Nacional de Ciencia y Tecno-
logía (Concytec), entre otras acciones públicas, fueron promovidas
directamente por Alan García, quien incluso creó una oficina de
asuntos culturales dentro de la presidencia de la República para
llevar a cabo sus propias prioridades.
El problema, claro está, no son las obras mencionadas en sí
mismas, sino el modelo de gestión pública que las engendraron.
Uno en el que la voluntad del presidente prima sobre la de las ins-
tituciones especializadas; en el que se toman decisiones aisladas,
fuera de una política orgánica sometida a planes y evaluaciones
estratégicas; y en el que el incremento del prestigio personal
a través del de la Nación es una motivación y no el desarrollo
autónomo de los ciudadanos. Un modelo, en suma, megalómano
más cercano al mecenazgo real del siglo XVIII, que a las políticas
culturales contemporáneas.
3
En la inauguración de una de las obras mencionadas, García comenzó su
discurso diciendo: “Hoy cumplo un viejo sueño que desde mi primera aventura
presidencial estuvo siempre presente en mi voluntad, crear una Casa de la Literatura
Peruana”. La alusión a sus sueños se repitió constantemente, tal como sucedió al
justificar la construcción arbitraria del llamado Cristo de Pacífico.
Santiago Alfaro 171
El mejor ejemplo de ello se expresa en el Gran Teatro Nacional.

Los planos de su construcción fueron recibidos por la Directora
del INC cuando ya estaban hechos. A pesar de que se diga lo
contrario, no solo las empresas privadas han invertido en el pro-
yecto, también el Estado, con más de 260 millones de soles (SNIP4
150803), extraídos del presupuesto del Ministerio de Educación.
Y, cuando se ponga en funcionamiento, deberá generar sus propios
ingresos porque no recibirá subvenciones, obligando a que sea
gestionado en base a criterios orientados hacia la rentabilidad y
no a la equidad o bienestar social.
En otras palabras, el diseño del monumental edificio no sur-
gió ni contempló la opinión de la entidad rectora de las políticas
culturales en nuestro país. Su financiamiento sacrificó cuantiosos
recursos que pudieron usarse para implementar otras priorida-
des a partir de la elaboración de planes estratégicos nacionales o
para concretar obras de infraestructura que se necesitan con más
urgencia, como el reclamado centro de convenciones capaz de
albergar ferias de libros y de gastronomía. Ello, además, teniendo
en cuenta que se acaba de reinaugurar un local del mismo perfil:
el Teatro Municipal.
Encima, el sacrificio del dinero de todos los peruanos no
servirá para hacer accesible los servicios escénicos o promover la
presentación de obras inclinadas hacia la innovación y el riesgo.
Por el contrario, debido a los costos que demandará mantenerlo,
será usado solo para la difusión de óperas, conciertos o piezas
teatrales convencionales, capaces de atraer a públicos amplios;
y lo disfrutarán principalmente quienes puedan pagar los altos
precios que ineludiblemente deberán cobrarse para alcanzar el
punto de equilibrio en las ventas. Si el objetivo del presidente, al
menos de manera formal, fue democratizar la “alta cultura”, quizá
logre exactamente lo contrario.
4
Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).
El Gran Teatro Nacional es, en la práctica, la materialización

de una opción preferencial del segundo alanismo por los que
tienen más capital, expresada también en sus políticas culturales
básicas o referidas al sustrato cultural, tal como las denomina
Manuel Garretón5. Estas, a diferencia a las políticas sectoriales,
no se orientan hacia el desarrollo de la creatividad estética sino
al de los distintos modos de vida, al de las múltiples memorias,
lenguajes, conocimientos e identidades colectivas de una sociedad.
Alan García regresó al gobierno para expiar sus culpas esta-
tistas, apelando a un modelo donde “salvo el crecimiento, todo es
ilusión”. Por lo mismo, sus políticas culturales básicas siguieron
una lógica en la que el respeto de los derechos colectivos de los
pueblos indígenas, el reconocimiento de la dimensión cultural
de la vida social o la construcción de una memoria a partir de la
versión de las víctimas del conflicto armado interno, fueron conce-
bidos como obstáculos para el “progreso”. La ideología del “perro
del hortelano” no es otra cosa que un neoliberalismo asimilacio-
nista, un paradigma de desarrollo economicista y monocultural.
El decreto ley 1015 que facilitaba la venta de las tierras de las
comunidades campesinas y nativas, las observaciones del Ejecu-
tivo a la Ley de Consulta, la calificación de “animistas primiti-
vos” a quienes reclaman que su opinión sea tomada en cuenta al
concesionarse recursos naturales, la valla de la nota 14 que deben
ahora afrontar los profesores bilingües, el descuido de las políticas
de adecuación cultural en el sector salud, la reticencia inicial para
construir un museo de la memoria, el minúsculo presupuesto
designado para el pago de las reparaciones colectivas y el poco
interés demostrado por la diversidad cultural cuando no se reduce
a ser un recurso para el turismo, ejemplifican lo anterior.
5
Garretón, Manuel Antonio. «Las políticas culturales de los gobiernos
democráticos en Chile». En: Antonio Canelas y Rubens Bayardo, ed. Políticas culturales
en Ibero-América. Salvador: Universidade Federal da Bahia (EDUFBA), 2008.
http://www.manuelantoniogarreton.cl/documentos/politicas28_07.pdf
Santiago Alfaro 173
Si en las políticas culturales sectoriales Alan García siguió

el ejemplo del monumentalismo de Manuel A. Odría, en las de
sustrato su modelo fue el aristocratismo de Manuel Prado: interés
en la libertad económica del gran capital, no en la libertad cultural
del ciudadano.
Cecilia Bákula (2006-2010):

el presidente tiene quien le escriba
El personalismo y conservadurismo alanista tuvieron su correlato
en Cecilia Bákula, aunque en distinto grado y naturaleza. El
conservadurismo porque durante su gestión no se optó por
innovar y ampliar los alcances del INC, sino por desarrollar
una gestión rutinaria. Se operó continuando tanto la estructura
orgánica como los programas de las direcciones (puesta en valor
de sitios arqueológicos, defensa del patrimonio), proyectos
especiales (Qhapaq Nan, Caral Supe) y proyectos de inversión
(Museo Nacional Chavín, Museo Pachacamac) iniciados durante
la dirección de Luis G. Lumbreras.
Digamos, la creatividad y originalidad no fueron característi-
cas emblemáticas de Cecilia Bákula en su faceta como funcionaria
pública. Sin embargo, ello no implicó que dejara de establecer
sus propias prioridades. Al cumplimiento de tres funciones, le
puso más interés a: la defensa del patrimonio cultural; el registro,
catalogación e inventario de bienes culturales; y la salvaguardia
del patrimonio inmaterial.
Entre los alcances de la primera se encuentran: la presentación
de una lista roja de antigüedades peruanas en peligro, el fortaleci-
miento de las relaciones bilaterales con otros países para prevenir
el tráfico ilícito, la repatriación y recuperación de centenares de bie-
nes patrimoniales, y el desarrollo de campañas de sensibilización
en torno a la protección del patrimonio cultural. En la segunda,
se creó un sistema de registro informatizado de bienes muebles;
organizó la información de las exposiciones de bienes muebles en

el extranjero; y registró, solo en el 2009, 32 370 bienes.
En la tercera, estaba a cargo de la Dirección de Registro y
Estudio de la Cultura en el Perú Contemporáneo, una de las
oficinas con mayores bríos en los tiempos de Bákula. Allí se
llegó a realizar 20 proyectos de investigación a profundidad
que derivaron en 8 libros, 8 CD y 32 documentales en videos; 30
exposiciones dedicadas al patrimonio inmaterial; 8 versiones de
la Feria Ruraq Maki, orientada a la exposición y venta de piezas
artesanales únicas; 58 declaraciones de expresiones representativas
de nuestro patrimonio inmaterial; y la mejora de la infraestructura
del Museo de la Cultura peruana, entidad que triplicó su número
de visitas con relación al 2006.
Pero no todo fue continuado y\o mejorado. Por el contrario,
existieron iniciativas importantes de la gestión anterior que se
abandonaron, como el Directorio Nacional de la Cultura y las
Artes; la línea de publicaciones sobre gestión cultural; y el trata-
miento en la Gaceta Cultural de temas novedosos. Al mismo tiempo,
Cecilia Bákula imprimió su propio sello en áreas como el de las
políticas laborales. Tal como lo manifestó al asumir el cargo, uno
de sus principales objetivos fue “mejorar la calidad de la gestión
en el sector” a través de la promoción de la “austeridad, moralidad
y dedicación al trabajo”.
Antes que en una mayor meritocracia e inversión en recursos
humanos, ello se materializó en verticalismos, despidos y formali-
dades. Siguiendo el estilo de la primera directora del INC (Martha
Hildebrandt), la última centralizó las decisiones y estableció un
rígido control sobre todo el aparato burocrático. De este modo,
despidió a cerca de 100 funcionarios y contrató, especialmente en
el área administrativa, a miembros de Avanzada Católica, grupo
religioso al que pertenece la historiadora6. Además, en lugar de
6
Ver: Patriau, Enrique. «Los cruzados de Bákula», La República, Lima, 27 de julio
de 2008. Allí se detallan algunas denuncias por despidos arbitrarios y los efectos de
Santiago Alfaro 175
promover capacidades en gestión cultural, Bákula se preocupó

más por regular la vestimenta de los funcionarios, obligando al
personal de los museos a solo portar “pantalones de drill color
beige” y desechar los jeans.
La templanza a nivel interno no se repitió a nivel externo.
Bákula demostró tener reticencias a incidir en la opinión pública
y liderar el sector. Su rol en el Proyecto Impulso lo ejemplifican.
El Proyecto Impulso fue una iniciativa de la Agencia Española
de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), por
medio de la cual se donó un millón de euros con el fin de definir
una política cultural que apoye y respalde los planes de desarrollo
del país. La mitad de ese monto fue destinado a la puesta en valor
del Museo de Sitio Julio C. Tello de Paracas, tarea efectivamente
cumplida; 300 mil para desarrollar proyectos culturales en tres
departamentos del país; y 200 mil para la realización de un pro-
ceso de consulta a la sociedad civil para elaborar propuestas de
política cultural y organizar el I Congreso de Políticas Culturales,
entre otras acciones.
Para lo último se conformaron 8 grupos temáticos en los que
participaron cerca de 72 personas. Durante casi un año se reunie-
ron y elaboraron una serie de propuestas para presentarlas en el
mencionado Congreso. El poco apoyo y liderazgo se manifestó a lo
largo del proceso, pero particularmente en el momento más impor-
tante: en la implementación de las conclusiones. A pesar que Bákula
se comprometió durante la clausura del evento a entregarle “esa
misma noche” al presidente las propuestas sugeridas, ello nunca
sucedió y los resultados del Proyecto terminaron encarpetados.
Tan desapercibido pasó todo el proceso que el primer día en
el que despachó Juan Ossio como Ministro de Cultura, casi dos
años después, recién se enteró de su existencia. De esta manera,
el gobierno peruano, por intermedio de la historiadora, malgastó
la contratación de personal siguiendo criterios confesionales, como el veto a Gustavo

Gutiérrez, inicialmente considerado para participar en un número de la Gaceta Cultural.
200 mil euros de los contribuyentes españoles. Perdió también la

oportunidad de replantear –en base a un enfoque de desarrollo–
las relaciones entre el Estado y el sector cultural, históricamente
quebrada.
Ahora bien, el poco entusiasmo demostrado por liderar y
representar los intereses de la sociedad civil estuvo acompañado
de mucha resignación hacia la voluntad del presidente. A pesar
de dirigir el órgano rector de las políticas culturales dentro del
Ejecutivo, Alan García tomó varias decisiones trascendentes sin
tomarla en cuenta.
Esos fueron los casos de la creación del Ministerio de Cul-
tura, la construcción del Gran Teatro Nacional y la formulación
del Proyecto de Ley 3464, aquella infame iniciativa en la que se
pretendía quitarle al INC la tutela del patrimonio cultural. Solo
en este último caso ella emitió una opinión pública discrepante,
aunque con su respectivo eufemismo: “no me estoy enfrentando
al presidente, cuya majestad del cargo respeto”.
Quizá por lo mismo, ante la justificación del jerarca a la censura
de la muestra de Piero Quijano, no defendió a las funcionarias del
INC acusadas de efectuarlo. Frente a los subordinados, drástica
jerarquía. Frente a otra autoridad, marcada sumisión. Esa fue la
lógica que la llevó a ser funcional al personalismo de García, quién
finalmente reconoció su lealtad nombrándola representante del
Perú frente a la Unesco.
Juan Ossio (2010-2011): el antropólogo en su laberinto

En Juan Ossio, García encontró un funcionario ajustado también
a su personalismo y conservadurismo pero con una visión sobre
el sector más imprecisa. A diferencia de Bákula, el antropólogo no
podía desplegar una gestión rutinaria. Debía montar un Ministerio
en menos de un año, con el mismo presupuesto del INC y todas
las implicancias administrativas y programáticas que ello tiene.
Santiago Alfaro 177
Entre las administrativas estaba decidir si se incorporaba o

no a las entidades culturales que quedaron fuera del Ministerio,
como el Conacine y las Escuelas Artísticas. En ambos casos se
procedió torpemente. El Decreto Supremo 001-2010 que incorporó
al Ministerio a las Escuelas Artísticas, lo hizo por absorción y no
por adscripción, quitándoles autonomía. Además, el mencionado
Decreto fue promulgado sin haberlo consultado con los directo-
res de las escuelas. Las movilizaciones y críticas públicas no se
hicieron esperar, y frente al escándalo, el Ministro se vio obligado
a derogar el primer decreto que emitió.
Algo parecido ocurrió con la absorción del Conacine. Debido
a la disposición, su consejo directivo perdió la facultad de poder
tomar decisiones con carácter vinculante y el organismo se con-
virtió en una comisión. La situación no fue advertida al gremio
cinematográfico previamente, ni se inicio una batalla legal para
evitarlo, tomando en cuenta que el embrollo tuvo su origen en una
discutible interpretación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
Sí se procuró reducir el impacto de la medida pero en la práctica
dicha institución ha sido estatizada, como no sucede con las de
su tipo en otras partes del mundo.
Dos casos más, aunque de distinta índole, desnudaron también
una fragrante falta de criterio de Ossio como gestor cultural: el
pintado de la fachada del Ministerio y la construcción del Cristo
del Pacífico. En el primero no se respetó el diseño original del
edificio, emblema de la arquitectura brutalista. Las críticas nue-
vamente lo obligaron a recular.
En el segundo no sucedió lo mismo. A pesar de los cuestiona-
mientos, el sueño del presidente fue cumplido basándose en un
permiso concedido por del Ministerio de Cultura, que justificaba
la construcción del Cristo en una zona de uso restringido, debido
a que la obra es “compatible con el carácter histórico y patrimonial
del área, toda vez que conmemora un acontecimiento histórico
del país”.
Argumento de plástico para un estatua del mismo material.

Aquí el personalismo de García nuevamente fue secundado por
una autoridad sin independencia. De esta manera, Ossio no solo
renunció a cumplir con sus funciones básicas, el cuidado del pa-
trimonio, sino también a sus propias consignas. Vale recordar que
desde su designación como ministro criticó reiteradas veces a los
alcaldes por hacer monumentos que “no tienen calidad estética,
afean el paisaje” y se comprometió a intentar “poner freno a estas
barbaridades”. La prebenda pudo más que los principios.
A nivel programático, los logros y avances que puede exhibir
el Ministerio en tiempos de Ossio, varían según los órganos de
línea. La Dirección General de Patrimonio Cultural siguió con el
trabajo rutinario que hacía el INC. Bernardo Roca Rey, vicemi-
nistro de Cultura, se remitió a dejar la situación tal como estaba
con Bákula y concentrarse en actividades de representación y
relaciones públicas. Además impulsó aquello que encajaba en sus
intereses: la Casa de la Gastronomía, la nominación de la cocina
peruana frente a la Unesco y la coordinación con la Comisión de
Alto Nivel para la celebración de los 100 años de Machu Picchu.
En el caso del Viceministerio de Interculturalidad, el conser-
vadurismo y la confusión reinaron. El conservadurismo porque
lejos de constituirse en una institución capaz de luchar contra el
racismo y velar por los derechos de los pueblos indígenas y afro-
descendientes, sus esfuerzos se concentraron en la organización
de conmemoraciones y de espectáculos. Tokenismo pirotécnico
antes que ejercicio de derechos: integración aparente por medio del
reconocimiento de expresiones folclóricas, más que promoción de
la Ley de Consulta o formulación de políticas sociales adecuadas
culturalmente.
A la ausencia de voluntad política del gobierno para defender
los intereses y derechos de poblaciones históricamente discrimi-
nadas, se le sumó el diseño confuso del Viceministerio. Muchas
de sus funciones son bastante vagas y generales. El Reglamento
Santiago Alfaro 179
de Organización de Funciones (ROF) no corrigió el problema,

agravándolo al crear la Dirección General de Inclusión de los
Conocimientos Tradicionales, tarea también abordada por la Di-
rección de Patrimonio Inmaterial Contemporáneo. Por lo mismo,
sin una adecuada reestructuración, incluso con apertura hacia la
interculturalidad, en el futuro seguirá siendo como con José Carlos
Vilcapoma: el viceministerio del festejo.
En contraste a todo lo anterior, la Dirección de Industrias
Culturales y Artes marcó la diferencia. Varios son los resultados
que allí lograron alcanzarse. Entre ellos puede mencionarse la
elaboración de objetivos y estrategias relativamente claras para
el área; el diseño de un estudio de consumo cultural; la creación
de un Atlas de infraestructura cultural y una web para difundir y
levantar información sobre el sector cultural; el apoyo al Conacine
con el fin de mejorar su web, capacitar a los cineastas regionales
y a contratar un jurado internacional; y la formulación de un pro-
yecto orientado a implementar una Red de Puntos de Cultura en
el Perú desde el enfoque del arte para la transformación social.
Sin duda esta fue la Dirección General más activa y encamina-
da. De hecho, también la única que estableció vínculos con las aso-
ciaciones y gremios artísticos por intermedio de su director, Daniel
Alfaro. Algunos llegaron a ser bastante tensos, particularmente
los establecidos con los cineastas. La disolución del Conacine y
la mediación realizada durante el debate sobre la Ley Pro Cine
fueron los motivos. En ambos casos la jefatura de Ossio se hizo
extrañar. Podrán encontrarse muchos matices pero, en concreto,
la gestión del primer Ministro de Cultura del Perú no significó
para el cine un avance en su sistema de financiamiento, ni en su
marco institucional. Lo mismo podría decirse del Ministerio en
su conjunto.
Hacia una nueva generación de políticas culturales

En materia de políticas culturales, el Perú ocupa desde hace déca-
das, dentro de la región, el mismo lugar que la selección nacional
en las eliminatorias para el mundial de fútbol. A pesar que su
modelo personalista de gestión y pensamiento conversador no
contribuyó significativamente a revertir esa situación, el segun-
do gobierno de Alan García le ha dejado al país un Ministerio
con capacidades potenciales para hacerlo. Volverlas manifiestas
demanda principalmente el diseño de un modelo sistémico de
gestión pública que permita hacer sostenibles las políticas de
segunda generación.
En Colombia, ese modelo se expresó en la concepción del
Ministerio de Cultura como la entidad rectora y coordinadora
del Sistema Nacional de Cultura integrado por “el conjunto de
instancias, espacios de participación y procesos de desarrollo
institucional, planificación, financiación, formación, e informa-
ción articulados entre sí, que posibilitan el desarrollo cultural y
el acceso de la comunidad a los bienes y servicios culturales”7.
Construir aquí un sistema con el perfil mencionado implica
ponerle prioritariamente atención a cuatro dimensiones claves
de la gestión pública, más allá de las particularidades sectoriales:
1. Descentralización. Implementar políticas de alcance nacional
y, a la vez, garantizar la autonomía a nivel territorial, requiere
descentralizar el Ministerio de Cultura de verdad, no como
el INC. La redistribución equitativa del presupuesto y pro-
moción de capacidades en gestión cultural son dos requisitos
mínimos para ello.
2. Financiación. La Unesco recomienda que el presupuesto
público destinado al campo cultural sea del 1% del Pro-
ducto Bruto Interno. Aplicarla demandará el liderazgo de
7
Decreto 1589 de 1998, por el cual se reglamenta el Sistema Nacional de Cultura.
Santiago Alfaro 181
quien dirija el Ministerio pero también la búsqueda de otras

fuentes de recursos. Gran Bretaña encontró una en la Lotería
Nacional. Nosotros podríamos hacerlo en el impuesto a los
Juegos de Casino. A la vez, es necesario constituir un sistema
mixto de financiamiento, público y privado: más mecenazgo
empresarial y fondos concursables.
3. Información. En los últimos cinco años, la implementación de
sistemas de información se ha vuelto en un recurso ineludible
para el diseño de políticas culturales. Brasil, Chile y México
cuentan ya con Cuentas Satélites para la Cultura. Ese es el
camino que nos toca seguir para profesionalizar la gestión
pública, dotándola de estadísticas e investigaciones que la
aproxime mejor a los fenómenos culturales.
4. Planificación. Por sí mismo, los documentos de planifica-
ción no son antídotos al personalismo inoculado en nuestra
cultura política. Sin embargo, son una condición necesaria
para formular políticas coherentes, orientar a los funcionarios
públicos en el ejercicio de su trabajo y motivar la participa-
ción ciudadana. Formularlos, sector por sector, permitiría
desarrollar un trabajo a largo plazo en base a consensos.
El primer Ministerio de Cultura, como el nuestro, surgió de
casualidad. Charles De Gaulle lo creo para ofrecerle al reconocido
escritor André Malraux un lugar en el gobierno e incrementar su
prestigio. A pesar del personalismo inicial, la iniciativa terminó
siendo respaldada por la clase política, convirtiéndose en un
momento fundacional para la política cultural, no solo francesa,
sino para la del mundo entero. Priorizar el fortalecimiento de la
institucionalidad del Ministerio mediante un modelo de gestión
pública como el señalado, facilitaría que en nuestro país llegue a
suceder algo parecido.
Gobernar al decretazo: los peruanos del hortelano
y los límites del modelo de Alan García
Mariel García
Mientras las múltiples pantallas mediáticas volcaron su atención
a la competencia electoral presidencial, han transcurrido bajo la
sombra los últimos meses del segundo gobierno de Alan García1.
Gracias a esta “natural” cortina de humo electoral, sus acciones
pasaron a un segundo plano desde una prensa que mayoritaria-
mente se ha caracterizado, en estos cinco años, por no indagar
demasiado en los temas de fondo de la política nacional.
En estos meses hemos presenciado cómo, al igual que en el
2006, políticos, gremios empresariales y principales medios de
comunicación han optado por representar a los principales can-
didatos de la contienda, Ollanta Humala (Gana Perú) y Keiko
Fujimori (Fuerza 2011), como la elección entre un lado “bueno”
o “correcto” y otro “malo” e “incorrecto”. Aunque no se trató de
un bloque homogéneo, la mayoría de los grandes medios de co-
municación se inclinaron a atacar a Humala y a apoyar a Fujimori,
reflejando acomodos de grupos de poder más amplios.
Una vez más se trataba de imponer el voto “responsable”,
representado en el 2006 por Alan García frente a Ollanta Humala,
a quien se le presentó como el candidato “anti-sistema” que ame-
nazaba con el regreso de ideologías “trasnochadas” y “fracasadas”:
el comunismo, el estatismo y la pérdida de libertades. Nuevamente
1
Este artículo fue terminado el 13 de junio 2011.
186 Gobernar al decretazo: los peruanos del hortelano y los límites del modelo
nuestra democracia estaba en peligro y el crecimiento económico

sostenido se encontraba al borde del abismo. “El Perú que avanza”,
como reza el slogan del segundo gobierno aprista, enfrentaba una
grave amenaza. Esta vez era Keiko Fujimori la llamada a defender
el mantenimiento del estado actual de las cosas, desde un discurso
que se presentaba como defensor de la libertad y la democracia.
En este ensayo busco contrastar este discurso dominante en
grupos de poder político y económico, y en determinados secto-
res sociales, desde su reflejo y su reproducción en los medios de
comunicación, con ciertos aspectos de la realidad de la “demo-
cracia” que se ha defendido desde ellos a lo largo del segundo
gobierno aprista.
Sostengo que esta representación de la realidad, en la que
existe un único camino correcto para que el Perú avance, se ha
convertido con el paso del tiempo un sentido común entre elites
políticas y económicas, y ciertos sectores sociales. Ello ha permitido
que tras la formalidad de los aparatos democráticos, el gobierno
opere políticamente desde un permanente “estado de excepción”,
en el que el Ejecutivo dicta las leyes (decretos) y el Congreso tan
solo se encarga de aprobarlas o vetarlas. No solo eso, desde el
campo de lo simbólico, esta representación llevada a su máxima
expresión por Alan García a través del discurso del “perro del
hortelano”, ha permitido construir a todo aquel disconforme con
el estado actual de las cosas como un enemigo. Se trata de un dis-
curso que lejos de reducir brechas y acercar a los ciudadanos entre
sí, ha reforzado jerarquías sociales, racismo y exclusión. Dicho de
otra manera, considero que sin darnos cuenta, hemos vivido en
un régimen de rasgos autoritarios, cuyo centro se ha estructurado
a partir de los mandatos del mercado y en el que se ha tratado de
censurar permanentemente a toda postura opuesta.
Voy a dividir mi ensayo en tres partes. En la primera, revi-
saré brevemente el discurso del presidente García a partir de la
exposición de los pilares de su pensamiento presentados en sus
Mariel García 187
artículos acerca del “perro del hortelano”. En la segunda parte,

mostraré el tipo de funcionamiento del gobierno al que este dis-
curso dio sustento: uno en constante “estado de excepción”, que
concentró los poderes en el Ejecutivo y llevó a cabo un manejo
bastante discrecional del Estado. En tercer lugar, analizaré el tipo
de gobernabilidad que produjo un gobierno como el actual.
En concreto, propongo hacer un balance de algunos elementos
de lo que fuera “el cambio responsable” de Alan García que hoy,
con nuevo presidente electo, ha llegado a un punto de quiebre.
Esta vez ganó el “Perú para todos” de Ollanta Humala, tema que
seguro alimentará futuros ensayos.
El discurso del “perro del hortelano”

y la ineficiencia del Estado
A diferencia del llamado “giro progresista” que ha ido consolidán-
dose en estos últimos cinco años en nuestra región, lo que hemos
tenido en la política peruana hasta el cierre de este gobierno ha
sido la vigencia del paradigma neoliberal. El propio Presidente
de la República acuñó –por escrito– la más clara explicación de
las particularidades de la aplicación de este modelo económico
en el Perú, en lo que hoy se conoce como el discurso del “perro
del hortelano”.
El discurso del “perro del hortelano” fue configurado a partir
de tres artículos de opinión escritos por Alan García, entre octubre
de 2007 y marzo de 2008, que fueron publicados en entregas pe-
riódicas dominicales en el diario El Comercio2. El objetivo de esta
2
García, Alan. «El síndrome del perro del hortelano». El Comercio, Lima, 28 de
octubre de 2007.
García, Alan. «Receta para acabar con el perro del hortelano». El Comercio, Lima,
4 de noviembre de 2007.
García, Alan. «El perro del hortelano contra el pobre». El Comercio, Lima, 2 de
marzo de 2008.
producción intelectual era “destacar toda la riqueza que el país

tiene, pero no utiliza por razones ideológicas o burocráticas”, y
proponer una “receta” para resolver el problema3. Sus artículos
giraron en torno a tres temas: la puesta en valor de los recursos
económicos del país a través de la inversión de grandes capitales
y regímenes de propiedad privada, el rol del Estado, y el rol de
los actores que participan o no en este proceso.
De acuerdo al dicho que proviene del dramaturgo español
del siglo XVII, Lope de Vega, el “perro del hortelano” es el que
no come ni deja comer. Así, en estos artículos, todo aquel que
manifestase una postura crítica o diferente a este modelo fue con-
vertido en un “perro del hortelano”, es decir, en un “enemigo de
la democracia y el progreso del país”. Sabemos que estas no son
ideas nuevas del presidente, pero lo que García logra es sellar, a
través de la escritura, una nueva articulación de sentidos comunes
presentes en nuestro imaginario social que permiten entender un
momento determinado de la historia del país4.
En este discurso el único sector exaltado resultó el empresaria-
do local e internacional. Incluso el aparato estatal, en especial el
Congreso y los gobiernos regionales, fueron duramente criticados:
Muchas veces el Estado, las instituciones y las personas padecen de
“patrimonialismo”. Es decir, de la voluntad de no ceder ningún espacio
y reservar para sí, para el ministerio o para la empresa, todas las fun-
ciones, los trámites y las decisiones. Ocurre también cuando un grupo
que captura el poder, una región o un municipio, decide gobernar solo
y bloquea el aporte técnico y profesional de muchos otros ciudadanos.
3
En: García, Alan. «Receta para acabar con el perro del hortelano». El Comercio,
Lima, 4 de noviembre de 2007.
4
He estudiado el discurso del “perro del hortelano” en artículos anteriores,
especialmente en: García Llorens, Mariel. «El discurso del perro del hortelano y las
articulaciones actuales entre política y medios de comunicación en el Perú». En: Gonzalo
Portocarrero, Juan Carlos Ubilluz y Víctor Vich, ed. Cultura Política en el Perú. Tradición
Autoritaria y Democratización anómica. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias
Sociales en el Perú, 2010.
Mariel García 189
En este caso, el perro del hortelano dice: “Si no lo hago yo, nadie debe
hacerlo”, y concluye: “Solo puede hacerlo la gente de mi propio equipo”5.
Parte de la “receta” de Alan García consistió entonces en “qui-

tar al Estado la obsesión del control total”, “liberar los bienes que
el Estado no usa ni trabaja”, “abrir a la producción y al trabajo las
áreas sin uso que tiene el país” y, en términos generales, simplificar
y facilitar la inversión6.
Estas ideas se plasmaron domingo a domingo en El Comercio,
diario que, ciertamente, ha jugado un rol importante en la legiti-
mación de este discurso. El Comercio no solo publicó las ideas de
García, sino que las ratificó desde su espacio editorial y las asumió
luego como marco interpretativo de su cobertura periodística:
En lo formal e ideológico, resulta gratificante asistir a lo que podríamos
llamar una maduración doctrinal del pensamiento político del doctor
García, matizado ahora de pragmático estadismo y acompañado de la
correspondiente valentía para sustentar puntos de vista no siempre po-
pulares. Ya en la campaña electoral, tuvo que reconocer los graves errores
de gestión de su primer gobierno, debidos tanto al ímpetu juvenil pero
también a la adherencia a una línea partidaria ideológica trasnochada,
en la que el Estado tenía un rol preeminente, con todos los perjuicios
que ello trajo7.
Este conglomerado mediático coincidió con el presidente en

que la tarea principal del Estado consistía en el impulso a la eco-
nomía: “el Gobierno, sustentado sobre estas sólidas y maduras
estructuras de pensamiento político, deberá asumir la respon-
sabilidad de promover la inversión privada en el país, de forma
generalizada”8. El diario coincidió también con el “diagnóstico
social” de García: “claro que hay perros del hortelano añosos,
pesimistas, antimineros y seudoambientalistas, pero sobre todo
5
Ibíd.
6
Ibíd.
7
Editorial. «¿Cómo superar “el síndrome del perro del hortelano”?». El Comercio,
Lima, 04 de noviembre de 2007.
8
Ibíd.
de mentalidad regresiva y hasta desestabilizadora del sistema

democrático. Y la manera de combatirlos es desenmascararlos y
demostrar al país que el estatismo socialista es hambreador…”9.
Resulta claro entonces cómo este discurso impulsado por el
presidente hizo explícitos elementos racistas y reaccionarios ya
presentes en el imaginario colectivo peruano, articulándolos a una
concepción del Estado que limita su función a la administración del
orden y de los recursos. Si bien esta representación recibió críticas
de diversos sectores, fue también, como hemos visto, reproduci-
da y legitimada por los medios de comunicación dominantes10.
Se trató pues de un discurso del gobierno que sirvió como un
importante encuadre (frame) para articular y mantener formas de
razonamiento acerca de los asuntos públicos, y para crear tópicos
de discusión que permearon los medios y la opinión pública11.
Más importante aún: el discurso del “perro del hortelano”
permeó los diferentes niveles del aparato estatal. Se trató de un
discurso que fue asumido como correcto al margen de cualquier
duda y en el que la democracia fue quedando reducida a lo que
dictan el mercado y el saber tecnocrático.
El estado de excepción y la política del decretazo

El discurso del “perro del hortelano” no solo ha permitido el po-
sicionamiento de toda postura política crítica con el modelo neoli-
beral “a la criolla” como “antidemocrática” y el establecimiento de
9
Editorial. «El perro del hortelano y la lucha contra la pobreza». El Comercio,
Lima, 9 de marzo de 2008.
10
Por medios de comunicación dominantes o prensa dominante me refiero al
Grupo El Comercio (que entre otros medios es accionista mayoritario de América
Televisión, el canal de señal abierta más visto en el país); el Grupo Epensa, que junto
con el anterior concentra más del 80% de la lectoría de diarios nacional; y el Grupo
RPP, segundo grupo mediático en importancia en el país luego de El Comercio.
11
Reese, Stephen. «Finding frames in a web of culture: the case of the War on
Terror». En: Paul D’Angelo y Jim Kuypers ed. Doing News framing analysis. Empirical
and theoretical perspectives. Nueva York: Routledge, 2010.
Mariel García 191
fronteras identitarias con los enemigos del “progreso” (los perros

del hortelano), más importante aún, este discurso ha servido de
sustento y justificación de la acción política del Estado. Y, como
veremos, solo ha sido la cara formal de un manejo bastante más
discrecional que lo que anunciaba este discurso.
En efecto, no solo se trató de las opiniones de corte autoritario
o poco dialogante de un presidente. Estos artículos acompañaron
una serie de reformas legales destinadas a fomentar la inversión
de grandes capitales en el país. Específicamente, los artículos se
publicaron en el contexto de la ratificación y adecuación norma-
tiva para la implementación del Tratado de Libre Comercio con
los Estados Unidos. Para agilizar este proceso, el Congreso había
delegado facultades legislativas al Ejecutivo. Con tales atribucio-
nes, hacia la primera mitad de 2008, el Ejecutivo aprobó un total
de 99 decretos legislativos supuestamente necesarios para dicho
proceso12. Se trató entonces de un discurso que se tradujo en
acciones políticas concretas: el discurso del “perro del hortelano”
buscó legitimar una serie de medidas económicas que afectaron
la vida del país.
Siguiendo a Agambén, este discurso ha permitido generar
(y reforzar) el marco para gobernar desde un permanente estado
de excepción, en el que se suspende la ley para agilizar la actuación
del Estado, teóricamente, a favor de la democracia. En el funciona-
miento normal de una democracia es el Congreso el que dicta las
leyes, pero en situaciones especiales, como las guerras o desastres
naturales, este orden se suspende temporalmente y es el soberano
quien concentra el poder y las decisiones. Sin embargo, hoy en
día, una problemática estructural de las democracias liberales
12
El Ejecutivo tuvo un plazo de 180 días, desde el 1 de enero 2008, para dictar
los decretos legislativos. En esos seis meses, el Congreso aprobó menos leyes que las
generadas por el Ejecutivo. Es decir, el gobierno tuvo un mayor ejercicio legislativo que
el Congreso, lo que da cuenta de la inversión de los papeles en la democracia actual.
Fuente: «Los 102 decretos de Alan García». La República, Lima, 29 de junio de 2008.
http://www.larepublica.pe/archive/all/larepublica/20080629/pasadas/15/13056
en el mundo y en la que el Perú se encuentra inserto, consiste en

que el estado de excepción “ha pasado a ser normal”13. La emer-
gencia militar, frente a la cual fue concebido este mecanismo legal,
ha cedido el puesto frente a la emergencia económica14.
El poder de actuar en excepción se legitima desde la apelación
abstracta a situaciones de grave peligro que provienen de todas
partes y de manera permanente, y que generan contextos de
miedo. ¿A qué miedo apela el discurso del “perro del hortelano”?
Se trata del miedo a las crisis (al “estancamiento” de la economía)
y a estar o no incluidos en el mercado global por mantener “pre-
juicios ideológicos” de los “perros del hortelano” anticapitalistas
que impiden el avance del país. Así, en el caso de nuestro gobierno,
tanto una crisis financiera como la firma de un Tratado de Libre
Comercio (TLC) son motivos de excepción a la división de poderes
del Estado y la correspondiente concentración de funciones en el
Ejecutivo, que se encarga ahora de dictar parte sustancial de la
política económica.
Como señala Munck, si entendemos que gobernar democráti-
camente es respetar la división de poderes y pesos y contrapesos
que establecen las constituciones, es posible hablar entonces de un
déficit democrático en algunos países de América Latina, pues el
uso de facultades legislativas por los presidentes ha dejado de ser
excepcional15. El “decretismo” se ha vuelto una práctica común,
en particular en Venezuela y Perú, países en los que se utiliza un
recurso excepcional para normar asuntos ordinarios que deberían
ser canalizados mediante discusión y votación parlamentaria. En
el caso de Perú, no se trata de una práctica novedosa del gobierno
13
Agamben, Giorgio. Medios sin fin. Notas sobre la política. Valencia: Pre-Textos,
2001.
14
Agamben, Giorgio. Estado de excepción (3ra Ed.). Buenos Aires: Adriana Hidalgo
Editora, 2007.
15
Munck, Gerardo. «Repensando la cuestión democrática: La región andina en el
nuevo siglo». En: Revista de Ciencia Política, vol. 30, N° 1. Santiago de Chile: Universidad
Católica de Chile, 2010, pp. 149-161.
Mariel García 193
de Alan García. Sin embargo, solo hasta noviembre de 2008, su

