Reforma Electoral en Ecuador

Reforma electoral en Ecuador
RICHARD ORTIZ ORTIZ (ED.)

Profesor de la Universidad de Las Américas
Reforma electoral en Ecuador

Estudios sobre el sistema electoral para la
Asamblea Nacional y sobre el voto electrónico
Prólogo:
DIETER NOHLEN
Universidad de Las Américas (UDLA) - Ecuador
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
Escuela de Derecho
Carlos Larreátegui
RECTOR
Gonzalo Mendieta
VICERRECTOR
Mauricio Montalvo
DECANO DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES
Alexandra Vela
DECANA DE LA ESCUELA DE DERECHO
GRUPO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Jorge Benavides
Jhoel Escudero
Dunia Martínez
Valeria Noboa
Richard Ortiz
Ángel Torres
Alexandra Vela
DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIONES
Juan Carlos Prado
DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES
Pamela Jijón
Liliam Fiallo
CORRECCIÓN Y ESTILO
Emilio Cerezo
© Universidad de Las Américas 2016

ISBN: 978-9978-9914-5-9
Se autoriza su reproducción citando la fuente.
Diseño Gráfico e Impresión: V&M Gráficas - Telf.: 320 1171
Quito, Ecuador
Esta obra fue evaluada bajo la modalidad de pares anónimos previa a su publicación.
Prólogo
El sistema electoral sigue siendo un tema de alto interés político. Sin exagera-
ción normativa, la forma como se eligen autoridades públicas es considerada
uno de los elementos institucionales más importantes de las democracias
modernas; y, por eso, la reforma política equivale o se reduce en muchos
discursos políticos a la reforma del sistema electoral. Al mismo tiempo, el
sistema electoral continúa siendo un gran desafío para la ciencia política.
A pesar del enorme avance cuantitativo de la materia a nivel mundial y re-
gional, no se han logrado progresos sustanciales en relación a conceptos y
criterios de clasificación comunes en las investigaciones sobre los sistemas
electorales, sean estas monográficas o comparativas. Estas dos clases de aná-
lisis no deberían entenderse como una oposición entre dos tipos de estudios;
al contrario, ambos se encuentran en íntima interrelación: la comparación se
nutre de los estudios monográficos y la calidad de ellos depende del saber y
sabor comparativo.
Para una mejor compresión de la lógica de las reglas electorales, he
llamado ya muchas veces la atención sobre el concepto estricto de sistema
electoral, sugiriendo definirlo como el modo de expresar una preferencia
política a través del voto y de convertir esos votos en mandatos o cargos
públicos. De igual manera, para poder entender los sistemas electorales
en su funcionamiento, he insistido repetidamente en reunir datos cohe-
rentes y sistémicos en relación a las circunscripciones (y su tamaño), los
modos de candidatura (individual o de lista) y de votación (personal o de
partido), fórmulas de conversión de votos en escaños y barreras legales.
Sin embargo, se sigue subestimando la importancia de los elementos que
componen un sistema electoral, por ejemplo, al citar solo la disposición
constitucional para caracterizar el sistema electoral que rige en un país.
Así, en América Latina es usual hablar de representación proporcional
–del principio proporcional que debe informar el sistema electoral– sin
analizar la lógica de funcionamiento de cada uno de sus componentes,
con lo cual es imposible verificar de qué tipo de representación en concre-
to se trata; cuestión que solo se puede determinar conociendo los efectos
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PRÓLOGO
más o menos proporcionales de las reglas electorales, comprobados em-

píricamente.
Con esta observación, entramos en el ámbito de la definición de los prin-
cipios de representación y de decisión que, bien entendidos, permiten cla-
sificar los sistemas electorales con mayor claridad. En tantas oportunidades
he sugerido diferenciar entre ambos principios: el principio de representación,
que centra la atención en la composición del parlamento y mide si los par-
tidos políticos logran un porcentaje de escaños más o menos equivalente al
porcentaje de votos que alcanzaron en las elecciones; y, el principio o la regla
de decisión, que determina el criterio por el cual se decide sobre quienes van a
ocupar los escaños o cargos públicos. En el nivel más alto, la regla puede ser
por mayoría o por proporción (en órganos plurinominales); en cambio, a ni-
vel de las fórmulas electorales en el ámbito proporcional puede ser, por ejem-
plo, por el método D’Hondt o por el del cociente electoral natural (Hare).
Ahora bien, en América Latina, en la legislación y en el discurso polí-
tico-electoral, a veces, el concepto de representación proporcional se refiere
al principio de representación –que es lo adecuado– y, a veces, a la regla de
decisoria que se aplica. En el último caso, queda totalmente fuera de consi-
deración el efecto del diseño concreto del sistema electoral y de la interacción
de todos sus elementos sobre el grado de proporcionalidad del sistema en su
conjunto. En la región predomina, de acuerdo con el desarrollo histórico de
las reformas electorales, la comprensión equivocada de la representación pro-
porcional como principio de decisión. Al introducir la llamada representa-
ción proporcional en los años treinta y cuarenta del siglo XX, se cambió solo
la regla decisoria dentro de las circunscripciones plurinominales existentes,
con la gran excepción de Uruguay, donde sí se la entendió como principio
de representación, de forma que resultó un tipo puro de representación pro-
porcional. De este modo, la reforma ignoró la importancia de la magnitud
de las circunscripciones para la proporcionalidad entre votos y escaños, no
solo dentro de dicha entidad sino también a nivel nacional. Actualmente, el
caso de Ecuador es interesante, pues allí, en parte se regresó al principio de
decisión por mayoría; ya que, en concurrencia con los métodos de Webster
y D’Hondt para la distribución de los escaños a los partidos en pequeñas
circunscripciones, los electores cuentan con tantos votos como diputados a
elegir en la respectiva circunscripción y, entre los candidatos, ganan los más
votados.
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PRÓLOGO
En comparación internacional, los países de América Latina destacan

por su enorme cantidad de circunscripciones pequeñas, sin que exista un
mecanismo de compensación proporcional a nivel nacional. Lo que hay
en el mejor de los casos es una lista nacional adicional o, alternativamen-
te, un sistema segmentado como en México, un sistema en parte mayo-
ritario y en parte proporcional. Un ejemplo paradigmático lo constituye
Panamá, cuya Constitución política, en su artículo 147 ordena: “Habrá
circuitos uninominales y plurinominales, garantizándose el principio de la
proporcionalidad”. Empíricamente hay 26 circunscripciones uninominales
y 13 plurinominales, cuyos tamaños se distribuyen así: cuatro binominales,
cuatro trinominales, dos de cuatro escaños, dos de cinco escaños y una de
siete escaños. En un reciente análisis del sistema se habla de que las curules
se distribuyen mediante un sistema mixto de representación proporcional
basado en el sistema Hare. Obviamente, la distritación no permite la re-
presentación proporcional en el sentido del principio de representación
proporcional. Más, por la mezcla de categorías, la citada calificación del
sistema panameño parece poco feliz. Tampoco es posible en Venezuela, en
su sistema segmentado en el que existen circunscripciones uninominales y
plurinominales paralelas. Venezuela es un caso extremo, pues las circuns-
cripciones plurinominales se componen de 20 binominales y de cuatro tri-
nominales. O sea: todas las circunscripciones son pequeñas, de modo que
no puede haber ni representación proporcional ni partes proporcionales.
El diseño que resultó de una maniobra política anticonstitucional, estaba
pensado para favorecer al régimen de Hugo Chávez cuando aún tenía un
fuerte apoyo electoral; sin embargo, se volvió en su contra cuando perdió
su marcada fuerza plebiscitaria, pues el sistema de pequeñas circunscrip-
ciones tiende a convertir una mayoría relativa en una holgada mayoría
legislativa, posiblemente de dos tercios.
Sin embargo, focalizarse en un solo elemento técnico para la clasifi-
cación de los sistemas electorales puede conducir fácilmente al error. Hay
autores muy citados que definen las categorías básicas según el tipo de
circunscripciones: si son uninominales, se trata de sistemas mayoritarios;
si son plurinominales, se trata de sistemas de representación proporcional.
Si hay uninominales y plurinominales, el sistema es mixto. En realidad,
más allá de sistemas puros de representación por mayoría (todos las cir-
cunscripciones son uninominales) y de representación proporcional (los
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PRÓLOGO
escaños se distribuyen a nivel nacional), enfrentamos sistemas combinados

en los que, el diverso tamaño de las circunscripciones puede tener mayor
o menor importancia en combinación con otros componentes del sistema
electoral; y, por tanto, ejercer efectos más mayoritarios o más proporcio-
nales según el caso, especialmente si se toma en cuenta el comportamiento
electoral y la distribución regional de las preferencias políticas. Limitarse
a la magnitud de las circunscripciones y a su posible combinación parece
demasiado sencillo para captar lo específico de un sistema electoral, para
poder clasificarlo y evaluarlo.
Un buen ejemplo es el tan referido sistema alemán. En América Latina
se lo sigue clasificando como “mixto”, por el énfasis que se hace en la adjudi-
cación de la mitad de los escaños en circunscripciones uninominales y, de la
otra mitad, de manera proporcional en circunscripciones plurinominales. Se
pasa por alto que la distribución de la totalidad de los escaños a los partidos
se produce a nivel nacional y que los escaños uninominales de los partidos se
restan de los escaños que les corresponden proporcionalmente. Se desconoce
también el carácter proporcional del sistema en la jurisprudencia del pode-
roso Tribunal Constitucional Federal alemán que, en varias decisiones sobre
el sistema electoral para la Dieta Federal (Bundestag), ha sostenido que el
precepto constitucional de la igualdad del voto exige, como objetivo propor-
cional en sí mismo, que el diseño del sistema electoral no solamente respete
la igualdad numérica de los votos, sino también la igualdad de logro de los
votos. Sin duda, el sistema electoral alemán es proporcional, y sostener que
es mixto es un buen indicador de la permanente confusión en el quehacer
clasificatorio de los sistemas electorales en la ciencia política.
La mención de la jurisdicción constitucional alemana nos lleva a conside-
rar otro nuevo reto: la intervención de los tribunales constitucionales o de
las salas de lo constitucional en América Latina en materia electoral. Ya la
sentencia del más alto tribunal de Alemania no me parece justa, dado que,
primero, a nivel teórico, la representación proporcional no es un requisito de
exactitud matemática, sino una guía general de múltiples posibles aplicacio-
nes en diferentes contextos, como sostienen recientemente Harry Brighouse
y Marc Fleurbaey; y segundo, la igualdad de logro de los votos no es una
opción que se puede decretar, sino que depende, a nivel empírico, de varios
factores que se hallan fuera del alcance de las reglas electorales, como lo cons-
tató correctamente la Corte Constitucional de Austria al decidir que este tipo
X|
PRÓLOGO
de igualdad no puede exigirse legalmente. En América Latina, las sentencias

judiciales convencen aún menos. Una de las razones de esta falencia es el
menor desarrollo doctrinal del derecho electoral, y otra, la mayor politización
de los tribunales, de modo que la judicialización de la política institucional no
es la solución. Esta situación produce una creciente y contradictoria diversi-
dad de normas y su interpretación se realiza de acuerdo con las coyunturas
políticas. Así, la postura general es que “todo está permitido mientras no
esté prohibido”, lo que por cierto es un principio básico del derecho priva-
do, pero que, aplicado en el ámbito electoral, conduce a facilitar maniobras
poco compatibles con la idea de democracia y su defensa. Los principios del
derecho electoral se estiran hasta el extremo de contraponerse a principios
democráticos intangibles, como es el caso de Nicaragua, donde –en la lucha
de Daniel Ortega por su continua reelección– la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, en ausencia de tres magistrados opositores que
fueron sustituidos por suplentes afines al régimen, sentenció en 2015 que el
derecho fundamental inherente a la persona, que para este caso consistía en
la igualdad en la participación política y, más concretamente, en el derecho
a ser elegido, prevalece sobre el resto de las disposiciones constitucionales.
Esta sentencia le permite a Ortega presentarse como candidato cuando a él
le convenga, no necesariamente con fines democráticos. Otro caso es el ve-
nezolano. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia justificó
aplicar el sistema electoral en contra del principio de representación propor-
cional establecido en la Constitución, junto al de la personalización del voto,
al permitir que los escaños uninominales (de voto personal) obtenidos por
los partidos no tengan que restarse de los asignados por el voto proporcional
(voto de lista). La reforma electoral de 2010, con la que se legalizó la prácti-
ca, no resolvió el manejo inconstitucional del sistema electoral. Finalmente,
en El Salvador, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
–en contra de toda práctica internacional– declaró en 2014 inconstituciona-
les a las listas cerradas y bloqueadas. En la región latinoamericana florece lo
extravagante.
Frente a las tendencias señaladas, el libro que Richard Ortiz, profe-
sor de la Universidad de Las Américas, edita con mucho acierto, y que
tengo el gusto de prologar, constituye un fuerte contraste: Es de orienta-
ción monográfica con fundamentación conceptual comparativa y se ajusta
así al enfoque más prometedor capaz de enfrentar los retos que afronta
| XI
PRÓLOGO
la ciencia política en el estudio de los sistemas electorales y sus efectos.

Como he señalado arriba, el fruto de tal enfoque es doble: por un lado,
mejora el conocimiento del país en estudio, porque quien solo conoce su
país, no lo conoce bien y, por otro, enriquece nuestro saber comparativo.
Ecuador enfrenta justamente el problema al que me referí anteriormente.
Mientras que la Constitución prescribe al legislador orgánico un sistema
de representación proporcional, el sistema vigente dispone empíricamen-
te de un alto número de circunscripciones pequeñas (33 de 35) que –en
palabras de Richard en la primera contribución de la obra– “tiene un
efecto reductor muy pronunciado y una considerable desproporcionalidad
en la relación votos-escaños”. Como consecuencia no se puede cumplir
con las expectativas constitucionales. Además, Richard advierte que, en su
mayoría, los estudios sobre el sistema electoral ecuatoriano lo describen
y clasifican como proporcional, fijándose exclusivamente en la fórmula
electoral, en vez de considerar todos sus componentes. El análisis de esta
doble discrepancia lo profundiza Cristina Ramírez en el segundo estudio
de este libro. La tercera contribución de Karol Torres se dedica a ese tipo
de igualdad electoral que se refiere a la igualdad de género en la represen-
tación, que aún queda por perfeccionar, y a su relación con el diseño del
sistema electoral. Es una óptica que varía la valoración de los componen-
tes de un sistema electoral, por ejemplo la forma de lista. La cuarta con-
tribución, de Verónica Santillán, trata el tan controvertido tema del voto
electrónico, y pone énfasis en la evaluación jurisprudencial comparativa de
la materia, en la que una sentencia del Tribunal Constitucional Federal
alemán ha representado un hito fundamental en su prohibición consti-
tucional. Todos los aportes de esta obra no se limitan al análisis, sino
que incluyen consideraciones prácticas de consultaría política, de modo
que aumentan considerablemente el valor de esta publicación, dado que
las propuestas y sugerencias institucionales se fundamentan en saludables
criterios comparativos y son compatibles con los principios democráticos
del Estado constitucional.
Finalmente, solo me queda reconocer el aporte de Richard al derecho
electoral ecuatoriano, uno de mis discípulos que, durante sus investigaciones
de doctorado en la Universidad de Heidelberg, enriqueció su formación aca-
démica con un enfoque institucional en la ciencia política que reconoce el
valor de las instituciones democráticas en los resultados y procesos políticos
XII |
PRÓLOGO
y es sensible a las condiciones concretas de cada país. Es, además, digno de

mención el hecho de que Richard haya podido integrar a tres jóvenes estu-
diantes en el desarrollo de nuestro conocimiento científico sobre sistemas
electorales, a través de sus trabajos de titulación de fin de carrera, que ahora
salen a luz pública y quedan abiertos a la crítica tanto de los especialistas
como de los ciudadanos. Reciba Richard y sus alumnas mis más cordiales
felicitaciones.
Heidelberg, otoño 2016

Dieter Nohlen
| XIII
Índice
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Richard Ortiz Ortiz

Las singularidades del sistema electoral legislativo
en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
La arquitectura del sistema electoral legislativo . . . . . . . . . 7
Qué es el sistema electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Principios de representación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Componentes del sistema electoral legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Los problemas del sistema electoral legislativo . . . . . . . . . . . 17
La evaluación de sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Distorsión del principio de igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Marcada desproporcionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
El largo camino a la paridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Cristina Ramírez Marriott

El sistema electoral legislativo y el mandato constitucional
de la proporcionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Sistema electoral y representación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Sistemas electorales . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Principios de representación . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Proporcionalidad y sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Sistema electoral legislativo ecuatoriano . . . . . . . . . . . . . . 62
Hitos en la historia electoral de Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Principios constitucionales del sistema electoral . . . . . . . . . . . . . . . 64
Reglas constitucionales electorales para la Asamblea Nacional . . . . . . . 66
Regulaciones de la LOEOP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
| XV
ÍNDICE
Incompatibilidad del sistema electoral legislativo

con el mandato constitucional de la
proporcionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Integración de la Asamblea Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Índice de desproporcionalidad electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Efectos mayoritarios del sistema electoral legislativo
y elecciones 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Inconstitucionalidad del sistema electoral y sus efectos
en la representación política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Propuesta: escaños compensatorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
Karol Torres Carrión

Las barreras del sistema electoral legislativo a la
paridad de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Paridad de género y sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . 99
Paridad de género y representación política . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Paridad y su relación con el sistema electoral . . . . . . . . . . . . . . . 120
Paridad y la regulación del sistema electoral
legislativo en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Paridad en Ecuador y la Constitución del 2008 . . . . . . . . . . . . . . 122
Evolución de la representación parlamentaria de la mujer . . . . . . . . . 127
Regulación del sistema electoral legislativo en Ecuador . . . . . . . . . . 134
Los efectos del sistema electoral sobre la paridad . . . . . . . . . . . . . 141
Barreras del sistema electoral legislativo a la
representación paritaria y propuestas de reforma . . . . . . . . . 141
Lista abierta contra paridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
Voto personalizado contra paridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
Circunscripciones electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
Efectos de los métodos de asignación de
escaños legislativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
Efectos del sistema electoral ecuatoriano y paridad . . . . . . . . . . . . 155
Propuesta: reformas para un sistema electoral legislativo
con paridad de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
XVI |
ÍNDICE
Verónica Santillán Rosero

La constitucionalidad del voto electrónico a la luz de la
sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán . . . . . . . 163
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Principios del sufragio y voto electrónico . . . . . . . . . . . . . 165
Elecciones y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Principios del sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
El voto electrónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Voto electrónico y los principios de secreto y publicidad
del sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Sentencia del Tribunal Constitucional Federal
Alemán y los criterios sobre el voto electrónico . . . . . . . . . 182
Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
Argumentos de las partes procesales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
La sentencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán
y sus argumentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
Otras experiencias negativas con el voto electrónico . . . . . . . . . . . . 195
Criterios para evaluar normativa sobre el voto electrónico . . . . . . . . 196
Constitucionalidad del voto electrónico
en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
Marco constitucional y legal del sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
Regulación del voto electrónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
Problemas normativos de la votación electrónica . . . . . . . . . . . . . 207
Propuesta para garantizar la vigencia de los principios
constitucionales del sufragio en la votación electrónica . . . . . . . . . . 210
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
| XVII
Introducción
Los cuatro estudios que contiene esta obra son el fruto de la decisión de la
Escuela de Derecho de la Universidad de Las Américas (UDLA) de incluir
en su programa de investigación el análisis del sistema electoral ecuatoriano
y la representación política, como parte de las actividades del área de derecho
constitucional. El proyecto estuvo dirigido por mí y fue realizado por tres es-
tudiantes mediante sus trabajos de titulación de final de carrera para obtener
el título de abogado. A estas tres investigaciones se agrega una contribución
mía.
El proyecto tuvo como objetivo central evaluar las normas electorales
en base a los parámetros constitucionales. Las tres primeras contribuciones
toman como eje de sus reflexiones los principios constitucionales que infor-
man el diseño de los sistemas electorales pluripersonales, en concreto de la
Asamblea Nacional, y que son: la igualdad del voto, la proporcionalidad y la
paridad de género (art. 116). La última contribución se plantea la cuestión
de si el voto electrónico tiene sustento constitucional y cuáles son las exigen-
cias para su implementación conforme a los principios generales del sufragio
(art. 62.1).
La planificación de las investigaciones empezó en marzo de 2014 y el
proyecto concluyó en junio de 2016, con la aprobación y defensa de los
trabajos de titulación de las tres estudiantes. La estructura de la obra no
corresponde al orden en que se realizaron las investigaciones, sino a cierto
orden lógico: el primer estudio tiene intenciones introductorias; el segundo
y tercero profundizan en los efectos problemáticos del sistema electoral sobre
la proporcionalidad y la paridad de género, respectivamente; y el último se
refiere al voto electrónico y sus experimentos en Ecuador.
Las primeras tres contribuciones tienen una parte teórico-dogmática
sobre los sistemas electorales y sus componentes. Aunque puede resultar re-
petitiva para el lector, el editor decidió conservar los apartados respectivos,
puesto que cada trabajo se puede leer independientemente, y con la finalidad
de preservar el plan original de cada investigación. En el trabajo de edición
|1
INTRODUCCIÓN
se revisaron por completo los tres textos, se hicieron algunas correcciones y

supresiones, pero se respetó el estilo y la estructura individual de los trabajos.
La versión final fue avalada por cada uno de los participantes en el proyecto.
La contribución de Richard Ortiz en esta obra pretende ofrecer claridad
sobre los aspectos técnicos del sistema electoral ecuatoriano, pues hay mucha
confusión en su descripción y clasificación, y presentar sus aspectos proble-
máticos. Primero se explica como la asignación automática de escaños a las
provincias con poca población distorsiona la representación política, cuyo
efecto es que existan provincias subrepresentadas (las más grandes) y otras
sobrerepresentadas (las más pequeñas), un hecho que afecta la igualdad de
voto de los electores. Luego, a pesar de que en el debate público se insiste que
el responsable de la pronunciada desproporcionalidad del sistema electoral
es el método de D’Hondt, Ortiz insiste en que el elemento más decisivo es
el tamaño de la circunscripción. Este hallazgo plantea la discusión sobre la
constitucionalidad del sistema electoral, ya que la Constitución, en su ar-
tículo 116, ordena al legislador orgánico diseñar un sistema proporcional.
Otra idea central es que los especialistas no emplean un criterio sistemático
para calificar y clasificar los sistemas electorales. Lamentablemente se tien-
de a decir que un sistema electoral es “proporcional” solo porque emplea
un procedimiento de asignación de escaños más o menos proporcional, sin
tomar en cuenta que el procedimiento de conversión es solo uno de los ele-
mentos y que la denominación del sistema se hace en base al efecto global de
todos elementos; y, puesto que el índice de desproporcionalidad es alto, califica
al sistema electoral para la Asamblea Nacional de mayoritario. Finalmente,
sobre las barreras a la paridad de género en la representación parlamentaria
efectiva de las mujeres, coincide con otros autores en que el encabezamiento
de lista y el tamaño de circunscripción son las variables más importantes para
mitigar los obstáculos de una representación paritaria.
El estudio de Cristina Ramírez profundiza el problema de la proporcio-
nalidad entre votos y escaños en el sistema electoral legislativo. La investiga-
ción trata de determinar si el sistema electoral que se aplica para la elección
de los miembros de la Asamblea Nacional es compatible con el mandato
constitucional de proporcionalidad establecido en el artículo 116 de la
Norma Fundamental. Con este objetivo, Ramírez empieza con los aspectos
conceptuales del sistema electoral; posteriormente analiza en qué consiste el
principio de proporcionalidad con relación a los sistemas electorales. Para
2|
INTRODUCCIÓN
evidenciar los efectos desproporcionales, la autora realiza un análisis de los

resultados de las elecciones parlamentarias de 2013, y concluye que, al ser
pequeñas la mayoría de las circunscripciones (33 de 35) y al existir en prome-
dio diez organizaciones políticas participantes en cada distrito electoral que
compiten solo por cuatro escaños –también en promedio–, el sistema electo-
ral tiene un efecto reductor muy pronunciado que genera una considerable
desproporcionalidad en la relación votos-escaños. También constata que el
efecto concentrador de las reglas electorales está determinado en parte por
el método empleado para la repartición de escaños (D’Hondt). Ese estudio
finaliza con una propuesta para mitigar la desproporcionalidad mediante la
introducción de escaños compensatorios, que puede en el futuro alimentar el
debate sobre la mejor forma de diseñar el sistema electoral.
Por su parte, la investigación de Karol Torres pretende estudiar y pro-
fundizar el problema de si el sistema electoral legislativo en Ecuador es con-
gruente con el mandato constitucional de paridad de género establecido en
los artículos 65 y 116 de la Carta Magna. Con este fin, Torres se ocupa con
los aspectos conceptuales y teóricos de paridad de género y de los sistemas
electorales. Posteriormente analiza la evolución de la representación parla-
mentaria de las mujeres y la regulación del sistema electoral. Para evaluar
los efectos del sistema electoral sobre la paridad, analiza los resultados de las
elecciones parlamentarias de 2013. A partir de este análisis, determina que la
forma de lista, el procedimiento de votación, el tamaño de la circunscripción
y el encabezamiento de la lista son obstáculos para la efectiva representación
parlamentaria paritaria de las mujeres. Por tal motivo, propone una nor-
mativa encaminada a materializar la paridad de género más allá de la sola
alternabilidad y secuencialidad de las listas que constituye solo una garantía
de participación, pero no de representación efectiva de las mujeres en los
procesos de elección popular. Esta propuesta consiste en introducir las listas
cerradas y bloqueadas, el voto en lista, reemplazar D’Hondt por Webster,
diseñar circunscripciones grandes y asegurar paridad en el encabezamiento
de las listas. Esperamos que estas propuestas también sean tomadas en cuenta
en el debate público sobre la importancia de la participación de la mujer en
la vida política del país.
Finalmente, la contribución de Verónica Santillán parte del análisis de
la sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán (TCFA) de marzo
de 2009 respecto a la constitucionalidad de la normativa alemana que regu-
|3
INTRODUCCIÓN
la el uso de urnas electrónicas, con el objetivo de establecer qué principios

deben informar a la legislación sobre el voto electrónico y de determinar
la constitucionalidad de marco jurídico ecuatoriano en ese campo. Aunque
actualmente, el Consejo Nacional Electoral ha suspendido todo plan piloto
de implementación del voto electrónico en Ecuador, es muy probable que la
introducción de este procedimiento de votación vuelva nuevamente al deba-
te público; por dicha razón, es importante saber qué criterios se deben tomar
en cuenta para regular el voto electrónico con estándares constitucionales
y democráticos. En este contexto, Santillán se ocupa primero de los aspec-
tos conceptuales del sufragio, sus principios y del voto electrónico, y resalta
que el voto electrónico entra en tensión especialmente con el principio de
secrecía del voto y con el principio de publicidad de los actos electorales.
Luego desglosa y estudia la sentencia del TCFA, con el fin de extraer crite-
rios relevantes para evaluar las normas legales y reglamentarias sobre el uso
de aparatos electrónicos de votación. Dentro de estos parámetros, la TCFA
destaca el principio de publicidad que se traduce en la posibilidad real de que
los ciudadanos –sin conocimiento especializado previo– puedan entender y
reproducir qué sucede con su voto depositado en una urna electrónica. Tam-
bién insiste el Alto Tribunal en la prevalencia del principio democrático sobre
el secreto empresarial, puesto que no se puede justificar la falta de fiscalización
pública de los aparatos electrónicos con el derecho de las empresas de mante-
ner en reserva información técnica que ellos consideran sensibles; caso en el
cual prevalece el interés público sobre el privado. Con estos y otros insumos,
se procede a evaluar la normativa de los planes pilotos de voto electrónico
ejecutados en las elecciones locales de 2014 en las provincias de Azuay y
Santo Domingo de los Tsáchilas, donde se evidencia la falta de garantías a
los principios constitucionales del sufragio. El trabajo concluye con una pro-
puesta de mejoras a la ley electoral y a las disposiciones reglamentarias, con
la finalidad de brindar las garantías necesarias a la votación electrónica en el
país. Esperamos que estas propuestas también alimenten un debate futuro
sobre el voto electrónico y las condiciones para su implementación.
Los estudios recopilados en este libro son una contribución al debate de
la importancia que tiene el derecho electoral en el Estado constitucional y
democrático. No es una coincidencia que se me haya confiado la dirección
de las investigaciones y el cuidado de esta obra, pues tuve el privilegio de que
mi investigación doctoral estuviera dirigida por uno de los expertos interna-
4|
INTRODUCCIÓN
cionales en materia electoral más prestigiosos del mundo, el profesor alemán

Dieter Nohlen de la Universidad de Heidelberg, Alemania, quien me trans-
mitió el interés por el estudio de los sistemas electorales y su fe en la política
democrática. Por tanto, esta obra es una continuación del esfuerzo investi-
gativo de la Escuela de Heidelberg, que siempre puso énfasis en los factores
institucionales que afectan al desarrollo democrático de los diferentes países.
No me queda sino agradecer a todos quienes hicieran posible que el pro-
yecto llegara con éxito a su final; primero a sus participantes: Cristina, Karol
y Verónica, tres jóvenes mujeres que pusieron todo el interés y dedicación
para culminar con excelentes calificaciones sus trabajos de titulación; y, lue-
go, a la señora decana de la Escuela de Derecho, Alexandra Vela, quien apoyó
la iniciativa y depositó en mí toda su confianza. También estoy agradecido
con mis compañeros de área de derecho constitucional: Alexandra Vela nue-
vamente, Dunia Martínez, Jorge Benavides, Jhoel Escudero y Ángel Torres,
que colaboraron en la corrección de los trabajos de titulación y conforma-
ron los tribunales de defensa. Finalmente agradezco a Leidy Velandia que
contribuyó con la verificación de los datos electorales, a Jimmy Rodríguez
y Darío Flores, que apoyaron en las correcciones de los borradores, y a mi
maestro Emilio Cerezo, que mejoró considerablemente la redacción y estilo
del documento final.
Richard Ortiz Ortiz

Editor
|5
Las singularidades del sistema electoral
legislativo en Ecuador
Richard Ortiz Ortiz

Universidad de las Américas - Ecuador
Politólogos y constitucionalistas coinciden en que el sistema electoral es una

pieza fundamental en las democracias modernas y herramienta sensible de la
ingeniería de la representación política (Kelsen, 2002, pp. 557-568; Nohlen,
2015; Pérez Royo, 2014, pp. 527-547; Sartori, 2003). Las reglas electorales
deciden quién puede participar en la lucha institucionalizada por el poder y
cómo se determina a los ganadores de las contiendas electorales. Pero los sis-
temas electorales son también un “procedimiento destinado a crear jurídica-
mente la voluntad del cuerpo electoral” (Pérez Royo, 2014, p. 529), mediante
mecanismos de agregación de preferencias que producen una representación
política legítima.
En este ensayo solo se analiza el sistema electoral diseñado para la elec-
ción de los miembros de la Asamblea Nacional en Ecuador. Este sistema
electoral es especialmente singular por dos razones: (1) por su diseño téc-
nico y (2) por sus efectos sobre la igualdad del voto, la proporcionalidad y
la representación paritaria de las mujeres en el cuerpo legislativo. Estos dos
aspectos serán tratados en este trabajo, con el fin de comprender la estructura
y función de las reglas electorales que influyen en la democracia ecuatoriana.
LA ARQUITECTURA DEL SISTEMA

ELECTORAL LEGISLATIVO
Para una correcta compresión del sistema electoral que se emplea en la elec-
ción de los miembros de la Asamblea Nacional es importante analizar y des-
cribir cada uno de sus componentes y su concreta configuración en las nor-
|7
RICHARD ORTIZ ORTIZ
mas constitucionales y legales. Además es necesario contar con algún criterio

sistemático para su clasificación.
Qué es el sistema electoral
Para el análisis de los sistemas electorales y sus efectos es recomendable

establecer una definición estricta de “sistema electoral”, que comprende el
conjunto de reglas que definen el modo según el cual el elector manifiesta,
por medio del voto, su preferencia política por un partido o candidato, y la
manera en que esos votos se convierten en un cargo público. El sistema elec-
toral, por tanto, regula básicamente dos cosas:
1. El modo como los ciudadanos expresan su preferencia política (votan)

por un candidato o partido; y,
2. La forma como (mediante qué cálculo) esos votos se transforman en un
cargo público; por ejemplo: Presidente de la República o asambleísta.
En este sentido, las normas que regulan el sistema electoral no abarcan todas
las reglas electorales que se pueden referir a los procesos electorales, finan-
ciamiento electoral, autoridad electoral y justicia electoral. En cuanto a las
reglas para la elección de los asambleístas, estas se hallan contenidas básica-
mente en el artículo 118 de la Constitución y en los artículos 120, 150, 160
y 164 de la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas (LOEOP).
Principios de representación
Todavía en el estudio de los sistemas electorales no se ha impuesto un criterio

claro para clasificar y entender los diversos tipos de sistemas electorales. Esta
cuestión es fundamental, ya que se tiende a calificar los sistemas electorales
como proporcionales solo porque incluyen un método de asignación de es-
caños proporcional, sin considerar que el efecto global del sistema puede ser
más bien mayoritario.
8|
LAS SINGULARIDADES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO
Los politólogos especializados han discutido sobre el criterio más ade-

cuado para clasificar los sistemas electorales. Para Giovanni Sartori (2007,
pp. 293-294), los sistemas electorales deben clasificarse según el grado del
efecto manipulador sobre el elector: mientras más constriñe al elector, más
fuerte es el sistema electoral. Desde esta perspectiva, el sistema uninominal
de mayoría es un sistema fuerte, mientras que los sistemas proporcionales
son más o menos débiles. Un sistema proporcional puro sería un sistema
“sin efecto”.
Para Nohlen (2008), el criterio de Sartori no es muy sistemático, y pro-
pone clasificar los sistemas electorales conforme al principio de representación.
El principio de representación plantea la cuestión de la decisión política de
una sociedad para configurar su propia representación. Esta decisión se fun-
damenta en experiencias históricas, en consideraciones político-ideológicas,
democráticas y político-pragmáticas. El principio de representación puede
ser proporcional o de mayoría, y ambos son formas diferentes de ver y hacer
política.
El principio de representación proporcional tiene como objetivo principal
reflejar en la asamblea legislativa la diversidad política y social. El cuerpo
legislativo debe ser un espejo de la sociedad. Lo importante es que los grupos
políticamente relevantes alcancen representación parlamentaria. Se dirá que
un sistema electoral es proporcional si la diversidad a nivel de la representa-
ción de la asamblea se compadece con la pluralidad política, social y étnica.
El costo generalmente es una alta fragmentación del sistema de partidos.
El principio de representación por mayoría, en cambio, concentra su aten-
ción en el gobierno efectivo. Este principio traduce la decisión política de per-
mitir un gobierno mayoritario o con un sólido apoyo parlamentario. En este
contexto, la función de representación pasa a segundo plano, y se argumenta
que el elector debe tener la oportunidad de tomar una decisión clara y dotar al
gobierno del suficiente apoyo político para llevar a cabo su plan de gobierno.
El costo es la baja representación de grupos minoritarios a nivel legislativo.
El constituyente ecuatoriano se decidió por el principio de representa-
ción proporcional que se consagra en el artículo 116 de la Constitución, el
cual ordena:
|9
RICHARD ORTIZ ORTIZ
“Para las elecciones pluripersonales, la ley establecerá un sistema electoral

conforme a los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad,
paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres (…) [cursivas añadidas].”
(Constitución, 2008, art. 116).
Este mandato constitucional no ha sido bien entendido por el legislador,

que en la LOEOP (art. 164) reduce la proporcionalidad a la simple existen-
cia de un procedimiento de conversión de votos en escaños más o menos
proporcional (Webster-D’Hondt), sin considerar los otros componentes del
sistema electoral, especialmente el tamaño de las circunscripciones, que tiene
un efecto decisivo en el grado de proporcionalidad del sistema.
Componentes del sistema electoral legislativo
El sistema electoral legislativo ecuatoriano se compone de cuatro elementos

interrelacionados entre sí: (1) la forma de candidatura, (2) el procedimiento
de votación, (3) el tipo y tamaño de la circunscripción y (4) la fórmula de
conversión de votos en escaños. Otros sistemas incluyen un quinto compo-
nente, las barreras o umbrales legales, pero en Ecuador no existe este meca-
nismo.
En los cuatro elementos enumerados, el sistema legislativo para la Asam-
blea Nacional ecuatoriana es muy particular. Esas singularidades se expresan
en una lista abierta, un voto personalizado múltiple, en el tamaño y número
de circunscripciones, y en la regla de decisión y la fórmula electoral combi-
nadas.
La forma de candidatura
En la sistemática electoral se diferencia básicamente entre la candidatura uni-

personal y la de lista. Según Nohlen (2004a), “las diferentes formas de lista
y votación otorgan al elector mayor o menor influencia en la selección de
candidatos” (p. 65), y proporcionan mayor o menor control a los partidos
políticos sobre la selección de los candidatos y la estructuración de las listas.
Las candidaturas en lista (más de dos candidatos) se clasifican a la vez en:
10 |
1. Lista cerrada y bloqueada: El elector tiene un solo voto para elegir a toda
la lista en su conjunto, estructurada previamente por un partido o mo-
vimiento político.
2. Lista cerrada y no bloqueada: El elector tiene por lo menos dos votos, uno
para la lista entera y otro para uno de los candidatos dentro de la lista
(voto preferencial); puede haber más de un voto preferencial.
3. Lista abierta: El elector tiene tantos votos como escaños a elegir y puede
seleccionar sus candidatos de una lista o entre listas, es decir, el elector
puede servirse de la oferta electoral de los diversos partidos y hacerse su
propia lista.
En Ecuador, para la elección de los miembros de la Asamblea Nacional, la

forma de lista es abierta:
“El elector podrá indicar su preferencia por los o las candidatas de una sola
lista o de varias listas hasta completar el número permitido para cada uno de
los cargos señalados.” (LOEOP, 2009, art. 160)
Por mandato constitucional (arts. 108 y 116) y legal (art. 160 LOEOP),
las candidaturas se establecerán mediante procesos democráticos internos o
elecciones primarias, y las listas se estructurarán con estricta paridad, alter-
nabilidad y secuencialidad entre mujeres y hombres.
Por tanto, lo que caracteriza estructuralmente a las listas para asambleístas
es que deben construirse en combinaciones estrictas de hombre-mujer-hom-
bre o mujer-hombre-mujer, y el elector puede desestructurar la lista con su
voto entre listas o votando por más candidatos de un determinado sexo.
El procedimiento de votación
La manera en que el elector vota está estrechamente relacionada con la for-

ma de lista, y los extremos están representados por el voto por un candidato
(personalizado) y por el voto por una lista de partido (programático). Hay
también formas combinadas de sistemas con votos preferenciales dentro de
la lista.
| 11
RICHARD ORTIZ ORTIZ
En Ecuador, la forma de voto es por personas y el elector cuenta con

tantos votos como candidatos a elegir en la respectiva circunscripción; a esta
manera de sufragar se ha denominado voto personalizado múltiple. Al respec-
to, la LOEOP ordena:
“los electores marcarán la casilla que identifique a cada candidato de una

sola lista o entre listas, hasta el máximo de la representación que corresponda
elegir.” (LOEOP, 2009, art. 120)
Con el voto personalizado en listas abiertas, las ofertas estructuradas por

los partidos y movimientos políticos son meras sugerencias al elector y, por
tanto, las organizaciones políticas pueden ejercer menos control sobre sus
candidatos. El elector prácticamente puede fabricar su propia lista a base de
las ofertas de las diversas organizaciones políticas (panachage).
La circunscripción electoral
Junto a la fórmula de conversión de votos en escaños, la circunscripción

electoral es el elemento más relevante de un sistema electoral y el que tiene
mayor influencia en la proporcionalidad entre votos y escaños. En el sistema
electoral legislativo ecuatoriano hay que considerar tanto el tipo como el ta-
maño o magnitud de las circunscripciones, para entender cómo se estructura
la representación política territorialmente y el grado de proporcionalidad del
sistema.
Tipo de circunscripciones
El artículo 150 LOEOP establece siete tipos posibles de circunscripciones

para las elecciones parlamentarias en Ecuador, que se configuran según la
unidad geográfica a la que corresponden: única (o nacional ampliada), re-
gional, provincial, subprovincial, distrital, subdistrital y especial del exterior.
En las elecciones de 2013, solo hubo cinco tipos de circunscripciones;
puesto que las regionales no pudieron constituirse, porque todavía no se ha
conformado ninguna región en los términos que establece la Constitución
12 |
en sus artículos 144 a 146; tampoco hubo circunscripciones distritales, pues

el único distrito metropolitano tuvo que subdividirse. Por tanto, los tipos de
circunscripciones electorales implementadas son:
1. Única (nacional ampliada), que incluye todo el territorio nacional y

las circunscripciones del exterior, y en las que se eligen 15 asambleístas
(LOEOP, 2009, arts. 13 y 151).
2. Provincial, en la cual cada una de las provincias elige por lo menos dos re-
presentantes y uno adicional por cada 200.000 habitantes o fracción que
supere los 150.000, conforme al último censo nacional de población.
Para las elecciones de 2013, fueron 22 las circunscripciones provinciales.
Guayas y Manabí tuvieron que subdividirse.
3. Subprovincial, que, según el artículo 150 LOEOP, se forman con la sub-
división de los circunscripciones provinciales de la siguiente manera:
– Las circunscripciones de 8 a 12 se dividirán para 2.
– Las circunscripciones de 13 a 18 se dividirán para 3.
– Las circunscripciones de 19 o más se dividirán para 4.
Manabí tuvo que dividirse para dos, pues le correspondían un total de
nueve escaños; y, Guayas tuvo que dividirse para cuatro, ya que tenía
un total de 20 escaños. Por tanto, en las elecciones de 2013 hubo seis
circunscripciones subprovinciales.
4. Subdistrital, que se forman con la subdivisión de las circunscripciones
metropolitanas, con las reglas que se aplican para las circunscripciones
provinciales y subprovinciales. Quito es el único cantón con el estatus
de distrito metropolitano y fue considerado por primera vez como una
unidad electoral independiente en las elecciones de 2013. Por el número
de escaños que le correspondió (13) también tuvo que subdividirse en
tres circunscripciones subdistritales.
5. Especial del exterior, que son tres, una conformada por Europa, Oceanía
y Asia; otra por Canadá y Estados Unidos; y la tercera por América La-
tina, el Caribe y África. Cada una elige dos representantes a la Asamblea
Nacional (LOEOP, 2009, art. 150).
| 13
RICHARD ORTIZ ORTIZ
Como puede notarse, la provincia sigue siendo la principal unidad territorial

electoral en Ecuador. Estas circunscripciones representan el 62,9% del total
de los distritos electorales (22 de 35).
Por la asignación automática de dos escaños a cada provincia indepen-
dientemente de su población, se producen distorsiones en la igualdad del
voto, que se analizarán más abajo.
El tamaño de las circunscripciones
El tamaño de la circunscripción no se refiere a la extensión territorial, sino

al número de escaños que se adjudican en cada unidad territorial. Según ese
criterio, las circunscripciones se subdividen en:
1. Pequeñas: de 2 a 5 escaños.
2. Medianas: de 6 a 9 escaños.
3. Grandes: 10 o más escaños.
Tabla 1: Circunscripciones electorales

Tamaño Número Circunscripciones Escaños
15 escaños 1 Única (nacional ampliada) 15
6 escaños 1 Los Ríos 6
5 escaños 8 Azuay, El Oro, Manabí-C2, Quito-C2, Guayas-C1, 40
Guayas-C2, Guayas-C3 y Guayas-C4
4 escaños 10 Cotopaxi, Chimborazo, Esmeraldas, Imbabura, Loja, 40
Tungurahua, Santo Domingo, Quito-C1, Quito-C3,
y Manabí-C1
3 escaños 6 Bolívar, Cañar, Carchi, Sucumbíos, Santa Elena, 18
y Pichincha
2 escaños 9 Morona Santiago, Napo, Pastaza, Zamora Chinchipe, 18
Galápagos, Orellana, Exterior-1, Exterior-2 y Exterior-3
Promedio Total 1 única, 22 provinciales, 6 subprovinciales, 3 Total
3,9 35 subdistritales y 3 del exterior 137
14 |
El tamaño de la circunscripción es decisivo para los efectos proporcionales de un

sistema electoral: mientras más pequeña es la circunscripción menos propor-
cional será la relación votos-escaños. Así, en circunscripciones pequeñas, una
fórmula electoral proporcional es casi irrelevante; en otras palabras, la elección
en circunscripciones pequeñas, aunque se aplique un método de asignación
de escaños proporcional, produce una alta desproporcionalidad. Esta es la
característica sobresaliente del sistema electoral legislativo en Ecuador.
La Tabla 1 resume las 35 circunscripciones plurinominales, en las que
son elegidos los 137 miembros de la Asamblea Nacional. En Ecuador, hay
una circunscripción grande, la única (nacional ampliada); una mediana, Los
Ríos; y, 33 pequeñas, con un promedio global de 3,9 escaños por circuns-
cripción. Las circunscripciones pequeñas constituyen el 94,3% del total.
La fórmula electoral
La fórmula electoral es el mecanismo mediante el cual, después del conteo

de votos, se adjudican los escaños a cada partido. Es importante distinguir
entre la regla de decisión y el procedimiento de cálculo para la conversión de
votos en escaños. En Ecuador se combina una regla de decisión de mayoría
relativa con dos procedimientos de cálculo proporcionales: uno para los 15
asambleístas nacionales y el otro para los 122 restantes.
La regla de decisión
La regla de decisión es el criterio que al final determina quién gana, a quién le

corresponde el escaño parlamentario. En Ecuador, como se dijo, se combina
un criterio proporcional con uno mayoritario. Primero se determina qué
organizaciones políticas obtienen escaños y en qué número y, luego, dentro
de cada movimiento o partido, a los más votados se les adjudican los pues-
tos parlamentarios. Es decir que, mientras que a nivel de las organizaciones
políticas el criterio es proporcional, entre los candidatos decide la mayoría
relativa (arts. 164.1.[4] y 164.3 LOEOP).
| 15
RICHARD ORTIZ ORTIZ
Los procedimientos de cálculo
Después de la reforma electoral de febrero de 2012 se reemplazó el método

Hare por un sistema doble de adjudicación de escaños. Según el artículo 164 re-
formado de la LOEOP, para los 15 asambleístas elegidos en circunscripción
nacional se aplica el método Webster, es decir que, después de consolidar los
votos de cada organización política (suma total de los votos que recibió cada
candidato individual), se divide esa cifra para divisores impares (1, 3, 5, 7,
etc.) hasta el total de escaños a repartirse en cada circunscripción; después,
se escogen los cocientes mayores hasta el total de escaños a adjudicarse para
determinar los escaños que le corresponden a cada organización política; y
finalmente, se asignan a los más votados dentro de cada lista los escaños que
les correspondieron a cada partido. Para los 122 asambleístas provinciales,
subprovinciales, subdistritales y del exterior se procede de forma similar que
para los nacionales, pero los divisores son continuos (1, 2, 3, 4, etc.), es decir,
se aplica el método D’Hondt.
La regla en los sistemas de adjudicación de escaños de divisores reza en
que mientras mayor es la distancia entre los divisores, más proporcional es el
reparto de escaños entre las organizaciones políticas participantes. Por tanto, el
método D’Hondt es menos proporcional que el de Webster, y con D’Hondt se
eligen el grueso de asambleístas, un hecho que refuerza la tendencia mayorita-
ria del sistema marcada por el dominio de circunscripciones pequeñas.
La mayoría de estudiosos del sistema electoral legislativo ecuatoriano
tienden a afirmar que el sistema es proporcional porque la “fórmula es pro-
porcional”, pero olvidan que la calificación y clasificación del sistema depen-
de del efecto global de todos los componentes del sistema electoral, donde
el tamaño de las circunscripciones es un factor poderoso (cfr. Freidenberg
y Došek, 2016, pp. 75-76; Freidenberg y Pachano, 2016, p. 159). Por ello,
Sartori afirma:
“la pureza de los sistemas proporcionales se establece bastante menos por las
fórmulas matemáticas de conversión de los votos en escaños que por el tama-
ño de las circunscripciones. Por lo tanto una proporcionalidad técnicamente
pura puede resultar impura en la práctica. La regla general es que cuanto más
pequeña es la circunscripción tanto menor es la proporcionalidad; y vicever-
sa.” (Sartori, 2007, p. 288).
16 |
Una vez descrito el diseño concreto del sistema electoral que se aplica en la
elección popular de los miembros de la Asamblea Nacional, corresponde
ahora evaluarlo desde una perspectiva constitucional. La pregunta es: ¿cum-
ple el sistema electoral legislativo los parámetros constitucionales del artí-
culo 116 de la Norma Suprema, es decir los criterios de igualdad del voto,
proporcionalidad y paridad de género? Sobre esta cuestión nos ocupamos a
continuación.
LOS PROBLEMAS DEL SISTEMA

ELECTORAL LEGISLATIVO
Según investigaciones comparadas (Freidenberg y Došek, 2016), Ecuador es

el país con más reformas electorales en América Latina y con mayor manipu-
lación del sistema electoral. Por esta razón se afirma que, en Ecuador, desde
el regreso al orden democrático, casi nunca se ha dado una elección con las
mismas reglas electorales.
La inestabilidad de las reglas es un problema en sí mismo. El cambio
constante no permite que los actores políticos asimilen y se acostumbren a
las normas del juego democrático y es muy difícil evaluar los efectos de los
sistemas electorales con un margen de tiempo tan corto (Pachano, 2007, p.
54). En todo caso se han desarrollado varios criterios de evaluación funcional
de los sistemas electorales, pero también se pueden tomar parámetros cons-
titucionales para juzgar la compatibilidad de las reglas electorales infracons-
titucionales con la Norma Suprema.
La evaluación de sistemas electorales
Los politólogos son los que más se han ocupado del estudio de los efec-
tos mecánicos de los sistemas electorales. Para su evaluación, en la cien-
cia política se han desarrollado criterios funcionales para juzgar su grado
de inclusión, efectividad y participación (Nohlen, 2015, pp. 79-81). Los
constitucionalistas han discutido poco sobre la importancia de los sistemas
electorales para la representación política; pero otro criterio para juzgar las
reglas electorales a nivel legal o reglamentario es su compatibilidad con los
| 17
RICHARD ORTIZ ORTIZ
principios constitucionales que informan la concepción de democracia y

representación política.
Después de exponer brevemente dos distintos modos de evaluar los sis-
temas electorales (politológica o constitucional), nos centraremos en los as-
pectos constitucionales de las reglas electorales para elegir a los miembros de
la Asamblea Nacional en Ecuador.
Criterios funcionales
Para evaluar los sistemas electorales y sus efectos, Nohlen (2015, pp. 79-81)
ha propuesto distinguir que estos sistemas y sus componentes cumplen por
lo menos tres funciones:
1. Representación: Se mide en función de la capacidad del sistema para re-

flejar a nivel parlamentario las diversas tendencias políticas, los grupos
sociales y minorías (representación sociológica). Se dice que un sistema
electoral cumple mejor la función de representación cuando la compo-
sición parlamentaria se acerca a la diversidad política y social de un país.
El otro criterio de la representación es la relación simétrica entre votos y
escaños, es decir, que a cierta cantidad de votos de un partido le debe
corresponder una cantidad proporcional de escaños.
2. Efectividad: Tiene relación con la velocidad en la que el sistema político
puede tomar decisiones. Un sistema electoral es más efectivo si permite
la generación de mayorías parlamentarias y concordantes con el ejecu-
tivo; si incentiva la formación de coaliciones electorales; si provoca la
concentración de fuerzas políticas; y, por tanto, reduce la fragmentación
de la representación a nivel parlamentario.
3. Participación: Se refiere a la relación votante-candidato. Mientras más es-
trecha es esa relación, mejor se cumple la función de participación. Con
respecto a esta dimensión de los sistemas electorales, la disyuntiva se
plantea entre el voto por un candidato (voto personalizado) o el voto por
una lista. En el primer caso, el elector tiene mayor influencia y control
sobre un candidato que en el segundo; es decir, el voto personalizado
18 |
acerca el candidato al elector y, por tanto, contribuye a la participación.

