COMEÇANDO DO ZERO 2016

Administração Financeira e Orçamentária – Aula 01

Wilson Araújo

PROGRAMA partes não perdem a sua individualidade e o todo

 Conceitos e normas gerais do direito financeiro.
 Aspectos introdutórios do Orçamento público:
competência legislativa, orçamentária, natureza
jurídica e as diversas correntes doutrinárias.
 Orçamento na constituição de 1988: Plano Plu-
rianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA).
 Funções do Governo.
 Falhas de mercado e produção de bens públi-
cos.
 Políticas econômicas governamentais (aloca-
tiva, distributiva e estabilizadora).
 Evolução conceitual do orçamento público: con-
ceitos, características do orçamento tradicional,
do orçamento de base zero, do orçamento de de-
sempenho e do orçamento-programa.
 Princípios Orçamentários.
 Ciclo orçamentário: elaboração da proposta, dis-
cussão, votação e aprovação da lei de orça-
mento.
 Descentralização orçamentária e financeira.
 Classificações da receita: quanto a coercitivi-
dade, quanto a regularidade, quanto ao sentido,
por categorias econômicas, por fontes. Execução
orçamentária e financeira: estágios e execução
da receita pública.
 Classificações da despesa pública: esfera, insti-
tucional, funcional, programática, pela natureza.
Execução orçamentária e financeira: estágios e
execução da despesa pública.
 Restos a pagar.
 Créditos Adicionais.
 Despesas de Exercícios Anteriores.
 Suprimento de Fundos.
não se confunde com as partes". Surgem os
agrupamentos humanos, as tribos, os clãs e as
sociedades políticas;
 aparece aí a autoridade, a norma regulamenta-
dora da coexistência; surge então o Estado, o
instrumento criado para a manutenção do bem-
estar social.
CONCEITO DO ESTADO
O Estado é a sociedade humana juridicamente orga-
nizada, dentro de um território, com um governo, para
realização de determinado fim.
FINALIDADE
Na concepção Aristotélica, o Estado tem como finali-
dades básicas:
 A segurança, com o objetivo de manter a ordem
política, econômica e social;
 O desenvolvimento, com o objetivo de promover
o bem comum.
Na concepção Marxista o Estado é visto como um
poder constituído em uma sociedade para domina-
ção de certas classes sobre outras. O Estado é con-
siderado um mero instrumento das classes dominan-
tes.
FUNÇÕES

DOUTRINA BÁSICA DO DIREITO FINANCEIRO

A necessidade do homem em conviver socialmente

explica a origem da formação do Estado, para tal
houve por bem se estabelecer regras de conduta a
fim de garantir o Direito.
NECESSIDADES PÚBLICAS
ETAPAS DO SURGIMENTO DO ESTADO

 temos, no princípio, o homem como ser social,

com tendência para viver em sociedade;
 ele também é um ser racional e livre, desco-
brindo desde logo a necessidade de conviver
com seus iguais, numa sociedade;
 essa tendência transforma-se em vontade cons-
ciente de viver em comum com seus semelhan MEIOS PARA MANUTENÇÃO DO ESTADO
tes, uma cooperação consciente em sociedade;
 dessa convivência consciente com seu seme- ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO - AFE
lhante, forma uma coletividade social em que "as

www.cers.com.br 1
 COMEÇANDO DO ZERO 2016
Administração Financeira e Orçamentária – Aula 01
Wilson Araújo

“É A PROCURA DE MEIOS PARA SATISFAZER ÀS Nas diversas conceituações do Direito Financeiro,

NECESSIDADES PÚBLICAS”
(Alberto Deodato)
Aliomar Baleeiro em sua obra “Uma introdução à ci-
ência das finanças” assevera que a Atividade Finan-
ceira do Estado consiste em:
• OBTER recursos: Receitas Públicas;
• CRIAR o crédito público: Endividamento Pú-
blico;
• GERIR E PLANEJAR a aplicação dos recursos:
Orçamento Público;
• DESPENDER recursos: Despesa Pública
sempre observamos o seguinte núcleo: normas jurí-
dicas de direito positivo que regulam a atividade fi-
nanceira do Estado.
DIREITO FINANCEIRO
X
DIREITO TRIBUTÁRIO
O Direito Financeiro estuda e disciplina juridicamente
a atividade financeira do Estado, envolvendo as re-
ceitas públicas, as despesas públicas, os créditos pú-
blicos e o orçamento público.
O Direito Tributário tem por objeto a disciplina jurídica
de uma das modalidades da receita pública – o Tri-
buto.

SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO

MODELO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

DIREITO FINANCEIRO

RAMO DO DIREITO PÚBLICO QUE ESTUDA A ATI- NÍVEIS DE PLANEJAMENTO

VIDADE FINANCEIRA DO ESTADO SOB O PONTO
DE VISTA JURÍDICO.
Kiyoshi Harada

Ciência exegética, que habilita — mediante critérios

puramente jurídicos — os juristas a compreender e
bem aplicarem as normas jurídicas, substancial-
mente financeiras, postas em vigor.
Geraldo Ataliba

É o ramo do direito público composto pelo plexo de

normas que disciplinam uma parcela da atividade fi-
nanceira do Estado, no caso os campos da despesa
pública, receita pública e orçamento público, obser-
vando que a receita pública retrocitada diz respeito à
destinação das receitas tributárias, podendo dispor,
outrossim, sobre todos os aspectos no tocante às de-
mais receitas.
Eduardo Marcial Ferreira Jardim

www.cers.com.br 2
 COMEÇANDO DO ZERO 2016
Administração Financeira e Orçamentária – Aula 01
Wilson Araújo

VISÃO JURÍDICO-LEGAL

COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
O MUNICÍPIO E O DF

CONSTITUIÇÃO FEDERAL /88

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito

MÉDIO PRAZO Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, FINANCEIRO, penitenciário, eco-
nômico e urbanístico;

O MUNICÍPIO E O DIREITO FINANCEIRO

CONSTITUIÇÃO FEDERAL /88

Art. 30. Compete aos Municípios:
I - ...;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no
que couber;
Competência suplementar dos Municípios

§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a compe-

tência da União limitar-se-á a estabelecer NORMAS
GERAIS.

NORMAS GERAIS

www.cers.com.br 3

CF/88
Seção II
DOS ORÇAMENTOS
ARTIGOS 165 a 169
4.320/64
Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito finan-
ceiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços da...
... União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal, de acordo com o disposto no artigo 5, inciso
XV, letra b, da Constituição Federal.
LRF
101/00
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade
na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título
VI da Constituição.
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a compe-
tência da União limitar-se-á a estabelecer NORMAS
GERAIS.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre
normas gerais não exclui a competência suplementar
dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os
Estados exercerão a competência legislativa plena,
para atender a suas peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas
gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe
for contrário.
www.cers.com.br
COMEÇANDO DO ZERO 2016
Administração Financeira e Orçamentária – Aula 01
Wilson Araújo
COMPETÊNCIA EM MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA
PRIVATIVA
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da
República:
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano pluria-
nual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as
propostas de orçamento previstos nesta Constitui-
ção;
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo esta-
belecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
CRIME DE RESPONSABILIDADE
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do
Presidente da República que atentem contra a Cons-
tituição Federal e, especialmente, contra:
VI - a lei orçamentária;
Atenção!
Apesar do comando constitucional mencionar com-
petência privativa, existe entendimento do Supremo
Tribunal Federal que essa competência é exclusiva e
vinculada.
Ou seja, compete somente ao Presidente da Repú-
blica encaminhar os projetos de lei de orçamento e
ainda dentro dos prazos estabelecidos na CF ao Po-
der Legislativo.
Se um membro do Congresso Nacional, Senador ou
Deputado, caso tomasse a iniciativa de encaminhar
um ou todos os projetos de lei acarretaria uma in-
constitucionalidade formal.
RESPONSABILIDADE DO CN
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção
do Presidente da República, não exigida esta para o
especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas
4
 COMEÇANDO DO ZERO 2016
Administração Financeira e Orçamentária – Aula 01
Wilson Araújo

as matérias de competência da União, especialmente

sobre:
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orça-
mento anual, operações de crédito, dívida pública e
emissões de curso forçado;

EXERCÍCIO FINANCEIRO
LEI 4.320/64
.

SESSÃO LEGISLATIVA
CF/88

Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anual-

mente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de
julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.