gobierno había aprobado 244 decretos legislativos, número simi-
lar al total aprobado en los cinco años de la administración de
Alejandro Toledo (el anterior presidente)16.
La urgencia construida por el discurso del “perro del horte-
lano” no solo trajo decretos que regularon la política económica.
Al paquete de decretos legislativos de adecuación al TLC con los
Estados Unidos, han seguido diversas normas que han tratado
de reglamentar desde el Ejecutivo políticas de justicia y derechos
humanos, la regulación del uso de la fuerza por parte del Estado,
la priorización de obras públicas, y hasta los aumentos de sueldos
a las Fuerzas Armadas17.
Es así que decretos supremos, decretos legislativos y decretos
de urgencia han servido como herramientas claves de un manejo
discrecional del Estado sin mayor visión a largo plazo18. Esta
afirmación es fácilmente verificable si se contrasta con la asigna-
ción de recursos nacionales de inversión en sectores prioritarios
(agricultura, transporte, energía, agua y saneamiento, salud y
educación) a lo largo de este quinquenio aprista. Como muestra
Von Hesse, el gobierno nacional no priorizó invertir en aquellas
regiones con mayores déficits de atención en estos servicios
16
Ibíd.
17
Algunos ejemplos: Decreto legislativo N° 1097 que regula la aplicación de
normas procesales que implican violación de derechos humanos (El Peruano, 1 de
setiembre de 2010), el cual fue luego observado y derogado 15 días después por el
Congreso debido a la protesta de la opinión pública y los medios de comunicación.
El Decreto de Urgencia N° 001-2011, que dicta disposiciones extraordinarias a ser
aplicadas durante el año 2011, para facilitar la promoción de la inversión privada en
determinados proyectos de inversión, asociaciones público-privadas y concesión de
obras públicas de infraestructura y de servicios públicos por parte del gobierno nacional
(El Peruano, 18 de enero de 2011). Entre muchos otros, el Decreto de Urgencia que
otorga una mejora salarial a las Fuerzas Armadas y a la Policía Nacional (El Peruano,
14 de mayo de 2011).
18
Ver: Uceda, Ricardo. «La renuncia del año». En: Poder, Lima, 1 de junio de
2011. http://www.poder360.com/article_detail.php?id_article=5648
básicos. Es decir, no se priorizó atacar las principales brechas de

la pobreza en el país19.
Por tanto, tenemos por un lado que el modelo del “Perú avan-
za” ha servido efectivamente para generar crecimiento económico.
Pero, la otra cara de la moneda –un Estado gobernado desde la
filosofía del “perro del hortelano”– ha generado una política
financiera que evade los canales regulares de la administración
pública y modifica unilateralmente las reglas de juego mediante
decretos. Política que dista de ser “clara y predecible” y que ha
sido, por lo demás, altamente ineficiente en acortar brechas en el
país. ¿A quién beneficia un sistema así?
El estado de excepción, cuyo espíritu constitucional es el de
resolver, en salvaguarda de la democracia, situaciones que ponen
en riesgo a toda la comunidad, ha sido utilizado para el beneficio
de unos pocos que concentran mucho poder. Los roles se han
invertido: el Ejecutivo legisla y la función del Congreso muchas
veces se limita a aprobar o a vetar medidas de emergencia dic-
tadas por este. El giro ideológico aquí presente consiste en que
mientras se gobierna en la práctica desde la excepción, se exalta
permanentemente la apelación al orden democrático y a las liber-
tades, y quien critique este forma de gobernar por encima de la
ley, es encuadrado inmediatamente como “anti-democrático”20.
19
Von Hesse, Milton. El boom de la inversión pública en el Perú: ¿existe la maldición
de los recursos naturales? Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico,
2011.
20
Como señala Agambén: “Esto significa que el principio democrático de
la división de los poderes hoy se ha devaluado, y que el poder ejecutivo ha de
hecho absorbido, al menos en parte, al poder legislativo. (…) En sentido técnico,
la República ya no es más parlamentaria, sino gubernamental. Y es significativo
que una transformación similar del orden constitucional (…), si bien es percibida
perfectamente por juristas y políticos, permanezca totalmente inobservada por parte
de los ciudadanos. Precisamente en el momento en que pretende dar lecciones de
democracia a culturas y tradiciones diferentes, la cultura política de Occidente no se
da cuenta de que ha perdido por completo el canon”. Agambén, Giorgio. Estado de
excepción (3ra Ed.). Buenos Aires: Adriana Hidalgo Editora, 2007.
Mariel García 195
Esta configuración de las cosas, lejos de fortalecer la democra-

cia, ha impulsado por un lado, un mayor ejercicio represivo por
parte del Estado frente a quienes protestan, por otro lado medidas
populistas para tener contentos a ciertos sectores y, en general,
una política económica que parece haberse privatizado21.
El problema de la gobernabilidad y los peruanos

del hortelano
Llegamos entonces al tercer y último punto: la gobernabilidad del
“perro del hortelano”. Por un lado, tenemos a élites políticas, gru-
pos de poder económico y medios de comunicación dominantes,
que han recibido de manera positiva la mayoría de las acciones
políticas orientadas bajo los lineamientos de esa doctrina presi-
dencial –y se han encargado también de reproducirla–. Y es que
ese ha sido el “público objetivo” de este discurso, pues de otro
modo no habría sido escrito en las páginas de El Comercio, sino
anunciado en un mensaje presidencial de 28 de julio. García dio
un mensaje claro: profundizar un modelo económico fructífero
para sus negocios y eliminar las “trabas” para la inversión.
La potencia de esta doctrina ha consistido en que ha jugado “en
pared” con otros mensajes que han complementado su impacto.
Así, la versión en “positivo” del discurso del “perro del hortelano”
ha tenido diversas variantes. La principal ha sido sintetizada en
el slogan de gobierno: “El Perú Avanza”. Machu Picchu como
una de las 7 maravillas del mundo o el actual documental de la
Marca Perú impulsado por Promperú, han sido algunos de sus
21
Como señala Durand: “el problema no es la relación pueblo-gobierno
solamente, es la relación corporaciones –gobierno en un momento en que se han dictado
normas que han salido de fuentes privadas. La política económica se ha privatizado”.
En: Durand, Francisco. «Poderoso caballero». Quehacer, N° 175 . Lima: desco, 2009,
pp. 36-48.
muchos complementos en positivo22. Se trata entonces de una

colección de representaciones de un Perú exitoso sin los peruanos
del hortelano. Si consideramos las reacciones altamente racistas
que han tenido ciertos sectores sociales acomodados frente a los
resultados electorales actuales, es posible afirmar que ha sido un
discurso bastante poderoso y efectivo en construir una determi-
nada representación de la realidad.
Paralelamente, tenemos que año tras año la manera en la que
se ha desenvuelto este gobierno ha generado el estallido y cre-
cimiento de la conflictividad social. Esta misma representación
de un país que crece sin que ese crecimiento sea percibido por la
mayoría de los ciudadanos, ha venido acumulando en otros secto-
res sociales –los peruanos del hortelano– un gran malestar social.
En efecto, es en el actual gobierno de García (2006-2011) en
el que la profundización de las reformas neoliberales iniciadas
en la década del noventa por Alberto Fujimori, a la par de la
institucionalización de la participación y de la descentralización
–impulsadas por Alejandro Toledo (2001-2006) –, se han generado
las mayores tensiones. En los casi 5 años de gobierno, no solo ha
crecido el número de conflictos (de 84 en julio de 2006 a 227 en
mayo de 2011), sino que la mayoría de ellos se encuentran activos
(de 8% a 63% en el mismo periodo). Los llamados conflictos socio-
ambientales, en torno al acceso y uso de los recursos naturales, y
la distribución de sus beneficios, son los que más han crecido y se
han mantenido a lo largo de este periodo, llegando a representar
en promedio el 43% del total de conflictos (ver gráfico Nº 1)23.
Como es sabido, ni el crecimiento económico sostenido se ha
traducido en una reducción significativa de la pobreza ni de la
desigualdad de oportunidades y de acceso a servicios de calidad
22
El video completo de Marca Perú: http://www.youtube.com/watch?v=lYL
Q1az0GPI&feature=player_embedded
23
Fuente: Reportes de Conflictos de la Defensoría del Pueblo (julio 2006 - febrero
2011).
Mariel García 197
para la mayoría de peruanos, ni la descentralización política ha

indicado hasta el momento una real desconcentración del poder.
Sabemos que las grandes decisiones de la política económica no
pasan ni por los gobiernos regionales ni por la participación ciu-
dadana. En consecuencia, todo ello ha generado un aumento del
malestar y de la conflictividad social. Ciudadanos más empode-
rados y conscientes de sus derechos no han aportado a una mayor
gobernabilidad en los términos planteados por este modelo (en
tanto clima propicio para las inversiones), sino por el contrario, han
devenido en una mayor oposición frente a los grandes proyectos
de inversión (mineros, energéticos, hidrocarburíferos) en los que,
en buena medida, se sustenta nuestra economía en crecimiento. Así
tenemos que el centro de la política económica del actual gobierno
ha sido justamente el centro del conflicto.
Gráfico Nº 1: Conflictividad durante el gobierno de Alan García
(julio 2006-mayo 2011)
Evolución de conflictos sociales por estado
250 235
200
185
150 134
142
100 85
74 82
63 57
50
8
0
abr
abr
abr
abr
abr
jul
jul
jul
jul
oct
oct
oct
oct
oct
ene
ene
ene
ene
ene
jul
Activos
Activos Latentes
Latentes
Promedio de conflictos sociales por tipo

11
4
4
6
6 43
10
16
Socioambiental Asuntos de gob. local
Asuntos de gob. nacional Laborales
Comunales Demarcación territorial
Electorales Asuntos de gob. regional
Cultivo ilegal de coca Otros
Fuente: Defensoría del Pueblo, reportes de conflictos sociales (julio 2006- mayo 2011). Elaboración
propia.
Entre los cientos de protestas anuales de gremios de traba-

jadores, profesores, productores lecheros, azucareros y un largo
etcétera, destacan algunos grandes conflictos que se organizan
entorno a la oposición a la política económica del gobierno y al
modelo de desarrollo actual. Voy a señalar tan solo algunos casos
representativos. En primer lugar, un conflicto mencionado en
el primer artículo del presidente: el caso Majaz en Piura24. Este
conflicto en el que parte de la población de dos provincias (Huan-
cabamba y Ayabaca) se oponen al proyecto minero Río Blanco,
24
Ver: García, Alan. «El síndrome del perro del hortelano». El Comercio, Lima,
28 de octubre de 2007.
Mariel García 199
se inició en el gobierno de Toledo, pero sigue activo hasta hoy.

Este ha pasado por diversos estadíos: consulta vecinal en 2007,
mesas de diálogo, enfrentamientos entre trabajadores de la mina
y pobladores, grandes marchas. En todos ellos, sistemáticamente,
el Ejecutivo ha tomado posición a favor de la empresa minera25.
En segundo lugar, cabe señalar la mayor protesta de comu-
nidades amazónicas, iniciada a mediados de 2008, en contra de
un grupo de los decretos que regulaban la posesión y concesión
de tierras, y los derechos de las comunidades sobre las mismas,
que eran parte del paquete promulgado por el Ejecutivo para la
adecuación al TLC con los Estados Unidos, señalado anterior-
mente. A pesar de que dos de los decretos legislativos (DL 1015
y DL 1073) fueron derogados, el gobierno optó luego por retrasar
la discusión del resto de decretos cuestionados y este conflicto
culminó con los sucesos ya conocidos del “Baguazo”, en junio de
2009 (enfrentamiento entre policías y nativos que terminó con un
saldo oficial de 34 muertos). La comisión del Congreso que debía
analizar estos sucesos terminó presentando cuatro informes dis-
tintos. Hace pocos días, el 9 de junio de 2011, el Congreso aprobó
uno de los cuatro informes (el que fuera presentado en mayoría)
y en el que solo se señalan responsabilidades políticas en los mi-
nistros y altos mandos del Estado. Las responsabilidades penales
recaen solo en los indígenas que participaron en estos hechos y en
las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que “azuzaron”
la violencia26.
Otro caso es el actual conflicto en Islay, Arequipa, en el que
la población se opone al proyecto minero Tía María de Southern
25
He analizado este tema en un artículo anterior: García Llorens, Mariel.
La democracia extractiva: Estado, corporaciones y comunidades en el caso Majaz. Informe
final de beca CLACSO. Lima, 2010 (manuscrito).
26
«Pleno del Congreso aprobó informe en mayoría sobre los sucesos de Bagua».
Fuente: Andina-Agencia Peruana de Noticias, 9 de junio de 2011.
Peru. Este lleva ya meses sin solución y ha tenido diversos en-

frentamientos en los que también han habido pérdidas humanas.
Finalmente, tenemos el caso de la protesta en Puno, que al
ser desatendida por el gobierno, a pesar de los múltiples intentos
de diálogo de las comunidades tanto en Lima como en la zona
en cuestión, ha devenido en un rechazo frontal a toda concesión
minera y/o petrolera en la región, y también al desarrollo del
proyecto hidroeléctrico de Inambari27. Así tenemos que en total,
en lo que va del actual gobierno, han fallecido ya 42 personas en
enfrentamientos con las fuerzas del orden.
Si bien no se trata de bloques homogéneos y existen voces
disonantes dentro de ella, la prensa dominante ha tenido patrones
mediáticos recurrentes para cubrir las protestas sociales. En primer
lugar, los conflictos han sido invisibilizados hasta el momento
en el que ha estallado la violencia (producto a su vez de la invi-
sibilización y desatención del propio Estado). En segundo lugar,
los hechos se han tratado desde una lectura limeña y cercana al
encuadre propuesto por el discurso del “perro del hortelano”. Los
actores involucrados han sido presentados como irracionales y
violentos, y además, en lugar de analizar las causas del conflicto, se
ha priorizado sindicar supuestos culpables (que han sido siempre
los mismos: partidarios de Ollanta Humala conectados con inte-
reses extranjeros, posiblemente conexiones bolivianas y chavistas).
Han importado sobre todo las pérdidas que los paros generaron
en la economía en crecimiento, se criminalizó la protesta y se ha
27
Ver: Ccopari, Ruth y Huallpa, Eliana. «Hidroeléctrica Inambari y paro
antiminero en Puno: Reuniones y primeros acuerdos». Noticias Ser, 13 de junio de
2011. http://www.noticiasser.pe/13/06/2011/puno/hidroelectrica-inambari-y-paro-
antiminero-en-puno-reuniones-y-primeros-acuerdos
Ver:
Ccopari, Ruth. «Puno: Pobladores de Chucuito - Juli, reinician huelga contra
la minería». Noticias Ser, 8 de junio de 2011. http://www.noticiasser.pe/08/06/2011/
puno/puno-reinician-huelga-indefinida
Mariel García 201
defendido por sobre todas las cosas el principio de autoridad y

el orden democrático28.
En resumidas cuentas, la imagen de país impulsada
por el propio gobierno y las élites políticas, económicas y mediá-
ticas, ha permitido seguir argumentando que se trata de grupos
“atrasados” que no comprenden los beneficios del modelo. Mientras
tanto, consecuentemente con dicha representación, se ha poster-
gado por ya más de dos años la discusión y reglamentación de la
Ley de Consulta Previa a las comunidades indígenas en el Con-
greso, reclamo compartido en todas estas protestas, previsto en el
convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
A modo de conclusión. Comunidades de empresarios

y comunidades campesinas y nativas
A lo largo de estas páginas he tratado de mostrar cómo el
gobierno de Alan García ha cristalizado y puesto en evidencia de
manera muy clara cómo el Estado se ha puesto al servicio de los
poderosos y en contra de sus ciudadanos. Las comunidades de
empresarios han importado más que las comunidades nativas,
agricultores, ganaderos, el grupo genérico conformado por los
“pobres”, y sectores muy abandonados como el de los profesores,
los doctores, y un largo etcétera. La respuesta desde los sectores no
representados en este “Perú que avanza” ha llevado a una escalada
de la conflictividad. El desacuerdo ha sido mostrado cada vez de
manera más violenta. De Majaz, pasando por Bagua y hasta Tía
María, la respuesta del Estado ha escalado también en su manejo
represivo y violento.
Por su parte, los medios de comunicación, que fueron en
su momento de mayor gloria un “cuarto poder” que mediaba
28
Ver por ejemplo: Vilca, Paulo. «Echando leña al fuego: los medios de la capital
y las movilizaciones en Puno». Antiprensa, 29 Mayo de 2011. http://www.antiprensa.
pe/echando-lena-al-fuego-los-medios-de-la-capital-y-las-movilizaciones-en-puno/
entre el Estado y otros poderes, y los ciudadanos, defendiendo

sus derechos y denunciando injusticias perpetradas contra ellos,
han tomado también partido defendiendo sus propios intereses
empresariales. Como señala Ramonet, los medios transformados
en grandes conglomerados mediáticos, y no solo aquí sino en
todo el mundo, son ahora un “cuarto poder” que junto con los
otros poderes económicos y políticos, en lugar de defender a los
ciudadanos, los aplasta (muchas veces en nombre de la libertad
de expresión)29.
Cabe entonces preguntarse: ¿cómo se ha podido sostener por
tanto tiempo un modelo de desarrollo que no acorta significativa-
mente las brechas de desigualdad, que mantiene altos niveles de
pobreza paralelos a un sostenido crecimiento económico, y que es
permanentemente confrontado por diversos conflictos sociales?
Este modelo se ha podido sostener principalmente porque
pocos actores concentran mucho poder y son estos actores los que
controlan también el acceso a los principales espacios de produc-
ción del discurso: los medios de comunicación. El modelo actual,
más allá del uso de aparatos normativos y coercitivos por parte
del Estado, se sostiene, sobre todo, porque existe una representa-
ción dominante en el aparato Ejecutivo, las élites económicas y en
buena parte de los ciudadanos “incluidos”, en que la economía se
ha vuelto la “ley de la realidad”30. Tenemos pues que la política
se ha subordinado a lo que dicta la economía.
Entonces, cinco años después ya sabemos cuál era el “cambio
responsable” del Alanismo del siglo XXI: un discurso de corte
autoritario de defensa de la inversión privada como único cami-
no correcto para el desarrollo del país, con un alto componente
29
Ramonet, Ignacio. «El quinto poder». Le monde diplomatique, Santiago de Chile,
octubre 2003. Consultado el 25 de abril de 2011. http://www.lemondediplomatique.
cl/El-quinto-poder.html
30
Badiou, Alain. «Movimiento social y representación política». Acontecimiento,
N° 19-20. Buenos Aires: 2000.
Mariel García 203
discriminatorio y racista. En la práctica, la aplicación de este mo-

delo no ha sido tan solemne como sus palabras: ha demostrado
ser ineficiente y discrecional en el gasto en inversión pública, y ha
hecho evidente la falta de planeamiento a largo plazo. Todo ello
complementado con medidas populistas, obras centralistas (el tren
eléctrico, la renovación del estadio nacional, la Costa Verde) y la
desatención de las desigualdades persistentes en el país.
Vistas así las cosas, no había que temer al fantasma de Hugo
Chávez, personaje que las élites políticas y económicas alzaron
en torno a Ollanta Humala y que los medios de comunicación
dominantes se encargaron de reproducir, pues, en potencia, un
fantasma similar se ha venido gestando desde hace cinco años en
nuestro país. Hoy en día Perú y Venezuela son los países en los
que prima más el “decretismo” y Alan García se ha encargado
de gobernar de manera discrecional y populista atacando a sus
detractores. Claro que una de las principales diferencias entre el
populismo de García y el populismo autoritario de “izquierda”
de Hugo Chávez, se sustenta, aparentemente, en que este último
gobierna para los pobres.
Como señaló Hugo Santa María, “Alan García ha parecido el
presidente de la CONFIEP31 en estos cinco años”32. En efecto, el
populismo de “derecha” de García ha gobernado para el sector
empresarial local e internacional. Por lo visto, tampoco deberíamos
temer que el Perú sea colonizado en este nuevo gobierno por la
gran potencia brasilera. Alan García termina su mandato dejándo-
nos una imitación de 37 metros de alto del Cristo Corcovado –el
Cristo del Pacífico–, en el morro solar de la bahía de Chorrillos,
financiada por Odebrecht, empresa brasileña que forma parte del
Consorcio Conirsa, que ha construido la carretera Interoceánica
31
Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas.
32
Hugo Santa María, Apoyo Consultoría. Panelista invitado a la mesa verde
sobre coyuntura política electoral realizada en el Instituto de Estudios Peruanos el 29
de abril de 2011.
Sur en los últimos años y actualmente también está a cargo de la

obra del Tren Eléctrico. Este “regalo” de “generosos empresarios
brasileños”, valorado en más de 830 mil dólares, representa tan
solo el 1.37% de lo facturado por este consorcio en el gobierno de
Alan García33.
Andábamos todos tan preocupados por los “miedos futuros”,
que no vimos el presente. Tendremos ahora un recordatorio mo-
numental de luces multicolores que tal vez nos permita retomar
un rol activamente vigilante sobre nuestra política.
33
Hidalgo, Martín. «Odebrecht es el aportante del ‘Cristo’ de Alan García».
La República, Lima, 13 de junio de 2011. http://www.larepublica.pe/13-06-2011/
odebrecht-es-el-aportante-del-cristo-de-alan-garcia
Ciencia, tecnología e innovación.
Propuestas para salir del cuarto mundo científico
y tecnológico
Modesto Montoya
Introducción
El conocimiento científico y tecnológico es entendido como un
elemento crucial para el crecimiento de todos los países que com-
piten tecnológica y comercialmente en un mundo globalizado. Las
estadísticas muestran que aquellos países con los números más
altos de solicitudes de patentes de residentes (NSPR)1, tienen los
mayores valores del Producto Bruto Interno (PBI).
La innovación se ha constituido en un arma para la competen-
cia comercial entre empresas y países. Las empresas innovadoras
tienen siempre nuevos productos y procesos que patentan y
ofrecen al mercado. Las patentes le dan a las empresas el derecho
por 20 años al monopolio de su explotación comercial, para así
recuperar su inversión en investigación y ganar utilidades, parte
de las cuales serán reinvertidas en investigación de nuevos pro-
cesos y productos, dando lugar a un círculo virtuoso. Las ventas
de los nuevos productos con precios de monopolio elevan el PBI
del país inventor, por lo que se establece una correlación entre
NSPR y PBI.
1
El Número de Solicitudes de Patentes Residentes (NSPR) es un indicador de
la capacidad de un país para innovar y crear nuevos productos y procesos.
208 Ciencia, tecnología e innovación
En ese ambiente de competencia, para un país resulta crucial

establecer políticas en el sector Ciencia, Tecnología e Innovación
(CTI) que impulsen la inventiva y la mejora. En ese sentido, el Perú
debe tomar medidas para incorporarse dentro de este contexto.
Para tener elementos de juicio que nos permitan plantear pro-
puestas para impulsar este sector en el Perú, vamos a revisar las
políticas sobre CTI y sus resultados en el NSPR, comparándolos
con un grupo selecto de países, luego de que fortaleciera el derecho
de la propiedad intelectual.
En 1994, en Marrakech (Marruecos), se firmó el Acta Final de
la Ronda de Uruguay, la que estableció la Organización Mundial
de Comercio (acuerdo sobre la OMC) e incorporó los Aspectos
de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el
Comercio (ADPIC).
Luego de ello, los países establecieron políticas públicas para
aumentar el NSPR, componentes centrales de la propiedad inte-
lectual. Como consecuencia de esas políticas, en el año 2007, en el
mundo se duplicó el valor de NSPR respecto al correspondiente
a 1993. Ver gráfico Nº 1.
Analizando los casos de un grupo de países con los que el Perú
tiene relaciones comerciales, se muestra que el NSPR depende de
la inversión en I+D (Investigación y Desarrollo), del tipo de orga-
nización del respectivo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología
e Innovación Tecnológica (SINACYT) y del tipo de Carrera de
Investigador Científico y Tecnológico (CICT), de cada país.
El Tratado de Libre Comercio entre Perú y Estados Unidos

Para fortalecer aún más los derechos de propiedad intelectual de
estadounidenses en el Perú y de peruanos en Estados Unidos, el
2009 se suscribe entre ambos países un Tratado de Libre Comercio
(TLC), en el que entre otros temas se establece que se permitirá la
obtención de patentes para cualquier invención, sea de producto o
Modesto Montoya 209
Gráfico Nº 1: Mundo. Número de solicitudes de patentes de

residentes (NSPR) y de no residentes en el mundo
Fuente: Datos del Organismo Mundial de Propiedad Intelectual (julio 2008). Elaboración propia.
de procedimiento, en todos los campos de la tecnología, siempre

que sea nueva, entrañe una actividad inventiva y sea susceptible
de aplicación industrial. Las expresiones “actividad inventiva”
y “susceptible de aplicación industrial” son consideradas como
sinónimos de las expresiones “no evidentes” y “útiles”, respec-
tivamente. También se considera patentable las moléculas que
constituyen los principios activos de plantas con propiedades
curativas, debido a que ha sido necesario investigar para identi-
ficar dicho principio activo.
En el TLC se establece también que las partes darán prioridad
a la colaboración para avanzar en objetivos comunes en CTI y
en apoyar asociaciones entre las instituciones de investigación
públicas y privadas, así como en la industria. Cualquiera de estas
actividades de colaboración o transferencia de tecnología deberán
estar basadas en términos mutuamente acordados. Cada parte
designará un punto de contacto para facilitar el desarrollo de
proyectos de colaboración provenientes de las siguientes oficinas

responsables de la cooperación en ciencia y tecnología, quienes
revisarán periódicamente el estado de colaboración a través de
medios de comunicación acordados mutuamente. Para Estados
Unidos, los responsables son la Office of Science and Technology
Cooperation, Bureau of Oceans, la International Environmental and
Scientific Affairs y el U.S. Department of State. Para el Perú, el respon-
sable es el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
Tecnológica (CONCYTEC); o sus sucesores.
En realidad la cooperación científica en proyectos científicos
de interés común para investigadores peruanos y norteamerica-
nos, se realiza sin necesidad del TLC. Actualmente existen varios
proyectos con esas características.
Evolución de las solicitudes de patentes entre 1990 y 2007

en algunos países relacionados con el Perú
En Estados Unidos, a partir del año 1994, los números de solici-
tudes de residentes y el de no residentes, NSPR y NSPNR respec-
tivamente, crecieron significativamente. El crecimiento de estos
indicadores está correlacionado con el aumento de la inversión en
I+D, la que empezó en 1994, luego de la firma del acuerdo sobre
los ADPIC, que tiende además a un respeto irrestricto de las pa-
tentes. En el periodo 2001-2003, años de gobierno de George W.
Bush, se dejó de incrementar la inversión en I+D. Como resultado
de ello, el NSPR se estancó entre 2002 y 2004. En el 2004 se volvió
a incrementar la inversión en I+D, hasta el punto que, en 2007, se
invirtió prácticamente lo mismo que se habría hecho siguiendo
la tendencia del periodo 1994-2000. El crecimiento de NSPR se
recuperó en ese mismo sentido. Ver gráfico Nº 2.
En Canadá, la tendencia del NSPR es la misma que la de la
inversión en I+D. Entre 1996 y 2007, la inversión anual en I+D se
multiplicó aproximadamente por 2.5 y el NSPR llegó al doble.
Modesto Montoya 211
Gráfico Nº 2: Estados Unidos. Evolución del monto de inversión

en I+D y del NSRP, 1990-2007
(en número de patentes y en millones de dólares invertidos)
400 000
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Año
Número de solicitudes de patentes de residenes Millones de dólares invertidos en I+D
Nota: Los datos son de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología, tomada de su sitio de
internet www.ricyt.org, el 4 de febrero de 2010. Elaboración propia.
En algunos periodos hubo un alto crecimiento en la inversión.

En el 2006 se invirtió el doble que en el 2002, sin embargo, en ese
periodo no hubo un crecimiento significativo del NSPR.
México empezó a incrementar su tasa de crecimiento de la
inversión en I+D desde 1996. Entre 1995 y 2005 se cuadriplicó la
inversión en I+D, mientras que el NSPR entre esos años pasó de
386 a 584, siendo las curvas respectivas divergentes, pues la curva
correspondiente al NSPR está muy por debajo de la de inversión
en I+D.
En Chile, entre los años 1990 y 2007 se observa una correlación
entre el NSPR y la inversión en I+D. Entre 1990 y 1994 el NSPR
creció aproximadamente en la misma proporción que la inversión
en I+D. Entre 1995 y 2001 ambos indicadores se mantuvieron sin
crecimiento, aumentando a partir de 2002. Es interesante notar

que las curvas correspondientes a ambos indicadores están cerca
entre sí, mientras que para el caso de Estados Unidos la curva de
NSPR está por debajo de la curva de inversión en I+D, en millones
de dólares.
Argentina tiene una inversión de aproximadamente mil
millones de dólares y un NSPR que oscila en alrededor de 800
al año, con un desfase entre 1 y 2 años. En el 2000 se disminuyó
la inversión en I+D, para caer abruptamente el 2002, y retomar
su valor anterior el 2007. Sin embargo, la variación en el NSPR
no es tan brusca como la correspondiente a la inversión en I+D.
En Argentina la curva correspondiente al NSPR está al mismo
nivel que la correspondiente a la inversión en I+D en millones
de dólares.
Brasil tuvo un ligero incremento de la inversión en I+D entre
1994 y 1995. No hay datos consignados para el periodo entre 1996
y el 2000, siendo la inversión de ese último año prácticamente la
misma que en 1995. A partir del año 2000 se produce una dis-
minución en la inversión en I+D, con una recuperación en 2004
hasta duplicarse en 2006. En el caso del número de solicitudes
de patentes, este empezó a crecer sostenidamente a partir de
1999, pero se da una pronunciada disminución entre el 2005 y el
2006. En el caso de Brasil, la curva correspondiente al NSPR está
siempre por encima de la correspondiente a la inversión en I+D
en millones de dólares.
En Colombia hubo una caída en la inversión en I+D de 1997
a 1998, llegando a un valor que se mantuvo aproximadamente
hasta 2002, año a partir del cual aumentó hasta duplicarse en 2005.
Entre 2002 y 2005 también se duplicó el NSPR. Sin embargo, para
Colombia, la curva del NSPR está muy por debajo de la corres-
pondiente a la inversión en millones de dólares en I+D.
En España, entre 1992 y 2002, la inversión en investigación
y desarrollo se mantuvo en el mismo nivel, alrededor de 5000
Modesto Montoya 213
millones de dólares. En ese periodo, el NSPR se mantiene a unas

2/3 partes de esa inversión en millones de dólares. A partir de
2003 se incrementa la inversión en I+D, hasta triplicarla en 2009.
Sin embargo, el número de solicitudes de patentes no es muy
sensible a ese aumento, mostrando la misma tendencia que en el
periodo 1993-2002. En España la curva correspondiente al NSPR
está muy por debajo de la inversión en I+D en millones de dólares.
En el Perú, entre 1997 y 2003, la inversión en I+D se ha man-
tenido igual. Entre 2003 y 2004 hubo un incremento de 63 a 100
millones de dólares. En el caso del NSPR, este se ha mantenido en
alrededor de 40 millones de dólares. Entre 1997 y 2005, el número
de solicitudes de patentes tiene una ligera tendencia a disminuir.
El caso del Perú es único, en el sentido que el NSPR tiende a dis-
minuir, incluso luego del aumento en la inversión en I+D entre
2003 y 2004. Ver gráfico Nº 3.
Gráfico Nº 3: Perú. Evolución del monto de inversión en I+D
y del NSRP, 1990-2007
(en número de patentes y en millones de dólares invertidos)
120
100
80
60
40
20
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Año
Número de solicitudes de patentes de residentes Millones de dólares invertidos en I+D
Nota: Los datos son de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología, tomada de su sitio de
internet www.ricyt.org, el 4 de febrero de 2010. Elaboración propia.
Factores que influyen en el número de solicitudes

de patentes de residentes en el periodo 1990-2007
En general, el NSPR aumenta con la inversión en I+D. Sin embargo,
el valor de NSPR dividido por millón de dólares invertidos en I+D,
que mide la Eficiencia de la Inversión en Innovación y Desarrollo
(EIID), no es el mismo para todos.
Analizando los indicadores de ciencia y tecnología encontramos
que Brasil es un caso especial: la curva de su NSPR está siempre
por encima de la curva de inversión en millones de dólares en
I+D. Así tenemos que Brasil tiene mayor EIID que Estados Unidos,
Canadá, Argentina, México y Chile.
¿Qué tiene de particular la política en ciencia y tecnología
brasileña? Brasil cuenta con el primer Ministerio de Ciencia y
Tecnología (MCT) de América Latina, creado el 15 de marzo de
1985, como órgano central del sistema federal de Ciencia y Tec-
nología. Brasil también tiene una Ley de CICT, promulgada en el
año 1993, según la cual un investigador ingresa y asciende de nivel
de carrera en función de su producción en patentes, y en artículos
publicados en revistas científicas internacionales indizadas.
México, país que tiene valores de EIID menores que Estados
Unidos y decrecientes, tiene una Ley de CICT, pero no cuenta con
un Ministerio de Ciencia y Tecnología.
Argentina, que tiene valores de EIID mayores que Estados
Unidos, desde 1973 cuenta con una Ley de CICT. En el 2007 creó
el Ministerio de Ciencia e Innovación Productiva.
Estados Unidos y Chile tienen sistemas similares de ciencia y
tecnología. Los investigadores son promovidos de acuerdo a su
producción científica y tecnológica, representada por sus publi-
caciones y patentes. En Estados Unidos no hay Ley de CICT, pero
se ha acuñado la frase publish or perish, la que se ha convertido
en una ley tácita, con la que se señala un objetivo claro para los
investigadores: publicar o morir. Esta regla se aplica para obtener
Modesto Montoya 215
el nombramiento como profesor (tenure) en una universidad. Ello

significa que, aunque no existe una Ley de CICT, se aplica el con-
cepto en todas las universidades e instituciones de investigación
científica y tecnológica. Chile tiene un tratamiento similar con sus
profesores universitarios. Los nombramientos se otorgan cuando
los investigadores han mostrado una significativa producción
científica.
España tiene un valor de EIID con fuerte tendencia a la baja.
Por ello, reaccionando a esta decadencia inventiva, para impul-
sar el sector CTI, en el 2008 España creó su Ministerio de Ciencia
e Innovación y, en abril de 2011, el Congreso aprobó la Ley de
Ciencia, en la que se incluye la CICT. Ver cuadro 1.
Cuadro Nº 1: Países que tienen Ministerio de Ciencia y Tecnolo-

gía y Ley de Carrera del Investigador Científico y Tecnológico
País Creación de Ministerio Creación de Carrera

de Ciencia y Tecnología o del Investigador Científico
similar y Tecnológico
Argentina Año 2007 por Ley 26.338 Año 1973 por Ley 20.464
Brasil Año 1985 por Decreto 91.146 Año 1993 por Ley 8.691
Chile
Colombia
Costa Rica
Canadá
E.E.U.U.
España Año 2008 por D.R. 432/2008 Año 2011 en la Ley de Ciencias
México Año 1984 Diario oficial 26 de

julio
Elaboración propia.
Argentina y España fortalecen sus políticas de Ciencia,