En cambio, en el voto de lista, al elector solo le queda adherirse entera-
mente a las propuestas de los partidos, sin ningún tipo de influencia en
la composición u orden de los candidatos, y en consecuencia su partici-
pación se reduce considerablemente.
La Tabla 2 resume la evaluación funcional del sistema electoral legislativo en

Ecuador, bajo los tres criterios expuestos. A breves rasgos, este sistema puede
ser descrito como un sistema mayoritario con circunscripciones pequeñas y voto
personalizado, donde el tipo de circunscripción ejerce una influencia decisiva
en la relación votos-escaños.
Tabla 2: Evaluación funcional del sistema electoral legislativo ecuatoriano

Representación Efectividad Participación
Sistema mayoritario con circunscripciones
+–– +++ ++–
pequeñas y voto personalizado
En términos generales, el sistema electoral ecuatoriano cumple de manera

deficiente con la función de representación, pues las circunscripciones pe-
queñas son dominantes y hay una gran desproporción entre votos y escaños,
como se explica más adelante. Tampoco el sistema garantiza la representación
de minorías étnicas, a pesar de que la Constitución declara a Ecuador como
un Estado plurinacional (art. 1.1). Como contrapartida, la función de efec-
tividad está sobredimensionada, debido nuevamente al tamaño reducido de
las circunscripciones y al empleo del método D’Hondt. Sin embargo, estos
efectos concentradores están relativizados por el gran número de circunscrip-
ciones (35) y la distribución regional del electorado. Finalmente, la función
de participación también está maximizada con el voto múltiple personalizado,
mediante el cual el elector puede elegir uno por uno a los candidatos de su
preferencia. Mientras que, así, se favorece la identificación del elector con su
candidato, al mismo tiempo se acentúa el carácter personalista de la política
que marcha en dirección contraria a la política institucionalizada. Pero esta
función también está relativizada por el reparto proporcional de escaños a
nivel de organizaciones políticas que, bajo ciertas condiciones, deja a los más
votados fuera de la asignación de escaños.
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RICHARD ORTIZ ORTIZ
Criterios constitucionales
A más de los criterios funcionales se pueden emplear los parámetros consti-

tucionales de cada país para evaluar el sistema electoral. Puesto que las Cons-
tituciones recogen los principales compromisos políticos de una sociedad y
las normas infraconstitucionales deben someterse a las directrices constitu-
cionales, estos parámetros pueden servir para juzgar la labor del legislador al
diseñar el sistema electoral.
El artículo 116 de la Constitución consagra los principios que debe res-
petar y desarrollar el legislador al momento de diseñar los sistemas electorales
para órganos colegiados como es la Asamblea Nacional, en los siguientes
términos:

conforme a los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad,
paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres; y determinará las circuns-
cripciones electorales dentro y fuera del país.” (Constitución, 2008, art. 116).
La norma constitucional distingue por lo menos tres principios que deben

inspirar la legislación electoral: (1) igualdad del voto, (2) proporcionalidad y
(3) paridad entre hombres y mujeres. En la realización práctica de estos tres
principios en el sistema electoral legislativo, se pueden identificar algunos
problemas que afectan a la representación política y se alejan de las decisio-
nes fundamentales del constituyente.
Distorsión del principio de igualdad
Nohlen (2000, p. 168) considera que una de las cuestiones fundamentales

en el diseño de las circunscripciones electorales es saber si subyace una clave
de la representación; vale decir, si en las diversas circunscripciones electorales
existe una relación simétrica entre habitantes o electores y escaños a repar-
tirse. La diferencia entre las proporciones de escaños atribuidas a un distrito
electoral y el número de habitantes o electores se denomina malapportion-
ment, que significa mal reparto. Este afecta a la igualdad del voto en las dis-
tintas circunscripciones y distorsiona la representación política.
20 |
En Ecuador, por la asignación automática de dos asambleístas a cada pro-

vincia o distrito metropolitano independientemente del tamaño de su po-
blación (art. 118.3.[2] CRE y 150.[2] LOEOP), se produce un desfase en la
relación escaño-población y, en consecuencia, varía el valor del voto de cada
ciudadano según el lugar geográfico en el que habite.
La Tabla 3 muestra que, en la Provincia del Guayas, cada asambleísta
representa unos 140.000 electores, mientras que en Santo Domingo, San-
ta Elena y Cañar, la relación es casi de la mitad, es decir, un asambleísta
para aproximadamente 70.000 electores; en Carchi y Orellana, de un tercio
(unos 45.000); en Napo y Zamora Chinchipe, un cuarto (unos 35.000); y,
finalmente, en Galápagos es de casi una décima sexta parte (8.800). En otras
palabras, el voto de un elector en Galápagos pesa 16 veces más que el de un
elector de Guayas; el de Napo y Zamora Chinchipe, cuatro veces más; el de
Carchi y Orellana, tres veces más; y, el de Santo Domingo, Santa Elena y
Cañar, el doble.
Esta desigualdad en la relación escaño-población se refleja en el hecho
de que un asambleísta requiere un mayor o menor número de votos para ser
electo según la circunscripción en la que se postule. Mientras que el asam-
bleísta elegido menos votado en la provincia del Guayas necesitó 97.841 vo-
tos; en Galápagos, bastaron 3.293 votos, prácticamente 30 veces menos; en
Napo fue suficiente 13.167; en Carchi, 27.575; en Santo Domingo, 28.830
(CNE, 2013).
La asignación de escaños con criterios territoriales trae como consecuen-
cia, por tanto, una subrepresentación de las provincias más pobladas frente a las
menos pobladas, que se encuentran sobrerrepresentadas en la relación electo-
res-escaños. Así, las provincias más pobladas de Ecuador: Guayas, Pichincha
y Manabí, con un porcentaje de electorado del 24,6; 18,2 y 9,7, solo tienen
una representación en escaños de 17,2; 13,8 y 7,8 por ciento, respectivamen-
te; es decir, diferencias de 7,4; 4,4 y 1,9. En cambio, las provincias menos
pobladas: Galápagos, Pastaza, Zamora Chinchipe y Napo, únicamente con
el 0,2%, 0,5%, 0,6% y 0,6% del electorado, obtienen una representación de
1,7; es decir, en el caso de Galápagos, 8,5 veces más en la relación electora-
do-escaños; en Pastaza, Zamora Chinchipe y Napo, 3 veces más. Por ende,
con este criterio de reparto “se privilegia a las provincias pequeñas y se castiga
a las grandes” (Pachano, 1998, p. 27).
| 21
RICHARD ORTIZ ORTIZ
Tabla 3: Relación electores-escaños en las elecciones legislativas 2013

Relación
Electores Escaños
electores- Peso relativo
Provincias Núm. % Núm. % escaños por elector
1. Guayas 2.803.438 24,6 20 17,2 140.172 1,0
2. Pichincha 2.075.230 18,2 16 13,8 129.702 1,1
3. Manabí 1.101.718 9,7 9 7,8 122.413 1,1
4. Los Ríos 580.264 5,1 6 5,2 96.711 1,4
5. Azuay 600.130 5,3 5 4,3 120.026 1,2
6. El Oro 479.341 4,2 5 4,3 95.868 1,5
7. Esmeraldas 380.194 3,3 4 3,4 95.049 1,5
8. Tungurahua 422.667 3,7 4 3,4 105.667 1,3
9. Chimborazo 389.227 3,4 4 3,4 97.307 1,4
10. Loja 366.370 3,2 4 3,4 91.593 1,5
11. Cotopaxi 322.811 2,8 4 3,4 80.703 1,7
12. Imbabura 329.173 2,9 4 3,4 82.293 1,7
13. Sto. Domingo 289.754 2,5 4 3,4 72.439 1,9
14. Santa Elena 209.477 1,8 3 2,6 69.826 2,0
15. Cañar 213.964 1,9 3 2,6 71.321 2,0
16. Bolívar 154.120 1,4 3 2,6 51.373 2,7
17. Sucumbíos 119.104 1,0 3 2,6 39.701 3,5
18. Carchi 135.597 1,2 3 2,6 45.199 3,1
19. M. Santiago 107.698 0,9 2 1,7 53.849 2,6
20. Orellana 90.387 0,8 2 1,7 45.194 3,1
21. Napo 70.845 0,6 2 1,7 35.423 4,0
22. Zam. Chinchipe 70.139 0,6 2 1,7 35.070 4,0
23. Pastaza 60.302 0,5 2 1,7 30.151 4,6
24. Galápagos 17.738 0,2 2 1,7 8.869 15,8
11.389.688 100 116 100
Fuente: CNE, 2013.
El resultado de la relación desequilibrada entre escaños y electores es, por

tanto, que el peso de votos de los electores en Ecuador es marcadamente distinto.
Si tomamos como unidad el peso del voto de un elector en la provincia más
poblada (Guayas), en la Tabla 3 se evidencia que el voto de un elector de Ca-
22 |
ñar, Santo Domingo y Santa Elena vale el doble que el de Guayas; de Carchi,
Orellana y Sucumbíos, más de tres veces; de Napo y Zamora Chinchipe, cua-
tro veces; y de la provincia menos poblada del país (Galápagos), vale casi 16
veces más. De manera que el principio democrático básico de “una persona,
un voto y de igual valor” queda entredicho.
Ahora bien, la asignación automática de escaños está establecida consti-
tucionalmente (art. 118.[2]), y el objetivo de la norma es asegurar la repre-
sentación de zonas periféricas del país, que históricamente han sido margi-
nadas por el bicentralismo de Quito y Guayaquil. Por tanto, la solución a
este sesgo de la representación política (provincias más poblados con menos
representación y provincias menos pobladas con más representación), no es
fácil de resolver. Tratar de construir artificialmente circunscripciones que
guarden una relación simétrica entre electorado y escaños es muy compli-
cado en Ecuador, debido a la alta concentración de población en las zonas
urbanas de las grandes ciudades. Para encontrar una solución habría que re-
pensar si la provincia debe seguir siendo la unidad territorial electoral básica.
Marcada desproporcionalidad
En el caso ecuatoriano, la circunscripción es el elemento más decisivo para

determinar el grado de proporcionalidad-desproporcionalidad (voto-escaño)
del sistema electoral, reforzada por el método de adjudicación de escaños. Es
fácil entender que, si se tiene que distribuir solamente cuatro escaños entre
diez partidos, nunca el reparto podrá ser proporcional, ya que a lo mucho
alcanzará para cuatro organizaciones políticas y quedarán siempre exclui-
dos seis partidos, independientemente del método de asignación de escaños
(Hare vs. D’Hondt).
Como consecuencia del rediseño del tamaño de los distritos y de la sub-
división de las circunscripciones grandes (diez o más escaños: Guayas y Qui-
to D.M.) y de la única mediana (nueve escaños: Manabí), prácticamente
todas las circunscripciones son pequeñas (de 2 a 5 escaños), 33 de las 35. So-
lamente la circunscripción única (nacional ampliada) es grande (15 escaños)
y hay una mediana (Los Ríos: 6 escaños), que puede considerarse pequeña
(su desproporción es casi igual a las circunscripciones más pequeñas).
| 23
RICHARD ORTIZ ORTIZ
El efecto del dominio de las circunscripciones pequeñas es que el sistema

electoral tiene claras tendencias mayoritarias. Como Nohlen (2000) constata,
“la elección en circunscripciones pentanominales [cinco escaños] e incluso
más pequeñas es una elección mayoritaria” (p. 167). En otras palabras, de las
35 circunscripciones en las que se eligen los 137 asambleístas, 34 son peque-
ñas y en ellas se eligen casi el 90% de asambleístas (122) –se cuenta Los Ríos
como pequeña y se consideran las circunscripciones del exterior–.
Tabla 4: Desproporcionalidad en las 31 circunscripciones del territorio nacional

Tamaño circunscripción Número circunscripciones Promedio IG
6 escaños 1 22,0
5 escaños 8 23,1
4 escaños 10 22,0
3 escaños 6 28,2
2 escaños 6 29,4
Promedio: 3,7 Total: 31 Promedio: 24,9
La Tabla 4 muestra el grado de desproporcionalidad de las circunscripcio-

nes electorales en Ecuador agrupadas por su tamaño, mediante el índice
de Gallagher (IG). Un valor mayor a diez puntos en el índice hace presu-
mir que el sistema electoral tiene una clara tendencia mayoritaria (Lijphart,
2007, pp. 153-154). En Ecuador, el IG en las circunscripciones sobrepasa
los 20 puntos, con un promedio de 24,9. A pesar de que se pueden atribuir
algunos efectos desproporcionales a elementos ajenos al sistema electoral
propiamente dicho (distribución geográfica del electorado, fragmentación
del sistema de partidos, presencia de un partido dominante), el índice de
desproporción tan elevado en las circunscripciones obliga a concluir que el
sistema electoral ecuatoriano no es proporcional, al contrario: es claramente
mayoritario.
Además, la Tabla 4 ilustra como el tamaño de la circunscripción afec-
ta a la relación votos-escaños. Mientras más pequeña es la circunscripción,
aumenta la desproporcionalidad. Así, mientras el IG en la circunscripción
más grande de seis escaños (Los Ríos) es de 22,0, en las seis circunscripcio-
nes de dos escaños es de 29,4, más de siete puntos de diferencia. Además se
puede constatar que las circunscripciones impares (3 y 5 escaños) tienen una
24 |
tendencia a un mayor grado de desproporcionalidad que las pares (6 y 4 es-

caños). En las pares, la desproporción se mantiene constante (22,0), excepto
en las más pequeñas de dos escaños. Y, en las impares, sube a 23,1 en las de
cinco escaños y a 28,3 en las de tres escaños. Lo que confirma la tesis de que
las circunscripciones impares tienden a favorecer a los partidos grandes.
Consecuencia del enorme efecto reductor de las reglas electorales es que,
como promedio de las 31 circunscripciones, el sistema electoral ecuatoriano
solo permite que menos de dos organizaciones políticas (1,9) de casi diez
que se presentan en cada circunscripción (9,8) superen la barrera que impo-
ne el sistema electoral; movimientos y partidos con votaciones significativas
superiores al 5% de votos son excluidos sistemáticamente de la repartición
de escaños. Sin embargo, no todo el efecto desproporcional del sistema legis-
lativo ecuatoriano puede ser imputado a las circunscripciones. El método de
adjudicación de escaños D’Hondt –introducido en la reforma de febrero de
2012 a la LOEOP que reemplazó al sistema Hare–, acentuó las tendencias
mayoritarias del sistema electoral en cerca de siete puntos IG (6,9).
En la Tabla 5 se compara el número de organizaciones políticas que al-
canzaron escaños con el método D’Hondt con las que hubiesen alcanzado
con el método Hare, y el grado de desproporcionalidad en ambos casos.
De los datos de la Tabla 5 se concluye que, en promedio, con Hare casi un
partido más (0,9) hubiese podido acceder a la repartición de escaños en cada
circunscripción, es decir, 86 partidos en lugar de 60, en todas las circuns-
cripciones. Con Hare se hubiese atenuado la desproporcionalidad en las 31
circunscripciones en casi 7,0 del IG. Mientras que el IG con D’Hondt es
24,9, con Hare hubiese sido de 18,0, aunque todavía muy alto para consi-
derar al sistema como proporcional; lo que nos reconduce nuevamente a la
importancia de las circunscripciones para la proporcionalidad o despropor-
cionalidad del sistema electoral.
Por tanto, en un ejercicio ilustrativo, al dominio de las circunscripciones
pequeñas se le puede atribuir un 50% del efecto concentrador del sistema,
al método D’Hondt aproximadamente un 30% y el 20% a otros elementos
fuera del sistema electoral. Hay que considerar que todo sistema electoral tie-
ne un efecto reductor del número de partidos que participan en la contienda
electoral; sin embargo, para que un sistema sea calificado como proporcional
no debería permitir grados de desproporcionalidad mayores a los diez IG.
| 25
RICHARD ORTIZ ORTIZ
Tabla 5: Desproporción con D’Hondt y Hare

Diferencia
OP con escaños Índice Gallagher
D’Hondt
Circunscripción Tamaño OP D’Hondt Hare D’Hondt Hare Hare
1. Los Ríos 6 9 2 4 22,0 10,5 11,5
2. Azuay 5 12 1 3 33,0 14,7 18,3
3. El Oro 5 8 2 3 18,8 11,9 6,9
4. Guayas-C1 5 10 2 3 20,2 11,3 8,9
5. Guayas-C2 5 10 2 2 19,8 12,5 7,3
6. Guayas-C3 5 10 2 2 12,4 12,4 0,0
7. Guayas-C4 5 10 1 3 28,6 13,8 14,8
8. Manabí-C2 5 11 1 3 33,5 13,7 19,8
9. DM. Quito-C2 5 11 2 3 18,2 13,8 4,4
10. Cotopaxi 4 10 2 3 29,0 18,4 10,6
11. Chimborazo 4 11 3 4 19,7 19,5 0,2
12. Esmeraldas 4 12 2 3 23,8 15,5 8,3
13. Imbabura 4 9 2 3 22,5 11,4 11,1
14. Loja 4 10 3 4 18,0 17,7 0,3
15. Tungurahua 4 11 2 3 27,2 13,2 14,0
16. Sto. Domingo 4 12 2 3 18,8 16,5 2,3
17. Manabí-C1 4 11 2 3 22,7 10,2 12,5
18. DM. Quito-C1 4 11 2 3 21,7 14,3 7,4
19. DM. Quito-C3 4 11 2 2 16,6 16,6 0,0
20. Bolívar 3 8 2 3 29,5 17,2 12,3
21. Cañar 3 7 2 3 25,6 19,0 6,6
22. Carchi 3 10 2 3 27,3 18,2 9,1
23. Sucumbíos 3 8 2 3 28,9 18,6 10,3
24. Santa Elena 3 13 2 3 20,5 19,6 0,9
25. Pichincha 3 11 1 2 37,2 20,5 16,7
26. M. Santiago 2 5 2 2 24,7 24,7 0,0
27. Napo 2 7 2 2 27,1 27,1 0,0
28. Pastaza 2 9 2 2 34,7 34,7 0,0
29. Z. Chinchipe 2 8 2 2 30,7 30,7 0,0
30. Galápagos 2 9 2 2 30,8 30,8 0,0
31. Orellana 2 9 2 2 28,3 28,3 0,0
Promedio 3,7 9,8 1,9 2,8 24,9 18,0 6,9
26 |
Ahora bien, el fin político de la reforma electoral de febrero de 2012 fue

acentuar las tendencias concentradoras del sistema electoral con el objetivo
de favorecer al partido de gobierno. Alianza País (AP), segura de su fortaleza
electoral, calculó que, con la simultaneidad de las elecciones presidenciales
y parlamentarias –que también fue reformada– y el método de D’Hondt,
podría maximizar sus resultados electorales.
La Tabla 6 muestra como AP, unido a sus alianzas, se benefició en 29 es-
caños más debido a la introducción del método D’Hondt, y el más perjudi-
cado fue CREO, que hubiese podido obtener diez escaños más junto con sus
alianzas, y así hubiera sumado un total de 20 escaños. El PSP con sus alianzas
hubiese obtenido cinco escaños más; MPD/MUPP y sus alianzas cuatro más;
AVANZA, dos más; el PRE, dos adicionales; y, el PRIAN y RUPTURA
hubiesen por lo menos obtenido un escaño en la Asamblea Nacional: Car-
los Matamoros y María Paula Romo, respectivamente. Con Hare, AP no
hubiese podido llevarse todos los escaños en las circunscripciones de Azuay,
Guayas-C4, Manabí-C2 y Pichincha; solo en estas cuatro circunscripciones,
AP pierde siete escaños.
Si se restan los 29 escaños de los 100 obtenidos por AP y sus alianzas,
AP solo hubiese alcanzado 71 escaños, aunque todavía sobre la mayoría ab-
soluta, hubiese quedado lejos de la mayoría de dos tercios que le permitió
reformar la Constitución en el 2015, con la que se introdujo la reelección
indefinida de los cargos de elección popular. Por tanto, AP calculó bien y no
se equivocó.
En suma, si se buscara un nombre para denominar al sistema electoral
legislativo ecuatoriano, se lo podría calificar como un sistema mayoritario en
circunscripciones plurinominales pequeñas con voto personalizado. Este sistema
solo tiene de proporcional el método de adjudicación de escaños; que, ade-
más de favorecer a los partidos más votados, pierde gran parte de su fuerza
proporcional en circunscripciones pequeñas, como son casi todas en Ecua-
dor. Este es otro de los problemas de la representación política que tiene que
ser discutido.
| 27
RICHARD ORTIZ ORTIZ
Tabla 6: Traslado de escaños con Hare

Escaños con Hare
OP Circunscripción Adicionales Perdidos
AP Los Ríos, Azuay, Guayas-C1, Guayas-C2, 0 22
Guayas-C4, Quito-C2, Cotopaxi,
Esmeraldas, Imbabura, Tungurahua,
Sto. Domingo, Quito-C1, Cañar, Carchi,
Sucumbíos, Santa Elena, Pichincha,
Extranjero-1, Extranjero-2
AP/MAR El Oro 0 1
AP/MU Manabí-C2, Manabí-C1 0 3
AP/MUPP Chimborazo 0 1
AP/PS-FA Loja, Bolívar 0 2
CREO Azuay, Cotopaxi, Imbabura, Cañar,
Santa Elena, Pichincha, Extranjero-1,
Extranjero-2 8 0
PSP Los Ríos, Guayas-C4, Tungurahua 3 0
AVANZA Manabí-C2, Chimborazo, Sucumbíos 3 0
MPD/MUPP Quito-C2, Esmeraldas, Bolívar 3 0
PRE Los Ríos, El Oro 2 0
PSC/MDG Guayas-C2, Guayas-C4 2 0
CREO/MAC Manabí-C2, Manabí-C1 2 0
PDR/MUPP/MPD Azuay 1 0
PRIAN Guayas-C1 1 0
CUP Loja 1 0
A-TSA Sto. Domingo 1 0
RUPTURA Quito-C1 1 0
MSC Carchi 1 0
29 29
El largo camino a la paridad
La consagración de la paridad en la Constitución de 2008 (art. 65) consti-

tuye otro punto de quiebre en la lucha por una participación más activa de
la mujer en la vida política y parlamentaria en Ecuador. Ya en las elecciones
28 |
de 2009 se superó el punto crítico del 30% de presencia de las mujeres en la

Asamblea Nacional; y en las elecciones del 2013, las mujeres están muy cerca
del llamado equilibrio de género, es decir, una representación de 40%-60%
de los dos géneros.
Sin embargo, aún persisten ciertas barreras culturales, legales e institu-
cionales que impiden la participación de la mujer en la vida pública en igual-
dad de condiciones que los hombres. Uno de esos obstáculos institucionales
son los aspectos técnicos del sistema electoral, que propician que la paridad
a nivel de las candidaturas no se cumpla rigurosamente y, además, que el
porcentaje de las candidaturas de mujeres no se refleje con el mismo peso en
la representación efectiva en el cuerpo legislativo.
A continuación se realiza un breve recuento del proceso de inclusión de
las mujeres en la política parlamentaria; y, luego, se analizan algunos aspectos
del sistema electoral con respecto a la paridad en la distribución equitativa de
escaños parlamentarios.
Mujeres en el parlamento
El regreso al régimen democrático en los años 1978/1979 y las tres primeras

décadas de vida democrática estuvieron dominados por los hombres. En el
primer Congreso Nacional de 1979, de 69 legisladores, ninguno era mujer.
Las mujeres, sus organizaciones y sus aliadas legisladoras hicieron posible
que, en una lucha de treinta años (1979-2009), se crearan las condiciones ju-
rídicas para alcanzar la paridad en la presentación de candidaturas y la alter-
nancia y secuencialidad en la estructura de las listas para elecciones pluriper-
sonales; y, así, que la representación parlamentaria de la mujeres se acercara
al 40% del total de los miembros de la Asamblea Nacional en 2013 (Goyes,
2013a y 2013b; Vega, 2005).
En esta lucha por la participación electoral de la mujer se pueden reco-
nocer tres fases que se reflejan en una ascendente representación parlamenta-
ria de las mujeres. La primera corresponde a elecciones sin ningún mecanis-
mo institucional que favorezca la inclusión de la mujer en la participación
electoral (1979-1996); la segunda se caracteriza por la introducción de la ley
de cuotas en 1997 y la reforma de 2000 a la Ley Orgánica Electoral (1998-
| 29
RICHARD ORTIZ ORTIZ
2006); y, la tercera comprende a las elecciones con candidaturas paritarias y

listas alternadas y secuenciales (2009-2013).
Como lo muestra la Figura 1, las tres fases mencionadas representan
crecimientos importantes en la representación parlamentaria de las muje-
res. En los ocho parlamentos desde 1979-1996, las mujeres tuvieron una
representación parlamentaria ínfima, con un promedio del 5,1% del total
de los parlamentarios. Estos niveles tan bajos de representación se explican
con aspectos culturales de la sociedad ecuatoriana, en los cuales predomina
una concepción androcéntrica de la política que se reflejaba en las cópulas
partidistas dominadas por hombres y por la restricción de la mujer a labores
domésticas (Andrade, 2012, pp. 17-24).
Figura 1: Evolución de la representación parlamentaria de las mujeres

45,00
40,00
38,7
35,00
32,3
30,00
25,00
25,0
20,00
17,0
15,00
10,00 13,2
7,0 6,9 6,1
5,2 9,7
5,00 4,2
0,0 1,4
0,0
1979 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2002 2006 2009 2013
Fuente: Los datos son tomados del estudio de Torres en esta obra.
En el periodo 1998-2006, la representación de las mujeres en los tres parla-

mentos de 1998, 2002 y 2006 alcanza el promedio de 18,4%, con lo cual los
escaños asignados a mujeres casi se cuadruplicaron (3,6 veces más que en el
periodo anterior). La explicación fundamental de este progreso son las cuotas
establecidas en las reformas electorales de 1997 y 2000. En las elecciones de
1998 se aplicó una cuota del 20%, en las de 2002 del 35% y en las de 2006
del 45%. La investigación internacional confirma que el mecanismo más
30 |
efectivo para asegurar una presencia significativa de la mujer en los parla-

mentos son las leyes de cuotas (Krennerich, 2009, pp. 189-195).
En la fase 2009-2013, el promedio de representación parlamentaria de
las mujeres en los dos parlamentos de 2009 y 2013 es de 35,5% del total de
escaños, con lo que la presencia de la mujer en el órgano legislativo es casi
siete veces mayor que en la primera fase y el doble que la segunda. Los fac-
tores que explican este ascenso son: la relativa paridad en la presentación de
candidaturas, acompañada de la estricta alternancia y secuencialidad entre
hombres y mujeres en la estructura de las listas para asambleísta. Un factor
que puede explicar la diferencia entre las elecciones de 2009 (32,3%) y las
de 2013 (38,7%) es la presencia de una organización política dominante
(AP), que acaparó la mayor parte de escaños en las distintas circunscrip-
ciones, y en algunas incluso todos, un fenómeno que permitió asignar a
las mujeres más escaños por la estructura de la lista (Goyes, 2013b, pp.
66-67).
En conclusión, el proceso iniciado en 1997 ha producido consecuencias
importantes en la actividad política y electoral de las mujeres, pues su pre-
sencia en las asambleas legislativas abre nuevas oportunidades para superar
las relaciones de desigualdad de género en la esfera política. Cómo esta nueva
realidad cambiará la actividad legislativa y la posición de la mujer en la vida
democrática del país, es un tema que merece nuevos estudios empíricos.
Sistema electoral y paridad
A pesar de los avances normativos y de representación efectiva de las mujeres

en los cuerpos legislativos, aún se discute si la configuración legal del sistema
electoral legislativo en Ecuador se corresponde con el mandato constitucio-
nal de la paridad consagrada en los artículos 65 y 116 de la Constitución.
¿Puede haber elementos del sistema electoral que impongan algún tipo
de barrera a la realización de la paridad? Sobre esta cuestión, las investigacio-
nes especializadas (Andrade 2012; Arboleda, 2014; Goyes, 2013a y 2013b;
Krennerich 2009; Nohlen 2004b, pp. 457-460; Vega, 2005), sugieren lo
siguiente:
| 31
RICHARD ORTIZ ORTIZ
1. Las cuotas son el mecanismo más poderoso y efectivo para asegurar una
significativa representación parlamentaria de las mujeres.
2. Los sistemas electorales proporcionales son más favorables a la presencia
efectiva de las mujeres en las asambleas legislativas que los sistemas ma-
yoritarios.
3. El voto de lista –antes que el personalizado– contribuye a elevar las posi-
bilidades de que las mujeres obtengan más escaños.
4. Las listas cerradas y bloqueadas son más propicias a reforzar la represen-
tación parlamentaria de las mujeres.
5. El encabezamiento de la lista por mujeres aumenta la posibilidad de que
estas sean electas en las elecciones legislativas.
6. Las circunscripciones grandes (diez o más escaños) aumentan las proba-
bilidades de que más mujeres sean elegidas.
7. Un método de asignación de escaños más concentrador (D’Hondt vs.
Hare) hace más probable que más mujeres participen de la distribución
de escaños.
8. La presencia de organizaciones políticas con fuertes apoyos electorales
aumenta la probabilidad de que más mujeres sean elegidas.
Determinar los efectos precisos de cada uno de los elementos del sistema
electoral es muy complicado y difícil, no solo porque sus componentes in-
teractúan entre sí, sino por factores endógenos como el sistema de partidos
y la distribución geográfica del electorado. En todo caso se hacen algunos
comentarios sobre las conjeturas señaladas entorno a la relación entre las nor-
mas electorales y la paridad con respecto al sistema electoral para la elección
de los miembros de la Asamblea Nacional:
1. La experiencia ecuatoriana confirma que el avance de la presencia le-
gislativa de las mujeres no es explicable si no se considera el poder que tienen
las leyes de cuotas para obligar a las organizaciones políticas a abrir espacios de
participación electoral efectiva de las mujeres. Las leyes de cuotas de 1997 y
2000 influyeron decididamente en el porcentaje de escaños legislativos ocu-
pados por las mujeres; así se explica que del 5,1% de representación parla-
32 |
mentaria de las mujeres en la fase sin cuotas se pasara al 18,4% en la fase con
cuotas y, con paridad de listas alcanzara casi al 40%.
2. Ciertamente, si pensamos en un sistema electoral proporcional puro
(todos los legisladores se eligen en una solo lista nacional), es muy probable
que, con listas paritarias, alternadas y secuenciales, se alcance la paridad casi
perfecta en el resultado. El mayor o menor número de escaños destinados a
mujeres dependerá únicamente de su posición en las listas y del número de
partidos que acceden a los escaños. El problema en Ecuador es que el siste-
ma electoral no es proporcional, sino claramente mayoritario, como ya se
demostró. Con circunscripciones electorales predominantemente pequeñas,
la desproporcionalidad es significativa y, en teoría, las oportunidades de las
mujeres de obtener más escaños se reducen.
3. Las listas cerradas y bloqueadas podrían contribuir a la representación
parlamentaria de las mujeres, pero siempre y cuando las circunscripciones
sean grandes y la posición de las mujeres en las listas sean favorables. Por el
contrario, la lista abierta con voto personalizado en circunscripciones peque-
ñas puede servir para mejorar la ubicación de las mujeres y aumentar sus po-
sibilidades de ser electas (Andrade, 2012, p. 98-100), o se muestra indiferen-
te, como concluye Goyes (2013b): “El mismo número de mujeres habrían
resultado electas con lista cerrada [y bloqueada] que con lista abierta” (p. 67).
4. Sobre el voto de lista se puede hacer la misma reflexión que en el párra-
fo anterior. En un sistema proporcional puro con circunscripciones grandes,
la lista cerrada y bloqueada y el voto en lista podrían conducir a una paridad
casi perfecta en la asignación de escaños parlamentarios. En Ecuador, en
cambio, el voto personalizado puede neutralizar en parte el efecto de las
circunscripciones pequeñas y de la desfavorable posición de las mujeres en
las listas.
5. Para la mayoría de los estudios electorales sobre sistema electoral y
paridad (Andrade, 2012; Goyes, 2013a y 2013b; Vega, 2005), el factor que
más se destaca como barrera para la representación parlamentaria efectiva de
las mujeres es el encabezamiento de la lista. Esta variable no solo influye en
el porcentaje de mujeres elegidas, sino también en los porcentajes de candi-
daturas de hombres y mujeres, sobre todo en las circunscripciones impares:
“la candidatura masculina continúa siendo mayor en relación a la femenina,
| 33
RICHARD ORTIZ ORTIZ
derivada de la desigualdad numérica de hombres y mujeres que subsiste en

las listas impares” (p. 55). En las elecciones de 2013, a pesar del mandato
de paridad, el 53,1% de las candidaturas correspondieron a los hombres y
el 46,9% a las mujeres. Del total de listas presentadas, las mujeres apenas
encabezaron el 17,8% en las 35 circunscripciones. Estas condiciones trajeron
como consecuencia que los hombres mejoraran su participación en el reparto
de escaños (61,3%) en más de ocho puntos porcentuales en relación a su
participación en las candidaturas y las mujeres la empeoraran en más de ocho
puntos (38,7%) en la misma relación. De estos datos se deduce que el enca-
bezamiento produce que los hombres tengan mejores condiciones de arran-
que en las candidaturas y mayores posibilidades de elección, ya que sigue
siendo decisiva la ubicación de los candidatos en los primeros lugares de la
lista para aumentar sus posibilidades de elección (Goyes, 2013b, pp. 64-67).
6. El segundo factor que se señala como crucial para que las mujeres ten-
gan más probabilidades de acceder a escaños parlamentarios es el tamaño de
la circunscripción. Se afirma que “el tamaño de la circunscripción tiene rela-
ción directa con el número de mujeres electas” (Andrade, 2012, p. 79). Este
argumento es muy convincente, ya que listas con mayor número de candi-
datos con un reparto proporcional puede permitir que más mujeres accedan
al reparto de escaños. Buena prueba de este supuesto es la circunscripción
nacional en Ecuador, en la cual se eligen 15 escaños con un método bastan-
te proporcional (Webster). Bajo esas condiciones, a pesar de que la lista es
abierta y el voto personalizado, se alcanza paridad perfecta: ocho hombres y
siete mujeres. Sin embargo, casi todas las circunscripciones en Ecuador son
pequeñas, un factor que no favorece que las mujeres se beneficien de escaños
en un reparto proporcional. Pero lo que explica el hecho de que las mujeres
alcanzaran un porcentaje importante de escaños parlamentarios en las elec-
ciones de 2013 (38,7%, el más alto de la historia electoral) –a pesar de que
las circunscripciones fueron más numerosas y más pequeñas que en las del
2009– es la presencia de un partido fuerte que concentró el mayor número
de preferencias (AP), y que con un 53,0% de votos alcanzó más del 76,0%
de representación, situación que le permitió repartir más escaños entre sus
candidatas mujeres. De las 53 mujeres elegidas, 47 corresponden a AP (Go-
yes, 2013b, pp. 66-67).
7. Como ya se anotó, en teoría, un sistema proporcional es más favora-
ble a la representación paritaria. Bajo ciertas condiciones –circunscripciones
34 |
grandes y método de conversión de votos en escaños bastante proporcional– esta

suposición podría verificarse. Pero ¿bajo qué condiciones un método de asig-
nación de escaños concentrador podría ser favorable a la elección de candida-
tas mujeres?: cuando las circunscripciones son medinas o pequeñas y hay una
o dos organizaciones políticas fuertes, es decir, cuando el sistema electoral en
su conjunto ya no es proporcional. Para las mujeres, por tanto, en la confi-
guración concreta del sistema electoral ecuatoriano, puede ser conveniente
la presencia de un partido fuerte (como en las elecciones del 2013) y un
método mucho más concentrador como el que se introdujo en la reforma de
febrero de 2012 (D’Hondt). Es decir: en un sistema electoral con circuns-
cripciones pequeñas, la forma de maximizar las posibilidades que poseen
las mujeres de ser elegidas es que un partido fuerte gane la gran mayoría de
escaños o todos de un distrito, con el fin de que, por la estructura de la lista,
las mujeres salgan favorecidas –como ya se expuso en el punto anterior–. A
las mujeres no les es rentable que los pocos escaños de las circunscripciones
se repartan entre varios partidos.
8. El sistema de partidos y su fortaleza electoral no es un componente del
sistema electoral. Pero, ¿qué significado tiene que partidos electoralmente fuer-
tes favorezcan la representación paritaria? Esta afirmación surge de considerar
la configuración concreta del sistema electoral legislativo en Ecuador, ya que
un partido fuerte que puede ganar potencialmente todos los escaños en las
circunscripciones pequeñas, podrá incluir más mujeres en la repartición de
escaños por la conformación paritaria de la lista. Este efecto se explica por los
elementos mencionados en los dos puntos anteriores.
En resumen, los factores que más inciden en la paridad de la represen-
tación parlamentaria en Ecuador parecen ser que el encabezamiento de las
listas es el más decisivo, seguido por el tamaño de la circunscripción. Tal vez
la reforma de estos aspectos debería formar parte de la agenda de las mujeres
por una paridad parlamentaria efectiva.
REFLEXIONES FINALES
Hay que recordar que el método de asignación de escaños no define a un

sistema electoral. El sistema electoral legislativo ecuatoriano no es propor-
| 35
RICHARD ORTIZ ORTIZ
cional, porque uno de sus componentes (método de conversión de votos en

escaños) sea proporcional. Para clasificar un sistema electoral hay que consi-
derar el resultado global de los efectos mecánicos de sus cuatro componentes
en interacción. Y, si consideramos los resultados a los que conduce el sistema
electoral legislativo en Ecuador, se evidencia una desproporcionalidad muy
marcada que sobrepasa los 24 puntos en el índice de Gallagher. Con estos
valores solo podemos calificar al sistema de mayoritario y, por tanto, de in-
constitucional.
La solución no está en introducir simplemente un sistema proporcio-
nal puro; pues, en sociedades complejas como Ecuador, hay que buscar que
las tres funciones que deben cumplir las reglas electorales (representación,
efectividad y participación) se combinen según las exigencias de la dinámica
política concreta del país. Creo que sí se puede corregir la desmesurada des-
proporcionalidad del sistema actual, pero a la vez hay que mantener cierta
concentración en el sistema de partidos; ya que, de lo contrario, se podrían
nuevamente dificultar las relaciones ejecutivo-legislativo.
La introducción de escaños compensatorios podría ser una solución para
mitigar el excesivo efecto reductor del sistema electoral, una reforma que
permitiría que partidos importantes con apoyos electorales dispersos tam-
bién estén representados. La representación territorial es más difícil resolver;
tal vez se podría pensar en aumentar los asambleístas nacionales para con-
trarrestar en parte la sobrerrepresentación de las provincias pequeñas y las
tendencias desintegradoras de las políticas locales a nivel nacional.
En cuanto a la paridad de género, la primera prioridad de la agenda de
las mujeres debería ser alcanzar la paridad en el encabezamiento de las listas,
con el fin de que la igualdad numérica en las candidaturas se realice plena-
mente y, en consecuencia, las condiciones de partida sean iguales a las de los
hombres. Con esta nueva exigencia en la estructura de la lista, es muy pro-
bable que la presencia de las mujeres en la Asamblea Nacional supere el 40%
de asambleístas y se cumpla, por lo menos, con el equilibrio de género en la
representación efectiva. Además, como la presencia de un partido fuerte no
siempre está asegurada en la inestable política ecuatoriana, las organizaciones
de mujeres deben tener, como segunda demanda, que las circunscripciones
sean más grandes o se piensen en distritos electorales regionales con mayor
número de escaños.
36 |
En todo caso, las reflexiones contenidas en este documento pretenden

llamar la atención sobre la importancia e impacto del sistema electoral sobre
la representación política y sobre el modelo de democracia que desean los
ecuatorianos.
| 37
El sistema electoral legislativo y el mandato
constitucional de la proporcionalidad*
Cristina Ramírez Marriott

INTRODUCCIÓN
La presente investigación pretende analizar si el sistema electoral para la elec-

ción de los miembros de la Asamblea Nacional –regulado en el artículo 118
de la Constitución y en los artículos 120, 150, 160 y 164 de la Ley Orgáni-
ca Electoral y de Organizaciones Políticas (LOEOP)– es compatible con el
mandato constitucional de proporcionalidad consagrado en el artículo 116
de la Norma Suprema.
Richard Ortiz (2011, p. 1) define al sistema electoral como una serie de
disposiciones constitucionales y legales relacionadas entre sí (sistema) que
tienen como fin regular el acceso al poder mediante elecciones populares
(electoral). En cambio, por proporcionalidad –con respecto al sistema elec-
toral– se entiende básicamente la relación simétrica que debe existir entre el
porcentaje de votos obtenido por una organización política y el porcentaje
de representación efectiva alcanzado en elecciones pluripersonales. En otras
palabras, este principio se traduce en el mandato de que la representación
parlamentaria debe reflejar con la mayor exactitud posible la distribución de
sufragios entre los partidos y movimientos políticos (Cabo de la Vega, 1994,
p. 135). Así, por ejemplo, si una organización política obtiene el 30% de vo-
tos, debería alcanzar –según el principio de proporcionalidad– aproximada-
* Este estudio es una versión revisada del trabajo de titulación presentado en la Escuela
de Derecho de la Universidad de Las Américas (UDLA) en agosto 2015. Durante el trabajo
de edición se ha procurado mantener la estructura e intención inicial de la investigación [N.
del E.].
| 39
CRISTINA RAMÍREZ MARRIOTT
mente un 30% de escaños en la legislatura. La diferencia entre el porcentaje

de votos y de escaños se denomina, por tanto, desproporcionalidad.
Entre los principales elementos del sistema electoral se encuentran: las
circunscripciones, que pueden variar de tamaño; la forma de la candidatura,
que puede ser personal o de lista; el procedimiento de votación, que puede
determinar que se vote por una lista o por un candidato (personalizado); y la
fórmula de asignación de escaños, que puede ser más o menos proporcional
(Ortiz, 2012, pp. 10-15).
El artículo 116 de la Constitución ordena que los sistemas electorales
para elecciones pluripersonales deben cumplir los principios de proporcio-
nalidad, igualdad de voto, equidad, paridad y alternabilidad entre mujeres
y hombres. Sin embargo, en el sistema electoral legislativo, el principio de
proporcionalidad podría verse distorsionado, ya que la mayoría de circuns-
cripciones son pequeñas y no permiten un reparto equitativo de escaños en
relación a los votos alcanzados. Este problema es el tema central del presente
estudio.
La problemática que se estudia en el presente trabajo es novedosa y no
ha sido tratada a profundidad en Ecuador, lo que permite evaluar los efec-
tos concretos del sistema electoral ecuatoriano en referencia a sus principios
constitucionales, especialmente con respecto a la proporcionalidad. El aporte
original de esta investigación consiste en llamar la atención sobre el diseño y
tamaño de los distritos electorales, más que sobre el método de adjudicación,
como se ha hecho permanentemente en el debate público (El Comercio,
2013; El Universo, 2013; Negrete, 2013). Por tanto, la investigación tiene
como objetivo general determinar si el sistema electoral ecuatoriano para los
miembros de la Asamblea Nacional es compatible con el mandato constitu-
cional de la proporcionalidad.
Este trabajo se compone de cuatro partes. En la primera se aborda la
elaboración conceptual y teórica del sistema electoral, del principio de repre-
sentación y de la proporcionalidad. Se detallan, además, los componentes del
sistema electoral y sus tipos, y se enmarca la relación que existe entre propor-
cionalidad y sistema electoral. En la segunda se realiza una reseña de los prin-
cipales hitos en la historia electoral ecuatoriana; posteriormente se describe
la composición de la Asamblea Nacional y se analizan las regulaciones que se
establecen en la LOEOP para la elección de miembros del cuerpo legislativo;
40 |
SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO Y PROPORCIONALIDAD
y, finalmente, se realiza un análisis actual del sistema electoral legislativo de

Ecuador. La tercera parte es la medular de la investigación, donde se estu-
dia la lógica de funcionamiento del sistema electoral legislativo, se establece
si posee tendencias mayoritarias o proporcionales y, en consecuencia, si es
compatible con el mandato de proporcionalidad constitucional del artículo
116. Para ilustrar la tendencia del sistema, se realiza un breve análisis de los
resultados de las elecciones parlamentarias de 2013 y se observa, ante todo,
la relación entre el porcentaje de escaños que obtuvieron las organizaciones
políticas y el porcentaje de representación parlamentaria efectiva. Finalmen-
te, como propuesta de este estudio, se delinea la forma a través de la cual se
puede llegar a establecer un sistema electoral más proporcional en Ecuador,
a fin de cumplir con el mandato constitucional del artículo 116 y lograr un
sistema electoral más justo que refleje las preferencias del electorado.
SISTEMA ELECTORAL Y REPRESENTACIÓN
En este apartado se aborda la elaboración conceptual y teórica de los siste-

mas electorales, del principio de representación y de la proporcionalidad;
se detallan los componentes del sistema electoral y sus tipos, y se enmarca
la relación que existe entre los sistemas electorales y la proporcionalidad,
con el fin de poner las bases analíticas para el estudio del sistema electoral
legislativo ecuatoriano. Es importante entender, en primer lugar, los aspectos
conceptuales y la complejidad de los sistemas electorales antes de emprender
el análisis de los casos particulares.
Sistemas electorales
Los sistemas electorales son una pieza fundamental de las democracias mo-
dernas. Así, Sartori (2003) considera que el sistema electoral es “una de las
partes esenciales de los sistemas políticos. No solo son el instrumento político
más fácil de manipular sino que también conforman el sistema de partidos y
afectan la amplitud en la representación [cursivas añadidas]” (p. 10). Con ello
se quiere recalcar la importancia que posee un sistema electoral. Por medio de
este se eligen a las personas que representan a un país, quienes tienen, además,
| 41
el poder de manipular el mismo sistema a su favor. El sistema electoral es una

cuestión de poder y afecta a la dinámica de las organizaciones políticas y a la
calidad de la democracia. Su importancia nunca puede ser suficientemente
recalcada.
El experto mundial en sistemas electorales, el profesor alemán Dieter
Nohlen (2004, pp. 35-36), determina que no existe un sistema electoral
ideal, puesto que su funcionamiento y efectividad depende de diferentes fac-
tores. Nohlen muestra que los sistemas electorales cumplen distintas funcio-
nes y, por lo tanto, el debate sobre las ventajas o desventajas de cierto sistema
se enfoca en cómo privilegiar unas funciones y desplazar otras, con el fin de
conseguir una representación adecuada según las condiciones de contexto de
cada país. Es difícil que un sistema cumpla con todas estas demandas fun-
cionales de manera simultánea y lo óptimo es encontrar un sistema electoral
que se acople a la mayoría de objetivos, necesidades y circunstancias de cada
sistema político. Ortiz (2012, pp. 15-16) manifiesta que las tres funciones
principales que deben cumplir los sistemas electorales son: representación,
efectividad y participación. Ellas cumplen su rol ligadas a los diferentes com-
ponentes del sistema electoral. Para este estudio es relevante la función de
representación, pues se refiere al problema de la proporcionalidad entre votos
y escaños.
Con miras a comprender mejor la importancia del sistema electoral
como elemento institucional indispensable del Estado democrático, es nece-
sario contar con los instrumentos conceptuales para entender su importancia
y complejidad.
Definición
Al sistema electoral se lo puede concebir en un sentido amplio o restringido.

Por sistema electoral se puede entender, en sentido amplio, todas las regula-
ciones o normas que estructuran todo lo relacionado con el proceso electoral
(Nohlen, 2004, p. 9). Sin embargo, para este trabajo se prefiere un sentido
más restringido. De acuerdo con Nohlen (1986), el sistema electoral, en
sentido restringido, es “el procedimiento por medio del cual los electores
expresan su voluntad en votos y los votos, a su vez, se convierten en poder
42 |
político, y en elecciones parlamentarias se transforman en escaños” (p. 20).

En este sentido se entiende por sistema electoral a aquel mecanismo que se
usa para elegir un cargo público específico, a través de una elección popular
que garantice un sufragio universal, igual, libre y secreto, e igualdad de opor-
tunidades en la competencia política. Así, para Nohlen:
“Los sistemas electorales determinan las reglas a través de las cuales los electo-
res pueden expresar sus preferencias políticas y mediante las cuales es posible
convertir los votos en escaños parlamentarios (en caso de elecciones parla-
mentarias) o en cargos de gobierno (en caso de elecciones para presidente,
gobernador, alcalde, etc.).” (Nohlen, 2012, p. 3)
En resumen, el sistema electoral es el mecanismo por el cual se construye la

voluntad soberana para decidir quiénes deben representar al pueblo en un es-
pacio y tiempo establecidos. A través de este medio, los electores pueden ex-
presar su voluntad con base en determinadas creencias o afinidad política. Se
debe considerar que la participación ciudadana es un elemento importante
del sistema electoral en un país democrático, y está ligada al derecho de elegir
y ser elegido, y se lleva a cabo por medio del sufragio. Un sistema electoral
bien estructurado posibilita la democracia de un país, la cual debe cumplir
condiciones de transparencia, efectividad y legitimidad de los actos jurídicos.
Componentes del sistema electoral
Los sistemas electorales se distinguen básicamente entre los que se aplican

a elecciones unipersonales, que sirven para elegir un cargo público como el
de presidente de la república; o a elecciones pluripersonales, que permiten
conformar cuerpos colegiados como parlamentos o consejos municipales.
Puesto que este estudio se refiere al sistema de elección de los miembros de
la Asamblea Nacional (cuerpo colegiado), la descripción de los componentes
del sistema electoral se refiere a los que se aplican a elecciones plurinomina-
les. Por tanto, los componentes de sistema electoral para una elección plu-
ripersonal son: 1) el procedimiento de votación, 2) la forma de candidatura
o lista, 3) el tipo y tamaño de la circunscripción, 4) la barrera legal y 5) la
fórmula electoral o de conversión de votos en escaños (Nohlen, 2012, p. 7;
Ortiz, 2012, p. 10). A continuación, se detallan cada uno de ellos.
| 43
El procedimiento de votación
El voto es un mecanismo mediante el cual las personas tienen la potestad de

elegir a sus representantes. Al voto se lo relaciona con el término sufragio y
a ambos términos se los considera sinónimos. Fernández Segado (1989), ci-
tando a Pérez Serrano, define el sufragio como “una operación administrativa
por su forma y procedimiento, mediante la cual se designa a quienes hayan
de ocupar determinados cargos públicos” (p. 682). De lo descrito, se puede
considerar que el voto, en el ámbito electoral, es aquel elemento a través
del cual se faculta al elector, mediante un procedimiento reglado, a elegir
un representante. En términos legales, el voto es un derecho y medio por
el cual las personas, dentro de un territorio determinado, tienen la facultad
de elegir. Así, el artículo 62 de la Carta Magna ecuatoriana prescribe que
“las personas en goce de derechos políticos tienen derecho al voto universal,
igual, directo, secreto y escrutado públicamente”. Vale decir, en Ecuador se
garantiza el derecho al voto que tienen las personas y, al mismo tiempo, se
establecen ciertas características como las de que el voto debe ser secreto, y
que todos los votos tienen el mismo valor.
En los sistemas electorales, existen diferentes procedimientos de vota-
ción que singularizan el tipo de voto que tienen los electores. La forma de
voto puede ser básicamente personalizada o de lista. El voto personalizado
consiste en que el elector elige directamente al candidato de su preferencia y
puede poseer tantos votos como candidatos a ser elegidos en la circunscrip-
ción respectiva; y, en el voto de lista (“en plancha”), el elector tiene un solo
voto para toda la lista de una organización política (Ortiz, 2012, pp. 10-11).
La forma de voto se encuentra estrechamente relacionada con la forma de
lista (Nohlen, 2005, pp. 66-68).
Forma de candidatura
Las candidaturas pueden ser uninominales o de lista. Las primeras se em-

plean para elegir cargos públicos unipersonales y, las segundas, para cuerpos
colegiados. Ya que lo que se estudia es la elección de los miembros de la
Asamblea Nacional, se describe las distintas formas en las que se pueden es-
44 |
tructurar las listas para elecciones pluripersonales. La lista electoral compren-

de a los candidatos de cada organización política que se somete al dictamen
del elector (Lamounier, 1989, p. 468). Hay tantas listas como organizaciones
políticas que se presentan en cada circunscripción.
En la sistemática electoral, existen tres tipos de listas electorales, que
se clasifican conjuntamente con la forma de votación, y son los siguientes
(Nohlen, 2004, p. 20; Ortiz, 2012, p. 10):
1. Lista cerrada y bloqueada: Es aquella en la que se faculta al elector a dar su

voto por una sola lista de un partido político (voto ideológico), sin que
pueda alterar el orden de los candidatos de aquella lista. Es decir que se
vota en bloque o “en plancha”.
2. Lista cerrada y no bloqueada: A diferencia de la lista bloqueada, este tipo
de lista brinda al elector por lo menos dos votos: el primero, que le
permite seleccionar a la lista de un determinado partido político y, el
segundo, que consiste en escoger a un candidato de su preferencia dentro
de dicha lista como líder o cabeza del partido.
3. Lista abierta: Este tipo de lista permite al elector elegir entre candidatos
de las distintas listas de partido o de una solo lista, y el elector tiene
tantos votos como candidatos a ser elegidos en la circunscripción. En
este tipo de lista y votación, el elector prácticamente fabrica su propia
lista con el material que le ofrecen las listas de todos los partidos de la
respectiva unidad territorial (panachage).
Una vez descritos los tipos de lista, se observa la relación que tiene con el
procedimiento de votación, ya que tanto la lista bloqueada y cerrada como la
cerrada y no bloqueada restringen la elección a los candidatos determinados
por los partidos políticos en cada una de sus listas; mientras que las listas
abiertas permiten no solo alterar el orden de candidatos dentro de las listas
sino también traspasar las barreras entre los partidos. Sin embargo, hay que
considerar cuál de las formas de lista es la idónea para un país determinado,
de acuerdo al número de circunscripciones y escaños establecidos, de manera
que el resultado sea proporcional y equitativo para todos los candidatos y
partidos políticos.
| 45
Tipo y tamaño de circunscripción
Nohlen (1989) define a la circunscripción electoral como “aquella zona en la

cual los votos emitidos por las personas con derecho a sufragio constituyen
el fundamento para el reparto de escaños a los candidatos o partidos, con
independencia de los votos emitidos en otra zona electoral” (p. 103). De la
cita se desprende que la circunscripción electoral es aquella división limitada
de territorio en la que se eligen a determinados candidatos para representar
a un grupo de ciudadanos.
El tamaño o magnitud de la circunscripción es un elemento decisivo
para que la repartición de escaños sea proporcional y refleje de la forma
más fiel las preferencias del electorado. El tamaño de la circunscripción se
refiere al número de escaños a ser adjudicados dentro de una determinada
división territorial, no al tamaño del territorio. Las circunscripciones pueden
ser uninominales y plurinominales. Las uninominales son aquellas en las
que se elige a un solo candidato, como es el caso de Inglaterra; y, en las plu-
rinominales se elige más de un candidato, como es el caso de Ecuador. Las
circunscripciones plurinominales se clasifican a su vez en (Nohlen, 2012, p.
8; Ortiz, 2012, pp. 11-12):
1. Pequeñas: Se eligen de 2 a 5 escaños.