VIGÊNCIA DA LDO
“Um ano e um pouquinho”

NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO

SENTIDO FORMAL

www.cers.com.br 5

Lei em sentido formal representa todo ato normativo
emanado de um órgão com competência legislativa,
sendo o conteúdo irrelevante.
SENTIDO MATERIAL
Lei em sentido material corresponde a todo ato nor-
mativo, emanado por órgão do Estado, mesmo que
não incumbido da função Legislativa. O importante
agora é o conteúdo, que define qualquer conjunto de
normas dotadas de abstração e generalidade, ou
seja, com aplicação a um número indeterminado de
situações futuras.
SENTIDO FORMAL
Lei de efeito concreto, individual, pois seu conteúdo
assemelha-se aos atos administrativos individuais ou
concretos.
www.cers.com.br
COMEÇANDO DO ZERO 2016
Administração Financeira e Orçamentária – Aula 01
Wilson Araújo
ORÇAMENTO IMPOSITIVO
Emenda Constitucional nº 86/2015
(DOU 18/03/2015)
EMENDAS IMPOSITIVAS
Emenda Constitucional nº 86/2015
(DOU 18/03/2015)
ORÇAMENTO PARCIALMENTE IMPOSITIVO
Emenda Constitucional nº 86/2015
(DOU 18/03/2015)
O STF pode exercer o controle abstrato de constitu-
cionalidade de normas orçamentárias?
O STF deve exercer sua função precípua de fiscali-
zação da constitucionalidade das leis e dos atos nor-
mativos quando houver um tema ou uma controvér-
sia constitucional, suscitada em abstrato, indepen-
dentemente do caráter geral ou específico, concreto
ou abstrato de seu objeto.
6

NATUREZA JURÍDICA
CORRENTES DOUTINÁRIAS
A primeira corrente, liderada pelo alemão HOENNEL,
dispõe que o orçamento é sempre uma lei porque
emana do Poder Legislativo, um órgão legiferante.
Para Hoennel, tudo que é revestido de lei tem conte-
údo de lei. Assim o orçamento é uma lei em sentido
formal e material.
A segunda corrente, cujo principal expoente é MA-
YER, classifica as leis de acordo com seu conteúdo
e não de acordo com o órgão de onde emanam. As-
sim, o orçamento é lei em sentido formal, porém não
em sentido material.
Já a terceira corrente, na qual se destaca LÉON DU-
GUIT, o orçamento é formalmente uma lei, mas seu
conteúdo em algumas de suas partes ato administra-
tivo e em outras lei.
Desta forma, a parte do orçamento relativa às despe-
sas e às receitas originárias seria ato administrativo,
porém na parte relativa à autorização para cobrança
de receitas derivadas, deveria ser considerado lei.
www.cers.com.br
COMEÇANDO DO ZERO 2016
Administração Financeira e Orçamentária – Aula 01
Wilson Araújo
A quarta corrente, defendida por GASTON JÈZE, dis-
põe que o orçamento não pode ser entendido como
uma lei em nenhuma parte de seu conteúdo, ainda
que tenha forma de uma lei.
FALHAS DE MERCADO
De uma forma geral, a teoria das finanças públicas
gira em torno da existência das falhas de mercado
que tornam necessária a presença do governo, o es-
tudo das funções do governo, da teoria da tributação
e do gasto público.
As falhas de mercado: são fenômenos que impedem
que a economia alcance o ótimo de Pareto, ou seja,
o estágio de bem estar social através do livre mer-
cado, sem interferência do governo. São elas:
 existência dos bens públicos: bens que são con-
sumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo
(ex. rua). Os bens públicos são de consumo indi-
visível e não excludente. Assim, uma pessoa ad-
quirindo um bem público não tira o direito de ou-
tra adquiri-lo também;
 existência de monopólios naturais: monopólios
que tendem a surgir devido ao ganho de escala
que o setor oferece (ex. água, energia). O go-
verno acaba sendo obrigado a assumir a produ-
ção ou criar agências que impeçam a exploração
dos consumidores;
 as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio
e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a po-
luição é uma externalidade negativa porque
causa danos ao meio ambiente e a geração de
empregos é uma externalidade positiva por au-
mentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O
governo deverá agir no sentido de inibir ativida-
des que causem externalidades negativas e in-
centivar atividades causadoras de externalida-
des positivas;
 desenvolvimento, emprego e estabilidade: princi-
palmente em economias em desenvolvimento a
7
 COMEÇANDO DO ZERO 2016
Administração Financeira e Orçamentária – Aula 01
Wilson Araújo

ação governamental é muito importante no sen-

tido de gerar crescimento econômico através de
bancos de desenvolvimento, criar postos de tra-
balho e da buscar a estabilidade econômica.