Tecnología e Innovación (CTI)
Como hemos visto, entre los países de la muestra estudiada, entre
1990 y 2007, Brasil es el que mejor ha respondido a la inversión
en investigación y desarrollo. La característica más notoria de
Brasil es que este país tiene, desde 1985, un ministerio de ciencia
y tecnología, el que ha establecido políticas públicas claras para
promover el sector, entre las que está la dación, en 1993, de la
Ley de CICT que incentiva a los investigadores para publicar
sus descubrimientos y patentar sus inventos.
Dado el éxito de Brasil, recientemente otros países han optado
por sistemas similares. El año 2007, Argentina, país que ya tenía la
Ley de CICT, creó el Ministerio de Ciencia e Innovación Producti-
va. El año 2008, España crea el Ministerio de Ciencia e Innovación,
entidad que logra en abril de 2011 que se apruebe el proyecto de
Ley de Ciencias, la que incluye la CICT. Con una CICT se busca
formas de contrato para atraer a más cerebros españoles residen-
tes en el extranjero. Según Carlos Martínez Alonso, secretario de
Estado de Investigación del Ministerio de Ciencia e Innovación en
el 2009, se tratará de una carrera a la que se ingresa con doctorado
con un contrato de duración indefinida sujeto a condición.
José Joaquín Bruner, ex ministro de educación y miembro
del Comité de Innovación para la Competitividad de Chile, en
una entrevista personal nos dijo que, como académico y hombre
de gobierno, conocedor de la estructura de los Estados latinoa-
mericanos, opinaba que para impulsar un sector se necesita
un ministerio que lleve a cabo las políticas públicas que tomen
en cuenta los diversos aspectos de la ciencia, la tecnología y la
innovación. Un ministerio de ciencia y tecnología asegura que
el tema se encuentre en la agenda política y sea parte de las de-
cisiones sobre políticas públicas, en el seno de los consejos de
ministros de los respectivos países, donde se definen también los
Modesto Montoya 217
presupuestos sectoriales. Además, para Bruner, una ley de CICT

adecuada condicionará a los investigadores a solicitar patentes
para sus inventos, con lo que podrán ascender en su puesto de
investigador científico y tecnológico.
Sobre la base de los resultados de las políticas públicas para
impulsar el sector CTI en un grupo seleccionado de países ibe-
roamericanos, podemos concluir que la creación del Ministerio
de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (MCTIT),
puede influir positivamente, debido a que en la estructura de
los Estados latinoamericanos, ello significa llevar los temas del
sector al Consejo de Ministros, donde se deciden las políticas y
se asignan los recursos.
Por otro lado, la Ley de CICT permitiría el incremento del
número de investigadores científicos y tecnológicos en el SINA-
CYT, e incentivaría las publicaciones científicas y las patentes.
Entre las políticas públicas para impulsar la CTI están las
relacionadas con la educación en todos sus niveles, tendientes
a formar generaciones de profesionales creativos, innovadores,
emprendedores y competitivos; así como las políticas que incen-
tivan la investigación en las universidades, en los organismos
de investigación, y su relación con la empresa y los problemas
mayores que tiene un país.
Políticas sobre Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI)

en el Perú hasta el año 2010
Una de las falencias del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología
e Innovación Tecnológica (SINACYT) del Perú, es que, con la
excepción de las solicitudes de patentes, no ha generado datos
sobre los indicadores de CTI en forma regular. Los últimos
datos recogidos se remontan al año 2004, en el que el número
de investigadores por cada mil integrantes de la Población
Económicamente Activa (PEA) en el Perú (0.39), es mucho menor a
los existentes en Brasil (1.59), Chile (2.78) y Argentina (2.99). Entre

las razones para ello están la falta de centros de investigación en
las empresas privadas y la prohibición en organismos públicos
de nombramiento de personal que no tengan ley de carrera, que
es el caso de los investigadores científico tecnológicos.
En 2004, el gasto en investigación y desarrollo del Perú (240
millones de dólares americanos) era inferior a lo registrado en
países como Chile (1233 millones de dólares americanos), México
(4924 millones de dólares americanos) y Brasil (13 433 millones de
dólares americanos). Ello es producto, entre otras razones, por la
priorización que presta el Estado a la producción primario expor-
tadora, la predominancia de empresas basadas en mano de obra
no calificada, y la dispersión de las actividades de ciencia y tecno-
logía en pequeños organismos públicos, que por esa dispersión,
globalmente implican un alto porcentaje de personal burocrático
en desmedro del personal científico tecnológico.
En el Perú, entre los años 1990 y 2005, el número de solicitudes
de registro de patentes pasó de 46 a 38, mientras que el número de
solicitudes de patentes de no residentes y residentes pasó de 222 a
786. En 2004, en el Perú se otorgaron 15 patentes a residentes, en
tanto que en países como Argentina y México se otorgaron más de
100. Una las razones del bajo número de solicitudes de patentes
está en la falta de incentivos para patentar.
Se debe tomar en cuenta, además, que en los organismos públi-
cos están prohibidos los ascensos de personal que no tienen ley de
carrera en dichos organismos –como es el caso de los investigado-
res científico tecnológicos–. Asimismo, en las universidades y en
los organismos públicos, los reglamentos internos de evaluación
de personal le otorgan un peso prácticamente nulo al número de
solicitudes de patentes (algo similar a lo que ocurre respecto al
número de publicaciones en revistas científicas y tecnológicas).
Aun cuando el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONCYTEC) es definido como órgano rector del SINACYT, no
Modesto Montoya 219
se establece una relación orgánica y sistémica entre el CONCYTEC

y los institutos conformantes (organismos públicos sectoriales de
investigación), ni entre estos mismos, lo que en la práctica significa
que no hay sistema.
Los acuerdos del SINACYT, resultado de la coordinación de
esfuerzos de cooperación técnica de los 18 institutos conformantes
del sistema, no se cumplen en su totalidad. Ello debido a que la
ley no los hace de carácter vinculante.
No existe además una relación administrativa entre el
CONCYTEC y las instituciones miembros del SINACYT, las
que están adscritas a sectores diferentes y tienen el mismo nivel
jerárquico en la administración pública. Así, los lineamientos de
políticas que pueda emitir son solamente referenciales.
Por otro lado, los institutos de investigación, además de ser pe-
queños en recursos humanos, financieros y materiales disponibles,
están desarticulados y administrados sin una visión integradora
de equipos humanos e infraestructura física.
Sumado a todo ello, existe una dispersión de recursos desti-
nados a la ciencia y la tecnología, la que se agrava con la creación
del Programa de Ciencia y Tecnología (FINCYT) para administrar
los fondos para la promoción de este sector, fuera del ámbito del
CONCYTEC, el que formalmente tiene el Fondo Nacional de
Ciencia y Tecnología (FONDECYT), con recursos prácticamente
nulos comparados con los otorgados al FINCYT.
Hay pues una ausencia de normatividad única y vinculante
para la evaluación de las investigaciones en CTI a nivel nacional;
no se incentiva la creatividad e innovación en los reglamentos in-
ternos de trabajo de las instituciones miembros del SINACYT; no
hay incentivos para que las investigaciones terminen en patentes;
además que no se consideran políticas de incentivo a la formación
de nuevos investigadores, capacitación y retención de los actuales,
y retorno de investigadores nacionales.
Subvaluación política del Consejo Nacional de Ciencia

y Tecnología (CONCYTEC)
Una de las razones de la baja producción científica y tecnológica
del Perú reside en la depreciación de la ciencia en la visión de los
gobernantes. En particular, en el periodo 2006-2011 se ha observa-
do una suerte de pronunciada subvaluación del CONCYTEC por
parte del Poder Ejecutivo. Veamos algunos hechos que muestran
esta hipótesis, en especial aquellos que denotan inestabilidad del
CONCYTEC en la estructura del Estado.
El CONCYTEC fue creado en 1968 como una entidad asesora
dependiente directamente de la Presidencia de la República y, en
ese entonces, se le denominó Consejo Nacional de Investigación
(CONI).
En 1983 el CONCYTEC pasa al sector Educación y se aprue-
ban los primeros lineamientos de política científica y tecnológica
para el Perú.
En 1985 se crea el Ministerio de la Presidencia, al que se in-
corpora el CONCYTEC. Entre 1985 y 1990 se incrementaron sus
fondos hasta llegar a 17 millones de dólares al año. Durante 1987
se publica el documento Lineamientos de Política Científica y
Tecnológica para el Mediano Plazo, que contiene una larga lista
de actividades, sin la necesaria priorización que conlleva una
política eficaz.
En 1990 CONCYTEC vuelve a la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM), para regresar en 1992 al Ministerio de Educación
mediante decreto ley.
El 11 de octubre de 2005, el CONCYTEC es adscrito a la PCM.
El Fondo Nacional de Desarrollo Científico, Tecnológico y de In-
novación Tecnológica (FONDECYT), es adscrito al CONCYTEC.
Sin embargo, sin una política en ciencia y tecnología, el 26 de oc-
tubre de 2005, la PCM decide, por Decreto 082-2005-PCM, que el
CONCYTEC regrese al sector Educación y se rija por la Ley 28303.
Modesto Montoya 221
El 19 de julio de 2006, el gobierno peruano y el Banco Intera-

mericano de Desarrollo (BID) suscriben el contrato de préstamo
Nº 1663/OC-PE, dando origen al Programa de Ciencia y Tecno-
logía. Los recursos del Programa provienen de un crédito de US$
25 millones del BID y de US$ 11 millones del tesoro público. Este
programa usa el nombre de Financiamiento para la Innovación,
la Ciencia y la Tecnología (FINCyT), para comunicar mejor sus
actividades ante la comunidad académica, científica y empresarial.
Este fondo, que debería haber sido administrado dentro del
marco del FONDECYT, adscrito al CONCYTEC, ha dado lugar a
un nuevo aparato burocrático dentro de la PCM, dispersándose
así los pocos recursos de la I+D en burocracia.
El CONCYTEC estuvo algunos meses adscrito a la PCM, pero
esta no consideró de su competencia la política en ciencia, tecno-
logía e innovación, reenviándolo al sector Educación, pero sí le
interesó administrar los fondos destinados a fines de competencia
de este organismo. En la práctica, al FINCyT se le ha dado fun-
ciones que competen al CONCYTEC con los recursos destinados
para ello, mientras que el CONCYTEC mantiene esas funciones
pero sin recursos.
Recientemente creado, el Fondo de Investigación y Desarrollo
para la Competitividad es un fondo concursable, que cuenta con 200
millones de soles que serán administrado por el FINCyT, dejando
al CONCYTEC nuevamente como un ente burocrático con recursos
limitados para promover el desarrollo científico tecnológico.
En 2007, el Congreso de la República aprueba la Ley 29158,
la que establece una nueva clasificación de los organismos públicos
descentralizados. Según esta ley, los organismos públicos están
adscritos a un ministerio y son de dos tipos: organismos públicos
ejecutores y organismos públicos especializados.
Los organismos públicos ejecutores están sujetos a los linea-
mientos técnicos del sector del que dependen y la formulación de
sus objetivos y estrategias es coordinada con estos. Los organismos
públicos especializados tienen independencia para ejercer sus

funciones con arreglo a su ley de creación.
Luego, según el Decreto Supremo 034-2008-PCM del 5 de mayo
de 2008, el CONCYTEC fue clasificado como organismo público
ejecutor del Ministerio de Educación. Esta decisión provocó un
comunicado del CONCYTEC, en la que su presidente, Augusto
Mellado, declaró que “al CONCYTEC se le debió clasificar como
organismo público técnico especializado, de acuerdo con la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo”. Finalmente, el CONCYTEC fue
reclasificado con Organismo Público Especializado.
Otro indicador del valor que le ha prestado el Poder Ejecuti-
vo al CONCYTEC, es que en el periodo 2006-2011 no se nombró
miembros del Consejo Directivo.
Propuestas de políticas públicas para impulsar el sector

Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) en el Perú
En el marco que hemos descrito, para impulsar la CTI en el Perú,
aparecen como necesarias decisiones políticas que comprendan
las acciones que pasamos a enunciar:
1. Es fundamental crear por ley la Carrera de Investigador Cien-
tífico y Tecnológico (CICT), para evaluar a los investigadores
que trabajan en los organismos públicos de investigación y en
las universidades públicas (siempre y cuando tengan el grado
de doctor), así como considerar las publicaciones en revistas
indizadas, patentes, y evaluar a los que deseen ingresar a la
carrera y tengan las calificaciones de investigador.
2. A través de la CICT se debe promover además la integra-
ción de científicos y tecnólogos extranjeros de alto nivel a
los proyectos regionales, para afrontar el déficit de recursos
humanos calificados para investigar una problemática par-
ticular (que lleva a empresas a buscar gente fuera del país).
Modesto Montoya 223
3. También es necesario fortalecer los cuadros de investigación

de los organismos públicos de ciencia y tecnología existentes,
en el marco de la Ley de CICT; así como destacar a investiga-
dores de la CICT para trabajar en las empresas o instituciones
privadas que realicen proyectos de CTI de interés nacional,
siempre y cuando esas empresas requieran de sus servicios.
4. Se debe crear la Universidad de Altos Estudios Científicos
y Tecnológicos, conformada por profesores seleccionados
mediante la Ley de CICT y por alumnos seleccionados y be-
cados por el Estado, de manera de formar líderes de ciencia
y tecnología en el Perú.
5. Además de ello, es necesario seleccionar por concurso,
mediante reglas de CICT, a jóvenes egresados para realizar
tesis en temas que desarrollan los investigadores científico
tecnológicos en colaboración con empresas u organismos
de investigación, así como otorgar becas de postgrado en
instituciones de prestigio en el extranjero, priorizando las
carreras de ciencia y tecnología relacionadas con problemas
nacionales. Así mismo, es importante restablecer el requeri-
miento de tesis para obtener el título profesional.
6. También se debe incentivar la instalación de empresas tec-
nológicas en el vecindario de las universidades tecnológicas,
fomentando así la formación de polos tecnológicos.
7. Sobre las políticas de financiamiento, estas se deben definir prio-
rizando las líneas de investigación y de soporte a las actividades
de ciencia, tecnología e innovación, para la competitividad.
8. De igual manera, se deben incrementar los recursos del Esta-
do destinados a los fondos de promoción de ciencia y tecno-
logía, y a la gestión de la carrera del investigador científico
tecnológico, hasta contar con el número de investigadores
que requiere el Plan Estratégico de Ciencia y Tecnología. Eso
significa que para 2021, el 2% del PBI sea invertido en I+D.
9. Optimizar y mejorar la capacidad gerencial de los adminis-

tradores de los fondos asignados a CTI también es un punto
importante a considerar, así como definir indicadores de
gestión por resultados para informar a la población de los
avances y logros reales de los proyectos financiados, y su
nivel de aporte a la innovación del aparato productivo y de
problemáticas de tipo social.
10. Es necesario también explorar fondos internacionales en
temas de interés común del país y de instituciones interna-
cionales.
11. Se deben definir áreas prioritarias de alta tecnología y de
carácter transversal y complementario al trabajo en otras
áreas de investigación y desarrollo, en las que la inversión
tenga grandes probabilidades de éxito, para de esta manera
orientar el uso de los recursos en proyectos de gran enver-
gadura, tendientes a obtener productos y servicios de alto
valor tecnológico para competir en el mercado internacional.
12. Es importante asegurar que el uso de los fondos destinados
al fortalecimiento institucional se inviertan productivamente
en temas postergados y urgentes, como la integración de las
bases de datos de proyectos en ejecución y terminados, de
la base de recursos humanos científicos y tecnólogos por es-
pecialidad, así como la formación de masa crítica en gestión
de CTI (fortalecer capacidad gerencial) en instituciones de
alto nivel en el exterior, entre otros aspectos.
13. Es necesario crear el Centro de Investigación Científica y
Tecnológica Interdisciplinaria, abierto a la cooperación con
las empresas privadas para investigar nuevos productos y
servicios, seleccionando su personal científico en el marco
de la Ley de Carrera del Investigador Científico Tecnológico.
14. También se debe crear el Centro de Creatividad e Inventiva
para promover la inventiva y la solicitud de patentes, y salva-
Modesto Montoya 225
guardar los conocimientos de las comunidades amenazadas

por la biopiratería.
15. De la misma manera es importante promover la formación de
polos tecnológicos regionales en los que se instalen empresas
de alta tecnología, universidades e institutos de investigación
científica y tecnológica.
16. Al mismo tiempo, es prioritario crear el Foro Permanente de
Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica, compuesto de
investigadores científicos y tecnológicos y empresarios, para
que asesoren al Congreso en sus actividades relacionadas con
la ciencia, la tecnología e innovación.
17. Es necesario crear también las agregadurías científicas y
tecnológicas para canalizar la cooperación científica y tecno-
lógica extranjera, y la participación de investigadores perua-
nos residentes fuera del país, así como crear el Instituto de
Peruanos en el Extranjero para organizar la participación de
científicos e ingenieros peruanos en el exterior en proyectos
de investigación y desarrollo del Perú.
18. Otro punto importante para impulsar el sector CTI en el
Perú, es premiar a los jóvenes integrantes de los proyectos
con becas en las mejores universidades del exterior, así como
crear el premio Presidente en Ciencia y Tecnología, mediante
el cual se reconozca anualmente a un investigador que haya
producido conocimiento científico y tecnológico relevante.
19. El Estado debe participar con 50% de la inversión en la in-
vestigación sobre las líneas priorizadas que realicen como
colaboración los organismos públicos de ciencia y tecnología,
las universidades y la empresa.
20. Se deben definir también programas focales sectoriales de
innovación tecnológica, donde tengan cabida especialidades
científicas y tecnológicas, para adaptar y/o desarrollar tec-
nologías que aporten a resolver los cuellos de botella de las
cadenas productivas priorizadas en cada región. Es necesario

además promover la política de priorización de proyectos
de CTI por enfoque de demanda, es decir, que la asignación
de fondos a proyectos no solo sea a los que producen co-
nocimiento básico, sino también a proyectos aplicados que
proporcionen soluciones oportunas y factibles a las necesi-
dades de CTI del sistema productivo y social, aportando a
la competitividad y desarrollo de la región beneficiaria.
21. Es fundamental fortalecer el SINACYT de modo que la
Academia, la Empresa y el Estado, interactúen eficazmente
para generar nuevos productos y servicios para el mercado
nacional e internacional, como también para atender las
necesidades sociales del país.
Todo ello implica optimizar la organización institucional en
ciencia, tecnología e innovación tecnológica, fusionando institutos
que pueden realizar actividades complementarias en la solución
de problemas nacionales, o en la investigación demandada por
las empresas; así como integrar todos los fondos para ciencia,
tecnología e innovación (FINCyT, FIDECOM, Canon Minero,
etc.) al FONDECYT del CONCYTEC, para evitar la duplicidad
de funciones, mayor gasto y dispersión en burocracias.
Por ello, es una prioridad crear el Ministerio de Ciencia, Tec-
nología e Innovación (MCTI), de modo que participe en el Consejo
de Ministros, en cuyo seno se toman las decisiones políticas sobre
CTI, las que desarrollará con la participación de sus organismos
públicos especializados.
Así mismo, se deben adscribir al MCTI los organismos públicos
dedicados a la investigación, de modo que se logre una verdadera
articulación científica y tecnológica, y se optimice el uso de los
recursos dedicados a la investigación en los temas priorizados.
Parte III
Economía y gestión de recursos
Felipe Bedoya Cosmin Olteanu

Edgardo Cruzado Erick Pajares
Juan Narváez Jean Michel Servet
Raúl Mauro Vicente Sotelo
Carlos Monge Claudia Viale
Empleo, pobreza y democracia:
el eslabón escondido
Raúl Mauro
Para comenzar, una odiosa comparación
Una de las cuestiones que llamó bastante mi atención acerca de
la dinámica de la agenda pública norteamericana, es el grado de
expectativa que tiene la población acerca del anuncio oficial del
número de empleos creados por la economía cada mes. Diversos
políticos, economistas y editorialistas de los principales diarios
estadounidenses, escriben y hacen declaraciones sobre el compor-
tamiento de este indicador antes, durante y después del evento
oficial de presentación de los resultados. Esto es así porque el
conocimiento de esta cifra le permite a la población realizar una
evaluación, grosso modo, de si el presidente merece seguir gober-
nando el país o no1.
La evaluación se realiza simultáneamente en un doble plano,
el macro y el individual. Cuando el americano promedio está
pasando por un periodo largo de desempleo, la noticia del com-
portamiento de la cifra oficial le permite dilucidar si su problema
es un caso aislado, o si por el contrario se trata de un problema
colectivo, independiente de las características de sus miembros.
1
Véase el artículo: Appelbaum, Binyamin. «Employment Data May Be the Key
to the President’s Job». New York Times, New York, 1 junio de 2011. http://nyti.ms/
mibi74
232 Empleo, pobreza y democracia: el eslabón escondido
Si ocurre este último escenario, entonces el problema de la falta de

empleo recae exclusivamente sobre el presidente. A la pregunta,
¿qué es lo que estoy haciendo mal para no poder encontrar em-
pleo?, se opone ¿qué es lo que el presidente está haciendo mal para
que no hayan empleos en Norteamérica? Esta última, más allá de
cualquier otro tema (por ejemplo las quiebras, la reforma de salud,
educación o la guerra) es la que está dominando actualmente la
agenda pública norteamericana, en el marco del lento proceso de
recuperación económica de los Estados Unidos.
Un aspecto adicional que quiero destacar sobre este asunto es
que el fenómeno de la falta de creación de empleos no se concibe
como un problema atribuible a los empresarios, al menos prima-
riamente. Se asume que esta clase de individuos, concentrados
fundamentalmente en incrementar sus utilidades, solo tiene un
comportamiento que es contingente y racional a la naturaleza y
al grado de intervención del gobierno en el mercado. De aquí se
deduce, entonces que mientras menos intervenga el Estado en los
asuntos empresariales, ya sea brindando un alivio en los impuestos
o bajando los tipos de interés, mucho mayor y más libre será el
espíritu animal de los empresarios para invertir, crecer y traer así
nuevos empleos a la economía estadounidense.
Juntando los dos argumentos expuestos, se puede decir que en
general, la sociedad norteamericana no atribuye primariamente
ni a los empresarios ni a los trabajadores la culpa de la falta de
creación de empleos. La culpa se localiza exclusivamente en el
régimen político y económico liderado por el presidente. En con-
secuencia, la población incrementa su grado de desaprobación a
la actual administración, si esta no crea la cantidad de empleos
que necesita la sociedad. Esa es en la actualidad la espada de Da-
mocles que pende sobre la cabeza del presidente norteamericano
Barack Obama, al margen de cualquier otro problema mediático
que manejen sus contendores políticos.
Raúl Mauro 233
A diferencia del caso norteamericano, la sociedad peruana

muestra una expectativa más concentrada en la publicación de las
cifras de la pobreza monetaria, antes que en conocer el número
de empleos creados por la economía. Lo curioso en el caso pe-
ruano es que esta expectativa se ha ido diluyendo en los últimos
años, convirtiéndose cada evento de presentación de las cifras
en una reunión social más para los especialistas y funcionarios
que se encuentran al frente de estas lides. En contraste con lo
que ocurría durante el 2000 o el 2005, poca2 o ninguna opinión
crítica se escucha sobre los datos que están siendo presentados.
Los participantes no parecen asistir a una reunión de evaluación
sino más bien a una de felicitación. Los medios de comunica-
ción apenas le dedican un par de titulares durante el día de la
presentación y al día siguiente, básicamente para popularizar
los resultados presentados sin mayor discusión al respecto.
La población aparece de esta manera desconectada del signi-
ficado de la presentación de estos datos, sin mayor capacidad
de análisis y valoración para evaluar el régimen económico y
político que se ha mantenido estático en la última década. ¿Qué
es lo que ha ocurrido?
Más tecnocracia no ayuda a la democracia

En mi opinión, creo que la falta de una discusión pública, crítica
y abierta sobre los resultados de la medición de la pobreza, es un
problema grave en el Perú, porque erosiona los valores democrá-
ticos que se dice defender. Ello se debe fundamentalmente a que
la sociedad peruana ha estado asistiendo a un proceso de priva-
tización o encapsulamiento del problema de la pobreza (desde
2
La empresa consultora Macroconsult acaba de publicar un estudio sobre la
desigualdad en el Perú, cuyos resultados muestran un problema más grave que el
que el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) estaría reportando. Ver
nota en: Hidalgo, Luis. Gestión, Lima, 18 mayo de 2011.
el momento del diagnóstico, hasta cómo finalmente combatirla),

dentro de una institucionalidad integrista ad-hoc al régimen gu-
bernamental vigente. A continuación explico el porqué creo que
esto es así.
En primer lugar, la razón de ser de la instancia técnica
operativa que se ha creado (denominada como Comité técnico
consultivo/asesor interinstitucional de la medición/estimación
de la pobreza), es para garantizar que la producción de las cifras
de la pobreza realizadas por la agencia gubernamental respon-
sable, es decir, el Instituto Nacional de Estadística e Informática
(INEI), se haga bajo los estándares científicos internacionales
actualmente disponibles. Este es un objetivo al que inicialmente
uno no tendría por qué oponerse moralmente, ya que la exce-
lencia científica es un valor compartido por nuestra sociedad.
El problema, sin embargo, no es ese. Lo es más bien la falta de
libertad para exponer un resultado divergente al programa de
investigación científica dominante en la actualidad. Esta falta
de libertad se expresa en la carencia de recursos ingentes que
permitan financiar investigaciones sobre la naturaleza y la gra-
vedad de la pobreza en nuestro país, con puntos de vista alter-
nativos que compitan con la versión oficial. Paradójicamente,
a fines del año 2000 nos encontrábamos en una mejor posición
relativa que durante la actual pretendida democracia, porque en
ese entonces, la ciudadanía contaba con una fuente alternativa
de información –el Instituto Cuánto– sobre cuán extensa era la
pobreza, en contraste con la información brindada por la agen-
cia gubernamental, el INEI. La diversidad de fuentes de infor-
mación y no el discurso científico monolítico fue un poderoso
catalizador para el rescate de la institucionalidad democrática a
fines de la dictadura fujimorista. No obstante, en la actualidad
no existe investigador o centro académico peruano que no haya
sido comisionado para realizar asesorías al Banco Mundial o al
Ministerio de Economía y Finanzas, privilegiando el punto de
Raúl Mauro 235
vista imperante para medir la pobreza. Así tenemos pues que se

ha privatizado y encapsulado el problema de la pobreza a través
de un proceso de cooptación.
La segunda característica que quiero destacar acerca del fe-
nómeno de la falta de discusión pública sobre la evolución de los
niveles de vida, es que el carácter monocorde del discurso oficial,
validado por la institucionalidad integrista ad hoc, ha permitido
legitimar el statu quo del modelo vigente de implementación
de las políticas económicas y sociales. No solo se ha ‘blindado’
cuando no ‘santificado’ la calidad de los datos presentados, sino
también, la naturaleza de las políticas de desarrollo económico
en el Perú. Mientras más instituciones se han ido integrando al
proceso de discusión interna especializada en la construcción
de las cifras de la pobreza, menor ha sido el grado de discusión
pública en torno a lo que significan los resultados obtenidos,
ni las consecuencias de política pública que de ella se derivan,
a tal punto que cualquier opinión o interpretación crítica espe-
cializada aparece como una voz aislada y de poco valor, pues
se encuentra fuera de o en contra de la corriente principal de
diagnóstico y abordaje de un problema de naturaleza pública.
De esta manera, se han venido perdiendo oportunidades de re-
forma potencialmente valiosas que por lo general, solo surgen
en el marco de una discusión democrática abierta e informada,
para contribuir positivamente al mejoramiento de las políticas
sociales que se vienen implementando en nuestro país. Este
fenómeno ha ocasionado que la capacidad de que el tema de la
pobreza sea un elemento dinamizante de la agenda pública sea
mínima, con lo que en la práctica, ninguna reforma innovadora
provechosa puede surgir ni evaluar su viabilidad. La ciudadanía
no solo ha perdido la oportunidad de informarse de puntos de
vista divergentes durante la discusión abierta especializada, sino
también, ha perdido la capacidad de formar una opinión personal
o colectiva durante la exposición argumentativa de los expertos.
En contraste con el 2000 o el 2005, hemos pasado de la agenda de

la pobreza a la pobreza de la agenda pública3.
No una sino varias otras miradas a la pobreza

¿Qué aproximaciones alternativas a la medición tradicional de la
pobreza existen? Sin pretender ser exhaustivo, mencionaré cua-
tro enfoques que en el Perú han sido materia de debate en algún
momento y que no han sido incorporados en la discusión de las
mejoras de la política social.
La elección del indicador de bienestar. En el Perú, la pobreza se
define oficialmente como un problema de déficit de consumo
(o gasto), antes que un problema de generación de ingresos. En
consecuencia, las políticas que se han diseñado comprenden fun-
damentalmente la aplicación de programas de compensación del
consumo, antes que la aplicación de políticas que se orienten a
corregir las fallas del mercado laboral que limitan el crecimiento
sostenido de las remuneraciones. No resulta por lo tanto extraño
advertir que los programas más importantes del gobierno de turno
sean aquellos que se orientan a la distribución de alimentos, ves-
tido, o incluso programas como Juntos, donde la transferencia de
recursos monetarios se encuentran condicionados al aumento del
consumo de otros servicios provistos por el Estado (por ejemplo,
salud y educación). En contraste con esta perspectiva, son dejados
de lado (vía una minúscula provisión de recursos del presupuesto)
aquellos programas que buscan garantizar el cumplimiento de la
cobertura y el aumento regular del salario mínimo, o aquellos pro-
gramas que promueven la inversión de las empresas en la mejora
del capital humano con que trabaja, o aquellos programas que se
3
Respecto a la discusión sobre la necesidad de que exista una ciudadanía
con acceso a diferentes fuentes de información como característica distintiva de la
democracia moderna y liberal, puede revisarse: Dahl, Robert A. On democracy. New
Haven: Yale University Press, 1998.
Raúl Mauro 237
orientan a fortalecer la capacidad de organización y negociación de

los sindicatos laborales. Con este tipo de sesgo en el abordaje del
problema de la pobreza, puede apreciarse que esta no se resolverá
adecuada ni sostenidamente, ya que la sociedad no otorga valor
a la creación de riqueza y bienestar por cuenta del factor trabajo,
sino más bien se otorga valor a la compensación social.
Un problema adicional directamente relacionado con este
asunto, es que detrás de la implementación de los programas de
compensación social, se esconde la práctica del Estado de obligarse
a depender del financiamiento externo para su funcionamiento,
en vez de recurrir a una reforma tributaria que permita cortar
con dicha dependencia y así evitar futuras presiones financieras
cuando la economía entre en una recesión. A pesar de que el nivel
del Producto Bruto Interno (PBI) peruano casi se ha triplicado en
la última década, el nivel de endeudamiento público antes que
reducirse notablemente, ha aumentado en aproximadamente
mil millones de dólares, pasando de 18.9 miles de millones de
dólares americanos a fines de 2001, a 19.9 miles de millones de
dólares americanos a fines de 20104. En suma, mientras que el
indicador de consumo lleva a la sociedad a la concepción de un
Estado asistencialista y deudor, el indicador de ingresos ayuda a
fortalecer el rol promotor del Estado de una economía más justa
y eficiente socialmente.
El déficit alimentario. El reporte trimestral de condiciones de
vida del INEI provee dos indicadores para evaluar la pobreza
extrema. El primero de ellos mide el valor monetario de la canasta
alimentaria consumida por una familia, mientras que el segun-
do mide el valor nutricional de la misma. Este último enfoque
4
Nótese por otra parte que el nivel de endeudamiento privado ha aumentado
fuertemente durante el último gobierno, pasando de 3.6 miles de millones de dólares
en el 2006, a más de 14.2 miles de millones en el 2010. Si las decisiones de inversión
fracasan, habrá que ser consecuentes en no apelar a la socialización de las pérdidas a
través del Estado.
permite eliminar el efecto ilusorio de la mejora o el empeoramiento

del nivel de gasto alimentario que realiza la población en extrema
pobreza, como consecuencia del aumento o la disminución de los
precios de los alimentos. Como ejemplo de este problema resulta
interesante reparar en el fenómeno divergente observado por
ambos indicadores durante el proceso inflacionario internacio-
nal que afectó al Perú durante el 2008. Mientras que el indicador
nutricional revelaba un empeoramiento de los niveles de vida
de la población, como consecuencia de su menor capacidad para
comprar sus alimentos (que de 2006 al 2008 pasó de 27.3% a 30%
a nivel nacional), el indicador monetario mostraba más bien una
mejora en los niveles de vida de esta población (que pasó de 16.1%
a 12.6% de la población nacional durante el mismo periodo).
En vez de interpretar que existía un problema en el mecanismo
de imputación de precios implícitos en los alimentos consumidos
por la población en pobreza extrema, el INEI, de la mano con la
Comisión Consultiva, asumió que el problema se localizaba más
bien en la subestimación del indicador de consumo nutricional.
Por lo tanto, la Comisión recomendó que los valores porcentuales
sobre la pobreza calórica debían ser leídos como “referenciales”
únicamente. Lo cierto es que si este problema hubiera tenido que
discutirse en la agenda pública, los investigadores de uno u otro
bando habrían tenido que esforzarse por explicar a la población
la conveniencia o pertinencia de uno u otro indicador. Pero como
no existe tal exposición de ideas, la población está excluida siste-
máticamente de su derecho a ser informada sobre estos enfoques
que se discuten para votar por las políticas públicas que le sean
más convenientes.
Antes de terminar con este apartado, cabe recordar que una
contradicción similar ocurrió en los pronósticos realizados por
el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), acerca del impacto de la inflación de alimentos de 2008 sobre
el nivel de pobreza en el Perú. En el primer caso, el BM, en abril
Raúl Mauro 239
de dicho año, señaló que la inflación internacional de alimentos

reduciría la pobreza en el Perú en 5.2 puntos porcentuales5. Por su
parte, el BID en agosto del mismo año pronosticó que la pobreza
aumentaría en 5.3 puntos6. ¿Cuál de los dos bancos tuvo razón?
Probablemente ninguno de los dos, ya que uno habría errado en
el enfoque para abordar la medición y el otro acertó en el enfoque,
pero no en el tipo de medición. En todo caso, la posición más
acertada fue la del BID, pues el indicador de déficit calórico reveló
el deterioro ocasionado por la incapacidad de adquirir la canasta
de alimentos con el valor nutricional necesario para satisfacer su
requerimiento mínimo calórico.
Las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Aunque el INEI pu-
blica estos datos de manera bastante frecuente, no se presta aten-
ción suficiente al comportamiento de este indicador con relación a
otros que son bastante promocionados por el actual gobierno. Por
ejemplo, solo Richard Webb ha podido darse el lujo de aguar la
fiesta a las políticas de lucha contra la pobreza de los dos últimos
gobiernos, al describir la gran paradoja tecnológica de la nueva
pobreza en el Perú7. Según sus palabras:
“La revelación más inquietante [del último reporte de pobreza del INEI]
es el desbalance entre el repentino avance tecnológico, representado por
la tenencia de celulares y televisión por cable, y el atraso persistente en
la conexión a redes de agua y desagüe.”
Webb llama así la atención sobre el fenómeno de cómo en la

mitad de los hogares que son calificados como pobres se cuenta
con al menos un celular y cómo un 4% de ellos tiene televisión
5
Ivanic, Maros y Martin, Will. Implications of Higher Global Food Prices for Poverty
in Low-Income Countries. Policy Research Working Paper 4594. Washington DC: The
World Bank, 2008.
6
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). «Países necesitan invertir más para
prevenir que la crisis alimentaria profundice la pobreza». iadb.org, Washington D.C.,
12 de agosto de 2008.http://ir.pe/foodpiadb
7
Webb, Richard. «Rayos X de la pobreza». El Comercio, Lima, 23 de mayo de
2011. Ver referencia web en http://ir.pe/webbX
por cable, cuando el acceso a redes de agua pública potable y

desagüe sigue siendo muy bajo o de muy mala calidad8, e incluso
se ha retrocedido en el acceso a estos servicios durante la última
década. Las cifras son elocuentes si uno compara el año 2001
con el 2010: en el caso de la población pobre a nivel nacional, el
abastecimiento de agua potable pasó de tener una cobertura del
46.6% a 43.5%, mientras que en la categoría específica del pobre
extremo, la población que tuvo acceso al abastecimiento de agua
potable se redujo de 37.3% a 30.6%9.
De aquí se deduce que buena parte de la reducción de la po-
breza monetaria se ha producido por un mayor nivel de ingresos
obtenido por las familias a partir de dos fenómenos en concreto:
el aumento del número de horas de trabajo ofrecidas por las
personas más allá de las ocho horas, lo que ha ido en detrimento
de las horas dedicadas a las actividades no remuneradas10, y el
aumento de la participación de los miembros de la familia en el
mercado de trabajo11. En otras palabras, se ha reducido la pobre-
za monetaria a costa de un aumento de la pobreza potencial de
largo plazo, ya que el Estado peruano ha abdicado de su función
de asegurar una ruta de mejoramiento continuo del nivel de vida
para la población de todo el país.
8
Llevo exactamente 17 meses viviendo en Boston y no he sufrido hasta el
momento de ninguna enfermedad estomacal.
9
Ver: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Informe técnico de la
pobreza 2010. Lima: INEI, 2011. Nótese que las caídas son más pronunciadas al observar
la desagregación tanto a nivel urbano como rural.
10
Yamada, Gustavo. Horas de trabajo: determinantes y dinámica en el Perú urbano.
Documento de trabajo 71. Lima: Universidad Pacífico - Consorcio de Investigación
Económica y Social (CIES), 2005. He usado la terminología “actividades no
remuneradas” siguiendo la reciente Encuesta del Uso del Tiempo publicada por el INEI
en colaboración con la UNFPA.
11
Herrera, Javier. Pobreza urbana en el Perú 2004-2006. Presentación de datos
Lima: Instituto de Investigación para el Desarrollo (Institut de Recherche pour le
développement - IRD) - Développement, Institutions et Ajustement à Long terme
(DIAL), 2008.
Raúl Mauro 241
La vulnerabilidad de ser pobre. Una corriente importante de in-

vestigadores peruanos comenzó a analizar a fines de los noventa
lo que ahora se conoce como la naturaleza dinámica de la pobreza.
De acuerdo con este enfoque, la pobreza tiene un comportamiento
que no es estático. Esta es una categoría de la cual logran escapar
algunas personas, mientras que hay otras que caen por desgracia
en ella por primera o segunda vez, o por enésima vez. Pero hay
un núcleo duro de pobreza que está compuesto por la población
que permanece en tal situación conforme van pasando los años
y que parece insensible a las políticas públicas que la combaten
periodo tras periodo.
Por ejemplo, tomando cifras nacionales preparadas por Javier
Herrera12, entre el 2004 y el 2006, el porcentaje de personas que se
mantuvo pobre durante cada uno de esos años fue de 28.6%. Hubo
asimismo, un 33% de la población que sufrió de pobreza uno o
dos años en dicho periodo. De manera conjunta, la población que
sufrió de al menos un año de pobreza entre el 2004 y el 2006 fue de
62%. Esta es una cifra que no se encuentra muy distante de la ha-
llada por Juan Chacaltana, cuando en abril de 2004 reportó que el
porcentaje de la población nacional que sufrió de al menos un año
de pobreza entre 1998 y el 2001, fue de 68%13. De acuerdo con este
autor, los principales factores que explicaban dicha inestabilidad
en los niveles de vida eran la pérdida de empleo, la enfermedad
o el accidente de uno de los miembros del hogar, y los desastres
naturales. Los dos primeros factores eran los más importantes
para las familias residentes en el área urbana, mientras que el
último factor era el más importante para las familias residentes del
12
Herrera, Javier. Pobreza urbana en el Perú 2004-2006. Presentación de datos
Lima: Instituto de Investigación para el Desarrollo (Institut de Recherche pour le
développement - IRD) - Développement, Institutions et Ajustement à Long terme
(DIAL), 2008.
13
Ver: Chacaltana, Juan. “La pobreza no es como la imaginamos”. Socialismo
y Participación, n.º 97. Lima: Centro de Estudios para el desarrollo y la Participación
(CEDEP), 2004, pp.19-24.
área rural. Las recomendaciones de algunas políticas se hicieron

evidentes para el autor, sobre todo la necesidad de que el Estado
promueva la construcción de una red de protección social para
asegurar la eliminación de la vulnerabilidad de las familias a sufrir
de periodos de pobreza. Este rol ha sido asumido en parte14 por
el Estado a través del incremento de la cobertura del seguro de
salud para la población, especialmente la pobre, la cual pasó de
29.7% en el 2004 a 71.6% en el 2010. Esta última cifra representa
un acceso progresivo a este derecho, puesto que los no pobres
tienen una cobertura menor (61.3% de asegurados).
El siguiente paso en el proceso de universalización de la salud
es el mejoramiento de la calidad en la atención. Resulta interesante
advertir que pese a que la población tiene una mayor posibilidad
de acceso a este derecho, solo la mitad busca atención especiali-
zada de algún tipo para identificar y tratar su enfermedad (sea
crónica o no). De ellos, la botica o farmacia siguen siendo igual de
importantes que los hospitales del Ministerio de Salud (MINSA)
para atenderse (17.6% para ambos casos en el 2010). El tema no
es un asunto menor, pues la población está reportando cada año
una mayor incidencia de enfermedades crónicas que en el pasa-
do (17.8% en el 2004 frente a 31.8% en el 2010). De igual manera
sucede con las enfermedades no crónicas, las cuales pasaron de
28.4% a 32.6% en el mismo periodo.
Finalmente, cabe señalar que como pudimos advertir en el
anterior apartado, el Estado debe reforzar su labor en la provi-
sión de la infraestructura mínima necesaria para que la población
supere la pobreza estructural de largo plazo, lo que incluye el
acceso a agua potable de calidad y alcantarillado. Estas políticas
14
Digo “en parte” porque el Seguro Integral de Salud (SIS) no es precisamente un
seguro público orientado a cubrir los riesgos de un trabajador asalariado, en especial
las mujeres. Ellos y ellas precisan de un seguro que los cubra contra la eventualidad de
los accidentes de trabajo, prestaciones monetarias cuando caen en episodios extensos
de enfermedad, cobertura pre y posnatal, etc. El SIS es un seguro concebido para las
familias pobres, no para los trabajadores asalariados.
Raúl Mauro 243
son fundamentales para reducir la prevalencia de enfermedades

contagiosas que condenan a la población a regresar a la pobreza
monetaria de manera sucesiva en el futuro inmediato.
La publicación de esta información relevante para la evalua-
ción de la dinámica poblacional de la pobreza, no aparece en el
informe oficial de pobreza del INEI, y sin embargo, se destina una
parte importante de la muestra de entrevistas para hacer viable
la producción de estos indicadores. Es necesario que se incluya
el acápite correspondiente en el informe para evitar la percepción
engañosa en la sociedad de que se está eliminando un problema
que es estático y más pequeño año tras año, cuando en realidad
no se han eliminado las vulnerabilidades que siguen afectando a
la población que ahora no aparece pobre desde un punto de vista
monetario, pero que en cualquier momento puede volver a serlo
con el agravante de la persistencia de la pobreza de largo plazo.
Finalmente, ¿qué pasó con el empleo?