2. Medianas: Se eligen de 6 a 9 escaños.
3. Grandes: Se eligen 10 o más escaños.
Como ya se anotó, la circunscripción es el elemento más influyente en la

proporcionalidad o desproporcionalidad del sistema electoral, de manera
que se deben tomar en cuenta dos factores: el primero es que mientras más
pequeña es la circunscripción, menos proporcional será el resultado de la elección
(Córdova, 2010, p. 52; Ortiz 2012, p. 12); y, el segundo, la distribución
geográfica de las circunscripciones, ya que estas se pueden manipular por
razones políticas. En este sentido, Nohlen manifiesta:
“Mediante el tamaño de la circunscripción puede ejercerse influencia decisi-

va sobre la representación política, la estructura del sistema de partidos y las
46 |
relaciones de poder. Por este motivo, la distribución de las circunscripciones

electorales suele ser el origen de enconados debates políticos. Y, el intento de
alterar las oportunidades electorales de los candidatos a través de la delimita-
ción de las circunscripciones de acuerdo a los criterios políticos ha pasado a
la historia de los sistemas electorales bajo la sombría denominación de gerry-
mandering.” (2012, p. 8)
El gerrymandering consiste en una manipulación de la división territorial de

las circunscripciones, con el fin de ganar las elecciones sin alterar la fórmula
o método de repartición de escaños (Nohlen, 1989, p. 105). Lo que quiere
decir que, para una elección basada en el principio de proporcionalidad, se
debe tomar en cuenta tanto el tamaño de la circunscripción (número de es-
caños a repartirse), como que esta no sea manipulada geográficamente.
En la segunda parte de este trabajo se explica cómo están diseñadas las
circunscripciones para la elección de miembros de la Asamblea Nacional en
Ecuador, conforme a las disposiciones de la LOEOP, en su artículo 150, y al
artículo 118 de la Constitución.
Barrera legal
Según Nohlen (2012), la barrera legal es la determinación mediante una

norma jurídica de un porcentaje mínimo de votos (entre el 3 al 5%) para
lograr acceder a un escaño, y sostiene que “la única función de las barreras
legales consiste en excluir a partidos políticos pequeños de la distribución de
escaños y, por consiguiente, de la representación parlamentaria, con el fin de
ejercer un efecto concentrador sobre el sistema de partidos [cursivas añadidas]”
(p. 15). La barrera legal no se la usa en todos los sistemas electorales, debido
a que limita la participación de los candidatos o partidos políticos (García y
Palomino, 1989, pp. 66-68; Nohlen, 2004, p. 26; Ortiz, 2012, p. 13).
La barrera legal es diferente a la barrera natural, que se refiere a la can-
tidad mínima de votos que debe obtener un movimiento o partido político
para que pueda participar en la repartición de puestos o escaños, en función
de las exigencias del diseño concreto de sistema electoral, sobre todo del ta-
maño de la circunscripción y de la fórmula electoral.
| 47
Se debe aclarar que, en Ecuador no se cuenta con una barrera legal; sin
embargo, para esta investigación es importante mencionarla, por ser un po-
sible componente del sistema electoral. Pero sí es relevante la barrera natural
que influye en la proporcionalidad, que es el tema central de este estudio.
Fórmula electoral
La fórmula electoral es el procedimiento que se usa para la conversión de

votos en escaños. Los escaños son los puestos a ser asignados a los candida-
tos ganadores en las elecciones parlamentarias. Para comprender la lógica
de la fórmula electoral es necesario distinguir entre dos factores: la regla de
decisión y los procedimientos de cálculo. La regla de decisión hace referencia
al criterio que determina a los candidatos que ganan o pierden la elección,
conforme al número de votos obtenidos. Existe una regla mayoritaria y otra
proporcional.
En la regla de decisión por mayoría, la adjudicación de escaños depende
de que el candidato reúna la mayoría relativa o la mayoría absoluta de votos
en la primera vuelta; si este no es el caso, se requiere una segunda vuelta
electoral (Nohlen, 2004, pp. 23-25; Ortiz, 2012, p. 13; Pérez, 2012, pp.
523-527). En los casos en los que un partido político es dominante, el uso
de la fórmula mayoritaria le resulta conveniente, puesto que la oposición,
al tener menor fuerza, no alcanzará el número de votos exigido y, en conse-
cuencia, sus candidatos quedan fuera de la asignación de escaños y sus votos
se desperdician.
En cuanto al uso del criterio proporcional, Nohlen (2004) afirma que
“la adjudicación de escaños resulta del porcentaje de votos que obtienen los
distintos candidatos o partidos” (p. 24), es decir, un candidato es elegido si
alcanza una determinada porción de votos. La fórmula proporcional busca
una representación más justa y que refleje las preferencias de los electores.
Esta fórmula favorece a varios partidos y posibilita la representación de las
minorías (Ruiz, 1989, pp. 339-345). En vista de que cada voto cuenta, tanto
para los electores como para los candidatos, la competencia electoral involu-
cra mayor “adrenalina” y la lucha por cada voto tiene sentido.
48 |
El segundo factor, solo aplicable a reglas de decisión proporcionales, es

el procedimiento de cálculo. Los dos procedimientos más importantes para la
conversión de votos en escaños son el de divisor y el de cociente. En el proce-
dimiento de divisor, los escaños se asignan a los cocientes más altos. Primero
se realiza un conteo de los votos totales de cada candidato o partido según el
caso, y se dividen a través de distintos divisores para obtener los resultados.
Los métodos de divisor más conocidos son D’Hondt y Webster (Nohlen,
2004, p. 25; Ortiz, 2012, p. 14).
La Tabla 1 ilustra el procedimiento de divisor D’Hondt. En la primera
columna se encuentra la denominación de los partidos; en la segunda, el nú-
mero de votos totales obtenidos por cada partido; y, en la tercera y restantes,
los cocientes resultantes de la división de los votos para los divisores conti-
nuos (1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7), hasta el número total de escaños.
Tabla 1: Método D’Hondt aplicado a 7 escaños a adjudicarse a 5 partidos

Divisores continuos (para 7 escaños)
Partido Votos 1 2 3 4 5 6 7
A 4.000 4.000 (1) 2.000 (3) 1.333,3 (6) 1.000 (7) 800 666,6 571,4
B 2.900 2.900 (2) 1.450 (5) 966,6 725 580 483,3 414,2
C 1.700 1.700 (4) 850 566,6 425 340 283,3 242,8
D 900 900 450 300 250 180 150 128,5
E 500 500 250 166,6 125 100 83,3 71,4
Nota: Los números que van entre paréntesis señalan el orden de asignación de los siete escaños.
Como se observa en la Tabla 1, hay una circunscripción con siete escaños a

repartirse entre cinco partidos políticos (A, B, C, D y E). El partido A ob-
tuvo 4.000 votos; B, 2.900; C, 1.700; D, 900; y, E, 500. Los votos de cada
partido se dividen para 1, luego para 2 y así sucesivamente hasta el divisor
7, y los siete cocientes más altos obtenidos de la división continua recibirán
los escaños. En consecuencia, el partido A recibe cuatro escaños; B, dos; y,
el C, un solo escaño, mientas que los demás partidos (D y E) se quedan sin
representación. Como se puede notar, D’Hondt favorece a los partidos más
votados, dejando fuera a los más débiles.
| 49
Con base en el ejemplo realizado para explicar el método D’Hondt, se

ilustra en la Tabla 2 el método de divisor Webster, que en Ecuador se emplea
para la asignación de escaños de los 15 asambleístas nacionales.
Tabla 2: Método Webster aplicado a 7 escaños a adjudicarse a 5 partidos

Divisores impares (para 7 escaños)
Partido Votos 1 3 5 7 9 11 13
A 4.000 4.000 (1) 1.333 (4) 800 (7) 571,4 444,4 363,6 307,6
B 2.900 2.900 (2) 966,6 (5) 580 414,2 322,2 263,6 223,0
C 1.700 1.700 (3) 566,6 340 242,8 188,8 154,5 130,7
D 900 900 (6) 300,0 180 128,5 100,0 81,8 69,2
E 500 500 166,6 100 71,4 55.5 45,5 38,4
Nota: Los números que van entre paréntesis señalan el orden de asignación de los siete escaños.
En el método Webster se procede de la misma manera que en D’Hondt,

pues ambos son procedimientos de divisor. La diferencia radica en que cam-
bia la serie de divisores, de números naturales a impares. Con el método
Webster, el efecto proporcional es mayor, debido a que existe un mayor
distanciamiento entre los divisores (Ortiz, 2012, p. 14; Ruiz, 1989, pp.
342-343). Como se observa en la Tabla 2, el partido A obtuvo tres escaños;
B, dos; y, los partidos C y D, un escaño cada uno, de suerte que el resul-
tado de la repartición es más proporcional en comparación con el método
D’Hondt.
En cambio, los procedimientos de cociente establecen una cuota mínima
de votos para obtener un escaño. El total de escaños que le corresponde a un
determinado partido es igual al número de votos obtenidos dividido para la
cifra repartidora (Ortiz, 2012, p.14).
La Tabla 3 ilustra la aplicación del método Hare, uno de los procedi-
mientos de repartición de escaños de divisor más conocidos. En este método,
primero se obtiene el cociente distribuidor (cifra repartidora), que es el resul-
tado de la división de la suma de todos los votos válidos de los partidos para
el número de escaños a repartirse (en el ejemplo son siete). Una vez obtenido
el cociente, se dividen los votos obtenidos por cada partido para la cifra
repartidora; los números enteros de los cocientes resultantes son el número
de escaños que le corresponde a cada partido. En el caso de que los escaños
50 |
a repartir no se distribuyan en la primera operación, los escaños sobrantes se

asignan a los partidos con los restos mayores (Ruiz, 1989, pp. 343-344). De
este modo, el partido A obtiene tres escaños, el partido B, dos escaños, y los
partidos C y D un escaño cada uno.
Tabla 3: Método Hare aplicado a 7 escaños a adjudicarse entre 5 partidos

Total de votos de los 5 10.000 dividido para 7 1.428,5
partidos (número de escaños) (cociente distribuidor)
Dividido para Total de escaños
Partido Votos obtenidos Resto mayor
el cociente 1.428,5 por partido
A 4.000 2,800 (2) 0,800 (1) 3
B 2.900 2,030 (2) 0,030 2
C 1.700 1,190 (1) 0,190 1
D 900 0,630 0,630 (1) 1
E 500 0,350 0,350 0
Nota: Los números que van entre paréntesis indican los escaños que obtienen los partidos en cada operación.
Si se realiza una comparación de los resultados de los tres métodos expuestos

en las Tablas 1, 2 y 3, se constata que el método D’Hondt –aunque está con-
siderado dentro de los métodos proporcionales de repartición de escaños– es
el menos proporcional en comparación con otros dos métodos proporcio-
nales Webster y Hare, mientras que estos dos tienen un efecto similar en la
distribución de escaños.
Principios de representación
Los procesos electorales y el sistema electoral están conectados con la demo-

cracia representativa y sus diversos modelos. Fayt manifiesta:
“La representación política es una forma de racionalización de la actividad

del poder en el Estado. Convierte al gobierno en el responsable de las deci-
siones que adopta en nombre de la comunidad política. Completa el sistema
de creencias que sirve de soporte a la dominación legal, característica de la
organización política moderna. De ahí su conexión con la elección, en cuan-
to mecanismo de transmisión del poder de autoridad y con el sufragio, en
| 51
cuanto energía o actividad que materializa el poder electoral” (Fayt, 1989,

pp. 595-596).
Conforme a esta postura se determina que la representación política es im-

portante, debido a que las decisiones que se toman en el país se encuentran
en poder de quienes representan a los ciudadanos. Esta representación se
materializa a través del sufragio y de acuerdo al sistema electoral de cada país,
pero hay formas diferentes de concebir el sistema representativo en función
de que permita mayor o menor inclusión de las fuerzas políticas.
En materia electoral, los principios de representación que fundamentan
los sistemas electores se clasifican en mayoritario y proporcional, que son
formas diferentes de estructurar un sistema político democrático. Estos prin-
cipios son decisiones fundamentales sobre cómo organizar la representación
y la toma de decisiones.
Principio de representación por mayoría
La representación por mayoría busca la formación de una mayoría parlamen-

taria para un gobierno efectivo. Para Nohlen (2004), la representación por
mayoría consiste en “producir el gobierno de un partido o de una coalición
de partidos basado en una mayoría parlamentaria” (p. 12). Simplificadamen-
te, el sistema mayoritario es aquel en el que se escoge al candidato que haya
obtenido la mayoría de votos. Para la representación por mayoría, la despro-
porción entre los votos y escaños es irrelevante, al contrario de lo que sucede
en los sistemas proporcionales (Nohlen, 2004, pp. 23-24; Ortiz, 2012, pp.
9-10).
La representación por mayoría favorece a los partidos o candidatos
dominantes y les proporciona las siguientes ventajas (Nohlen, 2004, pp.
15-16):
1. Oportunidad de obtener más escaños.

2. Concentración partidaria.
3. Mayor capacidad para la toma de decisiones.
52 |
4. Fomento de la estabilidad del gobierno.

5. Alternabilidad en el ejercicio del poder entre dos partidos.
El sistema de representación por mayoría puede perjudicar a los partidos

políticos pequeños, puesto que estos tienen pocas posibilidades de alcanzar
una mayoría de votos. En cambio, los partidos políticos más fuertes tienen
una gran posibilidad de obtener la mayoría de escaños, e incluso de obtener
una mayoría absoluta de escaños solamente con una mayoría relativa de
votos; a esta situación se la denomina mayoría fabricada (Nohlen, 2004,
pp. 12-24).
El objetivo de la representación por mayoría, según Andrade (2012),
es “fortalecer un partido o coalición, con mayor representación en el parla-
mento” (p. 43). Así pues, este sistema de representación no brinda igualdad
de oportunidades al momento de repartir los escaños y busca el gobierno de
un solo partido. En suma, la representación por mayoría se decide por un
gobierno efectivo y deja atrás el problema de la representación justa.
Principio de representación proporcional
Nohlen (2004) afirma que la representación proporcional trata de “reprodu-

cir en el Parlamento, de la forma más fiel posible, las fuerzas sociales y los
grupos políticos existentes en la población” (p. 12). Con este tipo de repre-
sentación se busca distribuir justa y equitativamente los escaños de acuerdo a
los votos obtenidos por cada partido y, así, incluir en la representación a los
distintos grupos políticos. Al sistema proporcional se le atribuyen las siguien-
tes ventajas (Nohlen, 2004, pp. 16-17):
1. Oportunidad de participación.
2. Inclusión de los candidatos o partidos políticos menos fuertes.
3. Alternabilidad en los puestos que representan.
4. Representación más fiel en cuanto a las elecciones realizadas por el pue-
blo, conforme a sus preferencias.
| 53
5. No existe concentración de partidos.

6. Creación de nuevas corrientes políticas.
El sistema de representación proporcional busca igualdad para todos los par-

tidos políticos y candidatos que deseen acceder a un puesto conforme a su
votación. Es decir, lo que busca la representación proporcional es que el cuer-
po legislativo sea un reflejo lo más exacto posible de las principales fuerzas
sociales y políticas de un país. No le interesa tanto la fortaleza del gobierno,
sino el grado en el que el sistema integra a grupos minoritarios. Sin embargo,
la consecuencia negativa es la fragmentación excesiva del sistema de partidos
(Nohlen, 2004, pp. 12-24).
En este punto hay que dejar en claro que no se debe confundir los prin-
cipios de representación con la regla de decisión, puesto que la regla de de-
cisión solo es uno de los componentes del sistema electoral dentro de la
fórmula electoral; mientras que el principio de representación determina el
resultado global de todos los componentes del sistema electoral. Un sistema
electoral es de mayoría o proporcional no porque emplea una fórmula de
mayoría o proporcional, sino porque la interacción entre todos sus elemen-
tos arroja un resultado concentrador o de distribución según las preferencias
electorales. Desde este punto de vista solo existen dos clases de sistemas elec-
torales: los de mayoría y los proporcionales. Por tal motivo, los sistemas com-
binados, que se analizan a continuación, mezclan elementos mayoritarios o
proporcionales a nivel de los componentes técnicos, pero pertenecen solo a
un principio de representación.
Sistemas combinados
En la literatura especializada también se habla de los sistemas electorales

combinados –mal llamados mixtos– que contienen algunos elementos téc-
nicos de los sistemas mayoritarios y de los proporcionales. Por ejemplo, una
parte del parlamento es elegida por un sistema mayoritario y la otra parte
por un sistema proporcional, de modo que puede combinarse una regla de
decisión con un principio contrario a esta (Nohlen, 2012, pp. 21-23). Sin
embargo, Nohlen (2012) alega que “los principios no pueden mezclarse
54 |
entre sí” (p. 21), por lo tanto, concluye que no existen sistemas electorales
mixtos.
Los sistemas combinados marcan diferencias frente al sistema propor-
cional o al de mayoría. Nohlen (2012) manifiesta al respecto que “en los
sistemas electorales clásicos coinciden el principio de representación y la re-
gla decisoria [...], en el caso de sistemas electorales combinados, el principio
de representación no coincide o coincide solamente en parte con la regla
decisoria” (p. 23).
En resumen, los sistemas de representación clásicos son el de mayoría y el
proporcional, y mantienen su fórmula o regla decisoria al momento de aplicar-
se. En el sistema combinado, por el contrario, su regla decisoria depende del
elemento por el que haya optado, sea proporcional o de mayoría. Lo decisivo
en estos sistemas es el efecto global de proporcionalidad o desproporcionalidad.
Los sistemas combinados no son un nuevo principio de representación.
Algunos tratadistas –como Nohlen (2012, p. 23)– sostienen que este tipo de
sistemas son subtipos del sistema proporcional y del mayoritario. Un buen
ejemplo de un sistema combinado es el sistema electoral alemán, que com-
bina elecciones de mayoría en circunscripciones unipersonales con la repar-
tición proporcional de escaños a nivel nacional.
Tipos de sistemas electorales
Los sistemas electorales no se limitan únicamente a un sistema proporcional y a

uno mayoritario; cada uno de ellos, a su vez, se subdivide en diversos subtipos.
De acuerdo a los componentes del sistema electoral y cómo estos se combinen,
pueden surgir subtipos de sistemas dentro de los sistemas de representación
por mayoría o proporcional. Nohlen distingue cinco tipos de sistemas electo-
rales mayoritarios y cinco proporcionales, que se detallan a continuación.
Sistemas electorales mayoritarios
Nohlen (2012, pp. 25-26) clasifica como sistemas electorales mayoritarios a

los siguientes:
| 55
1. Sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales: Correspon-

de al sistema de representación por mayoría, en el que su efecto tiende a
favorecer al partido o candidato más votado.
2. Sistema de mayoría absoluta en circunscripciones uninominales: Este siste-
ma se aplica cuando un candidato o partido no alcanza los votos nece-
sarios para ganar en una sola vuelta, y, por tanto, se realiza una segunda
vuelta electoral (ballotage).
3. Sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales con representación
de minorías: Este es el caso en el que se aplica el voto limitado, en el que
el elector tiene menos votos en relación a los escaños a ser elegidos.
4. Sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales pequeñas: Se da
cuando se emplea la fórmula de decisión proporcional en circunscripcio-
nes pequeñas, y, por generar una considerable desproporción, se conoce
como formador de mayorías. Probablemente, el sistema electoral legisla-
tivo ecuatoriano se ubica en este tipo.
5. Sistema mayoritario con lista proporcional adicional: En este sistema se ad-
judica una gran parte de los escaños en circunscripciones uninominales;
y, se asignan escaños adicionales en circunscripciones plurinominales o
en una circunscripción única plurinominal, a través de listas de partido
según la fórmula de decisión proporcional. Tales sistemas otorgan una
alta representación a las mayorías; sin embargo, si la distribución del
electorado es desigual y pequeños partidos tienen bastiones electorales,
estos pueden alcanzar algunos escaños.
Sistemas electorales proporcionales
Nohlen (2012, pp. 26-27) clasifica como sistemas electorales proporcionales

a los siguientes:
1. El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales: En este siste-

ma se puede crear una cierta desproporcionalidad según el tamaño de las
circunscripciones. Como se ha mencionado antes, mientras más peque-
56 |
ña es una circunscripción, el resultado de adjudicación de escaños es más

desproporcional.
2. El sistema proporcional compensatorio, en ocasiones con barrera legal: Se
adjudica una determinada cantidad de escaños en circunscripciones
uninominales según la fórmula mayoritaria; y, en una segunda fase de
la conversión de votos se intenta compensar el efecto desproporcional
resultante de las circunscripciones uninominales a través de la adjudica-
ción de escaños de lista según la fórmula proporcional.
3. El sistema proporcional personalizado con barrera legal: En este sistema
se combina la adjudicación de escaños mediante el principio de pro-
porcionalidad en circunscripciones uninominales. Si un partido recibe
más escaños que lo que le corresponde proporcionalmente, surgen los
denominados escaños excedentes.
4. El single transferable vote (el sistema de voto transferible): Este sistema es
el clásico en el mundo anglosajón. Presenta un mayor grado de com-
plejidad y desproporcionalidad en comparación con los demás sistemas
proporcionales. Se utiliza en circunscripciones pequeñas.
5. La representación proporcional pura: Pretende que la adjudicación de esca-
ños sea lo más proporcional posible, para lo que emplea –por lo general–
una gran circunscripción nacional en la que se eligen todos los escaños y
un método de conversión de votos en escaños bastante justo.
En resumen, los sistemas proporcionales favorecen la multiplicación de par-

tidos, ya que generan una asignación de escaños tomando en cuenta a los
pequeños partidos en relación a su fuerza electoral.
Sistemas electorales combinados
Nohlen (2012, pp. 30-33) afirma que los sistemas electorales combinados
también pueden denominarse sistemas electorales personalizados, debido a
que incluyen alguna forma de participación más directa del elector. Las com-
binaciones entre elementos mayoritarios y proporcionales pueden ser de las
siguientes maneras:
| 57
1. Representación por mayoría con una lista adicional proporcional.

2. Representación proporcional compensatoria.
3. Representación proporcional personalizada.
La descripción de los tipos de sistemas electorales mayoritarios, proporciona-
les y combinados brinda una idea clara de las opciones que se pueden escoger
en una reforma electoral tomando en cuenta las condiciones concretas de
cada país.
Proporcionalidad y sistemas electorales
Este trabajo de investigación se centra principalmente en el principio de

proporcionalidad y en la relación que tiene con los sistemas electorales. A
continuación se desarrollarán cuadros explicativos sobre cómo se relaciona la
proporcionalidad con los sistemas electorales y cómo influye o no cada uno
de sus componentes en la proporcionalidad.
Proporcionalidad y principio de representación
Como se mencionó anteriormente, la proporcionalidad en los sistemas elec-

torales se expresa en la relación entre votos y escaños; es decir que, a cierto
porcentaje de votos obtenido por un partido, corresponde un porcentaje más
o menos igual de escaños. Los principios de representación y cada uno de los
componentes del sistema electoral pueden ser evaluados desde el punto de
vista de la proporcionalidad.
La Tabla 4 ilustra los efectos proporcionales (+) o desproporcionales (-)
de los principios de representación. Se aprecia que el principio de representa-
ción proporcional, por definición, cumple con una mayor representatividad
al momento de asignar escaños, mientras que el de representación por mayo-
ría, por su propia naturaleza, no cumple con esta función; todo lo contrario:
pretende ser desproporcional.
58 |
Tabla 4: Proporcionalidad y principios de representación

Principio Proporcionalidad
Representación proporcional +
Representación de mayoría −
Fuente: Ortiz, 2012
Proporcionalidad y forma de lista
La Tabla 5 establece la relación entre proporcionalidad y las diferentes formas

de lista. El signo (=) significa que es neutro.
Tabla 5: Proporcionalidad y forma de lista

Forma de lista Proporcionalidad
Cerrada y bloqueada =
Cerrada y no bloqueada =
Abierta −
Fuente: Ortiz, 2012
La lista cerrada y bloqueada, al dar un solo voto al elector, prácticamente

le obliga a votar por una sola lista de partido y, al momento de adjudicar
escaños, su efecto sobre la proporcionalidad depende de otros factores, como
por ejemplo de la fórmula asignación de escaños o el tamaño de la circuns-
cripción, de ahí que permanezca neutra (=). La lista cerrada y no bloqueada
otorga al elector mayor posibilidad de elección, pero se muestra indiferente
frente a la proporcionalidad. La lista abierta, por su parte, brinda al elector
mayor posibilidad de elección; sin embargo puede afectar negativamente a la
proporcionalidad entre votos y escaños, pues los elegidos pueden ser los más
votados y hay un gran desperdicio de votos.
| 59
Proporcionalidad y forma de voto
En la Tabla 6 se establece la relación entre proporcionalidad y las formas de

votación. El voto personalizado se muestra neutro, pues depende del siste-
ma de adjudicación de escaños; por el contrario, la forma de voto en lista,
al otorgar al elector un solo voto, puede favorecer cierta proporcionalidad.
Como ya se advirtió, esta relación dependerá del número de escaños a ser
repartidos en la circunscripción.
Tabla 6: Proporcionalidad y forma de voto

Forma de voto Proporcionalidad
Personalizado =
De lista +
Fuente: Ortiz, 2012
Proporcionalidad y circunscripción
Como ya se ha mencionado, el componente más significativo del sistema

electoral con respecto a la proporcionalidad es el tamaño de la circunscrip-
ción. Mientras más pequeña sea la circunscripción menor será el efecto pro-
porcional. Tanto es así que la elección en circunscripciones pequeñas es prác-
ticamente una elección mayoritaria. Esta tendencia puede ser reforzada por
un método de adjudicación de escaños poco proporcional.
Tabla 7: Función proporcional y circunscripciones

Circunscripciones Escaños a repartirse Proporcionalidad
Pequeñas 2a5 −−+
Medianas 6a9 − ++
Grandes 10 o más +++
Fuente: Nohlen 2004, 2012.
En la Tabla 7 se resume la relación entre proporcionalidad y el tamaño de

las circunscripciones. Como se puede constatar, en las circunscripciones pe-
60 |
queñas (de 2 a 5 escaños), la relación entre votos y escaños tiende a ser mar-
cadamente desproporcional; debido a que, si por ejemplo se tienen cuatro
escaños a repartir y diez partidos que participan en la circunscripción, auto-
máticamente seis partidos quedarán excluidos de la repartición de escaños.
En las circunscripciones medianas (de 6 a 9 escaños), al brindar más
oportunidades de acceso a un escaño, se cumple un poco más con la función
de proporcionalidad. En las circunscripciones grandes (10 o más escaños)
es más factible una mayor proporcionalidad, dado que otorga a los partidos
competidores mayores posibilidades de acceder a un escaño. En pocas pa-
labras: mientras más grande es la circunscripción, mayores son los efectos
proporcionales.
Proporcionalidad y métodos de asignación de escaños
La Tabla 8 muestra la relación entre proporcionalidad y métodos de asig-

nación de escaños. Si bien es cierto el método D’Hondt está dentro de los
sistemas de adjudicación de escaños proporcionales, tiende a ser el menos
proporcional en comparación con Webster y Hare. Estos dos métodos cum-
plen de mejor forma con la función de proporcionalidad de los sistemas
electorales, ya que brindan a partidos pequeños más posibilidades de acceder
a un escaño (representación) de acuerdo a los votos obtenidos.
Tabla 8: Función proporcional y métodos de asignación de escaños

Método Proporcionalidad
D’Hondt −−+
Webster −++
Hare +++
Hay que tener en cuenta que el efecto proporcional de todos los procedi-
mientos de asignación de escaños depende en gran parte de la magnitud
de la circunscripción electoral. En distritos pequeños (2 a 5 escaños), estos
métodos apenas logran desplegar sus efectos sobre la distribución equitativa
de escaños; en cambio, en distritos muy grandes (15 o más escaños), los
procedimientos de repartición se acercan a la proporcionalidad casi perfecta.
| 61
Estas consideraciones teóricas entre los componentes de los sistemas

electorales y los efectos proporcionales servirán para juzgar en qué medida
el sistema electoral ecuatoriano cumple con el mandato constitucional de la
proporcionalidad.
SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO

ECUATORIANO
Este apartado comprende una reseña de los hitos principales en materia elec-
toral en la historia política de Ecuador; describe la integración de la Asam-
blea Nacional y su importancia; analiza las regulaciones que se establecen
en la LOEOP para la elección de los miembros de la Asamblea Nacional; y,
finalmente, se resume el diseño del sistema electoral legislativo de Ecuador.
Hitos en la historia electoral de Ecuador
Richard Ortiz (2010) constata que los cambios radicales en materia electoral
se producen en momentos de crisis y coyunturas políticas dramáticas: “To-
dos los avances importantes del Derecho Electoral ecuatoriano estuvieron
siempre unidos a diversas crisis políticas que impulsaron las reformas electo-
rales” (pp. 1-2). Hoy en día, Ecuador cuenta con su Constitución número
20, en lo cual claramente se puede notar que se han dado varios cambios
constitucionales y electorales. Al respecto, Ayala (2015) manifiesta:
“En 182 años de vida independiente (1830-2015) hemos tenido una nueva
constitución cada nueve años como promedio. Pero ese cálculo puede ser
engañoso, pues si se considera que durante las dictaduras no rigió un estado
de derecho, los años de vigencia constitucional se reducen a 156.” (p. 15)
La estabilidad del gobierno y su Carta Magna es muy importante para el

rendimiento del sistema político y la calidad de la democracia, en especial
si se trata del sistema electoral, puesto que este determina quiénes ejercen el
poder y quiénes toman decisiones en un país.
62 |
En la Tabla 9 se resumen los principales hitos electorales en la historia

ecuatoriana. Es importante recordar que el voto universal de los varones fue
introducido en 1861; el voto universal de las mujeres en 1929; el voto de los
analfabetos en 1978; y, el voto de los jóvenes de 16 a 18, en 2008. La primera
elección competitiva tuvo lugar después de la muerte del presidente Gabriel
García Moreno en 1875; y, en el periodo 1948 y 1961, Ecuador vivió una
fase democrática con elecciones competitivas y cuatro presidentes que se su-
cedieron en el poder pacíficamente (Pareja, 2004, pp. 42-45).
Tabla 9: Hitos electorales en la historia de Ecuador

Año Acontecimientos importantes
1830-1860 Voto censitario solo para los varones alfabetos.
1861 Introducción de voto universal de los varones.
1875 Primera elección democrática tras la muerte de García Moreno.
1929 Consagración constitucional del voto de la mujer.
1945 Revolución “La Gloriosa”, creación de órganos electorales.
1948-1961 Fase democrática, se suceden pacíficamente cuatro presidentes electos.
1978/1979 Retorno a la democracia. Introducción del voto de los analfabetos.
1994 Introducción de las candidaturas de los independientes.
1997 Voto múltiple personalizado entre listas.
2008 - Voto facultativo desde los 16 a 18 años.
- Voto de personas privadas de libertad sin sentencia ejecutoriada.
- Voto a extranjeros en Ecuador con residencia mínima de 5 años.
- Voto activo y pasivo para ecuatorianos residentes en el exterior.
- Voto facultativo para miembros de la policía Nacional y Fuerzas Armadas,
entre otros.
Fuentes: Grijalva, 1998; Grijalva 2011; Ortiz, 2010.
Después de la dictadura militar de 1972-1979, el país retornó a la demo-

cracia con el gobierno del presidente Jaime Roldós Aguilera, y desde ese año
hasta 1997, el sistema electoral era proporcional con listas cerradas y blo-
queadas (Pachano, 2007, pp. 48-49; Sánchez, 2008, pp. 80-82). Al respecto
de ese periodo, Sánchez (2008) manifiesta:
“El sistema electoral ecuatoriano ha operado con tres formas para determinar
el ganador de las elecciones y asignar puestos: mayoría con doble vuelta, para
| 63
Presidente y Vicepresidente; mayoría simple, para alcaldes y prefectos; y, por

último, sistema proporcional, para consejeros, concejales y diputados” (p.
80).
Después de la crisis política generada por la destitución del presidente Abda-

lá Bucaram en 1997, se realizó una consulta popular en la que se introdujo
un sistema electoral con listas abiertas y voto personalizado; sin embargo,
no se dejaba claro la fórmula de repartición de escaños. Esta particularidad
causó complicaciones y en una nueva reforma, se dispuso la aplicación del
método D’Hondt para la repartición de escaños (Sánchez, 2008, p. 92).
La Asamblea Constituyente de 2007-2008 elaboró una nueva Constitu-
ción que actualmente se encuentra vigente, la cual incluye el voto facultativo
de los menores de 16 a 18 años, voto de personas privadas de libertad sin
sentencia ejecutoriada, entre otros cambios influyentes en el derecho electo-
ral (Moreno, 2010, pp. 54-55). Esta Carta Política también sienta las bases
del derecho electoral y señala los principios que deben seguir los sistemas
electorales para la elección de autoridades públicas.
Principios constitucionales del sistema electoral
La Constitución es la norma suprema de un Estado, por medio de la cual se

fijan las relaciones entre los diferentes poderes del Estado y los ciudadanos,
y se consagra el modo de legitimación y organización democrática. Por esta
razón, la Carta Magna establece también los parámetros para los diferentes
sistemas electorales. De la mano con la Norma Suprema actúa el derecho
electoral que tiene como objetivo garantizar el principio de la soberanía po-
pular, base del Estado democrático.
El derecho electoral, como rama autónoma del derecho, cuenta con
principios propios que permiten llenar vacíos o resolver contradicciones en
el marco jurídico. Estos principios pueden encontrarse en la Constitución o
en las demás fuentes del derecho electoral (Moreno, 2010, pp. 26-27). En
el caso de Ecuador, la Constitución señala en su artículo 116 los principios
a los que debe someterse el sistema electoral en elecciones pluripersonales:
64 |

conforme a los principios de proporcionalidad, igualdad de voto, equidad,
paridad y alternabilidad entre hombres y mujeres; y determinará las circuns-
cripciones electorales dentro y fuera del país.” (Constitución, 2008, art. 116)
Esta disposición constitucional ordena que, en el diseño de los sistemas elec-

torales para elecciones pluripersonales como las de la Asamblea Nacional, se
deben aplicar los principios proporcionalidad, igualdad de voto, equidad,
paridad y alternabilidad entre hombres y mujeres, que comprenden:
1. Igualdad de voto: Moreno (2010) señala que “el único derecho que nos
hace iguales a todos es el derecho al voto [...]. Ningún elector puede
tener privilegios o prerrogativas” (p. 79). A su vez, indica que la igualdad
de voto tiene relación con la proporcionalidad; ya que el voto de un ciu-
dadano, para ser igual, también debe tener el mismo valor de logro que
el de cualquier otro habitante del país, y no sucede así cuando hay una
desproporción entre población y escaños en las circunscripciones (p. 79).
De aquí se concluye que la igualdad dentro del proceso electoral consiste
en que ningún voto valga más que otro.
2. Equidad: Moreno (2010, p. 79) identifica equidad con representación
justa en relación a las preferencias del electorado y, por tanto, se conecta
con el principio de proporcionalidad que procura la representación de
mayorías y minorías en función de su grado de éxito electoral.
3. Paridad y alternabilidad entre hombres y mujeres: La paridad se entiende
como la participación política efectiva de las mujeres en igualdad de
condiciones con los hombres, pues nada justifica que la mitad de la po-
blación se halle excluida de las decisiones trascendentes que afectan a una
comunidad. La alternabilidad, en cambio, es un mecanismo que asegura
que, en la estructura de las listas de las elecciones plurinominales, las
mujeres compartan equitativamente las candidaturas.
4. Proporcionalidad: Este principio consiste en la relación estrecha que debe
existir entre el porcentaje de votos y el de escaños. Con él se configura
la igualdad de oportunidades en una elección y se representa la voluntad
del pueblo en proporción a las preferencias electorales (Moreno, 2010,
| 65
pp. 78-79). El fin que se persigue es que la representación parlamentaria

sea un espejo de las principales fuerzas políticas y sociales.
Los principios señalados son de suma importancia para que el sistema elec-
toral cumpla con el modelo de representación escogido por el constituyente.
Por esta causa deben diseñarse las reglas electorales tratando de maximizar
las exigencias constitucionales que se imponen al sistema electoral (Moreno,
2010, pp. 79-80).
Reglas constitucionales electorales para la

Asamblea Nacional
Es importante poner atención a las normas constitucionales que rigen la

elección de los miembros de la Asamblea Nacional, en comparación con las
disposiciones de la LOEOP; pues, como se conoce, los sistemas electorales
son de fácil manipulación y, al darle tanto poder al órgano legislativo, existe
la posibilidad de que los parámetros constitucionales no sean respetados por
el legislador orgánico.
La Carta Magna establece parámetros claros –aunque no completos–
para que el legislador diseñe el sistema electoral. Primero exige que se lo
haga mediante ley orgánica (art. 133[4]), como garantía de protección de
los derechos políticos y como mecanismo para obtener un amplio consenso
sobre las reglas centrales de la democracia representativa. Segundo, el artí-
culo 118 establece criterios para determinar el tamaño del cuerpo legisla-
tivo a través de los diversos tipos de circunscripción (nacional, provincial)
y su tamaño; sin embargo, deja al legislador la regulación concreta de las
circunscripciones regionales, distritales y del exterior. Y, tercero, el artículo
116 de la Norma Suprema establece los principios que deben informar el
diseño del sistema electoral legislativo, y que ordenan que el sistema, en
sus efectos globales, preserve la igualdad del voto, la proporcionalidad y la
paridad de género.
Sobre el tipo de lista, forma del voto y el método de adjudicación de es-
caños, la Constitución guarda silencio. Esta laguna normativa permite que el
66 |
legislador regule el sistema electoral con bastante libertad, siempre y cuando

no pase por alto lo dispuesto en el artículo 116 de la Norma Suprema.
Regulaciones de la LOEOP
Dentro de este apartado se describe como la LOEOP configura cada uno de

los componentes del sistema electoral para la elección de los miembros de
la Asamblea Nacional. Según su artículo 4, la LOEOP desarrolla las normas
constitucionales relativas a:
"1. El sistema electoral, conforme a los principios de proporcionalidad,

igualdad del voto, equidad, paridad y alternabilidad entre mujeres y
hombres. Además determinará las circunscripciones electorales dentro
y fuera del país;
2. Los derechos y obligaciones de participación político electoral de la ciu-
dadanía;
3. La organización de la Función Electoral;
4. La organización y desarrollo de los procesos electorales [...].” (LOEOP,
2009, art. 4)
Como se puede apreciar, esta disposición abarca aspectos muy importantes

relacionados con el sistema electoral, y menciona explícitamente los princi-
pios de proporcionalidad, igualdad de voto, equidad, paridad y alternabili-
dad entre hombres y mujeres. La LOEOP regula, además, la organización
de la Función Electoral, la cual tiene como misión institucional garantizar
el normal ejercicio de los derechos políticos que se expresan por medio del
voto y los derechos de asociación política de los ciudadanos. La Función
Electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral (CNE) y el Tri-
bunal Contencioso Electoral (TCE), con sede en Quito (LOEOP, 2009, art.
18). También regula la organización y desarrollo de los diferentes procesos
electorales que se llevan a cabo en el país, los cuales deben cumplir con los
requisitos y los plazos definidos en la ley.
En cuanto al sistema electoral propiamente dicho, la LOEOP desarrolla
el diseño específico del sistema electoral en sus cuatro componentes: voto,
| 67
lista, circunscripción y fórmula electoral. A continuación se describe cada

componente del sistema electoral legislativo de Ecuador.
Tipo y tamaño de circunscripciones
Las circunscripciones –como se mencionó– se clasifican por su tipo y tama-

ño. En Ecuador, para las elecciones de los miembros de la Asamblea Nacio-
nal hay los siguientes tipos de circunscripciones (Instituto de la Democracia,
2013, pp. 12-13; Ortiz, 2012, p. 11):
1. Circunscripción nacional: Es una circunscripción única que comprende

todo el territorio nacional y que, para las elecciones de asambleístas na-
cionales, abarca también las circunscripciones del exterior.
2. Circunscripción provincial: Comprende cada una de las provincias del
país y son las unidades electorales principales. En ellas se elige a dos
asambleístas más uno por cada doscientos mil habitantes o fracción que
supere los ciento cincuenta mil.
3. Circunscripción subprovincial: El artículo 150 del LOEOP ordena que las
circunscripciones provinciales que pasen de 7 escaños tienen que divi-
dirse. De esta división nacen las circunscripciones subprovinciales, cuyo
diseño geográfico le corresponde al CNE. Para las elecciones 2013, las
provincias de Guayas y Manabí fueron divididas en 4 y 2 circunscripcio-
nes respectivamente.
4. Circunscripciones distritales: Los distritos metropolitanos conforman una
circunscripción independiente de la provincia en que se encuentren. El
único distrito metropolitano que existe en el país es Quito. Estos dis-
tritos son tratados de igual manera que las provincias y, por ende, se
eligen por lo menos dos representantes y uno adicional por cada 200.000
habitantes o fracción que supere los 150.000. Por su población, a Qui-
to le correspondieron 13 escaños, razón por la cual tuvo que dividirse
(LOEOP, 2009, art. 150; Instituto de la Democracia, 2013, pp. 12-13).
5. Circunscripciones subdistritales: Si un distrito metropolitano elige 8 o más
asambleístas tendría que, a su vez, subdividirse. De esta subdivisión re-
68 |
sultaron un subdistrito de 5 escaños y dos de 4, pues en Quito se debían

elegir 13 asambleístas.
6. Circunscripciones del exterior: Son circunscripciones especiales formadas
para las personas que viven fuera del país. Se eligen 2 representantes por
cada región y se dividen en tres: (1) Europa, Oceanía y Asia, (2) Canadá
y Estados Unidos y (3) Latinoamérica, Caribe y África.
Tabla 10: Circunscripciones electorales provinciales, subprovinciales y subdistritales

Total
Tamaño Denominación Total Circunscripciones Asambleístas
2 escaños Pequeña 6 Morona Santiago, Napo, Pastaza, 12
Zamora Chinchipe, Galápagos
y Orellana.
3 escaños Pequeña 6 Bolívar, Cañar, Carchi, Sucumbíos, 18
Santa Elena y Pichincha.
4 escaños Pequeña 10 Cotopaxi, Chimborazo, Esmeraldas, 40
Imbabura, Loja, Tungurahua,
Santo Domingo, DM Quito-C1,
DM Quito-C3 y Manabí-C1.
5 escaños Pequeña 8 Azuay, El Oro, Manabí-C2, 40
DM Quito-C2, Guayas-C1,
Guayas-C2, Guayas-C3
y Guayas-C4
6 escaños Mediana 1 Los Ríos 6
P: 3,7 31 116
Fuente: Adaptado de Instituto de la Democracia, 2013.
Las regulaciones de la LOEOP han causado una fragmentación excesiva de las

circunscripciones. El artículo 150 de la ley electoral establece que, cuando una
circunscripción electoral elija entre 8 y 12 representantes, esta se subdividirá
en 2 circunscripciones; cuando elija de 13 a 18 representantes, se subdividirá
en 3 circunscripciones, y cuando se elijan de 19 en adelante se subdividirán
en 4 circunscripciones. Así es como surgen las circunscripciones subprovincia-
les y subdistritales. Se debe tomar en cuenta que esta subdivisión afecta a la
representación proporcional, puesto que las únicas circunscripciones grandes
en el país (Guayas y Pichincha) fueron cercenadas en múltiples subdivisiones.
| 69
En la Tabla 10 solo se recogen las circunscripciones dentro del país y

se excluye la circunscripción nacional, que solo se considera complementa-
ria a la elección de los asambleístas en múltiples circunscripciones pequeñas
distribuidas en todo el territorio nacional. De los datos contenidos en la
Tabla 10 se determina que existen seis circunscripciones de dos escaños; seis
circunscripciones de tres escaños; diez circunscripciones de cuatro escaños;
ocho circunscripciones de cinco escaños y una sola de seis escaños. Luego,
el total de 31 circunscripciones con un total de 116 asambleístas. En pro-
medio, las circunscripciones tienen un tamaño de 3,7 escaños, hecho que
influirá decisivamente en la distribución proporcional de representantes a la
Asamblea Nacional.
En la tercera parte de este trabajo se realizará un análisis detallado acerca
de cómo afecta esta normativa al principio de proporcionalidad establecido
en la Constitución.
Forma de lista
En Ecuador, para la elección de miembros de la Asamblea Nacional, la lista

es abierta. El artículo 160 LOEOP dispone:
“Las y los representantes de la Asamblea Nacional [...] se elegirán votando

por las candidaturas de las listas establecidas mediante procesos democráticos
internos o elecciones primarias y que deberán mantener de forma estricta la
equidad, paridad, alternabilidad y secuencialidad entre hombres y mujeres o
viceversa. El elector podrá indicar su preferencia por los o las candidatas de una
sola lista o de varias listas hasta completar el número permitido para cada uno de
los cargos señalados [cursivas añadidas].” (LOEOP, 2009, art. 160)
De esta disposición legal se deduce que, las elecciones de los miembros de la

Asamblea Nacional se rigen por una lista abierta, en la que el elector fabrica su
propia lista con los candidatos de una o de diferentes listas ofertadas por las
organizaciones políticas hasta la cantidad de escaños que se estén adjudican-
do en la circunscripción respectiva. Por consiguiente, el elector cuenta con
tantos votos como escaños a elegirse.
70 |
Procedimiento de votación
La forma de voto y la forma de lista van de la mano, pues una complementa

a la otra. La LOEOP, en su artículo 10, dispone:
“La ciudadanía expresa su voluntad soberana, entre otros, por medio del voto
popular que será universal, igual, periódico, directo, secreto y escrutado pú-
blicamente, que se manifiesta en los tiempos, condiciones y bajo las normas
que esta ley señala para garantizar la permanencia y el perfeccionamiento de
la democracia.” (LOEOP, 2009, art. 10)
El referido artículo indica que, por medio del voto, la ciudadanía expresa su
voluntad soberana y, así, se pone en práctica el derecho al sufragio; a su vez,
reafirma el principio de igualdad de voto establecido en la Constitución.
Además, para cumplir a cabalidad con lo detallado en el artículo 10 LOEOP,
el voto popular debe ser universal, igualitario, periódico, directo, secreto y
escrutado públicamente. De esta forma se garantiza el cumplimiento de la
voluntad de los ciudadanos y se transparenta el proceso electoral.
Para las elecciones de miembros de la Asamblea Nacional, la LOEOP en
su artículo 120, determina:
“en las elecciones para representantes a la Asamblea Nacional [...] los elec-
tores marcarán la casilla que identifique a cada candidato de una sola lista o
entre listas, hasta el máximo de la representación que corresponda elegir.”
(LOEOP, 2009, art. 120)
Por lo tanto, según lo establece el artículo que antecede, se puede concluir

que, en Ecuador, se aplica la forma de voto personalizado múltiple en listas
abiertas, al cual se le atribuye la ventaja de ofrecer al elector la libertad de
votar por su candidato de preferencia. Sin embargo, su desventaja es que
puede propiciar la competencia desleal entre los candidatos que integren una
misma lista, por cuanto cada candidato luchará por su propia elección, aún
a costa de sus compañeros de candidatura.
| 71
Fórmula electoral
Hay que recordar que la fórmula electoral comprende tanto la regla de deci-
sión como el procedimiento de cálculo. El sistema electoral legislativo ecua-
toriano combina una regla de decisión de mayoría relativa (“más votados”)
para determinar quién obtiene el escaño, con un procedimiento proporcional
para la determinación de escaños que corresponden a cada organización po-
lítica. El numeral 4 del inciso 1 y el inciso final del artículo 164 regulan la
regla de decisión:
“4. La adjudicación de los escaños en cada lista corresponderá a los candida-

tos que hayan obtenido mayores preferencias.
[…].
Los escaños alcanzados por las listas serán asignados a los candidatos más
votados de cada lista.” (LOEOP, 2009, art. 164)
El procedimiento de asignación de escaños de asambleístas es doble: uno

se usa para la circunscripción nacional (Webster), y otro para el resto de
circunscripciones (D’Hondt). El inciso 2 del artículo 164 LOEOP manda:
“En el caso de asambleístas, en la circunscripción nacional, para la adjudica-

ción de listas, se procederá de la siguiente manera:
1. Se sumarán los votos alcanzados por cada uno de los candidatos, sin
diferenciar los votos de lista y de entre listas, para establecer la votación
alcanzada por cada lista.
2. Los resultados de cada lista se dividirán para la serie de números 1, 3, 5, 7,
y así sucesivamente en la proporción aritmética de la serie, hasta obtener
tantos cocientes como puestos por asignarse.
3. Los cocientes obtenidos se ordenan de mayor a menor, y se asignarán
a cada lista los puestos que le correspondan, de acuerdo a los más altos
cocientes.
4. En caso de empate, se procederá al sorteo para definir la lista ganadora
del puesto [cursivas añadidas].” (LOEOP, 2009, art. 164)
En cambio, para conversión de votos en escaños de las circunscripciones

provinciales, subprovinciales y subdistritales, el inciso 1 del artículo 164
LOEOP establece el siguiente procedimiento:
72 |
"1. La votación obtenida por cada uno de los candidatos sin diferenciar los
votos de lista de los de entre listas se sumará para establecer la votación
2. Al total de la votación obtenida por cada lista se aplicará la fórmula de
divisores continuos; se dividirá para 1, 2, 3, 4, 5 y así sucesivamente, hasta
obtener cada una de ellas un número de cocientes igual al de los candi-
datos a elegirse como principales;
3. Con los cocientes obtenidos, se ordenarán de mayor a menor y se asig-
narán a cada lista los puestos que le correspondan, de acuerdo a los co-
cientes más altos, hasta completar el número total de representantes a
elegirse; y, […] (cursivas añadidas).” (LOEOP, 2009, art. 164)
Como se puede notar, se emplea únicamente para 15 asambleístas un mé-

todo más proporcional (Webster); mientras que, para los 122 restantes, se
aplica el método D’Hondt en 33 circunscripciones pequeñas y una mediana.
Esta combinación de las circunscripciones pequeñas con un método menos
proporcional afecta de manera prominente a la proporcionalidad del resul-
tado.
Resumen del sistema electoral legislativo en Ecuador
A lo largo del presente trabajo se ha detallado una a una las características del
sistema electoral ecuatoriano diseñado para la elección de los asambleístas.
Es importante recordar que el problema que se discute en este trabajo es si el
legislador, al regular los detalles del sistema electoral legislativo, respetó los
mandatos constitucionales, especialmente, el de proporcionalidad. Este tema
se trata en el siguiente apartado de este trabajo.
A manera de resumen, la Tabla 11 muestra de forma condensada que el
sistema electoral legislativo ecuatoriano es especial en todos sus componentes:
la lista es abierta, lo que no es común en el contexto internacional; el voto es
personalizado múltiple, que permite que el elector fabrique su propia lista; las
circunscripciones son de cinco tipos y casi todas son pequeñas con una lista
proporcional adicional a nivel nacional; y, por un lado, la regla de decisión es
de mayoría relativa dentro de cada organización política y, por otro, se aplica
un método de distribución de escaños proporcional-concentrador (D’Hondt)
| 73
para 122 de los 137 escaños, y solo un método más proporcional (Webster)
para los 15 escaños en la circunscripción nacional.
Tabla 11: Sistema electoral legislativo ecuatoriano

Componentes del Artículo de la
sistema electoral LOEOP
Tipo de lista Abierta 160
Forma de voto Personalizado múltiple 120
Circunscripción Tipos: Nacional, provincial, subprovincial, 150
subdistrital y del exterior.
Tamaños: La mayoría pequeñas
(33 de 35, promedio 3,74).
Fórmula electoral 1) Regla de decisión: mayoría relativa (“más votado”) 164
2) Método de adjudicación:
a) Webster: 15 nacionales
b) D’Hondt: 122 provinciales, subprovinciales,
subdistritales y del exterior
Fuente: LOEOP, 2009.
Como se verá más adelante, el tamaño reducido de la circunscripción y

método D’Hondt serán decisivos en los efectos desproporcionales del siste-
ma electoral legislativo ecuatoriano, y estos efectos entran en conflicto con el
principio de proporcionalidad constitucional.
INCOMPATIBILIDAD DEL SISTEMA

ELECTORAL LEGISLATIVO CON EL MANDATO
CONSTITUCIONAL DE LA
PROPORCIONALIDAD
En este apartado, parte central de la investigación, se determina la lógica

de funcionamiento del sistema electoral legislativo ecuatoriano; se establece
si posee tendencias mayoritarias o proporcionales y, en consecuencia, si es
compatible con el mandato constitucional de proporcionalidad establecido
en el artículo 116. Para ilustrar la tendencia del sistema, se realiza una rá-
pida explicación sobre el índice de desproporcionalidad empleado en esta
74 |
investigación; luego se hace un análisis de los resultados de las elecciones

para miembros de la Asamblea Nacional en Ecuador del año 2013, para ob-
servar las tendencias mayoritarias del sistema electoral; y, finalmente, como
propuesta de este estudio, se bosqueja cómo se puede avanzar hacia un sis-
tema electoral más proporcional en Ecuador, como ordena nuestra Norma
Fundamental.
Integración de la Asamblea Nacional
La Asamblea Nacional es un órgano fundamental del Estado, a través del

cual se expresa la voluntad política de la sociedad. Su función principal es
la de legislar, es decir, se encarga de proponer, codificar, reformar, derogar
y aprobar leyes, mediante procedimientos y parámetros establecidos en la
Constitución y la ley (Constitución, 2008, art. 120). Consecuentemente, la
conformación de la Asamblea Nacional es decisiva para realizar el pluralismo
ideológico que debe estar representado en el campo legislativo. El artículo
118, inciso 3, de la Constitución preceptúa:
“La Asamblea Nacional se integrará por:

1. Quince asambleístas elegidos en circunscripción nacional.
2. Dos asambleístas elegidos por cada provincia, y uno más por cada dos-
cientos mil habitantes o fracción que supere los ciento cincuenta mil, de
acuerdo al último censo nacional de la población.
3. La ley determinará la elección de asambleístas de regiones, de distri-
tos metropolitanos, y de la circunscripción del exterior” (Constitución,
2008, art. 118).
De la norma citada se deduce que la Constitución combina un criterio te-

rritorial (asignación automática de dos asambleístas por cada provincia)
con uno poblacional (un escaño adicional por cada 200.000 habitantes o
fracción que supere los 150.000). La integración de la Asamblea Nacional
se complementa con lo dispuesto en el artículo 150 LOEOP, que ordena
tres cosas: (1) las tres circunscripciones del exterior tendrán cada una dos
escaños; (2) los distritos metropolitanos conformarán una circunscripción
independiente en los mismos términos que las provinciales; y, (3) toda cir-
cunscripción provincial o metropolita que tenga ocho o más escaños tendrá
| 75
que subdividirse. Para calcular el tamaño del cuerpo legislativo y los escaños
que correspondían a cada circunscripción se usaron los datos de población
del Censo Nacional de 2010.
La Tabla 12 resume la integración de la Asamblea Nacional para las elec-
ciones 2013, en las que se eligieron quince asambleístas en circunscripción
única nacional; setenta y cuatro en 22 circunscripciones provinciales de di-
verso tamaño; veintinueve en 6 circunscripciones subprovinciales pequeñas;
trece en 3 subdistritales pequeñas; y, seis en 3 circunscripciones binominales
especiales del exterior, lo que da un total de 137 asambleístas. Este número
puede modificarse con los datos poblacionales del próximo censo nacional.
Tabla 12: Integración de la Asamblea Nacional

Distritos de los Asambleístas Número de circunscripciones Número de miembros electos
Nacional 1 15
Provincial 22 74
Subprovincial 6 29
Subdistrital 3 13
Exterior 3 6
Total 35 137
Las elecciones de 2013 fueron un hecho histórico único: fueron las primeras
en las que aplicaron las reglas de la LOEOP; se subdividieron dos provincias
(Guayas y Manabí); y el Distrito Metropolitano de Quito fue considerado
como una circunscripción independiente que, a su vez, fue subdividido en 3
circunscripciones subdistritales.
Índice de desproporcionalidad electoral
Arend Lijphart afirma que uno de los problemas más graves de los efec-
tos que generan los sistemas electorales es la desproporcionalidad (Urdánoz,
2006, p. 259). Si bien es cierto que todos los sistemas electorales generan
cierto grado de desproporción en la relación entre votos y escaños, algunos
componentes del sistema –como el método de repartición de escaños y el
76 |
tamaño de circunscripción– pueden influir tan decisivamente en la despro-

porción, que el sistema tendrá que ser considerado mayoritario.
En el transcurso de los años se han planteado distintos métodos para
obtener un índice que muestre la desproporcionalidad de los sistemas elec-
torales, pero no existe un índice universalmente válido y aceptado por todos
(Ocaña, 1999, p. 227). Sin embargo, para este trabajo se empleará el índice
de desproporcionalidad de Michael Gallagher (1991), que consiste en: (1)
elevar al cuadrado las diferencias porcentuales entre votos y escaños de cada
partido, (2) sumar esas cantidades, (3) dividir el total de la suma para dos
y, finalmente, (4) extraer la raíz cuadrada del cociente (Lijphart, 2007, pp.
153-154).
Para esta investigación se considera como límite tolerable de la despro-
porcionalidad entre votos y escaños si el índice Gallagher (IG) arroja una cifra
de diez puntos o menor. Así pues, si el IG muestra cifras superiores, el siste-
ma tiene tendencias claramente mayoritarias o es, sencillamente, un sistema
electoral mayoritario (Nohlen, 2015). Ese parámetro solo es indicativo, pero
ilustra de manera suficiente cómo el sistema electoral ecuatoriano produce
resultados injustos en términos de votos y escaños.
Efectos mayoritarios del sistema electoral

legislativo y elecciones 2013
En este trabajo se ha explicado cómo funcionan los sistemas electorales, sus

componentes y los efectos proporcionales o mayoritarios que resultan del ta-
maño de la circunscripción (la mayoría de ellas son pequeñas) y la aplicación
de una fórmula electoral que favorece a los partidos más votados (D’Hondt).
Ya se afirmó que es prácticamente imposible que exista proporcionalidad en
circunscripciones pequeñas, puesto que hay poco que repartir entre varias
organizaciones políticas que participan (Ortiz, 2012, p. 12).
En Ecuador, como ya se mencionó anteriormente, para la elección de los
137 asambleístas de 2013 se conformaron 35 circunscripciones de diferente
tamaño, pero predominan las pequeñas (véase Tabla 12). En repartición de
los 137 escaños se utiliza un sistema dual, pues se usa el método Webster
solo para la circunscripción nacional, y D’Hondt para las 34 circunscripcio-
| 77
nes restantes. Es decir que para la repartición de escaños de 15 asambleístas