FUNÇÕES DO GOVERNO

 função alocativa: relaciona-se à alocação de re-

cursos por parte do governo a fim de oferecer
bens públicos (ex. rodovias, segurança), bens
semi-públicos ou meritórios (ex. educação e sa-
úde), desenvolvimento (ex. construção de usi-
nas), etc.;

O Governo dirige a utilização dos recursos totais da

economia, incluindo a oferta de bens públicos. Com
esta função o Governo pode criar incentivos para de-
senvolver certos setores econômicos em relação a
outros.

Como exemplo, imagine que o Governo tem inte-

resse em desenvolver o setor de energia numa de-
terminada região. Conforme análise prévia consta-
tou-se que para essa região a forma mais racional de
energia é a gerada por hidroelétricas. Sendo assim,
poderiam ser alocados recursos intensivos na gera-
ção e transmissão dessa energia. Como conseqüên-
cia, seria de se esperar que o orçamento governa-
mental apresentasse cifras substanciais alocadas em
projetos de construção de linhas de transmissão ou,
até mesmo, registrasse despesas com incentivos
concedidos às empresas construtoras dos comple-
xos hidroelétricos.

No entanto, lembre-se que num cenário real, onde os

recursos financeiros são inferiores às possibilidades
de gasto, ao optar pelo desenvolvimento de um setor,
o governo acaba abrindo mão de outras escolhas
possíveis. Ou seja, é justamente nesta escolha que o
governo materializa a sua função alocativa.

 função distributiva: é a redistribuição de rendas

realizada através das transferências, dos impos-
tos e dos subsídios governamentais. Um bom
exemplo é a destinação de parte dos recursos
provenientes de tributação ao serviço público de
saúde, serviço o qual é mais utilizado por indiví-
duos de menor renda. LEIS ORÇAMENTÁRIAS
 função estabilizadora: é a aplicação das diversas
políticas econômicas a fim de promover o em- MODELO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO
prego, o desenvolvimento e a estabilidade, di-
ante da incapacidade do mercado em assegurar
o atingimento de tais objetivos.

Aspectos das Leis Orçamentárias

www.cers.com.br 8
 COMEÇANDO DO ZERO 2016
Administração Financeira e Orçamentária – Aula 01
Wilson Araújo

METODOLOGIA DO PPA

PROGRAMAS

PROGRAMAS
FEDERAIS

www.cers.com.br 9
 COMEÇANDO DO ZERO 2016
Administração Financeira e Orçamentária – Aula 01
Wilson Araújo

Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orça-

mento-programa, que pormenorizará a etapa do
programa plurianual a ser realizada no exercício
seguinte e que servirá de roteiro à execução co-
ordenada do programa anual.

Art. 1o Para elaboração e execução do Plano Plu-

rianual 2000-2003 e dos Orçamentos da União,
a partir do exercício financeiro do ano de 2000,
toda ação finalística do Governo Federal deverá
ser estruturada em Programas orientados para a
consecução dos objetivos estratégicos definidos
para o período do Plano.

MARCO INICIAL
Decreto Federal nº 2.829/98

Art. 1o Para elaboração e execução do Plano Plu-

rianual 2000-2003 e dos Orçamentos da União,
a partir do exercício financeiro do ano de 2000,
toda ação finalística do Governo Federal deverá
ser estruturada em Programas orientados para a
consecução dos objetivos estratégicos definidos
para o período do Plano.
INTEGRAÇÃO
PLANEJAMENTO X ORÇAMENTO

Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discrimina-

ção da receita e despesa de forma a evidenciar
a política econômica financeira e o programa de
trabalho do governo, obedecidos os princípios de
unidade, universalidade e anualidade.

www.cers.com.br 10
 COMEÇANDO DO ZERO 2016
Administração Financeira e Orçamentária – Aula 01
Wilson Araújo

Retrata no Plano Plurianual a agenda de governo

organizada pelos Temas das Políticas Públicas e
orienta a ação governamental.

Com a finalidade de criar condições para que o

PPA estabeleça relações mais adequadas com
todos os insumos necessários à viabilização das
políticas, os Programas Temáticos do PPA 2012-
2015 estão organizados em Objetivos que, por
sua vez, são detalhados em Metas e Iniciativas.

ATRIBUTOS DO PROGRAMA TEMÁTICO

PROGRAMAS DO PPA 2016-2019

CÓDIGO

www.cers.com.br 11
 COMEÇANDO DO ZERO 2016
Administração Financeira e Orçamentária – Aula 01
Wilson Araújo

TÍTULO

www.cers.com.br 12