El problema de haber enterrado toda posibilidad de discusión
técnica y política en la agenda pública en torno al indicador de
pobreza, es que este fenómeno se ha producido luego de haber
aislado al problema del empleo del centro del debate público. Esto
ha sucedido de una manera particularmente interesada, ya que en
vez de que la sociedad evalúe de manera frecuente, abierta y dia-
logante las bondades y errores del régimen económico y político
en curso, sobre la base de la dinámica del empleo y la pobreza,
esta se realiza más bien sobre la base de un conjunto distinto de
indicadores. De alguna manera, la población ha internalizado la
idea de que cuando estos indicadores se comportan positivamente,
la sociedad en su conjunto lo está también, a pesar que sus con-
diciones individuales sean deprimentes, ya sea en el trabajo o en
el hogar. Los indicadores líderes al respecto son el crecimiento
económico y la inflación.
¿Cómo se ha llegado a tal situación? En mi opinión, el pro-

ceso histórico y psicológico por medio del cual la población ha
aprendido a valorar la cualidad informativa mediática de la tasa
de crecimiento económico y de la inflación, fue la experiencia de
haber vivido la mayor debacle económica peruana hacia finales
de los años ochenta. En realidad, esta experiencia fue el paso
previo necesario para que se diera el cambio institucional que la
población peruana debía sufrir a través de la implementación de
la terapia de ajuste estructural macroeconómico15. Así, el fujishock
enseñó16 la terrible lección de que es preferible vivir en un entorno
macroeconómico de baja inflación, con elevado subempleo, antes
que uno donde exista alta inflación y bajo subempleo17.
Este fenómeno de elección disyuntiva entre inflación y subem-
pleo, desde el punto de vista de los implementadores de políticas
y su respectiva sociedad, es en realidad una versión peruanizada
de la hipótesis empírica que relaciona negativamente la inflación
y el desempleo. De acuerdo con esta teoría, la población tiene
dos males entre los cuales debe escoger, o bien inflación o bien
desempleo. Si esta escoge que se debe combatir el desempleo, se
conseguirá un aumento acelerado de la inflación debido al mayor
dinamismo de la economía. Por otro lado, si se combate la infla-
ción se obtendrá más desempleo debido a la desaceleración de la
economía. Milton Friedman fue uno de los más grandes críticos
de este paradigma, pues demostró que se puede llegar a obtener
ambos males al mismo tiempo, en una situación que denominó
estanflación, es decir, alto desempleo con elevada inflación.
15
Klein, Naomi. The Shock Doctrine: The Rise of Disaster Capitalism. New York:
Metropolitan Books, 2007.
16
Acerca del carácter pedagógico de las políticas de ajuste estructural véase
también: Teivainen, Teivo. «The pedagogy of global development: the promotion of
electoral democracy and the Latin Americanization of Europe». Third World Quarterly,
vol. 30, N° 1. Oxon: Routledge , 2009, pp. 163-179.
17
Utilizo aquí la categoría “subempleo” como sinónimo de empleo precario,
empleo no digno, empleo en el sector informal.
Raúl Mauro 245
Sin embargo, en el caso latinoamericano, y específicamente

el peruano, el nivel de desempleo (en Lima Metropolitana) nun-
ca ha estado correlacionado con la inflación. Esto ha sucedido
básicamente porque el sector informal (principalmente micro-
empresarial) ha crecido tanto desde mediados de los ochenta, que
su rol ha sido fundamental para crear los empleos que el sector
‘moderno’ de la economía a duras penas generaba. A pesar de
este hecho, luego de haberse combatido exitosamente la infla-
ción, se escogió enfrentar el poco empleo decente que había en
nuestra sociedad, diagnosticándose que este era una de las causas
fundamentales del problema de la hiperinflación y de la falta de
crecimiento económico. Así, resulta sencillo entender cómo un
aspecto central de la reforma económica de los noventa fue la de
transformar la naturaleza del empleo tal como se la conocía hasta
entonces. Las políticas más importantes que abordaron el empleo
como problema económico fueron: la flexibilización del empleo,
la eliminación del derecho sindical, el congelamiento del salario
mínimo, los despidos masivos de las empresas públicas (sobre
todo de aquellas que iban privatizándose) y el abaratamiento
de los así llamados sobrecostos laborales. Esto último fue un
concepto político construido para facilitar el recorte sistemático
de un conjunto significativo de beneficios laborales, tales como
las vacaciones y los permisos pagados, las indemnizaciones, las
contribuciones pensionales y las gratificaciones.
Es sorprendente constatar que toda esta reforma se hizo
con mucha facilidad y casi sin ninguna oposición organizada.
De hecho, se ha hecho explícito en diferentes denuncias de inves-
tigación periodística que el seguimiento gubernamental a líderes
sindicales, o la creación de listas negras de trabajadores ‘inde-
seables’ compartidas entre los empresarios de un determinado
sector (por ejemplo textiles y agroexportadoras), son prácticas que
persisten hasta la fecha como una manera de evitar que nazcan
las ideas acerca del reclamo de derechos laborales, y menos aún
que se propaguen entre las nuevas generaciones de trabajadores.

Por otro lado, puesto que un ejército de jóvenes se une cada año
al mercado laboral, compitiendo por los pocos empleos que hay
disponible, a los grandes empresarios oligopsónicos18 siempre les
será posible utilizar el mecanismo de reemplazar a un trabajador
viejo, con poca educación, ‘reclamón’ y costoso, por un trabajador
joven, profesional, dócil y barato19.
De esta manera, para la sociedad peruana, el problema de la
falta de generación de empleo de calidad (‘bien remunerado’, ‘con
beneficios’ y ‘relativa estabilidad’) no es más un tema gravitante
que discutir en la agenda pública. La sola enunciación de reforma
acerca de alguna cualidad del empleo que parezca discutible,
provoca el escándalo entre los defensores del modelo económico
vigente, señalando que la propuesta (por ejemplo aumentar el
salario mínimo) ocasiona desempleo, inestabilidad, inflación y
caída de la producción. Por supuesto, todas estas respuestas,
concertadas por un sector empresarial que ha fortalecido sus
respectivos gremios, en asociación con el Estado, son del todo
falsas. Estudios realizados por investigadores estadounidenses
demostraron que en condiciones de mercados laborales ineficien-
tes, especialmente los oligopólicos, es posible incrementar el nivel
del salario mínimo y a la vez producir un incremento en el nivel
de empleo20. Otros beneficios obtenidos de dicho aumento serían
la mejora de los niveles de vida de la población que accede a este
18
Un conjunto de empresas representativas de un subsector económico puede
conformar un oligopsonio al ser las únicas proveedoras de empleo juvenil para una
determinada población. El oligopsonio siempre contratará a un número menor de
trabajadores que si hubieran estado en un sistema competitivo.
19
Véase la página 13 en adelante del estudio sobre la contratación de jóvenes
en las grandes empresas realizado por Juan Chacaltana. Chacaltana, Juan. Inserción
laboral de los jóvenes en el Perú. Santiago de Chile: Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) - Cooperación Alemana (GTZ), 2004.
20
Card, David y Alan B., Krueger. «Minimum Wages and Employment: A Case
Study of the Fast-Food Industry in New Jersey and Pennsylvania». American Economic
Review, vol. 84, N° 4. Nashville: American Economic Association, 1994, pp. 774-775.
Raúl Mauro 247
tipo de empleos (usualmente los jóvenes), a la par que reduce el

costo de los programas de ayuda social que operan en las áreas
urbanas. En el Perú, un estudio publicado por el Banco Central
de Reserva del Perú (BCRP) permitió apreciar que el aumento del
salario mínimo, aunque podría contribuir inicialmente al aumento
del desempleo, este problema sería diluido porque la capacidad de
la economía para crear empleos era cinco veces más importante.
Ello es así porque es importante tomar en cuenta que se vive en
un periodo de crecimiento económico vigoroso y sostenido21.
Sin embargo, el tema llegado a este punto es, qué tipo de em-
pleo es el que está sacando a las familias de la pobreza, y sobre
qué bases se está creando riqueza y bienestar en el país. Existen
dos fuentes que quiero citar al respecto. La primera, es el cuadro
preparado por el economista asesor del Banco Mundial para el
cálculo de las cifras de pobreza, donde reporta en el 2008, a qué
sector de la economía pertenecen en su mayoría las familias que
salieron de la pobreza22: de los 9.3 puntos porcentuales que se
redujo la pobreza entre 2004 y 2007, más del 70% se explica por
familias cuyo principal perceptor trabaja en el sector informal.
Este cuadro no se ha vuelto a construir ni publicar con los datos
más recientes, pero confío en la estabilidad de este resultado,
ya que existe un segundo hallazgo que nos ayuda a validar de
manera bastante aproximada esta situación. De acuerdo con el
informe de pobreza recientemente presentado por el INEI23, los
tres factores de ingresos que más crecieron desde el 2001 hasta el
2010 son: las donaciones públicas (693%), las donaciones privadas
(57%) y el trabajo (50%). ¿Qué conclusiones encontramos para
este comportamiento?
21
Céspedes, Nikita. «Efectos del salario mínimo en el mercado laboral peruano».
Revista de Estudios Económicos. Lima: BCRP, 2005, 1-30.
22
Vakis, Renos. Qué nos dicen los nuevos números de pobreza en el Perú. Lima: Banco
Mundial, 2008.
23
Ver página 23 en: INEI. Informe técnico de la pobreza 2010. Lima: INEI, 2011.
En primer lugar, creo que poco ayudaría decir que convertir

al Perú en 100% informal resolverá el problema de la pobreza de
manera definitiva (a pesar del discurso trillado de Hernando De
Soto24). Sin embargo, sí creo que si este fenómeno se explica por las
largas jornadas laborales y la mayor participación de la familia en
el mercado de trabajo, la sociedad le está siguiendo la corriente al
modelo de crecimiento con su retórica falaz y abusiva. Y seguirá
siendo así mientras que el gran sector empresarial no se digne a
brindar los empleos de calidad que la población necesita25. Es un
desafío, pero habría que comenzar por pagar mejores salarios.
Este tipo de decisiones fortalecerá el mercado interno y resolverá
el problema de la pobreza con mayor solvencia que el sacrificio
perpetuo.
En segundo lugar, creo que el protagonismo de las donaciones
públicas y privadas por la rapidez con que se han incrementado en
la última década, nos permite señalar que no estamos caminando
por la ruta correcta. Si bien estas (hablando específicamente de
las donaciones públicas) pueden jugar un rol importante para
reducir la pobreza monetaria, tendrían una mayor efectividad
si se destinasen a asegurar que la pobreza estructural sea de una
vez por todas vencida. Ello pasa por realizar las inversiones en
infraestructura para que la calidad de vida alcanzada sea duradera
y creciente. Hasta la fecha, el problema de la pobreza monetaria
se ha reducido con gran éxito mediático, pero en contraposición,
el país se ha sumido en una grave crisis por la pobreza en el
cumplimiento de los derechos humanos que son claves para el
desarrollo económico democrático. Esto incluye la persistente falta
24
Una evaluación de la calidad científica de las ideas de Hernando de Soto puede
ser revisada en la entrevista realizada por Clif Jeremy. Jeremy, Clif. “Oír los ladridos
de los perros”. Finanzas y Desarrollo, vol. 40, n.º 4. Washington DC: Fondo Monetario
Internacional, 2003, pp. 8-11.
25
En especial para los más jóvenes. Hay que observar cómo las tasas de desempleo
juveniles de los últimos dos años se han incrementado fuertemente.
Raúl Mauro 249
de acceso masivo a un empleo decente26 y a bienes y servicios pú-

blicos básicos de calidad. También incluye la falta de información
de fuentes alternativas sobre cuáles son las opciones de políticas
disponibles para combatir un determinado problema público y
cuáles son sus respectivas consecuencias para así evaluar y elegir
democráticamente su propio destino.
26
Durante el 2009, solo el 8.2% de la Población Económicamente Activa (PEA)
ocupada tenía un “empleo decente”, es decir, contaba con un contrato laboral, ingresos
mayores al salario mínimo, jornada menor a 48 horas semanales, seguro de salud y
afiliación al sistema de pensiones. Gamero, Julio. Empleo y trabajo decente a un año del
TLC con EE.UU. Lima: Centro Peruano de Estudios sociales (CEPES), 2010.
Política fiscal y pereza gubernamental
Edgardo Cruzado / Vicente Sotelo

Los números de las cuentas fiscales que deja el gobierno aprista no
dejan de sorprender a propios y extraños. La tasa de crecimiento
del Producto Bruto Interno (PBI) ha sido en promedio superior al
7% a lo largo de su periodo de gobierno. Así tenemos un PBI supe-
rior a los a $153 mil millones y un PBI por persona de alrededor de
$ 5200, que es 70% del monto en el que lo dejo Alejandro Toledo
en 2005. La tasa de inflación anual, el cuco del primer gobierno
de Alan García, se ha mantenido controlada en menos del 3% por
año y el Banco Central de Reserva tiene reservas importantes,
más de $44 mil millones, para proteger nuestra economía frente
a cualquier problema externo. La verdad, por ser de justicia, es
que estas cifras macroeconómicas son positivas y distan mucho
de lo que nos dejo el mismo presidente hace 20 años.
La conversión de García, positiva respecto a su oscuro pasado,
no ha sido significativa para enrumbar al país hacia el desarrollo.
La gestión fiscal, la calidad del gasto público y la eficiencia en la
recaudación, han sido bastante perezosas. Buena parte del creci-
miento económico viene del impulso de los precios internacionales
de las materias primas, efecto de la fuerte demanda internacional
por metales, y del buen impulso de actividades económicas no
tradicionales como la construcción. En el camino, a la gestión
saliente le ha tocado vivir la peor crisis económica internacional
de nuestra época. Desde los años treinta no habíamos tenido una
254 Política fiscal y pereza gubernamental
parálisis del aparato productivo mundial de las dimensiones que

generó la crisis financiera internacional iniciada en el 2008. Con
la crisis, Keynes regreso a la vida, las políticas fiscales activas se
han revalorizado y los promotores del “dejar hacer, dejar pasar”
han tenido que esconder sus picos en la tierra.
En estas notas queremos recorrer la gestión fiscal del gobierno
saliente (ver gráfico Nº 1). De no mediar mayores cambios, cuatro
serian los ministros de economía que han transitado en este segun-
do gobierno de Alan García: Luis Carranza (en dos ocasiones), Luis
Valdivieso, Mercedes Aráoz e Ismael Benavides. La política fiscal
ha girado siguiendo los temperamentos de cada personalidad.
La primera parte de la gestión, los dos primeros años, se tuvo
un proceso de crecimiento acelerado del PBI y de superávit fiscal
(ahorramos plata o, que es parecido, no pudimos gastar lo que
nos ingresaba). En el medio, la gestión antes y después de la crisis
financiera internacional, empezamos con un severo recorte fiscal
con Valdivieso y terminamos con una gran expansión con el Plan
de Estimulo Económico liderado por Carranza, a su regreso al
Ministerio de Economía y Finanzas. Finalmente, el último perio-
do de la gestión entre Mercedes Araoz y, principalmente, Ismael
Benavides, se ha buscado enmendar la plana, desordenar un poco
la casa y dejarle varias piedras en el camino a la próxima gestión.
Los primeros años de la gestión: Luis Carranza 1

Una de las principales ofertas electorales del presidente García,
además de establecer un impuesto a las sobreganancias en el marco
de un cambio responsable, fue luchar contra la ineficiencia del
Estado. Terminado el proceso electoral, su primer planteamien-
to al asumir la dirección del Ejecutivo fue ejecutar un shock de
inversiones de S/1200 millones. Varios meses después, luego de
cambiar las normas de contrataciones a su antojo y despotricar
de la ineficiencia de los gobiernos subnacionales, la Contraloría
Gráfico Nº 1: Impulso fiscal (%PBI)

y brecha del producto (var. % anual real)
%PBI Var. % anual
1.5% 12%
1.2%
1.0% 10%
0.7%
0.5% 8%
0.6%
0.0% 6%
-0.5% 4%
-0.5%
-1.0% -0.9% 2%
Impulso Fiscal PBI (eje_derecho) PBI Potencial (eje_derecho)

-1.5% 0%
2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).
Elaboración Propia
anunciaba que al mes de febrero de 2007 no se tenía ejecutado ni

una cuarta parte del shock de inversiones.
A pesar de ello, el esfuerzo rindió sus frutos. A lo largo del
periodo la ejecución de la inversión pública ha sido lenta, pero
con tasas de crecimiento positivas que han permitido mantener
una política fiscal expansiva en medio de ingresos públicos cre-
cientes. En conformidad a la trayectoria del impulso fiscal, entre
2006 y 2009 la política fiscal experimentó una fuerte aceleración
de la mano con un galopante crecimiento económico que duro
entre 2006 y 2008. Periodo en que fue aplicada una poco razonable
política fiscal pro-cíclica, que nos llevo a crecer muy por encima
del PBI potencial.
La diferencia entre el PBI real y el PBI potencial, este último

identificado en etapas de crecimiento económico con tasas altas
y constantes, grafica cuánto acompaña el crecimiento de la base
productiva interna los niveles de producción contable. En los mo-
mentos en los que el PBI potencial se encuentra muy por debajo
de las tasas contables de crecimiento, se dice que la economía está
sobrecalentando, que estamos produciendo más de lo que resiste
nuestra estructura productiva, para lo que se tienen dos caminos:
trabajar en las bases de la estructura productiva o tirarle un balde
de agua fría a la economía. En la segunda parte del gobierno de
García, ya con los indicios de una crisis financiera internacional,
la gestión optó por el balde de agua fría, y contrató un “ministro”
del Fondo Monetario Internacional.
“…el contexto internacional está cambiando y se espera que este no
sea tan favorable como en años anteriores. Ello genera la necesidad
de cambio en la política fiscal haciéndola más moderada, con el fin de
mantener la estabilidad macroeconómica y neutralizar al máximo los
posibles impactos negativos de estos choques adversos en la economía.
La situación de crisis en el sector externo se caracteriza por la debacle

del sector inmobiliario de los Estados Unidos y por el incremento de los
precios de nuestros principales productos de importación como el trigo y
petróleo, que presentan a febrero 2008 una variación de 219.9% y 98.9%,
respectivamente, con respecto a febrero de 20051.”
Por el lado de los ingresos, a lo largo de estos primeros años

de gestión, las cosas no fueron diferentes. La promesa electoral
era establecer una modificación en el sistema fiscal que permita
al Estado capturar parte de los ingresos extraordinarios que las
empresas estaban obteniendo por los altos precios internacionales
y no por la mejora en su productividad.
1
Véase: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Marco Macroeconómico
Multianual 2009-2011. Del Crecimiento económico al bienestar social. Lima: MEF, 2008.
http://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/marco_macro/MM_2009_2011.pdf
En agosto de 2006, a las pocas semanas de instalado el nuevo

gobierno, las cosas cambiaron de giro. Durante su presentación
en el Congreso, el entonces premier Jorge del Castillo (miembro
del partido de gobierno), manifestó la necesidad de respetar las
reglas de estabilidad asociadas al sistema tributario vigente para
las empresas mineras, bajo el argumento de que cualquier modi-
ficación o alteración del régimen ponía en riesgo una potencial
inversión de S/.10 mil millones, estimada para el periodo de go-
bierno de cinco años. La salida del gobierno, bastante lamentable
por cierto, fue pedirle una propina a las mineras antes que una
obligación con el Estado:
“A ver, señores de la minería –y mañana podrán ser otros sectores–,
pórtense con el Perú. Efectivamente, están ganando mucho dinero, y no
por su propio esfuerzo, sino por las condiciones internacionales, ustedes
tienen que ver una forma apropiada de portarse adecuadamente con el
país”2.
El anuncio del Premier de agosto de 2006, en relación con una

promesa electoral, se concretaba con la creación del Programa
Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) o el también llamado
“Óbolo Minero”. El monto acordado con las empresas, que no es
de cumplimiento obligatorio, representa menos del 50% del total
de ganancias extraordinarias de una sola de las grandes empresas
mineras del Perú (Southern Perú).
El cambio de giro y la crisis internacional

La primera parte de la gestión, liderada por Luis Carranza, con-
cluía con un diagnostico acertado de la coyuntura internacional.
En el Marco Macroeconómico Multianual 2009 - 2011, elaborado
en el segundo trimestre de 2008 para definir la política fiscal
2
Del Castillo, Jorge. «Discurso». Debates del Congreso, 24 de agosto de 2006.
http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/Actividades2006.htm
a partir del tercer trimestre de ese año, se había identificado la cri-

sis internacional que se avecinaba y los peligros que representaba
para las finanzas públicas.
Y si bien el diagnóstico era acertado, la receta estaba equivo-
cada. El gobierno decidió contratar como ministro para enfrentar
este contexto a un funcionario del Fondo Monetario Internacional
(FMI), el Ministro Luis Valdivieso, que resultó ser tan ortodoxo
como lo proponía su hoja de vida. La política fiscal del país
continuó siendo pro-cíclica, la economía se empezaba a enfriar
por las condiciones externas, y el MEF, en lugar de promover un
contra peso, se apuntaba con su recorte del gasto y, sin querer
queriendo, agudizaba el peligro de una recesión. En resumidas
cuentas, durante todo el periodo 2006-2008 se aplicó una política
fiscal pro-ciclíca, tanto para arriba como para abajo, conforme a
lo expuesto hasta el momento (ver gráfico Nº 2).
Ante la incoherencia fiscal de Valdivieso, a inicios de 2009 re-
tornó a la cartera del MEF Luis Carranza. Recordemos que luego de
Argentina, el Perú fue el país que experimento la mayor reducción
en su tasa de crecimiento en la región. Pasamos de crecer 9.8% en
2008 a 0.9% en 2009, es decir, un ajuste de 8.9 puntos porcentuales
de crecimiento, superando incluso a México que además de la
crisis financiera tuvo que lidiar con la gripe porcina por ese año.
Dado este fuerte “ajustón externo”, reforzado en el Perú con el
ajuste de Valdivieso, Carranza, al igual que todos los policy-makers
en el mundo, optó por aplicar una política fiscal expansiva. El Plan
de Estímulo Económico (PEE) que ascendió a cerca de 3.4% del PBI,
fue el principal instrumento en este sentido. Sin embargo, hay que
recalcar que en América Latina, el Perú junto a Venezuela fueron
las únicas economías que solo apelaron a incrementar el gasto
público y no a reducir paralelamente los impuestos, lo cual hubiera
reforzado las medidas frente al fuerte ajuste que se experimentó.
A continuación miremos en detalle los resultados de la política
fiscal en sus dos caras, el lado del gasto público y el lado de los
Gráfico Nº2: Producto Bruto Interno y gasto público

(var. % anual real)
30% Carranza Aráoz Benavides
Valdivieso Carranza
25%
20%
15%
10%
5%
0%
06-III 07-I 07-III 08-I 08-III 09-I 09-III 10-I 10-III 11-I
-5%
Gasto Público* PBI
*/ Incluye consumo e inversión púbica.

Fuente: MEF. Elaboración Propia.
ingresos públicos. Una política fiscal debe ser capaz de mostrar

fortaleza para ambos pilares
a. Vulnerabilidad fiscal y gasto público
En conformidad a las cifras del mismo MEF, entre 2006 y 2011

el país experimentó recurrentes déficits fiscales estructurales.
Los “buenos” resultados fiscales nominales corresponden esen-
cialmente a la evolución positiva del índice de precio de expor-
tación (en especial de los minerales). Para el año 2010, a pesar de
la recuperación de los precios internacionales, el pequeño déficit
nominal se debe a los remanentes del Plan de Estimulo Económi-
co iniciado en 2009. Los resultados de 2011 son proyecciones del
MEF en conformidad al objetivo de un superávit fiscal de 0.2%

del PBI planteado en el último Marco Macroeconómico Multianual
(ver gráfico Nº 3).
Al respecto, es evidente el alto grado de vulnerabilidad fiscal
que presenta hoy en día el país. Para argumentar esta idea-fuerza
puede revisarse la composición de la presión tributaria en los
últimos años del país (ver gráfico Nº 4). De acuerdo a INDE Con-
sultores, el incremento de la presión tributaria por encima del 15%
del PBI entre 2006 y 2008, es producto de la actividad primario
extractiva (esencialmente minería) que en última instancia reposa
sobre la evolución de los precios internacionales y no es producto
de una reforma tributaria.
Ante esta situación una recomendación de política es el re-
planteamiento de las reglas fiscales en términos estructurales y
no nominales, tal cual es aplicado en Chile. De esta forma se sin-
cerarían las cifras y esto serviría de incentivo para llevar adelante
una siempre postergada y necesaria reforma tributaria en el país.
b. Regresividad tributaria y sostenibilidad de ingresos
En lo referente a la recaudación tributaria per se, en estos cinco

años ha primado un carácter regresivo. Del total de ingresos del
Estado, en promedio más del 60% provino de impuestos indirectos,
aquellos que pagamos todos sin distinción de nuestra capacidad
para contribuir: Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto
Selectivo al Consumo (ISC).
Es decir, la mayor parte de la recaudación tributaria en el país
es ciega y no considera que las personas que más ganan paguen
relativamente más que las personas que menos ganan. El Estado,
en esta gestión saliente, ha sido incapaz de cambiar la tendencia
Gráfico Nº 3: Resultado económico observado y estructural

del sector público no financiero (%PBI), e índice de precios de
exportación (IPX)
% PBI
4.0% 350.0
3.0%
300.0
2.3% 2.3%
2.0%
250.0
200.0
0.2%
0.0%
150.0
-0.5%
1.0%
- - 0.9%
1.4%
- 100.0
-2.0% -1.6%
2.5%
-
50.0
2.9%
- 2.9%
-
Observado Estructural IPX (eje_derecho)

-4.0% 0.0
2006 2007 2008 2009 2010 2011p
Fuente: MEF y BCRP. Elaboración Propia
Gráfico Nº 4: Composición de la presión tributaria (%PBI)

16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Otros Mineria Hidrocarburos
Fuente: INDE Consultores. Elaboración Propia

de los noventas. Tal como lo señalan Barreix, Roca y Villela3, si

bien el impuesto a la renta (impuesto directo) es progresivo en el
país, este representa una menor parte respecto a los indirectos,
lo que deriva en que el carácter regresivo de estos últimos va a
ser el dominante en el efecto distributivo global de la estructura
impositiva nacional (ver gráfico Nº 5).
Gráfico Nº 5: Ingresos tributarios del Gobierno Central
100%
39% 42% 40% 37% 38% 41%

80%
60%
40%
61% 58% 60% 63% 62% 59%
20%
0%
2006 2007 2008 2009 2010 2011p
Indirectos Directos
Nota. No incluye devoluciones y otros ingresos tributarios

Fuente: MEF. Elaboración Propia.
Un final con pocas luces y muchas sombras

Luego del escenario de estrés económico por la crisis financiera
internacional y con una economía ya embarcada en la senda cre-
ciente del ciclo económico, Mercedes Aráoz ingresa a la cartera de
3
Barreix, Alberto; Roca, Jerónimo y Villela, Luiz. La equidad fiscal en los países
andinos. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) / Comunidad
Andina (CAN) /Departamento de Desarrollo Internacional del Gobierno del Reino
Unido (DFID), 2006.
economía. Lo que va a experimentarse durante la primera parte de

la gestión de Aráoz es una “inercia” en la posición fiscal con efectos
remanentes del Programa de Estímulo Económico, iniciado en la
gestión previa. Implementado dicho remanente, va a tomarse una
posición contractiva de la mano con la recuperación económica
que se produjo por la reversión en los precios internacionales de
los minerales.
Finalmente, a pocos meses de concluir la presente gestión y
ya inmersos en plena campaña electoral, el ya nuevo Ministro de
Economía Ismael Benavides opta por una imprudente y cierta-
mente demagógica reducción del IGV en un punto porcentual.
La pregunta cae de madura: ¿por qué el MEF no redujo el IGV
en 2008 o 2009 cuando el país sufría los efectos de la crisis inter-
nacional?, ¿por qué lo reduce ahora cuando crecemos a 9%? Pura
inconsistencia fiscal.
Si bien es cierto que la tasa de IGV en el país es una de las más
altas en el mundo y debe revisarse, esta revisión debe hacerse
dentro del marco de una reforma tributaria integral y no como
una medida aislada y poco responsable.
Luego de dicha medida, los principales departamentos de
estudios económicos de los bancos, así como algunas consultoras,
corregían sus proyecciones a la baja en el resultado fiscal de este
año, llegando a prever un déficit. Ante esta situación, Benavides
opta por contraer fuertemente el gasto público y así prevé llegar a
un ajustado resultado superavitario del 0.2% del PBI para este año.
En resumidas cuentas, durante el segundo gobierno de García,
el MEF no aplicó rigurosamente una política fiscal contra-cíclica,
sino que fue un cúmulo de episodios de inconsistencias. Tuvo que
llegar la crisis y el monumental error de Luis Valdivieso para re-
accionar tardíamente. Por suerte nuestra velita a los santos estaba
prendida y los precios de los metales se mantuvieron en niveles
nunca antes vistos.
La brecha entre gasto corriente e inversión:
un enfoque presupuestal
Juan Narváez
Características de la formulación presupuestal
El presupuesto general de la república es elaborado mediante un
procedimiento establecido y monitoreado casi exclusivamente por
el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Sus características
se han mantenido más o menos invariables durante los últimos
veinte años, teniendo como origen las reformas que se realizaron
a inicios de la década de los noventa, las cuales tuvieron como
finalidad controlar el gasto público en un contexto de crisis eco-
nómica y escasez de recursos.
En aquellos tiempos, la inestabilidad macroeconómica, la
hiperinflación, el fracaso del sistema tributario y la ineficacia de
muchas políticas sectoriales (cuyo diseño no contemplaba aspectos
mínimos de análisis costo-beneficio), hacían de suma importan-
cia ordenar las finanzas públicas. Sin embargo, dichas reformas
también concentraron las labores del Estado en la conducción
de la política macroeconómica, limitando significativamente sus
tareas relacionadas con la formulación y ejecución de políticas
sectoriales y, además, eliminando sus funciones de planificación
y conducción del desarrollo del país.
268 La brecha entre gasto corriente e inversión: un enfoque presupuestal
Como consecuencia de estos cambios, la formulación y ges-

tión del presupuesto público empezó a utilizar crecientemente
herramientas de naturaleza contable, que permitían establecer
de manera efectiva límites máximos al gasto de cada una de las
diferentes instancias del Estado, así como supervisar y monitorear
la ejecución presupuestal. Este énfasis hacia la contabilidad no
ha evolucionado a lo largo del tiempo, lo que ha generado que
en la actualidad la gestión del presupuesto siga desvinculada
de procesos de planeamiento y de mecanismos de coordinación
intergubernamental, absolutamente necesarios en contextos de
descentralización.
Así, bajo contextos en los que los ingresos fiscales no crecen
significativamente a lo largo del tiempo, la formulación del pre-
supuesto público se comporta de manera inercial, consistiendo
esencialmente en asignar el mismo monto de recursos del año
pasado a cada pliego y distribuyendo el pequeño incremento de
fondos de acuerdo a las necesidades que el MEF consideraba de
mayor urgencia. Por el contrario, en escenarios de crecimiento
económico y el consecuente incremento de recursos fiscales,
el presupuesto carece de mecanismos técnicos y transparentes para
distribuir fondos adicionales de mayor envergadura, otorgándole
un carácter discrecional.
Dicha discrecionalidad puede observarse de forma más ní-
tida en la estructura presupuestal de los gobiernos regionales.
A diferencia de lo que la mayoría de personas cree, la principal
fuente de financiamiento de las regiones no proviene del canon
minero o petrolero, pues estos recursos solo representan cerca
del 15% del total del presupuesto gastado por el conjunto de los
gobiernos regionales. En realidad, aproximadamente el 75% del
total de su presupuesto proviene de transferencias realizadas por
el gobierno nacional denominadas Recursos Ordinarios. En líneas
generales, estos fondos son fijados año a año por el MEF y son
distribuidos entre los gobiernos regionales de manera discrecional,
Juan Narváez 269
sin utilizar indicadores que reflejen las necesidades de desarrollo

de sus respectivos territorios y poblaciones1, ni tampoco procedi-
mientos que aseguren la obtención de resultados2.
Al no existir reglas claras y transparentes que permitan asig-
nar el presupuesto entre las regiones, estas no pueden predecir
de manera razonable sus ingresos futuros, dificultándoles por lo
tanto sus labores de planeamiento, la formulación de políticas pú-
blicas de mediano y largo plazo, la implementación de estrategias
de fortalecimiento institucional y la elaboración de planes mul-
tianuales de inversión. En este sentido, la falta de predictibilidad
es otra característica del proceso de formulación presupuestal,
la cual puede extenderse a los ministerios y, en menor medida,
a las municipalidades.
Como resultado de esta situación, es el MEF quien mediante
la asignación presupuestal, determina los proyectos y las acti-
vidades de todas las instancias del Estado. Ello genera que mi-
nisterios, gobiernos regionales y municipalidades tengan serias
limitaciones para definir las políticas que van a implementar.
Así tenemos que en la práctica las políticas sectoriales, regionales
y locales son establecidas de manera indirecta por el MEF a través
del procedimiento de formulación presupuestal.
Vinculaciones del presupuesto público

El presupuesto público es un instrumento de gestión de las finan-
zas públicas de un país. Dada su relevancia, debe estar articulado
a diversos procesos esenciales que el Estado ejecuta, siendo tres
de ellos los más importantes: en primer lugar, el presupuesto
1
Ver: Arias Minaya, Luis. La descentralización fiscal en el Perú: situación actual y
propuesta de coparticipación. Documentos de Debate 1. Lima: Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales (ANGR), 2009.
2
Ver: Shack, Nelson. El proceso de formulación presupuestal: análisis crítico
y propuestas. Documentos de Debate 3. Lima: Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR), 2009.
es un instrumento fundamental de la política macroeconómica,

en particular de la política fiscal. La definición del monto total
del gasto público debe estar en concordancia con los objetivos
macroeconómicos establecidos, los cuales se relacionan con la
política tributaria, los niveles de crecimiento económico e inflación
proyectados, así como el porcentaje de superávit o déficit fiscal
que se pretendan alcanzar.
En segundo lugar, el destino del presupuesto público debe
responder, de manera eficiente, a las políticas públicas territo-
riales y sectoriales que hayan sido priorizadas para promover el
desarrollo, tanto a nivel nacional, regional y local. Para que ello
sea posible, el gasto público debería estar articulado a procesos de
planeamiento que le permitan reflejar objetivos estratégicos globa-
les, así como programas que se ajusten a la diversidad económica
y cultural de las diferentes regiones del Perú, y a las necesidades
específicas de sus respectivas poblaciones.
En tercer lugar, dado que el Estado tiene la función de proveer
bienes y servicios públicos, la manera en que se asigna el pre-
supuesto debe promover la eficacia y eficiencia de las unidades
ejecutoras encargadas de realizar dicha tarea. En este sentido,
la cantidad de recursos para gasto corriente e inversión que debe
tener cada unidad ejecutora no debe establecerse en base a crite-
rios históricos o inerciales, sino en función de los productos a ser
elaborados y los resultados que se quieren alcanzar.
En general, el proceso de elaboración del presupuesto público
en el Perú sí presenta vínculos claros con la política fiscal formu-
lada por el MEF, siendo el Marco Macroeconómico Multianual
(MMM) el principal instrumento utilizado para ello. Sin embargo,
en los últimos años muchos analistas económicos han evidenciado
contradicciones entre las decisiones del MEF sobre el nivel del gas-
to público y los objetivos macroeconómicos que supuestamente se
quieren alcanzar. Algunas de estas críticas están relacionadas con
Juan Narváez 271
medidas de política fiscal expansiva y pro-cíclica3, disposiciones

intempestivas que desaceleran o aceleran el gasto público, y con la
emisión de normas tributarias que no contribuyen a incrementar
de manera sostenida los ingresos fiscales ni la configuración de
un sistema tributario equitativo.
Por otro lado, la formulación del presupuesto público en nues-
tro país no está vinculada a procesos de planificación, debido a
las grandes restricciones institucionales que tienen las entidades
encargadas de ejecutarlos, así como a la inexistencia de un siste-
ma nacional de planificación que articule de manera efectiva y
programática los objetivos nacionales con los regionales y locales.
Finalmente, los procedimientos de asignación presupuestal
peruanos presentan serias deficiencias que afectan la eficiencia y
eficacia de la gestión del Estado, en la provisión de bienes y ser-
vicios públicos. Uno de los aspectos más dramáticos que muestra
esta situación, es la desproporción existente entre la cantidad de
recursos para inversión y para gasto corriente en los presupuestos
de muchas unidades ejecutoras. A continuación desarrollaremos
con mayor profundidad este tema, analizando de manera especial
el caso de los gobiernos regionales.
3
Se entiende como política fiscal expansiva y pro-cíclica cuando el porcentaje en
que se incrementa el presupuesto público de un país es significativamente superior al
porcentaje de crecimiento de su Producto Bruto Interno (PBI). En general, este tipo de
políticas son consideradas como negativas para la estabilidad macroeconómica, dado
que expandir demasiado el gasto público en un contexto en que la producción viene
creciente a altas tasas, tiene como resultado exacerbar el consumo y “sobrecalentar”
la economía, con el consecuente aumento de la inflación. Además, se recomienda que
en épocas de alto crecimiento y, por lo tanto, de mayores ingresos fiscales, el Estado
genere ahorros para utilizarlos en momentos de recesión económica y de menores
ingresos.
Las características del gasto corriente

y el gasto de capital
Como ha sido mencionado anteriormente, el Estado tiene el rol
de proveer bienes y servicios públicos. De manera simplificada,
podría asumirse que para producir bienes y servicios públicos el
Estado requiere de tres factores: infraestructura, personal e insu-
mos4. El primero se identifica en el presupuesto como gasto de
capital o inversión, mientras que los dos últimos se encuentran
recogidos en el gasto corriente.
Según la teoría microeconómica, la provisión eficiente de
bienes y servicios requiere que los factores de producción sean
utilizados en cantidades óptimas y proporcionales, de acuerdo
a las características particulares que tiene cada bien o servicio.
Cuando los factores son utilizados de manera desproporcionada,
los productos generados pueden ser deficientes y/o costar más
de lo debido. En este sentido, resulta importante analizar en el
presupuesto público la forma en que el Estado está utilizando
sus factores de producción, representados en el gasto corriente y
en el gasto de capital.
Los presupuestos públicos de los últimos años han venido
expandiendo fuertemente el gasto de capital. Así, la inversión
pública anual ejecutada por el conjunto del Estado pasó de
10 426 millones de nuevos soles en el 2007, a 27 394 millones, lo que
significa un incremento de 163%. Ciertamente, dicho crecimiento
resulta ser muy importante para nuestro país, dado el enorme dé-
ficit en infraestructura existente y la reducida cobertura de muchos
servicios públicos. Por su parte, el gasto corriente ejecutado por los
tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) pasó de 37 712
4
Algunos ejemplos de los insumos requeridos para la provisión de bienes y
servicios públicos son, por ejemplo, medicinas, material quirúrgico, material educativo,
labores de mantenimiento, etc.
Juan Narváez 273
millones de nuevos soles en el 2007, a 52 134 millones en el 2010,

alcanzando un crecimiento de solamente 38% (ver gráfico Nº Nº 1)
Gráfico Nº 1
Evolución del gasto corriente y gasto de capital totales
(millones de nuevos soles)
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
2007 2008 2009 2010
Gasto Corriente Gasto de Capital
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Por otro lado, con la finalidad que el gasto público responda a

criterios de eficiencia y esté orientado hacia un enfoque de resulta-
dos, se requiere que la nueva infraestructura construida cada año
esté acompañada de un incremento de recursos de gasto corriente
que asegure su adecuada operación y mantenimiento. Solamente
así la inversión tendrá un efecto significativo en elevar la calidad
y cobertura de los bienes y servicios públicos.
A pesar de que el gasto corriente total ha venido aumentando
sostenidamente, sus incrementos presupuestales anuales son cada
vez menores, a diferencia del incremento experimentado por el
flujo de inversión pública ejecutada cada año (ver gráfico Nº 2)
Gráfico Nº 2
Evolución del gasto de capital y el aumento del gasto corriente
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
2008 2009 2010
Gasto de capital Aumento G. Corriente

Fuente: MEF.
Una alternativa para evaluar la eficiencia en la asignación

de recursos entre gasto de capital y gasto corriente, consiste en
comparar el gasto total de inversión de un año correspondiente
a la nueva infraestructura, con el incremento de gasto corriente
en dicho año. Así, al dividir el aumento de gasto corriente entre
el gasto de capital se obtiene un ratio que permite medir cuántos
soles de nuevo gasto corriente dispone el Estado para operar y
mantener cada sol gastado en nueva infraestructura.
De acuerdo a los datos mostrados en el gráfico Nº 3, en el año
2008 se contó con 0.4 soles de gasto corriente adicional por cada
sol gastado en capital. Esta relación ha venido disminuyendo
progresivamente los años posteriores, bajando a 0.20 soles en el
2009 y a 0.11 en el 2010.
Juan Narváez 275
Gráfico Nº 3
Evolución del ratio aumento del gasto corriente
entre gasto de capital
0.50
0.40
0.30
0.41
0.20
0.20
0.10 0.11
0.00
2008 2009 2010
Fuente: MEF.
En términos presupuestales, un componente del gasto corrien-

te es la partida “bienes y servicios”, la cual refleja la cantidad de
insumos que utiliza el Estado para producir bienes y servicios pú-
blicos, como por ejemplo medicinas, material quirúrgico, material
educativo, mantenimiento de infraestructura, etc. Al igual que en
el caso del gasto corriente total, se requieren incrementos anuales
del gasto en bienes y servicios para operar la nueva infraestructura.
Sin embargo, a pesar de que cada año crece significativamente el
gasto de capital, el aumento de bienes y servicios se ha mantenido
aproximadamente constante (ver gráfico Nº 4)
En este sentido, una medida adicional para evaluar si la nueva
inversión contará con recursos adecuados para su funcionamien-
to, consiste en dividir el aumento anual de recursos en la partida
“bienes y servicios”, entre el monto de gasto de capital ejecutado.
El gráfico Nº 5 muestra que en el año 2008 la relación fue de 0.125,
disminuyendo a 0.089 en el 2009, y a 0.088 en el 2010.
Gráfico Nº 4
Evolución del gasto de capital y el aumento del gasto en bienes
y servicios (millones de nuevos soles)
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
2008 2009 2010
Gasto de capital Aumento Bienes y Servicios
Fuente: MEF.
Gráfico Nº 5
Evolución del ratio aumento de bienes
y servicios entre gasto de capital
0.140
0.120
0.100
0.080
0.125
0.060
0.089 0.088
0.040
30000
0.020 25000
0.000 20000
2008
15000 2009 2010
Fuente: MEF. 10000
Elaboración propia. 5000
0
2008 2009 2010
Gasto de capital Aumento Bs y Ss.