(20,5% de 137) se emplea Webster (que es más proporcional) y, para los
122 restantes (79,5%), D’Hondt (menos proporcional). Como se verá más
adelante, el número significativo de circunscripciones pequeñas y el método
D’Hondt tendrán consecuencias negativas sobre la proporcionalidad.
Elección mayoritaria en circunscripciones pequeñas
El objetivo de este acápite es demostrar que, dado que la mayoría de las cir-
cunscripciones son pequeñas (33 de 35), el sistema tiene una clara tendencia
mayoritaria, circunstancia que contradice el mandato constitucional de pro-
porcionalidad del artículo 116 de la Norma Fundamental.
Para analizar los efectos concentradores del sistema se observará cuántos
escaños se repartieron en cada circunscripción; el número de organizacio-
nes políticas (OP) que participaron en cada distrito electoral; cuántas OP
obtuvieron escaños; y, en consecuencia, cuántas de ellas se quedaron sin re-
presentación, a pesar de haber obtenido una votación significativa (por lo
menos el 5%). Con esta clasificación del tamaño de las circunscripciones, a
continuación se realiza un análisis acerca de la posible desproporcionalidad
del sistema electoral ecuatoriano en las elecciones para miembros de la Asam-
blea Nacional de 2013.
En la Tabla 13 se resumen los datos de las 31 circunscripciones provin-
ciales, subprovinciales y subdistritales; se excluyen tanto la nacional, pues es
una lista proporcional adicional que se calcula a otro nivel; como las tres del
exterior, ya que su base poblacional es especial. Con estos datos se intenta
demostrar las siguientes afirmaciones:
1. Puesto que el promedio del tamaño de la circunscripción es de casi cua-

tro escaños (3,7) y en promedio participan aproximadamente diez OP
(9,8) en cada distrito, independientemente de la distribución de las pre-
ferencias electorales, seis OP no tienen ninguna oportunidad de obtener
escaños.
2. Que los resultados de las elecciones 2013 reflejan que solo el 20,4% de
OP que participaron en cada circunscripción tenían la oportunidad de
78 |
Tabla 13: Resultados electorales 2013 en 31 circunscripciones

OP sin escaños
% de votos
Total OP con OP sin
Circunscripción Tam. OP escaños % de votos escaños % de votos 5-9 10-14 15 o +
1. Los Ríos 6 9 2 67,6 7 32,4 1 1 0

2. Azuay 5 12 1 56,0 11 44,0 5 0 0
3. El Oro 5 8 2 76,6 6 23,4 1 0 0
4. Guayas-C1 5 10 2 75,0 8 25,0 2 0 0
5. Guayas-C2 5 10 2 79,6 8 20,4 1 0 0
6. Guayas-C3 5 10 2 78,7 8 21,3 1 0 0
7. Guayas-C4 5 10 1 62,3 9 37,7 3 0 0
8. Manabí-C2 5 11 1 55,6 10 44,4 2 1 0
9. DM. Quito-C2 5 11 2 70,1 9 29,9 1 0 0
10. Cotopaxi 4 10 2 53,8 8 46,2 3 1 0
11. Chimborazo 4 11 3 61,4 9 38,6 3 1 0
12. Esmeraldas 4 12 2 61,1 10 38,9 1 1 0
13. Imbabura 4 9 2 66,4 7 33,6 1 1 0
14. Loja 4 10 3 64,3 7 35,7 4 0 0
15. Tungurahua 4 11 2 56,7 9 43,3 2 1 0
16. Sto. Domingo 4 12 2 68,6 10 31,4 2 0 0
17. Manabí-C1 4 11 2 66,2 9 33,8 0 1 0
18. DM. Quito-C1 4 11 2 69,0 9 31,0 2 0 0
19. DM. Quito-C3 4 11 2 71,8 9 28,2 2 0 0
20. Bolívar 3 8 2 57,6 6 42,4 1 1 1
21. Cañar 3 7 2 62,4 5 37,6 1 2 0
22. Carchi 3 10 2 57,5 8 42,5 3 1 0
23. Sucumbíos 3 8 2 56,8 6 43,2 2 2 0
24. Santa Elena 3 13 2 65,4 11 34,6 1 1 0
25. Pichincha 3 11 1 51,5 10 48,5 3 2 0
26. M. Santiago 2 5 2 65,1 3 34,9 0 1 1
27. Napo 2 7 2 58,2 5 41,8 0 1 1
28. Pastaza 2 9 2 43,5 7 56,5 1 1 2
29. Z. Chinchipe 2 8 2 49,4 6 50,6 1 3 0
30. Galápagos 2 9 2 50,9 7 49,1 1 1 1
31. Orellana 2 9 2 53,0 7 47,0 2 1 1
Promedio 3,7 9,8 1,9 62,3 7,9 37,7 53* 25* 7*
* No son promedios, son totales. Fuente: CNE, 2013.
| 79
obtener escaños. Prácticamente, el sistema excluye sistemáticamente a

ocho OP de las diez que se presentaban. Los casos extremos lo represen-
tan Azuay, Manabí-C2 y Pichincha, en las que solo una OP de 12, 11 y
11, respectivamente, obtuvieron representación. Bastó aproximadamen-
te el 54,4% de votos para obtener el 100% de representación.
3. Que mientras las circunscripciones van disminuyendo de tamaño, un
mayor porcentaje de votos se desperdician. En los casos extremos se ob-
serva que, en la circunscripción de 6 escaños, 32,4% de los votos queda-
ron sin representación; en la circunscripción de 5 escaños, 44,0%; en la
circunscripción de 4 escaños, 46,2%; en la circunscripción de 3 escaños,
48,5% y, en la circunscripción de 2 escaños, 56,5%. En promedio en las
31 circunscripciones, un 37,4% de los votos se queda sin representación.
4. Que minorías importantes son excluidas a lo largo de las 31 circuns-
cripciones: 53 OP que obtuvieron una votación entre 5,0% y 9,9% no
alcanzaron ningún escaño; 25 OP que alcanzaron una votación entre
10,0% y el 14,9% no participaron en la distribución de escaños; y, siete
OP que fueron favorecidas con un porcentaje de 15% de los votos o más
no obtuvieron representación en la circunscripción respectiva. El sistema
es excluyente e injusto.
En suma, por el tamaño tan reducido de la circunscripción, el sistema excluye
a ocho de las diez OP y más de un tercio de votos se quedaba sin represen-
tación. Es decir que solo las dos OP más fuertes acceden a la repartición de
escaños y las minorías importantes no tienen ninguna oportunidad de alcan-
zar representación en la Asamblea Nacional, una situación que contradice el
principio de representación proporcional establecido en el artículo 116 de la
Constitución. Pero este efecto concentrador y mayoritario es también el re-
sultado del método de adjudicación de escaños, que se analiza a continuación.
Adjudicación de escaños en circunscripciones pequeñas
Con fundamento en los resultados de las elecciones 2013 (véase Tablas 14 a

19), se realiza un análisis sobre el porcentaje de representación que se asignó
a los partidos y movimientos políticos más votados de cada circunscripción,
con el fin de observar las diferencias entre votos y escaños. Además, a cada
80 |
circunscripción se le aplica el índice Gallagher (IG) con base en los votos y

escaños obtenidos por todos los partidos de la circunscripción respectiva,
con el fin de evidenciar el alto grado de desproporcionalidad que fluctúa
en los extremos más altos entre 22,0 y 37,2 IG, solo apreciables en sistemas
mayoritarios, y que rebasan con mucho el límite de 10 IG.
Adjudicación proporcional de escaños en la circunscripción

nacional: Webster
La circunscripción nacional es un buen ejemplo de lo que debería ser una

repartición proporcional y justa de escaños, en contraste con el resto de las
33 circunscripciones pequeñas y una única mediana. Como se muestra en
Tabla 14: Proporcionalidad en la circunscripción nacional de 15 escaños

OP % votos Escaños obtenidos % escaños Diferencia votos/escaños
AP 52,3 8 53,3 1,0
CREO 11,4 2 13,3 1,9
PSC 9,0 1 6,7 2,3
PSP 5,6 1 6,7 1,1
MPD/MUPP 4,7 1 6,7 2,0
PRE 4,5 1 6,7 2,2
SUMA 3,2 1 6,7 3,5
PRIAN 3,0 0 0,0 3,0
AVANZA 2,9 0 0,0 2,9
RUPTURA 2,5 0 0,0 2,5
PS-FA 0,8 0 0,0 0,8
100 15 100 IG: 5,3
Fuente: CNE, 2014, p. 78.
la Tabla 14, el IG en la circunscripción nacional es de solamente de 5,3,

muy por debajo de los 10 puntos que se estableció como criterio para cali-
ficar al sistema electoral como claramente desproporcional. Este bajo grado
de desproporción se explica por dos factores: (1) circunscripción grande de
15 escaños y (2) un método de asignación de escaños bastante proporcio-
| 81
nal (Webster). Por estos factores, siete de las 11 OP participantes lograron

alcanzar representación y se constata una diferencia muy pequeña entre el
porcentaje de votos obtenidos y el porcentaje de escaños alcanzado. La OP
más votada (AP) obtuvo el 53,3% de representación, es decir, ocho de los
15 escaños, con un 52,3% de votos, lo cual es prácticamente proporcional.
El segundo partido político más votado (CREO) obtuvo el 11,4% de votos
y le correspondieron 2 escaños, lo que significa un 13,3% de representación
y, por lo tanto se genera 1,9 puntos a favor de este partido. El tercer partido
más votado (PSC) obtuvo un escaño con el 9,0% de votos, lo que se tra-
duce en un 6,7% de representación, por lo tanto se generan 2,3 puntos de
desproporcionalidad en contra del partido. Para los siguientes partidos más
votados, el rango de proporcionalidad que existe les favorece, puesto que la
cuarta, quinta, sexta y séptima OP más votadas obtuvieron un escaño cada
una, lo que les da una representación del 6,7%, y sus porcentajes de votación
son los siguientes: 5,6; 4,7; 4,5 y 3,2 respectivamente.
En resumen: prácticamente todos los escaños se asignaron en estrecha
relación con el porcentaje de votos obtenidos por cada OP participante; de
modo que la circunscripción nacional produce un grado de desproporciona-
lidad bastante bajo, debido a su gran tamaño y a la aplicación de un método
de adjudicación que favorece a los partidos pequeños. Fue suficiente el 3,2%
de votación nacional para alcanzar el último escaño, y el 63,6% de los par-
tidos alcanzaron por lo menos un escaño. Por tanto, a nivel de esta circuns-
cripción se cumple con el mandato de proporcionalidad; pero los escaños
que se reparten a este nivel solo representan el 10,9% del total y funciona
solo como una lista adicional al resto de las circunscripciones dominantes
(34 de 35).
Adjudicación de escaños en circunscripciones pequeñas provinciales,

subprovinciales y subdistritales: D’Hondt
A continuación se procede al análisis de las circunscripciones provinciales,

subprovinciales y subdistritales para la elección de miembros de la Asamblea
Nacional y su efecto sobre la proporcionalidad. Se ha dejado fuera de estudio
las tres circunscripciones del exterior, pues su existencia se justifica por razo-
82 |
nes históricas y su base poblacional es muy particular; por tanto, solo se in-
cluyen las 31 circunscripciones en las que está dividido el territorio nacional.
En las Tablas 15 a 19, que resumen los resultados de las circunscripcio-
nes con cinco a dos escaños, se hace una selección de las cuatro OP más vo-
tadas en cada circunscripción, y se calcula el índice de desproporcionalidad
Gallagher (IG) en base a las diferencias entre votos y escaños de todas las
OP que participaron en la respectiva circunscripción. Se llama la atención
sobre el porcentaje de votos que obtuvieron las OP que, inmediatamente a
las ganadoras, no obtuvieron escaños, con el fin de evidenciar que minorías
importantes fueron excluidas sistemáticamente por el sistema electoral.
Circunscripción de seis escaños: La Tabla 15 resume la representación obte-
nida por las OP en la única circunscripción mediana, provincia de Los Ríos,
que por su tamaño (6 escaños) puede ser considerada como pequeña. Se
puede evidenciar que bastaron el 67,6% de votos para acaparar el 100% de
escaños. Minorías importantes con 10,2% y 8,8% votos fueron excluidas de
la repartición de escaños. El partido más votado obtuvo cinco escaños con el
Tabla 15: Circunscripción con 6 escaños

Escaños Diferencia
OP % votos % escaños IG
obtenidos votos/escaños
AP 56,6 5 83,3 26,7 22,0
PSC/CREO 11,0 1 16,7 5,7
PSP 10,2 0 0,0 10,2
PRE 8,8 0 0,0 8,8
PRIAN 3,9 0 0,0 3,9
AVANZA 3,6 0 0,0 3,6
SUMA 2,8 0 0,0 2,8
MPD/MUPP 2,2 0 0,0 2,2
PS-FA 0,8 0 0,0 0,8
Fuente: CNE, 2014, p. 78.
56,6% de votos, lo que significa un 83,3% de representación, lo que genera

una diferencia considerable entre votos y escaños de 26,7 puntos. El segundo
partido más votado obtuvo el escaño restante con el 11,0% de votos, lo que
| 83
significa un 16,7% de representación. Las demás OP participantes quedaron

fuera de la representación. El IG es de 22,0, cuatro veces superior al IG de la
circunscripción nacional.
Circunscripciones de cinco escaños: Como muestra la Tabla 16, en total son
ocho circunscripciones de cinco escaños: cuatro de Guayas, Manabí-C2, DM
Tabla 16: Circunscripciones con 5 escaños

Escaños Diferencia
Circunscripción OP a OP más votadas % votos obtenidos % escaños votos/escaños IG
Guayas-C1 10 AP 53,6 4 80,0 26,4 20,3
PSC-MDG 21,4 1 20,0 1,4
PRIAN 7,6 0 0,0 7,6
PRE 6,1 0 0,0 6,0
Guayas-C2 10 AP 53,9 3 60,0 6,1 19,8
PSC-MDG 25,7 2 40,0 14,3
PRE 5,1 0 0,0 5,1
PRIAN 4,9 0 0,0 4,9
Guayas-C3 10 AP 49,3 3 60,0 10,7 12,4
PSC-MDG 29,4 2 40,0 10,6
PRIAN 6,4 0 0,0 6,4
PRE 4,2 0 0,0 4,2
Guayas-C4 10 AP 62,3 5 100,0 37,7 28,7
PSC-MDG 9,5 0 0,0 9,5
PSP 6,6 0 0,0 6,6
PRE 6,2 0 0,0 6,2
Manabí-C2 11 AP 55,6 5 100,0 44,4 33,5
CREO/MACHETE 10,2 0 0,0 10,2
AVANZA 7,5 0 0,0 7,5
MPD/MUPP 6,5 0 0,0 6,5
DM. Quito-C2 11 AP 57,9 4 80,0 22,1 18,3
CREO 12,2 1 20,0 7,8
MPD/MUPP 5,0 0 0,0 5,0
PSP 4,97 0 0,0 4,9
Azuay 12 AP 56,0 5 100,0 44,0 33,1
CREO 9,4 0 0,0 9,3
PDR/MUPP/MPD 6,5 0 0,0 6,5
PSP 5,9 0 0,0 5,9
El Oro 8 AP 55,3 4 80,0 24,7 18,7
PSC 21,3 1 20,0 1,3
PRE 5,9 0 0,0 5,9
PRIAN 3,5 0 0,0 3,5
Promedio IG: 23,1
Nota: a Número de OP que participaron en la circunscripción. Fuente: CNE, 2013.
84 |
Quito-C2, Azuay y El Oro. Para las cuatro circunscripciones de la provincia

del Guayas, el partido más votado, en promedio, obtuvo el 54,8% de votos y
accedió al 75,0% de representación. El segundo partido más votado, alcanzó
el 25,0% de representación, con un promedio de 21,5% de votos obteni-
dos. En la circunscripción Quito-C2, el partido más votado con el 57,9%
de votos obtuvo 80,0% de representación. El segundo partido más votado,
con 12,2% de votos, alcanzó el 20,0% de representación. Manabí-C2 y la
provincia del Azuay son los distritos electorales con el más alto grado de
desproporción con un IG de 33,5 y 33,1, respectivamente. En Manabí-C2
participaron 11 OP de las cuales una sola obtuvo el 100% de representación,
con tan solo 55,6% de votos. En Azuay participaron 12 OP, de las cuales solo
una se llevó todos los escaños, es decir el 100% de representación con apenas
el 56,0% de votos. En la circunscripción de El Oro, participaron ocho OP, el
partido político más votado obtuvo el 55,3% de votos y el 80,0% de repre-
sentación; el segundo partido político más votado obtuvo 21,3% de votos y
20,0% de representación, lo que genera un IG de 18,7.
Como consecuencia de estas tendencias concentradoras en todas las cir-
cunscripciones de cinco escaños, minorías importantes con votaciones entre
el 5,6% y 10,2% se quedaron sin representación. En estas circunscripciones,
el IG más bajo se registra en Guayas-C3 con 12,4 y el más alto en Mana-
bí-C2 con 33,5. El promedio de IG en las ocho circunscripciones es de 23,1,
cuatro veces mayor que en la circunscripción nacional.
Circunscripciones de cuatro escaños: En la Tabla 17 se resumen las diez
circunscripciones con cuatro escaños. En las circunscripciones Quito-C1
y Quito-C3, participaron once OP en cada una. Los partidos con mayor
votación obtuvieron en promedio 52,1% de votos, y se llevaron el 75,0%
de representación. En la circunscripción Manabí-C1, el partido más votado
obtuvo el 50,0% de representación con 48,3% de votos obtenidos. Para la
segunda y tercera OP más votada, se obtiene el 25,0% de la representación
cada una con un 17,9% y 14,8% de votos respectivamente.
La representación en la provincia de Cotopaxi con diez OP participantes,
se obtuvo de la siguiente manera: las dos OP con mayor votación obtuvieron
una representación del 75,0% y 25,0%, el primero con el 40,7% y el segun-
do con el 13,1% de votos. En la circunscripción de Chimborazo, 3 partidos
alcanzaron representación, el primero con el 50,0% y los dos siguientes el
| 85
Tabla 17: Circunscripciones con 4 escaños

Escaños Diferencia
DM Quito 11 AP 47,3 3 75,0 27,7 21,7
(C-1) CREO 21,7 1 25,0 3,3
RUPTURA 8,0 0 0,0 8,0
SUMA 7,7 0 0,0 7,7
DM Quito 11 AP 57,0 3 75,0 18 16,6
(C-3) CREO 14,8 1 25,0 10,2
AVANZA 6,9 0 0,0 6,9
SUMA 5,2 0 0,0 5,2
Manabí 11 AP 48,3 2 50,0 1,7 22,7
(C-1) AVANZA 17,9 1 25,0 7,1
CREO-MACHETE 14,8 1 25,0 10,2
PRIAN 3,8 0 0,0 3,8
Cotopaxi 10 AP 40,7 3 75,0 34,3 29,0
PACHAKUTIK 13,1 1 25,0 11,9
CREO 10,6 0 0,0 10,6
MPD 9,7 0 0,0 9,7
Chimborazo 11 AP 34,8 2 50,0 15,2 19,7
PSP 14,1 1 25,0 10,9
CREO 12,5 1 25,0 12,5
AVANZA 10,0 0 0,0 10,0
Esmeraldas 12 AP 47,1 3 75,0 27,9 23,8
CREO 14,04 1 25,0 11
MPD/MUPP 10,1 0 0,0 10,1
PRE 8,6 0 0,0 8,6
Imbabura 9 AP 49,5 3 75,0 25,5 22,5
AVANZA 16,9 1 25,0 8,1
CREO 14,4 0 0,0 14,4
MPD 6,6 0 0,0 6,6
Loja 10 AP 33,0 2 50,0 17 18,0
CREO 15,4 1 25,0 9,6
ARE 15,9 1 25,0 9,1
CUP 8,6 0 0,0 8,6
Tungurahua 11 AP 39,8 3 75,0 35,2 27,2
CREO/MTC/PSC 16,9 1 25,0 8,1
PSP 11,1 0 0,0 11,1
SUMA 9,1 0 0,0 9,1
Santo Domingo 12 AP 52,9 3 75,0 22,1 18,8
CREO 15,7 1 25,0 9,3
A-TSA 6,2 0 0,0 6,2
PSP 5,3 0 0,0 5,3
Promedio IG: 22,0
Nota: a Número de Organizaciones Políticas que participó en la circunscripción. Fuente: CNE, 2013.
86 |
25% cada uno, con el 34,8%, 14,1% y 12,5% de votos, respectivamente.

En la circunscripción de Esmeraldas, participaron 12 OP, la primera obtu-
vo 75,0% de representación y el segundo el 25,0% de representación, con
47,1% y 14,04% de votos obtenidos. La tercera y cuarta OP más votadas,
con el 10,0% y 8,6% de votación, no consiguieron ningún escaño.
En la circunscripción de Imbabura, los dos primeros partidos más vo-
tados alcanzaron el 75,0% y 25,0% de representación con 49,5% y 16,9%
de votos. En la circunscripción de Loja, tres de las diez OP participantes
alcanzaron representación con el 33%, 15,4% y 15,9% de votos. La cuarta
OP más votada con el 8,6% de votos, no obtuvo representación. En las cir-
cunscripciones de Tungurahua y Santo Domingo únicamente dos OP alcan-
zaron representación de 75,0% y 25,0%. Los dos partidos más votados de
Tungurahua, obtuvieron el 39,8% y 16,9% de votos. Las dos siguientes OP
más votadas, con 11,1% y 9,1% de votos, no adquirieron ningún escaño, de
manera que se quedaron sin representación. En cuanto a las OP más votadas
en Santo Domingo, la primera obtuvo 52,9% de votos; y, la segunda, el
15,7%. Las dos siguientes OP más votadas, con el 6,2% y 5,3%, no lograron
obtener representación.
En resumen, aunque el IG promedio de las circunscripciones de seis,
cinco y cuatro escaños es muy parecido (entre 22,0 y 23,1), se nota que
los distritos de cuatro escaños excluyen mayorías con porcentajes de votos
significativos que llegan hasta el 14,4%. El promedio del IG en estas circuns-
cripciones es de 22,0, cuatro veces superior al de la circunscripción nacional.
Circunscripciones de tres escaños: En la Tabla 18 se resumen los datos de
las seis circunscripciones de tres escaños establecidas en Ecuador. En estos
distritos se evidencia el grado más alto de desproporcionalidad en una cir-
cunscripción (Pichincha: IG 37,2), mientras que el promedio de todas las
circunscripciones es de 28,2 IG.
En la circunscripción de Pichincha, el 100% de la representación la ob-
tuvo solamente una OP de las once participantes, con el 57,0% de votos.
Los siguientes partidos más votados lograron el 13,7%; 11,1% y 5,7% de
votación, pero ninguno de ellos alcanzó representación. Para las circunscrip-
ciones de Bolívar, Carchi, Cañar, Sucumbíos y Santa Elena, únicamente las
dos OP más votadas de cada circunscripción alcanzaron representación de
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Tabla 18: Circunscripciones de 3 escaños

Escaños Diferencia
Pichincha 11 AP 51,5 3 100,0 48,5 37,2
CREO 13,7 0 0,0 13,7
AVANZA 11,1 0 0,0 11,1
RUPTURA 5,7 0 0,0 5,7
Bolívar 8 AP 31,9 2 66,1 34,2 29,5
PSP 25,7 1 33,3 7,6
MPD/MUPP 15,7 0 0,0 15,7
CREO 12,6 0 0,0 12,6
Carchi 10 AP 34,2 2 61,1 26,9 27,3
IDC 23,3 1 33,3 10,0
MSC 13,5 0 0,0 13,5
MPD/MUPP 8,1 0 0,0 8,1
Cañar 7 AP 38,3 2 61,1 22,8 25,6
AVANZA 24,1 1 33,3 9,2
CREO 13,8 0 0,0 13,8
MPD/MUPP 12,1 0 0,0 12,1
Sucumbíos 8 AP 32,7 2 61,1 28,4 28,9
PSP 24,1 1 33,3 9,2
AVANZA 14,0 0 0,0 14,0
CREO 10,6 0 0,0 10,6
Santa Elena 13 AP 43,4 2 61,1 17,7 20,5
MPCG 22,0 1 33,3 13,3
CREO 12,1 0 0,0 12,1
FLC 5,7 0 0,0 5,7
Promedio IG: 28,2
a
Nota: Número de Organizaciones Políticas que participó en la circunscripción. Fuente: CNE, 2013.
la siguiente manera: En Bolívar, participaron ocho OP, las dos más votadas
lograron el 31,9% y 25,7% de votos y el 66,1% y 33,3% de representa-
ción. Para las dos siguientes OP más votadas con 15,7% y 12,6% de los
votos no existió representación. En Carchi, participaron diez OP, la primera
más votada alcanzó el 66,1% de representación con 34,2% de votos. La
segunda OP más votada obtuvo 33,3% de representación y 23,3% de vota-
ción. Los siguientes dos partidos más votados, con 13,5% y 8,1% de votos,
no lograron obtener representación. En Cañar, participaron ocho OP, las
dos OP más votadas obtuvieron 61,1% y 33,3% de representación con el
38,3% y 24,1% de votos. Las siguientes dos OP más votadas con el 13,8% y
12,1% de votos no alcanzaron ningún puesto en la Asamblea Nacional. En
88 |
las circunscripciones de Sucumbíos y Santa Elena, las dos OP más votadas

lograron el 61,1% y 33,3% de representación, respectivamente. Las dos OP
vencedoras de Sucumbíos obtuvieron el 32,7% y 24,1% de la votación. En
Santa Elena, el primer partido más votado logró el 43,4% de votos, y el se-
gundo el 22,0%.
En síntesis, las circunscripciones de tres escaños muestran una alta des-
proporcionalidad con valores IG que llegan hasta 37,2 (Pichincha) y 29,5
(Bolívar), con un promedio de 28,2, más de seis veces que el IG de la cir-
cunscripción nacional. Por otra parte, minorías importantes con votaciones
entre el 15,7% y 5,7% no accedieron al reparto de escaños.
Circunscripciones de dos escaños: La Tabla 19 recoge los datos de seis cir-
cunscripciones con 2 escaños, sin tomar en cuenta las del exterior. En la
circunscripción de Morona Santiago participaron cinco OP, de las cuales,
las dos más votadas recibieron el 100% de representación con el 34,1% y
31,1% de votación, respectivamente. Las demás OP participantes no logra-
ron obtener representación con 21,3%, 12,3% y 1,2% de votación. En la
circunscripción de la provincia de Napo, las dos OP con mayor porcentaje
de votación accedieron al 100% de representación, con el 34,2% y 24% de
votos. Las siguientes dos OP más votadas obtuvieron el 19,4% y 9,3% de
votos, pero no lograron ningún escaño.
En las circunscripciones provinciales de Pastaza, Galápagos y Orellana,
participaron nueve OP en cada una, y los dos escaños se repartieron siempre
entre dos OP diferentes. En Pastaza, los dos partidos más votados, obtuvie-
ron el 23,7% y 19,8% de votación. Por su parte, en la circunscripción de
Galápagos, las dos OP más votadas lograron 25,7% y 25,3% de votación; y,
en Orellana, las dos OP más votadas obtuvieron el 26,8% y 26,2% de vota-
ción. En Zamora Chinchipe, dos OP de las ocho OP obtuvieron también un
escaño cada una, con el 28,6% y 20,8% de votos.
En resumen, las circunscripciones de dos escaños fueron muy disputadas
entre los dos partidos más fuertes, de tal manera que ninguna OP pudo aca-
parar los dos escaños. El promedio del IG de las seis circunscripciones es de
29,4, más de cinco veces el IG de la circunscripción nacional.
Del análisis de las 31 circunscripciones en la que se divide el territorio
nacional para las elecciones legislativas, se concluye que el sistema electoral
| 89
Tabla 19: Circunscripciones de 2 escaños

Escaños Diferencia
Morona Santiago 5 MPD/MUPP 34,0 1 50,0 16,0 24,7
AP 31,1 1 50,0 18,9
CREO 21,3 0 0,0 21,3
PSP 12,3 0 0,0 12,3
PRIAN 1,2 0 0,0 1,2
Napo 7 PSP 34,2 1 50,0 15,8 27,1
AP 24,0 1 50,0 26,0
AVANZA 19,4 0 0,0 19,4
PS-FA 9,3 0 0,0 9,3
Pastaza 9 AVANZA 23,7 1 50,0 26,3 34,7
AP 19,8 1 50,0 30,2
CREO 19,7 0 0,0 19,7
UP 15,5 0 0,0 15,5
Zamora Chinchipe 8 MPD/MUPP 28,6 1 50,0 21,4 30,7
AP 20,8 1 50,0 29,2
AVANZA 14,2 0 0,0 14,2
PS-FA 12,9 0 0,0 12,9
Galápagos 9 AP 25,7 1 50,0 24,3 30,8
A VANZA 25,3 1 50,0 24,7
Reencuentro YA 21,5 0 0,0 21,5
MIP/PS-FA 13,1 0 0,0 13,1
Orellana 9 AP 26,8 1 50,0 23,2 28,3
MPD/MUPP 26,2 1 50,0 23,8
PSP 16,0 0 0,0 16,0
MP 11,6 0 0,0 11,6
Promedio IG: 29,4
Nota: a Número de Organizaciones Políticas que participó en la circunscripción. Fuente: CNE, 2013.
produce una alta desproporcionalidad global de IG 24,9, que casi quintupli-

ca la desproporcionalidad que produce la circunscripción nacional. El siste-
ma electoral es excluyente, concentrador y mayoritario; excluyente, porque
deja a minorías importantes sin representación; concentrador, porque favo-
rece sistemáticamente a los dos partidos más votados; y mayoritario, porque
produce una alta desproporción entre votos y escaños que nada tiene que
ver con la representación proporcional ordenada por la Constitución de la
República.
90 |
Inconstitucionalidad del sistema electoral y sus

efectos en la representación política
Del análisis realizado hasta aquí se puede concluir que el sistema electoral
legislativo tiene una clara tendencia mayoritaria que se halla en conflicto
con el mandato constitucional sobre el principio de proporcionalidad que
establece el artículo 116 de la Norma Fundamental. En las circunscripciones
provinciales, subprovinciales y subdistritales existen índices de desproporcio-
nalidad considerables que no permiten calificar el sistema electoral de justo.
El método de Webster, que se usa para la elección de miembros de la
Asamblea Nacional en la circunscripción nacional, es más proporcional que
el método D’Hondt, que se emplea en 31 circunscripciones provinciales,
subprovinciales y subdistritales. La circunscripción nacional, al tener 15 es-
caños se la califica de grande, razón por la cual su tendencia es proporcional;
sin embargo, las demás circunscripciones no corren con la misma suerte. Si
bien es cierto que el método D’Hondt, que se utiliza para la asignación de
escaños en circunscripciones provinciales, subprovinciales y subdistritales, es
uno de los métodos proporcionales, es el menos proporcional de ellos y, al ser
el tamaño de las circunscripciones pequeñas, tiende a darse un efecto clara-
mente mayoritario, es decir: se favorece a los partidos políticos más fuertes y
se deja sin representación a la mayoría de los partidos contendientes.
Como ya se manifestó, existe una desproporción estructural en la rela-
ción entre votos y escaños, debido al reducido tamaño de las circunscrip-
ciones. Si a este factor se suma un método que tiende a ser mayoritario, la
desproporción será aún más grande. Con lo expuesto se demuestra la in-
constitucionalidad del sistema de elección de los miembros de la Asamblea
Nacional ecuatoriana, pues el IG casi llega a los 25 puntos, grado de despro-
porcionalidad incompatible con un sistema proporcional.
Propuesta: escaños compensatorios
El trabajo de investigación demuestra que el sistema electoral aplicado en

Ecuador para las elecciones legislativas no cumple con el principio de pro-
| 91
porcionalidad que ordena el artículo 116 de la Constitución, y se ha eviden-

ciado que es injusto por su gran desproporcionalidad; en consecuencia, para
dar cumplimiento al referido mandato, se recomienda que el CNE proponga
a los órganos competentes una reforma a los artículos 150 y 164 LOEOP de
la siguiente manera:
Primero: Se sugiere que se sustituya el método D’Hondt (que se usa ac-
tualmente) por un método más proporcional para la asignación de escaños
en circunscripciones provinciales, subprovinciales, distritales y del exterior,
como por ejemplo el método Webster o Hare (reforma del artículo 164
LOEOP).
Segundo: No subdividir a las circunscripciones provinciales ni distritales;
así, las circunscripciones en las regiones más pobladas del país serán más
grandes y el resultado será menos desproporcional (reforma del artículo 150
LOEOP).
Tercero: Puesto que la ley determina que se deben adjudicar al menos dos
escaños por provincia y esto produce sobrerepresentación en algunas provin-
cias, más los efectos desproporcionales de la circunscripción y del método
de adjudicación de escaños, se propone un sistema de escaños compensatorios,
que se determinan con el siguiente procedimiento:
1. Se suman los votos individuales de cada una de las OP en todas las 31

circunscripciones en las que se divide el territorio nacional (VTOP), sin
considerar las candidaturas en alianzas, y se suma el total de votos de
todas las OP (VTTOP).
2. Se suman los escaños adjudicados a cada OP en las 31 circunscripciones,
sin considerar los que se obtuvieron con alianzas (ETOP), y luego se
suman todos los escaños de todas las OP (ETTOP).
3. Se divide –como en el método Hare– VTTOP para ETTOP, y así se
obtiene cociente repartidor compensatorio (CRC).
4. Se divide VTOP para CRC, y cada OP logra tantos escaños como núme-
ros enteros se resulten de la división, menos los escaños que ya consiguió
(ETOP). Así se obtiene como como resultado los escaños compensato-
rios por OP (ECOP). Solo se tomarán en cuenta los números enteros.
92 |
5. Los escaños compensatorios se adjudicarán a los candidatos con mejores

porcentajes de votos en las 31 circunscripciones que no salieron electos.
Si hay empates, se aplicarán las reglas de la LOEOP.
Esta propuesta puede ser reducida a las siguientes fórmulas que sirven para
determinar el cociente repartidor compensatorio (CRC) y los escaños adicio-
nales que le corresponden a las OP favorecidas (ECOP):
1. Fórmula para el cociente repartidor compensatorio:
2. Fórmula para obtener el número de escaños compensatorios para cada

organización política:
De esta manera se intenta que la relación entre el porcentaje de votos y el

de los escaños sea más justa, y se cumpla con el mandato del constituyente.
En la Tabla 20 se ejemplifica el sistema de votos compensatorio pro-
puesto con los datos de las elecciones 2013. Como se expuso, para obtener
el CRC se comienza con la sumatoria de los votos totales individuales en las
31 circunscripciones de las OP y se divide para el número de total escaños
que se disputaron (89):
Una vez obtenido el CRC (235.928,34), se procede a realizar la determi-

nación de los escaños compensatorios de manera individual para cada OP.
Como ejemplo, se toma al PSP:
| 93
Tabla 20: Votación de las OP en el territorio nacional sin alianzas

y escaños compensatorios
Cociente repartidor : 235.928,34
OP VTOP %VT ETOP %ET ECOP
AP 11.154.056 53,1 68 76,4 0
CREO 1.807.179 8,6 7 7,9 0
PSP 1.466.749 7,0 4 4,5 2
AVANZA 1.369.722 6,5 5 5,6 0
PRIAN 1.072.792 5,1 0 0,0 4
PRE 923.058 4,4 0 0,0 3
SUMA 850.835 4,1 0 0,0 3
RUPTURA 559.549 2,7 0 0,0 2
PSC 541.966 2,6 1 1,1 1
PS-FA 293.538 1,4 0 0,0 1
MPD 171.966 0,8 0 0,0 0
ARE 124.412 0,6 1 1,1 0
MUPP 108.625 0,5 1 1,1 0
MPCG 86.713 0,4 1 1,1 0
MI 83.850 0,4 0 0,0 0
CUP 64.880 0,3 0 0,0 0
IDC 58.723 0,3 1 1,1 0
MAY 51.924 0,2 0 0,0 0
MCAT 40.019 0,2 0 0,0 0
A-TSA 37.730 0,2 0 0,0 0
MCS 33.951 0,2 0 0,0 0
FLC 22.226 0,1 0 0,0 0
LC 15.794 0,1 0 0,0 0
PUEBLO 14.193 0,1 0 0,0 0
MP 12.418 0,1 0 0,0 0
UP 11.912 0,1 0 0,0 0
MPSSD 9.556 0,0 0 0,0 0
REENCUENTRO YA 4.983 0,0 0 0,0 0
FAPU 3.817 0,0 0 0,0 0
ARCHIPIELAGO SI 487 0,0 0 0,0 0
Total 20.997.623 100 89 100 16
Nota: VTOP significa votos totales de OP; VT, votos totales; ETOP, escaños totales de OP; ET, escaños
totales; y, ECOP, escaños compensatorios de OP.
Fuente: CNE, 2013.
94 |
Si se divide el total de votos del PSP (1.466.749) para el CRC (235.928,34),

a el PSP le corresponderían seis escaños, pero como ya se le adjudicaron
cuatro, se resta este número de los seis y, por tanto, le corresponderían dos
escaños compensatorios, que unidos a esos cuatro, sumarían un total de seis
escaños.
En la Tabla 20 se representa cómo funcionaría la propuesta planteada con-
forme con los resultados de las elecciones parlamentarias de 2013. PRIAN,
PRE y SUMA obtuvieron una cantidad significativa de votos (5,1%, 4,4%
y 4,1% del total), pero no obtuvieron un solo escaño. Con la propuesta que
se plantea, recibirían 4, 3 y 3 escaños compensatorios, respectivamente. En
total, la Asamblea Nacional crecería en 16 escaños, es decir, su tamaño sería
de 153 asambleístas, lo que puede ser tolerable a cambio de conseguir una a
mayor justicia en la relación votos-escaños.
El principal distorsionante de la proporcionalidad es que AP está so-
brerrepresentada en 23,3 puntos en la relación votos-escaños. Si ignoramos
al partido más votado, el IG bajaría súbitamente de 17,7 a 6,5 y, con los
escaños compensatorios, se obtendría un IG de 2,0, más bajo que en la cir-
cunscripción nacional.
CONCLUSIONES
De la presente investigación se extraen las siguientes conclusiones:

1. El tamaño de una circunscripción es fundamental para que exista pro-
porcionalidad, pues mientras más pequeña es una circunscripción, menos
proporcional es el resultado de asignación de escaños.
2. Los principios de representación se clasifican en mayoritario y propor-
cional, y son una decisión fundamental del constituyente respecto del tipo de
democracia que se desea. La representación por mayoría busca la formación
de una mayoría parlamentaria clara y un gobierno fuerte. La representación
proporcional pretende que el cuerpo legislativo sea un espejo de las princi-
pales fuerzas políticas de una sociedad. El constituyente ecuatoriano se ha
decidido por la representación proporcional en el artículo 116 de la Cons-
titución.
| 95
3. En Ecuador, para la elección de miembros de la Asamblea Nacional,

se aplica la forma de voto personalizado, listas abiertas, método doble de
adjudicación de escaños para la elección de miembros de la Asamblea Nacio-
nal (para la circunscripción nacional, el método Webster; y, para el resto de
circunscripciones, el método D’Hondt).
4. La desproporcionalidad generada en la elección de miembros de la
Asamblea Nacional en las circunscripciones provinciales, subprovinciales y
subdistritales de Ecuador, en relación con el porcentaje de votos obtenidos
y con el porcentaje de representación asignada, llega en promedio a un IG
29,4, solo observable en sistemas electorales mayoritarios. El hecho de que
un solo partido con el 53,1% de votos obtenga el 76,4% de escaños, una
diferencia de más de 23 puntos, demuestra que el sistema electoral es muy
injusto.
5. En cambio, la circunscripción nacional de 15 escaños, en la que se
aplica el método Webster, da un resultado bastante proporcional con un IG
de 5,3, debido a su considerable magnitud.
6. El método D’Hondt se encuentra dentro de los métodos proporcio-
nales, pero es el menos proporcional y, en Ecuador, refuerza el efecto de
las circunscripciones pequeñas, es decir, termina favoreciendo a los partidos
políticos más fuertes y deja sin representación a la mayoría de partidos par-
ticipantes.
7. Por sus claras tendencias mayoritarias, el sistema electoral para la elec-
ción de los miembros de la Asamblea Nacional debe ser calificado como
mayoritario y está en abierta oposición al mandato constitucional de la pro-
porcionalidad.
8. Como un remedio a los efectos desproporcionales del sistema elec-
toral legislativo, podrían introducirse escaños compensatorios para las OP
con porcentajes de votos importantes en las circunscripciones provinciales,
subprovinciales y subdistritales.
96 |
Las barreras del sistema electoral legislativo
a la paridad de género*
Karol Torres Carrión

INTRODUCCIÓN
El presente estudio pretende analizar si el sistema electoral para la elección

de los miembros de la Asamblea Nacional, regulado en el artículo 118 de la
Constitución y en los artículos 120, 150, 160 y 164 de la Ley Orgánica Elec-
toral y de Organizaciones Políticas (LOEOP), es compatible con el mandato
constitucional de paridad de género consagrado en los artículos 65 y 116 de
la Carta Magna.
El artículo 65 de la Norma Suprema ordena que el Estado debe pro-
mover la representación paritaria entre mujeres y hombres en los cargos de
nominación o designación de la función pública, y que las candidaturas para
las elecciones pluripersonales deben respetar su participación alternada y se-
cuencial. El propósito de este mandato no se agota en la sola presentación
de candidaturas por parte de las organizaciones políticas competidoras, sino
que busca que la integración de las instancias de dirección y decisión política
tenga una efectiva paridad entre mujeres y hombres.
Por su parte, el artículo 116 de la Constitución prevé que “para las elec-
ciones pluripersonales, la ley establecerá un sistema electoral conforme a los
principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad, paridad y alter-
nabilidad entre mujeres y hombres [cursivas añadidas]” (Constitución, 2008,
de Derecho de la Universidad de Las Américas (UDLA) en junio de 2016. Durante el trabajo
del E.].
| 97
KAROL TORRES CARRIÓN
art. 116). Dicho artículo obliga al legislador a desarrollar esos mandatos de

optimización que requieren su mayor realización posible en la ley electoral.
Por lo tanto, el legislador debe diseñar un sistema electoral que efectivice una
representación equitativa a nivel parlamentario de mujeres y hombres.
Desde el retorno al orden democrático (1978/1979), la representación
legislativa de la mujer ha ido mejorando, debido a la introducción de la ley
de cuotas en el año 1997 y, luego, con el establecimiento de la paridad en el
2008. La presencia de la mujer en la Asamblea Nacional mejoró significati-
vamente: en el 2009 llegó al 32,2% y en el 2013, al 38,6%; pero la distancia
con los hombres deja mucho que desear ante la paridad de género garantiza-
da en la Constitución.
Uno de los factores que obstaculizan la realización plena de la paridad
de género es el diseño del sistema electoral en sus diversos componentes. Sin
embargo, la Constitución ordena que este sea un mecanismo de realización
de la paridad. Sobre esta distancia entre el principio constitucional de pari-
dad (arts. 65 y 116 Constitución) y el diseño concreto del sistema electoral
trata esta investigación. Por tanto, este trabajo tiene como objetivo general
determinar si los elementos del sistema electoral definidos en la LOEOP
inciden negativamente en la paridad entre mujeres y hombres en la represen-
tación legislativa de Ecuador o, por lo menos, dificultan su plena realización.
Para determinar si el diseño normativo del sistema electoral es compatible
con el mandato constitucional de la representación igualitaria entre hombres
y mujeres, se hará un estudio dogmático del alcance del concepto de paridad
aplicado a la representación política y de las normas constitucionales referen-
tes al sistema electoral y, luego, se interpretará la norma legal, LOEOP, bajo
los estándares constitucionales. Este estudio se apoyará en literatura especia-
lizada, así como en un análisis de los resultados de las elecciones de 2013.
La investigación está conformada por cuatro partes. La primera desarro-
lla un análisis teórico descriptivo de los conceptos sobre paridad de género y
sistemas electorales, en particular, sobre el sistema de representación propor-
cional y sus elementos constitutivos: el tamaño de las circunscripciones elec-
torales, las formas de votación, los métodos de asignación de escaños; esta
base conceptual sirve para clarificar la lógica y función de los componentes
de los sistemas de elección. La segunda parte describe cómo se ha desarro-
llado la paridad de género y la evolución de la representación parlamentaria
98 |
LAS BARRERAS DEL SISTEMA ELECTORAL A LA PARIDAD DE GÉNERO
de las mujeres en Ecuador; además, se analizan las regulaciones del sistema

electoral ecuatoriano. La tercera parte trata sobre los efectos del sistema elec-
toral legislativo en relación con la paridad de género en Ecuador; es decir, los
efectos que sus elementos han ocasionado en la asignación de escaños legisla-
tivos para integrar la Asamblea Nacional de 2013 y, en particular, los efectos
producidos por los dos métodos de adjudicación de escaños utilizados en
ese proceso electoral, para así determinar si el sistema cumple o no con el
principio de paridad de género. Luego, se proponen algunas reformas legales
al sistema electoral, con el propósito de potenciar la paridad en la representa-
ción legislativa. Finalmente, en la cuarta parte se presentan las conclusiones
de esta investigación.
PARIDAD DE GÉNERO Y SISTEMAS

ELECTORALES
En este apartado se trata de conceptualizar el principio de paridad de género,

asimismo de analizarlo en el plano de los instrumentos internacionales. Ade-
más, se define a los sistemas electorales y sus elementos. Esta parte finaliza
con el análisis de la relación entre paridad y los sistemas electorales, con el fin
de sentar las bases conceptuales de este estudio.
Paridad de género y representación política
La paridad de género es una herramienta determinante que intenta cambiar

la concepción del poder político. Como lo expresa Michelle Bachelet (2012,
p. 50), la “paridad” es un principio que requiere una participación política
equilibrada entre hombres y mujeres para optimizar el contenido democrá-
tico de un sistema político. Ciertamente, este principio nace de la exigencia
de cumplimiento del principio de igualdad y emerge de la exigencia de las
mujeres por hacer efectivo dicho principio en los espacios de poder público
y político; de forma que las mujeres cuenten con una representación efectiva
en igualdad de condiciones que los hombres en los distintos espacios de po-
der (Benavides, 2013, pp. 57-59).
| 99
La idea de paridad ha surgido en un proceso largo y complejo que se ini-

ció con las cuotas y leyes de cuotas, que se incorporaron en las legislaciones
de algunos países. Las leyes de cuotas tienen como objetivo la defensa del
derecho ciudadano a ser representante sin exclusiones de género, de ahí que
obligen a los partidos políticos a diseñar sus listas con candidatos de ambos
sexos (Archenti y Tula, 2014, p. 49). Es decir que las cuotas no garantizan
la representación de las mujeres en el poder, sino solamente significan que
los partidos políticos deben cumplir con un requisito para la presentación de
las listas, y que estas se encuentren conformadas con un cierto porcentaje de
mujeres, con el fin de garantizar su participación en la contienda electoral.
Por tanto, el proceso de introducción de las cuotas es el resultado de la
lucha de las mujeres que “saltaron a participar en el terreno de la política
formal, primero defendiendo la efectividad del sufragio, sumándose a orga-
nizaciones de observadores electorales, y más tarde buscando encabezar mo-
vimientos y acceder a cargos directivos” (Peschard, 2002, p. 175). Posterior-
mente, con el establecimiento de las cuotas se reconoce que en la sociedad
existe un desequilibrio, que las mujeres no cuentan en ella con una adecuada
participación, y se reconoce que predomina una sociedad patriarcal.
En algunos sistemas de cuotas, la participación de las mujeres aumenta
progresivamente en las listas que presentan los partidos políticos, así el incre-
mento puede ser del 20 al 30, del 30 al 40, hasta llegar al 50 por ciento. Pero
las cuotas también tienen otra función que Adriana Medina (2010) describe
de la siguiente manera:
“La concepción de las cuotas de género va más allá del aumento cuantitativo
de mujeres en los espacios de representación política y de toma de decisiones.
Representa un avance cualitativo en términos de profundizar los procesos
democráticos en el ámbito de la política, lo cual exige a las instituciones y a
los actores políticos una serie de cambios de distinta índole.” (p. 23)
Sin embargo, en una sociedad patriarcal, las cuotas no tuvieron la efectividad

esperada, ya que realmente no lograron una participación real y equitativa de
las mujeres en la sociedad. Puesto que la lógica de las cuotas, “en relación con
el establecimiento de un cierto porcentaje […] no significa inmediatamente
que las candidaturas de mujeres tengan la posibilidad real de traducirse en
una proporción semejante de escaños” (Peschard, 2002, p. 178). Para Ar-
100 |
chenti y Tula se deben observar tres ámbitos para evaluar el impacto de las
cuotas:
“i) al interior de los partidos políticos donde se diseñan los procedimien-

tos de selección de candidaturas (proceso interno); ii) en el sistema electoral,
más favorable con magnitudes de distrito grandes y listas partidarias cerradas
y bloqueadas, y iii) en el propio diseño de las leyes de cuotas que afecta su
aplicabilidad (es decir, si estas incluyen su reconocimiento como de orden
público o si solo se limitan a exhortar su cumplimiento) [cursivas añadidas].”
(Archenti y Tula, 2014, p. 49)
Es decir que, para ser efectivas las leyes de cuotas en cada país, no solo hay
que modificar la estructura interna de los partidos políticos, sino que tam-
bién los componentes del sistema electoral deben crear condiciones para su
efectividad y, por su supuesto, para que en la ley se encuentren los meca-
nismos que garanticen su cumplimiento; por ejemplo, podrían establecerse
sanciones a los partidos políticos que no cumplan sus mandatos en cuanto a
las acciones afirmativas sobre género. Pero también el legislador debe diseñar
un sistema electoral que fomente la paridad y, como señalan los autores ci-
tados, que permita la formación de circunscripciones de gran tamaño y con
listas cerradas y bloqueadas. Sobre este tema, que es el centro de este trabajo,
se volverá más adelante.
La representación equitativa de las mujeres a nivel parlamentario es de
suma importancia para la profundización de la democracia y para la creación
de condiciones justas de influencia de la mujer en la política y en la sociedad.
Definición de paridad de género
La idea de paridad surge con la aceptación y el reconocimiento, por parte de

la sociedad, de que las mujeres constituyen el 50% o más de la población y
que, por tanto, representan por lo menos la mitad de capacidades potencia-
les de la humanidad; y que, en consecuencia, la falta de representación en
los puestos de toma de decisiones es injusta y afecta a la sociedad (Sevilla,
2006, p. 1). Esta es una de las razones por las cuales las mujeres empiezan a
reclamar sus derechos y, en particular, su derecho a la participación y repre-
| 101
sentación política, ya que también son parte de la sociedad y merecen estar

involucradas en todos los espacios políticos, económicos, culturales y socia-
les; por lo que la participación equilibrada de las mujeres es justa y necesaria.
Además, la paridad se sustenta en el concepto de “representación-reflejo”.
Este término significa que las mujeres representan la mitad de la población
y, por tanto, los órganos de decisión deben reflejar esa realidad sociológica
en la mayor medida posible (Laporta y Villanueva, como se citó en Goyes,
2013b, p. 42). Por este motivo, el primer paso hacia la paridad son las cuotas.
Estas dos herramientas –paridad y cuotas– buscan alterar la tendencia de los
varones a concentrar el poder y a emparejarlo con las mujeres, lo que genera
“un aumento consolidado en los niveles de representación femenina en car-
gos políticos” (Johson, 2013, p. 7). Por su parte, Mestre (2012) dice que la
paridad de género y las cuotas, encuentran su diferencia en el medio y fin:
“las cuotas de género son presentadas como una herramienta para arribar a
la paridad que sería, entonces, un principio articulador de un nuevo modelo
democrático: la democracia paritaria. En esta aproximación, cuotas y pari-
dad son perfectamente compatibles e involucran, más bien, una diferente
gradación en un modelo ideal. La democracia paritaria tendría, entonces, a
diferencia de las cuotas, pretensiones ambiciosas y transversales: la reestruc-
turación tanto del espacio público-estatal (las decisiones políticas), como del
público-no estatal (el mercado), alcanzando inclusive a la esfera doméstica (la
familia).” (Mestre, 2012, p. 58)
Conforme a este texto de Mestre (2012), la paridad forma parte de la idea

macro, mientras que las cuotas son una idea transitoria para llegar a la pari-
dad. El modelo ideal es el de democracia paritaria que pretende la reestructu-
ración en todos los ámbitos políticos y sociales, incluido el familiar, con el fin
de lograr una participación efectiva de la mujer en igualdad de condiciones
que los hombres.
En Europa se ha desarrollado el tema de paridad de género antes que en
América Latina, aunque países latinoamericanos no se quedan atrás, como
Ecuador y Bolivia. Uno de los debates más influyentes sobre este tema fue el
desarrollado en la Primera Reunión Europea de Mujeres al Poder en 1992,
en la cual se estableció que, si se toma en cuenta que la igualdad formal e in-
formal entre mujeres y hombres es un derecho fundamental del ser humano,
102 |
además de que las mujeres representan más de la mitad de la población, la

democracia exige la paridad en la representación y gobierno de las naciones
(Favoreu, 1997, p. 16).
Otra de las aportaciones importantes dadas en torno a este tema es que
una participación equilibrada de mujeres y hombres en la toma de decisiones
puede generar ideas, valores y comportamientos diferentes que vayan en la
dirección de un mundo más justo y equilibrado tanto para las mujeres como
para los hombres (Sevilla, 2006, p. 2). Las mujeres, con su visión particular del
mundo, pueden enriquecer el abanico de soluciones a los problemas actuales.
Por lo tanto es indispensable, para el desarrollo de la sociedad, que las
mujeres tengan un papel preponderante dentro de esta; puesto que, con sus
contribuciones al mundo, este puede ser más justo, además de contar con una
perspectiva diferente, ya que se ha comprobado que las mujeres, en general,
entienden el mundo de otra manera. Por estos motivos es justo y necesario
generar un espacio de representación en la toma de decisiones trascendentes
que se halle en correspondencia con su peso numérico.
Paridad de género en el plano internacional
Con el fin de implementar el principio de paridad en la praxis social, los