Juan Narváez 277
En conclusión, por cada sol de inversión realizada por el

Estado, este cuenta con menos recursos para operarla y mantener-
la. Esta brecha creciente entre gasto corriente e inversión podría
ocasionar que muchas de las obras que se están construyendo,
como colegios y hospitales, no puedan contar con el número
necesario de profesores, médicos y enfermeras, ni tampoco con
una cantidad adecuada de medicinas, instrumentos quirúrgicos
y material educativo. Asimismo, las nuevas carreteras, puentes,
redes de agua y desagüe, etc., podrían deteriorarse rápidamente
al carecer de mantenimiento.
Evidentemente, la manera en que se distribuyen los recursos
entre gasto corriente y gasto de capital genera una producción
ineficiente de bienes y servicios públicos, reduce su calidad,
cobertura y eleva sus costos. Sin embargo, la consecuencia princi-
pal de esta distribución es limitar el impacto del gasto público en
la mejora de la calidad de vida de la población y la productividad
de la economía. Por lo tanto, la ineficiencia de la gestión pública no
se debe solamente a los problemas organizacionales existentes en
los ministerios, gobiernos regionales y municipalices, sino también
en la forma en que se elabora el presupuesto público, que induce
a las diversas unidades ejecutoras hacia un mal desempeño.
El caso del Gobierno Regional de Piura

El presupuesto de los gobiernos regionales está constituido prin-
cipalmente por transferencias provenientes del gobierno nacional,
de tal manera que los montos de la mayoría de ellas son estableci-
dos por el MEF en el proceso de formulación presupuestal. Por lo
tanto, no es de extrañar que la ineficiente distribución de recursos
entre gasto corriente e inversión sea también una característica del
presupuesto de muchos gobiernos regionales, más aún si estos
tienen limitadas posibilidades de decidir sobre el destino de los
recursos de su presupuesto.
El análisis del caso del Gobierno Regional de Piura (GRP)

resulta ser interesante. Casi todo su presupuesto para gastos de
capital proviene de las transferencias del canon petrolero, cuyos
montos no son establecidos discrecionalmente por el MEF, sino
mediante una regla de cálculo definida normativamente y que
corresponde a un porcentaje del valor de producción5. Por su parte,
los gastos corrientes sí son definidos anualmente por el MEF en
el proceso de elaboración del presupuesto público.
Dada esta situación, sería razonable esperar que existiera un
proceso de coordinación entre el GRP, quien decide anualmente
sobre el nivel de su gasto en inversión, y el MEF, quien establece
los incrementos de presupuesto para gastos corrientes de todo
el Estado. En la práctica no existen procesos eficaces de coordi-
nación intergubernamental que aseguren la proporcionalidad
entre gastos de capital y gastos corrientes. Dada la campaña de
desprestigio que existe sobre la poca capacidad de gasto de los
gobiernos regionales, el GRP tiene los incentivos para tratar de
ejecutar todas las transferencias que recibe por canon, sin tomar
en cuenta la cantidad de gasto corriente que el MEF le asignará.
Por su parte, el MEF establece la cantidad de gasto corriente que
tendrá el GRP sin considerar la cantidad de inversión anual que
esta institución realizará.
El gráfico Nº 6 muestra la evolución de los niveles de anuales
de inversión ejecutada por el GRP y los incrementos anuales de
su gasto corriente. Los resultados son similares a los que pudimos
observar anteriormente para el conjunto del Estado: el gasto de
capital crece fuertemente mientras que los incrementos de gasto
corriente tienen una tendencia decreciente. Por lo tanto, el GRP
cuenta cada año con menos recursos para mantener y operar la
nueva infraestructura construida.
5
El valor de producción es el resultado de multiplicar las cantidades de petróleo
extraídos por su respectivo precio.
Juan Narváez 279
Gráfico Nº 6
Evolución del gasto de capital y del aumento
del gasto corriente del Gobierno Regional de Piura
350
300
250
200
150
100
50
0
2006 2007 2008 2009 2010
Gastos de Capital Increm. G.C.
Fuente: MEF.
Como consecuencia de lo anterior, año a año el GRP tiene

menos soles de incremento de gasto corriente por cada sol gas-
tado anualmente en inversión (ver gráfico Nº 7). Entre el 2006 y
el 2007 dicho ratio experimentó una caída dramática, pasando
de 0.37 a 0.11. Si bien en el 2008 se recuperó a 0.27, la tendencia
decreciente continuó los años siguientes, alcanzando otra vez el
valor de 0.11 en el 2010.
Con respecto al incremento anual de la partida “bienes y ser-
vicios”, la situación es aún más dramática. De acuerdo a los datos
mostrados en el gráfico Nº 8, en los años 2007 y 2009 el MEF le
redujo al GRP su presupuesto de “bienes y servicios”, a pesar de
que en dichos años la inversión de este gobierno regional siguió
incrementándose. Esto tiene consecuencias muy graves para la
provisión eficiente de bienes y servicios públicos, dado que la
nueva infraestructura construida en esos dos años no contó con
nuevos insumos para operar y, lo que es peor, la infraestructura

construida años anteriores tuvo menos insumos de lo habitual
para su operación.
Gráfico Nº 7
Evolución del ratio aumento del gasto corriente entre gasto
de capital del Gobierno Regional de Piura
0.40
0.30
0.37
0.20
0.27
0.10 0.17
0.11 0.11
0.00
2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: MEF.
Por lo tanto, el ratio que mide la cantidad de soles que dispone

el GRP para adquirir nuevos insumos y operar cada sol gastado
en nueva inversión, tiene un comportamiento caótico (ver gráfico
Nº 9), estando sujeto a las decisiones cambiantes y discrecionales
del MEF. En este sentido, el presupuesto del GRP, especialmente
la partida de “bienes y servicios”, es poco predecible, afectando
las tareas de planeamiento de este gobierno regional.
Juan Narváez 281
Gráfico Nº 8
Evolución del gasto de capital y el aumento
del gasto en bienes y servicios del Gobierno Regional de Piura
400
350
300
250
200
150
100
50
0
-50
2006 2007 2008 2009 2010
Gastos de Capital Increm. Bs y Ss.

Fuente: MEF.
Gráfico Nº 9
Evolución del ratio aumento de bienes y servicios entre gasto
de capital del Gobierno Regional de Piura
0.20
0.15
0.19
0.10 0.17
0.05
0.06
0.00
-0.03
-0.05 -0.09
-0.10
2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: MEF.
Conclusiones
En primer lugar, el proceso de elaboración del presupuesto público
presenta serias deficiencias para distribuir de manera adecuada los
recursos entre gasto corriente e inversión. Ello afecta gravemente
la eficiencia de la gestión del Estado en la provisión de bienes y
servicios públicos, limitando el impacto de estos en la mejora de la
calidad de vida de la población y la productividad de la economía.
En segundo lugar, la brecha entre gasto corriente e inversión
sigue creciendo año a año. Con la finalidad de solucionar este
problema, se requiere que el presupuesto público sea elaborado
utilizando mecanismos efectivos de coordinación interguberna-
mental, así como procedimientos técnicos que permitan cuantificar
las necesidades de gasto en relación a los resultados que se quie-
ran alcanzar. Para ello, resulta fundamental fortalecer el sistema
nacional de planeamiento y que este participe claramente en la
formulación del presupuesto público.
En tercer lugar, es urgente impulsar e implementar el proceso
de descentralización fiscal en el Perú. Este, entre otras cosas, debe
permitir dotar de mayor predictibilidad a los presupuestos de los
tres niveles de gobierno, tanto en los montos de gasto corriente
como en inversión. Además, la descentralización fiscal debe pro-
mover un reparto más equitativo de los recursos, en función de
las necesidades específicas de desarrollo de las diferentes regiones
del país.
Sobreendeudamiento en microfinanzas:
lecciones desde la India
Cosmin Olteanu / Jean-Michel Servet

El 27 de setiembre del año pasado, Muhammad Yunus dio un
discurso frente a un numeroso público formado por microempre-
sarios del Cono Norte de Lima, en la explanada del centro comer-
cial más grande del Perú. Uno no tiene muchas oportunidades
de ver una imagen tan impactante de las microfinanzas actuales.
Muhammad Yunus es la figura más destacada en las microfi-
nanzas, una especie de súper estrella de la industria. Junto con su
invento, el Banco Grameen, recibió el Premio Nobel de la Paz en
2006 por la idea que había tenido hace 30 años: ofrecer pequeños
préstamos a gente pobre sin ningún tipo de garantías1. Hoy en
día el Banco Grameen atiende a más de 8 millones de prestatarios
pobres (mujeres, en su mayoría) en Bangladesh, quienes pagan
sus deudas con precisión.
La elección de la conferencia de Yunus no fue una coinciden-
cia, pues el Cono Norte es el espacio conurbano más poblado2
de Lima, concentrando al mismo tiempo el mayor número de
microempresarios y gente pobre. No existe una cifra exacta, pero
1
El Comité Noruego Nobel, Press Release, Oslo, 13 de octubre de 2006. http://
nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/2006/press.html#
2
2 millones 280 mil habitantes. http://www.losolivosperu.com/vercontenido.
asp?idc=201011910367805840
286 Sobreendeudamiento en microfinanzas: lecciones desde la India
hay aproximadamente 200 000 microempresarios en Lima Norte3.

Al mismo tiempo, es uno de los distritos más pobres, con más de
400 000 personas incapaces de satisfacer sus necesidades básicas4.
Pero no solo Yunus se dio cuenta de que el pobre microem-
presario es un buen pagador. El local donde se llevó a cabo la
conferencia fue Plaza Norte –el mayor centro comercial del Perú–,
ubicado entre el tráfico caótico de la Panamericana Norte y los
cerros de Los Olivos. Este se extiende por una increíble área de
200 000 metros cuadrados y es el resultado de una inversión de
ciento cincuenta millones de dólares5. Como certeramente proyec-
taron los dueños de Plaza Norte, a la población del Cono Norte
le gusta gastar dinero –se espera tener ventas de 300 millones
de dólares para el primer año de operaciones6–. En cierta forma,
la agrupación de 5000 microempresarios trabajadores en la expla-
nada de este enorme centro comercial que alberga marcas lujosas,
es el vivo retrato de las microfinanzas actuales: un supermercado
global para los pobres.
Las microfinanzas en América Latina como las conocemos
hoy en día se originaron en la década de 1970, con Bolivia entre
los países pioneros en donde se desarrolló la industria. Pero las
iniciativas que apuntaban a ofrecer servicios financieros a perso-
nas de bajos ingresos ya existían desde mucho tiempo atrás. Por
ejemplo, en Perú, los trabajadores del puerto del Callao crearon
3
Convenio Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) - Programa
de Lucha contra la Pobreza de Lima Metropolitana (PROPOLI) - Universidad Católica
Sedes Sapientiae (UCSS). Observatorio Socio Económico Laboral (OSEL) Lima Norte.
Encuesta Especializada en Niveles de Empleo 2007. http://www.ucss.edu.pe/osel/
investigacion/pdf/01_lima_norte.xls y http://www.ucss.edu.pe/osel/institucional/
pdf/009-2010.pdf
4
La estimación es de 99 788 hogares con necesidades básicas insatisfechas, es
decir un promedio de 399 112 pobladores de Lima Norte. http://www.alter.org.pe/
portal/publicaciones/PP_balance.pdf
5
http://www.livinginperu.com/news/9463
6
http://www.losolivosperu.com/vercontenido.asp?idc=2009714145838112282
la primera cooperativa en 19427. En la última década, la industria

microfinanciera peruana ha seguido la tendencia de la economía8
del país y en el año 2010 Perú fue nombrado líder mundial de
microfinanzas por segundo año consecutivo9.
El año pasado también fue un año exitoso para otra institu-
ción microfinanciera en un continente diferente: en agosto, doce
años después de su fundación como asociación, la institución
microfinanciera India SKS lanzó una oferta pública inicial en la
bolsa de valores, lo que generó comentarios en todo el mundo.
La historia fue vista como un gran éxito para la industria de las
microfinanzas, tomando en cuenta que SKS estaba valorizada
en 1500 millones de dólares y empleaba a 21 000 colaboradores.
Entre otras cosas, la institución estaba ofreciendo servicios a siete
millones de clientes, un aumento importante en comparación a
los 111 000 que tenía hace ocho años.
Dos meses después del lanzamiento en la bolsa de valores,
la prensa local reportó varios suicidios de clientes microfinancieros
en el estado indio de Andhra Pradesh, sobreendeudados y pre-
sionados por los analistas de préstamos10. Clientes descontentos
atacaron algunas de las 2000 agencias de SKS. Los líderes políticos
locales rápidamente se involucraron en el movimiento y anima-
ron al público a no reembolsar sus préstamos. En este contexto,
el gobierno local ordenó el congelamiento temporal de todas las
7
Webb, Richard. La aventura de las finanzas en el Perú. Lima: Instituto del Perú,
2009. http://www.institutodelperu.org.pe/descargas/la_aventura_de_las_finanzas_
en_el_peru.pdf
8
Conger, Lucy; Inga, Patricia y Webb, Richard. The mustard tree. A history of
Microfinance in Peru. Lima: Instituto del Perú. Universidad de San Martin de Porres,
2009.
9
Economist Intelligence Unit. Global microscope on the microfinance business
environment 2010. London: The Economist, 2010. http://graphics.eiu.com/upload/
eb/EIU_Global_Microscope_2010_Eng_WEB.pdf
10
Arunachalam, Ramesh S. «What is Coercion in Repayment: a Client Perspective
from Indian Micro-Finance». Candid Unheard Voice of Indian Microfinance, 12 de
noviembre de 2010. http://microfinance-in-india.blogspot.com/2010/11/what-is-
coercion-in-repayment-client.html
medidas de cobros de préstamos11 y los bancos comerciales dejaron

de prestar dinero a las instituciones microfinancieras12.
Similitudes con crisis microfinancieras del pasado

en América Latina
¿La crisis de sobreendeudamiento en el estado indio de Andhra
Pradesh tiene alguna relevancia para las microfinanzas latinoa-
mericanas y peruanas? Aunque la India está a gran distancia del
Perú, tanto geográficamente como culturalmente, y la industria
de las microfinanzas allá tiene un escenario totalmente distinto
comparado con la industria en América Latina, estos incidentes
recuerdan los hechos que ocurrieron en otros países del continente.
Bolivia experimentó una crisis de sobreendeudamiento a fines
de 1999, desencadenada por la feroz competencia entre institu-
ciones microfinancieras y las compañías prestamistas para consu-
midores de dueños chilenos, que estaban aplicando la tecnología
de créditos al consumidor importada de Chile13. Para empeorar
las cosas, la crisis llegó al mismo tiempo que la crisis económica
general en América del Sur, que empezó con los problemas finan-
cieros y la devaluación de la moneda en Brasil.
11
Entre los numerosos artículos: http://gulfnews.com/news/world/india/
andhra-pradesh-to-draft-law-to-protect-borrowers-1.696662. Esta decisión del gobierno
local, impugnada desde el punto de vista jurídico y reglamentario por las instituciones
de microcrédito locales, fue una oportunidad para ellos de hacer un frente común, ya
que algunos de sus gerentes y analistas de préstamos no dudan en criticar los métodos
de SKS.
12
Kazmin, Amy. «Microfinance warns of collapse over credit freeze». Financial
Times, 26 de octubre de 2010.
13
Rhyne, Elisabeth. Commercialization and Crisis in Bolivian Microfinance. Washington
D.C.: Microfinance Best Practices. United States Agency for International Development
(USAID), 2001. http://www.microlinks.org/file_download.php/commercialization_
and_crisis.pdf?URL_ID=7438&filename=11202924201commercialization_and_crisis.
pdf&filetype=application%2Fpdf&filesize=341557&name=commercialization_and_
crisis.pdf&location=user-S/
En Nicaragua actualmente somos testigos del Movimiento

No Pago, que empezó en la región del norte del país en 2009,
cuando un grupo de prestatarios con fuertes conexiones políti-
cas y avalado por el Presidente Daniel Ortega, decidió dejar de
repagar sus micropréstamos. Entre 2008 y 2009, organizaciones de
micropréstamos de Marruecos, Bosnia-Herzegovina y Pakistán,
también experimentaron un aumento abrupto de la proporción
de préstamos sin pagar.
Sería simplista y erróneo culpar de todo esto a la mala ges-
tión de las instituciones de microcréditos o al populismo de los
personajes políticos. También sería erróneo pensar que todas las
instituciones de microcréditos están sujetas a la misma enfer-
medad, como una especie de mal congénito de microcréditos.
Obviamente cada crisis tiene sus peculiaridades, pero desatender
sus características comunes y descuidar sus diferencias solo las
hace más susceptibles a surgir en otras regiones, y eventualmen-
te afectar la imagen de todas las actividades microfinancieras.
Al culpar exclusivamente a las instituciones de microcréditos,
estamos arriesgándonos a reaccionar excesivamente y echar la
culpa a las numerosas organizaciones que están proporcionando
servicios financieros a personas vulnerables o excluidas del siste-
ma financiero. El beneficio principal de estas organizaciones no es,
como se ha creído, reducir la pobreza de sus beneficiarios, ya que
el impacto de las microfinanzas en la reducción de la pobreza es
bastante limitado14. Esta ilusión es solamente perjudicial para la
imagen del microcrédito15. Al hacer creer al público erróneamente
14
Kholiquzzaman, Qazi Ahmad (ed.). Socio-Economic and Indebtedness-Related
Impact of Micro-Credit in Bangladesh. Dhaka: The University Press Limited, 2007.
Roodman, David y Morduch, Jonathan. The Impact of Microcredit on the Poor: Revisiting
the Evidence. Working Paper N° 174. Washington D.C.: Center for Global Development,
2009.
15
Véase por ejemplo el artículo de Patrick Bond en la revista Himal Southasian
de octubre de 2010, rechazando el ejemplo emblemático de la Grameen Bank, basado
en el trabajo de campo en Bangladesh por Milford Bateman (Overseas Development
Institute, London). Bond, Patrick. «The Danger of Grameenism». Himal Southasian, 10
que dentro de los efectos supuestos del microcrédito está el de

reducir la pobreza, escondiendo los límites de estos sistemas, son
quienes hacen alarde de ello los que obtienen beneficios perso-
nales y fama, poniendo en peligro una industria entera que está
ofreciendo servicios financieros a una gran parte de la población
mundial que no está incluida en el sistema financiero16.
Comercialización de las microfinanzas

Los motivos para la crisis actual de microcréditos son más com-
plejos y profundos que lo que se sugiere anteriormente. En todos
los casos hay una mezcla de cobertura excesiva de los medios,
intervención política (en Nicaragua y en Andhra Pradesh) y gru-
pos de presión (líderes de sindicatos en Bolivia, líderes islámicos
en Pakistán). En Nicaragua, el mismo presidente Daniel Ortega
estaba liderando la protesta contra las instituciones microfinan-
cieras. En julio de 2008, frente a un conglomerado de personas
en el estado de Jalapa en Nueva Segovia, dijo: “En vez de estar
protestando en las carreteras, protesten frente a las oficinas de los
usureros y plántense frente a sus oficinas. Párense firme, nosotros
los apoyamos a ustedes” 17.
Las instituciones microfinancieras impulsadas por la rentabi-
lidad, así como aquellas instituciones impulsadas por su misión
social, están en medio de combates ideológicos y políticos. En
México, por ejemplo, la expansión del Banco Compartamos recibió
el apoyo de la Legión de Cristo18, una congregación establecida
de octubre 2010. http://himalmag.com/component/content/article/53/355-The-

danger-of-Grameenism.html. Khorshed, Alam. «Reputation and reality». Himal
Magazin, octubre 2010.
16
Consultative Group to Assist the Poor (CGAP). Financial Access 2009. Measuring
Access to Financial Services Around the World. Washington D.C: World Bank Group,
2009.
17
http://www.elnuevodiario.com.ni/nacionales/37308
18
http://www.nytimes.com/2010/05/13/world/americas/13maciel.html
dentro de la Iglesia Católica en México el año 1941. Los diversos

movimientos de las microfinanzas indias se encuentran en me-
dio de batallas políticas locales heterogéneas, que no siguen una
postura típica entre la izquierda y la derecha. Algunos explican la
hostilidad de las autoridades políticas contra las organizaciones
de microcréditos como el resultado del aumento de la cobertura
mediática y la influencia de estas últimas. Incluso el Premio Nobel
Yunus no pudo escaparse sin mancha, pues en noviembre del
año pasado, una estación de televisión noruega transmitió un
documental alegando que en 1996 Yunus había transferido 100
millones de dólares entre diferentes entidades del Grupo Grameen
para evitar impuestos19. Luego de los alegatos, el gobierno de
Bangladesh ordenó realizar una investigación de alto nivel de las
operaciones del Banco Grameen y de sus tasas de interés20.
Al igual que Yunus, las microfinanzas fueron víctima de su
propio éxito. El sistema se volvió tan exitoso comercialmente
que cada vez más inversionistas y proveedores están ingresando
al mercado. En los últimos diez años, lo que empezó como una
empresa social y sin fines de lucro, se transformó en una industria
global multimillonaria, que hoy en día se conoce como microfinan-
zas comercial. La tendencia empezó en América Latina en 1997,
cuando BancoSol de Bolivia, una institución microfinanciera que
se originó como una Organización No Gubernamental (ONG),
lanzó un bono de 3 millones de dólares. Luego, en 2002, MiBanco
emitió un bono de 6 millones de dólares.
19
Amin-Methu, Shamima. «Prof. Yunus: A rare gem». Yunus Centre, 22 de marzo
de 2011. http://www.muhammadyunus.org/In-the-Media/
Kazim, Hasnain. «Muhammad Yunus Fights to Save His Reputation». Spiegel On
Line International, 14 de diciembre de 2010. http://www.spiegel.de/international/
business/0,1518,734650,00.html
20
Ethirajan, Anbarasan. «Bangladesh announces probe into Grameen Bank». BBC
News, 12 de enero de 2011. http://www.bbc.co.uk/news/world-south-asia-12175247
El ejemplo más ilustrativo de la comercialización de las micro-

finanzas es el de Compartamos en México. En 2007 la institución
lanzó una oferta pública inicial para vender el 30% de sus acciones.
Esta oferta fue excedida 13 veces, inflando el valor de la institución
a 1500 millones de dólares. Los inversionistas iniciales que habían
vendido sus acciones invirtieron en la institución entre 1998 y
2000 más de seis millones de dólares; con la venta de su 30% de
participación, recibieron 450 millones de dólares. Para muchos,
este fue un récord absoluto en la industria. No obstante, en 2010,
con la economía global todavía recuperándose de los efectos de la
crisis financiera, la oferta pública inicial del SKS fue excedida 14
veces, otorgando a inversionistas como George Soros y Sequoia
Capital, 350 millones de dólares.
Los defensores de la comercialización dicen que esto era esen-
cial para apoyar el desarrollo de la oferta de los microcréditos.
A menudo se refieren a los ejemplos de Compartamos y Financiera
Independencia, las cuales gracias al capital externo experimen-
taron una fuerte expansión en el volumen de sus operaciones.
Sin embargo, siempre es peligroso vincular los dos sucesos para
establecer una relación de causalidad entre ambos. Uno podría
igualmente argumentar que el sector ha atraído a colocaciones
(bastante) lucrativas por su prosperidad y porque la regulación
ha permitido el desarrollo de estas instituciones con fines de lucro.
Esta hipótesis está respaldada por el hecho de que uno observa
una alta concentración de instituciones microfinancieras en zonas
donde pueden crecer muy rápido con altos márgenes y su presen-
cia casi nula en otras zonas
Microfinanzas en América Latina: crecimiento y crisis

En Bolivia, en los años anteriores a la crisis microfinanciera, los
prestamistas de consumo, atraídos por el potencial del mercado,
empezaron a prestar a microempresarios. Aunque este tipo de
clientes no tenía un ingreso regular o al menos un ingreso que

pudieran demostrar, las instituciones de créditos a los consumi-
dores estaban prestando de forma agresiva sin cambiar su sistema
de evaluación crediticia. En vez de evaluar la capacidad del pago
y la voluntad de pagar del candidato, estaban basando su decisión
en el historial crediticio previo del candidato con las instituciones
microfinancieras, ofreciendo mayores préstamos para plazos más
largos. El acceso al crédito era tan fácil que los clientes empezaron
a tomar préstamos múltiples, usando el dinero para todo tipo de
necesidades, ya sea estén relacionadas al negocio o no. En muchos
casos ya no podían manejar más sus deudas y empezaban a retra-
sar sus pagos, o a tomar un préstamo para pagar otro y entonces
conservar su buen historial crediticio en el sistema financiero.
Como las instituciones de préstamos al consumidor tienen un
enfoque diferente hacia la puntualidad de los repagos, al construir
su modelo de negocios en un nivel de morosidad mucho más alto
que las instituciones microfinancieras, las mencionadas acciones
dañaron la cultura del repago, que había sido tan difícil de con-
seguir. El otro efecto fue el sobreendeudamiento21.
Los incumplimientos de pago empezaron a aumentar a un
ritmo alarmante en 1999 y en el 2000 la crisis golpeó con plena
fuerza. Esto no pudo haber ocurrido en un peor momento, pues
estuvo acompañado por la crisis a nivel continental que empezó
con la devaluación de la moneda y la crisis financiera en Brasil,
y continuó con la cesación de pagos de Argentina. Nicaragua
es el ejemplo más reciente de la crisis microfinanciera. Con el
mayor número de Instituciones de Microfinanzas (IMF) en todo
21
Rhyne, Elisabeth. Commercialization and Crisis in Bolivian Microfinance. Washington
D.C.: Microfinance Best Practices. United States Agency for International Development
(USAID), 2001. http://www.microlinks.org/file_download.php/commercialization_
and_crisis.pdf?URL_ID=7438&filename=11202924201commercialization_and_crisis.
pdf&filetype=application%2Fpdf&filesize=341557&name=commercialization_and_
crisis.pdf&location=user-S/
Centroamérica22 y un mercado de las microfinanzas estimado

en 400 millones de dólares, está experimentando los efectos de
una burbuja que va a explotar. Banex (antes Findesa), la insti-
tución microfinanciera más grande del país, fue víctima de ello.
En diciembre de 200923, el 40% de su cartera de préstamos era
morosa y un año después, la Superintendencia ordenó que la
institución fuera liquidada24.
En el Perú, el optimismo alimentado por el crecimiento record
de la economía durante los últimos 10 años, permitió que la indus-
tria de las microfinanzas se expandiera rápidamente, alcanzando un
valor de más de 17 mil millones de soles25. El éxito comercial de las
instituciones microfinancieras peruanas creó una ola de liquidez
de inversionistas potenciales en el negocio, que a su vez presionó
a las instituciones para colocar este dinero en el mercado. Se abrie-
ron así nuevas agencias, cuyo número pasó de 439 en 2005 a 1232
en 201026. Esta situación a veces tiene expresiones extremas, pues
por ejemplo en Los Olivos, 16 instituciones microfinancieras están
presentando su oferta en el radio de dos cuadras. Si uno observa
la composición de la cartera de préstamos del sistema microfinan-
ciero, se puede ver que la competencia y la presión para crecer
empuja a las instituciones microfinancieras peruanas cada vez
más hacia el terreno de los préstamos a consumidores –la cartera
22
Pachico, Elyssa. «“No Pago” Confronts Microfinance in Nicaragua». North
American Congress on Latin America, 28 de octubre de 2009. https://nacla.org/
node/6180
23
Magnoni, Barbara. «Bubble Bubble Banex Trouble». Financial Access Initiative,
25 de agosto de 2010. http://financialaccess.org/node/3547
24
«Superintendencia de Nicaragua solicita a juez liquidación del banco Banex».
Noticias Terra, 4 de agosto de 2010.
http://noticias.terra.com/noticias/superintendencia_de_nicaragua_solicita_a_
juez_liquidacion_del_banco_banex/act2453338
25
Consorcio de Organizaciones Privadas de Promoción al Desarrollo de la
Pequeña y Microempresa (COPEME). Microfinanzas en el Perú. Información a junio 2010.
Lima: COPEME Microfinanzas, 2010. http://www.mixmarket.org/sites/default/files/
Reporte_especial_microfinanzas_en_el_Peru_a_junio_2010.pdf
26
Ídem.
crediticia del consumidor asciende al 21% del sistema microfinan-

ciero total y estaba aumentando a 33% durante 2005-2008 27–. A
medida que el mercado crece a un ritmo más lento, las instituciones
microfinancieras están empleando el único método posible para
crecer: bombean dinero de la clientela existente. Básicamente el
crédito se sirve en una bandeja al cliente, quien solo tiene que elegir
la oferta más atractiva. Desafortunadamente el crédito puede ser
adictivo, así que los clientes están tomando todo lo que está dispo-
nible. En tal ambiente, cuando hay una alta concentración de IMF
en centros urbanos y aumento de la competencia, los prestatarios
actúan de manera oportunista. Este oportunismo toma la forma de
clientes que no declaran el destino real de los préstamos que están
solicitando, o que piden un préstamo para repagar otro, o que
brindan información inexacta sobre su capacidad de pago o sus
activos. Aunque no hay nada de malo en tener una fuente dispo-
nible y accesible de fondos para necesidades diversas, el problema
real recae en el hecho de que las instituciones microfinancieras
dejan de brindar financiamiento para actividades generadoras de
ingresos u inversiones en los micronegocios. Por el contrario, las
instituciones microfinancieras están financiando cualquier cosa,
desde la adquisición del último modelo de TV de pantalla plana,
hasta gastos de emergencias médicas. Cuando se analiza esta
situación, uno debería tomar en cuenta que la fuente principal
de ingresos del microprestatario es su actividad comercial y esta
es al mismo tiempo la fuente principal del repago del préstamo.
Al asumir niveles de deuda cada vez mayores y que no se in-
vierte en el negocio, el prestatario lo está poniendo en peligro.
Este es el primer paso en el camino hacia la vulnerabilidad
financiera. El aumento de los niveles de la deuda disminuyen la
capacidad de ahorro del prestatario. Los ahorros actúan como un
27
Ibídem.
amortiguador y cuando están ausentes la familia y el negocio del

prestatario son más vulnerables a las situaciones adversas.
Esta vulnerabilidad se ve exacerbada por el hecho de que
las compañías prestamistas para consumidores asociadas a las
grandes cadenas comerciales, están emitiendo tarjetas de crédito
a microempresarios. Debido a su naturaleza específica, la vasta
mayoría de microempresarios son trabajadores independientes
e informales, que no tienen ningún tipo de estados financieros.
Por tanto, uno no puede evaluar fácilmente el nivel máximo de
deuda que dicha entidad podría asumir. Mientras que las insti-
tuciones microfinancieras tienen la tecnología del crédito y los
conocimientos necesarios para reconstruir los estados financieros
del prestatario y tomar una decisión informada, a los prestamistas
de consumo les falta los conocimientos y el modelo de negocio
requerido para poder hacer lo mismo. En vez de eso, la decisión
del préstamo se toma exclusivamente en base a la información
fácilmente disponible en las centrales de riesgo crediticio. Pero
mientras que en el caso de un empleado dependiente la deuda
que asume no puede exceder un tope fijo en relación al salario,
en el caso del microempresario esta medida de control no existe.
Crisis y transformación de las microfinanzas

Algunos señalan que la causa principal de la crisis india es la
transformación de los proyectos humanitarios y sociales en ins-
tituciones con fines de lucro. Lo que parece ser cierto es que las
inversiones esencialmente orientadas por la rentabilidad en el
sector y la competencia, están forzando a las instituciones a asumir
una doble postura: por un lado, posicionarse en zonas que parecen
ser las más rentables, y por otro lado, obtener una rentabilidad
sustancial. La primera restricción nos lleva a una concentración
geográfica de la oferta del microcrédito y a una carrera por con-
seguir clientes, lo que permite a los últimos combinar préstamos
de varias instituciones e incluso solicitar un préstamo para pagar

el ya existente. Con respecto a los márgenes, estos se logran
mediante aumentos de productividad y el continuo incremento
de la eficiencia.
Sería injusto culpar a la comercialización sin reconocer sus
efectos extremadamente positivos en términos de aumento de
la eficiencia institucional y el servicio mejorado a la clientela. En
general, la comercialización no es mala, ya que crea un entorno de
presión positiva que hace que las instituciones respondan mejor
y más rápidamente a las necesidades de los clientes. Pero cuan-
do uno espera que la actividad de proveer servicios financieros
a los pobres tiene que ser extremadamente eficiente y rentable,
entonces las instituciones microfinancieras van por mal camino.
Esto daría como resultado una alta concentración de la oferta en
centros urbanos, en donde los clientes son más fácil de captar,
son financieramente educados28 y tienen mayores necesidades
en término de préstamos. Al mismo tiempo, las zonas remotas
y rurales, con infraestructura inapropiada, con clientes ubicados
en el fondo de la pirámide que todavía no están incluidos en el
sistema financiero, siguen quedando desatendidas.
Otra ilusión de las microfinanzas se relaciona con su supuesta
naturaleza solidaria, que a menudo se mantiene en el uso de la
técnica de préstamo grupal. Esta técnica, que para muchos neófitos
es emblemática del microcrédito, tiene como intención principal
reducir el riesgo del prestamista, y cada vez menos difundir un
espíritu de solidaridad y ofrecer una base para el desarrollo par-
ticipativo. Uno puede notar que el préstamo grupal disminuye
favoreciendo el préstamo individual. Desde esta perspectiva
es revelador enterarse que las instituciones mencionadas en la
bolsa de valores, como SKS o Compartamos, estén emitiendo
principalmente... préstamos individuales. El drama, por así
28
En algunos casos los programas públicos de microcrédito asumen esta tarea
y preparan el terreno para las instituciones de microfinanzas comerciales.
decirlo, de algunas organizaciones microfinancieras, es que han

llegado a confundir finalidades con medios. Estas inicialmente
representaban a los activistas de derechos humanos genuinos
y a quienes luchaban por el progreso. Luego, gradualmente se
transformaron en instituciones financieras cuyo objetivo social
estaba en segundo lugar, siendo usado solamente como un truco
mediático y de marketing. Desde este punto de vista, es posible
compararlas con los movimientos de guerrilla en América Latina
y Asia, para quienes el tráfico de drogas y armas era visto como
el medio para la emancipación de los grupos sociales excluidos.
Lamentablemente estas actividades criminales se volvieron una
meta en sí mismas, reduciendo a los grupos de liberación a trafi-
cantes de drogas, grupos armados y mafias que aterrorizaban a
la población local. En consecuencia, debemos ser conscientes de
que las microfinanzas no tienen una estructura homogénea y es
necesario establecer criterios de responsabilidad social para poder
diferenciar entre las diversas instituciones microfinancieras29.
Crisis global y crisis de las microfinanzas