Estados también lo adoptaron en varios instrumentos internacionales; para,
así, mediante esta herramienta promover una igualdad real de las mujeres en
la toma de decisiones relevantes para la sociedad.
En lo que se refiere al derecho de las mujeres, uno de los instrumentos
internacionales más importantes es la Convención sobre la Eliminación de
Toda Forma de Discriminación Contra la Mujer (conocida por sus siglas en
inglés: CEDAW), adoptada en 1979 por la Asamblea General de la Organi-
zación de las Naciones Unidas (ONU), que está inspirada por los principios
básicos de igualdad de resultados, no discriminación y responsabilidad es-
tatal. Esta Convención, como su nombre lo indica, se refiere a la elimina-
ción de toda posible discriminación sobre la mujer, que incluye la obligación
estatal, a través de leyes, políticas públicas y programas, de eliminar toda
forma de discriminación hacia la mujer (Observaciones Finales del Comité
para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer a la República
| 103
de Panamá, 1998, p. 6). Por ende, quienes están obligados a llevar a cabo
estas medidas son los Estados, que deben tomar las riendas para lograr los
objetivos planteados en la Convención. En este sentido, el artículo 4 de la
Convención prescribe:
“La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter tem-
poral encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer
no se considerará discriminación en la forma definida en la presente Con-
vención, pero de ningún modo entrañará, como consecuencia, el manteni-
miento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarán cuando se
hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato.” (CE-
DAW, 1979, art. 4)
Este artículo claramente establece que está permitido el sistema de cuotas

implementado en las legislaciones de los Estados, porque es una manera de
acelerar la igualdad de género; pero, como se señaló antes, dicha herramienta
no es suficiente para alcanzar su propósito. En cuanto al principio de paridad
de género como tal, no está mencionado literalmente en la Convención,
pero sí se encuentra entre los derechos políticos de las mujeres consagrados
en el artículo 7:
“Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la
discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en
particular, garantizando, en igualdad de condiciones con los hombres, el de-
recho a:
a) Votar en todas las elecciones y referéndums públicos y ser elegibles para
todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públi-
cas;
b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la
ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones
públicas en todos los planos gubernamentales;
c) Participar en organizaciones y asociaciones no gubernamentales que se
ocupen de la vida pública y política del país.” (CEDAW, 1979, art. 7)
Lo referente a paridad en este artículo se identifica claramente cuando se

dispone la eliminación de la discriminación de la mujer en la vida política
y pública, y cuando se ordena que se debe garantizar la igualdad de con-
diciones entre mujeres y hombres. Por otra parte, la paridad también está
104 |
presente en dicho artículo cuando establece en el literal a) que, las mujeres

serán elegibles, por ende, tienen derecho a ser elegidas para ejercer cargos
de elección popular o de designación. Es decir, las mujeres tienen derecho
a la participación en igualdad de condiciones y, ese concepto, se acerca a
la paridad de género; ya que, con este principio, se habla no solo de par-
ticipación sino de representación efectiva. Los literales b) y c) también se
refieren a la participación de la mujer en la vida política de los Estados y
dejan claro que la paridad se extiende a otros ámbitos de la vida pública.
El siguiente artículo de la Convención ratifica y amplía la paridad al hablar
de la participación de la mujer en el plano internacional. Así, en el artículo
8 consta que:
“los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para garantizar
a la mujer, en igualdad de condiciones con el hombre y sin discriminación
alguna, la oportunidad de representar a su gobierno en el plano internacional
y de participar en la labor de las organizaciones internacionales.” (CEDAW,
1979, art. 8)
En conclusión, en la CEDAW no se establece el principio de paridad de

manera literal, pero sí se lo deduce de su texto al establecer los derechos
de participación política de las mujeres en igualdad de condiciones que los
hombres. Además obliga a los Estados parte a incluir en su legislación las
medidas necesarias para garantizar los fines de la Convención, entre otras, las
de acción afirmativa o medidas especiales de carácter personal, como son las
cuotas o los mecanismos paritarios en el sistema electoral.
Por otro lado, en la Conferencia Europea de París “Mujeres y Hombres
al Poder” (1999), se llegó a decir que, a fin de “ejercer una real y constituir
una verdadera masa crítica, las mujeres deben estar representadas en número
suficiente en todas las instituciones” públicas (Conferencia Europea de París,
1999, art. 6). Así mismo en su artículo 8 se establece:
“Afirmamos que la interacción permanente entre la esfera política y las esferas

económica, profesional y social, sirve al objetivo de la paridad. Una partici-
pación equilibrada de las mujeres y de los hombres en la toma de decisiones,
en las organizaciones empresariales y sindicales y en las ONGs, favorecerá el
reparto de las responsabilidades políticas. Además, un mayor compromiso
político de las mujeres tendrá efectos positivos para el equilibrio en la toma
| 105
de decisiones, a nivel económico o social.” (Conferencia Europea de París,

1999, art. 8)
Por tanto, en este documento se prescribe la “paridad como una exigencia”

(Paredes, 2011, p. 22), para que así las mujeres tengan una participación
equitativa en todos los ámbitos sociales, además, de una intervención nece-
saria en el poder, de manera que adquirieran un compromiso político que
favorezca a la sociedad.
Otro de los instrumentos internacionales que recoge el tema de paridad
de género es la Convención sobre los Derechos Políticos de las Mujeres (CS-
DPM), que contiene enunciados normativos similares a los de la CEDAW.
Así, el artículo II determina que las mujeres serán elegibles para todos los or-
ganismos públicos electivos establecidos por la legislación nacional, en con-
diciones de igualdad con los hombres, sin discriminación alguna. Por otra
parte, el artículo III prevé que las mujeres tendrán derecho a ocupar cargos
públicos y a ejercer todas las funciones públicas establecidas por la legislación
nacional, en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación
alguna (CSDPM, 1953, arts. 2 y 3). La convención también establece el
principio de igualdad de derechos entre hombres y mujeres, ya enunciado
en la Carta de las Naciones Unidas, que determina que toda persona tiene el
derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de
representantes libremente escogidos, y a iguales oportunidades de ingreso al
servicio público de su país (CSDPM, 1953, párrs. 3-4).
En la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, también llamada Confe-
rencia de Beijing, una de las más importantes para el desarrollo de los dere-
chos de las mujeres, se hace un análisis interesante sobre las razones por las
cuales las mujeres deben ser parte de la toma de decisiones en la sociedad, tal
como se señala en el objetivo estratégico G: “La mujer en el ejercicio del po-
der y la adopción de decisiones”. Este objetivo establece que, de acuerdo con
la Declaración Universal de Derechos Humanos, todas las personas tienen
derecho a participar en el gobierno de su país, pero la materialización de este
derecho de las mujeres se ve obstaculizado por las actitudes y prácticas dis-
criminatorias, las responsabilidades con respecto a la familia y a la crianza de
los hijos, y el elevado costo que supone aspirar a cargos públicos; por ende,
es indispensable que los países realicen planes de acción para que la mujer
tenga mayores oportunidades para acceder al poder político (Conferencia de
106 |
Beijing, 1995, pp. 85-86). Esta exigencia es muy importante, ya que, según
se analiza en la Declaración, las mujeres representan la mitad del electora-
do y de la sociedad y, por ende, es necesario que las mujeres se encuentren
mayormente representadas en los puestos de dirección; puesto que pueden
ofrecer una perspectiva diferente en la toma de decisiones y atender de mejor
manera los intereses de las mujeres en la sociedad. Por estas razones, la De-
claración exhorta a los gobiernos a:
“Comprometerse a establecer el objetivo del equilibrio entre mujeres y hom-

bres en los órganos y comités gubernamentales, así como en las entidades de
la administración pública y en la judicatura, incluidas, entre otras cosas, la
fijación de objetivos concretos y medidas de aplicación a fin de aumentar
sustancialmente el número de mujeres con miras a lograr una representación
paritaria de las mujeres y los hombres, de ser necesario mediante la adopción
de medidas positivas en favor de la mujer, en todos los puestos guberna-
mentales y de la administración pública [cursivas añadidas].” (Declaración y
Plataforma de acción de Beijing, 1995, p. 87)
Además, también es necesario que los partidos políticos sean incluyentes y

permitan una participación activa de la mujer en la política; pero, para que
este desafío sea factible, se requiere que las mujeres se interesen por participar
en el ámbito de la actividad política. Para llegar a este objetivo es indispensa-
ble que las mujeres reciban capacitación y asesoría y, así, proporcionar a mu-
jeres y hombres mayores capacidades e interés por las cuestiones de género.
De esta manera se pueden fomentar relaciones de trabajo no discriminatorias
e incentivos a las mujeres para acceder a cargos que les permitan tomar deci-
siones trascendentes y ejercer el poder público. Mediante estos mecanismos
se puede lograr un equilibrio en la representación legislativa entre hombres y
mujeres (60% y 40%) y, en el futuro, una paridad que se acerque al 50/50.
Entre las instituciones que impulsan la paridad se encuentra la Comisión
de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género del Parlamento Europeo, que
pidió a la Comisión Europea que:
“cree incentivos para los Estados miembros con miras a conseguir una repre-
sentación más equilibrada de mujeres y hombres en los consejos municipales,
los parlamentos regionales y nacionales y el Parlamento Europeo, al tiempo
que destaca la importancia que revisten en este contexto las listas electorales
| 107
con un equilibrio de género, encabezadas alternativamente por un hombre y una

mujer; destaca la importancia de las cuotas para aumentar la presencia de
las mujeres en los procesos de toma de decisiones políticas; pide a todas las
instituciones de la UE que adopten medidas internas dirigidas a aumentar
la igualdad de género en sus propios órganos de toma de decisiones, propo-
niendo la candidatura de una mujer y de un hombre para la provisión de
los cargos de alto nivel de la UE; considera que la paridad debería ser una
exigencia para la Comisión, y que el nombramiento de una Comisión sobre
una base paritaria sería un referente importante para las futuras iniciativas
en materia de paridad [cursivas añadidas].” (Documento de sesión del Parla-
mento Europeo A8-0163/2015, 2015, p. 19)
Como se observa, el Parlamento Europeo está consciente de que existe un

problema real de discriminación contra la mujer. Por ende, llama a incen-
tivar a los Estados miembros de la Unión Europea, incluso a las propias
instituciones de cada país miembro, con el fin de que adopten medidas en
aras de alcanzar la paridad de género, no solo en los órganos legislativos, sino
también en el sector administrativo interno; y, entre otras medidas, mencio-
na también al sistema electoral.
En América Latina, la Décima Conferencia Regional sobre la Mujer de
América Latina y el Caribe, celebrada en agosto de 2007, reconoció la im-
portancia del principio de paridad y, por tanto, los países asistentes se com-
prometieron a incorporar este principio como política de Estado, ya que
permite la construcción de democracias igualitarias en el ámbito político,
económico y social en la región (Albaine, 2015, p.147). En esta Conferencia,
llamada también Consenso de Quito, se acuerda:
“viii) Desarrollar políticas electorales de carácter permanente que conduzcan a

los partidos políticos a incorporar las agendas de las mujeres en su diversidad,
el enfoque de género en sus contenidos, acciones y estatutos y la participa-
ción igualitaria, el empoderamiento y el liderazgo de las mujeres, con el fin
de consolidar la paridad de género como política de Estado [cursivas añadidas].”
(Décima Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe,
2007, p. 5)
Como se puede constatar, América Latina también promueve la paridad de

género y convoca a los países a que, en sus políticas de Estado, se encuentre
108 |
ya establecido este principio; además exhorta a que realicen todo lo necesario

para que se materialice y para que, así, las mujeres de esta parte del continen-
te tengan la oportunidad de participar en el ámbito político de los países en
pie de igualdad con los hombres. Y, entre las medidas que contribuyen a la
paridad en los cuerpos representativos, se menciona a los sistemas electorales.
Sistemas electorales
Los sistemas electorales determinan tanto la forma en que los electores ex-
presan sus preferencias políticas en elecciones como la manera de convertir
los votos en cargos públicos, a fin de concretar el principio de representación
democrática. Además, como dice Nohlen (2004), “representan estructuras
complejas compuestas por una gran cantidad de elementos diferentes” (p.
51). El diseño del sistema electoral tiene enormes impactos en el sistema de
partidos, en la representación política y en la paridad de género. Por tanto,
es importante que responda a estudios técnicos sustentados en realidades y
experiencias políticas nacionales, a fin de cumplir con las exigencias que le
impone cada marco constitucional y los compromisos internacionales.
Los sistemas electorales también deberían responder a objetivos políti-
cos definidos como resultado de un amplio consenso social, a partir de dis-
cusiones académicas, sociales y políticas, de manera que no sean el reflejo
únicamente de intereses coyunturales. Con el ánimo de aportar en forma
propositiva a ese debate, en esta parte de la investigación, se propone un aná-
lisis teórico descriptivo de los sistemas electorales y de sus elementos como
fundamento conceptual, para entender los efectos de las reglas electorales
sobre la representación paritaria de hombres y mujeres.
Aproximación conceptual al sistema electoral
El sistema electoral es “el mecanismo para convertir votos en escaños como

culminación de procesos electorales” (Borja, 1997, p. 1280). Se trata, por
tanto, de un mecanismo procedimental aplicable cuando concluye un pro-
ceso eleccionario de autoridades de elección popular, en busca de espacios de
representación política y democrática, dentro de un determinado territorio.
| 109
Según Torres (2014), un concepto normativo más amplio y de mayor com-

plejidad sostiene que el sistema electoral:
“Es un sistema de normas jurídicas, técnicas y de procedimientos para con-

vertir los votos en escaños […] regula las formas de determinar las circuns-
cripciones electorales, los mecanismos para designar las candidaturas, los
procesos de votación y los métodos de conversión de votos en escaños.” (To-
rres, 2014, p. 17)
De este concepto se deriva que el sistema electoral es un conjunto de normas

jurídicas y técnicas que determinan el tipo de circunscripciones electorales
que sirven de base para el desarrollo de todo el proceso electoral, la forma en
que las organizaciones políticas proponen sus candidatos a una elección, el
modo en que el elector expresa su voluntad por un oferta electoral, así como
la o las fórmulas matemáticas a usar para determinar las personas que habrán
de ejercer el mandato popular.
Cuando se escoge un sistema electoral, la sociedad debe definir entre
dos grandes objetivos: (i) permitir el ejercicio del poder mediante gobiernos
fuertes, con organizaciones políticas nacionales; o (ii) reflejar de la mejor for-
ma posible las distintas corrientes ideológicas y políticas mediante el uso de
un sistema que refleje la efectiva proporcionalidad entre votos y escaños. Es
decir, debe escoger entre un principio de representación por mayoría o uno
proporcional. De esa gran decisión depende el diseño concreto del sistema
electoral.
Clasificación de los sistemas electorales
Según el profesor Dieter Nohlen (2004), los sistemas electorales deben clasi-
ficarse según el principio de representación y no según alguno de los elemen-
tos técnicos de sistema, como por ejemplo la fórmula electoral. Los princi-
pios de representación son el de mayoría, que implica la decisión política de
formar un gobierno fuerte con claro apoyo parlamentario; o, proporcional,
que tiene como objetivo básico que la asamblea legislativa sea un espejo de la
pluralidad social, es decir, que las principales fuerzas políticas estén presentes
en el parlamento (Nohlen, 2004, pp. 93-94; Ortiz, 2012, pp. 9-10).
110 |
Conforme a estos dos principios, los sistemas electorales se clasifican en:

(i) sistema de representación por mayoría, también denominado de plurali-
dad y (ii) sistema de representación proporcional; a ellos se pueden agregar
(iii) sistemas combinados, que son el resultado de la mezcla de componentes
mayoritarios y proporcionales a nivel técnico, pero que se inclinan hacia
alguno de los dos principios de representación mencionados (Nohlen, 2004,
p. 93).
Sistema de mayoría
El sistema de mayoría no busca reflejar la distribución de las preferencias

electorales sino determinar un ganador irrefutable. Su objetivo es alcanzar la
mayoría de escaños a favor de una o varias organizaciones políticas aliadas
(Nohlen, 1989, p. 639). Su principal característica radica en que “el triun-
fador se lo lleva todo”; gana el que pasa la meta en primer lugar de las pre-
ferencias electorales (Sartori, 2005, p. 18). La diferencia entre estos sistemas
radica en el tipo de mayoría requerida: absoluta o relativa.
De manera general, los sistemas electorales mayoritarios pretenden for-
mar una mayoría gobernante; reducen la fragmentación de las organizacio-
nes políticas, a veces, a dos fuerzas políticas; promueven relaciones más di-
rectas con los electores; y, mejoran la calidad de la representación (Sartori,
2005, p. 68). La invocada reducción es el resultado del éxito exclusivo de
los votos consignados por la lista ganadora; por tanto, no cuentan los votos
confiados a los candidatos que no ganan. Las organizaciones políticas débiles
se unen a las grandes o desaparecen, por cuanto no tiene sentido participar
sin oportunidad de obtener la victoria.
El sistema de mayoría es generalmente aplicable en circunscripciones
uninominales como ocurre para elegir Presidente de la República, prefectos
provinciales o alcaldes municipales en Ecuador. Para Presidente de la Repú-
blica se exige mayoría relativa del 40% de votos con una diferencia de diez
puntos con respecto al segundo mejor votado; o mayoría absoluta, es decir, la
mitad más uno de los votos. Y si no se alcanza ninguna de estas condiciones,
se requiere una segunda vuelta. En cambio, para prefectos y alcaldes solo se
exige una mayoría relativa, es decir que gana el que obtiene el mayor número
| 111
de votos con respecto a los demás. En países como Inglaterra también se apli-
ca a las elecciones parlamentarias, en las que los miembros del parlamento se
eligen en circunscripciones en las que se disputa un solo escaño, sin posibili-
dad de representación de las minorías.
Sistemas proporcionales
Los sistemas electorales de representación proporcional tienen el objetivo de

reflejar lo más exactamente posible la distribución de los votos en escaños
(Nohlen, 2004, p. 94). El acceso a los puestos en disputa dependerá de que la
lista de candidatos de un partido obtenga la proporción de votos necesarios,
según determine el método de asignación de escaños previamente legislado
y otros elementos del sistema electoral (Torres, 2014, p. 42). Este sistema
asegura la representación de las minorías políticas existentes en la respectiva
circunscripción electoral. Es, por tanto, más democrático, pero su aplicación
resulta compleja (Naranjo, 2000, p. 461). A decir de Torres (2014), existen
distintos tipos de representación proporcional:
“Representación proporcional pura.- Promueve la representación lo más

exactamente posible entre votos y escaños; no existen barreras directas o in-
directas que provoquen desproporcionalidad;
Representación proporcional imperfecta.- Existen barreras naturales como la
distribución de las circunscripciones electorales que distorsionan la represen-
tación proporcional;
Sistemas con cláusula condicional.- Son dificultades para acceder a escaños,
fijando un porcentaje mínimo de votos que deben alcanzar las organizaciones
políticas, para solo entonces tener derecho a acceder a los escaños obtenidos.”
(Torres, 2014, p. 44)
También existe la denominada representación proporcional integral, llama-

da así cuando la elección ocurre en la circunscripción nacional única y los
puestos se asignan mediante la división del número de votos válidos totales
para el número de escaños en disputa (método Hare), cuyo resultado es una
directa relación con el apoyo electoral recibido. Se critica a este sistema por
su tendencia a promover la fragmentación política y el desinterés de los ele-
gidos por los problemas locales (Torres, 2014, pp. 45-46).
112 |
Además está la representación proporcional parcial, que se da cuando

el territorio se divide en varias circunscripciones electorales. En este caso, el
problema radica en la imposibilidad de atribuir representación a los electores
cuyos votos no alcanzan la proporción necesaria para acceder a los escaños y,
en consecuencia, existen votos que no están representados (Torres, 2014, p.
46). En este sistema son diversos los métodos o fórmulas electorales que se
pueden utilizar para repartir escaños, según sea el objetivo político a alcanzar
(Torres, 2014, p. 47).
De manera general, los electores procuran que su voto sea útil, pues vo-
tan por quienes tienen mayor posibilidad de ganar (Valdez y Huerta, 2011,
párr. 54). Este hecho favorece a los grupos mayoritarios. Por consiguiente,
mientras menos cargos se disputen en cada circunscripción y más organiza-
ciones políticas compitan, mayor será la desproporcionalidad y la cantidad
de votos carentes de representación.
Componentes del sistema de representación proporcional
Los sistemas de representación tienen elementos determinantes que inciden

en sus resultados; en consecuencia, son clave a la hora de definir el sistema a
aplicar, según los objetivos que se propongan alcanzar. Entre estos elementos
se encuentran las circunscripciones electorales, formas de presentar listas,
formas de votación y métodos de asignación de escaños.
Circunscripciones electorales
La circunscripción electoral, junto a la fórmula electoral, es uno de los ele-

mentos más importantes de los sistemas electorales, y su tamaño influye de
manera decisiva sobre la proporcionalidad y el grado de paridad de género
en la representación. Se dice que mientras más grande es la circunscripción,
más proporcional es el resultado y mayor es la posibilidad de que las mujeres
obtengan más escaños. Por tanto, por su relevancia, es importante saber qué
se entiende por circunscripciones, cómo se clasifican y sus efectos en el resul-
tado de las elecciones democráticas.
| 113
a) Definición y clasificación
Nohlen (1989) define a la circunscripción electoral como una “zona en la

cual los votos emitidos por las personas con derecho al sufragio constituyen
el fundamento para el reparto de escaños a favor de los candidatos o partidos,
con independencia de los votos emitidos en otra zona electoral” (p. 103).
Así pues, ella es una parte del territorio en el cual las personas localmente
empadronadas, al ejercer su derecho al voto, determinan a quienes les co-
rresponden los escaños a repartirse en la zona respectiva, de acuerdo a las
condiciones que establezca la ley.
Según el principio democrático, cada voto debe tener el mismo peso. Esa
igualdad es posible si cada escaño representa la misma cantidad de habitantes
o electores en cada circunscripción. Para alcanzar tal propósito, las circuns-
cripciones electorales de igual tamaño deberían tener el mismo número o el
más cercano posible de electores (Nohlen, 2004, p. 52). A esto se denomina
la clave de representación.
La aplicación del principio de igualdad del voto tiene dos variantes de
orden técnico: (i) dividir el territorio nacional en circunscripciones unino-
minales constantes para un determinado número de habitantes, por ejemplo:
un asambleísta por cada cien mil habitantes; o, (ii) computar la proporción
de representantes asignados a una circunscripción electoral en relación al
número total (o parcial) de habitantes, según corresponde a las circunscrip-
ciones plurinominales, que varían según la composición y dispersión demo-
gráfica. También puede considerarse la relación con el número de electores
inscritos (Nohlen, 2004, p. 53).
Las circunscripciones electorales se dividen, según el número de escaños
a elegir, en: (i) uninominales (se elige un solo dignatario), y (ii) plurino-
minales (se eligen dos o más autoridades). Las circunscripciones plurino-
minales se subdividen, a su vez, en pequeñas (cuando se disputan de dos a
cinco escaños), medianas (entre seis a nueve escaños) y grandes (diez o más
escaños).
Casi cualquier tipo de circunscripción electoral, es compatible con los
sistemas electorales mayoritario o proporcional. Sin embargo, en las unino-
minales, por regla general, se aplica el principio de decisión por mayoría ab-
114 |
soluta o relativa; y, en las pluripersonales, se aplica métodos de adjudicación

proporcionales: Hare, Webster o D’Hondt (Nohlen, 2002, p. 88).
b) Efectos proporcionales del tamaño de las circunscripciones electorales
Una de las reglas básicas de la sistemática electoral es que, mientras más

pequeña es la circunscripción electoral, menor es el efecto proporcional del
sistema electoral; y, en consecuencia, disminuyen las posibilidades electorales
de las organizaciones políticas pequeñas (Nohlen, 2004, p. 57). En forma
inversa, la proporcionalidad del sistema electoral es mayor cuando las cir-
cunscripciones electorales plurinominales son grandes (10 o más escaños).
Por esta causa es fundamental mantener circunscripciones que en su mayoría
sean grandes, para alcanzar un grado aceptable de proporcionalidad en los
resultados electorales, es decir, que la relación entre votos y escaños sea más
estrecha.
Para esta investigación, también es importante el tamaño de la circuns-
cripción que se analizará más adelante, pues la paridad está conectada con la
proporcionalidad. En consecuencia, mientras más grande sea la circunscrip-
ción, mayor será la proporcionalidad, y mientras mayor sea la proporcionali-
dad, mayor será la posibilidad de realizar la paridad.
Forma de presentación de candidaturas
Otro elemento de los sistemas electorales es la forma de presentación de

candidaturas para una elección popular. La mayor diferencia radica entre la
candidatura unipersonal y la de lista (Nohlen, 2004, p. 65). La candidatura
es unipersonal cuando se elige a una sola persona para que ejerza un cargo o
dignidad de elección popular, como en el caso de los alcaldes. Sin embargo,
la dificultad conceptual se presenta cuando, en una misma papeleta, el elec-
tor selecciona a dos personas para que ejerzan cada uno un cargo diferente,
pero estrechamente relacionados entre sí, como es el caso de presidente y
vicepresidente de la república o prefecto y viceprefecto provincial. Si se tiene
en cuenta que, en esos casos, el elector debe escoger una sola de las opciones
propuestas, por cuanto los dos candidatos constan en la misma papeleta elec-
| 115
toral y que los resultados afectan por igual a los dos postulantes de la misma
lista, se puede afirmar que se trata de candidatura unipersonal.
En cambio, las candidaturas pluripersonales se presentan en listas que
pueden ser cerradas y bloqueadas, cerradas y no bloqueadas, abiertas y li-
bres. Estas alternativas tienen una directa relación con la forma de votación
que tiene el elector y la relación entre electores y elegidos. La votación en
lista cerrada y bloqueada otorga al elector un solo voto, no puede alterar el
orden de los candidatos y él, por tanto, está obligado a votar en “plancha”
por una sola organización política. El orden de los candidatos lo decide la
organización política, que lo puede hacer en virtud del compromiso, lealtad
y capacidad para sustentar el ideario ideológico, o confiar las candidaturas a
expertos en materias de su mayor interés. Resultan elegidos, de arriba hacia
abajo, los candidatos en el orden de la lista presentada por el partido, hasta
completar el número de escaños obtenidos por cada partido (Torres, 2014,
p. 19).
En la votación en lista cerrada y no bloqueada, el elector tiene la posibi-
lidad de alterar el orden de los candidatos presentados por la lista predilecta,
ya sea mediante votos preferenciales o reubicación en la lista. Las organiza-
ciones políticas se limitan a presentar tantos candidatos cuantos escaños se
disputen en la respectiva circunscripción, de entre los cuales, el elector puede
tener hasta un voto por cada candidato, de forma que puede variar el orden
de postulación de la lista (Nohlen, 2004, p. 67). Por tanto, se asignan los
escaños en orden de mayor a menor votación obtenida por cada candidato
hasta completar los puestos que le correspondan a la lista de partido. En este
caso, el elegido tiene doble compromiso: con la organización política que lo
auspicia y con sus electores directos, una situación que provoca que él sea
menos dependiente de su partido.
La votación en lista abierta permite al elector ir más allá de los límites
de las organizaciones políticas para configurar su propia lista de candidatos.
La lista elaborada por la organización política es solo una propuesta que no
vincula al elector. Este tiene tantos votos como candidatos y puede escoger
de entre los candidatos propuestos por una lista o entre listas, como ocurre
en Ecuador, según el artículo 120 LOEOP (Ortiz, 2011, p. 2).
116 |
Formas de votación
Según Torres (2014, pp. 20-21), existen diferentes formas de votación:
1. Voto preferencial: el elector, mediante su voto, expresa su preferencia por

un candidato y, así, incide en la conformación de la asamblea o parla-
mento y modifica el orden de la lista de partido.
2. Voto único: cada elector tiene derecho a un solo voto.
3. Voto múltiple: el elector tiene derecho a tantos votos cuantos escaños se
disputen.
4. Voto múltiple limitado: el elector tiene más de un voto, pero menor al
número de representantes a elegir; por ejemplo, si se eligen cinco repre-
sentantes, el elector puede consignar únicamente tres votos.
5. Voto alternativo: el elector, dentro de la misma lista, indica segunda, ter-
cera o cuarta preferencia.
6. Acumulación: el elector puede acumular varios votos para favorecer al
candidato de su preferencia.
7. Doble voto: el elector tiene derecho a dos votos, uno para el candidato de
partido a nivel de circunscripción uninominal y otro para la lista de un
partido a nivel de la circunscripción plurinominal, que puede ser nacio-
nal, regional o provincial.
8. Voto simultáneo: el elector escoge dos o más opciones en una misma pa-
peleta.
9. Panachage: el elector puede repartir sus votos entre los candidatos de
diferentes listas.
Las formas de votación detalladas constituyen los distintos mecanismos crea-

dos para facilitar que el elector ejerza su derecho democrático a escoger al o
a los candidatos propuestos por uno o más partidos de su preferencia, según
sea el caso. Esos votos sirven de base para la adjudicación de los puestos o
escaños en disputa en cada circunscripción.
| 117
Métodos de asignación de escaños legislativos
Se denomina fórmula electoral al mecanismo que se utiliza para distribuir

los escaños o puestos en disputa con base en los votos alcanzados por las
organizaciones políticas competidoras o, como sostiene Ortiz (2012): “Es el
mecanismo mediante el cual, después del conteo de votos, se adjudican los
escaños a cada partido” (p. 13). Según el Diccionario de la Lengua Española
(2014, párr. 2), la palabra escaño proviene del latín scamnum, que significa:
“Asiento de los parlamentarios en las cámaras o puesto representativo en una
cámara electiva”.
Al convertir los votos en escaños es necesario distinguir entre sistemas
de representación política mayoritaria y proporcional, cuyos efectos difieren
de manera sustancial. En el método de adjudicación se debe distinguir entre
dos elementos técnicos distintos: la regla de decisión y el procedimiento de
cálculo.
a) Regla de decisión
La regla de decisión es el criterio por el cual se determina el ganador al final

del procedimiento de cálculo y, a su vez, se divide en:
1) Regla de mayoría: Esta regla tiene dos variantes: (i) mayoría absoluta
y (ii) mayoría relativa, que pueden ser aplicadas a elecciones uninominales
o plurinominales. Se habla de mayoría absoluta cuando es necesario que la
organización política ganadora supere en votos a todas las demás juntas; es
decir, debe superar la mitad de los votos depositados. Dada la dificultad para
alcanzar esa mayoría, se prevé el ballotage o segunda vuelta, en la que parti-
cipan candidatos de las dos organizaciones políticas que hubieren obtenido
el mayor número de votos, a fin de hacer posible la mayoría absoluta sin más
dilaciones (Ortiz, 2012, p. 13). Para la segunda vuelta, las organizaciones
políticas pequeñas adquieren importancia porque pueden ofrecer su apoyo
a las grandes a cambio de incorporar aspectos de su programa de gobierno,
participar en el ejercicio del poder u otras formas de concretar sus objetivos.
En cambio, la mayoría relativa es aquella en la que gana el que supera a los
demás competidores, es la minoría más numerosa (Ortiz, 2012, p. 13); pero
no se requiere sobrepasar la mitad de los votos válidos consignados por los
118 |
electores; por tanto, es un sistema en el cual las organizaciones políticas pe-

queñas regularmente no alcanzan representación.
2) Regla de proporcionalidad: Según esta regla son elegidos los que supe-
ran un determinado porcentaje en relación al total de votos consignados y a
la circunscripción electoral. El sistema proporcional requiere aplicar uno de
los procedimientos de cálculo básicos: (i) de divisor, también denominado
procedimiento de cifra mayor; o, (ii) de cociente electoral (Nohlen, 2004, p.
72). Estos procedimientos se explican a continuación.
b) Procedimientos de cálculo
Los procedimientos de cálculo han sido desarrollados para los sistemas pro-
porcionales y son de dos clases:
1) Procedimientos del divisor: Según Nohlen (2004, p. 72), se caracteri-
zan por dividir los votos alcanzados por los partidos competidores para una
serie de divisores, cuyo resultado es una secuencia de cocientes decrecientes
para cada uno de ellos. Los escaños se asignan a los mayores cocientes de las
series (cifras mayores). El más conocido es el método D’Hondt, propuesto
por el profesor de matemáticas belga Víctor D’Hondt, que tiene la serie de
divisores continuos: 1, 2, 3, 4, 5 y siguientes. Los votos obtenidos por cada
organización política se dividen para estos divisores en operaciones consecu-
tivas hasta alcanzar al número de legisladores a elegir. Obtienen escaños los
partidos que obtienen los cocientes más altos (Ortiz, 2012, p. 14). Interna-
cionalmente, el método Webster o fórmula de Sainte-Lagüe es otra de las
fórmulas utilizadas para convertir votos en escaños, basadas en el método de
divisor o cifra mayor. Los votos de los distintos partidos se dividen entre la
serie consecutiva de números impares 1, 3, 5, etc. (Instituto Nacional De-
mócrata, 2012, p. 16).
2) Procedimientos de cociente: Los procedimientos de cociente electoral,
también denominados de cuota, se caracterizan por la determinación de un
cociente electoral o cantidad mínima de votos para obtener un escaño “que
puede ser el producto de la división del total de votos válidos de una cir-
cunscripción electoral para el número de escaños a adjudicarse en ese distrito
electoral” (Ortiz, 2012, p. 14). Los partidos obtienen tantos escaños como
veces quepa el cociente electoral dentro del número de votos por ellos reci-
| 119
bidos. Si el divisor es idéntico al número de escaños en disputa, se trata del

procedimiento de cociente electoral simple o natural, denominado método
Hare, cuyo impulsor fue Tomás Hare. Por su parte, si el divisor se compone
de los escaños disputados más uno, o más dos, se trata de la fórmula denomi-
nada Hagenbach-Bischof o Droop, establecida por el matemático suizo del
mismo nombre (Torres, 2014, p. 48-49). Por otra parte, los escaños restantes
pueden asignarse aplicando uno de los siguientes métodos: método del resto
mayor, método del resto menor, método del reparto del resto (series de di-
visores similar al D’Hondt) y método del medio mayor, como es el caso de
Brasil (Nohlen, 2004, p. 76-77). Finalmente, el matemático Niemeyer in-
trodujo al debate el sistema de proporciones matemáticas, muy parecido, en
cuanto a sus efectos, al procedimiento del inglés Thomas Hare, que consiste
en multiplicar los votos válidos de cada partido por el número de escaños a
asignar, cuyo resultado se divide por el número total de votos válidos. Los
partidos obtienen tantos puestos como números enteros resulten; los escaños
restantes se distribuyen según el valor de número decimal posterior (Nohlen,
2004, p. 78).
Lo que explica la existencia de tantos métodos es el intento de encon-
trar una representación adecuada, combinando criterios proporcionales con
cientos efectos concentradores, ya que se ha llegado al convencimiento de
que una representación que sea un puro reflejo de la fragmentación social no
es suficiente para la formación de un gobierno efectivo.
Paridad y su relación con el sistema electoral
Para Paredes (2011), en “la palabra paridad, el vocablo ‘par’ refiere a que
paridad no es solamente una representación estadística del acceso de la mujer
a espacios políticos de decisión, sino que va más allá: par es definido como
semejante, simétrico, igual, conjunto de dos, fuerzas iguales y paralelas” (p.
24). En el ámbito electoral debe igualarse ese “par” para que la participación
de la mujer sea equilibrada, obtenga una representación activa en la sociedad
y pueda representar y defender sus intereses.
La paridad de género toma fuerza en muchas democracias del mundo,
puesto que la lucha de las mujeres por alcanzar sus derechos se ha hecho
120 |
escuchar; pero este principio necesita materializarse para obtener su pleno

cumplimiento y, así, alcanzar una sociedad más justa. Sin embargo, “la igual-
dad, concretada a nivel de la esfera electoral como derecho de las mujeres a
la paridad […] viene topándose con una serie de problemas para su viabiliza-
ción” (Arboleda, 2014, p. 128), y uno de esos problemas es el sistema electo-
ral, pues un diseño con enfoque de género puede arrojar mejores resultados en
cuanto a la representación efectiva de las mujeres en los cuerpos legislativos
de las distintas democracias.
Es decir, la paridad de género es un principio que demanda que exista
un 50% de representación igualitaria de mujeres y hombres; o por lo menos
un equilibrio traducido en un 40%-60% de representación entre sexos; mas,
para que tal estructuración ocurra, es decisivo el diseño del sistema electoral,
ya que, como se sabe, este sirve para que los votos de los electores se convier-
tan en escaños efectivos (Cisneros, 2014, p. 8). Es más, el sistema electoral
es una herramienta poderosa para fomentar la paridad parlamentaria, como
lo demuestran las leyes de cuotas y los países que han introducido la paridad
en la conformación de listas de candidaturas para elecciones pluripersonales.
El primer elemento que influye en la paridad es la decisión del principio
de representación. Si se desea que las mujeres alcancen una representación
igualitaria con respecto a los hombres, el constituyente o el legislador debe
decidirse por una representación proporcional. Luego, los componentes que
inciden directamente en la plena efectividad de la paridad de género son
las circunscripciones electorales y la forma de votación; pues mientras más
grande sea la circunscripción electoral, la aplicabilidad de la proporciona-
lidad será mayor, de manera que las mujeres tengan más oportunidades de
obtener un lugar en los escaños, siempre que esté acompañada de la forma
de votación en lista cerrada y bloqueada. Con observancia de los principios
de alternancia y secuencialidad en la estructura de la lista, estas medidas pro-
moverían la paridad no solo en las candidaturas, sino en la representación
política (Albaine, 2015, pp. 154-156).
A partir de estas reflexiones generales de cómo los componentes del sis-
tema electoral pueden promover o no la paridad, en los apartados siguientes
se hará un análisis que ayudará a determinar la estrecha relación entre la pa-
ridad y las reglas electorales que se aplican en las elecciones para la Asamblea
Nacional.
| 121
PARIDAD Y LA REGULACIÓN DEL SISTEMA

ELECTORAL LEGISLATIVO EN ECUADOR
En esta parte se investiga el desarrollo del principio de paridad de género en

Ecuador, además de analizar los componentes que forman parte del sistema
electoral ecuatoriano, tal y como se encuentran regulados en la LOEOP.
Paridad en Ecuador y la Constitución del 2008
En Ecuador, el primer paso hacia la paridad ocurrió con las denominadas

leyes de cuotas, cuya historia se resume en la Tabla 1. La primera ley que
incorporó el criterio de las cuotas en la representación política se denomi-
nó Ley de Amparo Laboral, expedida por el Congreso Nacional en 1997,
que garantizó el acceso de las mujeres al trabajo y la no discriminación. El
antecedente de esta ley fue que la mujer alcanzó la preparación y capacidad
de participación en igualdad de condiciones que los hombres, en todas las
actividades productivas, y, así, empezó a contribuir al engrandecimiento del
país (Peralta, 2005, p. 381). Con respecto a Ley, Vega afirma:
“se establecía la obligatoriedad de contratación de un porcentaje mínimo

de trabajadoras mujeres en las empresas, según lo establezcan las comisiones
sectoriales del Ministerio de Trabajo, se determinaba una cuota del 20% de
candidaturas de mujeres en las listas pluripersonales de elecciones nacionales y
seccionales y se incluía también la integración de las Cortes Superiores y del
cuerpo de jueces, notarios, registradores y curiales con un mínimo del 20%
de mujeres […] [cursivas añadidas]” (Vega, 2005, p. 171).
Después, el artículo 102 de la Constitución Política de 1998 determinó la

obligación del Estado de promover y garantizar “la participación equitativa
de mujeres y hombres como candidatos en los procesos de elección popu-
lar”. Esta fue una de las consecuencias de la Ley de Amparo Laboral. Las
disposiciones jurídicas de la época, por tanto, solo acudían al principio de
trato equitativo entre mujeres y hombres, y se limitaban, en la práctica, a la
obligación de exigir que, en la presentación de candidaturas, hubiera cierto
porcentaje de mujeres, sin garantizar que el resultado electoral arroje resulta-
122 |
Tabla 1: Ley de cuotas en la historia ecuatoriana

Fecha Fundamento Consecuencias
Enero 1997 Ley de Amparo Laboral 20% de participación electoral.
Junio 1998 Constitución de la República Garantía de equidad en la participa-
(art. 102) ción política de las mujeres.
Febrero 2000 Reforma a la Ley Orgánica 30% como cuota mínima, con incre-
de Elecciones mento del 5% hasta llegar al 50% (al-
ternada y secuencial).
Marzo 2000 Reglamento a la Ley Electoral Interpretación del TSE sobre alternan-
cia y secuencialidad. Demanda ante el
Tribunal Constitucional y recurso de
reposición ante el TSE.
Junio 2000 Recurso de Reposición TSE deja sin efecto instructivo.
Julio 2000 Demanda ante el Tribunal Decide que es inoficioso dar un pro-
Constitucional nunciamiento por cuanto el TSE ya
dejó sin efecto el reglamento.
Agosto 2002 Demanda de Contra el art. 40 del Reglamento de la
inconstitucionalidad Ley de Elecciones.
Noviembre 2002 Tribunal Constitucional Declara la inconstitucionalidad, puesto
que no garantiza la participación equi-
tativa.
Julio 2004 TSE Alternancia y secuencialidad a dispo-
sición de los partidos políticos.
Agosto 2004 TSE Impugnación a las listas por parte del
movimiento de mujeres.
Fuente: Vega, 2005, pp. 171-172.
dos que permitan la presencia de mujeres en los cargos de elección popular y

de dirección política de las instituciones del Estado.
El siguiente avance hacia la paridad fue la aprobación, por parte del Con-
greso Nacional, en febrero de 2000, de la reforma a la Ley Orgánica Electoral
(LOE), en la cual, con el impulso de los grupos de mujeres de la Comisión
Parlamentaria de la Mujer y del Consejo Nacional de Mujeres (CONAMU),
se logró que se incorporara el siguiente enunciado:
“Las listas de candidaturas pluripersonales deberán presentarse con al menos

el treinta por ciento (30%) de mujeres entre los principales y el treinta por
| 123
ciento (30%) entre los suplentes; en forma alternada y secuencial, porcentaje

que se incrementará en cada proceso electoral general, en un cinco por ciento
(5%) adicional hasta llegar a la igualdad en la representación. Se tomará en
cuenta la participación étnica cultural.” (LOE, 2000, art. 58)
La reforma a la Ley de Elecciones en el año 2000 fue la primera manifesta-

ción de la voluntad del legislador ecuatoriano para incorporar el mandato
de presentar listas de candidaturas en elecciones pluripersonales con parti-
cipación de mujeres y hombres ubicados de forma alternada y secuencial, y
el artículo 58 de esa reforma desarrolla el principio contenido en el artículo
102 de la Constitución de 1998. Sin embargo, aunque la reforma se encon-
traba vigente, en la práctica no se cumplía con su aplicación, puesto que
ni el Tribunal Supremo Electoral (TSE), ni los partidos políticos estaban
dispuestos a aplicarla, ya que la sociedad seguía siendo patriarcal y machista.
Además, el TSE (conformado por los representantes de los partidos políticos
en calidad de vocales) emitió un reglamento y un instructivo en marzo del
2000 que interpretaban, en forma arbitraria, los principios de alternancia y
secuencialidad, así, perjudicaban a las mujeres (Cañete, 2005, p. 134; Vega,
2005, p. 175). En dicho reglamento constó:
“La alternabilidad y secuencia en la presentación de listas deberá seguir el

orden par o impar. Alternabilidad es la distribución en la lista en forma su-
cesiva, entre hombres y mujeres. Secuencia es la serie de combinaciones que
pueden realizarse en la lista, saltando los lugares de inscripción de la lista, al
tratarse de representaciones de 3 a 5 dignidades, saltando uno o dos puestos;
de 6 dignidades en adelante pasando entre dos y tres puestos y así sucesiva-
mente” (Reglamento del TSE, como se citó en Vega, 2005, p. 176).
Por esta razón, la diputada de la Democracia Popular-Unión Demócrata

Cristiana, Anunziata Valdez, y la Coordinadora Política de las Mujeres in-
terpusieron una acción de inconstitucionalidad contra el instructivo del TSE
ante el Tribunal Constitucional. Aunque el reglamento y el instructivo se
dejaron sin efecto, sí se aplicaron en las elecciones de mayo 2000, en las que
se eligieron Alcaldes, Prefectos Concejales Municipales, Consejeros Provin-
ciales y miembros de Juntas Parroquiales, es decir, se aplicó la cuota electoral,
pero no alcanzó el fin que se pretendía.
124 |
Luego, el TSE expidió el Reglamento General de la LOE (2000), en

cuyo artículo 40 desarrolló de manera inadecuada el principio de alternancia
y secuencialidad, razón por la cual se declaró su inconstitucionalidad debido
a la demanda interpuesta por la Coordinadora Política de Mujeres Ecuato-
rianas y la entonces diputada Anunziata Valdez en agosto de 2002. La ma-
yoría de los integrantes del órgano de control constitucional, en la sentencia
expedida respecto al caso No. 028-2002-TC, consideró como uno de sus
argumentos fundamentales que:
“[el] contenido [del Reglamento] no garantiza la participación equitativa en-

tre varones y mujeres; mucho menos cuando al referirse a la secuencia regula
la forma en que deben realizarse las combinaciones en serie, atentando a la
igualdad de condiciones al establecer que una mujer podría ser ubicada en la
papeleta electoral luego de haber sido ubicados dos o tres varones.” (Tribunal
Constitucional, Caso Nro. 028-2002-TC, 2002, párr. 32)
En la invocada sentencia, el Tribunal Constitucional sostiene que “la alter-

nabilidad y secuencia en la presentación de listas deberá seguir el orden par
o impar.” Además, define “alternabilidad” como “la distribución en la lista
en forma sucesiva, entre hombres y mujeres”; en tanto que a la secuencia la
conceptualiza como:
“la serie de combinaciones que pueden realizarse en la lista, saltando los luga-
res de inscripción de la lista, al tratarse de representaciones de 3 a 5 dignida-
des, saltando uno o dos puestos; de 6 dignidades en adelante, pasando entre
dos y tres puestos y así sucesivamente.” (Caso Nro. 028-2002-TC, 2002,
párr. 14)
Durante el proceso de introducción de ley de cuotas en el país, existía un

conflicto entre los partidos políticos y las organizaciones de mujeres, puesto
que los partidos políticos aún no estaban dispuestos a “compartir el poder”
con las mujeres, mientras que ellas buscaban que se respetaran sus derechos
y que la sociedad reconociera que la mujer había alcanzado un alto nivel de
formación académica y capacidad para la gestión política.
Finalmente, la Constitución aprobada en Montecristi, en 2008, incor-
pora el término “paridad” como principio transversal; es decir, no solo se
| 125
Tabla 2: Paridad en la Constitución del 2008

Artículo constitucional Ámbito de la paridad
61, numeral 7 Cargos públicos
65 Representación paritaria en empleos y funciones públicas
70 Igualdad de género
108 Directivas paritarias en partidos y movimientos políticos
116 Sistema electoral para elecciones pluripersonales
157 Forma de integración de Consejos Nacionales de Igualdad
176 Requisitos y procedimientos para designar servidores judiciales
179 Integración del Consejo de la Judicatura
183, inciso 2 Conformación de la Corte Nacional de Justicia
210, inciso 3 Selección por concurso de oposición y méritos de servidores
públicos
217, inciso 3 Principios de la Función Electoral
224 Designación de los miembros del CNE y del TCE
331, inciso 1 Acceso al empleo en igualdad de condiciones de las mujeres
333, inciso 2 Trabajo familiar no remunerado
334, numeral 2 Acceso equitativo a los factores de producción
434 Designación de los miembros de la Corte Constitucional
Fuente: Constitución, 2008.
refiere a cargos políticos, sino, además, a los de dirección política y adminis-

trativa de las entidades estatales y de las organizaciones políticas. La Tabla
2 resume los ámbitos de paridad establecidos constitucionalmente. Así, el
artículo 61 numeral 7 ordena que:
“los ecuatorianos y ecuatorianas tienen derecho a desempeñar empleos y

funciones públicas con base en méritos y capacidades, y en un sistema de
selección y designación transparente, incluyente, equitativo, pluralista y de-
mocrático, que garantice su participación, con criterios de equidad y paridad
de género, igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad y
participación intergeneracional [cursivas añadidas].” (Constitución, 2008,
art. 61)
También prevé que, al momento de la elección de servidoras y servidores

públicos, los concursos de oposición y méritos, impugnación y control social
126 |
se rijan bajo el principio de paridad de género (Constitución, 2008, art.

176). Asimismo, en la elección de los miembros del Consejo de la Judicatura
debe tenderse a la paridad entre hombres y mujeres (Constitución, 2008,
art. 179), entre otras medidas que tienden a paridad en varios ámbitos del
poder público.
Se observa, además, que varios artículos de la Norma Suprema ordenan
que el Estado impulse a más de la participación de las mujeres, la represen-
tación de ellas en los puestos no solo de elección popular, sino también en
los de dirección gubernamental, para equilibrar la participación de hombres
y mujeres en el Estado y así propender a una mejor administración pública,
con puntos de vista diferentes. En los artículos 65 y 116 del texto constitu-
cional se incorpora la cuota del 50% de la representación, al ordenarse que,
en las candidaturas a elecciones pluripersonales, se respete la participación
equitativa de las mujeres junto con los principios de alternancia y secuen-
cialidad. Estos son los mandatos constitucionales que, en la práctica, deben
realizarse en el sistema electoral.
Evolución de la representación parlamentaria

de la mujer
Para un mejor entendimiento de la dimensión política de la conquista de las

mujeres en el ámbito de la paridad política efectiva, es necesario evidenciar
el desarrollo de la representación parlamentaria de las mujeres a lo largo de
la historia de Ecuador.
Antecedentes
Antes del comienzo de la República, la intervención de la mujer en la vida

política de Ecuador fue muy importante. Vásquez (2014, párr. 1) destaca la
participación relevante de la mujer en la revolución que llevó a la indepen-
dencia, en especial a Manuela Sáenz, “La Libertadora del Libertador”, con-
siderada una de las primeras feministas en América Latina y una importante
líder revolucionaria.
| 127
Otro hito esencial de la lucha de las mujeres en el ámbito político fue

la conquista de la inclusión en los padrones electorales para así ejercer su
derecho al voto. La primera mujer que sentó un precedente en la política de
Ecuador y América Latina fue Matilde Hidalgo de Procel. Esta mujer lojana
se convirtió en la primera bachiller del país y la primera en ejercer el derecho
al voto en 1922 (Grijalva, 1998, p. 98). Este hecho generó el reconocimiento
del derecho de las mujeres a elegir y ser elegidas en la Constitución de 1929.
También fue candidata y electa en el año 1941 como diputada suplente por
Loja (Foros Ecuador, 2015, párrs. 5-7).
Años después, Nela Martínez se convirtió en una importante figura en
la historia ecuatoriana, por haber sido la fundadora del primer partido de
mujeres de la época “Alianza Femenina Ecuatoriana”, además de lidereza en
la revolución “La Gloriosa” de 1944, que derrocó al presidente Carlos Arro-
yo del Río (Asamblea Nacional de la República de Ecuador, 2014, párr. 5).
Pero, sobre todo, pasó a la historia por ser la primera mujer elegida para
integrar el Congreso Nacional, el 12 de diciembre de 1945, a pesar de las
restricciones que imponía la política machista de aquella época (Vera, 2012,
pp. 22-23).
No se puede dejar de mencionar a Tránsito Amaguaña, mujer indígena
que luchó por los derechos de los pueblos indígenas, con el objeto de lograr
que tuvieran un trato igualitario y fundó la Federación Ecuatoriana de In-
dios, junto a otros líderes campesinos. Asimismo promovió los derechos de la
mujer por medio de la Alianza Femenina Ecuatoriana (Foros Ecuador, 2015,
párr. 3). También hay que tener presente a Bertha Valverde Álvarez, electa
como Concejala de Guayaquil en 1930, se convirtió en la primera mujer en
ganar una concejalía principal (Arteta, 2011, párr. 9).
Con estos avances, las mujeres fueron tomando medidas encaminadas
a adoptar un papel activo en la sociedad. Después de la dictadura militar
de 1972-1979, Ecuador regresó al régimen democrático. En 1978 se reali-
zaron las elecciones presidenciales y, en 1979, las legislativas. En el primer
Congreso Nacional (1979-1984) no existió representación parlamentaria de
las mujeres sino hasta las elecciones de 1984 y, desde entonces, hubo poca
participación y representación femenina en las estructuras patriarcales de la
época. Solo a partir de la ley de cuotas de 1997 se estableció una participa-
ción mínima de las mujeres del 20% en las listas de candidatos.
128 |
Diez años más tarde, con la aprobación de la Constitución del 2008, los
constituyentes van más allá, e incorporan el principio de paridad de género,
que no solo abarca a las candidaturas, sino que se extiende a la participación
en todas las instituciones del Estado, ya que se trata de un principio trans-
versal.
Composición del parlamento y paridad 1979-2013
En la primera legislatura de 1979, tras la aprobación de la Constitución de

1978, ninguna mujer estuvo presente en el Congreso Nacional, como ya se
resaltó. Esta situación cambió en 1984, cuando tres mujeres, María Floripa
Mejía (DP), Elsa Bucaram (PRE) y Piedad Izurieta (PSC), llegaron al parla-
mento en una extrema minoría (4,2%). Pero, al fin, la mujer empezó a figu-
rar en estos cargos públicos y, desde entonces, su lucha por estar presente en
la vida política del país ha sido permanente (Congreso Nacional de Ecuador
1984/86, 1984, pp. 171-172).
En las elecciones de 1986 hubo un retroceso, ya que solo fue electa Ceci-
lia Calderón de Castro, que lideró el Frente Radical Alfarista (FRA) después
de la muerte de su padre (Congreso Nacional de 1986/88, 1986, p. 96). En
las elecciones de 1988 y 1990, cinco mujeres obtuvieron escaños parlamen-
tarios en cada periodo y, desde esos años hasta 1996, el número de congre-
sistas variaba entre cuatro y siete mujeres, hasta que en 1998 aumentó a 16,
un resultado debido a la ley de cuotas de 1997.
Según los datos de la Tabla 3, se pueden identificar cinco fases en la
representación parlamentaria de las mujeres: (1) 1979: sin representación
femenina; (2) 1984-1998: representación muy baja de las mujeres en la
composición del parlamento, sin ninguna ley de cuotas; (3) 1998-2002: la
representación de las mujeres supera el 10% de representación, producto de
la ley de cuotas; y, (4) 2006: las mujeres obtienen un porcentaje significativo
de escaños parlamentarios del 25% como consecuencia de la cuota del 45%
en las candidaturas, que se acerca la paridad en las candidaturas; y, (5) 2009-
2013: los escaños parlamentarios ocupados por las mujeres supera el 30% del
total de legisladores, como consecuencia del establecimiento de la paridad en
el texto constitucional.
| 129
Tabla 3: Evolución de la representación legislativa de las mujeres 1979-2013

Total de Mujeres en el % de
legisladores parlamento Cuota % de mujeres crecimiento
1979 69 0 0 0,0 0,0%
1984 71 3 0 4,2 4,2%
1986 71 1 0 1,4 -2,8%
1988 71 5 0 7,0 5,6%
1990 72 5 0 6,9 -0,1%
1992 77 4 0 5,2 -1,7%
1994 72 7 0 9,7 4,5%
1996 82 5 0 6,1 -3,6%
1998 121 16 20% 13,2 7,1%
2002 100 17 35% 17,0 3,8%
2006 100 25 45% 25,0 8,0%
2009 124 40 Paridad 32,3 7,3%
2013 137 53 Paridad 38,7 6,4%
Fuente: Torres, 2014, p. 178; Salgado, 1986, pp. 173-175; CNE, 2014, p. 80; Machado, 2012, p. 141.
Índice de representación política paritaria
Para un análisis más detallado de la evolución de la representación legislativa

de la mujer, se propone en esta investigación el desarrollo de un Índice de
Representación Política Paritaria (IRPP). Este índice refleja la distancia entre
el porcentaje de representación de las mujeres (PRM) y el porcentaje de re-
presentación de los hombres (PRH). Para construirlo se divide el porcentaje
de la representación de las mujeres para la de los hombres. Si la representa-
ción de ambos sexos es 50% y 50%, es decir, paridad perfecta, el valor es 1.
Mientras más se distancia del valor 1, mayor es el grado de desigualdad en
la representación de sexos. Así, si las mujeres alcanzan una representación de
solo el 20% y los hombres el 80%, el índice muestra un resultado de 0,25.
130 |
Lo que refleja que la representación de las mujeres es muy baja y solo equiva-
le a una cuarta parte de la de los hombres. Por tanto, la fórmula del IRPP es:
La Tabla 4 presenta los niveles de representación paritaria clasificados en

bajo, medio-bajo, medio, medio alto y alto.
Tabla 4: Niveles de representación política paritaria

Nivel Porcentaje de representación de las mujeres Rango del IRPP
Bajo 0 a 19 0,00 a 0,25
Medio bajo 21 a 29 0,26 a 0,40
Medio 30 a 39 0,41 a 0,60
Medio alto 40 a 45 0,61 a 0,80
Alto 46 a 50 0,81 a 1,00
Este índice se elaboró en base al Gender Parity Index, que fue desarrollado
en un estudio de la UNESCO-Bangkok, en el cual se analizan datos de la
participación paritaria para observar los niveles de educación equilibrada de
los niños y las niñas (UNESCO, 2008). Si se aplica el IRPP a la evolución
de la representación de la mujer en el parlamento ecuatoriano desde 1979 a
2013, se obtienen los datos reflejados en la Figura 1.
Desde 1979 hasta la elección del 2002, la representación legislativa de
las mujeres es baja: el IRPP se mueve entre el 0,00 y el 0,20, pero en 1998
alcanza el valor más alto de este periodo con un IRPP de 0,15, que se explica
por el uso de cuotas electorales para las mujeres. Desde este año, el IRPP tie-
ne un crecimiento positivo en cada elección. En el 2006, el IRPP ya alcanza
un rango medio bajo con 0,33, que es producto del uso de una cuota elec-
toral del 45%. En el 2009, el IRPP ya se ubica en el rango medio con 0,47
y, finalmente, en las elecciones de 2013, el IRPP alcanza un valor de 0,62,
correspondiente a un nivel medio alto de representación de parlamentaria de
las mujeres. Con esta cifra, el parlamento ecuatoriano se acerca al equilibrio
| 131
de género en la representación legislativa, que imponen una relación 40%-

60% en la repartición de escaños, lo que equivale a un IRPP de 0,67.
Figura 1: Índice de Representación Política Paritaria (IRPP) 1979-2013

0,70
0,62
0,60
0,50
0,47
0,40
0,30 0,33
0,20
0,20
0,15
0,10
0,04 0,05 0,10
0,00 0,01 0,07 0,07 0,06
0,0
1979 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2002 2006 2009 2013
Fuente: Torres, 2014, p. 178; Salgado, 1986, pp. 173-175; CNE, 2014, p. 80.
Desde 1998, el crecimiento de la representación parlamentaria de las mujeres

ha sido imparable. Este desarrollo se explica básicamente por el empleo de
cuotas electorales favorables a las mujeres y por la introducción de meca-
nismos paritarios en la estructura de la lista, lo que confirma que una de las
herramientas más poderosas para mejorar sustancialmente la participación
de las mujeres en la política y en los parlamentos son las leyes de cuotas, o la
exigencia de listas paritarias con respeto de la secuencialidad y alternabilidad
entre sexos (Krennerich, 2009, pp. 198-199).
Las dificultades de la paridad en la representación

parlamentaria
Como se ha analizado a lo largo de esta investigación, la paridad de género

logró un importante desarrollo en Ecuador, pero aún no alcanza su realiza-
ción plena. Uno de los factores negativos que se debe enfatizar es el funciona-
miento interno de los partidos políticos, que siguen siendo un obstáculo para
alcanzar una óptima paridad, por el hecho de que los encargados de liderar
132 |
los partidos políticos desde siempre han sido hombres que todavía no están
preparados para compartir el poder con las mujeres (Johnson, 2013, p. 12).
Como lo expresa el magistrado Manuel Gonzales Oropeza:
“la necesidad urgente de incorporar a las mujeres en todos los roles relacio-
nados con el espacio público, incluidas las elecciones internas de los partidos
políticos. Esta perspectiva supone asumir que el valor de la democracia au-
menta al ser inclusiva y no tanto al evitar imponer restricciones a las mayo-
rías. No se trata solo de incorporar mujeres en los parlamentos para alcanzar
una representación que refleje su porcentaje real en la sociedad, sino de que
su presencia en la política cambie perspectivas y roles, se trata de enriquecer
la deliberación pública y la toma de decisiones para contribuir a un interés
general plural centrado en el reconocimiento de las diferencias a partir de
la igualdad de derechos.” (Gonzales, como se citó en Ibarra, 2013, p. 162).
Por ende, se deben corregir estos obstáculos que dificultan la representación

de las mujeres, que no tienen que limitarse solamente al ámbito político, sino
que debe extenderse a todos los espacios que involucren la toma de decisio-
nes. Con este objetivo también es importante que la cultura y el pensamiento
de la sociedad avance y se dé paso al liderazgo de las mujeres en el país, de
forma que se alcance la paridad de género, ya que como dice Betty Amores
(2012):
“La lucha por la paridad en la representación política y los cargos de decisión

es la expresión de la aspiración más profunda de construir una sociedad en la
que hombres y mujeres de diferentes procedencias cuenten con los recursos
necesarios y el reconocimiento como iguales para definir sus destinos sociales
[…]. En este sentido, la paridad no puede reducirse sólo a su aspecto cuan-
titativo, ya que éste no garantiza la paridad en la división del poder, es decir,
la ocupación por uno y otro sexo de posiciones determinantes y de puestos
clave. Es más, la paridad cuantitativa será inoperante si las que se benefician
de ella no son conscientes de la situación general de las mujeres y no la tienen
en cuenta en su práctica. Es indispensable que no exista ruptura sino interac-
ción entre distintos.” (Amores, 2012, p. 20)
Además, otro impedimento para lograr este principio es el sistema electoral

que, tal como se encuentra regulado en el país, presenta varias barreras a la
paridad de género. A continuación se analiza cómo está regulado el sistema
| 133
electoral legislativo en Ecuador para, en el siguiente apartado de esta investi-

gación, señalar cómo afecta a la paridad.
Regulación del sistema electoral

legislativo en Ecuador
El ordenamiento jurídico ecuatoriano contiene normas relativas al sistema

electoral en la Constitución de la República y en la LOEOP. En su artículo
116, la Carta Magna de 2008 ordena al legislador dos cosas: (1) regular
las elecciones pluripersonales y establecer un “sistema electoral conforme a
los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad, paridad y
alternabilidad entre mujeres y hombres” (Constitución, 2008, art. 116); y,
(2) determinar las circunscripciones electorales dentro y fuera del país. La
LOEOP, en su artículo 4, numeral 1, también establece que el sistema elec-
toral debe estar diseñado conforme con los principios de proporcionalidad,
igualdad del voto, equidad, paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres
(LOEOP, 2009, art. 4).
Por otra parte, es mandato constitucional, ratificado en la LOEOP, que
el sistema electoral debe constituirse bajo los principios expuestos, con los
cuales se debería alcanzar una participación parlamentaria equitativa y una
democracia paritaria. A estas exigencias hay que agregar aquella definida en
el artículo 65 de la Constitución, el cual ordena que:
“El Estado promoverá la representación paritaria de mujeres y hombres en

los cargos de nominación o designación de la función pública, en sus ins-
tancias de dirección y decisión, y en los partidos y movimientos políticos.
En las candidaturas a las elecciones pluripersonales se respetará su participación
alternada y secuencial.
El Estado adoptará medidas de acción afirmativa para garantizar la parti-
cipación de los sectores discriminados [cursivas añadidas].” (Constitución,
2008, art. 65)
En esta disposición constitucional se señala que un modo concreto de pro-

pender a la paridad es la obligación de estructurar listas de modo alternado
y secuencial entre hombres y mujeres. Este mecanismo ha sido un modo
efectivo de aumentar la representación parlamentaria de las mujeres desde el
134 |
2009. De igual manera, el artículo 3 LOEOP dispone que el sistema electo-

ral debe garantizar la representación paritaria; es decir, no se limita a prever
la participación de las mujeres en las listas, como sucedía con la ley de cuotas,
sino que busca la paridad efectiva, es decir, que las mujeres alcancen el 50%
de los escaños en disputa, o una cifra aproximada.
Pero esta conformación paritaria en las listas no es suficiente para garan-
tizar una representación paritaria de las mujeres en la Asamblea Nacional;
a fin de conseguirla se requiere que otros elementos del sistema electoral
actúen de modo favorable.
Lista abierta con estructura paritaria
En Ecuador, la conformación de las listas electorales se encuentra regulada

por la LOEOP en su artículo 160, el cual establece que:
“Las y los representantes de la Asamblea Nacional, […] se elegirán votando

por las candidaturas de las listas establecidas mediante procesos democráticos
internos o elecciones primarias y que deberán mantener de forma estricta la
equidad, paridad, alternabilidad y secuencialidad entre hombres y mujeres o
viceversa. El elector podrá indicar su preferencia por los o las candidatas de
una sola lista o de varias listas hasta completar el número permitido para cada
uno de los cargos señalados [cursivas añadidas]” (LOEOP, 2009, art. 160).
Por lo tanto, conforme expresa la LOEOP, la presentación de candidaturas

electorales debe ser el resultado de procesos democráticos internos, realizados
por las diferentes organizaciones políticas, siempre y cuando cumplan los
principios de equidad, paridad, alternabilidad y secuencialidad. Si una lista
no se presenta con estos requisitos, no puede ser calificada (LOEOP, 2009,
art. 105).
La alternancia consiste en variar el orden de los sexos en forma continua.
Por tanto, carece de validez si la lista la integran en forma continua dos o
más personas del mismo sexo, sino que después de un hombre se ubicará una
mujer o viceversa. Por su parte, la secuencialidad consiste en combinar en un
orden lógico la ubicación sucesiva del género masculino y femenino en las
listas de candidaturas pluripersonales. En consecuencia, se entiende que, si
| 135
el primer candidato es hombre, la segunda será mujer, el tercero hombre, la

cuarta mujer, el quinto hombre y así sucesivamente. A la inversa, si la pri-
mera candidata es mujer, el segundo será hombre, la tercera mujer, el cuarto
hombre, la quinta mujer, hasta completar el número necesario de candidatos
para ocupar los puestos en disputa en cada circunscripción. Por tanto, debe
quedar claro que el propósito del legislador al interpretar la voluntad del
constituyente es que no pueden ser ubicados en las listas de candidatos dos
hombres, luego dos mujeres o a la inversa. Tampoco resulta aceptable ubicar
dos mujeres, un hombre, una mujer, dos mujeres y así en forma desordenada.
Además, como se señala al final del artículo 160 LOEOP, la lista es abier-
ta, pues el elector puede escoger sus candidatos de una lista o “entre listas”.
La combinación de la estructura de la lista (alternada y secuencial) y su forma
(abierta) son elementos contradictorios en cuanto a los efectos sobre la pari-
dad, como se analizará más adelante.
Voto personalizado múltiple
En el sistema electoral legislativo de Ecuador, la forma de votación es perso-

nalizada múltiple, puesto que el artículo 120 LOEOP preceptúa:
“En las elecciones para representantes a la Asamblea Nacional [...] los electo-
res marcarán la casilla que identifique a cada candidato de una sola lista o entre
listas, hasta el máximo de la representación que corresponda elegir [cursivas
añadidas].” (LOEOP, 2009, art. 120)
Por tanto, la forma de votación y de lista se encuentran estrechamente rela-

cionadas; ya que, en el artículo 160 de esta Ley, se establece que los electores
deberían marcar la casilla por los candidatos de su preferencia y estos pueden
ser de una sola lista o entre listas; así, la forma de voto es personalizada y la
forma de lista, abierta. El elector cuenta en las circunscripciones pluriperso-
nales de tantos votos como dignidades a elegir, y esos votos los puede repartir
a voluntad en una sola lista o entre listas, es decir que el elector fabrica su
propia lista (panachage).
136 |
Circunscripción electoral mayoritariamente pequeña
En Ecuador existen distritos electorales de diversos tipos y tamaños para las

elecciones legislativas. Se encuentran reguladas en la Constitución, artículo
118, y en la LOEOP, artículo 150; aunque las circunscripciones subprovin-
ciales en Guayas y Manabí y las subdistritales del DM Quito fueron diseña-
das por el CNE.
En primer lugar se encuentra la circunscripción nacional, la cual es una sola
e incluye a todo el territorio ecuatoriano (Instituto de la Democracia, 2013,
p. 12), y en ella se eligen 15 asambleístas nacionales. No existe ningún crite-
rio sustancial que fundamente la razón para haber decidido que sean 15 los
asambleístas nacionales, es decir, no se relaciona con un porcentaje equivalente
al número de habitantes o algo parecido. Pudo haber sido cualquier número.
Las circunscripciones provinciales, subprovinciales y subdistritales son
de mayor número, pero de menor tamaño. Las provinciales abarcan a las
provincias que ya están constituidas, excepto a Guayas y Manabí, es decir,
son 22 de las 24 que tiene Ecuador. Se eligen dos asambleístas por cada pro-
vincia, y uno más por cada doscientos mil habitantes o fracción que supere
los ciento cincuenta mil, de acuerdo al último censo nacional de población
(Constitución, 2008, art. 118). Mientras que las subprovinciales se confor-
man por mandato del artículo 150 LOEOP, el cual establece que, cuando
una circunscripción electoral elija entre 8 y 12 representantes, esta se sub-
dividirá en 2 circunscripciones; cuando elija de 13 a 18 representantes, se
subdividirá en 3 circunscripciones; y, cuando se elijan de 19 en adelante se
subdividirán en 4 circunscripciones (LOEOP, 2009, art. 150). De este tipo
de circunscripciones hay seis en total, cuatro de Guayas y dos de Manabí.
En Ecuador solo existe un distrito metropolitano, que es la ciudad de
Quito, el cual se considera de modo independiente. En él se eligen también
dos representantes y uno adicional por cada 200.000 habitantes o fracción
que supere los 150.000; pero, si un distrito metropolitano elige 8 o más
asambleístas, a su vez, tendrá que subdividirse (LOEOP, 2009, art. 150).
Al distrito metropolitano de Quito le correspondieron 13 asambleístas, de
modo que tuvo que fragmentarse en tres circunscripciones subdistritales: sur
(cinco escaños), norte (cuatro escaños) y rural (cuatro escaños).
| 137
Las circunscripciones especiales del exterior son tres: una conformada

por Europa, Oceanía y Asia, otra por Canadá y Estados Unidos, y la tercera
por América Latina, el Caribe y África. Cada una elige dos representantes
a la Asamblea Nacional (Ortiz, 2011, p. 3). Por último se hace referencia a
las circunscripciones regionales, pero aún no existen, puesto que no se han
conformado las regiones correspondientes conforme al trámite establecido
en los artículos 244 y 245 de la Constitución.
Aunque más adelante se realizará el análisis completo de los efectos del
sistema electoral ecuatoriano, las circunscripciones provinciales y subprovin-
ciales constituyen el mayor problema, dado que son mayoritariamente pe-
queñas y, por ende, afectan al principio de proporcionalidad y al de paridad
(Nohlen, 2004, pp. 57 y 458).
Fórmula electoral doble
En Ecuador, la forma de convertir votos en escaños es compleja. Se ha lle-

gado a decir que prácticamente el voto del elector se licúa; es decir, que pasa
por diversas fases en las cuales es difícil reconocer el efecto preciso de la de-
cisión electoral. En efecto: primero se mezclan los votos individuales de los
candidatos de la lista para determinar el peso electoral de cada organización
política; luego se aplica el método de cálculo para establecer cuántos escaños
le corresponde a cada partido o movimiento; y, finalmente, se asignan los
escaños de cada organización política a los más votados de cada lista.
El artículo 164 LOEOP establece un doble procedimiento para la asig-
nación de escaños en las elecciones para miembros de la Asamblea Nacional.
Primero se establece el método para los 122 asambleístas elegidos en las 34
circunscripciones provinciales, subprovinciales, subdistritales y del exterior.
El inciso 1 del artículo 164 LOEOP dispone:
“Con excepción de la asignación de escaños para Asambleístas en la circuns-

cripción nacional, para la adjudicación de listas se procederá de acuerdo con
los cocientes mayores mediante la aplicación de la fórmula de divisores conti-
nuos y en cada lista, de acuerdo a quien haya obtenido las mayores preferen-
cias […] (cursivas añadidas).” (LOEOP, 2009, art. 164)
138 |
Más adelante, el artículo 164 LOEOP describe el procedimiento para la con-

versión de votos y escaños en las 34 circunscripciones mencionadas:
"1. La votación obtenida por cada uno de los candidatos sin diferenciar los
votos de lista de los de entre listas se sumará para establecer la votación
2. Al total de la votación obtenida por cada lista se aplicará la fórmula de
divisores continuos; se dividirá para 1, 2, 3, 4, 5 y así sucesivamente,
hasta obtener cada una de ellas un número de cocientes igual al de los
candidatos a elegirse como principales;
3. Con los cocientes obtenidos, se ordenarán de mayor a menor y se asig-
narán a cada lista los puestos que le correspondan, de acuerdo a los co-
cientes más altos, hasta completar el número total de representantes a
elegirse; y,
4. La adjudicación de los escaños en cada lista corresponderá a los candi-
datos que hayan obtenido mayores preferencias.” (LOEOP, 2009, art.
164).
En el mismo artículo 164 se establece un método diferente y más proporcio-

nal (Webster) solo aplicable a los 15 asambleístas que se eligen en la circuns-
cripción nacional:
"1. Se sumarán los votos alcanzados por cada uno de los candidatos, sin
diferenciar los votos de lista y de entre listas, para establecer la votación
2. Los resultados de cada lista se dividirán para la serie de números 1, 3,
5, 7, y así sucesivamente en la proporción aritmética de la serie, hasta
obtener tantos cocientes como puestos por asignarse.
3. Los cocientes obtenidos se ordenan de mayor a menor, y se asignarán
cocientes.
4. En caso de empate, se procederá al sorteo para definir la lista ganadora
del puesto.
votados de cada lista.” (LOEOP, 2009, art. 164)
Como se puede notar, los procedimientos son de divisor y solo cambia la

serie de divisores que se emplean. Mientras que, para las 34 circunscripciones
| 139
provinciales, subprovinciales, distritales y del exterior, se usan divisores con-

tinuos (1, 2, 3, 4, 5…); para la única circunscripción nacional se emplean
divisores impares (1, 3, 5, 7, 9…). Este sistema de asignación de escaños se
aplicó por primera vez en las elecciones de 2013.
En el artículo 164 LOEOP original, la fórmula electoral era Hare, pero
en febrero de 2012 fue reemplazada por D’Hondt. La reforma legal permitió
que, en las elecciones legislativas 2013, la lista mayoritaria obtenga por sí sola
82 escaños, a los que se sumaron 18 obtenidos en diferentes alianzas locales.
Así se obtuvo un total de 100 asambleístas de los 137 disputados, una cifra
que le permitió superar incluso la mayoría de dos tercios necesaria para re-
formar la Constitución.
Figura 2: Los cuatro componentes del sistema electoral legislativo en la LOEOP
LISTA VOTO
- Abierta - Personalizado
- Secuencial y alternada entre mujeres y - Múltiple
hombres
Art. 160 LOEOP Art. 120 LOEOP
CIRCUNSCRIPCIONES FÓRMULA ELECTORAL

1) Tipo: 2) Tamaño: 1) Regla de decisión
- Nacional (1) - 1 grande - Mayoría relativa: “el más votado”
- Provincial (22) - 1 mediana 2) Procedimiento de cálculo
- Subprovincial (6) - 33 pequeñas - Webster: 15 nacionales
- Subdistrital (3) - D’Hondt: 122 asambleístas
- Del exterior (3)
Art. 150 LOEOP Art. 164 LOEOP
Fuente: LOEOP, 2009.
La Figura 2 resume los cuatro componentes del sistema electoral legislativo

ecuatoriano regulados en la LOEOP. Todos ellos están relacionados entre sí,
y la configuración concreta de un componente puede fortalecer o neutralizar
los efectos de otro. Es más: el arte de evaluar el sistema en cuanto a sus efec-
140 |
tos sobre la paridad depende de determinar con suficiente certeza el efecto

global de todos los componentes en plena interacción.
Los efectos del sistema electoral sobre la paridad
La breve introducción sobre el diseño concreto del sistema electoral para la

elección de los miembros de la Asamblea Nacional que se acaba de exponer
permitirá hacer un análisis más detenido sobre cómo los diversos compo-
nentes del sistema afectan a la paridad. En términos prácticos, el sistema
electoral puede ser una herramienta eficaz para alcanzar mejores porcentajes
de representación entre hombres y mujeres en el cuerpo legislativo, pero
también puede levantar barreras muy eficaces.
Con todo, hay que cuestionarse si la paridad de género y las listas estruc-
turadas secuencial y alternadamente están garantizadas en la Constitución,
¿por qué este mandato constitucional no se refleja en una representación par-
lamentaria más equitativa entre hombres y mujeres? Esta situación se debe,
en parte, a que, en el diseño del sistema electoral aún subsisten barreras a la
paridad. Sobre este tema trata la siguiente parte de la presente investigación.
BARRERAS DEL SISTEMA ELECTORAL

LEGISLATIVO A LA REPRESENTACIÓN
PARITARIA Y PROPUESTAS DE REFORMA
En esta última parte se analizarán los efectos que producen los diferentes ele-
mentos del sistema electoral sobre la paridad de género en la representación
parlamentaria. El análisis empírico se realizará a la luz de los resultados de las
elecciones legislativas de 2013, los cuales permitirán determinar si el sistema
electoral implementado cumple o no con el mandato de paridad de género
previsto en los artículos 65 y 116 de la Constitución ecuatoriana. Para con-
cluir la investigación, se formulará una propuesta normativa de reforma al
sistema electoral, encaminada a garantizar, en la mayor medida posible, la
representación política igualitaria de la mujer en la Asamblea Nacional.
| 141
Lista abierta contra paridad
Como se ha analizado anteriormente, el artículo 65 de la Constitución dis-

pone que las listas de candidaturas pluripersonales deben respetar la alter-
nancia y secuencialidad entre hombres y mujeres. Este mandato constitu-
cional es positivo para el propósito de garantizar el principio de paridad de
género. Aunque con la estructura paritaria de la lista se ha ganado mucho en
representación de género, el hecho de que la lista sea abierta, neutraliza en
parte el efecto equitativo de la lista con respecto al género.
La lista abierta permite que el elector escoja sus candidatos sin respetar
el orden de la lista propuesta y, en teoría, podría escoger más hombres que
mujeres si combina las ofertas de los diferentes partidos. La estructura de la
lista tampoco asegura la posición de las mujeres en la cabeza de lista, y está
demostrado que la referida posición tiene efectos importantes en la elección
de los parlamentarios (Goyes, 2013b, pp. 97-102).
Tabla 5: Mujeres que encabezaron listas para asambleístas nacionales

Votos Adjudicación
OP Candidata individuales Votos OP de escaños
AP Gabriela Rivadeneira 3.498.379 45.955.995 Sí
PSC Cynthia Viteri 853.216 7.901.315 Sí
CREO Mae Montaño 835.146 10.032.804 Sí
Alianza Izquierdas Lourdes Tibán 494.879 4.151.000 Sí
PRIAN Sylka Sánchez 287.054 2.640.181 No
5 de 11 5 5.968.674 70.681.295 4
Fuente: CNE, 2013.
En la Tabla 5 se resumen los resultados de las elecciones en las listas para

asambleístas nacionales cuando fueron encabezadas por mujeres. Es impor-
tante destacar que, de las once listas presentadas para asambleístas nacionales
ante el CNE, cinco fueron encabezadas por mujeres. Casi todas lograron
conseguir su escaño, con excepción de Sylka Sánchez (PRIAN), dado que el
número de votos obtenidos por toda la lista auspiciante fue insuficiente para
acceder al reparto de escaños. De los 15 escaños disputados en la circunscrip-
142 |
ción nacional, siete se adjudicaron a mujeres y ocho, a hombres. Por ende,

existió prácticamente paridad perfecta, pues el número impar de la circuns-
cripción no permitía una distribución 50/50 por ciento. Esta distribución
equitativa de escaños entre mujeres y hombres se explica por los siguientes
factores: (1) buena parte de mujeres encabezaron la lista (casi la mitad de las
candidaturas); y, (2) la circunscripción nacional es grande y permite un re-
parto más equitativo de las preferencias que favorece a las mujeres (Nohlen,
2004, p. 58).
Como se verá más adelante, el reparto de escaños en la circunscripción
nacional es un buen ejemplo de como las circunscripciones grandes pueden
ser propicias para la representación parlamentaria de las mujeres, unido a la
estructura secuencial y alternada de las listas, y a las posiciones con más posi-
bilidades de entrar en el reparto de puestos de las Asamblea Nacional. En las
elecciones 2013, las mujeres encabezaron el 45,5% de las listas presentadas
para asambleístas nacionales, un resultado que difiere en mucho de lo que
sucedió en las 33 circunscripciones pequeñas y en la única mediana.
Como se ilustra en la Tabla 6, existe una diferencia abismal entre las listas
encabezadas por mujeres en relación con las que encabezan los hombres en
el caso de las circunscripciones provinciales, subprovinciales, subdistritales y
del exterior. En total se presentaron ante el Consejo Nacional Electoral 331
listas de candidatos, de las cuales solamente 57 estuvieron encabezadas por
mujeres. Es decir, el 82,8% de las listas fueron encabezadas por hombres, y
solo el 17,2% por mujeres. Este reparto de las candidaturas claramente cons-
tituye una desventaja para las mujeres y afecta negativamente el equilibrio
entre géneros en la representación parlamentaria.
Además, en la Tabla 6 se puede observar que en ninguno de los 34 dis-
tritos electorales, las mujeres y hombres encabezaron las listas por igual. En
Bolívar, Esmeraldas, Pastaza y Tungurahua no encabeza ninguna mujer las
41 listas presentadas en esas provincias. En la mayor parte de circunscrip-
ciones (23 de 34), las mujeres encabezan una o a lo mucho dos listas; y, solo
en una circunscripción (Guayas-C2), las mujeres encabezaron 4 de 10 listas.
La situación se presenta más dramática en las 14 circunscripciones impares
(de 3 y 5 escaños), pues en ellas las listas que encabezan los hombres (112 de
139) terminan con un candidato del mismo sexo; mientras que solo 27 listas,
el 19,4%, son encabezadas por mujeres.
| 143
Tabla 6: Mujeres que encabezaron listas en 34 circunscripciones

Total de listas Mujeres que % listas encabezadas
Circunscripción Tamaño presentadas encabezan listas por mujeres
1. Esmeraldas 4 12 0 0,0
2. Tungurahua 4 11 0 0,0
3. Bolívar 3 8 0 0,0
4. Pastaza 2 10 0 0,0
5. Guayas-C1 5 10 1 10,0
6. Cotopaxi 4 10 1 10,0
7. Chimborazo 4 11 1 9,0
8. Imbabura 4 9 1 11,1
9. DM Quito-C1 4 11 1 9,0
10. Cañar 3 7 1 14,2
11. Carchi 3 10 1 10,0
12. Santa Elena 3 13 1 7,6
13. Morona Santiago 2 5 1 20,0
14. Orellana 2 9 1 11,1
15. Z. Chinchipe 2 8 1 12,5
16. Los Ríos 6 9 2 22,2
17. Azuay 5 12 2 16,6
18. Guayas-C3 5 10 2 20,0
19. Guayas-C4 5 10 2 20,0
20. Manabí-C2 5 11 2 18,1
21. DM Quito-C2 5 11 2 18,1
22. Manabí-C1 4 11 2 18,1
23. Sto. Domingo 4 12 2 16,6
24. Napo 2 7 2 28,5
25. Galápagos 2 9 2 22,2
26. Exterior-1 2 7 2 28,5
27. Exterior-2 2 10 2 20,0
28. El Oro 5 8 3 37,5
29. Loja 4 10 3 30,0
30. DM Quito-C3 4 10 3 30,0
31. Pichincha 3 11 3 27,2
32. Sucumbíos 3 8 3 37,5
33. Exterior-3 2 11 3 27,2
34. Guayas-C2 5 10 4 40,0
331 57 Promedio: 17,2
Fuente: CNE, 2013.
144 |
Como consecuencias de la falta de lista encabezadas por mujeres, en

Bolívar y Pastaza no existe representación de ninguna mujer en la Asamblea
Nacional. En el caso de Esmeraldas y Tungurahua fueron electas una y dos
mujeres respectivamente, esta particularidad se explica por la fuerza electoral
de la organización política más votada (AP), y no por el encabezamiento de
las mujeres en las listas. Después de estas cuatro provincias, Santa Elena pre-
senta el porcentaje más bajo de listas presididas por mujeres (7,6%), ya que
solo una lista de las 13 presentadas en la circunscripción estuvo encabezada
por una mujer. Luego siguen Chimborazo y DM Quito-C1, con el 9,0%.
Por el contrario, Guayas-C2 tiene el porcentaje más alto de listas encabeza-
das por mujeres con el 40,0%, y le siguen El Oro y Sucumbíos con el 37,5%.
Los datos que se acaban de analizar dan cuenta de que uno de los factores
más decisivos para alcanzar la paridad en la representación parlamentaria es
Tabla 7: Mujeres que encabezaron las listas de candidaturas provinciales,

subprovinciales y subdistritales y alcanzaron un escaño
% votos de Escaños en
Circunscripción OP Candidata lista disputa
Azuay AP Rosana Alvarado 22,69 5
Loja AP Miryam Gonzáles 29,69 4
Napo AP Gina Sanmiguel 58,87 2
Zamora Ch. AP Zobeida Gudiño 51,16 2
Galápagos Avanza Fanny Uribe 57,49 2
Sucumbíos AP Nancy Morocho 38,02 3
Orellana MPD/MUP Magali Orellana 67,76 2
Sto. Domingo AP Johana Cedeño 28,50 3
Santa Elena AP Vanessa Fajardo 42,91 3
Guayas-C2 AP María Vicuña 22,40 5
Guayas C3 PSC/MDG Cristina Reyes 22,96 5
Guayas-C4 AP Denisse Robles 24,41 5
Manabí-C1 AP Lídice Larrea 29,85 4
DM Quito-C3 AP Ma. Agusta Calle 27,17 4
Exterior-2 AP Ximena Peña 55,85 2
Exterior-3 AP Dora Aguirre 56,94 2
Fuente: CNE, 2013.
| 145
la ubicación de las mujeres en posiciones ganadoras y, especialmente, en la

cabeza de lista. En efecto, parece ser que uno de los elementos que toma en
cuenta el elector para decidir su voto es la posición de los candidatos en la
lista, aunque sabe que puede cambiar el orden.
Finalmente, de un total de 57 listas que estuvieron encabezadas por mu-
jeres –sin contar la de la circunscripción nacional–, 16 obtuvieron escaños
legislativos. Este resultado representa únicamente el 28,0% de efectividad
(véase Tabla 7). En total, 46 mujeres alcanzaron escaños de los 122 puestos
que estaban en juego en esas circunscripciones electorales. Esta baja efectivi-
dad puede explicarse con factores que van más allá de la lista abierta, como es
el tamaño reducido de las circunscripciones y, por tanto, la baja proporciona-
lidad del sistema que no permite que las organizaciones pequeñas obtengan
escaños.
Voto personalizado contra paridad
Conforme se desprende del estudio realizado en el presente trabajo, el proce-

dimiento de votación en Ecuador es personalizado múltiple y va de la mano
con la forma de candidatura. Esta circunstancia no favorece la paridad,
puesto que, con el voto entre listas, el elector puede modificar la estructura
secuencial y alternada de las listas de candidatos. En consecuencia, como
afirma Nohlen (2004, p. 460), una forma de aumentar la representación de
la mujer sería mediante listas cerradas y bloqueadas y, por tanto, mediante
el voto de lista o en plancha; ya que, de esta manera, el votante no podría
neutralizar la introducción de las cuotas o de la alternancia y secuencialidad
en la presentación de candidaturas.
Tabla 8: Datos electorales por género 2013

Empadronados Porcentaje Votantes Porcentaje
Hombres 5.827.313 49.9% 4.623.099 49.0%
Mujeres 5.848.128 50.1% 4.820.617 51.0%
Total 11.675.441 100% 9.443.716 100%
Fuente: CNE, 2013.
146 |
Un indicio para medir el impacto del voto personalizado entre listas en la

paridad podría ser el número de electores que ejercieron el derecho al voto
en las elecciones legislativas de 2013, separados entre hombres y mujeres, en
relación con los hombres y mujeres que alcanzaron escaños. Estos datos se
recogen en las Tablas 8 y 9. Sobre la base de estos datos se deduciría que hay
una tendencia de hombres y mujeres a votar por hombres; puesto que, aun-
que fueron más mujeres que hombres quienes votaron, los hombres obtu-
vieron más votos y escaños legislativos que las mujeres. Pero esta explicación
intuitiva no está respaldada por los análisis de los datos electorales (Cisneros,
2013), pues lo que explica que las mujeres consigan menos escaños que los
hombres tiene que ver más con cuatro factores: (1) la menor cantidad de
candidatas mujeres con respecto a los hombres, debido sobre todo al enca-
bezamiento mayoritario de las listas impares por hombres; (2) las posiciones
desfavorables de las mujeres en la mayoría de las listas; (3) el tamaño redu-
cido de las circunscripciones; y, (4) la fragmentación de las organizaciones
políticas.
Tabla 9: Hombres y mujeres que alcanzaron escaños

en la Asamblea Nacional 2013
Hombres Mujeres Total
Asambleístas nacionales 8 7 15
Asambleístas provinciales, subprovinciales, 76 46 122
subdistritales y del exterior
Total 84 53 137
Fuente: CNE, 2013.
En todo caso, no parece ser una solución que las mujeres deban votar necesa-
riamente por mujeres y los hombres por hombres. Se trata más bien de que,
a través de la lista cerrada y bloqueada, el elector no modifique el orden de
la lista paritaria presentada, sino que vote por toda la lista de su preferencia.
Entonces, al adjudicar los escaños en los casos de circunscripciones con can-
didaturas pares, habría más probabilidades de que obtengan escaños igual
número de hombres y de mujeres. El efecto sería que, si una lista alcanza dos
puestos, uno será para una mujer y el otro para un hombre; si están en juego
cuatro escaños, dos serán para los hombres y dos, para las mujeres. Por tanto,
el voto de lista podría, en algo, contribuir a la paridad; aunque los resultados
| 147
finales dependen mucho nuevamente del tamaño de la circunscripción y de

quién encabeza la lista.
Circunscripciones electorales
El tamaño de las circunscripciones electorales genera efectos políticos im-

portantes no solamente en la proporcionalidad, sino también en cuanto a
la paridad de género, conforme se analiza en los siguientes apartados. Es
importante llamar la atención sobre los resultados en la circunscripción na-
cional, por un lado, y en las 34 circunscripciones restantes, por otro, sobre
la paridad. Tal tipo de énfasis en el análisis sugiere una fuerte relación entre
proporcionalidad y paridad.
Circunscripción electoral nacional y paridad
La circunscripción nacional abarca todo el territorio nacional y, en ella, se

disputan quince escaños, de suerte que su tamaño es grande. El efecto in-
mediato del tamaño es que las mujeres tienen más posibilidades de obtener
mayor representación política, dada la presencia de un mayor número de
mujeres que integran las listas competidoras y el hecho de que el reparto
favorece la proporcionalidad entre votos y escaños legislativos.
De la Tabla 10 se desprende que las organizaciones políticas que obtu-
vieron escaños en números pares (2 y 8) en la circunscripción nacional al-
canzaron un número igual de representación entre mujeres y hombres. Otro
resultado interesante es la cercanía entre el porcentaje de votos recibidos y
el porcentaje de la representación política alcanzada Así: AP, con el 52,3%
de votos obtuvo el 53,3% de escaños disputados; CREO, con el 11,4% de
votos, alcanza el 13,3% de representación; y PSC, con el 9,0% de votos logra
el 6,6% de escaños.
Como se evidencia en los resultados de las elecciones de Asambleístas
Nacionales de 2013, de los 15 escaños disputados, las mujeres consiguieron
siete que equivalen al 46,7%, y los hombres ocho puestos que equivalen al
53,3%; por tanto, prácticamente el resultado es paritario.
148 |
Tabla 10: Resultados en la elección de asambleístas nacionales

Organización Escaños Mujeres Hombres Porcentaje de Porcentaje de
política obtenidos electas electos votos totales representación
PSP 1 0 1 5,6 6,7
PSC 1 1 0 9,0 6,7
PRIAN 0 0 0 3,0 0,0
AVANZA 0 0 0 2,9 0,0
PRE 1 0 1 4,5 6,7
AUPI 1 1 0 4,7 6,7
PS-FA 0 0 0 0,8 0,0
CREO 2 1 1 11,4 13,3
SUMA 1 0 1 3,2 6,7
R25 0 0 0 2,5 0,0
AP 8 4 4 52,3 53,3
Total 15 7 8 100 100
Fuente: CNE, 2013.
En conclusión, la circunscripción nacional es un buen ejemplo de que las

circunscripciones grandes favorecen la paridad; y, el hecho de que las mujeres
hayan encabezado casi la mitad de listas de esta circunscripción (véase Tabla
5), es un buen indicio de que el tamaño de la circunscripción y el encabeza-
miento de lista son decisivos en la paridad.
Circunscripciones pequeñas contra paridad
Como se evidencia en la Tabla 11, 33 de las 34 circunscripciones en el país

–sin contar la nacional– son pequeñas y solamente la provincia de Los Ríos
es mediana, con 6 escaños, que puede ser considerada prácticamente como
pequeña. El promedio de las circunscripciones, por tanto, es apenas de 3,7
escaños legislativos por distrito electoral, una situación que no favorece la
paridad, pues hay menos candidatas mujeres en competencia y, por lo re-
gular, los favorecidos son los primeros candidatos de la lista, entre los cuales
dominan los hombres.
| 149
Tabla 11: Hombres y mujeres que alcanzaron escaños

en las circunscripciones pequeñas
Circunscripción Tamaño Mujeres electas Hombres electos OP con escaños
1. Los Ríos 6 2* 4 2
2. Azuay 5 3* 2 1
3. El Oro 5 1* 4 2
4. Guayas-C1 5 2* 3 2
5. Guayas-C2 5 3* 2 2
6. Guayas-C3 5 2* 3 2
7. Guayas-C4 5 3* 2 1
8. Manabí-C2 5 2 3 1
9. DM Quito-C2 5 2* 3 2
10. Cotopaxi 4 1* 3 2
11. Chimborazo 4 1* 3 3
12. Esmeraldas 4 1 3 2
13. Imbabura 4 1* 3 2
14. Loja 4 1* 3 3
15. Tungurahua 4 2 2 2
16. Santo Domingo 4 2* 2 2
17. Manabí-C1 4 2* 2 2
18. DM Quito-C1 4 1* 3 2
19. DM Quito-C3 4 2* 2 2
20. Bolívar 3 0 3 2
21. Cañar 3 1* 2 2
22. Carchi 3 0* 3 2
23. Sucumbíos 3 1* 2 2
24. Santa Elena 3 2* 1 2
25. Pichincha 3 1 2 1
26. Morona Santiago 2 0* 2 2
27. Napo 2 1* 1 2
28. Pastaza 2 0 2 2
29. Zamora Chinchipe 2 1* 1 2
30. Galápagos 2 1* 1 2
31. Orellana 2 1* 1 2
32. Exterior-1 2 1 1 1
33. Exterior-2 2 1* 1 1
34. Exterior-3 2 1* 1 1
P: 3,7 T: 46 T: 76 P: 1,9
El asterisco (*) significa que la lista estuvo encabezada por una mujer; P, promedio; y, T, total.
Fuente: CNE, 2013.
150 |
Como se observó en la circunscripción nacional, el tamaño es decisivo

para alcanzar porcentajes equilibrados entre hombres y mujeres en la repre-
sentación parlamentaria, pero prácticamente todas las circunscripciones en
las que está dividido el territorio nacional son pequeñas.
También se puede apreciar en la Tabla 11 que las mujeres están mejor re-
presentadas en el número de escaños cuando hay un solo partido dominante
que acapara toda los puestos a repartirse, como sucedió en las circunscrip-
ciones de Azuay, Guayas-C4, Pichincha y todas las del exterior; pues aquí
despliega la estructura de la lista alternada y secuencial todos sus efectos
paritarios. Tanto es así que, de los 24 escaños disputados en los seis distritos
mencionados, 12 correspondieron a las mujeres y 12 a los hombres. Obvia-
mente que este hecho no es nada amigable con la proporcionalidad.
Por otra parte, en 19 de las 34 circunscripciones electorales fueron elegi-
dos más varones que mujeres, frente a escasos cuatro distritos donde fueron
elegidas más mujeres (Azuay, Guayas-C2, Guayas C-4 y Santa Elena). En 11
distritos, los electores escogieron un igual número de hombres que de muje-
res, incluidos los del exterior. El resultado total es el de 46 mujeres (37,7%)
y 76 hombres (62,3%) electos. Estos datos demuestran que, en circunscrip-
ciones pequeñas, las mujeres tienen menos oportunidades electorales, a dife-
rencia de lo que sucede en las grandes (por ejemplo, la nacional).
Otro aspecto que podría influir negativamente en la paridad es el núme-
ro de circunscripciones impares encabezadas por hombres. El número impar
(3 y 5) conduce a que, si la lista está encabezada por un hombre, terminará
en un candidato hombre, en desmedro de las candidatas mujeres (2-1 o 3-2).
Como se observa en la Tabla 12, las listas de candidaturas encabezadas
por hombres son 112 de 139 (80,6%), mientras que las mujeres solo enca-
bezan 27 (19,4%) de las listas en las circunscripciones impares. Por tanto, se
podría decir que, en las circunscripciones impares, las mujeres tuvieron me-
nos oportunidades que los hombres. Sin embargo, en estas circunscripciones,
las mujeres alcanzaron el 39,6% de los 58 escaños disputados; mientras que,
en las circunscripciones pares solo encabezaron el 15,6%, pero alcanzaron el
35,9% de los 64 escaños en disputa. Por tanto, parece que la distinción entre
circunscripciones pares e impares no es concluyente con respecto a la pari-
dad; más bien quién encabeza la lista parece ser la variable de mayor peso.
De lo anotado, se ve cierto resultado positivo para las mujeres en las circuns-
| 151
Tabla 12: Circunscripciones impares encabezadas por hombres y por mujeres

Listas encabezadas Listas encabezadas Total de Mujeres
Circunscripción Tamaño por hombres por mujeres listas electas
Azuay 5 10 2 12 3
El Oro 5 5 3 8 1
Guayas-C1 5 9 1 10 2
Guayas-C2 5 6 4 10 3
Guayas-C3 5 8 2 10 2
Guayas-C4 5 8 2 10 3
Manabí-C2 5 9 2 11 2
DM Quito-C2 5 10 2 11 2
Bolívar 3 8 0 8 0
Cañar 3 6 1 7 1
Carchi 3 9 1 10 0
Sucumbíos 3 5 3 8 1
Santa Elena 3 12 1 13 2
Pichincha 3 7 3 11 1
Total 112 27 139 23
Fuente: CNE, 2013.
cripciones impares, y este hecho se explica por factores que están fuera del
sistema electoral, como la manera como las organizaciones políticas definen
la composición personal de sus listas y su fuerza electoral.
En resumen, con fundamento en los datos presentados se puede ratificar
que las circunscripciones pequeñas no contribuyen a la paridad de género; toda
vez que, la combinación de los pocos escaños en disputa en esas circunscripcio-
nes, con las pocas mujeres apoyadas por los partidos políticos para liderar las lis-
tas de candidaturas, provoca una menor representación política de las mujeres.
Efectos de los métodos de asignación de

escaños legislativos
En esta parte se busca escudriñar los efectos que ocasionan los métodos de
asignación de escaños aplicados en las pasadas elecciones legislativas 2013,
152 |
con énfasis en la paridad de género, sin dejar de mencionar la proporcionali-

dad. Según la vigente legislación ecuatoriana, para distribuir los puestos para
asambleístas nacionales se aplica el denominado método Webster y para los
asambleístas provinciales el D’Hondt (LOEOP, 2009, art. 164).
El método Webster y paridad
Conforme al artículo 118 de la Constitución y al 164 LOEOP, se eligen

15 asambleístas en toda la circunscripción nacional, y en esta se aplica el
método Webster para la adjudicación de escaños. Webster es un método
que arroja resultados bastante proporcionales y, combinado con una cir-
cunscripción grande, favorece tanto la proporcionalidad como la paridad
en el resultado.
De la lectura de Tabla 10 (véase supra) se desprenden los siguientes efec-
tos del método Webster aplicado en la circunscripción nacional: i) la mayoría
de organizaciones políticas competidoras alcanzan escaños (7 de 11); ii) el
resultado se aproxima a la paridad, dado que de los 15 escaños, 7 correspon-
den a mujeres y 8 a hombres; iii) las dos organizaciones políticas que acceden
al mayor número de puestos obtienen números pares (8 y 2), los cuales se
reparten en forma paritaria (4-4; 1-1); y, iv) los resultados finales tienden a
ser proporcionales: Alianza País con el 52,3% de votos alcanza el 53,3% de la
representación; CREO, con el 11,4% de votos logra el 13,3%; el PSC con el
9,0%, el PSP con el 5,6%, la Alianza Unidad Plurinacional de las Izquierdas
con el 4,7%, el PRE con 4,5%, y SUMA con el 3,2% de votos, alcanzan
cada organización, el 6,7% de la representación política disputada en dicha
circunscripción.
De las cifras recogidas en la Tabla 10, interesa la tendencia hacia la pa-
ridad. Dado que el número de puestos es impar (15 escaños), no se puede
pretender una representación de 50-50 por ciento entre hombres y mujeres;
en consecuencia, el resultado 7-8 escaños, es un resultado prácticamente pa-
ritario. Pero se hace necesario destacar que, en esta elección, de las once listas
competidoras, cinco estuvieron encabezadas por mujeres, un factor que dio
cierta ventaja al género femenino; pues, en el resto de circunscripciones, la
gran mayoría estuvieron encabezadas por hombres.
| 153
El dato relativo a la paridad de la representación alcanzada entre las or-

ganizaciones políticas que obtuvieron números pares de escaños legislativos
se explica por el hecho de que las preferencias electorales sí se reparten equi-
libradamente dentro de las listas. Pero, si la votación fuese en lista cerrada
y bloqueada se podría afirmar que la representación sería necesariamente
paritaria. Esta situación confirma el hecho de que, si las elecciones legislati-
vas ocurren en circunscripciones electorales grandes (10 o más escaños) con
un método de asignación que favorezca a las minorías (Webster o Hare),
sus resultados son cercanos a la proporcionalidad entre votos obtenidos por
las listas competidoras y escaños asignados, y se beneficia a la paridad de
género.
El método D’Hondt contra paridad
El método D’Hondt tiende a favorecer a las listas que obtienen mayor nú-
mero de votos en desmedro de las minorías políticas. Este método se aplica a
todas las 34 circunscripciones, pero no a la nacional. Si se agrega el hecho de
que 33 de las 34 circunscripciones son pequeñas, la elección de legisladores
es prácticamente mayoritaria y afecta al principio de paridad.
A partir de los resultados electorales descritos en la Tabla 11 se pueden
determinar los siguientes efectos políticos producidos por el sistema electoral
ecuatoriano aplicado en circunscripciones pequeñas y con método D’Hondt:
i) no existe aproximación paritaria en la representación política; dado que, de
los 122 escaños disputados en las 34 circunscripciones provinciales, subpro-
vinciales, subdistritales y del exterior, solo 46 escaños asignados correspon-
den a mujeres, mientras que 76, a hombres; ii) los resultados finales tienden
a ser desproporcionales; y iii) la desproporcionalidad afecta la paridad.
El método de D’Hondt favorece a las organizaciones políticas mayori-
tarias e incide en la desproporcionalidad. Así fue posible para AP alcanzar el
100% de los escaños en Azuay con solo el 56,0% de votos; en Manabí-C2,
con el 55,6%; en Pichincha, con el 51,5%; y en Guayas-C4, con el 62,3%.
En promedio, ocho de las diez organizaciones políticas que participaron en
cada circunscripción no entraron al reparto. En cambio, en promedio, las
dos fuerzas políticas más votadas en cada circunscripción lograron acceder
154 |
a la repartición de escaños, y solo excepcionalmente (Chimborazo y Loja)

tres organizaciones políticas logran representación en la Asamblea Nacional.
Por tanto, el método D’Hondt reforzó la tendencia claramente mayori-
taria de las circunscripciones pequeñas y produjo una adjudicación de esca-
ños pronunciadamente desproporcional. Por ende, no contribuyó a cumplir
el principio constitucional de paridad de género entre hombres y mujeres,
puesto que hay una relación muy estrecha entre proporcionalidad y paridad.
Efectos del sistema electoral ecuatoriano y paridad
El motivo de este estudio era determinar si el sistema electoral garantiza o no

la materialización del principio constitucional de paridad de género en la re-
presentación política. Con este objetivo se analizó cada elemento del sistema
y sus efectos sobre la paridad. Debe quedar claro que el elemento normativo
más poderoso para garantizar la representación equitativa entre hombres y
mujeres son las cuotas o la paridad en la configuración de las listas, pero estos
mecanismos no son suficientes. Hay partes del sistema electoral propiamen-
te dicho que pueden neutralizar o contribuir a cumplir los objetivos de las
cuotas o de la paridad.
Como se resume en la Tabla 13, el sistema electoral legislativo en Ecuador
presenta algunos obstáculos importantes a la realización plena de la paridad
de género. Y, los principales para lograr una representación parlamentaria
justa entre hombres y mujeres son: (1) la lista abierta y el voto personaliza-
do –que van juntos–, que desestructuran la alternancia y secuencialidad de
las candidaturas; (2) las circunscripciones pequeñas (33 de 35) en las que se
eligen 116 de los 137 asambleístas, ya que tienen fuertes efectos despropor-
cionales; (3) las circunscripciones impares con encabezamiento mayoritario
de las listas por hombres, pues provoca que haya más candidatos hombres
que mujeres; (4) el encabezamiento de la gran mayoría de listas por hom-
bres, que es el factor más decisivo en el desequilibrio de la representación
parlamentaria entre géneros, puesto que disminuye considerablemente las
probabilidades de elección de las mujeres; y, (5) el método D’Hondt para la
adjudicación de escaños, que refuerza la elección mayoritaria de las circuns-
cripciones pequeñas y no favorece la paridad de género.
| 155
Tabla 13: Sistema electoral legislativo y paridad

Elementos del sistema electoral Evaluación Efectos en la paridad
1. Lista Estructura alternada
y secuencial +++ Se consigue un 50/50 en la candi-
daturas, aunque depende de quien
encabeza la lista sobre todo en las
circunscripciones impares.
Abierta −−− Desestructura la lista y baja el nivel
de paridad.
2. Voto Personalizado múltiple −−− Neutraliza la estructura de la lista
y no favorece la paridad.
3. Circunscripción Grande +++ Mayor posibilidad de paridad, pero
solo hay una grande.
Pequeña −−− Menos posibilidades de que muje-
res obtengan escaños, es muy deci-
sivo.
Impar +−− Si un hombre encabeza la lista, dis-
minuye la paridad.
Encabeza un hombre −−− No contribuye a la paridad y es
uno de los factores más decisivos.
4. Fórmula de Webster +++ Fórmula más proporcional, por
asignación tanto ayuda a la paridad.
de escaños
D’Hondt +−− Fórmula menos proporcional, por
tanto, no favorece a la paridad.
Los resultados electorales de las elecciones 2013 hacen necesario considerar

la necesidad de reformar y ajustar la LOEOP para fomentar un mayor grado
de paridad. Sin embargo, las reformas no son autosuficientes, ya que existen
elementos extrínsecos al sistema electoral que también influyen en la paridad
de género, como los propios partidos políticos; los cuales por ser liderados
mayoritariamente por hombres, es difícil que deleguen su liderazgo a las
mujeres, y sus estrategias generalmente se encuentran encaminadas al poder
masculino (Nohlen, 2004, pp. 458-459). Otro elemento es la cultura polí-
tica de la sociedad, pues la peculiaridad de que las actitudes machistas estén
muy arraigadas, en parte se refleja en el bajo porcentaje de listas encabezadas
por mujeres (17,8% del total de listas presentadas).
156 |
Sin embargo, a partir del análisis de los elementos del sistema electoral
que precede, se proponen algunas reformas a las normas electorales para des-
montar paulatinamente las barreras de una representación género justa.
Propuesta: reformas para un sistema electoral

legislativo con paridad de género
En este apartado se hace una propuesta normativa encaminada a que el siste-

ma electoral definido por la Constitución ecuatoriana y la LOEOP desarrolle
de manera adecuada y efectiva la aplicación del principio de paridad de géne-
ro. Así, para cumplir el propósito de la representación paritaria, en el marco
del sistema de representación proporcional, la LOEOP requiere de varias
modificaciones. Se precisa destacar que la Constitución no determina la for-
ma de votación, ni dispone que las provincias grandes deban ser subdivididas
en circunscripciones pequeñas, ni el método de asignación de escaños; estas
definiciones debe hacerlo el legislador. Por tanto, las propuestas formuladas
en este trabajo no ameritan ninguna modificación constitucional para su
aplicación, sino que son de carácter legal y reglamentario.
Listas cerradas y bloqueadas y voto de lista
La LOEOP, en su artículo 120, prevé que en las elecciones pluripersonales