Si reducimos la crisis global a una recesión financiera en los países
desarrollados (y principalmente los EE.UU.), causando un deterio-
ro generalizado de la producción e intercambios, esto no parece
ser el origen de la crisis de las instituciones microfinancieras. Aun
si notamos30 que la caída de las remesas de migrantes a los fami-
liares en su país de origen, podría afectar directa o indirectamente
a los clientes de ciertas instituciones microfinancieras, o que los
29
Véase el ejemplo de Simbióticos S.A. en: Servet, Jean-Michel. «Corporate
Responsibility Versus Social Performances and Financial Inclusion». En: Armendariz
B. y Labie M., eds. The Handbook of Microfinance. Singapore: World Scientific Publishing,
2010.
30
Servet, Jean-Michel. «La microfinance au Sud soumise au Grand Renversement».
En: Pascale Phélinas y Monique Selim, eds. La crise vue d’ailleurs. Paris: L’Harmattan,
2010.
ingresos relacionados al turismo o las subsidiarias de grandes

compañías que operan en el sur se han reducido, en el caso de
Andhra Pradesh es difícil asumir estas hipótesis, que podría haber
afectado a muchos otros estados de la India. También existe la
tentación de culpar por la creciente morosidad principalmente al
pobre manejo de las instituciones microfinancieras y su compe-
tencia descoordinada31. Aunque los clientes se han beneficiado de
la incapacidad de las instituciones microfinancieras para limitar
sus préstamos y evaluar sus debilidades estructurales, aquellos
que se prestaron dinero (no solamente de las instituciones micro-
financieras, sino también de aquéllos los llamados usureros) fue
porque se vieron obligados a hacerlo para vivir32 y cumplir con
los pagos de sus préstamos anteriores. Durante los cuatro meses
anteriores a la crisis, Andhra Pradesh experimentó fuertes lluvias
que redujeron significativamente el empleo en trabajos agrícolas.
Al mismo tiempo, el gobierno central había pedido a los estados
indios que limitaran a cien días por hogar la contratación de
trabajadores bajo el programa de empleo del gobierno rural (Ley
Nacional de Garantía del Empleo Rural - NREGA). En Andhra
Pradesh, más que en cualquier otro lugar, este programa cumple
un rol importante en el ingreso de muchas familias. El número
de días de trabajo por familia financiada según el NREGA, cayó
en un año de 62.7% a 52.8%, y el porcentaje de familias que se
benefician de él cayó de 21.1% a 13.3%.
31
Véase el análisis comparativo realizado por: Chen, Greg; Rasmussen, Stephen
y Reille, Xavier. «Growth and Vulnerabilities in Microfinance», Focus Note, n°. 61.
Washington D.C.: CGAP, 2010, pp. 1-21 y los estudios sobre cada país citados en
la síntesis del paper. Sobre el caso Marruecos, ver: Servet, Jean-Michel. «L’inclusion
financière au Maroc par la microfinance». Epargne Sans Frontiere, junio 2010. http://
www.epargnesansfrontiere.org/charger_fichier_article.php?fichier=95
32
Véase el análisis crítico en: Servet, Jean-Michel. «Les limites de l’utilisation
du microcrédit dans les pays du Sud». Problèmes économiques, n°. 2928. Paris: La
Documentation Française, 2007, pp. 22-26 y Servet, Jean-Michel. «Microcredit».
En: Keith Hart , Jean-Louis Laville y Antonio David Cattani, eds. The Human Economy.
Boston/Cambridge/Oxford: Polity Press, 2009.
A menudo los líderes de las instituciones microfinancieras

han pensado que el hecho de que los clientes se están prestando
cantidades mayores de dinero refleja su gran satisfacción con las
microfinanzas, sin pensar que podría ser una señal de adicción al
crédito que llevaría al sobreendeudamiento de los clientes, inclu-
yendo a aquellos que se sitúan por encima de la línea de la pobreza.
Las instituciones microfinancieras entraron en una vertigi-
nosa carrera “contra la pared” para otorgar préstamos cada vez
más altos a una población creciente, sin asegurar que contribu-
yen efectivamente a actividades generadoras de ingresos. Las
instituciones enfatizan el uso de préstamos para las actividades
generadoras de ingresos de sus clientes, mientras que los recur-
sos financieros de los microempresarios son muy fungibles y los
préstamos se usan frecuentemente para cubrir las necesidades y
emergencias más diversas. La garantía moral de un grupo local o
la garantía de una propiedad no pueden por sí mismas prevenir
el sobreendeudamiento eficazmente, de la misma manera en que
la brutalidad y las amenazas de los analistas de préstamos no
pueden asegurar los repagos. Otro riesgo es que las instituciones
que están asumiendo niveles más altos de riesgo para poder
aumentar su participación de mercado o cumplir con sus metas,
están atrayendo a los clientes de prestamistas más cautelosos,
ofreciéndoles montos más altos, tasas de interés más bajas y pla-
zos más largos. En muchas ocasiones los prestatarios toman un
nuevo préstamo sin repagar el anterior, aumentando así su carga
de la deuda. En Andhra Pradesh cada hogar tiene un promedio
de 9.3 préstamos de diversas instituciones microfinancieras
o prestamistas de dinero33. En Nicaragua, en 2009 y en el clímax
33
Lelièvre, Frédéric. «Les acteurs suisses du microcrédit veulent tirer les leçons
de la crise en Inde». Le Temps, 30 de noviembre de 2010.
http://m.letemps.ch/Page/Uuid/72c7f848-fc01-11df-a475-7d35f0b87b09/
Les_acteurs_suisses_du_microcr%C3%A9dit_veulent_tirer_les_le%C3%A7ons_de_
la_crise_en_Inde
de la crisis, el 40% de los prestatarios tenía préstamos con dos o

más instituciones prestatarias; el 39% en Marruecos en 2008; en
Bosnia-Herzegovina el 40% en 2009; y en Pakistán el 21 % a nivel
nacional y el 30% en zonas afectadas por un movimiento de no
pago 34. En el Perú, para diciembre del año pasado, el 61% de los
clientes de IMF tenía préstamos con dos o más instituciones y
el 68%35 de la cartera era compartida entre dos o más IMF. Esta
situación es incluso más sorprendente, ya que el Perú es uno de
los entornos microfinancieros más transparentes del mundo, con
centrales de riesgos de vanguardia.
Algunos pensamientos finales

Si tales crisis de microcréditos son causadas principalmente por
el sobreendeudamiento de los clientes, generado a su vez por
ingresos insuficientes, se revela una imagen preocupante: estas
crisis de microcréditos no son más que variaciones de la crisis
financiera que ha tocado a un gran número de países desde 2007.
Representan la expresión de la crisis global de un régimen econó-
mico. Cuando el microcrédito contribuye al sobreendeudamiento,
está aumentando la pobreza en lugar de reducirla y asimismo
aumenta la vulnerabilidad de las personas.
Antes de ver qué lecciones puede aprender el sector micro-
financiero peruano a partir de la crisis india, hay que tener dos
cosas bien claras: primero, se tiene que decir que la competencia
en el mercado de las microfinanzas no es mala en sí misma.
El aumento de la competencia puede incentivar a las instituciones
34
Chen, Greg; Rasmussen, Stephen y Reille, Xavier. «Growth and Vulnerabilities
in Microfinance», Focus Note, n°. 61. Washington D.C.: CGAP, 2010, pp. 1-21.
35
Sobre el total de 3 462 555 clientes, 2 130 616 son compartidos. Sobre la cartera
total de 16 582 014 000 soles, 11 289 544 000 soles son compartidos. Consorcio de
Organizaciones Privadas de Promoción al Desarrollo de la Pequeña y Microempresa
(COPEME). Microfinanzas en el Perú. Información a Junio 2010. Lima: COPEME
Microfinanzas, 2010.
a servir mejor al cliente y a reducir las tasas de interés, y esto gene-

ralmente se traduce en una industria más transparente y eficiente.
Esto puede ofrecer un mayor y mejor acceso a los servicios finan-
cieros para la población en general. Lo que es malo es la compe-
tencia malsana, en donde las instituciones microfinancieras siguen
una política “sin preguntas”, canibalizándose unas a otras, y cuya
mayor preocupación es quién desembolsa primero y quién cobra
primero. Segundo, como lo han demostrado investigaciones re-
cientes36, las instituciones microfinancieras no son las principales
culpables de la crisis de sobreendeudamiento en Andhra Pradesh,
sino que son las más fáciles de arrinconar y culpar. La amenaza
para las microfinanzas se divide en tres partes: en primer lugar,
el sobreendeudamiento significa un riesgo para la reputación
de la industria, aumentando la pobreza y vulnerabilidad de los
clientes, y actuando en contra de su misión social. En segundo
lugar, amenaza a las instituciones que fueron ejemplos exitosos
de sostenibilidad institucional y desempeño social. Y en tercer
lugar, tiene efectos miserables sobre los prestatarios, quienes tie-
nen pocas opciones y un estrés social y psicológico que va cada
vez en aumento.
Habiendo dicho esto, hay cinco temas de especial importancia.
En primer lugar, los actores de microfinanzas, ya sean inversionistas,
dueños, accionistas, reguladores, etc., deberían cuestionarse el
estado actual de la industria y debatir públicamente en un entorno
de temas urgentes: ¿cuál es la distinción actual entre microfinanzas
y banca tradicional, o préstamos al consumidor? ¿cuáles son los
resultados que se espera obtener en términos sociales y financieros?
¿cuál es el crecimiento razonable y el nivel de rentabilidad de una
institución microfinanciera en el Perú? Responderse esto permitirá
36
http://www.microworld.org/en/news-from-the-field/article/indebtedness-
india-responsibility-microfinance-nuanced
que la industria vuelva a plantearse a sí misma, brindándose la

posibilidad de mantener su característica de inclusión financiera.
En segundo lugar, las microfinanzas deberían volver a sus raí-
ces y evaluar no solamente la capacidad de pago de un prestatario
potencial, sino también el plan de inversión del cliente en términos
de sensatez y viabilidad. Esto asegurará que los micropréstamos
se inviertan donde se supone que deben invertirse, es decir, en
actividades generadoras de ingresos.
En tercer lugar, se debe apuntar los esfuerzos a educar mejor
al cliente para poder evitar el sobreendeudamiento. Las campa-
ñas de concientización deberían informar a los clientes sobre los
riesgos de tomar múltiples préstamos y no invertir en el negocio.
Las instituciones microfinancieras deben evaluar exhaustivamente
el plan de inversión de un cliente y mantener un contacto cercano
y una buena comunicación con él.
En cuarto lugar, el mercado de las microfinanzas no puede
crecer a mediano plazo como ha estado creciendo en los últimos
diez años. Para poder expandirse se debe cubrir nuevos mercados,
por ejemplo, en zonas rurales y remotas. Por supuesto, esto sig-
nificará una menor eficiencia y rentabilidad, pero solo ofreciendo
acceso a créditos a nuevas capas desatendidas de la población,
la industria podrá crecer manteniendo a la vez su promesa de
inclusión financiera.
Finalmente, la experiencia de Perú ha demostrado que a veces
la transparencia en el mercado funciona contra sí misma. Reportes
crediticios se están usando como una herramienta de evaluación
crediticia barata y veloz, y a veces son los únicos instrumentos de
evaluación de riesgos que usa una institución microfinanciera. El
rol de la supervisión y de los entes reguladores en este contexto es
crucial, ya que son los únicos que pueden poner fin a la tendencia
del sobreendeudamiento riesgoso.
No debemos olvidar que otra manera de hacer microfinanzas

es posible, diversificando los servicios ofrecidos y los términos
de los préstamos para adaptarse mejor a las necesidades y ca-
pacidades de la población. Esta microfinanza debe ser duradera
y sostenible para sus clientes, y debe implicar no una búsqueda
de altos retornos a corto plazo, sino más bien un compartir de
beneficios comunes entre los diferentes participantes a mediano
y largo plazo.
Las industrias extractivas con Alan García
y los retos de Ollanta Humala
Carlos Monge / Claudia Viale / Felipe Bedoya

Introducción
En las líneas que siguen presentaremos la situación de las in-
dustrias extractivas en el periodo 2006-2011, correspondiente al
gobierno del presidente Alan García, justo en momentos en que
culmina su gestión y cuando el país acaba de elegir a Ollanta
Humala como su nuevo presidente.
Las industrias extractivas están en el corazón de la visión de
desarrollo que se inauguró con las reformas económicas e insti-
tucionales de la dictadura de los 90, que continuó en el gobierno
de Alejandro Toledo (2002-2006) y que se radicalizó durante la
gestión de Alan García (2006-2011).
Sin embargo, como en el 2006, las elecciones presidenciales y
congresales del presente año han servido para que se exprese el
profundo malestar de una amplia mayoría que se siente excluida
por este crecimiento y desarrollo, basados en gran medida en las
grandes inversiones en actividades mineras, petroleras y gasíferas.
Ese desencanto se expresa en Keiko Fujimori, en la forma de un
populismo autoritario y pro-empresarial, y en Ollanta Humala,
en la forma de un nacionalismo redistributivo. De esa manera
ambos expresan ese malestar con el estado de cosas después de
una década de transición democrática y crecimiento económico
asociado al boom de las commodities.
308 Las industrias extractivas con Alan García y los retos de Ollanta Humala
El debate electoral, también como en el 2006, ha generado un

amplio consenso en torno a que las industrias extractivas deben
contribuir con mayores recursos fiscales para el Estado peruano.
Así tenemos que Gana Perú, partido de Ollanta Humala, planteó
con fuerza el tema del impuesto a las sobreganancias, y todas las
demás fuerzas políticas terminaron aceptando el planteamiento,
incluido el partido Fuerza 2011 de Keiko Fujimori.
A pesar de ello, debemos tomar en cuenta que desde la mo-
vilización social y la política regional se viene imponiendo una
nueva agenda que va largamente más allá del reclamo de una
mayor contribución de las extractivas al fisco.
En efecto, si en las semanas previas a la primera vuelta electoral
del 10 de abril la población de Islay lograba paralizar el proyecto
minero Tía María de la empresa Southern, con un alto costo en
muertos y heridos, las semanas previas a la segunda vuelta han
estado marcadas por la masiva protesta de las poblaciones cam-
pesinas puneñas contra las concesiones mineras en esa región.
Pero sí, como en Islay, el conflicto puneño se inicia en torno a
concesiones específicas en dos provincias del sur de esa zona, al
final el planteamiento de los campesinos movilizados es que no se
entreguen más concesiones mineras en la región, acuerdo similar
al tomado por la región Cusco meses antes.
Mientras tanto, el Gobierno Regional de Cajamarca se apresta
a poner en marcha su ordenanza de ordenamiento territorial para
comenzar a decidir desde la región en dónde puede haber minería
y en dónde no. De igual manera, en varias otras regiones toma
peso la idea básica que –usando variados instrumentos legales y
en abierta disputa constitucional y política con el gobierno cen-
tral–, los gobiernos regionales, locales y las poblaciones de esos
territorios, deben tener voz en la decisión sobre dónde y en qué
condiciones se puede hacer actividad extractiva.
Estos dos temas estarán sin duda alguna en el centro de los
debates sobre la política pública en relación con el sector extractivo
en el periodo 2011-2016.
Antes de revisar las políticas del gobierno de Alan García en

relación con las industrias extractivas, veamos por un momento
la evolución del sector en este quinquenio.
El desempeño del sector extractivo durante la gestión

de Alan García
El segundo gobierno de Alan García comenzó ya con altos precios
de los minerales e hidrocarburos, con tasas de crecimiento eco-
nómico por encima de 4% (los cuatro años previos) y con impor-
tantes montos de inversiones. Durante su gobierno además esta
tendencia se mantuvo y se acentuó, excepto por el breve periodo
en que se sintió el impacto de la crisis financiera internacional de
2008. Pero la recuperación fue rápida y el Perú volvió a su tasa de
crecimiento por encima del 6%, y a niveles record de inversiones
y de presión tributaria, entre otros indicadores macroeconómicos.
El rol del sector minero e hidrocarburos como un motor de
este periodo de crecimiento económico es innegable. En efecto, el
sector minero llegó a representar el 25% del total de los tributos
internos y el 49% del Impuesto a la Renta (IR) en el 2007, aunque
luego bajó al 15% de los tributos internos y a 33% del IR en el
2010. Además, su participación en las exportaciones es de más
de 60% del total. La importancia del sector petrolero es menor,
representando 5% de los tributos internos, 6% del IR y 7% de las
exportaciones. Sin embargo, la renta generada por estos dos sec-
tores juntos1 representa el 50% de los recursos transferidos a los
gobiernos regionales y locales.
Además, los niveles de inversión en exploración y explota-
ción en ambos sectores han llegado a niveles similares a los del
periodo 2006-2010. Una mirada más en detalle a las inversiones
1
Esta renta se refiere al rubro canon, sobrecanon, participaciones y renta de
aduanas.
en minería e hidrocarburos revela algunos datos interesantes. El

primero es la importancia que tomó en este periodo la inversión
en exploración, sobre todo en hidrocarburos, pero que en minería
también ha crecido rápidamente.
Gráfico Nº 1: Evolución de la inversión en el sector minero
por tipo de inversión, 2006-2010
4 000
3 500
3 000
2 500
Otros
2 000
Explotación
1 500
Exploración
1 000
500
0
2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Ministerio de Energía y Minas. Anuarios estadísticos

*El rubro Otros incluye Infraestructura, Preparación, Equipamiento minero y Equipamiento de
plantas de beneficio.
Gráfico Nº 2��
��
: Evolución de la inversión en el sector hidrocarbu-
ros por tipo de inversión, 2006-2010
1600
1400
1200
1000
800 Explotación
600 Exploración
400
200
0
2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: PERUPETRO. Estadísticas petroleras 2010

Mientras que en el sector hidrocarburos la inversión en explo-

ración llegó a representar el 56% de la inversión total en el 2010,
en el sector minero hay otros rubros importantes a los que se di-
rige la inversión además de exploración y explotación. En efecto,
en el 2010, el 20% de la inversión minera fue para construcción
de infraestructura, el 13% a equipamiento minero y el 10% a las
plantas de beneficio.
Un segundo dato interesante es que en el sector minero un
conjunto pequeño de grandes empresas explica la mayor parte
de la inversión en el sector. Como podemos ver en el cuadro Nº 1,
cinco empresas han sido las que han invertido el 56% del total
de inversión minera en el periodo del gobierno de García. En el
caso del sector hidrocarburos, por el contrario, hay numerosas
empresas invirtiendo en exploración y solo 12 en explotación.
Cuadro Nº 1: Montos de inversión total por empresa
en el sector minero, 2006-2010
Inversiones por empresas mineras (millones de US$)
Empresa 2006 2007 2008 2009 2010 Acumulado
Total 1610 1249 1708 2771 4025 11 363
Xstrata Tintaya - - 102 332 604 1038
Antamina 47 40 46 89 369 591
Yanacocha 277 290 248 147 302 1264
Buenaventura 70 65 267 251 301 954
Southern Perú Copper Corporation 322 275 303 435 268 1602
Volcan 80 167 239 85 157 728
Cerro Verde 479 100 74 91 122 866
Shougang Hierro Perú 42 51 26 133 103 354
Sociedad Minera El Brocal 22 17 16 60 77 192
Barrick 63 53 26 31 73 246
Los Quenuales 57 53 64 41 69 284
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú. Memorias anuales

El mayor dinamismo en el sector extractivo, impulsado por la

inversión de los proyectos del periodo anterior que actualmente
ya están en producción, ha generado también renta para el fisco, la
mitad de la cual ha sido distribuida entre los gobiernos regionales
y locales –mediante el mecanismo del canon– para ser gastada en
inversión.
Entre el 2006 y el 2010, las transferencias a los gobiernos regio-
nales y locales de recursos provenientes de las rentas generadas
por la actividad minera y de hidrocarburos (canon y regalías), han
sido en total 27 mil millones de soles. De estos, 18 mil millones
vienen del canon minero, es decir, el 67% de las transferencias por
industrias extractivas a los gobiernos subnacionales corresponden
a la renta minera.
Gráfico Nº 3: Evolución de las transferencias relacionadas a las
industrias extractivas a los gobiernos regionales y locales por
tipo de transferencia, 2006-2010
8 000
7 000
6 000
5 000 Regalía Minera
4 000
Canon Petrolero
3 000
Canon Gasífero
2 000
1 000 Canon Minero
0
2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Portal de transparencia.
La distribución de parte significativa de la renta extractiva

a las regiones y localidades productoras, viene generando dos
grandes debates.
El primero tiene que ver con la racionalidad de esta asignación

de recursos de inversión, que solamente responde al hecho que los
recursos extraídos se encuentren en un determinado territorio, sin
tener en cuenta criterios como los de población, pobreza, brechas
de infraestructura, cobertura de servicios, etc.
Cuadro Nº 2: Comparación entre monto de transferencias de
renta de industrias extractivas y pobreza por departamento
Alta transferencia Media transferencia Baja transferencia
(más de S/. 2 mil (entre S/. 700 y S/. 2 (menos de S/. 700
por persona) mil por persona) por persona)
De 60% a más pobreza Pasco Huancavelica Apurímac

Cajamarca Ayacucho
Puno Huánuco
De 40% a 60% pobreza Ancash Ucayali Amazonas

Cusco Loreto San Martín

Piura Junín
Lambayeque
Menos de 40% pobreza Moquegua Arequipa Callao

Tacna La Libertad Madre de Dios
Tumbes Ica
Fuente: Ministerio de Energía y Minas. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)

Elaboración: Cruzado, Edgardo y García, Rocío. Balance sobre la distribución y uso de los recursos de
canon y regalías en los gobiernos subnacionales en el periodo 2006-2010. Documento de trabajo. Lima:
Propuesta Ciudadana/PRODES/Revenue Watch Institute, 2011.
El segundo tiene que ver con el impacto que estas inversiones

y esta renta han tenido sobre los territorios donde estos se concen-
tran, pues parece no haber una relación directa entre la presencia
y crecimiento de minería o hidrocarburos, y mayor crecimiento
económico o mayor reducción de la pobreza.
Por ejemplo, las regiones San Martín, Ica y Ayacucho, que
tienen menos del 6% de Producto Bruto Interno (PBI) extractivo
y que no reciben casi nada de canon y regalías, están entre las 6

regiones que más han crecido entre el 2004 y el 20092. Cusco y
Arequipa, que están entre las regiones que más inversiones y renta
reciben, también están entre los primeros puestos de crecimiento
económico en el periodo, pero sorprende que en el caso de Cusco
la tasa de pobreza en ese mismo lapso de tiempo solo se redujera
en 3.8%, mientras que en Ica se redujo en 49.9%. Estos datos re-
velan que es necesario un análisis más a fondo de esta situación,
evaluando relaciones de causalidad, para que el gasto de estos
recursos genere bienestar.
En este escenario de crecimiento de la demanda y de los precios
internacionales de los commodities, y de la inversión en exploración
y extracción de minerales y de hidrocarburos, ¿cuál ha sido la
visión y cuáles las políticas del presidente García?
El Perro del Hortelano o la extrema radicalización del

neoliberalismo peruano, y sus expresiones de política
pública
Entre octubre y noviembre del año 2007, el presidente García pú-
blico en el diario El Comercio una serie de artículos bajo el título
de El Síndrome del Perro del Hortelano 3, en los que puso en blanco
y negro una suerte de manifiesto neoliberal fundamentalista,
centrado en la idea de que la mayor parte de los propietarios de
las tierras en las que se encuentran los recursos naturales renova-
bles y no renovables –que en su inmensa mayoría son pequeños
y medianos propietarios, pobres o extremadamente pobres–, se
comportaban como el “perro del hortelano” de la conocida fabula
2
Quiñones, Nilton. Evolución Económica de las Regiones del Perú: Crisis y Post Crisis.
Enero 2011. Lima: Propuesta Ciudadana, 2011. www.propuestaciudadana.org.pe
3
Monge, Carlos; Portocarrero, León; Viale, Claudia y García, Rocío. «Recursos
naturales y conflictos sociales en el Perú del siglo XXI». En: desco, ed. Perú Hoy. Del
hortelano su perro. Sin espacio ni tiempo histórico. Lima: desco, 2009.
española: no comen (no hacen rentables esos recursos al carecer

de capital, tecnología y crédito) ni dejan comer (no permiten que
los grandes inversionistas que sí tienen acceso a capital, tecnología
y crédito, los hagan rentables).
La solución: sacar de en medio a los perros del hortelano para
permitir que los que sí pueden hacer que esos recursos sean ren-
tables, los tomen. Un rápido calculo en ese momento nos permitió
estimar que un número importante de indígenas, campesinos
comuneros, pequeños y medianos propietarios, y pescadores
artesanales, tendrían que quitarse de en medio para dar paso a
grandes proyectos de inversión minera, hidrocarburífera, pesque-
ra, agroindustrial y forestal.
Las diversas políticas específicas que el gobierno de Alan
García ha puesto en práctica en relación con el sector extractivo,
deben de ser leídas a la luz de estos textos, pues no son un con-
junto de decisiones tomadas al azar, sino que reflejan una visión
de conjunto expresada con meridiana claridad en los textos arriba
mencionados.
La profundización del marco fujimorista de promoción

de la inversión a costa de todo lo demás
Durante este periodo se ha profundizado un marco normativo
cuyo objetivo fundamental es el de promover la gran inversión
en las actividades extractivas en un contexto como el de los
90, caracterizado por la crisis económica, los precios bajos y la
inestabilidad política y social. Como veremos, los beneficios
considerados en este marco normativo se han mantenido, pese
a que las condiciones del país son radicalmente diferentes en la
actualidad.
La Ley General de Minería de 1992 (Texto Único Ordenado-
TUO aprobado por el DS Nº 014-92-EM) estableció cuatro benefi-
cios tributarios que le permiten a las empresas mineras tener una
carga menor durante todas las distintas etapas de su proceso de

producción.
En primer lugar, las empresas mineras tienen la posibilidad
de firmar convenios de estabilidad. Estos convenios duran 15
años y se dan a empresas del sector minería e hidrocarburos que
inviertan montos mayores a USD 10 millones. Actualmente hay
24 contratos vigentes. El último que se ha firmado ha sido para el
proyecto minero Toromocho, de la empresa Chinalco, en el 2010.
En la etapa de exploración, las empresas tienen el beneficio
de la “devolución anticipada del Impuesto General a las Ventas
(IGV)”, es decir, se les devuelve todo el IGV correspondiente a las
importaciones o adquisiciones de bienes, servicios y de contratos
de construcción que se utilicen directamente en la ejecución de
actividades de exploración4.
Cuando inician la etapa de producción, las empresas pueden
acceder a la “depreciación acelerada”, que les permite depreciar toda
la inversión hecha durante la etapa de exploración en los primeros
5 años de producción. Esto sube sus costos esos años, por lo que se
registran menos utilidades y se paga menos Impuesto a la Renta (IR).
También existía la “reinversión de utilidades”, mediante la
cual las empresas podían reinvertir hasta el 80% de sus utilidades
sin pagar IR. Este último beneficio se derogó en el 2000, sin embar-
go, los convenios de estabilidad jurídica permitieron que algunas
empresas continúen usando este beneficio en los años recientes.
En efecto, Yanacocha reinvirtió utilidades de US$ 80 millones en
el 2001 y el mismo monto en el 2002, mientras que Cerro Verde en
el 2006 reinvirtió US$ 800 millones de utilidades, dejando de pagar
aproximadamente US$ 288 millones5, de los cuales el 50% hubiera
ido a los gobiernos subnacionales de Cajamarca y Arequipa.
4
Ley Nº 27623, reglamentada por D.S. Nº 082-2002-EF, publicado el 16 de mayo
de 2002.
5
Estimado aplicando el 30% que sería la tasa de IR que se aplicaría sobre las
utilidades.
La vigencia de estos beneficios ha generado muchos cues-

tionamientos, pues en un contexto de precios 3 veces más altos
que los del 92 en promedio6, rentabilidades altísimas, estabilidad
política, superávit fiscal y crecimiento económico, las empresas
no necesitan incentivos de este tipo para decidir entrar a explorar
y explotar en el país. Es decir, este marco legislativo es obsoleto.
Incluso las mismas empresas están comenzando a considerar
innecesarios los convenios de estabilidad. En efecto, podemos ver
que en los últimos años las mineras que han entrado a desarrollar
nuevos proyectos no han firmado estos convenios. Antes del de
Toromocho de 2010, solo se firmaron dos contratos el 2007 y en
los 3 años anteriores no se firmó ninguno.
Hay dos factores que pueden haber influido sobre esta decisión
de las empresas. La primera es que en el 2000, con la Ley 27343, se
estableció que a cambio de firmar un convenio de estabilización las
empresas tienen que pagar 2 puntos porcentuales más de impuesto
a la renta que lo que pagan todos los sectores económicos del país.
En el contexto actual, las empresas pueden estar considerando que
pagar 2% adicional no les conviene. Asimismo, también puede
haber afectado la fuerte reacción de la sociedad civil en contra
de las empresas que han usado estos beneficios, lo que genera
conflictividad y puede afectar sus operaciones.
El aporte voluntario en lugar de impuesto

a las sobreganancias
Como se ha señalado en la presentación del texto, en la campaña
electoral de 2006, los candidatos presidenciales que pasaron a
la segunda vuelta –Alan García, del Partido Aprista Peruano,
y Ollanta Humala, de Unión por el Perú– coincidieron en la
6
En 1992, el precio del cobre era USD 1.03 por onza, mientras que en el 2006
se registró en USD 3.05, así mismo el oro pasó de USD 343.7 por onza a USD 604.2, la
plata de USD 3.94 la onza a USD 11.58 y el níquel de USD 407.3 la libra a USD 1198.2.
necesidad de aplicar un impuesto a las sobreganancias mineras

debido al significativo crecimiento de los precios de los minerales
en el mercado internacional. La idea entonces compartida era
que el Estado peruano logre captar estos recursos –que hasta ese
momento solo beneficiaban a las empresas mineras– a través de
la aplicación de un impuesto, para que luego sean utilizados en
favor del país.
Alan García ganó las elecciones presidenciales y el 28 de julio
de 2006 en su primer mensaje a la nación dijo: “En los últimos
años los precios de los minerales han aumentado mucho y esto
no podían anticiparlo ni el Estado peruano ni las empresas, que
no esperaban una ganancia tan grande. Entonces, si las empresas
ganan más por esta situación que no depende de su propia tecno-
logía y competitividad, es justo que esa ganancia deba beneficiar
algo más al país7”.
Sin embargo, García decidió no aplicar el impuesto, y a cambio
le dio la posibilidad a las empresas mineras de otorgar un aporte
voluntario, extraordinario y temporal, en las zonas donde operan,
el cual sería gastado por la propia compañía minera en acuerdo
con la comunidad. Se retrocedía así a los tiempos premodernos
en los que la caridad primaba sobe los impuestos y la lucha con-
tra la pobreza quedaba en manos de la generosa voluntad de las
familias pudientes.
Y así se firmó el Programa Minero de Solidaridad con el Pue-
blo, por el cual las empresas mineras se comprometían a aportar el
3.75% de sus utilidades netas durante 5 años (desde el 2007 hasta
el 2011), para inversiones sociales destinada a mejorar la calidad
de vida de los pobladores de las localidades donde se lleva a cabo
la actividad extractiva. Este acuerdo, formalmente conocido como
7
Campodónico, Humberto: «García, óbolo e impuesto a las sobreganancias
mineras». La República, Lima, 1 de abril de 2011.
http://www.larepublica.pe/01-04-2011/garcia-obolo-e-impuesto-las-
sobreganancias-mineras
Programa Minero Solidaridad con el Pueblo (PMSCP) o simple-

mente Óbolo Minero, ha sido suscrito a partir de diciembre de
2007 por 39 empresas mineras8.
Como fue señalado al inicio de este texto, en la presente campa-
ña electoral –y justamente cuando el acuerdo entre las empresas y
el Estado está próximo a vencerse– la discusión sobre el impuesto
a las sobreganancias mineras se ha colocado nuevamente en el
centro de la agenda. Queda por verse si esta vez estamos frente a
un compromiso o si nuevamente los intereses del lobby minero
pesarán más que las promesas de campaña electoral.
La criminalización de la protesta social
La huelga amazónica y la crisis de Bagua
Cuando el presidente Alan García promulgó en el 2007 más de

cien decretos legislativos en el marco de la implementación del
Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos, sembró
la que más adelante se convertiría en una de las crisis políticas
más significativas de su segundo gobierno.
De la totalidad de los decretos legislativos promulgados por el
Ejecutivo, doce fueron denunciados por la Asociación Interétnica
para el Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la que deman-
dó su derogatoria porque consideraba que ponían en peligro sus
tierras y abrían paso a una serie de proyectos de desarrollo sobre
territorios amazónicos ancestrales y de propiedad comunitaria.
El gobierno –fiel a su visión de El Perro del Hortelano–, sostuvo
que ni las comunidades amazónicas, ni los pequeños propietarios
de estas tierras serian un obstáculo para la realización de estos
8
Programa Vigilancia Ciudadana. Nota de información y análisis. Evaluación del
Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2011.
http://www.descentralizacion.org.pe/apc-aa/archivos-aa/3c6bb51ada688b58c57cb
18308d59d73/nia1_2001.pdf
proyectos. Como era de esperarse, AIDESEP y las comunidades

amazónicas afectadas decidieron ir a la huelga exigiendo la de-
rogatoria de estos decretos.
En un intento por calmar las protestas de AIDESEP, el
Congreso derogó los decretos legislativos 1015 y 1073, mien-
tras que otros decretos como el 1090 y 1064 motivaron incluso
una acción de inconstitucionalidad de la Defensoría del Pueblo
ante el Tribunal Constitucional. El gobierno, por su parte, creó
una comisión para revisar los demás decretos, la cual preparó
un reporte al respecto, sin embargo este reporte no llegó a ser
debatido en el Congreso.
El 5 de junio de 2009, tras más de 50 días de protestas, las
organizaciones indígenas de la Amazonía que demandaban al
Congreso la derogatoria de todo el paquete de decretos, bloquea-
ron la carretera Fernando Belaunde, en un punto denominado la
Curva del Diablo, en la provincia de Bagua, Región Amazonas.
La toma duró días, estableciéndose una tensa calma, hasta que,
desconociendo los acuerdos que los huelguistas ya habían tomado
con las autoridades policiales locales, desde Lima se decidió un
desalojo sorpresivo con más de 300 policías miembros de la Di-
rección Nacional de Operativos Especiales (DINOES) y personal
de las Fuerzas Armadas. El resultado, más de 30 fallecidos entre
policías e indígenas.
Frente a este desastroso manejo de la crisis creada y el eviden-
te fracaso de su estrategia de facilitar la inversión privada en la
región amazónica, el Gobierno terminó aprobando la derogatoria
de todos los decretos, y tanto el Primer Ministro como su gabinete
renunciaron.
Pero los problemas en la base de ese conflicto y de esas muertes
absurdas están lejos de haberse solucionado. No se impusieron
esos decretos pero la lógica general de la política pública sigue
siendo la misma, la de promover como sea el ingreso de las grandes
inversiones en la Amazonía. Los conflictos en la misma Región
Amazonas entre los Awajun Wambis y la empresa minera Afrodita

–a la que se han dado concesiones en zonas de frontera y de área
protegida–, pueden desembocar en una nueva crisis.
Tía María
El proyecto Tía María es un proyecto cuprífero de gran escala

ubicado en el distrito de Cocachacra, en la provincia de Islay, en la
Región Arequipa, al sur del Perú. La empresa minera Southern Perú
Copper Corporation recibió la concesión para explorar y explotar
este yacimiento, el que –mediante una inversión de mil millones
de dólares– produciría 120 mil de toneladas de cobre anuales por
un periodo de 20 años, generando ingresos por S/. 400 millones
al año por concepto de canon y regalías.
Pero la población de Islay no está de acuerdo con el proyecto
minero porque considera que la extracción de cobre a tajo abierto
contaminará las tierras y afectará las fuentes de agua del Valle
del Tambo. Lo ven pues como una amenaza a las actividades
agrícolas que tradicionalmente se han desarrollado en el valle.
Esta postura ha sido expresada de manera contundente en los
procesos de consulta popular que previamente se han realizado
en los diferentes distritos de la provincia de Islay, cuyos resulta-
dos sin embargo no son vinculantes ni para la empresa minera,
ni para el Estado peruano.
Pese al rechazo manifiesto de la población al proyecto,
la empresa Southern y el Ministerio de Energía y Minas (MEM)
decidieron seguir adelante con la realización del Estudio de Im-
pacto Ambiental (EIA), que supone también procesos de consulta
con la población, pero que generó una sucesión de conflictos.
Así, en abril de 2010 se produjo una huelga indefinida con
bloqueo de carreteras. Como respuesta, el gobierno conformó
una comisión técnica compuesta por funcionarios del Ejecutivo,
de la empresa, alcaldes y dirigentes sociales para evaluar el EIA
de la Southern. Pero en noviembre de ese mismo año se produjo

la segunda protesta en contra del proyecto.
En el marco de este proceso, el MEM solicitó un informe técnico
de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos
(UNOPS), el cual halló más de 130 observaciones al EIA de la
Southern. El informe de la UNOPS no solo señaló las deficiencias
socioambientales y de los impactos potenciales del proyecto en el
EIA, sino que también resaltó la falta de diálogo entre la compañía
minera, las comunidades de Islay y el Estado.
Con estos resultados a la mano y ante la insistencia del MEM,
la Southern desistió de lograr la aprobación del EIA por la pobla-
ción. El 23 de marzo de 2011, días previos a las elecciones generales
en el Perú, se inició una tercera huelga conducida por el Frente de
Defensa del Valle del Tambo (FDVT), que en esta ocasión apoyó
su rechazo en los resultados de la UNOPS.
En su intento por calmar el enfrentamiento entre los poblado-
res y la policía, el MEM dispuso en un primer momento paralizar
la evaluación del EIA por seis meses, con el objetivo de que la
empresa revise las observaciones hechas por el UNOPS. Sin
embargo, ante la gravedad de las protestas –que incluso costó
la muerte de cuatro comuneros– el Ministro de Energía y Minas,
los dirigentes del FDVT y el presidente regional de Arequipa,
reunidos de emergencia en Lima, anunciaron la nulidad del
proyecto Tía María. Según el comunicado, el EIA presentado por
la Southern tenía elementos insalvables y por lo tanto notificaron
a la compañía el retiro definitivo de sus equipos e instalaciones
de la zona.
Sin embargo, la empresa tiene legalmente la posibilidad de
presentar un nuevo EIA y de tratar nuevamente que la gente
lo apruebe. Es decir, se ha paralizado el proyecto al rechazarse
este EIA, pero el tema de fondo sigue ahí planteado, esperando
una solución definitiva. Menudo encargo que recibe el nuevo
gobierno.
El veto a la Ley de Consulta