“los electores marcarán la casilla que identifique a cada candidato de una sola
lista o entre listas, hasta el máximo de la representación que corresponda ele-
gir” (LOEOP, 2009, art. 120). A fin de que el elector escoja a los candidatos
de una tendencia ideológica sin posibilidad de modificar la estructura de la
lista y que, en consecuencia, se asignen los escaños en el orden descendente
propuesto por la organización política, de manera que, al obtener escaños en
números pares, siempre exista paridad; se debe modificar el texto del artículo
120 LOEOP de la siguiente manera:
REFORMA 1: Sustitúyase en el artículo 120 la frase “a cada candidato de una

sola lista o entre listas hasta el máximo de la representación que corresponda
elegir.”, por “a una lista de su preferencia.”
| 157
También el artículo 160 LOEOP debe ser modificado de la siguiente forma:
REFORMA 2: Sustitúyase, al final del artículo 160, la frase “El elector podrá
indicar su preferencia por los o las candidatas de una sola lista o de varias
listas hasta completar el número permitido para cada uno de los cargos seña-
lados.”, por la frase: “El elector marcará la casilla de la organización política
de su preferencia.”
Por tanto, deben modificarse los artículos 120 y 160 LOEOP, a fin de que las
listas sean bloqueadas y cerradas, y el voto en lista; de esta manera, la estruc-
tura secuencial y alternada no se vería alterada por el elector, y la repartición
de escaños dentro de las organizaciones políticas se llevaría a cabo de manera
paritaria conforme a su fuerza política.
Listas encabezadas paritariamente por mujeres y hombres
Una de las modificaciones ineludibles al sistema electoral para realizar el

principio de paridad en toda su fuerza, está relacionada con el género que en-
cabeza las listas de candidaturas pluripersonales. Del análisis empírico de los
resultados de las elecciones 2013, se verifica que la gran mayoría de listas las
encabezan hombres. También se ha constatado que, cuando la lista está en-
cabezada por una mujer, las oportunidades para dicho género son mayores.
Claro está que, debido a las regulaciones sobre las organizaciones políti-
cas, es perfectamente posible que un movimiento político participe en una
sola circunscripción electoral, como fue el caso del ARE en Loja o de MAR
en El Oro, que alcanzaron escaños legislativos. Otro problema sería determi-
nar con anticipación en cuáles jurisdicciones la lista de partido debería estar
encabezada por una mujer y en cuáles por un hombre.
Sin embargo, la situación en el encabezamiento de listas no puede conti-
nuar tal cual ocurre en la actualidad; es decir, que cada organización política
decida libremente qué género encabeza la lista de candidatos en cada circuns-
cripción, sin ninguna regla que promueva la igualdad en las cabezas de lista.
En consecuencia, la opción más viable –sin dejar de señalar que podrá pro-
vocar reacciones adversas por parte de las organizaciones políticas, dado el
marcado predominio de liderazgos masculinos– sería que los partidos y mo-
158 |
vimientos definan con anticipación a la inscripción de candidaturas, confor-

me a su conveniencia, en qué circunscripciones sus listas estarán encabezadas
por hombres y cuáles por mujeres, pero que las listas sean encabezadas en un
50% por mujeres y en un 50% por hombres. El texto normativo propuesto
para conseguir este fin en la LOEOP es el siguiente:
REFORMA 3: Agréguese, después del artículo 95, el siguiente:

“Art. 95-A.- Al menos treinta días antes de la fecha máxima fijada para la
inscripción de candidaturas pluripersonales, el órgano de dirección nacional
de cada organización política determinará las circunscripciones electorales
pluripersonales en las que sus listas estén encabezadas por una mujer o por
un hombre, de manera que la suma de candidatos que constan en el primer
puesto de todas las listas sea equivalente o cercano al cincuenta por ciento
para cada género.
El Consejo Nacional Electoral implementará los mecanismos necesarios para
garantizar el debido cumplimiento de la paridad de género en el encabeza-
miento de listas pluripersonales.”
El enunciado normativo propuesto es cuantitativo y no cualitativo, y tiene

por finalidad ofrecer las mismas oportunidades tanto a hombres cuanto a
mujeres, para que lideren las listas de candidaturas pluripersonales. Esta re-
forma legal forzará a las organizaciones políticas a promover la formación de
cuadros masculinos y femeninos en todas las circunscripciones electorales, y
seguramente contribuirá a un resultado más justo en la representación parla-
mentaria entre hombres y mujeres.
Circunscripciones electorales grandes
La circunscripción nacional es considerada grande, dado que se eligen 15

asambleístas y, en consecuencia, no amerita ninguna modificación. En tér-
minos técnicos, lo ideal sería unir las provincias pequeñas en circunscripcio-
nes electorales más grandes; sin embargo, esta decisión enfrentaría dificulta-
des políticas, debido al sentido de pertenencia de sus habitantes y al riesgo
de que las provincias pequeñas no obtengan representación en la Asamblea
Nacional. De otra parte, es la Constitución (art. 118) la que determina que
la Asamblea Nacional debe integrarse por dos asambleístas elegidos en cada
| 159
provincia y uno más por cada doscientos mil habitantes o fracción que supere
los ciento cincuenta mil. Por tanto, si se quiere modificar las circunscripcio-
nes provinciales, habría necesidad de una reforma parcial de la Constitución.
Por otro lado, el inciso 2 del numeral 2 del artículo 150 LOEOP dispone
que las circunscripciones electorales en las que se elijan más de siete representan-
tes se tienen que subdividir en circunscripciones que no superan los cinco esca-
ños, y faculta al Consejo Nacional Electoral para la delimitación geográfica de
las nuevas circunscripciones. Este mandato provoca la proliferación de circuns-
cripciones pequeñas que afectan tanto a la proporcionalidad como a la paridad.
Existen suficientes fundamentos técnicos y jurídicos para afirmar que
el referido inciso 2 del numeral 2 del artículo 150 LOEOP es contrario al
principio de proporcionalidad y de paridad de género previstos en la Cons-
titución. En consecuencia, es necesario eliminarlo a fin de que las provincias
de Guayas, Pichincha y Manabí elijan la totalidad de asambleístas que les
corresponde a su respectiva jurisdicción provincial. En consecuencia, es ne-
cesario realizar la siguiente reforma al artículo 150 LOEOP:
REFORMA 4: Deróguese el inciso 2 del numeral 2 del artículo 150.
La invocada modificación legal implicaría que Ecuador tendría tres circuns-

cripciones grandes para elegir asambleístas: la nacional, Guayas y Pichincha;
dos medianas: Manabí y Los Ríos; y, 23 serían pequeñas (menos de 5 escaños).
El resultado concreto para la paridad de género es que más mujeres tendrían
posibilidad de acceder a escaños legislativos en las tres provincias más pobladas.
Método de asignación de escaños Webster
Como complemento a las modificaciones legales propuestas, dado que el

método de asignación de escaños denominado Webster tiende a favorecer a
las minorías políticas y, por tanto, contribuye a concretar el principio cons-
titucional de la proporcionalidad en la representación política, se considera
conveniente aplicar dicho método para todos los cargos de elección popular,
a través de listas pluripersonales. Y, como la proporcionalidad contribuye
a la paridad, es conveniente y coherente con la Constitución incorporar la
siguiente reforma al artículo 164 LOEOP:
160 |
REFORMA 5: Sustitúyase el artículo 164 por el siguiente texto:

“Art. 164.- Para la adjudicación de escaños correspondientes a las elecciones
en listas pluripersonales, se procederá de la siguiente manera:
1. Se sumarán los votos obtenidos por cada lista a fin de establecer su vo-
tación alcanzada.
2. Los resultados de cada lista se dividirán para la serie de números 1, 3,
5, 7 y, así, sucesivamente en la proporción aritmética de la serie, hasta
obtener tantos cocientes como puestos por asignarse.
3. Los cocientes obtenidos se ordenarán de mayor a menor, y se asignarán
cocientes.
4. En caso de empate entre dos candidatos del mismo sexo, se procederá
al sorteo para definir la lista ganadora del puesto; cuando el empate se
produzca entre un hombre y una mujer, el escaño se asignará a la mujer.
votados de cada lista.”
La modificación propuesta (método Webster) es la que en la actualidad se

aplica para elegir asambleístas nacionales, por tanto, no es extraña a nuestro
sistema electoral, y sus resultados acreditan una mayor cercanía a la paridad
entre hombres y mujeres y a la proporcionalidad entre el porcentaje de votos
alcanzados y los escaños asignados.
CONCLUSIONES
Una vez concluido el presente trabajo de investigación se pueden extraer las

siguientes conclusiones:
1. Las mujeres forman parte fundamental de la sociedad y, por tanto,
deben tener una participación más activa en todo el proceso de toma de de-
cisiones trascendentes. La paridad de género es un principio constitucional
que tiene ese propósito en todos los espacios de interés público, en el que se
aspira que las mujeres y los hombres tengan una representación parlamenta-
ria cercana al 50/50 por ciento.
2. El Estado ecuatoriano tiene el deber de garantizar la mayor realización
posible del principio de paridad de género, mediante la aprobación y aplica-
| 161
ción de normas jurídicas y técnicas y, de ser necesario, de acciones afirmativas

que faciliten su observancia por parte de todos los involucrados.
3. Los sistemas electorales constituyen una herramienta indispensable
para garantizar la paridad de género. No basta la previsión y concreción de la
alternancia y secuencialidad en la conformación de listas de candidatos, sino
que debe complementarse con otras medidas necesarias.
4. La lista de candidaturas alternada y secuencial contribuye al cumpli-
miento de la paridad; sin embargo, no es suficiente, puesto que la forma de
voto personalizada desestructura la lista y su efecto inmediato es que neutra-
liza el principio de paridad.
5. La circunscripción nacional (15 escaños) permite una paridad acepta-
ble, ya que los escaños en disputa son mayores y, por tanto, las mujeres tienen
mayores oportunidades de alcanzar un puesto en la Asamblea Nacional. Al
tamaño de la circunscripción se suma la fórmula de asignación de escaños
(Webster) que, al favorecer a las minorías, arroja una mayor proporcionalidad.
6. Las circunscripciones electorales establecidas en el país son en su ma-
yoría pequeñas (2 a 5 escaños), un hecho que no contribuye a la paridad;
puesto que, al ser pocos los escaños en disputa y las listas mayoritariamente
encabezadas por hombres, se reducen aún más las posibilidades de las muje-
res a acceder a escaños parlamentarios.
7. El método D’Hondt empleado para la asignación de escaños en las
circunscripciones provinciales, subprovinciales, subdistritales y del exterior,
es menos proporcional y, por ende, no contribuye a la efectividad de la pa-
ridad de género.
8. A la luz de los resultados analizados en el presente trabajo, se puede
concluir que el sistema electoral ecuatoriano, tal como se encuentra regulado
en la LOEOP, no cumple con el mandato constitucional de paridad de géne-
ro, ni con el de proporcionalidad de la representación política.
9. Si se modifica el sistema electoral con la introducción de: la lista cerra-
da y bloqueada, la obligación de encabezar las listas paritariamente, el voto
de lista, circunscripciones en lo posible grandes y un método más proporcio-
nal (Webster aplicado para todas las circunscripciones), se pueden potenciar
considerablemente los efectos favorables hacia la paridad.
162 |
La constitucionalidad del voto electrónico a la
luz de la sentencia del Tribunal Constitucional
Federal alemán*
Verónica Santillán Rosero

INTRODUCCIÓN
En Ecuador, en las elecciones seccionales realizadas el 23 de febrero del 2014,

el Consejo Nacional Electoral (CNE) implementó como plan piloto el uso
de urnas electrónicas en dos provincias del país: Azuay y Santo Domingo de
los Tsáchilas. Este experimento suscitó reacciones encontradas en los actores
políticos en cuanto a las virtudes y debilidades de la votación electrónica (El
Universo, 2013).
La Constitución, en el inciso 1 del artículo 62, consagra los principios
del sufragio, en conformidad con lo que mandan los tratados internacionales
en los que se regulan los derechos políticos. De todos los principios del sufra-
gio, el secreto del voto y la publicidad de los actos electorales pueden entrar
en conflicto con el empleo de urnas electrónicas en los procesos de elección
popular; ya que este tipo de procedimientos electrónicos no aseguran com-
pletamente que la identidad del elector permanezca reservada o no permiten
una revisión pública del acto electoral y del escrutinio público.
En el caso de que las normas jurídicas sobre voto electrónico no regulen
el proceso de manera tal que no se vulneren los principios del sufragio consa-
grados en la Constitución, estas serían inconstitucionales, pues no se garan-
de Derecho de la Universidad de Las Américas (UDLA) en abril de 2016. Durante el trabajo
del E.].
| 163
VERÓNICA SANTILLÁN ROSERO
tizarían elementos fundamentales de las elecciones democráticas. No basta

que un sistema electrónico sea eficiente; es absolutamente indispensable que
cumpla con los estándares constitucionales y democráticos que den certeza y
confianza a la ciudadanía.
Este trabajo toma como referencia de análisis la sentencia del Tribunal
Constitucional Federal alemán (TCFA) del 3 de marzo de 2009, que decla-
ra inconstitucionales las disposiciones reglamentarias del voto electrónico
para las elecciones federales y europeas. Los argumentos desarrollados por
el TCFA servirán para establecer los estándares necesarios en vista a que se
respeten los principios del sufragio en los procesos de votación con urnas
electrónicas, y como parámetros adicionales para analizar la constitucionali-
dad del voto electrónico en Ecuador.
Los principios del sufragio que se deben proteger están consagrados en el
artículo 62, inciso 1, de la Constitución ecuatoriana y son: la universalidad,
la igualdad, el secreto, el escrutinio público y que el voto sea directo. Aun-
que no se menciona, está implícito por la naturaleza del voto democrático
el principio del sufragio libre, sin presiones de ninguna clase. A partir del
respeto a estos principios se puede analizar si es constitucional o no el uso de
aparatos electrónicos para la recepción del voto.
El principal objetivo de esta investigación es determinar si los procesos
de elección popular en los que se implementan urnas electrónicas están per-
mitidos constitucionalmente, y se avaluará si la normativa jurídica respectiva
es concordante con los mandatos de la Constitución respecto al derecho del
sufragio y a sus principios rectores.
El presente trabajo está estructurado en cuatro partes. En la primera se
describen los principios del sufragio, así como la relación que existe entre los
procesos electorales y la democracia misma. Adicionalmente se realiza una
introducción a los procesos de votación electrónica, cuáles serían sus ventajas
y desventajas, y la relación que existe entre el voto electrónico y los principios
de secreto del voto y publicidad de los actos electorales.
En la segunda parte se analiza la sentencia dictada por el TCFA respecto
del uso de urnas electrónicas, se estudian los antecedentes, los argumentos
presentados por las partes procesales, así como la sentencia en sí misma y
cuáles fueron los argumentos presentados por el TCFA en relación con cada
164 |
LA CONSTITUCIONALIDAD DEL VOTO ELECTRÓNICO
uno de los principios generales del sufragio. Finalmente, en base a los argu-
mento del TCFA, se resumen los criterios para evaluar normas electorales
referentes al uso de urnas electrónicas.
La tercera parte se enfoca directamente en el caso ecuatoriano, prime-
ramente se establecerá el marco constitucional y legal del derecho del su-
fragio en Ecuador, cuáles son los principios del sufragio reconocidos por la
Constitución, tanto en la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Polí-
ticas (LOEOP) como en los reglamentos de voto electrónico emitidos por
el Consejo Nacional Electoral (CNE) para cada uno de los planes pilotos.
Se analizan los posibles problemas de incompatibilidad entre los procesos de
elección popular con urnas electrónicas con los principios reconocidos en la
Constitución. Al final, se realiza una propuesta para garantizar los principios
del sufragio con urnas “electrónicas”.
Finalmente, la cuarta parte presenta las conclusiones y principales resul-
tados de esta investigación.
PRINCIPIOS DEL SUFRAGIO Y

VOTO ELECTRÓNICO
En esta parte se abordará la relación que mantienen las elecciones con la de-
mocracia; los principios del derecho al sufragio y cómo deben precautelarse
dentro de un proceso electoral que implemente el uso de urnas electrónicas;
las ventajas y desventajas del sufragio electrónico, y la relación entre este y los
principios de secrecía y publicidad del sufragio.
Elecciones y democracia
En primera instancia se debe analizar la relación existente entre la demo-

cracia y el proceso electoral. Para poder abordar este tema es indispensable
una aproximación al concepto de democracia. De acuerdo al diccionario de
Real Academia de la Lengua Española (RAE), la palabra “democracia” viene
del griego antiguo y está compuesta por dos vocablos “demos”, que significa
“pueblo”, y “kratos”, que se traduce como “poder”; de modo que democracia
| 165
significa el “poder del pueblo”. Este es uno de los conceptos más utilizados
por los ciudadanos. El significado específico es, de acuerdo a su primera
acepción: “Doctrina política favorable a la intervención del pueblo en el
gobierno” (RAE). Así mismo, la segunda acepción es adecuada y útil para el
tema de investigación: “Predominio del pueblo en el gobierno político de un
Estado” (RAE).
La democracia se define también como un sistema de gobierno donde
las decisiones sobre la comunidad son tomadas por el pueblo mismo, es decir
por los ciudadanos (Borea, 2000, pp. 346-351). Además, sobre la democra-
cia se puede decir que:
“Es un valor universal que se sustenta en la voluntad y participación plena de

los ciudadanos en los asuntos de interés público, al fin de determinar en base
al consenso, el sistema político, económico, cultural y social, más acorde a
las necesidades y características de su país, así como fortalecer el imperio de
la ley y el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales” (Pozo, 2015,
p. 7).
Por lo tanto, se puede concluir que democracia es un sistema de gobierno

por medio del cual el pueblo, el titular original del poder, toma decisiones
consensuadas que, así, quedan revestidas de legitimidad. Sin embargo, se
debe tener en cuenta que, en los grandes Estados, es imposible que los
ciudadanos se puedan reunir constantemente, razón por la cual se desa-
rrolló la democracia representativa, cuyo método de selección de los re-
presentantes del pueblo son las elecciones. El artículo 1 de la Constitución
ecuatoriana recoge el principio democrático y consagra en los incisos 1 y
2 que:
“El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, de-

mocrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y
laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentra-
lizada.
La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la auto-
ridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público, y de las formas de
organización directa previstas en la constitución [cursivas añadidas].” (Cons-
titución, 2008, art. 1).
166 |
Bajo este precepto constitucional se puede concluir que, en el Ecuador rige

una democracia representativa, en la cual el pueblo escoge a sus represen-
tantes a través de procesos democráticos de elección popular. En base a estas
aseveraciones se puede establecer una relación directa entre las elecciones y
la democracia.
En la Constitución se manifiesta que la soberanía radica en el pueblo, es
decir, que son los ciudadanos quienes han de tomar las decisiones, ya sea por
medio de consultas o procesos a través de los cuales los ciudadanos escogen a
sus representantes para que ejerzan las funciones del Estado. Por consiguien-
te, son parte consustancial de la democracia los procesos que se realizan para
designar autoridades públicas, generando de esta manera un vínculo real en-
tre el ciudadano y la toma de decisiones dentro de un sistema democrático
representativo (Sartori, 2007).
Además, Sartori (2007) señala que la democracia es un principio de legi-
timidad, en vista de que el poder deriva del pueblo, es decir que se requiere
un consenso de los ciudadanos. De acuerdo a este politólogo italiano, la
democracia no admite investiduras sin consentimiento popular, así como
tampoco se puede llegar a ella a través de la utilización de la fuerza. Afirma
que “en la democracia el poder está legitimado (además de condicionado y
revocado) por elecciones libres y periódicas” (Sartori, 2007, p. 30).
De lo dicho, se puede concluir que existe una relación directa entre la de-
mocracia y los procesos electorales, ya que la democracia requiere de dichos
procesos para subsistir, aun cuando no todos los procesos electorales sean
realmente democráticos. Es decir, las elecciones son una condición necesaria,
pero no suficiente, dentro de un sistema democrático.
Ahora bien, la forma como se hacen efectivas las elecciones es mediante
el voto (Sartori, 2007). El voto tiene importancia tanto en términos de prin-
cipios básicos de la democracia como en términos prácticos de los procesos
electorales; el voto constituye un acto de manifestación de la voluntad que
permite generar conductas tanto en los actores políticos como en las deci-
siones mismas que se tomen a través de los procesos democráticos (Pachano,
2007, pp. 14-15).
Por otro lado, Aragón (2007) manifiesta que “entendiendo el derecho
del sufragio en su sentido más simple, esto es, identificándolo únicamente
| 167
con el derecho al voto, es claro que este no está ligado necesariamente con
la democracia” (p. 162), en vista de que los procesos de elección se pueden
utilizar en otros contextos, como para la designación de autoridades reli-
giosas, o en entidades de carácter privado para designar a sus directivos. Sin
embargo, dentro de los sistemas democráticos, el voto constituye la base
misma del concepto “democracia”. En este sentido, Fernández y Nohlen
manifiestan:
“Hay democracia cuando los detentadores del poder son elegidos popular-
mente en una lucha abierta y libre por el poder. En segundo lugar, las elec-
ciones son la fuente de legitimación tanto del sistema político, como de sus
líderes o dirigentes. En tercer lugar las elecciones son el medio a través del
cual se verifica la participación política en las grandes mayorías.” (Fernández
y Nohlen, 2000, p. 450)
La relación entre democracia y los procesos electorales, aun cuando existe, es

muy sutil, puesto que la democracia requiere de los procesos electorales para
poder llegar a su parte práctica y tangible; pero no todos los procesos electo-
rales son democráticos en sí mismos y deben cumplir con ciertos parámetros
para ser calificados de auténticamente democráticos.
Por otra parte, Montero (2005, p. 391) sostiene que los procesos electo-
rales son la pieza central dentro de un sistema democrático. Manifiesta que,
de acuerdo con la teoría clásica, las elecciones producen representación y
gobierno, en razón de que despliegan los vínculos representativos entre los
ciudadanos y los cargos públicos, y determinan, de esta manera, la formación
y la composición de los gobiernos. Adicionalmente señala que las elecciones
cumplen otra serie de funciones no menos importantes, como son: permitir
la comunicación de las preferencias de los ciudadanos, revestir de legitimidad
a sus representantes, canalizar la competencia pacífica por el poder, reforzar
la integración política de los miembros de una comunidad; y proporcionar
a los ciudadanos un mecanismo básico de participación política, así como la
oportunidad de intervenir en procesos políticos relevantes como es la selec-
ción de un parlamento, la formación de un gobierno o la consecución de las
políticas públicas.
Cárdenas y otros (2014) resaltan nuevamente la importancia de las elec-
ciones en la participación de los ciudadanos y en la conformación del gobier-
168 |
no, y afirman: “el sufragio surge como la necesidad para que el pueblo pueda
ejercer la democracia, es decir esa participación activa en el Estado, decidiendo
sobre alguna tesis política y designando a sus representantes, quienes serán los
voceros de su voluntad. Este hecho, producto de un proceso histórico, da lugar
a que entorno a este acto democrático se establezcan elementos de carácter
normativo y procedimental para su desarrollo” (Cárdenas et al., 2014, p. 61).
Por su parte, el maestro alemán Dieter Nohlen (2004) señala que “sin
elecciones, sin la abierta competencia por el poder entre fuerzas sociales y
agrupaciones políticas, no hay democracia. Las elecciones competitivas cons-
tituyen ‘el rasgo distintivo de la democracia y el que nos permite distinguir-
la de otros métodos políticos’” (Nohlen, 2004, p. 14). Así mismo, Torrens
manifiesta:
“Las elecciones tienen una gran trascendencia política y dan a la democracia

una importancia particular: suponen el reconocimiento de la voluntad popu-
lar en el quehacer político […]. En efecto, las elecciones constituyen una prác-
tica sustancial y consustancial de las democracias.” (Torrens, 2010, pp. 369)
Por este motivo, las elecciones son una manifestación de la participación

ciudadana en la política, ya sea en procesos de elección popular, es decir
procesos por los cuales se designa a los gobernantes, o procesos plebiscitarios
en los que los ciudadanos son consultados directamente respecto a temas de
interés público. Por lo tanto, no es imaginable una democracia representativa
moderna sin la existencia de elecciones transparentes, periódicas y competiti-
vas que respeten los principios del sufragio.
Principios del sufragio
Para poder analizar cada uno de los principios universales del voto se debe
conocer primeramente cuál es el significado del sufragio democrático. De
acuerdo a Cabanellas (2006), el sufragio se define como el proceso mecá-
nico del “voto” y también como “institución de carácter democrático, de
Derecho Público, que concede la facultad de elegir a sus gobernantes, o al
menos a los legisladores y administradores locales, a todos los ciudadanos del
país” (Cabanellas, 2006, p. 355). Por su parte, Ribó Durán (1994) define al
| 169
sufragio como “el sistema de elección para los cargos públicos mediante la
manifestación de la voluntad popular”. Es decir, el sufragio es la manera más
adecuada de hacer efectiva la democracia, pues permite que los ciudadanos
deleguen a sus gobernantes para que estos, a su vez, puedan tomar decisiones
que afectan a toda la sociedad.
En Ecuador, el derecho al voto está consagrado en el numeral 1 del artí-
culo 61 de la Constitución, ubicado en el Capítulo Quinto del Título II, en
el que se regulan los Derechos de Participación. Ahí se establece que los ecua-
torianos gozan del derecho a elegir y ser elegidos (sufragio activo y pasivo).
En cambio, el artículo 62 de la Carta Magna establece los principios del su-
fragio: “Las personas en goce de sus derechos políticos tienen derecho al voto
universal, igual, directo, secreto, y escrutado públicamente [cursivas añadidas]”
(Constitución, 2008, art. 62). Estos principios permiten que los ciudadanos
sean participantes activos en la manera en que se gobierna el Estado. En
cambio, en el ámbito internacional, la Declaración Americana de Derechos
y Deberes del Hombre dispone en su artículo 20:
“Art. 20.- Derecho de sufragio y de participación en el gobierno. Toda per-

sona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno
de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar
en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y
libres.” (Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 1948,
art. 20)
Así mismo, el artículo 32 de esta Declaración define al sufragio como un

deber que tiene toda persona de participar en los procesos de elecciones po-
pulares del país del cual un miembro sea nacional, cuando esté legalmente
capacitada para hacerlo. Es decir, el sufragio no es solamente un derecho,
sino también un deber como ciudadano, ya que, justo a través de estos pro-
cesos, se determina quién debe gobernar un Estado.
En la Declaración Universal de Derechos Humanos adoptada y pro-
clamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución
217 A (III), de 10 de diciembre de 1948, se manifiesta, en su artículo 21:
"1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, direc-

tamente o por medio de representantes libremente escogidos.
170 |
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a

las funciones públicas de su país.
3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta
voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de ce-
lebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto
u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.”
(Declaración de los Derechos Humanos, 1948, art. 21)
Por tanto, los ciudadanos participan en las decisiones públicas mediante

mecanismos directos de democracia o a través de representantes democrá-
ticamente elegidos. En las elecciones deben garantizarse los principios del
sufragio: universalidad, igualdad, secrecía y libertad.
Enrique Arnaldo (2000) define al sufragio como un deber y como un
derecho. Inicialmente es un deber jurídico estricto, una obligación jurídica
impuesta al ciudadano para obtener un funcionamiento armónico de la vida
política. Por otro lado, el sufragio es un derecho bajo la concepción de la
soberanía popular, que establece al sufragio como un derecho anterior al
Estado e innato a la personalidad” (Arnaldo, 2000, pp. 1207-1208).
Ahora bien, el sufragio debe cumplir con una serie de requerimientos
para ser considerado como democrático. Se trata de seis principios, que son:
la universalidad, la igualdad, libertad, secrecía, escrutinio público y publi-
cidad (Herrera y Villalobos, 2006, p.17). El análisis de los principios del
sufragio debe ser individual; de forma que, a continuación, se definirá cada
uno de ellos.
Universalidad del voto
La universalidad del voto es un principio que permite que todas las personas,
sin distinción de riqueza, raza, sexo, creencias religiosas o tendencias polí-
ticas, puedan ejercer el derecho al sufragio (Nohlen, 2004, p. 21). Este es
de carácter universal cuando no se lo restringe ni por razones de riqueza, es
decir no es un voto censitario, ni por la capacidad intelectual, ni por ningún
otro tipo de condición que no sea la nacionalidad, la edad o estar en goce de
los derechos civiles y políticos. El voto califica como universal cuando todos
| 171
los ciudadanos, sin discriminación no razonablemente justificada, pueden

ejercerlo (Arnaldo, 2000, p. 1207- 1208).
Históricamente, la universalidad del sufragio ha pasado por un proceso
en el que el voto era la materialización de los derechos políticos. Estos se en-
contraban restringidos inicialmente por la condición social, posteriormen-
te, las limitaciones también eran de carácter religioso y así sucesivamente.
Los esfuerzos por alcanzar el derecho al voto fue incluso una de las peleas
más duras llevadas a cabo para la erradicación de la discriminación racial,
no solamente del pueblo negro, sino de las minorías étnicas en el mundo
entero.
A lo largo de la historia, los ciudadanos han tenido que luchar por el
derecho al sufragio; y, en un momento determinado, las mujeres debieron
pelear por su legítimo derecho al voto. Al respecto Sonia Picado (2007)
afirma:
“el voto no siempre le era reconocido a la mujer, la edad para alcanzar la

condición de pleno ciudadano era más avanzada, se llegaba a exigir cierta
posición económica o determinado nivel de alfabetización aun para ejercer el
voto. ‘Progresivamente’, los derechos políticos han buscado una universaliza-
ción más acorde con la pertenencia al campo de los derechos humanos […].”
(Picado, 2007, p. 50)
La conquista del voto femenino no es más que un solo ejemplo de todos los
avances que fueron necesarios para que el derecho al sufragio se torne univer-
sal. La batalla ideológica que se ha lidiado a lo largo de la historia en todos los
países democráticos, con el objetivo de que progresivamente se reconociera
el derecho a los grupos excluidos de la participación política, hasta llegar al
momento en que todos los ciudadanos pueden gozar del derecho al sufragio,
es sin duda un proceso necesario para calificar a un país de democrático.
Igualdad del voto
El principio de igualdad del voto se resume en la frase “una persona un voto”.

En palabras simples, todas las personas tiene un voto y todos los votos tienen
el mismo valor. José Beltrán y Rossana Almada (2011) dicen:
172 |
“En efecto, la igualdad del voto implica que la influencia del sufragio de
todos los electores es igual, y no debe ser diferenciada en razón de propiedad,
ingresos, capacidad impositiva, educación, religión, sexo u orientación polí-
tica. Es decir, todos los votos pesan lo mismo. La voluntad que el ciudadano
trasmite se cuenta, no se pesa.” (Beltrán y Almada, 2011, p. 186)
El principio de igualdad del voto está directamente relacionado con la uni-

versalidad del sufragio; sin embargo, se lo diferencia en tanto que la univer-
salidad tiene un valor no discriminatorio, mientras que la igualdad del voto
se refiere a su valor intrínseco. Aragón (2007) señala:
“No basta el carácter de universal del sufragio para considerarlo democrático,

ha de ser también libre, igual, directo y secreto. El voto de los ciudadanos ha
de valer igual, ha de emitirse sin intermediarios y ha de ser la manifestación
de una decisión libre, esto es, de una voluntad no coaccionada [cursivas aña-
didas].” (Aragón, 2007, p. 163)
Al exigir la igualdad del voto, se precautela la democracia, pues así las deci-
siones se tomarán en igualdad de condiciones, sin establecer preferencias en
cuanto al valor de los votos por motivos que puedan generar diferencias en su
valor. En democracia, los ciudadanos son considerados políticamente igua-
les, con el fin de que contribuyan en igualdad de condiciones a la formación
de la voluntad general.
A modo de conclusión, se puede decir que, el principio de igualdad de
voto busca precautelar que cada ciudadano tenga un solo voto y que este po-
sea un mismo valor para todos los sufragantes. Este principio no solo busca
que todos los ciudadanos puedan votar, sino que todos los votos tengan el
mismo valor, en razón de que todos ellos deben influir de la misma manera
en el resultado electoral final (Arnaldo, 2000, p. 1209).
Libertad del voto
El principio de libertad del voto tiene básicamente dos componentes: El pri-

mero persigue que el ciudadano pueda escoger libremente por quien votar,
sin recibir ningún tipo de presión, intimidación o coacción alguna (Arnaldo,
2000, p. 1209), y que tenga alternativas reales. El segundo implica que el
| 173
elector tenga la facultad de decidir si concurre o no a las urnas a depositar

su voto sin temer algún tipo de sanción, es decir que no sea de carácter obli-
gatorio. Así mismo, en referencia al sufragio pasivo, el principio de libertad
protege el derecho de presentar las candidaturas, a fin de hacer efectivo el
derecho de ser elegidos por parte de los ciudadanos.
Nohlen (2004) manifiesta que “la libertad de la elección es una exigencia
fundamental de las elecciones mismas; sin ella no existiría en absoluto una
elección. […] si se da valor propio al principio de libertad de elección, este
significará ‘que el acto de la emisión del voto debe ser ejercido sin coerción
y sin presión ilícita’” (Nohlen, 2004, pp. 23-24). Por ende, el principio de
la libertad de voto permite que la real voluntad soberana del pueblo se vea
reflejada en la formación de los parlamentos, o en las directrices que estos
tomen para el Estado. Puesto que en las elecciones se selecciona a quienes
deben gobernar un país, el voto debe ser libre para que los representantes y
sus decisiones gocen de verdadera legitimidad.
Ni en la Constitución ecuatoriana ni en la LPEOP se recoge este prin-
cipio, seguramente por la persistencia del voto obligatorio; pero, –como ya
se dijo– la libertad de sufragio implica sobre todo que el elector vote sin
presiones de ninguna naturaleza y que tenga opciones reales para elegir. No
se reduce a la declaración del sufragio como derecho-facultad.
Secreto del voto
El principio del secreto del sufragio está directamente relacionado con el

principio de libertad del voto. Este principio es una garantía tanto para la
democracia, como para el titular del derecho. Su principal propósito es que
el voto sea emitido de manera libre, sin presión por parte de los beneficiarios
del voto, y, con este objetivo, se debe asegurar que no se pueda relacionar
la emisión del voto con la identidad del elector. El secreto del voto es, por
tanto, una garantía para evitar cualquier intento de soborno, intimidación o
influencia exterior a la voluntad del emisor. Juan Carlos Pérez (2011) mani-
fiesta que esta garantía consiste en que:
174 |
“el organismo electoral debe establecer todas las medidas posibles para que
el elector pueda emitir su voto a conciencia, es decir, libre de observación de
terceras personas y que el mismo, esté resguardado de ser visto en su conteni-
do, en todo momento hasta su escrutinio, de manera tal que no pueda ligarse
un determinado voto con un elector en particular. Esta medida permite que
las personas puedan realizar libremente la selección de su preferencia política,
con el pleno convencimiento de que por un lado, esta opción será respetada;
y por el otro, que nadie conocerá cuál fue el contenido de su voto, lo que
permite que lo ejerza a conciencia.” (Pérez, 2011).
Por lo tanto, el secreto del voto posibilita que únicamente el sufragante tenga
conocimiento del voto que emite, y permite, por ende, que su voto sea libre,
espontáneo y sincero, que no sufra de vicios, ni de ningún tipo de presión
sobre el titular del derecho. Con miras a garantizar la secrecía se han inclui-
do dentro de la organización de los procesos electorales las urnas electorales
selladas, las cabinas eléctricas y todo tipo de protección para poder cumplir
con este principio.
En conclusión, este principio se complementa con el principio de li-
bertad del voto, que busca proteger así al elector y su voluntad, para que la
decisión final sea transparente y refleje la verdadera voluntad soberana del
pueblo.
Escrutinio público
El principio del escrutinio público es otra garantía electoral tanto para el or-
den democrático como para el sufragio activo y pasivo. Este principio permi-
te que los ciudadanos puedan mantener un control real en cuanto a los votos
y está directamente relacionado con el principio de publicidad del proceso.
Cabanellas (2006) define al escrutinio como “investigación diligente y
examen cuidadoso acerca de una cosa o sobre unos hechos, para precisar de
qué se trata y formar cabal juicio. En elecciones, recuento, lectura y cálculo
de los votos que a cada candidato han correspondido” (p. 148). Adicional-
mente, la Enciclopedia Jurídica (2004) define al escrutinio como el “recuento
| 175
de votos, en un proceso electoral, realizado tras la finalización de la votación

en un acto público que no puede suspenderse, salvo causas de fuerza mayor”
(párr. 1). Por tanto, el escrutinio público es un mecanismo que permite a
los sufragantes, tanto activos como pasivos, supervisar y controlar el proceso
electoral (Nohlen y Sabsay, 2007, pp. 32-33).
Todos los procedimientos de escrutinio tienen como meta que los ciu-
dadanos y los sujetos políticos puedan controlar el proceso de conteo de
votos, con el único propósito de que el proceso electoral refleje la voluntad
soberana del pueblo, y se eliminen así los favoritismos respecto a algunos de
los candidatos por parte de cualquier persona o entidad que tenga relación
con el proceso de escrutinio, o que se manipule el resultado. Un escrutinio
público reviste de legalidad al proceso electoral y afirma la confianza de los
ciudadanos en los procesos electorales.
Principio de publicidad de los actos electorales
A los principios clásicos del sufragio podemos agregar el principio de pu-

blicidad, que abarca todos los actos electorales. Pero los actos electorales no
se reducen al proceso de votaciones; los procesos electorales se inician con
la convocatoria a elecciones y finalizan con la posesión de las autoridades
electas. La publicidad de los comicios es una garantía para el proceso mismo;
un principio que permite el control por parte de los ciudadanos. Uno de los
fines de este principio es mantener transparente todo el proceso. Así, en la
sentencia del TCFA del 3 de marzo de 2009 dentro de los fundamentos, se
manifiesta:
“El principio de publicidad debe garantizar una realización ordenada de la

elección y garantizar la correcta integración del parlamento. El control debe
hacer hincapié en el secreto del voto y que además el voto no se pueda mo-
dificar, que el resultado solo deba contabilizar los votos emitidos.” (TCFA,
2009, párr. 35).
Por lo tanto, la publicidad del proceso está ligada con la posibilidad efec-
tiva, por parte de los sufragantes, de entender, vigilar y reclamar cualquier
incidente que se produzca durante una contienda electoral. Precautelar el
176 |
principio de la publicidad de las elecciones es una condición fundamental

para una democracia representativa, en la cual, el poder radica en la voluntad
del pueblo. Un proceso que los electores no pueden controlar por falta de
conocimiento en cuanto a su organización y desarrollo, no cumple con el
principio de publicidad; una situación que desvirtúa y le quita legitimidad
al proceso.
Dentro de un Estado de derecho, la publicidad de los actos electorales
es parte de esta forma de organización política. El principio de publicidad
precautela la transparencia del proceso electoral, así como de todos los actos
que emanan del ejercicio del poder público. En base a este principio, los ac-
tos del poder estatal no solo podrán ser conocidos por todos los ciudadanos
sino que deberán ser fáciles de entender por la ciudadanía, de ahí que se hable
del control ciudadano de los actos electorales.
El voto electrónico
A continuación se analiza el voto electrónico, su definición, sus posibles ven-

tajas y desventajas, así como la relación de este tipo de procedimientos con
los principios universales del sufragio.
Definición
El término “voto electrónico” responde al uso de modalidades automatizadas

de votación. Se define como una herramienta que busca generar mayor efi-
ciencia y seguridad para los sufragantes en los procesos eleccionarios (IDEA,
2011, p. 7). Aunque se reconoce que este proceso de votación puede traer
retos, ya que sin el adecuado manejo de las tecnologías podría producirse un
efecto totalmente contrario: la desconfianza ciudadana absoluta en todo el
proceso de votación; también se identifican varias ventajas que deben discu-
tirse detenidamente.
Cotino (2007) señala que, entre las varias definiciones que se le puede
dar al voto electrónico, se lo puede definir como “toda elección o referéndum
que implique el recurso de medios electrónicos al menos en el momento de
| 177
registrar el sufragio (el registro del sufragio se entiende como la inserción del
voto en la urna)” (p. 302). Por lo tanto, el voto electrónico es “aquel que se
ejecuta sirviéndose de algún dispositivo electrónico y que se realiza en forma
automática en una urna electoral o en una PC (personal computer o com-
putadora personal)” (Tuesta, 2007, p. 954). Así mismo, Fernando Tuesta
(2007) sostiene que “el voto electrónico se enmarca dentro de un proceso
mayor de modernización del Estado y perfeccionamiento de la democracia”
(p. 952).
La utilización del voto electrónico genera preocupaciones en los usua-
rios. Las más comunes entre los sufragantes tienen relación con la secrecía
del voto y con la manipulación del proceso electoral, ya que una persona con
conocimientos especializados puede alterar masivamente los votos a favor de
uno u otro resultado. Tuesta (2007, p. 962) manifiesta que, entre las prin-
cipales preocupaciones que giran en torno al voto electrónico se cuentan las
siguientes:
1. Cómo garantizar que, una vez hecha la elección, nadie conozca, excepto
el elector, el objeto de la misma (secreto del voto).
2. Quién y cómo garantiza que ninguna persona no autorizada, ya sean
hackers maliciosos o administradores corruptos, modifiquen el conteni-
do del voto (publicidad de los actos electorales).
3. Qué pasa si en pleno proceso electoral se produce un corte del fluido
eléctrico o si el software de votación se infecta con un virus informático
(seguridad de sistemas).
4. Como comprobar que los votos se han sumado realmente con el resto
(confiabilidad del sistema).
Estas preocupaciones se ven reflejadas en las ventajas y desventajas de la utili-

zación de aparatos electrónicos en los procesos de elección popular. McGaley
y Gibson (2003) afirman que “un sistema de votación es tan seguro como el
público cree que es” (p. 17); por lo tanto, la fiabilidad de los procesos elec-
torales electrónicos dependen de la confianza que los sufragantes tengan en
su implementación, razón por lo que, el principio de publicidad electoral es
indispensable.
178 |
Ventajas y desventajas de la utilización de urnas

electrónicas en los procesos electorales
Como todo proceso en el que se utilice la tecnología como una herramienta

para modernizarlo, se presentan algunas ventajas. Entre ellas está la celeridad
de los procesos electorales, en vista de que se realiza un conteo y tabulación
de los resultados de manera directa desde la máquina receptora del voto. Adi-
cionalmente se reduce el margen de error en el conteo de datos, por tratarse
de un proceso en el cual el error humano ya no sería posible.
En el documento presentado por el Instituto para la Democracia y Asis-
tencia Electoral (IDEA, 2011, p. 8) se plantea una lista de las fortalezas de
los procesos electrónicos del sufragio, entre ellas tenemos:
1. Mayor rapidez en la votación, conteo y tabulación.

2. Mayor precisión en los resultados, ya que la posibilidad de error humano
queda excluida.
3. Eficacia en el manejo de sistemas electorales complicados que requieren
procedimientos de conteos laboriosos.
4. Mejora en las presentaciones cuando las papeletas son complicadas.
5. Más comodidad para los votantes.
Todas estas ventajas pueden ser aplicadas a la realidad de los procesos de

elecciones en Ecuador, además de que responden a algunos principios con-
sagrados en la Constitución ecuatoriana como es el caso de la celeridad pro-
cesal. También se puede generar una fiabilidad en los resultados del proceso,
que lo revistan de legitimidad. Por otro lado, las posibles desventajas de la
utilización de aparatos electrónicos en los procesos de elección popular es-
tán ligadas directamente con las ventajas y con la posible vulneración de los
principios del sufragio reconocidos por la Carta Magna y por los tratados in-
ternacionales firmados y ratificados por el Estado ecuatoriano. IDEA (2011)
reconoce como posibles desventajas las siguientes:
| 179
"1. Falta de transparencia: Para el público no experto, el sistema es cerrado

y poco comprensible, […].
2. Existe la posibilidad de que se viole el secreto del voto, en especial en sis-
temas que realizan tanto la autenticación como la emisión de los votos.
3. Riesgo de manipulación por parte de personal interno con acceso privi-
legiado al sistema, o bien “hackers” ajenos al mismo.
4. Posibilidad de fraude por manipulación en gran escala por parte de un
reducido grupo con acceso a información privilegiada.
5. Aumento en los costos por la compra y mantenimiento del sistema de
voto electrónico […].
6. Posibilidades limitadas de recuento de votos.
7. Necesidad de realizar más campañas para educar a los votantes.
8. Posibilidad de conflicto con el marco legal vigente […].” (IDEA, 2011,
p. 9)
De lo expuesto se constata que las desventajas son más que las ventajas en
este tipo de procesos. Dos de ellas tienen que ver con el conocimiento previo
que deben tener los electores para poder formar parte del proceso. Los llama-
dos analfabetos tecnológicos no estarían en condiciones de ser parte activa en
esta clase de procedimientos electrónicos, si no reciben educación previa. Así
mismo, el desconocimiento de los procesos electrónicos y de sus implicacio-
nes tiene como consecuencia la desconfianza por parte de los sufragantes, en
desmedro de la legitimidad a sus resultados, en vista de todas las dudas que
puede generar en los electores.
En cambio, los conflictos respecto a la secrecía del voto deben ser anali-
zados jurídicamente. Por ejemplo, si el uso de aparatos electrónicos vulnera
los principios consagrados en la Constitución, este tipo de procesos sería in-
constitucional. Se debe buscar un marco jurídico que precautele el principio
del secreto del voto desde el punto de vista técnico.
La Tabla 1 resume las principales ventajas y desventajas del voto electró-
nico. Hay que tomar en cuenta que la confianza en el sistema democrático,
la pureza de las elecciones y la neutralidad de la autoridad electoral son los
puntos esenciales que deben enfrentar los procesos de votación con urnas
electrónicas, para alcanzar su aceptación y legitimidad.
180 |
Tabla 1: Ventajas y desventajas del voto electrónico

Ventajas Desventajas
Control de la emisión de votos. Falta de transparencia.
Precisión en los resultados. Posible manipulación del sistema.
Disminución de un posible error humano. Desconocimiento de los ciudadanos debido a
la complejidad del sistema.
Mayor comodidad para los sufragantes. Sistema complicado (analfabetos
tecnológicos).
Celeridad procesal. Mayores costos en la organización del
proceso.
Resultados rápidos. Limitados intentos de conteo de votos.
Voto electrónico y los principios de secreto

y publicidad del sufragio
Los principios del secreto del voto y de publicidad de los actos electorales son
los dos principios que se encuentran en mayor conflicto con los procesos de
elección popular en los que se implementan urnas electrónicas. Con el prin-
cipio de secrecía del voto se busca garantizar que este sea emitido libremente,
sin ningún tipo de presión por agentes externos, con el propósito de que los
resultados de las elecciones reflejen la voluntad soberana de los ciudadanos.
Por tanto, todo marco legal que regule el voto electrónico debe garantizar
plenamente el secreto del sufragio, para que la vinculación entre el voto y
el votante no sea posible, de tal manera que este principio quede protegido.
El escrutinio público forma parte de la publicidad del sufragio y es una
de las maneras de materializar la publicidad de todo el acto electoral. En el
voto electrónico, la publicidad del sufragio se encuentra restringida, en vista
del control limitado que pueden realizar los ciudadanos dentro del proceso,
como una consecuencia de la falta de conocimiento técnico que poseen, un
hecho que les impide ejercer su legítimo derecho como veedores del proceso.
La complejidad que deben poseer los sistemas electrónicos para poder cum-
plir con todos los requerimientos propios de un proceso de elección popular,
impide que la mayoría de ciudadanos entienda qué sucede con su voto cuan-
do es procesado electrónicamente.
| 181
Dentro del documento presentado por IDEA (2011), una de las desven-
tajas que presentan los procesos de votación con uso de urnas electrónicas es el
limitante de contar los votos físicamente, de modo que se genere un conflicto
con el principio de escrutinio público. Los votos son leídos y contabilizados
por la misma máquina. Así, los ciudadanos no tienen acceso a la lectura y con-
teo de votos y, en consecuencia, se vulnera el principio de escrutinio público.
Cualquier sistema electrónico de votación que se utilice debe garantizar
que la identidad del sufragante quede protegida para evitar presiones y perse-
cuciones. Y también, que el ciudadano común pueda comprobar qué sucede
con su voto, aun cuando este sea contabilizado directamente por la urna elec-
trónica, con el fin de que, si fuere necesario, el voto pueda ser reproducido
para garantizar que haya sido procesado correctamente.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

FEDERAL ALEMÁN Y LOS CRITERIOS SOBRE
EL VOTO ELECTRÓNICO
En este apartado se analizarán los antecedentes de la demanda de inconstitu-

cionalidad presentada en Alemania ante el Tribunal Constitucional Federal
Alemán (TCFA), los argumentos de las partes, así como la decisión tomada
por el TCFA, en el caso de impugnación de un proceso electoral en el que
se implementó el uso de aparatos electrónicos para recabar los votos. Así
mismo, a partir de las argumentaciones del TCFA y de las experiencias en
otros países se determinará algunos criterios que pueden servir tanto de guía
como para evaluar las normas que regulan al voto electrónico en otros países,
especialmente, en Ecuador.
Antecedentes
El TFCA emitió una sentencia sobre voto electrónico el 3 de marzo del 2009.
En este pronunciamiento se resuelve una queja presentada por dos sufragan-
tes: el politólogo Joachim Wiesner y su hijo, el ingeniero en sistemas Ulrich
Wiesner, quienes están en contra de los procesos de votación electrónica
182 |
que fueron utilizados en las elecciones del décimo sexto Parlamento Federal
(Bundestag), celebradas el 18 de septiembre de 2005.
Los accionantes de este proceso alegan que el uso de aparatos electrónicos
en procesos de elección popular vulnera el principio de publicidad de los pro-
cesos electorales, ya que las elecciones no pueden ser examinadas por los ciu-
dadanos comunes de manera íntegra, como consecuencia de que el sufragante
no posee un conocimiento previo y especializado con relación a los aparatos
electrónicos utilizados dentro de dicho proceso. Adicionalmente, los accionan-
tes manifiestan que este proceso no ofrece las garantías necesarias contra el
fraude ni tampoco una garantía real respecto del principio de secrecía del voto.
El abogado patrocinador de la demanda manifiesta que el sistema que se
ha empleado, así como la mayoría de los sistemas que se han utilizado en el
resto del mundo no son fiables. La demanda se dirige específicamente contra
los sistemas electorales diseñados por la empresa NEDAP de nacionalidad
holandesa, debido a que este sistema no brinda la posibilidad de generar una
comprobación efectiva del destino del voto, en vista de que la misma urna
electrónica es la que emite el resultado y nada asegura que no se haya alterado
su sistema operativo previamente (TCFA, 2009, párr. 2).
Al hablar de la publicidad de las elecciones, así como del escrutinio públi-
co, se debe comprender que los aparatos electorales realizan un conteo auto-
mático de los votos emitidos, de manera que impiden un control por parte de
los ciudadanos, como por ejemplo el que se puede realizar con la impresión
de las papeletas, o del voto emitido en el ordenador (TCFA, 2009, párr. 36).
La demanda está fundamentada en el artículo 38 de la Constitución
alemana (Grundgesetz) que manda:
“Artículo 38.- Los diputados de la Dieta Federal Alemana serán elegidos por
sufragio universal, directo, libre, igualitario y secreto. Representaran al pueblo
entero, no estarán ligados por mandato ni instrucción y solo estarán sujetos
a su propia conciencia.
Tendrán derecho a votar quienes hayan cumplido dieciocho años de edad y
serán elegidos quienes hayan cumplido la edad en que esté fijada la mayoría
de edad legal.
Una ley federal regulará los pormenores de aplicación [cursivas añadidas].”
(Ley Fundamental, 1949, art. 38)
| 183
Este artículo es una descripción de los principios universales del sufragio,

como son el secreto del voto, el escrutinio público, la igualdad del voto,
la universalidad del voto y la publicidad de los actos electorales; y, por lo
tanto, manifiesta los parámetros que se deberán respetar en todo proceso
electoral. Señala, además, que los temas específicos respecto de los procesos
de votación tendrán que ser regulados mediante una ley federal y que esta
deberá ser concordante con lo que manda este cuerpo normativo, es decir, la
Constitución. Adicionalmente, el artículo 20, en los parágrafos1 y 2, de la
Ley Fundamental establece:
“Artículo 20: La República Federal Alemana es un Estado Federal democrá-

tico y social.
Todo poder estatal emana del pueblo, quien lo ejercerá en las elecciones y
votaciones y a través de órganos especiales de legislación, de ejecución y de
jurisdicción […].” (Ley Fundamental, 1949, art. 20)
Es importante reconocer la importancia de estas disposiciones constituciona-

les, pues es en ellas se encuentra la normativa aplicable a los casos de elección
popular, además de ser los artículos en los que se fundamentan los deman-
dantes.
En el proceso electoral que han impugnado el señor Wiesner y su hijo
Ulrich Wiesner, un aproximado de dos millones de sufragantes emitieron su
voto mediante estos aparatos electorales. La característica específica de estos
aparatos es que:
“Los votos emitidos se depositan exclusivamente en una memoria electrónica

y al finalizar la jornada electoral son escrutados por medio del aparato elec-
toral. Luego de la determinación del resultado, el aparato electoral muestra
los votos otorgados por cada propuesta electoral; los resultados pueden ser
impresos por medio de una impresora integrada al aparato electoral. […]. En
el módulo de almacenamiento de votos también se almacenan los datos de
la boleta electoral, la coordinación entre cada tecla con las propuestas electo-
rales así como la fecha de elección y local electoral.” (TCFA, 2009, párr. 3)
Como su puede constatar, el empleo de urnas electrónicas impide que el

ciudadano común que no posee un conocimiento técnico pueda examinar el
proceso. En efecto, las máquinas no permiten la impresión de cada uno de
184 |
los votos y estos no pueden ser escrutados de manera pública como manda
la Constitución de la República Federal Alemana y, así, se limita una parte
esencial de la publicidad del proceso.
Con estos antecedentes, se analizan a continuación los argumentos de
cada una de las partes procesales y los fundamentos del propio tribunal.
Argumentos de las partes procesales
El reclamo presentado por parte de los dos recurrentes es contra la Ley Elec-
toral Federal (Bundeswahlgesetz), así como contra el Reglamento Federal de
Aparatos Electorales (Bundeswahlgeräteverordnung), pues estos son los cuer-
pos normativos que permiten el uso de aparatos electrónicos para las elec-
ciones, además de regular la forma de los procesos electorales (TCFA, 2009,
párr. 33). En cambio, el demandado alega básicamente que la utilización de
aparatos electrónicos para el proceso de votación es acorde a derecho (TCFA,
2009, párr. 79).
Argumentos de los accionantes
Los recurrentes, de manera categórica, objetan en varias ocasiones el resul-

tado de las elecciones realizadas para el 16.° Bundestag alemán y solicitan
se anulen las elecciones realizadas en dichos circuitos. Sus principales argu-
mentos jurídicos se basan en el principio de publicidad de la elección y el
principio del secreto del voto. Así mismo esgrimen el tema de la complejidad
de los sistemas implementados y de la prevalencia del principio democrático
sobre el secreto empresarial.
Principio de publicidad
El principio de publicidad garantiza, de acuerdo a los alegatos presentados

por los accionantes, una elección ordenada así como una formación adecua-
da del parlamento. También ayuda, de manera directa, a que los ciudadanos,
| 185
en calidad de veedores del proceso, precautelen el principio del secreto del

voto, a fin de generar un vínculo entre los principios universales del sufragio.
El objetivo de estos principios es garantizar la veracidad de las elecciones y,
adicionalmente, que la voluntad del pueblo se vea reflejada directamente en
los resultados (TCFA, 2009, párr. 35).
El principio de publicidad de los procesos electorales busca garantizar
tanto el correcto desarrollo de las elecciones, como la adecuada integración
del parlamento, como consecuencia de que los ciudadanos cuidarán el pro-
ceso directamente, pues este es el fin de un país democrático y representativo
como es el caso de la República Federal de Alemania (TCFA, 2009, párr. 35).
Los accionantes agregan que, en vista de que la publicidad de las eleccio-
nes abarca todo el proceso electoral, y no únicamente al escritorio público,
los ciudadanos deberían tener la facultad de acudir a una verificación físi-
co-técnica de los aparatos electorales, así como a realizar pruebas indepen-
dientes. El problema es, sin embargo, que estos procesos no fueron realizados
por los ciudadanos, en vista de que no poseían conocimiento previo que les
permitiese realizar ese control, que, por tanto, se violentaba el principio elec-
toral universal de la publicidad (TCFA, 2009, párr. 49). Además alegan que,
sin un respaldo físico de los votos, estos serán contabilizados directamente
por la máquina que los ha receptado, de modo que se impide un control
efectivo de los resultados del proceso electoral (TCFA, 2009, párr. 34).
Principio del secreto del voto
El momento en que los recurrentes defienden el principio del secreto del

voto, se abordan temas polémicos como es el de la posibilidad de modificar
el voto, en vista de que este únicamente se registrará dentro del aparato elec-
trónico; una situación que impide incluso que el mismo sufragante pueda
comprobar directamente cómo ha emitido su voto. Es más, no se puede
dejar de considerar la posibilidad de que dichos aparatos permitan que el
Estado, a través del ente regulador del proceso electoral, pueda realizar un
reconocimiento de cada voto y, así, vincularlo con cada sufragante. Como
consecuencia se eliminaría la secrecía del voto, principio fundamental del
sufragio y de los procesos electorales. Además, los recurrentes agregan que:
186 |
“El especial peligro de los aparatos electorales guiados por ordenador consis-
te en que la manipulación de las elecciones puede ser realizada mucho más
eficazmente que en elecciones con urnas. Estas manipulaciones pueden con-
sistir en otorgar los votos a partidos independientes de la decisión del elector,
o repartir [los votos] entre los partidos según una proporción previamente
fijada […].” (TCFA, 2009, párr. 38)
Como se puede notar, con el uso de urnas electrónicas, la posibilidad de

manipulación de los resultados es posible, en vista de que el ser humano no
tiene una relación directa con el proceso de escrutinio público, y todo sucede
dentro de la máquina.
Complejidad y manipulación del sistema
En relación con la complejidad de los procedimientos electorales electróni-

cos implementados, los accionantes señalan que, al echar mano de aparatos
electrónicos para los procesos de elección popular se pone en peligro un
control efectivo por parte de los ciudadanos, debido a la falta de conocimiento
técnico que se requiere para poder verificar los resultados. En vista de que los
aparatos electrónicos utilizados en la elección del parlamento no permiten
una impresión de los votos, los sufragantes no pueden vigilar el proceso ni
saber qué pasó realmente con su sufragio.
Dentro de la argumentación del demandante se arguye que la manipu-
lación puede consistir en otorgar los votos a partidos, independientemente
de cómo los hayan emitido los sufragantes, o bien fragmentarlos y repar-
tirlos entre diferentes partidos; todo gracias a una ilegítima manipulación
del software. Este tipo de alteraciones en el sistema pueden ser realizadas
por terceros con conocimientos específicos. Lastimosamente, este tipo de in-
convenientes son indetectables por los ciudadanos comunes que realizan los
procesos de control, en razón de la complejidad de los sistemas empleados.
No se puede olvidar que la confiabilidad del software instalado no puede ser
verificada por el público en vista de la falta de conocimiento técnico respecto
al sistema operativo de las urnas electrónicas (TCFA, 2009, párr. 38). En
consideración de que los ciudadanos no conocen los aspectos técnicos e in-
formáticos de las urnas electrónicas, una de las solicitudes de los accionantes
| 187
es que el proceso de control del modelo que realiza el Instituto Federal Físi-
co-Técnico debe ser público (TCFA, 2009, párr. 39).
La relación entre la publicidad de las elecciones y la complejidad de los
sistemas es directa, en vista de que, mientras los ciudadanos no posean los
conocimientos necesarios para velar por el proceso, no podrán validar el
principio de la publicidad de las elecciones.
Principio democrático contra secreto empresarial
Los accionantes señalan también que deberá prevalecer el principio democrá-

tico por sobre el posible interés del fabricante y por encima de los secretos co-
merciales que giran en torno al aparato electoral (TCFA, 2009, párr. 39). En
consecuencia, se sostiene que el fabricante debe explicar abiertamente el fun-
cionamiento del sistema operativo de la urna electrónica, para que los ciuda-
danos puedan hacer efectivo su derecho de control. Por tanto, se enfatiza el
hecho de que el derecho constitucional que protege al secreto empresarial no
debe primar sobre el interés público de que los ciudadanos estén informados
de los procesos de elección popular; de igual manera se señala que posibles
beneficios como el de la celeridad procesal no justifican la limitación de la
publicidad de las elecciones (TCFA, 2009, párr. 72).
Argumentos de la defensa
El encargado del Estado de realizar la defensa en el proceso de inconstitu-

cionalidad del voto electrónico es el Ministro del Interior, quien solicitó el
rechazo de los recursos, con los principales argumentos que se resumen a
continuación.
Celeridad
Los alegatos de la defensa se centran en el principio de celeridad y sostienen

que, de acuerdo a la legislación alemana, es importante que las elecciones se
188 |
realicen dentro de un tiempo adecuado, además de que los resultados sean

entregados en un lapso prudencial. Con este argumento, insinúa que la cele-
ridad procesal es más importante que la publicidad de las elecciones (TCFA,
2009, párr. 48).
Principio de publicidad limitado
La defensa argumenta que el principio de publicidad está garantizado en

los procesos electorales que se realizan con aparatos electrónicos, ya que el
público puede controlar que únicamente un elector ingrese a la cabina de vo-
tación. Añade, además, que la junta electoral podrá verificar que el voto sea
igualitario, es decir que cada sufragante emita únicamente un voto y una sola
vez. De la misma manera sostiene que “en general, el principio de publicidad
no es ilimitado, ya que está en conflicto con el objetivo de conformar una
representación popular con capacidad operativa en poco tiempo” (TCFA,
2009, párr. 48).
El Ministerio del Interior manifiesta también que se ha exagerado con
el principio de publicidad, puesto que se pretende que cualquier ciudadano
debe comprender la totalidad del proceso electoral, inclusive la preparación
de las elecciones, el proceso técnico, los permisos de verificación de los apa-
ratos utilizados, así como cada detalle que conforma un proceso de elección
popular (TCFA, 2009, párr. 49). De acuerdo con el Ministerio, el proceso
de examinación de las urnas y todo el proceso es, en esencia, igual tanto con
el voto electrónico como con el voto manual en las elecciones tradicionales.
Y, señala:
“existe aquí una sobre-valoración de los requisitos técnicos de seguridad. No

se puede garantizar la seguridad absoluta frente a falsificaciones electorales.
En elecciones con urnas y el voto por correo también son teóricamente ma-
nipulables.” (TCFA, 2009, párr. 87)
Finalmente, el demandado afirma que la publicidad de las elecciones puede

ser garantizada el momento en que el público tiene acceso a la impresión del
resultado electoral al final del acto.
| 189
Prevalencia del secreto empresarial sobre el principio de publicidad
Otro de los argumentos del demandado es que “el principio de la publicidad

de la preparación de una elección y del negocio electoral puede ser limitado
con motivo de la protección de los datos privados o del secreto empresarial o
de negocios” (TCFA, 2009, párr. 51- 52). Con esta tesis, el Ministerio pone
en primer lugar el secreto empresarial sobre el principio de publicidad de las
elecciones, así como por sobre el principio democrático.
La sentencia del Tribunal Constitucional

Federal Alemán y sus argumentos
La sentencia del TCFA de 3 de marzo de 2009 sentó un precedente respecto

a las normas aplicables para los sistemas informáticos de votación, es decir,
los procesos de votación electrónica, debido a que, –en el caso específico– el
Reglamento Federal de Aparatos Electorales fue declarado incompatible con
la Ley Fundamental alemana, por no garantizar suficientemente los princi-
pios constitucionales del sufragio (TCFA, 2009, párr. 1). El análisis realizado
por el TCFA se enfoca en cuatro temas centrales:
1. La relevancia del principio de publicidad en los procesos electorales.

2. La importancia del secreto del voto.
3. La posible manipulación de los votos y del sistema.
4. El debate entre el secreto empresarial y el principio democrático.
Relevancia del principio de publicidad
La sentencia determina que el principio de publicidad de las elecciones debe

hallarse en conformidad con lo establecido tanto en el artículo 38 como en
los artículos 20.1 y 20.2 de la Ley Fundamental alemana; y, por tanto, todos
los pasos esenciales de una elección deben estar sujetos a la posibilidad de
control público, es decir, aquel que es capaz de ejercer cualquier ciudadano
190 |
en forma directa, transparente y sin intermediarios (TCFA, 2009, párrs. 1

y 111).
El TCFA ha puesto mucho cuidado al advertir que si el resultado de la
votación se calcula mediante el procesamiento de los votos almacenados en
una memoria (es decir, haciendo que el ordenador sume los votos), no es
suficiente con tomar el resultado que muestre la máquina, ya sea por pantalla
o impreso (TCFA, 2009, párr. 146). Por consiguiente, si lo que hace la má-
quina es almacenar votos (durante la votación) y contarlos solo al final, no
son fiables los resultados que muestre, en vista de que el modo de entregar
los votos directamente puede estar alterado por el software, de forma que
se dejaría de reflejar la voluntad de los mandantes (TCFA, 2009, párr. 49).
El Tribunal insiste en que la publicidad de las elecciones que se lleven a
cabo con el uso de urnas electrónicas solo puede garantizar el principio de
publicidad con mecanismos de control específicos como, por ejemplo, la
impresión de cada voto emitido por los ciudadanos (TCFA, 2009, párr. 36).
En el texto de la sentencia se manifiesta:
“La publicidad de la elección es condición fundamental para una formación

democrática de la voluntad política. Ella asegura el debido orden y la com-
prensión de los procesos electorales y logra con ello las condiciones para una
confianza fundada de los ciudadanos en el correcto desarrollo de la elección.
[…]. El mandamiento fundamental de la publicidad en el proceso electoral
incluye el proceso de propuesta electoral, el acto electoral, y la determinación
del resultado electoral.” (TCFA, 2009, párr. 106).
Es este principio de publicidad de las elecciones el que reviste de legitimidad

a todo el proceso, en vista de que los ciudadanos conocen y auditan el proce-
so mismo, de suerte que se genere confianza en los resultados y, por lo tanto,
se produzca legitimidad para los ganadores de las elecciones democráticas.
Este principio está fundamentado en el principio del Estado de derecho, en
vista de que permite que exista trasparencia y control en el ejercicio del poder
estatal (TCFA, 2009, párr. 110).
Si el principio de publicidad permite que los ciudadanos ejerzan un con-
trol sobre del voto; para el TCFA no es relevante el control individual del
voto efectuado por cada elector, sino la posibilidad de que cualquiera de
ellos, sin necesidad de conocimientos especializados previos, pueda supervi-
| 191
sar cualquier etapa esencial del proceso electoral, no solo la parte técnica del
conteo de votos, sino todo lo que implica una contienda electoral.
Principio del secreto del voto
En la sentencia emitida por el TCFA se hace una afirmación importante

cuando se separan los principios del secreto del voto y de la publicidad de los
actos electorales, dado que estos no se contraponen. El principio del secreto
del voto protege al sufragante para que su decisión sea libre, espontánea y
sin vicios; mientras el principio de publicidad busca darle transparencia y
legitimidad al proceso (TCFA, 2009, párr. 128). El propósito que persigue
el principio del secreto del voto es, según el Tribunal:
“garantizar que exclusivamente el elector tenga conocimiento del contenido

de su decisión electoral y obliga al legislador a tomar las medidas necesarias
para la protección del voto secreto […]. El secreto del voto conforma la
protección más importante de la libertad de la elección.” (TCFA, 2009, párr.
129).
La sentencia del Tribunal Alemán sostiene categóricamente que se debe re-

forzar el régimen normativo que regula los procesos electorales de carácter
electrónico, con miras a respetar todos los derechos y garantías consagrados
en la Constitución, entre los cuales está la secrecía del sufragio.
Manipulación del voto y desconfianza en el sistema
De acuerdo con el TCFA, las posibilidades de manipulación de un sistema

informático son tantas como las que se pueden realizar en procesos tradicio-
nales en los que se emplean papeletas y urnas. En las elecciones en las que se
emplean urnas electrónicas, las manipulaciones podrían consistir en otorgar
votos a partidos diferentes de los que el sufragante escogió, o preestablecer
una distribución porcentual para alterar los resultados sin que dicha mani-
pulación sea detectable. Este tipo de manipulaciones se pueden lograr con
un solo individuo que sea capaz de alterar el sistema informático (TCFA,
2009, párr. 85).
192 |
Sin embargo, se debe entender que en el caso de elecciones tradicionales

con papeletas de papel, estas manipulaciones también son posibles. Pero
este problema no se puede solucionar con tecnología, en vista de que esta
sería más complicada y, así, los procesos de verificación serían más difíciles
de llevarse a cabo por parte de los ciudadanos comunes (TCFA, 2009, párr.
86).
Sin duda, uno de los temas en los que se centra esta decisión del Tribunal
es la alta fiabilidad que tiene un proceso tradicional, el voto con papeletas de
papel, con un sobre y una urna, sin afirmar de ninguna manera que el voto
electrónico per se sea malo. Por esta razón, la decisión del Tribunal manifiesta
que se debe reforzar el régimen normativo, con el fin de fortalecer las garan-
tías del sufragio y los derechos políticos de los sistemas democráticos. Elí
resume este fundamento de la TCFA en los siguientes términos:
“Aunque no mediaba ninguna sospecha de fraude (no se aceptó anular los

casi 2’000.000 de votos emitidos electrónicamente), la sola existencia de una
barrera técnica que bloquea el control ciudadano sobre el procedimiento de
la voluntad electoral tornaba inaceptable el mecanismo. La sustanciación de
tal celo parece convincente: ‘Ya que el escrutinio es objeto de un proceso
de elaboración de datos realizados exclusivamente en el interior de los apa-
ratos electorales, ni los órganos electorales, ni los órganos electorales ni los
ciudadanos que asisten a la determinación del resultado electoral pueden
comprender si los votos válidos emitidos han sido adjudicados correctamente
a las ofertas electorales y si los votos obtenidos por las ofertas electorales in-
dividuales han sido indagados correctamente’ En tales circunstancias –según
la providencia- ‘un recuento público, por el que los ciudadanos pudieran
comprender confiablemente y por sí mismos, y sin conocimiento especiales
previos quedaba así excluido’ (fundamento 156).” (Elí, 2009, párr. 3)
Secreto empresarial contra principio democrático
Con el fin de cumplir a plenitud el principio de publicidad de las eleccio-

nes, el TCFA determina que los procesos de examinación que se impone
al sistema implementado en las urnas electrónicas por parte del Instituto
Físico-Técnico deben ser de carácter público. Esta exigencia trae como con-
| 193
secuencia que el interés del fabricante en proteger sus secretos comerciales debe
verse pospuesto frente a un principio democrático (TCFA, 2009, párr. 39).
Por lo tanto, por sobre la protección que debe brindar el Estado a la
empresa de fabricantes de las urnas electrónicas de proteger sus secretos em-
presariales, prevalece el interés público, de todos los ciudadanos, de conocer
el sistema que se empleará en las urnas (TCFA, 2009, párr. 60). Es decir, por
la propia trascendencia que implica conformar el órgano representativo más
importante en una democracia (el parlamento), no se puede permitir que
intereses empresariales influyan en la transparencia y control de los procesos
electorales.
Decisión del Tribunal Constitucional Federal Alemán
El TCFA decide que el artículo 35 de la Ley Electoral Federal, que autoriza

la emisión del voto mediante procedimientos electrónicos, es constitucional;
es decir que, la votación electrónica es compatible con el ordenamiento cons-
titucional alemán. Sin embargo, determina que el Reglamento Federal de
Aparatos Electorales es inconstitucional, por cuanto no asegura el respeto al
principio de la naturaleza pública de las elecciones (TCFA, 2009, párr. 144).
Por tanto, el TCFA, resuelve:
1. No anular el proceso electoral para 16.º Parlamento Federal.

2. Declara constitucional el empleo de urnas electorales.
3. Declara la inconstitucionalidad del Reglamento Federal de Aparatos
Electorales, pues no respeta el principio de publicidad y no desarrolla los
mecanismos de protección de los principios del sufragio consagrados en
la Ley Fundamental.
En otras palabras, se pueden realizar elecciones con urnas electrónicas siem-
pre y cuando las normas infraconstitucionales garanticen plenamente todos
los principios constitucionales del sufragio de manera suficiente y adecuada,
especialmente el principio de publicidad. Mientras esas garantías no existan,
el TCFA ha dejado claro que, cualquier normativa que entre en conflicto con
la Norma Suprema, no tendrá ningún valor.
194 |
Otras experiencias negativas con el voto electrónico
Con el fin de complementar el debate sobre el voto electrónico en Alema-

nia y contar con otros criterios para evaluar el voto electrónico, se resumen
algunas experiencias internacionales con estos procedimientos de votación.
Como se dijo, la implementación de nuevos mecanismos electorales del su-
fragio depende mucho de la aceptación y confianza de las personas. Su fra-
caso en algunos países puede reflejar ciertos problemas institucionales o falta
de información, más que verdaderos problemas técnicos; por este motivo, es
importante considerar aspectos particulares de cada país.
El Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco (2015) realizó un
análisis de los procesos de voto electrónico alrededor del mundo. Dentro de
este dedicó un espacio especial para los países que lo han paralizado o prohi-
bido legalmente. Entre los países que han decidido no continuar con el voto
electrónico están Irlanda, el Reino Unido, Finlandia y Holanda.
Irlanda modificó su legislación para la introducción del voto electrónico
en el 2000. Dos años más tarde se realizó la primera prueba en las elecciones
generales con los ciudadanos de varios distritos. En el sistema que se utilizó
para estas elecciones, el votante seleccionaba el botón de los candidatos en
el orden de preferencia que deseaba, mediante un tablero electrónico conec-
tado a una pantalla. En el año 2004, el gobierno irlandés creó una comisión
independiente para evaluar la seguridad y confidencialidad de las urnas elec-
trónicas; esta comisión examinó los problemas de seguridad que presentaban
las máquinas y concluyó que no garantizaban la integridad de la elección.
En el 2009, el gobierno anunció que se suspendería la introducción del voto
electrónico por dos motivos: (1) los altos costos que se requería para llevar
a cabo los procesos y (2) la solicitud de ciudadanos que exigían un sistema
tradicional de sufragio (Departamento de Seguridad, s.f., párr. 4).
En Finlandia, en el año 2006, el Parlamento aprobó el proyecto de Ley
que regulaba la utilización de aparatos electrónicos para las elecciones muni-
cipales que se debían celebrarse en 2008. En este año se realizaron las pruebas
de voto electrónico en tres municipios; sin embargo, debido a los problemas
que presentaron las urnas, el proceso fue anulado. Para el 2010, el gobierno
Finlandés decidió dejar de lado los procesos electorales electrónicos y estable-
cer una fase de observación de los avances que presenten este tipo de procesos
| 195
y de su implementación a nivel internacional (Departamento de seguridad,

s.f., párr. 2).
En el caso de Holanda, uno de los países pioneros en el uso del voto
electrónico, en 1965, la legislación electoral permitió el uso de urnas electró-
nicas para los procesos de elección popular. Para el 2006, un equipo de in-
vestigadores que se encontraban en desacuerdo con el proceso de votaciones
electrónicas analizó el sistema utilizado, y puso en evidencia que presentaba
fallas de seguridad. A raíz de este inconveniente, ya en el 2008, el gobierno
holandés anunció oficialmente que volvía a los sistemas electorales basados
en papel (Departamento de seguridad, s.f., párr. 3).
En el Reino Unido, entre el 2002 y 2007, se llevaron a cabo más de
treinta pruebas pilotos con diferentes sistemas de votación electrónica. En el
2008, la Comisión Electoral declaró que la seguridad y las garantías adopta-
das eran insuficientes y, por lo tanto, determinó que no se continuaría con
procesos de votación electrónica (Departamento de seguridad, s.f., párr. 5).
En el caso de América Latina, al contrario, son cada vez más los países
que se han ido sumando a la iniciativa del uso de urnas electrónicas y, con tal
propósito, han invirtiendo muchos recursos en la ejecución de estos nuevos
sistemas de votación. El fin que persiguen dichas iniciativas es la celeridad
procesal electoral en la obtención de los resultados.
Como conclusión se puede decir que la experiencia internacional con el
voto electrónico es negativa, en vista de las complicaciones que puede aca-
rrear un proceso con urnas electrónicas, no solamente jurídicas, sino logís-
ticas, económicas e incluso de legitimidad para los procesos, en razón de las
posibles vulneraciones de principios fundamentales del derecho al sufragio.
Criterios para evaluar normativa sobre

el voto electrónico
El régimen normativo sobre el voto electrónico debe ser riguroso, ya que este
es el encargado de materializar las disposiciones referentes a los derechos y
garantías consagradas en la Constitución en lo que se refiere a los derechos
políticos en un sistema democrático (Pérez, 2010, p. 555).
196 |
Con base en la Sentencia del TCFA y demás experiencias internaciona-

les, se pueden establecer los siguientes criterios básicos que debe cumplir la
norma que regula los procesos de votación electrónica:
1. Publicidad: El marco jurídico debe precautelar que los procesos de elec-

ción popular con voto electrónico sean de carácter público, es decir, que
gocen de notoriedad, con el fin de que los ciudadanos puedan compren-
der con sus propios conocimientos qué sucede con su voto, y participar
activamente en los procesos de veedurías. La normativa debe contemplar
además que el proceso pueda ser revisado en cualquier momento, tanto
en sus pasos esenciales como en la determinación de los resultados por
los ciudadanos, sin que estos posean conocimientos previos, con el fin de
proteger debidamente el principio de publicidad.
2. Escrutinio público: El marco jurídico debe plantear un mecanismo por
el cual se pueda realizar un conteo confiable de los votos y un posible
control posterior. Este procedimiento debe contemplarse no únicamente
con el fin de contabilizar los votos, sino también con el fin de comprobar
que estos hayan sido registrados adecuadamente.
3. Secrecía: El régimen normativo que desarrolla los procesos electorales
electrónicos debe respetar todos los derechos y garantías consagrados en
la Constitución. El principio del secreto del voto es uno de ellos, razón
por la cual, el marco jurídico debe desarrollar los mecanismos de pro-
tección de este principio, con el fin de que la voluntad del elector sea
emitida libremente.
4. Principio democrático: La norma debe establecer la prevalencia del princi-
pio democrático sobre el principio del secreto empresarial. Este principio
se encuentra directamente ligado con el principio de publicidad, que
faculta a los ciudadanos para conocer el sistema que se emplea en los
procesos.
Se puede concluir que, el criterio básico es que toda regulación sobre voto
electrónico debe estar en concordancia con la Constitución, mediante un de-
sarrollo normativo que garantice los principios constitucionales del sufragio
y que brinde a los ciudadanos la confianza de que su voluntad será respetada.
| 197
CONSTITUCIONALIDAD DEL VOTO

ELECTRÓNICO EN ECUADOR
En esta parte se analizarán los principios del sufragio reconocidos en la Cons-

titución ecuatoriana, así como todo el marco legal que contempla los proce-
sos de elección popular con urnas electrónicas, sus parámetros y sus limita-
ciones. Además se estudiarán las posibles vulneraciones que pueden sufrir los
principios del sufragio en el caso de la utilización de aparatos electorales de
carácter electrónico.
Marco constitucional y legal del sufragio
La Constitución del Ecuador reconoce ciertos parámetros y principios que

tiene que respetar todo proceso de elección popular. Estas directrices deberán
desarrollarse en las normas infraconstitucionales que organicen y regulen este
tipo de procesos y habrán de ser cumplidos por todos los órganos del poder
público y por todos los ciudadanos que gocen del derecho al voto y que par-
ticipen en los procesos de elección popular.
Principios del sufragio en la Constitución
El Ecuador se reconoce como un Estado constitucional de derechos y justi-

cia, democrático y soberano, entre otras cualidades. En el artículo 1, inciso
2, de la Constitución, dentro de los principios fundamentales, se consagra:
“La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la au-

toridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas
de participación directa previstas en la Constitución.” (Constitución, 2008,
art. 1)
De esta manera, el Estado vincula a los ciudadanos con la toma de decisio-

nes por medio de una democracia representativa, al reconocer al sufragio
como un derecho y como una obligación para los ciudadanos. Dentro del
198 |
Capítulo V del Título II de la Constitución se habla de los Derechos de Par-

ticipación que poseen los ecuatorianos. Entre sus derechos está el de elegir
y ser elegidos, así como el de participar en los asuntos de interés público
(Constitución, 2008, art. 61). En el artículo 62 de la misma Carta Magna se
especifican los principios del voto:
“Art. 62.- Las personas en goce de sus derechos políticos tienen derecho a un
voto universal, igual, directo, secreto y escrutado públicamente, (…) [cursivas
añadidas].” (Constitución, 2008, art. 62)
En concordancia con estos mandatos constitucionales se deberá legislar en

materia electoral en el Estado ecuatoriano, con el fin de precautelar los prin-
cipios del sufragio reconocidos directamente en la Constitución. Asimismo,
todos los procesos de elección popular deberán respetar estos principios. Por
lo tanto, si se considera lo dispuesto en el artículo 62 y artículo 217 de la
Constitución se pueden resumir los principios constitucionales del sufragio
en los siguientes:
1. Universalidad: Todos los ciudadanos tendrán derecho al voto sin impor-

tar su posición económica, tendencia política, religión, raza, etc.
2. Igualdad: Todos los votos tendrán el mismo valor, sin importar quién sea
su emisor.
3. Directo: Cada ciudadano ejercerá su derecho al voto personalmente, sin
ningún tipo de intervención de un tercero, es decir, no habrá un cuerpo
intermedio entre elector y candidato.
4. Secrecía: Únicamente el elector debe conocer la manera en que emitió su
voto, a fin de que no sufra presiones por parte de ningún frente político
o de terceros.
5. Publicidad y escrutinio público: El proceso electoral deberá ser de carácter
público, para que los electores puedan ser veedores del proceso, y el es-
crutinio público permitirá que los ciudadanos formen parte del proceso
de conteo de votos, con el fin de garantizar la legitimidad necesaria.
6. Transparencia: El proceso deberá ser transparente con el fin de que los
ciudadanos puedan cuidar su desarrollo.
| 199
7. Celeridad: Especialmente en el derecho electoral, la celeridad es una ca-

racterística fundamental, pues la calendarización y los plazos preclusivos
demandan que las distintas fases del proceso electoral se cumplan con
oportunidad y eficacia.
8. Obligatoriedad: En el caso de los ecuatorianos, el voto es un derecho y
una obligación que, de no cumplirse, acarrea sanciones a los infractores.
Como ya se anotó, ni la Constitución ni la ley electoral recogen el principio

del sufragio libre, que no se reduce a la libertad de acudir a las urnas, sino que
garantiza que el elector vote sin presiones y que tenga una verdadera oferta
electoral plural y competitiva.
Principios del sufragio en el Ley Orgánica Electoral

y de Organizaciones Políticas
La LOEOP desarrolla las garantías previamente establecidas en la Consti-

tución en lo que respecta a los derechos de participación de los ciudadanos
ecuatorianos. En concreto, el artículo 10 LOEOP enuncia los principios del
sufragio:
“Artículo 10.- La ciudadanía expresa su voluntad soberana, entre otros por

medio del voto popular que será universal, igual, periódico, directo, secreto y
escrutado públicamente, que se manifiesta en los tiempos, condiciones y bajo
las normas que esta ley señala para garantizar la permanencia y el perfeccio-
namiento de la democracia [cursivas añadidas].” (LOEOP, 2009, art. 10)
Este artículo establece, de igual manera que en la Constitución, cuáles serán

las condiciones en que se debe emitir el voto. Se ordena claramente que
el escrutinio tiene que ser público, un requisito que, a simple vista, no es
realizable con el uso de aparatos electrónicos para los procesos de elección
popular. Asimismo se establece que el voto será secreto e igual. Estas dos ca-
racterísticas también podrían ser vulneradas con procesos electrónicos, como
consecuencia de la posible manipulación del sistema operativo de las urnas
electrónicas. La ley electoral agrega un nuevo principio que se refiere a la
periodicidad del acto electoral, es decir, que el sistema democrático también
200 |
se caracteriza porque el poder está limitado temporalmente. El artículo 11

LOEOP regula el goce del derecho al voto de la siguiente manera:
“Articulo 11.- El ejercicio del derecho al voto se realizará de conformidad con

las siguientes disposiciones:
1. El voto será obligatorio para las ecuatorianas y ecuatorianos mayores de
dieciocho años, incluyendo a las personas privadas de libertad sin sen-
tencia condenatoria ejecutoriada.
2. El voto será facultativo para las personas entre dieciséis y dieciocho años
de edad, las mayores de sesenta y cinco años, las ecuatorianas y ecua-
torianos que habitan en el exterior, los y las integrantes de las Fuerzas
Armadas y Policía Nacional en servicio Activo, las personas con discapa-
cidad y las personas analfabetas […].” (LOEOP, 2009, art. 11)
En Ecuador, el derecho al voto es además un deber sujeto a sanción, puesto

que el voto es obligatorio para los ciudadanos que cumplan con especifica-
ciones legales tales como la mayoría de edad. Adicionalmente se reconoce
este derecho a los ciudadanos privados de libertad sin sentencia condenatoria
ejecutoriada y a los extranjeros residentes por más de cinco años.
Regulación del voto electrónico
A continuación analizaremos el marco jurídico que rige los procesos de vo-

tación electrónica, en todos los cuerpos normativos que regulen los procesos
electorales, desde la Constitución y la LOEOP, hasta los reglamentos especí-
ficos de cada uno de los planes pilotos implementados en Ecuador.
Constitución
En la Constitución no se habla de los procesos de votación electrónica de

manera expresa. La Constitución solo establece el derecho al sufragio tanto
activo como pasivo, sus principios y los titulares de este derecho, así como
cuál es la institución del Estado que debe organizar los procesos de elección
popular, sus funciones y atribuciones.
| 201
Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas
La LOEOP (art. 113) repite lo establecido en la Constitución en cuanto a los

principios del sufragio y sus titulares. Sin embargo, en este cuerpo normativo
sí se aborda el tema del voto electrónico, aunque de manera muy superficial.
Indica que es una atribución del CNE decidir sobre la utilización de méto-
dos electrónicos de votación o escrutinio en forma total o parcial, y establece
que, de ser necesario, modificará su normativa, para ir de la mano con el de-
sarrollo tecnológico. Sin embargo, la ley electoral no desarrolla los procesos
electorales en sí mismos, ni hace alusión a ningún principio del sufragio en
caso de la implementación de aparatos electrónicos.
Reglamentos para el voto electrónico
Para las elecciones seccionales del 23 de febrero de 2014 se implementó en algu-

nas circunscripciones electorales el uso de urnas electrónicas. El plan piloto de
voto electrónico no se llevó a cabo con un solo modelo para receptarlo. Por esta
causa, se dictaron dos reglamentos que regulaban la implementación de estos apa-
ratos para dos localidades diferentes, el primero para la provincia del Azuay y el
segundo para la provincia de Santo Domingo de los Tsáchilas (CNE, 2014, p. 1).
Reglamento para la votación y escrutinio mediante la modalidad

de voto electrónico en la provincia de Azuay
El CNE aprobó, el 5 de agosto de 2013, el “Proyecto de Voto Electrónico

2014” para las elecciones en las que se designarían prefecto, viceprefecto,
alcaldes municipales, concejales municipales y vocales de las juntas parro-
quiales rurales en la provincia de Azuay. Además aprobó el respectivo Regla-
mento que señalaba que su aplicación sería únicamente para la provincia de
Azuay en el proceso que iba a llevarse a cabo en febrero de 2014, en vista de
que era un proceso piloto de votación electrónica.
Al hacerse el análisis de este reglamento se manifiesta que el derecho
al sufragio se enmarcará dentro de los principios que rigen la participación
202 |
ciudadana, tanto en la Constitución de la República como en la LOEOP

(Reglamento para la Votación y Escrutinio Mediante la Modalidad de Voto
Electrónico en la Provincia de Azuay [RVEA], 2013, arts. 1-2).
En el artículo 3, el Reglamento habla específicamente del voto electrónico,
y define la modalidad en que se llevará a cabo el proceso de recepción de votos:
“Art. 3.- Voto electrónico.- La modalidad de voto electrónico consiste en

el empleo de equipos electrónicos de naturaleza electoral, guiados por un
ordenador que permite automatizar, en un proceso electoral, el ejercicio del
derecho al sufragio, el escrutinio de votos y la transmisión de resultados elec-
torales.” (RVEA, 2013, art. 3)
El Reglamento desarrolla, en su parte técnica, cuál será la plataforma electró-

nica que se utilizará para el proyecto piloto de voto electrónico que tendrá
lugar en la provincia del Azuay; especifica que se tratará de una plataforma
de tecnología de información y telecomunicaciones de alta disponibilidad y
que, además, operará de manera ininterrumpida en todos sus componentes,
es decir tanto en el procesamiento como en el almacenamiento y en el servi-
cio de transmisión de datos (RVEA, 2013, art. 4).
En el proceso electoral que se llevó a cabo en la provincia del Azuay, las
urnas electrónicas contaron con una papeleta electrónica única, que constaba
de una pantalla sensible al tacto para que los ciudadanos pudieran emitir su
voto, así como con una impresora. La papeleta única electrónica poseía un
chip incrustado que permita guardar la información del voto (RVEA, 2013,
art. 5). El Reglamento es también bastante claro en cuanto a cómo los ciu-
dadanos deberán ejercer su derecho al voto. En el artículo 8 se especifica que
el presidente de la junta receptora del voto verificará la identidad del ciuda-
dano, y procederá a entregar directamente la papeleta electrónica (RVEA,
2013, art. 8).
En vista de la importancia que tiene el principio de publicidad de las
elecciones para esta investigación sobre los procesos de voto electrónico, se
constata que el Reglamento determina lo siguiente:
“Art. 19.- Observación y veeduría.- El proceso de votación electrónica estará

sujeto a la observación y veeduría de acuerdo a los parámetros establecidos en
la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del
| 203
Ecuador, LOEOP, así como en los Reglamentos afines a la materia y dispo-

siciones del Consejo Nacional Electoral [cursivas añadidas].” (RVEA, 2013,
art. 19)
Se debe tomar en cuenta la importancia que tienen las veedurías y el control

que pueden realizar los ciudadanos de acuerdo con la sentencia del TCFA
para poder legitimar los procesos electorales. Sin embargo, en procesos elec-
torales con aparatos electrónicos, estas veedurías y controles ciudadanos se
ven limitados por la posibilidad real que tengan los ciudadanos –no tanto en
vista de la facultad que la ley les otorgue– de controlar el proceso electrónico,
en base a sus conocimientos previos de carácter técnico.
El Reglamento prevé la falta de legitimidad que puede tener el proceso
electrónico, en vista de que dicha legitimidad radica en la confianza que ten-
gan los ciudadanos en el proceso mismo. Por este hecho, el CNE establece
que se debe realizar un conteo manual:
“Art. 20.- Del cotejamiento de votación.- Terminada la transmisión de los

resultados al Centro de Consolidación y Totalización del Consejo Nacional
Electoral, al día siguiente, las Juntas Provinciales Electorales, procederán a
realizar un cotejamiento del 100% de los votos recibidos en la urna contra los
resultados enviados por el sistema, de acuerdo al instructivo que el Consejo
Nacional Electoral establezca para el efecto.” (RVEA, 2013, art. 20).
Nuevamente, al abordar el tema de las auditorias, en este artículo se faculta

directamente a los ciudadanos a realizar auditorías técnicas especializadas;
sin embargo, los ciudadanos no podrán realizar este tipo de auditorías sin
conocimiento previo, circunstancia que no permite una correcta veeduría.
Adicionalmente, la complejidad del sistema operativo de las urnas electróni-
cas dificultaría nuevamente el proceso que se debe realizar por parte de los
ciudadanos.
Reglamento para el sufragio mediante la modalidad de voto electrónico

para la provincia de Santo Domingo de los Tsáchilas
El CNE, el 23 de agosto del 2013, aprobó el “Proyecto de Voto Electrónico

2014” para las dignidades de prefecto, viceprefecto, alcaldes municipales,
204 |
concejales municipales y vocales de las juntas parroquiales rurales en la pro-

vincia de Santo Domingo de los Tsáchilas, y expidió el Reglamento para el
Sufragio Mediante la Modalidad de Voto Electrónico para la provincia de
Santo Domingo de los Tsáchilas (RVESD).
Dentro del Reglamento se establece que su ámbito de aplicación será
toda la provincia de Santo Domingo de los Tsáchilas, únicamente en el pro-
ceso electoral del año 2014. Además, en el Reglamento se dispone que se
deberá precautelar los derechos del sufragio en la modalidad de voto electró-
nico y que su implementación se enmarcará en los principios que establece
la Constitución y la LOEOP (RVESD, 2008, arts. 1 y 2).
El Reglamento señala también que, para los procesos pertinentes, se
implementará una plataforma de tecnología de información y telecomuni-
caciones basada en una arquitectura de alta disponibilidad, y que esta de-
berá operar de manera ininterrumpida en todos sus componentes, es decir
en el procesamiento, almacenamiento y servicios de transmisión de datos
(RVESD, 2013, art. 3). Este reglamento desarrolla claramente cuáles serán
los procedimientos que la urna electrónica realizará, entre ellos se encuentran
la votación y el escrutinio así como la transmisión de resultados (RVESD,
2013, art. 4).
El proceso de voto electrónico que se llevó a cabo en la provincia de
Santo Domingo de los Tsáchilas es diferente del que se realizó en la provincia
de Azuay. De acuerdo con el mandato del artículo 6 RVESD, el presidente
de la junta receptora del voto ingresará una clave, emitida directamente por
la urna electrónica, posteriormente ingresará los datos de los miembros de
la junta receptora del voto, y dará inicio al proceso de votación. Antes de
proceder con la recepción de los votos, el presidente de la junta receptora
del voto habilitará la urna electrónica para que se pueda sufragar. El voto del
elector se registrará directamente en la memoria de la urna electrónica para
su posterior conteo (RVESD, 2013, art. 6).
El artículo 6 además regula todo el proceso que deberá realizar el su-
fragante para poder emitir su voto con el uso de una urna electrónica; sin
embargo, es importante recalcar el hecho de que el sufragio de cada elector
iniciará con una interacción del presidente de la junta receptora del voto
con la urna electrónica. Adicionalmente, con este sistema operativo, el voto
queda registrado directamente en las unidades de memoria de la propia urna
| 205
electrónica, de manera que se impide que los ciudadanos puedan formar

parte del proceso de escrutinio público tal como lo manda la Constitución.
Sobre los temas relacionados con el principio de publicidad de los procesos
electorales, el artículo 16 RVESD ordena:
“Art. 16.- Observación Electoral.- El proceso de votación electrónica estará

sujeto a la observación electoral de acuerdo a los parámetros establecidos en
la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del
Ecuador, LOEOP, así como en los Reglamentos afines a la materia y disposi-
ciones del Consejo Nacional Electoral.” (RVESD, 2013, art. 16)
Esta disposición permite que los ciudadanos y las organizaciones políticas

puedan ejercer su derecho de control ciudadano sobre las elecciones, a las
cuales reviste de legitimidad; mas el reconocimiento de este principio no ga-
rantiza su cumplimiento, ya que la complejidad de los sistemas de votación
electrónica y la falta de conocimiento especializado por parte de los ciudada-
nos impedirán que este control sea viable. Posteriormente, el Reglamento, en
el artículo 19, aborda el tema de las auditorías externas, y manifiesta:
“Art. 19.- De las auditorías externas.- Los sujetos políticos, medios de comu-
nicación, universidades, observadores y organizaciones de la sociedad civil
podrán realizar auditorías técnicas y especializadas. Estas personas naturales
o jurídicas deberán previamente inscribirse de acuerdo al instructivo que el
Consejo Nacional Electoral establezca para el efecto. La auditoría externa
se realizará únicamente a los procesos que el Consejo Nacional Electoral lo
determine.” (RVESD, 2013, art. 19)
De acuerdo con este artículo, las personas naturales o jurídicas que realicen
las auditorias deberán tener un conocimiento técnico y especializado, además
de inscribirse previamente, situación que debilita el derecho de todos los ciu-
dadanos a realizar las veedurías correspondientes de manera independiente.
Balance de los reglamentos
El contenido de los reglamentos en ambas provincias es similar; pero hay

una diferencia en el artículo 2 RVESD que establece expresamente que el
206 |
proceso de voto electrónico deberá enmarcarse en los principios que rigen

la participación política que se encuentran reconocidos tanto en la Consti-
tución como en el LOEOP. Sin embargo, esta declaración no tiene eficacia
suficiente, pues no se desarrollan los mecanismos que se deben implementar
para el cumplimiento de principios constitucionales. A nivel reglamentario
tendrían que constar todos los detalles del procedimiento y especificaciones
técnicas que garanticen un sufragio democrático con todas las garantías. En
este aspecto, los dos reglamentos son deficitarios.
Por otra parte, aunque se habla de veedurías ciudadanas y de auditorías,
no hay medidas concretas que garanticen que cualquier ciudadano pueda re-
producir lo que sucede con su voto dentro de las urnas electrónicas; tampoco
hay mecanismos que hagan posible que organismos independientes puedan
certificar que tanto los aparatos como los programas tengan las seguridades
suficientes para que no se distorsione la voluntad del elector.
En consecuencia, el principio de publicidad no está garantizado y la
constitucionalidad de los reglamentos –con los mismos argumentos de la
TCFA– estaría en tela de duda.
Problemas normativos de la votación electrónica
A partir del análisis de las normas constitucionales, legales y reglamentarias

se pueden identificar los siguientes problemas de la votación electrónica, que
pueden poner en peligro los principios del sufragio consagrados en la Cons-
titución: (1) vulnerabilidad del principio del secreto del voto y (2) vulnera-
bilidad del principio de publicidad y escrutinio público.
Vulnerabilidad del principio del secreto del voto en un

proceso de votación electrónico
Las posibilidades de que el principio del secreto del voto se vea vulnerado
con un proceso de votación electrónica son más altas que en un proceso
clásico. En efecto, el hecho de que la urna electrónica deberá primeramente
identificar al elector, para posteriormente continuar con el proceso de guar-
| 207
dar el voto para contabilizarlo, podría permitir establecer un vínculo entre

un voto específico y un sufragante. Así, en el reglamento correspondiente
a la Provincia de Azuay en particular, la circunstancia de que el presidente
de la junta receptora del voto debe verificar la identidad del sufragante para
que este pueda emitir su voto, permitiría generar desconfianza en el usuario
en vista de que, posteriormente, el presidente de la junta podría reproducir
cómo el ciudadano emitió su voto, una situación que vulnera directamente
el principio de secrecía del voto.
Una posible vulneración del principio de secrecía del voto es una amenaza
al proceso electoral y a la misma democracia. El fin de realizar procesos elec-
torales dentro de una democracia participativa es conocer de primera mano la
voluntad del pueblo soberano; y esta voluntad podría verse mermada en caso
de que su voluntad pueda estar sometida a presiones o persecuciones. Beatriz
Busaniche, líder pública de Creative Commons en Argentina y trabajadora
de la Fundación Vía Libre, manifiesta en una entrevista para el canal CN23:
“No existe ningún modelo teórico […] que asegure anonimato, que asegure
integridad y que pueda implementar voto electrónico, lo cierto es que hacer
esto con tanta premura pone en riesgo muchos derechos, […] se debe tener
claro cuál es el problema que se quiere solucionar […] pero el voto electróni-
co apresurado no puede ser más que un nuevo generador de problemas […]”
(Busaniche, 2015).
En suma, la regulación ecuatoriana sobre el voto electrónico no contempla de

manera puntual los requisitos que deben presentar las urnas electrónicas para
precautelar el principio de secrecía, únicamente el RVESD hace referencia
a que los procesos de votación electrónica deben precautelar los principios
constitucionales del sufragio; sin embargo, ninguno de los dos reglamentos
desarrolla cual será el mecanismo que se deba emplear para su protección.
Vulnerabilidad del principio de escrutinio público

en un proceso de votación electrónico
Otro de los posibles principios que se vería afectado con la regulación del
voto electrónico es el de escrutinio público, en vista de que no hay medidas
208 |
concretas que garanticen el derecho de los ciudadanos comunes a auditar las

elecciones; pues ellos no son especialistas en seguridad de sistemas y no tie-
nen el conocimiento técnico necesario para reproducir que pasa con su voto
cuando es procesado en la urna electrónica. Se debe recordar nuevamente
que, en la sentencia del TCFA del 3 de marzo de 2009, dentro de los funda-
mentos se manifiesta que:
“El principio de publicidad debe garantizar una realización ordenada de la

elección y garantizar la correcta integración del parlamento. El control debe
hacer hincapié en el secreto del voto y que además el voto no se pueda modi-
ficar, que el resultado solo deba contabilizar los votos emitidos. La utilización
de los aparatos electorales impugnados impide el control efectivo por parte
del público y la junta electoral, ya que la determinación de los resultados se
realiza en el interior del aparato electoral.” (TCFA, 2009, párr. 106).
En el caso ecuatoriano en particular, se inició una acción de inconstitucio-

nalidad del proceso electoral con uso de aparatos electrónicos, patrocinada
por el abogado Betancourt (2015), quien reproduce muchos de los argu-
mentos del TCFA. Dentro de sus alegatos, él manifiesta que un proceso de
votación electrónica presenta un mayor número de desventajas, entre ellas
están el hecho de que los sistemas electrónicos, el software que se utilice, se
puede alterar fácilmente. Señala, además, que realizar acciones fraudulentas
en urnas electrónicas es más fácil, puesto que se requiere un solo actor, a
diferencia del número de personas que se requiere para poder realizar el
mismo hecho fraudulento en las votaciones manuales, que serían eventual-
mente muchas más.
Dentro de los señalamientos de carácter jurídico, Betancourt alude al
principio de publicidad de las elecciones, cuando manifiesta que los ciu-
dadanos no podrán conocer el proceso desde su inicio hasta la publicación
de resultados. El requerimiento del abogado es que los ciudadanos puedan
conocer el sistema y entenderlo, sin la necesidad de poseer un conocimiento
previo especializado. Otro de los inconvenientes alegado por el abogado pa-
trocinador es la posible vulneración del principio de secrecía del voto; señala
que, al momento de emitir el voto, este puede ser descifrado y podrá ser uti-
lizado para presiones de carácter político, en vista de que se podrá vincular el
voto directamente con el sufragante (Betancourt, 2015).
| 209
Por otro lado, el Ingeniero Fausto Camacho, ex vocal del CNE, mani-
fiesta que en las elecciones realizadas en el año 2014, con urnas electrónicas
en las provincias de Azuay y Santo Domingo de los Tsáchilas, los resultados
no fueron favorables para el partido oficialista, lo que es una muestra de
que la herramienta presta independencia al proceso mismo. Dentro de la
entrevista realizada en el programa Buenos Días, en Radio Visión, con el
periodista Diego Oquendo, el Señor Fausto Camacho manifiesta: “En este
país […] se hace trampa al momento de contabilizar los votos en las mesas,
esa es la debilidad de nuestro sistema de votación […]”.
De lo expuesto, se puede concluir que ni el sistema manual ni el electró-
nico son, per se, uno mejor que el otro. Más bien, si no hay la voluntad de las
autoridades electorales de tomar decisiones con neutralidad y transparencia,
ni de los sujetos políticos a respetar las reglas de juego, ni de los ciudadanos
a confiar en el sistema; no será posible implementar nuevos procedimien-
tos de votación. Y, cuando llegue el momento, esos procedimientos deberán
ajustarse a los estándares constitucionales en materia de garantías del sufragio
democrático.
Propuesta para garantizar la vigencia de los principios

constitucionales del sufragio en la
votación electrónica
Se debe considerar que el desarrollo de las nuevas tecnologías involucra un

proceso de revisión y actualización de la norma electoral, ya que estas han
sido diseñadas para sistemas de elección con papeletas impresas en papel,
razón por la cual la legislación existente no aborda temas relacionados con
los posibles inconvenientes que pueden presentarse en elecciones con urnas
electrónicas (García, 2010, p. 53). Pero también se debe tomar en cuenta lo
que afirma Cotino (2007), para encontrar el momento oportuno y el marco
jurídico adecuado: “la regulación electoral deberá, en definitiva, cambiarse
solo si conseguimos demostrar que las nuevas herramientas son útiles para
mejorar la expresión de la voluntad popular e incentivar los canales de parti-
cipación ciudadana” (p. 287).
Con estas reflexiones, a continuación se bosqueja una propuesta para
lograr que la normativa ecuatoriana sobre voto electrónico cumpla con los
210 |
estándares constitucionales y técnicos. Las reformas recomendadas se refie-

ren a la LOEOP y a los reglamentos de aplicación de los procesos de votación
electrónica.
Desarrollo legal en la LOEOP
Inicialmente se debe reconocer que una de las ventajas que puede brindar
un proceso de votación electrónica es la celeridad que adquiriría el proceso
electoral en cuanto a la publicación de resultados, en vista de que el conteo
se realiza de manera automática. Con esta puntualización, en la LOEOP:
1. Se debe desarrollar de manera más detallada la Sección Tercera, Sufragio:

Derechos y Garantías, del Título Primero, en vista de que es esta sección
la que desarrolla los principios que regirán al sufragio. Esta reforma es
necesaria ya que el artículo es una mera transcripción del artículo 62 de
la Constitución. Es deber del legislador desarrollar los mandatos consti-
tucionales, no copiarlos.
2. Se debe desarrollar un capítulo específico para regular los procesos de
votación electrónica. En la actualidad únicamente existen dos artículos:
el 109, que hace una pequeña referencia manifestando que “en caso de
que se implemente un mecanismo de voto electrónico que no requiera
de papeletas, este deberá tener las seguridades y facilidades suficientes”
(LOEOP, 2009, art. 109); y el 113, que faculta al CNE a implementar
métodos electrónicos de votación y o escrutinio en forma total o parcial,
y señala que se introducirán modificaciones dentro de la normativa en
cuanto fuere necesario.
3. Dentro del capítulo que regule el voto electrónico, deben constar las
seguridades técnicas que debe cumplir el sistema que se emplee.
4. En relación con el principio de publicidad, el articulado deberá señalar
cuáles son las garantías necesarias para que los ciudadanos puedan ser
veedores del proceso, como por ejemplo la simplicidad del sistema, los
métodos y procedimientos para realizar las auditorias de las urnas elec-
trónicas.
| 211
5. Respecto al principio de escrutinio público, la norma tendrá que recono-

cer la necesidad de que se conserve un comprobante de votación, con el
fin de verificar los resultados emitidos por la máquina, así como permitir
que el elector pueda verificar que su voto fue emitido de acuerdo a su
voluntad.
6. El articulado deberá especificar los mecanismos necesarios para proteger
la identidad del elector, con el fin de que no se pueda vincular el voto
con el ciudadano para, de esta manera, proteger el principio de secrecía
del voto.
No es una buena técnica legislativa que el legislador se limite a trascribir

las prescripciones de la Constitución. Es necesario que la ley extienda al
voto electrónico todas las garantías del sufragio democrático, y que incluya
aspectos más concretos para proteger el derecho de los ciudadanos a unas
elecciones libres y trasparentes.
Regulaciones reglamentarias
Dentro de los reglamentos que normen los procesos de votación electrónica

se deben abordar temas específicos tales como:
1. Establecer mecanismos para la protección de los principios del sufragio

durante todo el proceso de votación y escrutinio.
2. Regular que el sistema informático permita imprimir el comprobante del
voto para obtener una verificación segura del escrutinio.
3. Regular que el software proteja la identificación del votante, de manera
que se impida la posibilidad de un seguimiento retrospectivo desde el
voto hasta él ciudadano.
4. Especificar el método en que se realizará el escrutinio, en razón de que
un conteo realizado directamente por la máquina vulnera el principio de
escrutinio público consagrado en la Constitución.
212 |
5. Contemplar que las veedurías externas permitan verificar que el voto

sea adjudicado solamente al candidato o candidatos seleccionados por el
elector, y no permitir que sea fragmentado por el sistema.
6. Regular los procesos de veedurías, tanto internas como externas, con el
fin de precautelar la publicidad de las elecciones y el derecho de los ciu-
dadanos a controlar el proceso electoral en forma efectiva.
Por tanto, la norma reglamentaria debe determinar el procedimiento que se

necesita para implementar un sistema de urnas electrónicas claro y minucio-
so, en razón de que es la encargada de materializar operativamente los dere-
chos y las garantías consagradas en la Constitución relativas a los derechos
políticos dentro de un régimen democrático (Pérez, 2010, p. 555).
CONCLUSIONES
A partir de la investigación realizada se extraen las siguientes conclusiones:

1. Los procesos de elección popular deben ser libres y transparentes,
y deben respetar los principios universales del sufragio consagrados en la
Constitución, puesto que son esenciales para los sistemas democráticos.
2. Los principios del sufragio son garantías para la democracia, en el
sentido de que permiten que la voluntad del pueblo se vea directamente
reflejada en los resultados del proceso.
3. El TCFA determina que los principios de secreto del voto y el prin-
cipio de publicidad de los actos electorales pueden verse afectados por la
utilización de urnas electrónicas.
4. El marco jurídico que regula los procesos de elección popular ha de
ser específico en cuanto a los mecanismos que se requieren para precautelar
los principios del sufragio.
6. En el caso ecuatoriano –al igual que en el caso alemán– sí es cons-
titucionalmente posible implementar procesos de votación electrónica; sin
embargo, se debe reformar el marco jurídico para que estos procesos puedan
| 213
respetar todos los principios reconocidos por la Constitución que se refieren

al sufragio. Sin dichas garantías, no se pueden usar urnas electrónicas.
7. El articulado de la LOEOP es insuficiente respecto al voto electrónico,
y los reglamentos de votación electrónica no abordan de manera suficiente
el desarrollo de estos procesos, ni la manera en que deben precautelarse los
principios constitucionales del sufragio.
8. Es necesaria una reforma en la legislación en caso de que se busque
implementar procesos de votación electrónica, con el fin de regular los me-
canismos necesarios para el cumplimiento de los principios electorales reco-
nocidos en la Constitución.
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Este libro se terminó de imprimir
el 7 de diciembre de 2016,
en los talleres de V&M Gráficas,
Jorge Juan N32-36 y Mariana de Jesús,
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Reforma electoral en Ecuador

RICHARD ORTIZ ORTIZ (ED.)

Reforma electoral en Ecuador

GRUPO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

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más o menos proporcionales de las reglas electorales, comprobados em-

En comparación internacional, los países de América Latina destacan

escaños se distribuyen a nivel nacional), enfrentamos sistemas combinados

de igualdad no puede exigirse legalmente. En América Latina, las sentencias

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Heidelberg, otoño 2016

Richard Ortiz Ortiz

Cristina Ramírez Marriott

Incompatibilidad del sistema electoral legislativo

Karol Torres Carrión

Verónica Santillán Rosero

se revisaron por completo los tres textos, se hicieron algunas correcciones y

evidenciar los efectos desproporcionales, la autora realiza un análisis de los

la el uso de urnas electrónicas, con el objetivo de establecer qué principios

cionales en materia electoral más prestigiosos del mundo, el profesor alemán

Richard Ortiz Ortiz

Richard Ortiz Ortiz

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LA ARQUITECTURA DEL SISTEMA

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