El 19 de mayo de 2010, la Comisión de Constitución del Congreso
de la República de Perú aprobó el proyecto de Ley del Derecho a
la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios9, el cual
norma la aplicación del Convenio Nº 169 de la Organización In-
ternacional del Trabajo (OIT) en el Perú, y por tanto garantiza el
derecho de los pueblos indígenas a que se les consulte previamente
sobre las medidas legislativas o administrativas y los proyectos
de inversión que los afecten de manera directa.
El Convenio 169 de la OIT fue suscrito por el Perú en el año
1995, pero nunca se adecuó la normativa interna a lo que dispone
dicho acuerdo. La ley aprobada por el Congreso subsanaba esta
situación. En este proceso, el rol de la Defensoría del Pueblo fue
fundamental, pues no solo presentó al Congreso peruano un
proyecto de Ley marco del Derecho a Consulta de los Pueblos
Indígenas, el 6 de julio de 2009, sino que también recomendó al
Congreso aprobar una ley que regule el derecho a la consulta y
que garantice el diálogo entre el Estado y los representantes de los
pueblos indígenas, en medio de un contexto que se caracterizó por
una alta conflictividad social producto de las continuas protestas
de comunidades indígenas de la Amazonía, que reclamaban que
se respeten sus derechos.
En efecto, mientras se presentaban en el Congreso diversas
iniciativas que abordaban la definición del derecho a la consulta,
los principios que orientan su desarrollo y las etapas que implica
este procedimiento, la Defensoría desarrolló una permanente cam-
paña de incidencia y movilizó a los medios y a la opinión pública
en defensa de su proyecto de ley y los principios que la inspiran.
Como resultado de ello, la Ley del Derecho a la Consulta Previa
9
Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios.
Ver: http://servindi.org/pdf/Peru_LeyConsulta_aprobada.pdf
a los Pueblos Indígenas u Originarios, se aprobó con 62 votos a

favor, 7 en contra y 6 abstenciones.
Siendo que el Congreso aprobó dicha ley pocos días antes del
aniversario del enfrentamiento de Bagua, se esperaba una pronta
promulgación de la misma por el Ejecutivo, como una oportuni-
dad para que el gobierno busque el consenso y el diálogo con las
comunidades y así reducir los niveles de conflictividad social,
y para que además se consolide un Estado más democrático y
menos excluyente. Sin embargo, el Presidente de la República
decidió observar la ley y enviarla nuevamente al Congreso para
que fuera modificada.
En efecto, el 22 de junio, el Ejecutivo anunció que no promulga-
ría la Ley de Consulta Previa mientras esta no señale expresamente
que las comunidades consultadas no tendrán derecho a veto.
Lo que sostuvo el Ejecutivo es que el Estado no puede perder su
capacidad de decisión sobre proyectos de minería e hidrocarburos
que se desarrollan o pueden desarrollarse en el territorio perua-
no. El presidente Alan García mencionó al respecto que si bien el
gobierno defiende el derecho a la consulta previa, esta no puede
priorizar el interés particular sobre el interés nacional.
Entre otras observaciones10, el Ejecutivo solicitó a los congre-
sistas modificar el procedimiento para llevar a cabo la consulta,
señalando que lo aprobado por el Congreso podría retrasar
proyectos de desarrollo. Solicitó también aclarar la definición
de “pueblos indígenas” con el fin de evitar que comunidades
andinas y costeñas hagan uso de este derecho. Con estos y otros
argumentos más la ley fue devuelta al Congreso para que sea
modificada y debatida nuevamente. Desde ese entonces a la fecha,
la alianza en el Congreso entre el APRA (partido de gobierno),
10
Observaciones del Ejecutivo a la Ley de Consulta Previa en: http://
indigenouspeoplesissues.com/attachments/article/5645/peru-observacionesley-
consulta.pdf
el fujimorismo y Unidad Nacional, han impedido que se retome

el debate de esta ley.
Sin embargo, el 12 de mayo de este año el MEM anunció
mediante Decreto Supremo 023-2011 MEM11, la aprobación del
reglamento para la aplicación del Derecho de Consulta a los Pue-
blos Indígenas para las actividades mineras y de hidrocarburos,
como una iniciativa sectorial al margen de lo propuesto por la
Defensoría del Pueblo y lo aprobado por el Congreso.
Al respecto, tres comentarios. En primer lugar, como ya se
mencionó, se aprueba el reglamento de una ley que todavía no es
aprobada. En segundo lugar, según el reglamento los encargados
de llevar a cabo los procesos de consulta son el mismo Ministerio
de Energía y Minas, el Organismo Supervisor de la Inversión
en Energía y Minería (OSINERGMIN) y el Instituto Peruano de
Energía Nuclear (IPEN), entidades del Estado interesadas en
que estos proyectos se lleven a cabo. Por último, se restringen las
materias sobre las que se llevará a cabo el proceso de consulta con
las comunidades indígenas12.
Nuevamente será el próximo Congreso y el próximo Ejecu-
tivo los que tengan que resolver esta situación, mediante la cual
el sector interesado en promover la inversión se da el lujo de
reglamentar unilateralmente una ley que el gobierno tiene para-
lizada, aprovechando para limitar sustantivamente sus alcances
en beneficio de los sectores empresariales.
11
Reglamento del Procedimiento para la aplicación del Derecho de Consulta
a los Pueblos Indígenas para las Actividades Minero Energéticas. En: http://www.
aempresarial.com/web/solicitud_nl.php?id=136958
12
Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas. «Reglamento del MINEM
desnaturaliza derecho de consulta». servindi.org, Lima, 20 de mayo de 2011. http://
servindi.org/actualidad/45259
La evolución del marco institucional:

avanzando lo menos posible en la dirección correcta
La lógica de fondo del artículo de El Perro del Hortelano, también ha
tenido un correlato en la situación actual del marco institucional
que mantiene la sectorialización y centralización de las funciones
y capacidades, pese a que la experiencia internacional y el sentido
común aconsejan otra cosa. Es que, de acuerdo con Manuel Pulgar
Vidal de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, el presidente
García “planteó su visión en relación con el aprovechamiento de
los recursos naturales que generó numerosas respuestas discre-
pantes, no solo por el hecho de que esta visión se enmarcaba en
un enfoque de desarrollo contrario al de la sostenibilidad, sino,
a su vez, porque el mismo se vio reflejado en políticas sectoria-
les, normas y marcos reglamentarios que, en algunos casos, se
convirtieron en el germen de los conflictos más emblemáticos y
lamentablemente violentos en el país”13.
Efectivamente, durante el gobierno de García se crearon
nuevas instituciones con competencias para la gestión de los
recursos naturales, como el Ministerio del Ambiente en el 2008 y
el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
–organismo público técnico especializado adscrito al Ministerio
del Ambiente– el mismo año. Pero, en una manifestación de la
visión que promueve la inversión por sobre todo lo demás, las
funciones ambientales relacionadas a las actividades mineras se
han mantenido en el Ministerio de Energía y Minas (MINEM).
Además, existe una debilidad en estas nuevas instituciones
para implementar sus responsabilidades por carencias presu-
puestales y de recursos humanos. Por ejemplo, a la OEFA se le
13
Pulgar Vidal, Manuel. Promoviendo la gobernanza en el acceso y aprovechamiento de
los recursos naturales. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), 2011.
http://elecciones2011.cies.org.pe/sites/elecciones2011.cies.org.pe/files/documentos_
completos/RRNNDocumento.pdf
transfirieron las funciones de fiscalización ambiental que antes

tenía OSINERGMIN y que originalmente estaban en el MINEM.
Pero OSINERGMIN recibe un porcentaje de las tarifas de electri-
cidad con el que financia sus funciones de manera independiente
y paga a sus funcionarios especializados. Ni estos recursos ni
el personal especializado se transfirió a la OEFA al pasarle las
responsabilidades14.
La emergencia de los gobiernos regionales y locales

en las decisiones sobre el sector extractivo
Un segundo aspecto del marco institucional que se arrastra de la
década los noventa, es la centralización de las funciones relaciona-
das a las actividades extractivas. En efecto, pese a los avances del
proceso descentralista, los gobiernos regionales y locales no han
adquirido competencia alguna relacionada a la mediana o gran
minería, pues solo se les ha transferido competencias en relación
con la pequeña minería y la minería artesanal. Por consiguiente,
no pueden decidir acerca de las concesiones que se entregan en
su territorio, ni sobre los contratos que se firman con las empre-
sas, ni sobre su desempeño una vez ya en la fase de exploración
y extracción. Pese a ello, como se dice líneas arriba, los gobiernos
regionales y locales se vienen inventando sus propias maneras
de participar.
Un buen ejemplo es el de las consultas ciudadanas sobre la
viabilidad de proyectos de inversión. Efectivamente, en los últimos
años se han dado tres casos de consultas vecinales que –a pesar de
ser voluntarias– contaron con asistencia masiva de la población,
14
Guillermo Palomino, representante del partido Fujimorista (Fuerza 2011),
afirmó el 18 de mayo de 2011 que la fiscalización ambiental debería retornar al
Ministerio de Energía y Minas, lo cual muestra que la tendencia a sectorializar y
centralizar continúa vigente en el Fujimorismo y que, aunque esto no está en su plan
de gobierno, las políticas que aplicaría este partido de llegar al gobierno irían en este
sentido, revirtiendo lo poco que se avanzó en este aspecto y mostrando su fragilidad.
y resultaron en votaciones ampliamente mayoritarias contra los

proyectos mineros consultados.
El primero fue el de Tambogrande (Piura) en el 2002, frente al
proyecto de la minera canadiense Manhattan; el segundo fue en el
2007, en la provincia de Ayabaca (Piura), frente al proyecto Majaz
de la inglesa Monterrico Metals; y el tercero se desarrolló el 2010
en Islay (Arequipa), frente al proyecto Tía María de la empresa
Southern Perú Copper Corporation.
En los tres casos, las municipalidades provinciales y distritales
emitieron ordenanzas que instituían estas consultas vecinales,
basándose en las funciones establecidas en la Ley Orgánica de
Municipalidades15. Sin embargo, ni el Jurado Nacional de Eleccio-
nes, ni la Oficina Nacional de Procesos Electorales participaron en
estas consultas, y el poder Ejecutivo no las considera vinculantes.
Un segundo ejemplo viene de los gobiernos regionales, que
buscan maneras de intervenir en el proceso de otorgamiento de
concesiones, en el marco de una apuesta mayor por gestionar su
territorio. En un caso, el Gobierno Regional de Cusco emitió en
enero de 2010 una ordenanza regional que declara su territorio
como “área de no admisión de denuncios mineros” y establece que
no se pueden iniciar nuevos proyectos. Por otro lado, la Gerencia
Regional de Recursos Naturales del Gobierno Regional de Caja-
marca, llevó a cabo un proceso de casi cuatro años (desde agosto
de 2007) de Zonificación Económica y Ecológica (ZEE), con apoyo
de la cooperación internacional y organizaciones especializadas
del país16. Este proceso permitió definir dónde sí se podían realizar
actividades extractivas y dónde no.
15
Ver: Ley Orgánica de Municipalidades, Título VIII: “Los derechos de
participación y control vecinal”.
16
El proceso de zonificación recibió el apoyo del Programa de Desarrollo Rural
Sostenible del Fondo Español, de la Cooperación Alemana (GTZ) y de organizaciones
de la sociedad civil peruana como la Asociación Servicios Educativos Rurales (SER)
y el Grupo de Formación e Intervención para el Desarrollo Sostenible (GRUFIDES).
El Gobierno Regional de Junín, como en el caso de Cusco,

emitió una ordenanza en marzo de 2011, pero no prohibiendo la
actividad extractiva, sino poniéndole condiciones. Por ejemplo,
las empresas que operen en áreas de las comunidades indígenas
y campesinas deberán formar sociedades con ellas, incluyéndolos
como accionistas minoritarios y que cumplan con la consulta pre-
via. En la región Puno también se aprobó una Ordenanza Regional
Nº 005-2011, en mayo de este año, para detener las concesiones
mineras en su territorio hasta que se realice un proceso de ZEE y
para cancelar un proyecto específico, la minera Santa Ana. Mien-
tras se escriben estas líneas, se reinicia un paro regional indefinido
en contra de todas las concesiones y las actividades mineras, y en
contra del proyecto energético Inambari, que fue suspendido días
antes del 5 de junio para permitir la realización de las elecciones
en segunda vuelta.
Así tenemos que consultas ciudadanas distritales y provincia-
les sobre la viabilidad de proyectos de inversión, así como orde-
nanzas regionales que prohíben nuevas concesiones hasta que no
haya procesos de zonificación, imponen condiciones específicas a
los nuevos proyectos de inversión, que establece ordenamientos
territoriales indicando dónde pueden y dónde no pueden haber
estas inversiones. Tenemos pues acciones y normas todas basadas
en el ordenamiento legal de los gobiernos regionales y gobiernos
locales, pero que terminan enfrentadas a un gobierno central que
se apoya en un marco normativo sectorial que mantiene todas las
competencia sobre minería e hidrocarburos en sus manos.
Como en todos los temas anteriores, este tendrá que ser enca-
rado por el nuevo gobierno a partir de julio de 2011.
Conclusiones
La gestión de Alan García en relación con el sector extractivo
es una continuidad y radicalización de las opciones básicas que
se tomaron en los 90, y que se mantuvieron durante el gobierno de

Alejandro Toledo. Continuidad porque las vigas maestras siguen
siendo las mismas: promover la inversión por sobre todas las
cosas y subordinar los temas sociales y ambientales a esta prio-
ridad. Radicalización porque esta lógica ha buscado imponerse
aun en condiciones extremas, frente a la abierta oposición de las
poblaciones locales, incluso a costa de enfrentamientos, daños a
la propiedad, heridos y muertos. Bagua lo anunció e Islay lo con-
firmó. Radicalización también porque en este camino la gestión
de García ha desestimado propuestas razonables de legislación
en materia de consulta, como la presentada por la Defensoría del
Pueblo y aprobada por el Congreso de la República, y porque ha
seguido promulgando normas específicas –algunas reseñadas
líneas arriba y muchas más que no tocamos ahora por límites de
espacio– que apuntan todas en la misma dirección.
Su legado es pues el de un neoliberalismo radicalizado, casi
fundamentalista, cuando en el resto del mundo y desde todos
los actores involucrados se avanza en una dirección contraria:
mayores contribuciones al fisco de las naciones propietarias de los
recursos, derechos de consulta de las poblaciones directamente
afectadas, marcos institucionales independientes para regular y
fiscalizar las relaciones entre la actividad extractiva y el medio
ambiente, así como la integración de las extractivas en las agendas
locales y regionales de crecimiento y desarrollo.
Es en esta dirección que avanzan los debates en curso entre
expertos internacionales, gobiernos de países desarrollados, orga-
nismos multilaterales y grandes empresas, en torno a la propuesta
de la Carta de los Recursos Naturales17. En esa misma dirección
avanzan en América Latina los debates entre expertos, actores
17
http://www.naturalresourcecharter.org/
sociales y gobiernos, en torno a las Transiciones hacia Escenarios

Post Extractivitas18.
Si se trata de apartarse del fundamentalismo neoliberal de
Alan García, no es que falten ideas ni experiencias, pues estas ya
existen y se vienen articulando en grandes visiones alternativas.
De ellas se puede tomar lo que le convenga al Perú, pero para eso
hace falta voluntad política... mucha voluntad política.
18
Debate impulsado por CAAP (Ecuador), CLAES (Uruguay) y RedGE (Perú).
Ver: http://www.extractivismo.com/ y http://www.redge.org.pe/
Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental:
balance de políticas y prospectiva estratégica
Erick Pajares
La verdad necesita de dos hombres para ser descubierta:
uno para decirla y otro para entenderla.
Khalil Gibran
Entre la “doctrina del shock” y la no ética del crecimiento

El presente ensayo empezó a escribirse en medio de la delicada
situación política que atravesó el Perú, antes de conocerse los
resultados de la segunda vuelta de las elecciones presidenciales
para el período 2006-2011, tomando en cuenta que a lo largo de
una década (1990-2000), a la par de seguir dogmáticamente los
lineamientos del Consenso de Washington1 (y las recetas ideoló-
gicas expuestas por Francis Fukuyama en El Fin de la Historia y
el Ultimo Hombre, para reducir el Estado a su mínima expresión,
y hacerlo supuestamente más eficiente), el fujimorismo (que estuvo
muy cerca de retornar al poder) violentó el orden constitucional,
1
Tal consenso propone 10 recetas económicas: 1) Disciplina fiscal,
2) Ordenamiento de las prioridades del gasto público, 3) Reforma impositiva,
4) Liberalización de las tasas de interés, 5) Tasa de cambio competitiva, 6) Liberalización
del comercio internacional, 7) Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras
directas, 8) Privatización e incentivos al libre mercado, 9) Desregulación de mercados
financieros, y 10) Derechos de propiedad.
336 Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental
aniquiló las instituciones, perpetró el saqueo del erario nacional y

sometió el patrimonio natural del país a una repartija corrompida,
enmascarada de concurso de martilleo y remate al mejor postor.
En efecto, a partir de 1990, el modelo de privatización de los
recursos naturales (particularmente minerales y energéticos),
buscó reemplazar de modo total la participación del Estado
por la intervención y poder empresarial de las transnacionales2,
las cuales –además de ejercer un control cuasi absoluto sobre los
recursos– aseguraron sus beneficios mediante convenios de esta-
bilidad jurídica y tributaria, aún defendidos impresentablemente
por la feligresía neoconservadora, que se sensibiliza cuando se
señala que las empresas extractivas, sobre todo las mineras, deben
pagar el impuesto a las sobreutilidades (súper tax o windfall tax)3
y que en diversos casos ello puede implicar una renegociación de
los contratos suscritos con el Estado peruano.
Así, cuando las empresas pretenden modificar un contrato ley
(Art.62 de la Constitución de 1993), sí se puede; pero si el Estado
peruano se atreve siquiera a evaluar la posibilidad de revisar los
términos de tales acuerdos, entonces se dice que se atropella el
orden jurídico, que se ahuyentarán las inversiones, que los mer-
cados internacionales se pondrán nerviosos, que se vendrá abajo
la bolsa de valores, y que subirá el riesgo país.
2
Para Francisco Durand, el poder empresarial se le reconoce a empresas con
capacidad de decisión directa e indirecta sobre la economía y la política. Véase Durand,
Francisco. «El poder económico y sus relaciones con el Estado y la Sociedad Civil».
En: desco, ed. Perú Hoy. Luces y sombras del poder. Lima: desco, 2009.
3
Este es uno de los temas en el que se ha ido generando un creciente consenso
en el país pues, de una parte, las empresas mineras están obteniendo ganancias
elevadísimas debido a los altos precios de los minerales y, de otra, el Estado no está
percibiendo la participación que le corresponde, tanto por impuesto a la renta como
por regalías. Países como Israel, Australia, Chile y Azerbaiján ya lo aplican. El propio
vicepresidente del Banco Mundial ha señalado que: “Lo que se sabe es que siempre hay
un espacio dentro del cual se puede tener una tributación (de ese tipo) sin afectar las
inversiones”. Véase García, Elías. «Banco Mundial apoya impuesto a las sobreganancias
mineras». Gestión, Lima, 27 de abril de 2011.
Erick Pajares 337
Todo eso que, en palabras de José Saramago (Premio Nóbel

de Literatura de 1998) arguye la “caverna”, es una impostura4.
Y es que, muy a tono con sus intereses mercantilistas, la derecha
económica se hubiera dado por bien servida si en el Perú se
entronizaba aquella pandilla mafiosa, devota del populismo
clientelista, que durante una década instrumentalizó –para sus
fines cleptocráticos– la pobreza de millones de ignorados, mientras
el país se sumía en un mar de corrupción y criminalidad de niveles
insospechados.
Para lograr tal objetivo, se ha pretendido aplicar la estrategia
del miedo, a la que se ha referido con lucidez Naomi Klein:
“Desde lo acontecido en Chile, en la década de 1970 en adelante,
los ideólogos de derecha han aprovechado las crisis para impulsar
una agenda que no tiene nada que ver con la resolución de
estas crisis, y todo que ver con la imposición de su visión de
una sociedad más dura, más desigual, menos democrática”5
(traducción de Erick Pajares).
Por ello, suscribimos lo dicho por Gustavo Gorriti en un edi-
torial de la revista Caretas, respecto de la reciente tensión política
que hemos enfrentado:
En estos días, y ante la disyuntiva electoral planteada, hay que recordar
e insistir en que la patria es más que la administración de su economía
y el bienestar de sus empresas, por más vitales e importantes que sean
para el desarrollo. Un país es historia, dignidad, cultura, identidad y
sobre todo futuro6.
Esa derecha conservadora sigue congelada ideológicamente

en la Guerra Fría y no acepta que el mundo ha cambiado. No en-
tiende que cuestionar las imperfecciones del modelo económico
en el Perú, así como poner a debate la necesidad de un desarrollo
4
Véase: Saramago, José. La Caverna. Buenos Aires: Alfaguara, 2000.
5
Klein, Naomi. La Doctrina del Shock: el auge del capitalismo del desastre. Barcelona:
Paidós, 2007.
6
Gorriti, Gustavo. «Hasta aquí nomás». Caretas, Lima, 14 de abril de 2011.
inclusivo y una mejor redistribución del crecimiento (hasta ahora

excluyente), no nos remite a ser aduladores de ningún “ismo”
vinculado con el socialismo del siglo XXI; tampoco entiende que
señalar las muy malas prácticas en materia ambiental y social
de empresas mineras como Caudalosa Chica (en Huancavelica),
Doe Run (en La Oroya, Junín) o Yanacocha (en Cajamarca)7,
y plantear una reforma tributaria que posibilite que las industrias
extractivas paguen sobreganancias por los mayores ingresos que
perciben (debido a los altos precios de los minerales en el merca-
do internacional), no nos convierte en enemigos de la inversión
privada; tampoco comprende que denunciar la indiferencia y
la complicidad de una administración gubernamental (como la
actual), coludida con los atropellos de las corporaciones, que
rebasan el lucro aceptable hasta llegar a la codicia avariciosa y
angurrienta –que contamina, destruye y no paga las cuentas–, no
nos disfraza de fundamentalistas; que alzar la voz ante la posibili-
dad de que se destruya nuestro rico patrimonio genético agrícola
–culturalmente creado a lo largo de miles de años de observación
y comprehensión de las dinámicas y formas de la naturaleza en los
andes–, debido a la permisividad gubernamental para el ingreso
de semillas transgénicas, en su intención de favorecer a un redu-
cido número de corporaciones biotecnológicas transnacionales
con vocación por los lobbies corruptivos (Monsanto, Syngenta,
Calgene, entre otras), no nos hace oscurantistas, ni enemigos del
mejor conocimiento objetivo; que expresar nuestra inconformidad
ante la indefensión de los intereses nacionales, a la vez de exigir
respeto a los derechos de las poblaciones indígenas y locales,
no nos adscribe a ningún tribalismo.
Evidenciar el grave problema que constituye hoy la desigual-
dad social y la fragilidad ecológica del Perú deviene en exigencia
ética, en un contexto en que la crisis ecológica planetaria pone en
7
Véase: Luna, Nelly. «Tras 11 años del derrame de mercurio, síntomas persisten
en Choropampa». El Comercio, Lima, 22 de mayo de 2011.
Erick Pajares 339
cuestión un estilo de vida insostenible, con profundas raíces en

la no ética.
La crisis estructural de la economía mundo capitalista y la
crisis ecológica que atraviesa el planeta, revelan el agotamiento del
modelo neoliberal. El capitalismo, repensado como “sustentable”,
no lo es ni puede serlo, pues su propia racionalidad así lo
determina. La transgresión de los ecosistemas y el agotamiento
de los recursos naturales es una realidad física que la tecnociencia,
poderosa herramienta del capitalismo corporativo global,
no puede resolver8.
Como bien refiere Wallerstein: “No podemos predecir qué
visión o visiones del mundo o qué sistema o sistemas surgirán de
las ruinas del actual. No podemos predecir qué ideologías nacerán
ni cuántas habrá, si es que las hay”9.
Considerando el contexto descrito, ensayar un balance sobre
la insostenibilidad del modelo de crecimiento en el Perú (período
2006-2011), y lo que ello implica para el futuro, exige un análisis
del actual acontecer político, como un continuum en el tiempo,
especialmente porque la segunda administración gubernamental
de Alan García presenta las mismas características centrales del
fujimorato: a) profundización del modelo neoconservador de go-
bernabilidad, vía la promoción de las inversiones en actividades
extractivas (privatización de los recursos naturales y economía
primaria), b) máxima flexibilización de las políticas y normas
ambientales (para facilitar las inversiones), aún vulnerando los
derechos de los diversos grupos sociales concernidos con la gestión
de los recursos naturales, c) crisis de gobernabilidad permanente
(tendencia creciente de conflictos socioambientales, e inexistencia
8
Véase: Pajares, Erick. «Capitalismo sustentable ¿o la crisis de gobernabilidad de
los recursos naturales?». En: desco, ed. Perú Hoy. Centralismo y concentración. Lima:
desco, 2010.
9
Wallerstein, Immanuel. Después del Liberalismo. Buenos Aires: Siglo XXI
Editores, 2003.
de instancias que orienten el diálogo y consenso entre Estado,

población local y empresa), y d) corrupción sistemática.
Por ello, en circunstancias en que de manera obscena la
mayoría de medios de comunicación (devenidos en poderes
fácticos) que dicen defender el sistema democrático y la libertad
de expresión, pretendieron inducir la percepción ciudadana para
evitar que la opción política que plantea determinados cambios al
modelo económico se convirtiera en una posibilidad inclusiva, es
que deviene en exigencia ejercer nuestro derecho al pensamiento
crítico, a la disidencia, y el desacato al establisment.
Lo expuesto hace vigente las reflexiones libertarias de Etienne
de la Boétie, que en su obra El discurso de la servidumbre voluntaria,
concluye que gracias a una educación degenerada (o negada para
las masas), es posible que el don de la libertad no sea amado ni
extrañado, y ni siquiera deseado, que la verdadera batalla se libra
en la mentalidad de las gentes, que un hombre capturado no es
un súbdito, que un corazón marchito por la costumbre de servir
a la estupidez y la arbitrariedad sí hace un “siervo ejemplar”10.
Marco teórico: crisis ambiental, crisis de gobernabilidad

y pobreza
Sustentabilidad del desarrollo y procesos de institucionalización
El tema de los recursos naturales y la crisis ambiental está en la

base misma del debate político sobre los procesos de crecimiento
y desarrollo, y no puede considerarse como una cuestión secun-
daria, si acaso deviene en un asunto de relevancia geopolítica,
deficientemente abordado por las fuerzas políticas que han hecho
parte del reciente proceso electoral y uno en los que la saliente
10
De La Boétie, Etienne. El discurso de la servidumbre voluntaria o Contra el Uno.
Barcelona: Tusquets, 1980.
Erick Pajares 341
administración gubernamental muestra una gestión marcada-

mente negativa.
Aquella idea errática de que favorecer las inversiones en el
Perú va a significar mayor crecimiento, aun a costa de fragilizar
la institucionalidad ambiental, las políticas públicas ambientales,
el marco regulatorio ambiental, y exacerbar las causas que pro-
pician los conflictos socioambientales, ha sido un elemento que
ha incidido directamente en la crisis de gobernabilidad durante
el quinquenio 2006-2011, más aún cuando lo que el país requiere
son, precisamente, mecanismos institucionalizados de diálogo
y acuerdo para la gestión del ambiente y los recursos naturales,
a fin de superar las asimetrías en el relacionamiento (negociación)
entre Estado, población local y corporaciones. Estos factores, entre
otros, han acrecentado, en este periodo, la percepción ciudadana
negativa ante el implícito condicionamiento mutuo entre funcio-
narios del gobierno y el poder empresarial.
Además de ello, agravando el panorama descrito, se corre el
riesgo de que la corrupción se convierta en uno de los factores de
depredación de los recursos naturales.
Como bien anota Paul Krugman (Premio Nóbel de Economía
de 2008), “la historia y la experiencia moderna nos dicen que las
sociedades altamente desiguales también tienden a ser altamente
corruptas”, destacando lo añadido por Alan Greenspan: “la des-
igualdad creciente es una amenaza a la sociedad democrática”11.
De otro lado, los conflictos socioambientales son la consecuen-
cia de un deficiente sistema de gobernanza, y no una causa que
por sí misma explique un eventual menor flujo de inversiones
en actividades extractivas, como muchas veces se ha pretendido
mostrar para evitar que la opinión pública se adhiera a los cues-
tionamientos que emergen por la verticalidad con que se promue-
ven diversos proyectos extractivos, al tiempo que se fortalece la
11
Krugman, Paul. «Graduados vs. Oligarcas. La falacia 80-20». La República, Lima,
27 marzo de 2006.
función disciplinaria del Estado (criminalización de la protesta y

la disidencia).
A fines del siglo XX, la historia nos demuestra que los procesos
de institucionalización son fundamentales para la sustentabilidad
del desarrollo.
A propósito, Francis Fukuyama señala que: “(...) las institucio-
nes no surgirán a menos que exista una fuerte demanda interna
de ellas. El mal gobierno, las instituciones débiles, la corrupción
política y el clientelismo existen porque ciertos actores políticos
tienen un fuerte interés egoísta en el statu quo. Si desde dentro
de la sociedad no se genera la voluntad política de apartarlos del
poder, la presión exterior rara vez es suficiente para desalojarlos”12.
Pobreza y degradación ambiental
Como parte del estudio Análisis Ambiental del Perú: retos para un
desarrollo sostenible, elaborado por el Banco Mundial el 2007, se rea-
lizó una investigación para identificar los problemas ambientales
que están asociados con los costos económicos más significativos13,
estimándose que el costo económico de la degradación ambiental,
reducción de los recursos naturales, desastres naturales, servi-
cios ambientales inadecuados (tales como sanidad inadecuada),
sumaban 8.2 billones de soles, equivalentes al 3.9 por ciento del
producto bruto interno en 2003, siendo el costo de la degradación
ambiental en el Perú más alto que en otros países con niveles de
ingreso similares14 (véase gráfico Nº 1).
12
Fukuyama, Francis. América en la encrucijada. Democracia, poder y herencia
neoconservadora. Buenos Aires: Ediciones B, 2007.
13
Larsen, Bjorn y Strukova, Elena. Perú: Cost of Environmental Damage: A Socio-
Economic and Environmental Health Risk Assessment. Background Report for Country
Environmental Assessment. Washington, D.C.: Banco Mundial, 2005.
14
Véase: Banco Mundial. Análisis Ambiental del Perú: Retos para un Desarrollo
Sostenible. Lima: Unidad de Desarrollo Sostenible, Región de América Latina y el
Caribe, 2006.
Erick Pajares 343
La cuestión ambiental es percibida como un obstáculo a la

inversión, lo que evidencia las graves fallas institucionales en la
concepción de los sistemas de gestión de un Estado moderno, que
comprende las implicancias entre pobreza y degradación ambien-
tal, y que propicia la sustentabilidad del desarrollo.
Precisamente, el citado estudio del Banco Mundial refiere que:
La carga de estos costos recae más duramente en los grupos vulnerables.
Los pobres son expuestos a los más altos riesgos ambientales que los
grupos con más altos ingresos y carecen de los recursos para mitigar
esos riesgos. Los impactos en la salud ambiental a menudo tienen re-
percusiones más severas para los pobres que para los no pobres, debido
a que los últimos tienden a tener más recursos para hacer frente a tales
eventos, mejor acceso a los servicios de salud y mejor salud en general.
Los impactos ambientales y desastres naturales también pueden resultar
en pérdida de ingresos o bienes, lo que es más perjudicial para los pobres
que para los que no lo son. Se estima que el impacto de la degradación
ambiental para los pobres en relación a los no pobres es 20 por ciento
más alto en términos de impacto por cada mil personas y 4.5 veces
más alto en términos de impacto por unidad de ingreso. Es importante
resaltar la importancia de la degradación ambiental como una barrera
para reducir la desigualdad15.
Gráfico Nº 1:
Costos de degradación ambiental (salud y calidad de vida)
3.5%
3.0%
2.5%
2.0%
% del PBI
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
Egipto Perú Colombia Libano Argelia Siria Marruecos Túnez
Fuente: Libano y Túnez: Sarraf, Larsen y Owaygen (2004); Argelia: Ministerio de Gestión Territorial y Ambiental,
2002; Egipto: Banco Mundial (2003); Marruecos: Banco Mundial (2003); Siria: Saffaf, Bolt y Larsen (2004); Jordania
METAP (2000). Nota: los costos en el Perú incluye los efectos sobre la salud y desastres naturales.
15
Ibíd.
Las reflexiones de Joan Martínez Alier aportan al respecto:

La degradación del medio ambiente, ya sea causada por la pobreza, por
la riqueza, o por razones no humanas, se entiende como una pérdida de
la capacidad para mantener la vida humana ahora o en el futuro.
La degradación ambiental y la pobreza no están unidas únicamente

por la presión de la población sobre los recursos, sino también por la
desigualdad de la distribución16.
Una visión ideologizada sobre ambiente y desarrollo:

neoconservadurismo y sociedad de mercado
Un análisis sobre la (in)sostenibilidad del modelo de crecimiento

y su relación con la crisis ambiental en el Perú, exige acercarnos
a las visiones ideologizadas que sustentan las formas de entender
el desarrollo.
Una de estas visiones es la del presidente Alan García, quien
entrevistado por el diario ABC de España el 2008, reiteraba su
intención de entregar en propiedad las tierras de la Amazonía,
aseverando que el perro del hortelano de la teoría por él descrita
son “todos los peruanos” y sus ideologías “deformantes”, las
cuales hay que deponer porque llevan a la “intolerancia” y les
“impiden ver lo práctico”.
Con precario conocimiento de la realidad amazónica, García
dijo:
De ahí ciertas ideas, como que no hay que dar propiedad en la Amazonía
porque es un bien intocable que pertenece a la Humanidad. ¡Hombre!
La producción de oxígeno debe ser una obligación que pertenece a la
humanidad. Aprovechar la madera y renovarla es una posibilidad de
generar trabajo haciendo inversión. Estamos en un mundo ideológico
16
Martínez Allier, Joan. «La pobreza como causa de la degradación ambiental. Un
comentario al Informe Brudlandt». En: Documents d’anàlisi geográfica, N° 18. Barcelona:
Universitat Autònoma de Barcelona, 1991, pp. 55–73.
Erick Pajares 345
que dice que no se puede tocar la Amazonía porque es parte del idilio
del comunismo primitivo17.
Otra visión de desarrollo, distante de aquella presentada por

García, fue expuesta por el Embajador de Francia en el Perú, Pierre
Charasse, a propósito de la Quinta Cumbre de América Latina y
el Caribe - Unión Europea (ALC–UE), realizada en Lima, del 13
al 17 de mayo de 2008, cuando señaló que:
El crecimiento económico no es sinónimo de desarrollo y, más aún, un
fuerte crecimiento sin desarrollo es una verdadera bomba de tiempo.
América Latina, que ha vuelto a tener una visión democrática vigorosa,
ofrece desafortunadamente el ejemplo de un continente donde el creci-
miento económico todavía no ha permitido una disminución significativa
de la pobreza, situación que puede generar crisis políticas…
No se trata, para los países ricos, de prohibir a los países en desarrollo

acceder al progreso, al bienestar. Al contrario, se trata de encontrar
juntos la manera que permita a los más pobres recuperar su retraso de
desarrollo, teniendo en cuenta la obligación ahora universal de proteger
nuestro planeta y de hacer uso racional de sus recursos. El vinculo entre
disminución de la pobreza y protección del medio ambiente es obvio…18.
Estas dos perspectivas, diametralmente divergentes, sobre la

relevancia de las estrategias de sustentabilidad ambiental en los
procesos de desarrollo, ameritan, qué duda cabe, un mayor análisis
para encontrar respuestas (y posibles alternativas de solución) a
la crisis ambiental del Perú.
El marco institucional y de políticas de un país –en materia
ambiental– está influenciado por las interacciones entre burocracia,
poder empresarial (mercado), sociedad civil, fuerzas políticas y
actores globales. En el Perú, el mayor peso relativo lo ha tenido
17
Pérez Maura, Ramón. «El Rey hizo muy bien en la cumbre; había que poner
orden». ABC, Madrid, 20 de enero de 2008.
18
Charasse, Pierre. «Por un diálogo estratégico sobre los grandes desafíos del
Siglo XXI. La quinta cumbre ALC - UE». El Comercio, Lima, 28 de enero de 2008.
el poder empresarial y los actores globales, y en menor medida,

la sociedad civil y la burocracia.
Ello explica en buena medida la “visión” de García, expuesta
en los artículos El síndrome del perro del hortelano, Receta para acabar
con el perro del hortelano, y El perro del hortelano contra el pobre19; con
la pretensión de justificar el perfil neoconservador del modelo
económico.
Decía García, sin entender la crisis global y premunido de su
nuevo dogma:
Hay millones de hectáreas para madera que están ociosas, otros millones
de hectáreas que las comunidades y asociaciones no han cultivado ni
cultivarán, además cientos de depósitos minerales que no se pueden tra-
bajar… Un segundo tema demuestra lo mismo, es la tierra. Para que haya
inversión se necesita propiedad segura, pero hemos caído en el engaño
de entregar pequeños lotes de terreno a familias pobres que no tienen
un centavo para invertir, entonces aparte de la tierra, deberán pedirle al
Estado para fertilizantes, semillas, tecnología de riego y además precios
protegidos. Este modelo minifundista y sin tecnología es un círculo
vicioso de miseria, debemos impulsar la mediana propiedad, la clase
media de la agricultura que sabe conseguir recursos, buscar mercados
y puede crear trabajo formal20.
Con esa misma fe (¿en la tecnología que todo lo puede?) ,

en la inauguración del Octavo Encuentro Internacional de Derecho
Ambiental, realizado en la Universidad Mayor de San Marcos el
2009, García reflexionaba sobre el cambio climático y el retroceso
glaciar en los Andes:
Es cierto que los glaciares caminan hacia su extinción, pero seis o siete
veces ha ocurrido eso ¿o no lo recordamos? La especie humana tiene
memoria de cinco años. Quienes podemos pensar en millones de años,
sabemos que eso ha ocurrido seis o siete veces… en los mismos Andes.
19
Ver: El Comercio, Lima, 28 de octubre de 2007, 25 de noviembre de 2007 y 3 de
marzo de 2008, respectivamente.
20
García, Alan. « El Síndrome del Perro del Hortelano». El Comercio, Lima, 28 de
octubre de 2007.
Erick Pajares 347
Cuando me dicen que terminado el glaciar habrá más agua, les digo ¿Y?
¿Dejará de llover? ¿No dicen que se calentará más el mundo? Habrá más
evaporación, habrá más lluvia. Evidentemente los glaciares no servirán
como una esponja para retener ese líquido. Haga usted las murallas y
las presas necesarias para compensar eso…21.
Al respecto, cabe precisar que aunque en el planeta se han

producido cambios climáticos a lo largo del proceso evolutivo, el
fenómeno global que actualmente enfrentamos, a diferencia de los
ocurridos en el pasado, es esencialmente antropógeno, se genera
por la actividad humana, tiene su raíz en el actual modelo civili-
zatorio, en la adicción al consumo de combustibles fósiles (necesa-
rios para el proceso de industrialización), en la transgresión de la
capacidad física de los ecosistemas, en el consumo cuasi patógeno
de recursos naturales que no son infinitos, y en la vulneración de
la capacidad de autorregulación del sistema Tierra.
Y si se trata de lo que la ciencia dice, ya el Panel Interguber-
namental de Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés)
ha referido que estamos enfrentando un cambio climático antro-
pogénico22.
En efecto, hoy existe ya un creciente consenso en la comunidad
científica sobre el calentamiento global y sus causas23. Socieda-
des científicas (The American Meteorological Society, The American
Geophysical Unión, The American Association for the Advancement
of Science, The Geological Society of America, The American Chemical
Society, The US National Academy of Science) y otras academias
21
García Pérez, Alan. Discurso Inaugural. Octavo Encuentro Internacional de
Derecho Ambiental, 6-8 de Octubre de 2009. Lima: Universidad Mayor de San Marcos,
2009.
22
International Panel on Climate Change (IPCC). «Summary for Policymakers.
Climate Change 2007: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to
the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change».
Cambridge and New York: Cambridge University Press, 2007.
23
Scientific consensus on global warming. Union of Concerned Scientists, Cambridge,
2009. Disponible en: www.ucsusa.org/ssi/climate-change/scientific-consensus-on.
html (revisado el 14 de junio de 2011).
internacionales, han establecido que estamos enfrentando un

calentamiento global, que los humanos están contribuyendo a él
y que el conocimiento científico del cambio climático es suficiente-
mente claro para tomar medidas que respondan a sus amenazas24.
Las conclusiones científicas refutan así las visiones estrechas
mediante las cuales se pretende mantener la utopía de la abun-
dancia infinita.
Pero son esas percepciones ideologizadas (fuertemente in-
fluenciadas por las dinámicas del mercado global), las que inciden
en el diseño de las políticas públicas y en su implementación (vía
instrumentos de política), en materia de gestión del ambiente y
los recursos naturales, con los riesgos que ello implica para la sus-
tentabilidad del desarrollo en un país megadiverso como el Perú.
Crecimiento sin un adecuado planeamiento estratégico

El intercambio desigual implica el sometimiento de la economía
de países como el Perú a las dinámicas del modo de producción
capitalista, que se apropia de los recursos naturales que le son
necesarios para rentabilizar el capital invertido, tanto en los países
centrales como en la periferia.
Aunque dicho proceso tiene sus raíces en periodos históricos
coloniales, este se acentuó al finalizar la Segunda Guerra Mundial,
cuando la expansión del capital transnacional subordinó para
sí los recursos mineros, agropecuarios y forestales del mundo
subdesarrollado, mediante un previo control político, económico,
financiero y militar de estos países25.
24
Véase: Schneider, Robert. «Climate change: an emergency management
perspective». Environmental Quality: An International Journal, vol. 20. London: Emerald
Group Publishing Limited, 2011.
25
Al respecto, véase: Pajares, Erick. «Poder y recursos naturales en el Perú.
Actores estratégicos en la sociedad de mercado». En: desco, ed. Perú Hoy. Luces y
sobras del poder. Lima: desco, 2009.
Erick Pajares 349
La explotación masiva de recursos naturales persigue la máxima

rentabilidad inmediata, aun a costa de provocar graves desequi-
librios ecológicos y extender la pobreza entre la población local.
Del mismo modo, una economía nacional orientada a los
mercados externos de productos agropecuarios y materias pri-
mas, y la concurrencia en el ámbito global con los países más
desarrollados, obliga a un aumento creciente de la producción,
la productividad y los rendimientos, lo que hace muy difícil el
equilibrio socioecológico del país.
A esto se suma el frágil planeamiento de la gestión públi-
ca ambiental, por ausencia de políticas ambientales explícitas o
por el debilitamiento de las mismas debido a las contradiccio-
nes que emanan de las políticas sectoriales (políticas implícitas),
lo que sumado a los factores de contexto propicia que la política resul-
tante (o política explícita equivalente) sea de “sustentabilidad débil”.
Al respecto, el Análisis Ambiental de País formulado por el Banco
Mundial, establece que:
Hay varias características de la planificación en el Perú, y en los meca-
nismos de toma de decisiones, que contribuyen a un inadecuado esta-
blecimiento de prioridades. El primero de ellos es la carencia de trabajo
analítico para apoyar el proceso de toma de decisiones gubernamentales.
Esto se ve agravado por la falta de representación de ciertos sectores y
partes interesadas en los lugares donde se toman las decisiones, lo que
resulta –particularmente– en la aparente ausencia de las opiniones y pre-
ocupaciones de los grupos más vulnerables. Otro elemento clave faltante
es un mecanismo formal para la asignación de recursos financieros y
humanos de acuerdo con las principales prioridades ambientales vin-
culadas a la mitigación de la pobreza y las prioridades sociales. Además
de incrementar la eficacia de las políticas ambientales y de gestión para
el alivio a la pobreza, la incorporación de estos tres elementos permitiría
una mejor rendición de cuentas (accountability) en la toma de decisiones
y en el diseño y aplicación de políticas26 (traducción de Erick Pajares).
26
Banco Mundial. Republic of Peru Environmental Sustainability: A Key To Poverty
Reduction In Peru. Country Environmental Análisis (Volume 2: Full Report). Lima:
De otro lado, con frecuencia la problemática –y/o las venta-

jas comparativas del país– que se identifica en los diagnósticos
sectoriales (vbg. biodiversidad, cambio climático, recursos hídri-
cos, desastres naturales, agricultura y energía, entre otros) para
el diseño de políticas ambientales explícitas, pocas veces se ve
reflejada como parte del conjunto de acciones estratégicas a ser
implementadas.
El citado estudio del Banco Mundial señala que:
El análisis de las instituciones existentes, las políticas y programas,
sugiere que los esfuerzos actuales de protección del ambiente pueden
ser mejor alineados con las prioridades de la población, o con los pro-
blemas más agudos asociados con el costo de la degradación ambiental27
(traducción de Erick Pajares).
Análisis de megatendencias, balance de políticas

y prospectiva estratégica para la gobernabilidad ambiental
en el Perú
Lograr una visión prospectiva (construcción de futuros desea-
bles y alternativos a lo largo del próximo quinquenio) que nos
permita superar la crisis de gobernabilidad ambiental del país,
exige identificar las medidas críticas dadas por la administración
gubernamental saliente (2006-2011) en sectores clave de la gestión
pública ambiental (biodiversidad, cambio climático, recursos
hídricos, desastres naturales, agricultura y energía), así como
los escenarios posibles –definidos como megatendencias– que
pueden ser anticipados vía el adecuado diseño e implementación de
políticas públicas.
De ese modo será posible aportar a la definición de prioridades
que la entrante administración gubernamental debería considerar
Environmentally and Socially Sustainable Development Department, Latin America

and the Caribbean Region, 2006.
27
Ibíd.
Erick Pajares 351
para fortalecer las ventajas competitivas del país, dentro de un

marco institucional y de políticas que incentiven el mejor desem-
peño ambiental.
La Matriz 1 expone el balance y análisis de prospectiva
logrados.
A modo de conclusión: más allá del crecimiento físico

Una propuesta de acuerdo político ante la crisis ambiental del
Perú se alcanzó en el Perú Hoy. Centralismo y concentración28, siendo
ahora fundamental aportar un conjunto de conclusiones que pon-
gan en evidencia la insustentabilidad del modelo de crecimiento
económico en el país, a la vez que contribuyan a repensar las
estrategias de desarrollo que se han venido siguiendo:
a. La economía nacional es exportadora de commodities, por lo

que está sujeta a las oscilaciones (volatilidad) de los precios
internacionales de materia prima. No se está diversificando
la oferta.
b. Los Términos de Intercambio (TI) se miden a partir de la
relación entre los precios de los recursos naturales que se
exportan, con los precios de los bienes manufacturados que
se importan. La tendencia decreciente de los TI nos obliga a
exportar cada vez más mercancías para obtener una misma
cantidad de importaciones. Bajo el concepto de “capital na-
tural”, el Perú se descapitaliza aceleradamente.
c. El actual modelo de crecimiento se concreta vía la vulneración
de la capacidad de soporte de los ecosistemas y el agotamiento
de recursos, los cuales se extraen cada vez más en países con
28
Pajares, Erick. «Capitalismo sustentable ¿o la crisis de gobernabilidad de los
recursos naturales?». En: desco, ed. Perú Hoy. Centralismo y concentración. Lima:
desco, 2010.
estándares legales y ambientales más bajos, lo que significa

que “los impactos ambientales por unidad de material extraí-
do podrían ser más graves”.
En tal sentido, coincidimos con el cuarto informe del Panel

Internacional de Recursos del Programa de Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (PNUMA) de 2011, que establece
que es necesario “desacoplar” (disociar) la tasa de consumo
de recursos, de la tasa de crecimiento económico29. El “des-
acoplamiento” de recursos implica la reducción de la tasa
de uso de los recursos primarios por unidad de la actividad
económica (hacer más con menos material, energía, agua y
recursos de la tierra para la producción). Ello exige el replan-
teamiento urgente de los vínculos entre el uso de los recursos
y la prosperidad económica, lo cual es posible si la mejora de
la economía nacional se define en términos distintos al del
crecimiento físico.
d. La crisis de gobernabilidad ambiental se expresa en la tenden-
cia creciente de los conflictos socioambientales que emergen
debido a la competencia por el acceso, uso y control de los
recursos naturales, entre los diversos actores con posiciones
e intereses en el tema. Tiende además a profundizarse de-
bido a las fallas del marco institucional, y porque “(...) rara
vez se toma en cuenta el efecto de políticas económicas de
amplio espectro (vbg. política fiscal, privatización, políticas
sectoriales, precio de los combustibles o leyes de promoción
de inversión) en la formulación de políticas ambientales”30.
29
United Nations Environmental Programme (UNEP). Decoupling Natural
Resource Use and Environmental Impacts From Economic Growth. A Report of the Working
Group on Decoupling to the International Resource Panel. New York y Nairobi: UNEP,
2011.
30
Warford, Jeremy J.; Munasinghe, Mohan y Cruz, Wilfredo. The Greening of
Economic Policy Reform. Vol I: Principles and Vol II: Case Studies. Washington DC: The
World Bank (Environmental Department and Economic Development Institute), 1998.
Erick Pajares 353
Puede que al respecto haya quienes aún no quieran

comprehender la real dimensión de la crisis ambiental del Perú,
frente a un modelo de crecimiento inviable. Y es que, tal como
sentencia Upton Sinclair: “es difícil conseguir que un hombre
entienda algo cuando su sueldo depende de que no lo entienda”.
Matriz 1: análisis de megatendencias mundiales, balance de políticas públicas
354
y prospectiva estratégica para la gobernabilidad ambiental del Perú

Futuro alternativo (medidas
Megatendencia Sector relacionado / Medida gubernamental
Política resultante para construir un futuro
mundial Enfoque de la política tomada en función al
(efectos) deseable, considerando la
(escenario posible) nacional del ambiente1 sector (2006-2011)
megatendencia)
Mayor presión sobre Biodiversidad (agrobio-

los recursos naturales (y diversidad) Ley N° 293162, mediante Biopiratería Impulsar la conservación in situ
democracia global para Impulsar la conserva- la cual se estaría permi- de los recursos genéticos nativos
consensos) Erosión genética debi-
ción de la diversidad de tiendo el aislamiento de do a la contaminación y fomentar la investigación,
Un mundo emergente ecosistemas, especies y genes para desarrollar por flujo de genes (se- desarrollo y su utilización sos-
que está en crecimiento, recursos genéticos, y el organismos genéticamen- millas genéticamente tenible, para el incremento de la
demanda más energía, mantenimiento de los te modificados (OGM) modificadas). competitividad de los sectores y
metales y alimentos. procesos ecológicos esen- y protegerlos mediante actividades productivas.
ciales de los que depende patentes. Quiebre de los sis-
Si las tendencias de cre- temas alimentarios Diseñar e implementar una es-
cimiento demográfico la supervivencia de las Decreto Supremo N° 003-
locales. trategia de biocomercio, con
y consumo continúan, especies. 20113, mediante el cual énfasis en la diversidad biológica
hacia el 2030 la huma- Impulsar mecanismos se formaliza el protocolo Dependencia tecnoló- agrícola, impulsando las cadenas
nidad demandará dos para la evaluación y ges- para el ingreso al país de gica de los pequeños productivas sostenibles, con
planetas, y hacia el 2050,
tión de riesgos asociados semillas transgénicas. agricultores (pago de una participación consistente
tres planetas. a las actividades extracti- royalties). de comunidades y agricultores
Se necesitarán alianzas vas, productivas y de ser- Pérdida de mercados conservacionistas.
políticas para menguar vicios sobre la diversidad para la agricultura Impulsar la identificación, re-
la competencia por los biológica. orgánica. conocimiento y protección de
recursos naturales. las zonas de agrobiodiversidad,
declarándolas libres de trans-
génicos.
Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental
megatendencia)
Erick Pajares
Diversificación de Energía
fuentes energéticas Promover la inversión, La Ley N° 28546, Ley de Políticas sectoriales Implementar y financiar el Plan
La demanda de energía desarrollo y uso de bio- promoción y utilización que favorecen el uso Nacional de Energías Renova-
estará por encima de la combustibles, energías de recursos energéticos de energía térmica bles, con particular énfasis en el
oferta en los próximos renovables y gas metano renovables no conven- (diesel). aprovechamiento de la energía
25 años. De 2002 al 2030 derivado de rellenos sani- cionales en zonas rurales, eólica (viento) y energía solar.
el consumo de energía tarios, como una oportu- aisladas y de fronteras del
mundial aumentará en país 4 (biocombustibles, Diseñar, implementar y posi-
nidad para la sustitución cionar a nivel internacional un
60%. energía eólica, geotérmi-
de petróleo y gas, y la re- Plan para la Sustentabilidad
ca, solar y biomasa), no
ducción de las emisiones de la Amazonía, considerando
se viene aplicando.
de carbono, en el marco que dicha región juega un pa-
del diseño de una nueva La Ley N° 28054, la Ley de
Promoción del Mercado pel fundamental en el sistema
matriz energética. climático, ayudando a impulsar
de Biocombustibles 5, y
su reglamento, se han la circulación atmosférica en los
modificado, desaceleran- trópicos, absorbiendo la energía
do el uso progresivo de y reciclando cerca de la mitad de
energías renovables. Los las lluvias que caen sobre ella,
cambios a la norma bus- tomando en cuenta que cualquier
can prolongar el uso de trastorno en los volúmenes de
diesel, por el supuesto humedad que vienen desde
sobrecosto que generaría la cuenca amazónica, puede
la importación de bio- desencadenar un proceso de
combustibles (etanol y desertificación sobre vastas áreas
biodiesel) que deberían de América Latina y América
incorporarse en un 5% (en del Norte8.
un lapso de tres años) en
las gasolinas de las refine-
355
rías que operan en el país

(actualmente tienen 2%).
356
megatendencia)
Mediante el Decreto de Institucionalizar mecanismos de

Urgencia 002-2011 (que diálogo que posibiliten arribar
modificaba el Artículo 2 a consensos por el acceso y uso
del Decreto de Urgencia de los recursos naturales, a fin
Nº 001-2011), se incluía de fortalecer la gobernabilidad
dentro de un conjunto ambiental.
de proyectos exonerados
de las evaluaciones de Diseñar e implementar el
impacto ambiental a “(...) ombudsman para las actividades
las inversiones de energía extractivas, como mecanismo
de nuevas centrales hidro- fundamental para la supervisión
eléctricas”. ética de las inversiones.
Tales normas fueron

modificadas mediante
Decreto de Urgencia
Nº 005 – 20116, dejándose
sin efecto la exoneración
del cumplimiento de los
procedimientos adminis-
trativo ambientales.
Acuerdo Energético Perú

- Brasil7.
megatendencia)
Erick Pajares
Cambio climático Cambio climático y ges-

(desastres climáticos) tión de riesgos
El trastorno climático Incentivar la aplicación Proceso de actualización Políticas y acciones Diseñar, implementar y financiar
global aumentará la tem- de medidas para la mide la Estrategia Nacional fuertemente domina- una estrategia de adaptación al
peratura promedio en tigación y adaptación de Cambio Climático9. das por los enfoques cambio climático, focalizada en
1.4 - 5. 8 °C y los nive- al cambio climático con de mitigación, y pro- el mantenimiento y conservación
Lineamientos para la For-
les marítimos en 88 cm. un enfoque preventivo, yectos de Mecanismo de la agrobiodiversidad y los
mulación de la Estrategia
Los desastres climáticos considerando las particu- de Desarrollo Limpio paisajes agrícolas tradicionales,
Nacional de Adaptación
tendrán mayor impacto, laridades de las diversas – MDL (bonos de car- la gestión social del agua (para
al Cambio Climático
se presentarán con mayor regiones del país, con 10 bono). enfrentar los cada vez más agu-
(2009) .
frecuencia, aumentarán énfasis en la situación y dos procesos de desglaciación
Frágil e impreciso pla-
los riesgos para la salud accionar espontáneo de Grupo de Trabajo Técnico y cambios en los regímenes
neamiento en materia
pública y las amenazas a adaptación de las comu- de Seguridad Alimenta- estacionales de lluvia), y el forta-
de adaptación y con-
la oferta alimentaria. nidades campesinas y ria y Cambio Climático lecimiento de la institucionalidad
secuente dispersión e
El control y la reparación pueblos indígenas. - GTTSACC (RM Nº 0647- social (software social) que desa-
ineficiencia de accio-
ecológica serán un asun- 2008 - AG). Ministerio de rrolla estrategias de resiliencia
nes en los niveles re-
to global dominante. Agricultura. para la adaptación al fenómeno
gional y local.
global11.
357
358
Medida
Megatendencia Sector relacionado / Futuro alternativo (medidas para
gubernamental Política resultante
mundial Enfoque de la política construir un futuro deseable,
tomada en función al (efectos)
(escenario posible) nacional del ambiente1 considerando la megatendencia)
sector (2006-2011)
Estrés hídrico Recursos hídricos

Durante el último siglo elImpulsar una adecuada Ley 29338 – Ley de Re- Política económica Integrar las políticas de recursos
consumo de agua ha au- calidad ambiental de los cursos Hídricos13. orientada a la promo- hídricos, cambio climático y desas-
mentado casi al doble de cuerpos de agua del país Política y Estrategia ción agresiva de la tres (incluyendo la gestión de ries-
velocidad que la pobla- de acuerdo a estánda- Nacional de Recursos inversión privada en gos), a fin de reducir los potenciales
ción y seguirá siendo así.res que permitan evitar Hídricos14. actividades extractivas efectos de los eventos climáticos
riesgos a la salud y al (minería), debilitando extremos en la disponibilidad de
Al 2050 casi el 42% de la
ambiente12. la protección de eco- hidroenergía (consumo humano,
población vivirá con in-
sistemas sensibles y industria) y en la agricultura (sis-
suficientes reservas para Promover el conocimien-
revelantes para el ciclo temas alimentarios locales).
cubrir sus necesidades en to científico y tecnoló-
hídrico (63.4% de los
agricultura, industria y gico de las medidas de Diseñar, implementar y financiar
páramos y jalcas del
uso doméstico. El efecto prevención y los efectos un Programa Nacional de Siem-
Perú se encuentran
de esta situación sobre de la contaminación del bra y Cosecha de Agua, a fin de
bajo concesiones mi-
los ecosistemas hará que agua, sobre la salud de las amplificar, por multiplicación,
neras).
más de tres mil especies personas, los ecosistemas las estrategias locales rurales de
estén en peligro de ex- y los recursos naturales. resiliencia para la adaptación al
tinción. cambio climático global, de modo
tal que se logre pasar de la susten-
tabilidad a pequeña escala, a la
sustentabilidad a escala mayor, y
evitar la inseguridad hídrica.
Medida
Megatendencia Sector relacionado / Futuro alternativo (medidas para
gubernamental Política resultante
mundial Enfoque de la política construir un futuro deseable,
tomada en función al (efectos)
(escenario posible) nacional del ambiente1 considerando la megatendencia)
sector (2006-2011)
Erick Pajares
Fortalecer los conoci- Agudización de la cri- Regular la intervención pública

mientos y tecnologías sis de gobernabilidad y privada en cauces y acuíferos
tradicionales compatibles (conflictos socioam- y declarar reservas de agua por
con el manejo sostenible bientales) por acceso al contingencias, por agotamiento
de los suelos y agua. recurso hídrico y pro- de fuentes, por zonas de veda y
tección de fuentes de de protección.
agua, particularmente
Impulsar el mantenimiento de los
entre poblaciones lo-
bosques de cabeceras de cuencas.
cales y proyectos de
inversión privada. Asegurar los caudales ecológicos
para preservar la biodiversidad y
las áreas naturales protegidas
Diseñar mecanismos y normas
para la preservación del agua en las
cabeceras de cuenca mediante pago
de servicios ambientales.
Establecer planes y programas
de gestión de eventos extremos
a nivel de cuencas hidrográficas,
para disminuir las afectaciones en
vidas humanas, bienes materiales
y pérdidas económicas.
359
Notas de la matriz Nº 1:
1
Decreto Supremo Nº 012-2009-MINAM, de 23 de mayo de 2009.
2
Publicada el 14 de enero de 2009.
3
Reglamento Interno Sectorial sobre Seguridad de la Biotecnología en el desarrollo de
actividades con organismos vivos modificados agropecuarios o forestales y/o sus productos
derivados (15 de abril de 2011).
4
Publicada el 16 de junio de 2005.
5
Publicada el 8 de agosto de 2003.
6
Publicado el 17 de febrero de 2011.
7
En la década de 1970, en base a un estudio realizado por la empresa Lahmeyer-Salzgitter,
con financiamiento del gobierno alemán (GTZ) y del Banco Mundial, se detectaron numerosas
posibilidades de represamientos en la Amazonía. De ellas, las hidroeléctricas seleccionadas por
Brasil son Inambari (2000 MW), Sumabeni (1074 MW), Paquitzapango (2000 MW), Urubamba
(940 MW), Vizcatan (750 MW) y Chuquipampa (800 MW), así como las líneas de trasmisión
correspondientes que serían integradas al sistema brasileño. El costo total de las seis obras sería de
US $ 16 mil millones. Es evidente que las exoneraciones previstas en los citados decretos de urgencia
buscaban facilitar, al extremo, las inversiones brasileñas en hidroenergía. Véase: Dourojeanni, Marc.
«Preguntas sobre hidroeléctricas en la Amazonía peruana». Bank Information Center, Washington
D.C., 16 de junio de 2009. http://www.bicusa.org/es/Article.11256.aspx
8
Avissar, R. y Werth, D. «How many realizations are needed to detect a significant change in
simulations of the global climate?». Eos Trans, 2005.
9
En proceso de actualización por parte del Ministerio del Ambiente (MINAM), encargado a
la empresa consultora Deuman (2011).
10
Griebenow, Gonzalo. Propuesta de Lineamientos para una Estrategia Nacional de Cambio Climático
(Borrador). Lima: Naciones Unidas (Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres), 2009.
11
La cosmología andina debe jugar un rol fundamental en la construcción de un nuevo
paradigma, sustentado en la complejidad ambiental, para enfrentar el cambio climático global.
12
Según la Política Nacional Ambiental “...el deterioro de la calidad del agua es uno de los
problemas más graves del país”.
13
Publicada el 31 de marzo de 2009.
14
Publicada el 24 de abril de 2009.
Notas sobre los autores
Santiago Alfaro
Sociólogo, egresado de la Pontificia Universidad Católica del Perú
(PUCP), con formación en gestión y políticas culturales por la
Fundación Ortega y Gasset de Argentina. Ha sido investigador,
consultor y profesor en instituciones públicas y privadas, en temas
vinculados a la sociología del arte y la comunicación; los derechos
humanos y el desarrollo; y la gestión y política cultural. Actualmente
se desempeña como Oficial del Programa de Derechos Indígenas e
Interculturalidad de Oxfam, miembro de la Asociación Civil Tándem:
Gestión Cultural para el Desarrollo y profesor de la Universidad
Antonio Ruiz de Montoya.
E-mail: SAlfaro@OxfamAmerica.org
Enrique Amayo Z.
Ph.D. por el Departamento de Historia y Centro de Estudios
Latinoamericanos de la Universidad de Pittsburgh, Estados Unidos;
Libre Docente (título posdoctoral brasileño) por el Departamento
de Economía de la Universidad del Estado de São Paulo (UNESP),
Brasil. Profesor de Historia Económica y Estudios Internacionales
Latinoamericanos del Departamento de Economía, Programa de
Posgrado en Sociología de la UNESP y Programa de Posgrado en
Relaciones Internacionales “San Tiago Dantas” de la UNESP, así
como de la Universidad de Campinas (UNICAMP) y de la Pontificia
362 Notas sobre los autores
Universidad Católica de São Paulo (PUC-SP). Coordinador del

Núcleo Investigaciones sobre el Pacifico y la Amazonía (NPPA) de la
UNESP. Investigador y Profesor Visitante en universidades del Perú
(Universidad de Ingeniería), Brasil (Universidad de São Paulo), Chile
(Universidad de Santiago), México (Universidad de Guadalajara),
Estados Unidos (Universidad de Pittsburgh y Universidad de
California, San Diego).
E-mail: eazamayo@fclar.unesp.br
Eduardo Ballón E.
Antropólogo. Ex presidente del Centro de Estudios y Promoción
del Desarrollo (desco) y de la Asociación Latinoamericana de
Organizaciones de Promoción (ALOP). Actualmente es miembro del
Grupo Propuesta Ciudadana e investigador principal de desco. Ha
escrito diversos textos sobre movimientos sociales, regionalización
y descentralización.
E-mail: eballon@desco.org.pe
Felipe Bedoya
Bachiller en Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica
del Perú (PUCP). Actualmente trabaja en desco para un proyecto de
Revenue Watch Institute.
E-mail: gbedoya@desco.org.pe
Teresa Cabrera
Socióloga de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos
(UNMSM). Formó parte del Observatorio Urbano de desco. Ha
participado en diversas investigaciones aplicadas y publicaciones
sobre espacio público y ciudadanía. En el Grupo Propuesta Ciudadana
fue responsable de la plataforma virtual de la Red Participa Perú.
Actualmente es investigadora de desco en temas urbanos y trabaja en
la coordinación regional de una investigación sobre residuos sólidos
y género en cuatro ciudades de América Latina. Es autora del blog
limamalalima.wordpress.com.
E-mail: teresa@desco.org.pe
Edgardo Cruzado
Economista por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP),
con una Maestría en Políticas Públicas y Desarrollo Regional por la
Universidad de Deusto (Bilbao-España). Especialista en temas de
descentralización, gestión de las finanzas públicas y relaciones fiscales
intergubernamentales. Actualmente es Investigador Asociado de
desco y consultor.
E-mail: edgardo.cruzado@gmail.com
Luis Chirinos
Estudios de Derecho en la Pontificia Universidad Católica del
Perú (PUCP). Obtuvo la Maestría en Instituciones Legales en la
Universidad de Wisconsin – EE.UU. Sus temas de especialización
incluyen descentralización, participación ciudadana y gestión pública.
Actualmente se desempeña como consultor independiente y es,
además, docente del curso de Movilización de Bases en el Diplomado
de Gobernabilidad y Gerencia Política de la PUCP.
E-mail: lchirinos@desco.org.pe
Jennie Dador
Abogada por la Universidad Nacional Federico Villarreal (UNFV).
Diplomada en Género por la Pontificia Universidad Católica del Perú
(PUCP) y con estudios de Maestría en Ciencia Política, en la misma
casa de estudios. Diplomada en Procesos de Democratización y
Derechos Humanos por la Universidad de Chile. Autora de diversas
publicaciones vinculadas a los derechos humanos de las mujeres.
Actualmente es Directora del Movimiento Manuela Ramos.
E-mail: jennie.dador@manuela.org.pe
Mariel García
Licenciada en Comunicación para el Desarrollo por la Pontificia
Universidad Católica del Perú (PUCP). Cursa la Maestría en Estudios
Culturales de la misma universidad. Es investigadora del Instituto
de Estudios Peruanos (IEP) donde coordina el proyecto Municipio
al Día. Actualmente dirige también el sitio web www.antiprensa.pe,

espacio colectivo de crítica y vigilancia a la actuación de los medios
de comunicación. Ha publicado diversos artículos sobre temas de
cultura, medios de comunicación y política.
E-mail: marielgarcia@gmail.com
Martin Garro
Filósofo, magíster en Filosofía y candidato a doctor por la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Diplomado en Estadística
por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente
se desempeña como profesor auxiliar de la Facultad de Educación
de la Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH) y docente del
área de investigación (formulación de proyectos de investigación y
análisis de datos).
E-mail: mgarros@yahoo.com
Raúl Mauro
Ingeniero Economista de la Universidad Nacional de Ingeniería
(UNI), con estudios terminados en la Maestría de Gestión Pública
de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Profesor de
Metodología de la Investigación en la Facultad de Economía de la
UNI. Es investigador principal de desco y analista económico de la
Red Latinoamericana de Deuda, Desarrollo y Derechos (Latindadd).
Sus trabajos enfocan el problema de la precariedad de los niveles de
vida, el financiamiento del Estado y los modelos de desarrollo.
E-mail: raulmauro@gmail.com
Carlos Monge
Antropólogo por la Pontifica Universidad Católica del Perú (PUCP)
e Historiador por la Universidad de Miami. Actualmente es investi-
gador asociado de desco y coordinador regional de Revenue Watch
Institute para América Latina.
E-mail: cmonge@desco.org.pe
Modesto Montoya
Magíster en Ciencias Físicas por la Universidad Nacional de Ingeniería
(UNI) y Doctor de Estado en Ciencias Físicas por la Universidad París
Sud, Francia. Ha sido miembro del Consejo Directivo del Consejo
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (CONCYTEC), ex
presidente del Instituto Peruano de Energía Nuclear y ex presidente
de la Sociedad Peruana de Física. Especialista en física nuclear,
aplicaciones nucleares en la solución de problemas nacionales, en
temas de gestión y políticas públicas en ciencia y tecnología. Es autor
de variados libros sobre su especialidad y de aproximadamente 80
trabajos científicos sobre física nuclear y aplicaciones en informes
anuales de institutos de investigación de varios países o publicados
en revistas especializadas. Actualmente, es Miembro de número de la
Academia Nacional de Ciencias del Perú (desde 1995), investigador
con el mayor nivel de carrera profesional en el Instituto Peruano de
Energía Nuclear (IPEN), profesor principal de la Universidad Nacional
de Ingeniería, en la que enseña cursos de física de radiaciones en la
maestría de física médica UNI-IPEN y asesor del Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico.
E-mail: modesto_montoya@yahoo.com
Juan Narváez
Ingeniero Mecánico y Magister en Economía, ambos por la Pontificia
Universidad Católica del Perú (PUCP). Docente de cursos de
microeconomía en la misma universidad. Especialista en temas
de presupuesto público, descentralización fiscal y regulación de
servicios públicos. Interés por tópicos de economía pública, desarrollo
regional y teoría microeconómica. Actualmente, se desempeña como
economista en el Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), realizando,
entre otras tareas, labores de asistencia técnica a gobiernos regionales
en temas presupuestales y de planeamiento.
E-mail: jnarvaez@desco.org.pe
Cosmin Olteanu
Alumno del Instituto de Altos Estudios Internacionales y del
Desarrollo en Ginebra, donde obtuvo el título de Master of Advanced
Studies en estudios de desarrollo. Su tesis trató el problema del
sobreendeudamiento en el contexto de las microfinanzas peruanas.
Cuenta con nueve años de experiencia en microfinanzas, período
durante el cual trabajó con instituciones de microfinanzas en Europa
del Este, África y América Latina, y cumplió diversas misiones de
consultoría. Actualmente es Gerente de Proyectos con LFS Financial
Systems GmbH, empresa de gestión y consultoría alemana que ha
fundado y dirige Access Microfinance Holding AG y la red de bancos
Access.
E-mail: cosmin.olteanu@graduateinstitute.ch
Erick Pajares
Abogado internacionalista y analista político. Experto en derecho
internacional ambiental, con estudios de especialización en políticas
públicas globales (Universidad de Nueva York, School of Continuing
Education) y estudios complementarios en antropología cultural,
sociología rural y sociología política. Investigador, reflexionador y
generador de opinión en temas de gobernabilidad, institucionalidad
y políticas públicas ambientales, geopolítica ambiental, manejo de
conflictos socioambientales, gestión de montañas, biodiversidad
y sistemas de conocimiento tradicional, cambio climático global,
pensamiento de la complejidad, ecología política, ecología profunda
y prospectiva ambiental (investigación de futuros). Coeditor y
coautor de publicaciones especializadas, entre las que destacan:
Cambio climático, crisis del agua y adaptación en las montañas andinas.
Reflexión, denuncia y propuesta desde los Andes (desco, 2009), y Cambio
climático y resiliencia en los Andes. Enunciar una política educativa para
la complejidad (Foro Educativo, 2010). Miembro del Grupo Biosfera,
Think Tank en Investigación de Futuros Sustentables, e investigador
asociado de desco.
E-mail: bgc.pae@gmail.com
Jorge Rodríguez S.
Sociólogo y docente principal de la Facultad de Educación de
la Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH). Dedicado,
además de la docencia universitaria, a la práctica de la investigación
en campo y el desarrollo de capacidades para la investigación en
distintos escenarios institucionales. En los últimos cinco años sus
publicaciones abarcan temas de investigación (investigación acción
educativa), evaluación (los estudios de base / evaluación de proyectos
de desarrollo local), sistematización de experiencias (aprendizaje y
gestión multi-institucional de conocimientos) y desarrollo territorial
(fortalecimiento de capacidades para el desarrollo territorial rural:
innovaciones institucionales en gobernanza territorial), para
instituciones nacionales como desco y organismos internacionales
como la Fundación W.K. Kellogg, PREVAL - NNUU, FIDAMERICA
- NNUU y Rimisp - Chile.
E-mail: jorgerodriguezsosa@yahoo.com
Jean-Michel Servet
Profesor del Instituto de Altos Estudios Internacionales y del
Desarrollo en Ginebra. Antiguo profesor de la Facultad de Ciencias
Económicas y de Administración de la Universidad Lumière Lyon
2, Director de investigación del Centro Nacional de Investigación
Científica (CNRS/Francia), del Instituto de Investigación para el
Desarrollo (IRD/Francia) y del Instituto Francés de Pondichéry
(India). Cofundador del Centro Walras y miembro del consejo
director del Instituto Karl Polanyi (Universidad de Concordia) de
Montreal. Entre sus publicaciones destacan: Le Grand Renversement
(2010) y Banquiers aux Pieds Nus (2006). Especialista en socioeconomía,
historia del pensamiento económico y financiero, y economía social
y solidaria.
E-mail: jean-michel.servet@graduateinstitute.ch
Vicente Sotelo
Bachiller en Economía de la Pontificia Universidad Católica del
Perú (PUCP). Interesado en las ramas de Economía Política, Política
Económica y Desarrollo Económico. Actualmente lleva cursos en la
maestría de Ciencias Políticas de la PUCP y es asistente de docencia
del curso de Economía Política en las especialidades de Economía y
Ciencias Polìticas de la facultad de Ciencias Sociales de dicho centro
de estudios. Asimismo se desempeña como analista económico de
la ONG Otra Mirada y consultor independiente.
E-mail: chente.sotelo@gmail.com
Eduardo Toche
Historiador por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos
(UNMSM). Magister en Historia por la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO – Ecuador). Ha sido Becario Senior
del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y
ex investigador de la Comisión de la Verdad y Reconciliación.
Actualmente es investigador de desco y profesor de la Maestría de
Historia de la UNMSM.
E-mail: etoche@desco.org.pe
Claudia Viale
Bachiller en Economía por la Pontificia Universidad Católica del
Perú. Actualmente es asistente de investigación de desco – Revenue
Watch Institute.
E-mail: cviale@desco.org.pe

Quinquenio Perdido, Creciendo Con Exclusion.

Transféré par

Informations du document

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Quinquenio Perdido, Creciendo Con Exclusion.

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

El quinquenio perdido

Crecimiento con exclusión

Santiago Alfaro Raúl Mauro

desco Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo-2011

Perú Hoy, El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusión.

Elecciones presidenciales / Regionalización / Partidos políticos

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edición.

Corrección de estilo: León Portocarrero

Impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C.

Un quinquenio perdido. Parece una afirmación exagerada pero no

de acción. Una gestión equilibrada de estos elementos debió colocar

los intentos groseros por recentralizar atribuciones y capacidades de

Hoy agrupa los artículos en tres grandes bloques. El primero se acer-

Instituto Nacional de Cultura, primó el conservadurismo y la falta

El repaso es incompleto pero suficiente para mostrar las princi-

Lima, julio de 2011

partidos tienen importante responsabilidad en dicha situación2;

consecuencia de una oportunidad para el país, que se inscribe en el

Amazonas 77.1 41.0 58.5 6 3 4

Ancash 52.5 30.9 58.3 17 31 16

Apurímac 73,5 51.5 68.4 7 7 7

Arequipa 64.5 47.8 65.9 8 7 7

Ayacucho 83.4 58.04 72.1 11 11 11

Cajamarca 51.9 34.05 51.1 8 5 92

Callao 32.0 21.53 43.0 - - -

Cusco 73.0 62.6 77.0 13 13 13

Huancavelica 76.4 55.4 72.2 7 6 74

Huánuco 63.9 44.09 63.4 11 85 11

Ica 40.7 30.9 50.09 - 3 26

Junín 62.8 38.2 54.6 9 6 77

La Libertad 27.4 24.68 43.3 - 2 -9

Lambayeque 38.7 27.0110 47.9 - 2 -11

Lima 38.0 21.212 42.4 4 2 2

Loreto 52.7 29.213 56.5 5 2 514

Madre de Dios 59.3 51.2 66.2 2 3 3

Moquegua 53.4 47.7 66.7 2 3 3

Pasco 46.6 30.415 51.0 2 2 2

Piura 44.4 31.116 47.6 3 4 217

Puno 69.5 62.7 77.1 13 13 13

San Martín 58.7 36.08 52.1 10 7 818

Tacna 60.8 57.2 73.4 4 4 4

Tumbes 46.5 27.819 45.7 - 1 1

Ucayali 49.5 39.1 54.2 1 2 2

Total 47.6 31.69 51.44 143 120 139

Ausentismo 13.90 12.13 16.9

Elaboración propia en base a datos de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).

Regiones donde pierde Humala

El resultado electoral (ver cuadro N° 1), además de la recom-

Amazonas 58 275 92 458 58.66

Ancash 160 841 321 047 99.61

Apurímac 76 198 104 067 36.57

Arequipa 348 717 485 130 39.12

Ayacucho 137 663 192 496 39.83

Cajamarca 181 247 329 209 81.64

Callao 112 051 215 606 92.42

Cusco 346 424 421 544 21.68

Huancavelica 84 191 124 099 47.40

Huánuco 123 278 184 763 49.88

Ica 130 689 206 837 58.27

Junín 213 959 324 978 51.89

La Libertad 201 029 370 172 84.14

Lambayeque 160 078 292 904 82.98

Lima 1 134 353 3 021 640 166.38

Loreto 99 744 193 941 94.44